Enheten för global handel
YTTRANDE
2004-10-08
För kännedom via e-post
Se sändlista
Miljödepartementet
103 33 Stockholm
Dnr 119-1598-04
Rapporter med anknytning till
kontrollstation för klimatpolitiken
(Er remiss dnr M2004/2193/Mk)
Post Kyoto:
Att använda WTO:s regelverk för att sätta tryck på USA att vidta
klimatåtgärder är såväl juridiskt som politiskt tveksamt. Dessutom
är de problemområden som omnämns inte starka kort gentemot
USA utan snarare EU:s sårbara punkter.
Sverige bör spela en aktiv roll i de internationella
klimatförhandlingarna för att söka globala lösningar som involverar
så många länder som möjligt. Ett högt, aktivt deltagande i ett avtal
efter 2012 är centralt av flera skäl, bl.a.:
-
gemensamma klimatåtgärder är mer kostnadseffektiva,
-
risken för klimatrelaterade konflikter i WTO:s
tvistlösningssystem torde minska, samt
-
u-ländernas inflytande kan öka med ett aktivt deltagande från
deras sida.
Kollegiet tar inte ställning till vilken modell som är att föredra för ett
avtal post Kyoto, men instämmer i att ”Stegvis Kyoto” kan vara en
modell värd att utreda vidare.
Kontrollstation 2004:
Förslaget om fortsatta svenska insatser i de projektbaserade
mekanismerna är positivt. Men utifrån ett samhällsekonomiskt
perspektiv bör åtminstone en del av förvärvade krediter användas.
Kollegiet välkomnar förslaget om aktivt deltagande i den kommande
utvärderingen av EU:s handelssystem. Vi önskar betona vikten av
att Sverige lyfter fram frågorna som därvid omnämns i rapporten.
Vid analys och beslut om tilldelningsmetoder och -principer är det
dock viktigt att beakta EU:s statsstöd- och konkurrensregler samt
WTO:s avtal om subventioner och utjämningsåtgärder.
Förslagen om koldioxiddifferentierade fordonsskatter för lätta bilar
och kilometerskatt för lastbilar bedömer vi som anmälningspliktiga
enligt direktiv 98/34/EG.
BOX 6803, 113 86 STOCKHOLM
BESÖKSADRESS: DROTTNINGGATAN 89
TELEFON 08-690 48 00, FAX 08-30 67 59
POSTGIRO 95 39 81-8
internet: http://www.k ommers.se
Yttrande
2004-10-08
Kommerskollegium har för synpunkter tagit del av fyra rapporter inför
kontrollstationen 2004 där klimatpolitiken ska följas upp.
Inledningsvis vill vi hänvisa till två av kollegiets tidigare yttranden på
klimatområdet. I det första yttrandet betonade vi vikten av att Sverige
spelar en aktiv roll i de internationella klimatförhandlingarna för att söka
globala lösningar.1 Vidare rekommenderade vi att Sverige bör utnyttja de
flexibla mekanismerna inom Kyotoprotokollet. På så vis kan vi uppnå
kostnadseffektiva utsläppsminskningar och samtidigt undvika att svensk
energiintensiv basindustri drabbas onödigt hårt.2 I det andra yttrandet,
ansåg kollegiet både från ett samhällsekonomiskt och från ett
konkurrensperspektiv att anläggningar som omfattas av det begränsade
EU-systemet för handel med utsläppsrätter bör befrias från
koldioxidskatt.3 Här påpekade vi dock vikten av att tilldelningen av
utsläppsrätter inte bör otillbörligt gynna sektorer som inkluderas i
handelssystemet. Om tilldelningen blir för generös riskerar den att
komma i konflikt med EU:s statsstöds- och konkurrensregler och WTO:s
avtal om subventioner och utjämningsåtgärder.
1 Rapporten Kontrollstation 2004
När det gäller den fortsatta svenska klimatpolitiken föreslås i rapporten
fortsatta svenska insatser i de projektbaserade mekanismerna. Kollegiet
ser positivt på detta förslag. Användningen av mekanismerna kan
understödja den internationella processen på klimatområdet och därmed
medverka till att fler länder ratificerar klimatöverenskommelser samt till
mer långtgående internationella åtaganden. Dessutom är mekanismerna
relativt kostnadseffektiva, kan bidra till ökad miljömedvetenhet och
hållbar utveckling i övergångsekonomier och u-länder,4 samt kan
innebära draghjälp för svensk miljöteknikexport.
