Dokumentation av Boverkets seminarium i Flemingsberg 4 december 2006: Hur kan man främja integration genom övergripande fysisk planering och stadsutveckling? PM från Boverkets arbetsgrupp Stadsutveckling för integration Utsikt vid fönstret: Seminariedeltagarna i rutan och Södertörns Högskola utanför Titel: Hur kan man främja integration genom övergripande fysisk planering och stadsutveckling? Utgivare: Boverket januari 2007 Foto: Ulrika Hägred, Boverket Dnr. 219-759/2007 Publikationen kan beställas från: Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 50 Fax: 0455-819 27 E-post: [email protected] Webbplats: www.boverket.se Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran ©Boverket 2007 3 Förord Boverket anordnade den 4 december 2006 ett seminarium i Flemingsberg om integrationsfrågor i fysisk planering och stadsutveckling. Vi vände oss till personer som på olika sätt och med olika infallsvinklar arbetar med integrationsfrågor inom något av de tre storstadsområdena. Avsikten var att erbjuda ett tillfälle till kvalificerat erfarenhetsutbyte, med utgångspunkt från exempel från var och en av regionerna. Detta PM är en dokumentation av detta seminarium. Vi tror att det här materialet kan vara av intresse även utanför den krets som deltog, bland annat genom att visa på hur integrationsperspektivet kan komma in i planeringen på väldigt olika sätt. Vi hoppas framförallt att det ska kunna inspirera till fortsatta diskussioner. Karlskrona februari 2007 Micaela Schulman divisionschef för samhällsbyggnadsdivisionen 4 5 Uppläggning och innehåll Som stöd för minnet för seminariedeltagarna och ett förhoppningsvis intresseväckande smakprov för er som inte var med återges sammanfattande referat av anförandena och ett urval av reflektioner från de gemensamma diskussionerna. Observera att det rör sig om referat och tolkningar – inte direkta citat. För det som står här ansvarar Boverket, inte de enskilda deltagarna. För den som blir intresserad och vill läsa mer finns referenser till underlagsmaterial efter varje refererat. Framställningen här följer i stort uppläggningen av seminariet: Begreppen samt segregationens orsaker och konsekvenser Lina Martinson, som arbetar med integrationsfrågor på Boverket, får inledningsvis bidra till att reda ut begreppen integration och segregation och vad de kan tänkas stå för i relation till varandra. Roger Andersson, professor i kulturgeografi på Uppsala Universitet, redogör sedan för sin syn på segregationens orsaker och konsekvenser ur ett planeringsperspektiv. Nedslag i de tre storstadsregionerna Därefter följer tre exempel i form av nedslag i var och en av de tre storstadsregionerna. Exemplen är sinsemellan väldigt olika och visar att frågan om hur man kan främja integration inom ramen för den fysiska planeringen och stadsutvecklingen kan ta sig mycket skiftande uttryck. Gunilla Kronvall från Malmö stad berättar om hur man där, med väldigt okonventionella metoder, har gripit sig an frågan hur man ska kunna främja möten mellan människor med olika bakgrund och livsstil. Sören Olsson från Göteborgs Universitet resonerar kring möjligheter och svårigheter med att göra sociala konsekvensanalyser. Han utgår från ett uppdrag från Banverket att göra sociala konsekvensanalyser av alternativa sträckningar av tågtunneln Västlänken genom Göteborg. Exemplet från Stockholmsregionen hämtas i Flemingsberg. Gunilla Wastesson, som är exploateringschef där, berättar om hur man lagt upp den långsiktiga planeringen för utvecklingen av Flemingsberg som en regional kärna, och vilka fysiska och andra barriärer man har att tampas med. 6 Inledning – Stadsutveckling för integration Seminariet anordnades av Boverkets arbetsgrupp Stadsutveckling för integration. Frågor om fysisk planering och stadsutveckling respektive boendesegregation och integration hanteras ofta på olika ställen och av olika personer. Så är det på såväl statlig och regional som kommunal nivå. Det bostadssociala perspektivet är ofta styvmoderligt behandlat i kommunernas fysiska planering och omvänt har man svårt att få in frågor som rör den fysiska planeringen i bostadssociala sammanhang. Denna uppdelning har också varit tydlig i de lokala utvecklingsavtal som träffats inom ramen för storstadssatsningen, där man i princip avstått från att ta in åtgärder som rör bostadsområdenas fysiska struktur och planmässiga förutsättningar. Men dessa frågor behöver kopplas samman. För att uppnå en hållbar utveckling i olika boendemiljöer måste olika perspektiv på stadsutveckling samordnas. Dessutom behöver det regionala perspektivet på integrationsfrågorna uppmärksammas. I vissa regioner är boendesegregeringen mellan olika kommuner tydlig, med barriärer och uteslutningsmekanismer på den regionala nivån. I internationella sammanhang används ofta begreppet ”social exclusion”, dvs. ”social utestängning” – en process där flera olika typer av utestängning gör det svårt för människor att delta fullt ut i samhällslivet. Boverket vill med verksamheten ”Stadsutveckling för integration” bidra till att lyfta fram möjligheter att med fysisk planering och stadsförnyelseåtgärder främja integration i samhället och motverka att vissa grupper eller delar av staden eller regionen utestängs eller marginaliseras. Gunilla Wastesson, Eva Gyllensvärd, Hanna Björklund, Hussein Sadayo och Inger Leite 7 Boverkets arbetsgrupp ”Stadsutveckling för integration” Ulrika Hägred, Analysenheten (huvudansvarig) Lina Martinson, Analysenheten Kerstin Andersson, Stads- och regionenheten Olov Schultz, Stads- och regionenheten June Lindahl, Planenheten Delge oss gärna reflektioner över det här materialet! Vi är överhuvudtaget mycket intresserade av att få synpunkter, erfarenheter och önskemål från er som arbetar med frågorna. Du når oss lättast på fö[email protected] 8 Lina Martinson, Boverket: Integration är inte (bara) motsatsen till segregation! Ordet ”integrera” betyder enligt Svenska Akademins ordbok att göra helt. Integration kan alltså tolkas som en process för att samhället ska bli helt – att alla får en plats i det gemensamma samhället. Integration betyder inte att minoritetsgrupper ska anpassa sig till majoritetssamhället – det synsättet gick vi ifrån för länge sedan – utan det handlar om ett ömsesidigt ansvar. Det är alltså inte ett ”invandrarproblem”. Integration rör befolkningens förhållande till samhället. Segregation handlar mer om de fysiska förhållandena och om att olika befolkningsgrupper bor åtskilda. Även välmående villaområden är segregerade, något som behöver betonas och diskuteras mer. Den långtgående segregationen mellan olika delar av våra städer leder till mycket stora problem, eftersom olika stadsdelar och bostadsområden erbjuder helt olika livsvillkor. Det bidrar till utanförskap för dem som bor i de områden som har sämst förutsättningar och förhindrar att människor med olika livserfarenheter möts. Motsatsen till integration är alltså den marginaliseringsprocess som leder till utestängning från samhällets gemensamma resurser, t.ex. en värdig livsmiljö där vardagslivet flyter på bra, där man har inflytande och där man blir behandlad med respekt – oavsett vem man är och var eller hur man bor. 9 Blandade upplåtelseformer ses alltför ofta som en snabblösning på integrationsfrågan För att kunna nå integration är det viktigt att bryta segregationen genom att t.ex. blanda upplåtelseformer och på så sätt locka boende med varierande bakgrund, men vi behöver även ta in andra aspekter: hur områdena ser ut och fungerar – om det går att leva ett bra vardagsliv i dem, hur man behandlar varandra t.ex. på bostadsmarknaden och i planeringsprocessen och vilken tillgång man har till olika serviceinrättningar, kulturinrättningar, kommunikationer och offentliga platser eller kanske kommersiella anläggningar. Och, inte minst, hur olika områden kan sammanlänkas så att staden eller regionen blir ”hel”. Det är också angeläget att ta i beaktande att enbart fysiska insatser, t.ex. upprustning av eftersatta områden, sällan ger långvarigt resultat. Men fysiska satsningar som görs tillsammans med sociala insatser kan hjälpa till att lyfta människor och därmed bidra till integration. Några saker som man kan komma åt med fysiska medel är att: − skapa mötesplatser/offentliga platser − förhindra barriärer − förbättra kommunikationer − värna attraktiva platser/kulturminnen − skapa trygghet Utvärderingarna av storstadssatsningen har bland annat visat att det fysiska får för lite utrymme. De flesta insatser är inriktade på att förbättra individernas levnadsförhållanden, inte på att förbättra bostadsområdena. Men många flyttar från områdena när de egna resurserna förstärks. Vill man bryta segregationen behöver man även göra något åt bostadsområdena, så att folk vill bo kvar. Man konstaterar också att samverkan över sektorer är nödvändigt men svårt att få till stånd. Dessutom uppfattas det som en brist att storstadssatsningen hittills har fokuserat på de ”utsatta stadsdelarna” och inte sett till relationen mellan storstadsregionernas olika delar. Se vidare: Boverket 2005 ”En hel stad. Om lokala insatsers betydelse för integration i boendet” samt ”Välkommen till bostadsmarknaden! En lägesrapport om integration”. 10 Reflektioner från deltagarna • Tillgång till arbete är den kanske viktigaste förutsättningen för integration. Även det hänger delvis samman med den fysiska strukturen. Storstadssatsningen lyckades aldrig riktigt få ihop de två huvudspåren – integration och sysselsättning • Förutom fysiska barriärer finns det sociala och kulturella barriärer som ofta är subtila. Grönytor kan både främja och förhindra möten • Det räcker inte att undanröja fysiska barriärer eller förbättra kommunikationerna. Det måste också finnas något som lockar. Roger Andersson samt Barbro Larson, Eva Hägglund och Per Kristersson 11 Roger Andersson, professor i kulturgeografi, Uppsala universitet Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF): Planering för minskad segregation. Ett regionalt perspektiv på segregationens orsaker och konsekvenser Boendesegregation är inte ett unikt svenskt problem, segregerade boendemönster finns i alla länder. En skillnad är att i andra länder är problemdiskussionen fokuserad även på städernas innerområden, medan den hos oss framförallt är koncentrerad till storstädernas ytterområden. De förslummade innerstadsområdena försvann från svenska städer i samband med saneringsvågen på 1950- och 60talet. IBF har arbetat med stadsutvecklingsprogram i flera länder, främst områdesbaserade urbana utvecklingsprogram. Ett heter UGIS (Urban governance, inclusion and sustainability), där ett 30-tal bostadsområden i ca 10 länder analyserats. Ett annat heter Restate (Restructuring large housing estates in Europe), som handlar om den storskaliga bebyggelsen i västra men också i östra Europa. I bägge fallen har de svenska studierna omfattat förortsområden i Stockholm och Göteborg. I Restates fall även Jönköping. Region- och trafikplanekontoret gav i våras IBF uppdraget att studera bostadsförsörjning och fysisk planering ur ett segregationsperspektiv. Studien sammanfattar relevant forskning, ger en statistisk beskrivning av Stockholmsregionen och listar ett antal påståenden och hypoteser, kring segregation, som man kan konfrontera planerare, politiker och forskare med. Tre grundläggande aspekter urskiljs: − Fysiska/fixerade. Sådant som är dyrt och svårt att förändra, t.ex. naturförhållanden. − Relationella. Också kostsamma, men möjliga att förändra, som kommunikationer. − Sociala och organisatoriska. Upplåtelseformer, skatter, subventioner etc. En slutsats är att valfriheten är större i samband med att