Det förefaller emellertid som om de projektkrediter som genereras av
statlig inblandning i projekt inom Joint Implementation (JI) och Clean
Development Mechanism (CDM) inte heller framöver är tänkta att
användas – ens delvis – för att uppnå det svenska klimatmålet om en
fyraprocentig minskning av CO2 jämfört med 1990-års nivå. Utifrån ett
samhällsekonomiskt perspektiv anser kollegiet detta vara beklagansvärt.
Marginalkostnaden för att uppnå utsläppsminskningar i värdländerna är i
allmänhet avsevärt lägre än i Sverige.
”Kommerskollegiums kommentar till förslag till svensk klimatstrategi (SOU
2000:23)”, dnr 119-1088-2000.
2
Vilket konstaterades i vårt yttrande ”Handla för att uppnå klimatmål (SOU 2000:45)
samt EU-kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter (KOM(00)87)”, dnr
119-1365-2000.
3
”Andra delbetänkandet från FlexMex2-utredningen SOU 2003:120”, dnr 154-2883-03.
4
Till exempel via miljöanpassade energisystem.
1
Sida 2(6)
Yttrande
2004-10-08
Kollegiet välkomnar förslaget om aktivt deltagande i den kommande
utvärderingen av EU:s handelssystem och betonar vikten av att Sverige
lyfter fram frågorna som omnämns. Härvid vill vi påminna om att det vid
analys och beslut om tilldelningsmetoder/-principer är viktigt att beakta
EU:s och WTO:s regelverk. Mycket pekar till exempel på att
auktionering är att föredra från såväl ett EU- och WTO-rättsligt som ett
samhällsekonomiskt perspektiv.
En preliminär bedömning är att rapportens förslag om
koldioxiddifferentierade fordonskatter för lätta bilar bör kunna vara
förenligt med WTO:s regelverk, givet att lagstiftningen inte missgynnar
utländska biltillverkare. Detta bör dock utredas vidare. Från
inremarknadssynpunkt bedömer vi att en skatt för lätta fordon är
anmälningspliktig enligt direktiv 98/34/EG. Förslaget innebär att högre
skatt ska utgå för fordon som ger större utsläpp, även om
differentieringen inte bygger på ett begränsat antal miljöklasser.
Föreskriften är ändå ämnad att påverka försäljningen av fordon på ett
tvingande sätt. Även den föreslagna kilometerskatten för tunga fordon är
enligt vår bedömning anmälningspliktig.5
I de fall statsstöd föreslås förutsätter vi att stödet ges restriktivt och inom
ramarna för EU:s och WTO:s regler. Långsiktighet och förutsägbarhet
genom stabila spelregler är viktiga förutsättningar för att styra
investeringar i önskad riktning. De föreslagna minskningarna av
koldioxidskatten för värmeproduktion i hetvattenpannor och
kraftvärmeverk bör vara lika entydiga som förslaget att ta bort
koldioxidskatten för den konkurrensutsatta industrin.
Slutligen stödjer kollegiet förslaget om ett avräkningsmål. Denna
definition av klimatmålet är mer kostnadseffektiv än dagens definition,
men man uppnår samma miljöeffekt.
2 Rapporten Basindustrin och Kyoto
Det som framkommer i rapporten om EU:s handelssystems inverkan på
svensk basindustri understryker enligt kollegiet vikten av att
klimatåtgärder vidtas gemensamt – av alla – på den globala nivån. På så
vis kan onödigt negativa konkurrenseffekter på svensk basindustri
undvikas. Detta bör särskilt beaktas i svenskt ställningstagande till ett
”Post Kyoto”-avtal. Rapporten pekar även på att avskaffande av
koldioxidskatten för handlande sektorer delvis kan kompensera för
kostnaderna av handelssystemets införande. Detta överensstämmer med
kollegiets tidigare ställningstagande att skatten bör tas bort för dessa
sektorer.6
5
6
Se kollegiets yttrande ”Skatt på väg (SOU 2004:63)”, dnr 154-1368-2004.
Se fotnot 2 ovan.
Sida 3(6)
Yttrande
2004-10-08
3 Rapporten Post Kyoto
Kollegiet anser av flera skäl att det är centralt med ett högt deltagande i
ett avtal efter 2012, det vill säga post Kyoto. Alla länder bör där förmås
ta sitt ansvar för att vidta klimatåtgärder. För det första blir gemensamma
klimatåtgärder mer kostnadseffektiva än om endast ett fåtal länder vidtar
åtgärder.
Ett annat viktigt skäl är att risken för konflikter på grund av ojämn
konkurrens mellan dem som deltar och dem som står utanför kan minska.