man bygger nytt, vad gäller både placering, upplåtelseformer och annat, än för befintlig bebyggelse, där förändringar oftast blir väldigt kostsamma. I ett miljonprogramområde är två av tre hushåll borta om tio år Det finns många föreställningar om den låsta bostadsmarknaden, men systemet är mycket komplext och föränderligt. Om tio år är 60 procent av dem som bor i ett visst område inte kvar, om rörligheten 12 fortsätter som hittills. I ett miljonprogramområde är 2 av 3 borta om tio år. Det är staden och relationerna inom den som är segregerade. Vi skulle inte ha någon segregation om vi inte som individer och hushåll anade att den har sociala konsekvenser. Vi fattar våra beslut som bostadskonsumenter utifrån värderingar om vad vi tror att det innebär att bo här eller där. Även om fysiska strukturer är viktiga driver också föreställningar den här processen! Det finns en betydande demografisk segregation, ibland också en könsbestämd segregation. Den etniska dimensionen betingas i hög grad av både klassposition och demografisk position. Man tillhör en åldersgrupp med mindre resurser, bor ofta i hyresrätt redan av den anledningen osv. Att bo nära arbetslösa ökar risken för arbetslöshet Studier både i USA och i Europa bekräftar att geografiska koncentrationer på etnisk grund inte är positiva för invandrares arbetsmarknads- och inkomstkarriärer. Pågående svenska studier visar att effekterna av etnisk segregation kan vara positiva under en kort period men blir negativa redan ett par år efter invandring, särskilt om arbetslösheten i områdena är 5 procent eller mer. Alla områdesfaktorer – hustyp, upplåtelseform, läge, kommunikationer, design, skala, tillgänglighet, kvalitet, service – påverkar attraktiviteten och boendekostnaderna. Vi kan göra mycket med de materiella strukturerna, men frågan är om det räcker, eftersom vi inte kan styra de enskilda beslut som hushållen fattar. Ett pågående forskningsprojekt visar på samband i två led. Grannskapets sammansättning (upplåtelseformer, hustyper) påverkar den sociala sammansättningen som i sin tur påverkar sociala möjligheter till utbildning, jobb etc. Att bo nära andra arbetslösa ökar risken för arbetslöshet! Skälen kan vara försvagade sociala nätverk – att man känner färre som kan tipsa och hjälpa en att få jobb, att arbetsförmedling m.fl. institutioner inte fungerar lika bra om antalet arbetslösa är lokalt är stort, men också stigmatisering – områden med hög arbetslöshet, inte sällan svenskglesa bostadsområden, får dåligt rykte och kan minska arbetsgivares benägenhet att anställa någon från ett sådant område. De som har det bäst ställt driver segregationsprocessen Det har ansetts politiskt viktigt att blanda upplåtelseformer, men segregationen är faktiskt mindre i allmännyttan än i villaområdena. Hushåll med störst valmöjlighet är geografiskt mer koncentrerade än hushåll med mindre valmöjlighet. Generellt kan man säga att höginkomsttagare bor mer segregerat än låginkomsttagare. Krav 13 på bättre blandning borde således omfatta också egnahemsdominerade bostadsområden. Om man tittar på hela landet är de här sambanden svaga – en stor del av befolkningen bor i egnahem, till en förhållandevis låg kostnad. Det är när man går in och tittar på specifika orter som sambanden och sorteringsmönstren blir tydliga. Då omgivningens sociala sammansättning har så stark effekt på levnadsförutsättningarna, är en slutsats att blandning bör ske i det lilla grannskapet, snarare än i större block inom stadsdelar. Den svenska majoritetens bosättningsbeslut visar på negativa attityder till invandrare. Flykt- men även undvikandestrategier och blockeringsstrategier är vanliga. Det är tydligast i inflyttningsprofilerna – svenskar slutar att flytta till områden där invandrare bor (se Åsa Bråmås doktorsavhandling). Hos minoriteterna kan man se två strategier: Rumslig assimilation, där man aktivt söker ett boende i ett svenskdominerat område, eller etnisk klustring, för att ge skydd eller stöd eller för att bevara kulturella traditioner. Kommunerna har större möjligheter än de gör bruk av Det finns en stark spårbundenhet i segregationen. Var kommunerna placerar flyktingar bestämmer i hög grad de framtida boendemönstren. Invandrare flyttar inte så långt från ursprungsplatsen, även om de gör boendekarriär. Om fler områden öppnas för flyktinginvandring kan dessa mönster långsiktigt förändras. Attityder, beteenden och värderingar kommer man inte åt med den fysiska planeringen. Det hindrar inte att de har strukturellt bestämda orsaker, som går att analysera och som är påverkbara med investeringsbeslut. Det krävs både sociala och etniska strategier, liksom spridnings- och blandningsstrategier. Men många åtgärder är beroende av den kommunala planeringen. Detalj- och översiktsplan är kraftfulla instrument, som ger kommunerna större möjligheter än de gör bruk av idag! Se vidare: Andersson, Roger (m.fl.): ”Planering för minskad segregation”, Regionplane- och trafikkontoret, Stockholms läns landsting (i tryck). 14 Reflektioner från deltagarna • Äganderätt är ingen garanti för mindre segregerade boendemönster. Det är specifikt för Sverige att segmenten, dvs. boendeformerna är så starkt segregerade, och att ”avoidance”tendenserna är starkast i villaområdena. Men en ökad invandring i de segment som idag är präglade av människor med svensk bakgrund kan mycket väl få konsekvenser för flyttströmmarna - en effekt kan bli att områdena snabbt byter etnisk prägel. • I Malmö kommer kommunen att släppa ett hundratal tomter – en majoritet av dem som har tecknat sig har invandrarbakgrund. Skillnaderna är större än någonsin • Integration handlar om att påverka tänkandet, mer än om konkreta förslag. Men den fysiska utformningen kan ha ett stort symbolvärde • Skillnaderna är större än någonsin och det är de som har det bättre ställt som driver segregationsprocessen. De rikaste i Stockholmsregionen bor alltmer koncentrerat. Ju större sociala skillnader vi får desto större blir den geografiska segregationen. Prisbilden är segregationsdrivande. När de sociala skillnaderna är stora blir detta tydligare. I Nacka kostar ett radhus dubbelt så mycket som motsvarande hus i Fittja. • Att det är de ekonomiskt starka grupperna som driver segregationen yttrar sig i ”gated communities light” här i Sverige - attraktiva bostadsområden som planeras för väl avgränsade målgrupper, t.ex. i anslutning till golfbanor eller strandnära områden. Strandskyddet, som ju bland annat finns för att värna allas möjlighet att röra sig till och längs med våra stränder, är viktigt att värna utifrån ett socialt perspektiv, jämlikhet och integration. • Vem äger frågorna om det offentliga rummet? Vilka är aktörerna? Kommunerna avhänder sig allt mer av det offentliga rummet - vi behöver värna stadens allmänna platser, liksom principen att kommunen självklart ska vara huvudman för allmän plats i alla tätorter och städer! Staten har en viktig roll här. Vad vill Sveriges Kommuner och Landsting i den frågan? 15 Gunilla Kronvall i samspråk med Roger Andersson 16 Gunilla Kronvall, arkitekt, Stadsbyggnadskontoret Malmö: Gunilla Kronvall och Ulrika Hägred Möten i staden. Hur malmöbor med olika livsstil använder staden och hur vi med planering kan ge förutsättningar för fler vardagliga möten mellan människor. Stadsbyggnadskontoret har tillsammans med en förvaltningsöverskridande projektgrupp under två år arbetat med studier för att förstå hur människor använder staden, hur de ser på möten och mötesplatser och hur planeringen kan bidra till fler vardagliga möten mellan människor. Studierna har resulterat i diskussionsskriften ”Möten i staden”. Skriften är ett led i arbetet mot de mål som anges i kommunens program ”Välfärd för alla – det dubbla åtagandet”. Att människor möts i sin vardag är av stor vikt för att få ett samhälle där förståelse råder mellan människor med olika livsstilar. Möten sker när människors vägar korsas eller när de besöker samma plats. Återkommande och vardagliga möten kan bli fler om samhällsplaneringen långsiktigt använder sig av stadens struktur och uppbyggnad för att öka människors rörlighet och överlappningar av rörelsemönster. Möten som skapas genom stadens struktur kan kompletteras med evenemang och organiserade gränsöverskridande möten. Placering av funktioner som lockar olika sorters människor till samma plats skapar vardagliga möten där man får möjlighet att förstå varandra, iaktta den andre och lära känna olika sidor av samhället. Vikten av att se ”den andre” i vardagen Det är mötena som är det viktiga i denna studie, inte platserna. När vi möts, konfronteras vi med våra föreställningar och med våra fördomar, något som är viktigt för människors och samhällets utveckling. Det är krävande att möta dem av annan ålder, livsstil och bakgrund. En viss friktion i det vardagliga mötet med människor som är olika oss själva är positivt och nödvändigt, så länge man 17 samtidigt känner sig trygg. I stället är det då man undviker dem som är olika en själv som det i längden riskerar att skapas en känsla av oförståelse och otrygghet i staden. Möten sker sällan av en slump. I Malmö gjordes bland annat en jämförelse mellan rörelsemönstret i staden för mig, svensk arkitekt som arbetar i Malmö och är bosatt i Lund och en arbetssökande irakisk arkitekt och småbarnsförälder i Rosengård. Dessa två vardagliga rörelsemönster korsar sällan eller aldrig varandra. Idag möter vi ”den andre” (den som ur någon eller några aspekter är olik oss själva) genom media, i vardagen och genom stadens symboler – kyrkor, rådhus, skolor, bostäder. Media bygger upp våra föreställningar genom att det oftast är det ovanliga och spektakulära som skildras. Det är när våra erfarenheter möter våra föreställningar som något händer. Livsstilsstudier ger verktyg för att skapa möten I projektet Möten i staden studerades hur människor med olika livsstilar och bakgrund rör sig och använder staden. Förståelsen av hur olika drivkrafter fungerar har gett oss ett möjligt verktyg för att skapa framtida möten mellan människor. Man utgick från fem livsstilstyper som kategoriserar människor utifrån deras grundläggande värderingar om boende, arbete och fritid. Ålder, kön och etnicitet är sekundärt. Petra representerar ”det nya”. Vill känna pulsen. Det är helt ok med människor av annan bakgrund på favoritkrogen, men hon besöker inte ”deras” stadsdelar. Arbetet är en viktig del i livet, mer som en livsstil än en födkrok. 38 procent av Malmös befolkning räknas som ”Petra”. Fredrik står för ”det användbara”. Moroten är att hitta något som han kan använda i sina projekt. Då är han beredd att röra på sig och gör det många gånger med glädje. Själva letandet kan upplevas som ett projekt i sig. Boendet är en del av identiteten. 10 procent av Malmös befolkning delar hans livsstil. Tina gillar ”stämning”. Sitter gärna i en vacker park och bara tittar, hon behöver inte prata med någon. Hon tycker om när det är trevligt, välordnat, tydligt, bekvämt och vackert. 23 procent av malmöborna delar Tinas synsätt. Renée symboliserar ”för alla”. Det är viktigt att känna sig välkommen och accepterad. Exempelvis på Malmö-festivalen. Den arrangeras av kommunen och är därför till för alla. 12 procent av malmöborna hör till typen Renée. Krister vill vara ”tillsammans”. Prata med mig! Han söker aktivt möten med andra, ibland i organiserad form som gårdsfesten. 18 Malmö-festivalen får gärna pågå året om. 18 procent av alla malmöbor är en ”Krister”. Livsstilsstudierna har kompletterats med djupintervjuer med nya malmöbor samt en diskussion med gymnasieungdomar. 