Konkurrensnackdelar på grund av klimatåtgärder kan annars skapa tryck
för undantagsregler för konkurrensutsatta sektorer och skyddsåtgärder av
olika slag mot ”subventionerad” import från länder utanför klimatavtalet.
Det är inte heller osannolikt att klimatåtgärderna i ökande grad kommer
att beröra hur produkter produceras, så kallade process- och
produktionsmetoder (PPMs). Diskriminering mellan produkter beroende
på olika PPMs är kontroversiellt ur ett WTO-perspektiv. Sammantaget
kan därför begränsat deltagande öka risken för klimatrelaterade
konflikter i WTO:s tvistlösningssystem, något som skulle kunna få
allvarliga följdverkningar för klimatarbetet och det multilaterala
handelssystemet.
Till sist, innebär högt deltagande att nästan alla världens länder ”äger”
processen och därmed kanske i högre grad integrerar klimatfrågorna i
övriga politikområden. Det kan också ge u-länder mer inflytande om de
deltar och tar ansvar, utifrån sina förutsättningar.7
Kollegiet tar inte ställning till valet av modell för ett avtal ”Post Kyoto”,
men vi konstaterar ändå att ”Stegvis Kyoto” kan vara en modell värd att
utreda vidare.
Forskning och utveckling (FoU) utgör kärnan respektive en central del i
två av modellerna för ett framtida avtal. Vi noterar att FoU kan innebära
en värdefull teknikstimulans utifrån ett klimatperspektiv. I synnerhet vid
omfattande offentligt stöd till FoU – till exempel inom ramen för ett
bilateralt, regionalt eller multilateralt avtal – är det emellertid viktigt att
såväl EU:s statsstöds- som WTO:s subventionsregler beaktas.
Slutligen sägs det i rapporten att WTO:s regelverk kan användas för att
påverka USA:s vilja till klimatåtaganden.8 I detta sammanhang omnämns
tre problemområden mellan WTO:s och klimatregimens regelverk. Det
skulle kunna uppfattas som att dessa områden innebär möjligheter att
sätta tryck på USA. Men faktum är att det omvända gäller. Dessa
områden utgör snarare potentiellt sårbara punkter för EU, vilka till
exempel USA skulle kunna utnyttja.
En parallell kan dras till WTO där u-ländernas ”positiva” särbehandling ofta har
kritiserats för att istället ha underminerat deras inflytande och därmed delvis undergrävt
fördelar som WTO-medlemskapet kan innebära.
8
Sid. 80 i rapporten.
7
Sida 4(6)
Yttrande
2004-10-08
En fråga som har framförts i den akademiska debatten är om EU skulle
kunna införa åtgärder som exempelvis utjämningstullar eller
gränsskattejusteringar (Border Tax Adjustments) mot exempelvis
amerikanska importvaror, i förenlighet med WTO:s regler. Bristen på
amerikanska klimatåtgärder skulle kunna ses som de facto
subventionering av amerikansk produktion. Kollegiet vill understryka att
det är juridiskt tveksamt om det går att använda WTO:s regler för sådana
åtgärder, med syfte att påverka ett annat lands ställningstagande i
klimatfrågan.
Visserligen ger regelverket utrymme för BTAs på importerade varor om
de införs tillsammans med motsvarande skatt på likadana inhemskt
producerade varor. Men rapporten förefaller inte föreslå att det samtidigt
införs en inhemsk skatt på dessa varor. Skulle dessutom en BTA vara
relaterad till miljöskatter på insatsvarorna i produktionen är den legala
grunden svag. Slutligen vill vi tillägga att denna typ av politik riskerar att
alienera USA i förhandlingarna om ett avtal post Kyoto, det vill säga
medverka till det rakt motsatta som övriga USA-inriktade åtgärder
försöker uppnå.
4 Rapporten Uppdrag rörande den framtida
användningen av bioenergi i Sverige
Kollegiet har inga synpunkter på rapporten om den framtida
användningen av bioenergi i Sverige.
Ärendet har avgjorts av kommerserådet Gunnar Fors i närvaro av
utredarna Anna Öfele och Magnus Lodefalk, den sistnämnde
föredragande.
Enligt Kommerskollegiums beslut
Magnus Lodefalk
Sida 5(6)
Yttrande
2004-10-08
Sändlista:
Chefen, UD-IH
Claes Hammar, UD-IH
Linda Backteman, UD-IH
Mikael Anzén, UD-IH
Gerda Lind, UD-EIM
Sofia Strand, UD-EIM
Tony Clark, M-Knb
Sida 6(6)