20 invandrare med olika bakgrund, ålder och kön intervjuades. De har varit i Sverige 2-5 år. Flera tog upp behovet av platser där man kan vara tillsammans utan att konsumera och där det inte kostar att vara. Platser med varierande aktiviteter för olika åldrar och med liv och människor över dygnet. De platser som flest besöker regelbundet var Pildammsparken, en stor park av varierad karaktär samt Triangeln köpcentrum, ett centralt beläget köpcentrum, som har stort och varierat utbud samt ett rikt intilliggande gatuliv. Projektgruppen har också studerat platser i Malmö för att se i vilken utsträckning de lockar till sig olika målgrupper och hur de fungerar som mötesplatser. Sammantaget har projektet i första hand syftat till att öka kunskapen om möten mellan människor i Malmö. Dessutom presenteras en rad förslag om hur man kan förbättra förutsättningarna för möten mellan människor i Malmö. ”Tänk om man hade en Stadiumbutik, ett konstgalleri och en halalrestaurang bredvid varandra, i bottenvåningen på Turning Torso…” Centrum bör vara stadens samlingsplats, där alla kan känna tillhörighet. Malmö stad kan i samarbete med lokala aktörer arbeta för ett brett utbud av funktioner som lockar människor med olika livsstilar, ålder och bakgrund till centrum. Funktioner kan också lokaliseras till förorterna för att locka nya besökare. T.ex. en rosengård i Rosengård (miljonprogramområde) eller ett mångkulturellt kulturhus i Bunkeflostrand (villaområde). För att locka människor till periferin krävs en unik funktion som inte finns någon annanstans i stan, goda kommunikationer och god tillgänglighet. Utformningen av det offentliga rummet intill funktionerna och de platser där aktiviteter finns är viktig. Existerande platser där flera funktioner redan idag samlas kan lyftas – t.ex. Kungsgatans busshållplats, där många både region- och lokalbussar stannar, området mellan stadsbiblioteket och Aq-va-kul (simhall med äventyrsbad) och platsen intill Föreningarnas Hus. Kommunens institutioner har en potential som mötesplatser Bibliotek, stadsdelsförvaltningar och andra offentliga lokaler kan genom sin placering och sitt innehåll bidra till gränsöversksridande möten. 19 Tre åtgärder föreslås som en början på arbetet med möten mellan människor. 1. Lokalisera byggnader och funktioner så att de ger människor möjlighet att besöka nya platser och möta andra malmöbor! 2. Utveckla Malmös stadsbibliotek och kollektivtrafikknutpunkter till attraktiva platser för möten med fler funktioner och för fler människor! 3. Gör Drottningtorget till ett pilotprojekt, en mångfaldens plats, där vi använder kunskapen om olika människors drivkrafter och vardagliga rörelsemönster till att attrahera och samla malmöbor! Skriften vill diskutera och lyfta frågor som: − Hur kan kommuners planering ge förutsättningar för gränsöverskridande möten mellan olika människor i staden? − Hur kan Du och Din förvaltning/organisation bidra till att skapa gränsöverskridande möten mellan stadens invånare? − Vad kan vi göra redan idag? Vad gör vi först, för att skapa fler möten och mötesplatser i våra städer? Se vidare: Stadsbyggnadskontoret i Malmö 2006: ”Möten i staden. Om vikten av att se den andre i vardagen”. Reflektioner från deltagarna • Mycket positivt att man i projektet har arbetat över förvaltningsgränserna och lyckats intressera även dem som annars inte har så mycket med planering att göra! • Om man kunde få media intresserade för materialet och resultaten, skulle de också kunna hjälpa till med att få fram ett stort underlag för den här typen av studier. • Obs att även vägen mot målet, t.ex. bussresan till stadens centrum eller till stormarknaden, kan vara viktig för möten. Konstlade möten kan förstärka segregationen • Det är viktigt att definiera vilken typ av möten man menar – och att se skillnaden mellan konstlade och spontana mötena. De konstlade kan t.o.m. förstärka segregationen. • Man måste också ställa sig frågan vilken typ av mötesplatser som behövs. Möten handlar om att se varandra men det är angeläget att det inte stannar vid det. För längre möten behöver man lokaler. 20 • Det är också en fråga om mötesplatsernas neutralitet. Är de tillgängliga för alla? Vem äger dem? • Den fysiska miljön kan ha ett stort symbolvärde. I Kroksbäck i Malmö uppfattade ungdomarna det som att de stängdes ute när kommunen byggde en bullervall – ”Ariel Sharon-muren”, i deras mun! Det gäller alltså att utgå ifrån dem det berör. De flesta planerarna var ”Petror”! • En intressant fråga är om det finns sociala spänningar mellan de fem livsstilarna. Det kan ha betydelse för hur integrationen fungerar. Man kan ana att de har svårt att förstå varandra. Gunilla berättade om en episod när en kvinna i livsstilsstudien råkade hamna i fel grupp, alltså bland personer som bedömts ha en annan livsstil. Trots att ingen sa det till henne kände hon väldigt snabbt att hon hamnat fel! • Det visade sig att 70 procent av dem som satt i arbetsgruppen för ”Möten i staden” räknade sig till livsstilstypen ”Petra”. Man kan fråga sig hur det påverkar sättet att tänka i stadsbyggandet! Ingrid Sondén, Per Kristersson, Åsa Svensson, Tuija Meisaari-Polsa, Eva Widergren och Lars Olson 21 Sören Olsson, sociolog, professor emeritus i socialt arbete, Göteborgs universitet: Västlänkens betydelse för trygghet, jämställdhet, segregation och det offentliga stadslivet. Sociala konsekvenser av en tågtunnel under Göteborg Västlänken är en stor infrastrukturell satsning, som kraftigt ska öka kapaciteten på järnvägstrafiken i centrala Göteborg. En ny station grävs ner under nuvarande centralstation och en ny underjordisk slinga leds till den södergående järnvägslinjen. För denna nya slinga finns fyra alternativa sträckningar med nya stationslägen. I Göteborg sker 22 procent av resandet med kollektiva färdmedel (i Stockholm är siffran 40 procent). Västlänken kommer att medföra förändringar i resandeströmmen, men först om det blir substantiella förändringar i flödet av människor kommer det sociala livet att påverkas. Sociala konsekvensbeskrivningar svåra att sälja in Sociala konsekvensanalyser är inget etablerat begrepp, även om det myntades redan 1993 i samband med socialtjänstutredningen. Socialtjänstens misslyckande i samhällsplaneringen gjorde att frågan om sociala konsekvensanalyser inte gick att driva då. I stället dök begreppet upp som en ”restpost” av miljökonsekvensbeskrivningarna. Frågor som växt sedan dess är stadsutvecklingsfrågan och storstadssatsningens misslyckande med att bryta boendesegregationen. Det finns kunskaper som går att använda och utveckla, men möjligheterna att få med dem i planprocessen har försvårats av osäker 22 empiri, lagstiftningens krav på samråd och kravet på naturvetenskaplig logik. Många gånger är det heller inte särskilt roligt att få reda på sociala konsekvenser av detaljplaner som ska ”säljas in”. Då upplevs konsekvensutredningar som ett hinder. Planera för samspel mellan inne och ute En social konsekvensbeskrivning måste vara specifik, i den meningen att den utgår från en planerad förändring. Det går inte att trä samma analytiska ram över alla analyser. I fallet Västlänken måste den visa hur stadslivet förändras – kommer city att expandera, kommer det sociala livet på vissa platser att göra staden mer eller mindre attraktiv? Attraktionen ligger i en kombination av folkliv, verksamheter och fysisk miljö! – Gärna en fysisk struktur i samband med verksamheter som gör att det blir ett samspel mellan inne och ute. Fotgängarna måste prioriteras, eftersom cityoffentligheten handlar om människor i socialt samspel. Kontroll och service bör utföras av människor - ansvariga, närvarande aktörer är en viktig faktor för tryggheten Trygghetsfrågorna är en annan viktig punkt. Västlänken bidrar till att fler människor kommer att röra sig i city och man kan anta att inslag som upplevs som besvärande eller hotande också kommer att öka – stölder, våld, droger. Slutenhet, mörker, prång, gångtunnlar och buskage kan innebära att människor känner sig otrygga. Det finns idag metoder att pröva detta med både verkliga och virtuella trygghetsvandringar. Ett varierat folkliv och verksamheter gör ofta att miljön upplevs som tryggare och kan i någon mån regleras genom öppettider och tillgänglighetsfaktorer. Ansvaret för miljöerna är också viktigt. Citymiljöer är oftast anonyma och det är svårt för boende att agera och hålla koll. Formella aktörer som polis och vakter är därför viktiga, men även i lokala strukturer, t.ex. företag och verksamheter längs en gata, finns en potential för att hålla nere bråk och kriminalitet. Västlänkens stationer och perronger kommer att ligga under jord och frågan är hur dessa miljöer ska hanteras. Fördelarna med underjordiska lösningar är att de är väder- och trafikskyddade. Nackdelarna är att de lätt känns otrivsamma och butiker och kaféer, som skulle kunna vara en trygghetsfaktor, har svårt att fungera. Den tekniska och ekonomiska utvecklingen har medfört att en stor del av arbetet under jord utförs av maskiner och elektronik. Att det finns ansvariga, närvarande aktörer är viktigt för tryggheten. Kontroll och service bör huvudsakligen skötas av människor. 23 Möjligheterna att bosätta sig på längre pendlingsavstånd kan minska jämställdheten Jämställdheten är ytterligare en fråga som diskuteras. Grupper utan bil – där unga och kvinnor är överrepresenterade – gynnas av Västlänken genom att den skapar tillgång till arbete, utbildning och nöjen. Det kommer att öka jämställdheten bland stora grupper. Men för barnfamiljer kommer det att bli mer attraktivt att flytta till orter längs järnvägslinjerna in mot Göteborg, speciellt som boendekostnaderna ökar i centrala staden. Undersökningar har visat att kvinnor inte är lika benägna att pendla som män utan i stället blir mer lokalt bundna. Det innebär en minskad jämställdhet. Det verkar troligt att Västlänken kan stärka möjligheterna för olika grupper att finna attraktiva platser och bidra till att göra centrala staden till en mötesplats för många. Även boendesegregationen kan påverkas om nya bosättningsmönster uppstår – lägesfaktorn blir allt viktigare i den marknadsstyrda bostadssektorn. Fastighetsvärden och boendekostnader kommer sannolikt att öka något inom vissa områden, andra kommer att nybebyggas. Men för boendemönstret som helhet blir sannolikt effekterna marginella. Se vidare: Banverket, BRVT 2006:03:17 ”Västlänken – en tågtunnel under Göteborg”. Underlagsrapport ”Sociala konsekvenser” av Sören Olsson, Göteborgs Universitet. Reflektioner från deltagarna • Göteborg behöver en regionförstoring! Västlänken är framförallt ett medel att åstadkomma detta, inte för att främja integration. • Vilka är aktörer i planeringen? Var finns Göteborgs stad och regionen? Grunden för att hantera helheten ska läggas i den kommunala planeringen, men det finns en risk att den sociala analysen bara hängs på sektorplaneringen. Regionen har en viktig roll att spela. I den regionala planeringen har man mer av helhetstänkande. Många mål förblir outtalade • Många saker kommuniceras inte – de förblir outtalade mål. En social konsekvensanalys kan bli ett sätt att i efterhand stoppa in de mål som man inte lyckats formulera innan och bidra till att legitimera åtgärden. • Hur ska flerkärnefrågan lösas? Om man stärker city ytterligare, riskerar man en nedåtgående utvecklingsspiral i förorterna. 24 • Platskännedom är bra för planerare. Man måste röra sig mycket i miljöerna, känna till det man sysslar med för att få en djupare kunskap. Men det behövs också goda idéer utifrån! Det är viktigt att ha en öppenhet, inte vara låst vid etablerade föreställningar om hur det sociala livet i stadens olika delar ser ut. Enkla checkfrågor om vem man når – och inte når • Ett par enkla checkfrågor, som man förordar i projektet ”Möten i staden”, kanske kan vara ett första steg i att analysera sociala konsekvenser: Vilka människor når vi med denna satsning och vilka når vi inte? Hur skulle man kunna göra för att nå fler eller andra? • När det gäller social konsekvensbeskrivning måste man göra skillnad mellan vad som sker under arbetets gång och vad som händer efter åtgärden – och på längre sikt. 25 Gunilla Wastesson, exploateringschef, Huddinge: Framtida stadsutveckling i Flemingsberg. En vision för en regional kärna med en sammanhängande stadskärna, lokala förbindelser och minskade fysiska barriärer till närområdet ”Flemingsberg är ett av Stockholmsregionens mest betydelsefulla centrum för utbildning, kunskapsintensivt näringsliv, vetenskap och nyföretagande. Flemingsberg är också en eftertraktad boendemiljö med ung och internationell befolkning. Flemingsberg är känt som en plats där kunskap driver näringslivet.” Så lyder den vision som styr arbetet med den framtida utvecklingen av Flemingsberg, som en av sju regionala kärnor i Stockholmsregionen. I Flemingsberg bor 13 000 personer. Ungefär lika många arbetar här, och av dem är det 22 procent som bor här. Ca 15 000 personer studerar här. Befolkningen är ung och internationell, men mötesplatserna få. Den viktigaste är pendeltågsstationen. Väg och järnväg utgör en barriär, som delar kommunen och skiljer bostäder, institutioner och näringsliv från varandra Det finns 6 000 bostäder, varav 56 procent hyresrätter och 30 procent bostadsrätter. Hälften av arbetsplatserna finns på Karolinska Universitetssjukhuset. Ett annat dominerande inslag är Södertörns Högskola. Det finns även skolor, bibliotek, kyrka och ett nergånget centrum. De kvalificerade verksamheterna inom en begränsad yta innebär en unik resurs med stor utvecklingspotential. Men väg och järnväg utgör en barriär, som delar kommunen och skiljer bostäder, institutioner och näringsliv från varandra. Hittills har inte så många privata företag varit intresserade av att etablera sig. Bättre service och tillgänglighet är viktigt för att stärka konkurrenskraften. Lokalkostnaderna spelar också en stor roll, lik- 26 som områdets attraktivitet i anställdas, kunders och besökares ögon. Sex huvudområden där insatser behövs Under de kommande åren förutses en utbyggnad av tusentals bostäder och flera tiotusentals arbetsplatser. Man räknar med betydande investeringar, som kommer att involvera många aktörer och som också kan leda till regionalt betydelsefulla investeringar, som går utöver enskilda huvudmäns och fastighetsägares möjligheter. I utvecklingsprogrammet definieras sex huvudområden där insatser behövs: • Dra fördel av utbildningens och forskningens förutsättningar! – Utveckla campusmiljön, dra nytta av existerande nätverk, utveckla mer entreprenöriella fakulteter, ge högskolan universitetsstatus, bygg student- och forskarbostäder. • Stimulera innovationer och entreprenörsskap! – Lär av exempel som Novum och Kista Science Park. • Stärk relationerna till omvärlden och förbättra lägesförutsättningarna! – Förbättrad kollektivtrafik, där Södertörnsleden 2009 och Tvärspårväg Syd är steg på vägen. Bättre miljö kring Flemingsbergs station. • Mer bostäder, företag, arbetsplatser och service! – Ca 100 000 kvm lokaler planeras för företag och institutioner. Stärk utbudet av kultur och kreativa verksamheter, skapa fler mötesplatser, profilera skolor och service. Men det ska vara en kommersiell service för dem som befinner sig i området – det finns har inga ambitioner att utveckla en externhandel av typ Kungens kurva. • Förbättra stadsmiljöns kvalitet! – Belysning, skyltning, växtlighet, etc. Enkäter och intervjuer för att ta reda på hur området används och människors behov och önskemål. Minskade fysiska barriärer inom Flemingsberg och förbättrad tillgänglighet med cykel, bil och buss från andra centrum i omlandet. Attraktiva entréer till Flemingsberg. Utveckla bra mötesplatser för olika ändamål, för att stimulera till integration mellan grupper och verksamheter. • Utveckla och stärk begreppet Flemingsberg! – På grund av de negativa associationerna till miljonprogrammet har många aktörer undvikit att använda namnet. Det måste marknadsföras av alla aktörer verksamma i området. Flemingsberg ska bli känt som en plats för kunskapsintensiva verksamheter. 27 Mellankommunalt och regionalt samarbete Huddinge och Botkyrka kommuner och Stockholms läns landsting har träffat en principöverenskommelse om en fast organisation för utveckling av den regionala kärnan i Flemingsberg, som syftar till att nå visionen. Se vidare: Utvecklingsplan för Flemingsberg m.m. material på www.flemingsberg.com Reflektioner från deltagarna • Den internationella befolkningen i Flemingsberg är en tillgång i samhället, men inte något som man på ett uttalat sätt tagit fasta på i planeringen. Man siktar generellt på att nå alla grupper, såväl i boendet som i forskarvärlden. Tydliggör målen! • Målformuleringar är viktiga och man bör tydliggöra målen; fråga sig – Varför gör vi detta? Det finns outtalade mål som lever kvar sen 30-talet, om tillväxt, regionförstoring, stärkt lokal identitet och allsidig hushållssammansättning – Är det sistnämnda ett mål eller ett medel? • Storstadspolitikens två målsättningar – att främja tillväxten respektive bryta segregationen – är endast svagt länkade till varann. Samma sak gäller i stora satsningar inom den fysiska planeringen, som t.ex. Kista Science Park, där integrationsförvaltningen inte ens fick vara med i diskussionen. Vissa satsningar sker utan att det överhuvudtaget påverkar dem som bor där. Kista är ett sådant exempel. Bara 3 procent av dem som bor på Järvafältet jobbar där. • Att explicit sätta upp sociala mål skulle kunna vara en genomförbar väg – för att visa vikten av dem. Mål utan medel är knepigt, men outtalade målsättningar är ännu värre. Boverkets roll skulle kunna vara att bidra till tydliga målformuleringar. • Men det kan vara svårt att ha tydligt uttryckta mål för all samhällsplanering – de egna målen är inte alltid förenliga med andra aktörers mål. Det gäller i synnerhet vid mellankommunal samverkan, där den ena kommunen kan ha helt andra bevekelsegrunder än den andra för att gå in i ett samarbete! Tillgänglighet till tillväxten • Tillgänglighet är en mycket central fråga för integrationen och projektet är intressant utifrån ett regionalt perspektiv. Flemingsberg som en av sju kärnor i regionen är en central tanke. 28 Det geografiska läget, nära till flygplatsen i Skavsta, gynnar även internationella kontakter. • Man kan fråga sig vilken betydelse högskolan haft för utbildningsnivån i stadsdelen, i synnerhet bland grupper med utländsk bakgrund. I Malmö har högskolan bidragit till att andelen som utbildar sig har ökat, särskilt bland dem med utländsk bakgrund. • Sjukhusets placering borde ge regionala effekter, men de dynamiska effekter man skulle kunna förvänta sig har inte infunnit sig. • Den bärande tanken i regionplanen är att utveckla de sju kärnorna. Finns det något samarbete mellan representanter från de olika kärnorna, för att tydliggöra rollfördelningen? Samspel snarare än konkurrens? Stadens offentliga rum • Vem äger frågan om stadens offentliga rum? Det finns alltför lågt medvetande om begreppet allmän plats runt om i landet. Det är först när det uppstår konflikter som det märks om en plats är allmän eller inte. Otydligt språk gör det svårt att hålla reda på begreppen. PBL-kommittén har inte riktigt behandlat frågan. Boverket borde ta tag i denna fråga. Ska Boverket vara opinionsbildare eller genomförare? • Det byggs mycket på mark som är avsedd för allmän plats. För att få ner driftskostnaderna väljer kommuner att göra allmän plats till kvartersmark. I Malmö diskuteras en ”gatutaxa” för att finansiera driften av allmän plats. 29 Vy från fönstret: Seminariedeltagarna i rutan och Södertörns Högskola utanför Slutdiskussion Att sammanfatta hela seminariet lät sig inte göras, men Ulrika Hägred, som fungerat som moderator under dagen, fångade upp två slutsatser och en fråga, som fick fungera som utgångspunkter för en slutdiskussion: Det gäller att tänka efter innan vad en planerad åtgärd kan få för konsekvenser ur ett integrationsperspektiv. Att åtminstone alltid fråga sig – Vilka når vi med insatsen? – Vilka når vi inte? – Hur skulle vi kunna nå fler – eller andra? Även outtalade mål och eventuella målkonflikter kan behöva lyftas fram. – Varför gör vi (egentligen) detta? – Vad vill vi uppnå? – Vad är det som politikerna vill att vi på tjänstemannanivå ska arbeta för? Verklig integration kräver att vi möter ”den andre” i vardagen. – Hur viktigt är det att genom planeringen motverka själva boendesegregationen, jämfört med att skapa förutsättningar för möten mellan människor som bor i olika delar av staden? • Väldigt många kommuner har mål mot segregation. Det är nu dags att diskutera medlen! • Det finns ett starkt geografiskt problem i regionbyggandet. När det gäller Göteborg är Göta Älvdalen en barriär. Man har i praktiken definierat bort hela den nordöstra delen av staden. 30 Kommunikationerna till Bergsjön är också dåliga. Det är viktigt att länka samman olika stadsdelar med varandra. • Malmöborna känner ett starkare regionalt sammanhang med Köpenhamn än med östra Skåne, men tåget stannar inte ens i Rosengård! Detta trots att det finns en stor arbetsmarknad i Köpenhamn och stor arbetslöshet i Malmö, inte minst Rosengård. • Underifrånperspektivet, att bjuda in till dialog, är angeläget – men man måste parallellt jobba med ett ovanifrånperspektiv, och faktiskt arbeta starkare uppifrån. • Det räcker inte att enbart se till den övergripande fysiska planeringen. Man måste arbeta med både sociala och fysiska medel och det är svårt på kommunövergripande nivå. I storstäderna måste man både jobba med stadsdelar och sätta in kommunen i sitt regionala sammanhang. Allting kan inte vara inriktat på storskaliga strukturer – vi måste ge utrymme för lokala, individuella initiativ. • Som planerare blir man deprimerad av boendesegregationen. Utvecklingen går käpprätt åt fel håll! Då känns det lättare att lyfta fram integrationen, och att diskutera mötesplatser. Men att nöja sig med det är ett sätt att låtsas-hantera ett bekymmer som faktiskt är strukturellt. • Vi får inte överge kampen mot boendesegregationen! Den är oerhört belastande för dem som bor i dessa områden och för deras livsdrömmar. Den viktigaste frågan är att människor får möjlighet att skaffa sig ett arbete och detta kan den fysiska planeringen bidra till, t.ex. genom att underlätta för småföretagare eller genom att främja bra kommunikationer. Men det räcker inte – också boendet i sig är centralt för vardagslivet! • Detta att blanda upplåtelseformer är fortfarande ett mantra. Hela planeringsfrågan är väldigt politisk. Vissa tror inte på planering som instrument. Att sälja ut allmännyttan är en typ av organisatorisk förändring; man gör det till en marknadsfråga. Men städer med stor allmännyttig sektor är vanligen de minst segregerade. De undviker ofta den stigmatisering av allmännyttan som kan uppstå när den uppfattas som en särlösning. • Planeringen bygger på en föreställning om rationalitet mellan mål, medel och genomförande. Då blir det svårt att få in de sociala frågorna. Det är också svårt att precisera de sociala målen på ett tydligt sätt. Och vi har svag lagstiftning på den regionala nivån, som är den nivå där segregationen kanske är tydligast. Samhället styrde mer förr. Vilka verktyg återstår när marknaden styr? 31 Box 534, 371 23 Karlskrona Tel: 0455-35 30 00. Fax: 0455-35 31 00 www.boverket.se