Hav i balans samt levande kust och skärgård

MILJÖKVALITETSMÅL 5
Hav i balans
samt levande kust
och skärgård
Redovisning av ett regeringsuppdrag om miljömål.
Rapporten ingår i en skriftserie som bildar underlag för beslut
om vilka delmål som skall vara ledstjärnor för miljöarbetet i Sverige.
m
15
m i l j ö m å l e n
4998
RAPPORT
m
15
m i l j ö m å l e n
RAPPORT 4998
MILJÖKVALITETSMÅL 5
Hav i balans
samt levande kust
och skärgård
”Hav i balans samt levande kust och skärgård” är ett av de 15
miljökvalitetsmål som ska visa vägen till ett ekologiskt hållbart
samhälle inom en generation. Målen är antagna av riksdagen och
ska fungera som riktlinjer för miljöarbetet på olika nivåer runt
om i Sverige.
I rapporten preciseras målet för hav, kust och skärgård i
förslag till delmål. Här finns mål för bland annat bevarande av
viktiga biotoper och arter, kulturmiljö- och sociala värden och
uthålligt fiske. Möjliga handlingsvägar och konsekvenser
diskuteras och förslag till mått för uppföljning presenteras.
Fortsatt internationellt samarbete inom sjöfarten och
fiskerinäringen krävs för att nå det uppsatta målet. Tillräckliga
medel för att bevara särskilt viktiga biotoper och arter bedöms
också vara en förutsättning.
Rapporten är ett underlag för Miljömålskommittén. I juni år
2000 överlämnar kommittén ett samlat förslag till regeringen.
FISKERIVERKET
NATURVÅRDSVERKET
RIKSANTIKVARIEÄMBETET
ISBN 91-620-4998-4
ISSN 0282-7298
m
15
m i l j ö m å l e n
MILJÖKVALITETSMÅL 5
Hav i balans
samt levande kust
och skärgård
För innehållet i denna rapport svarar
Naturvårdsverket. Rapporten har arbetats fram i
samarbete med Fiskeriverket och Riksantikvarieämbetet.
Beställningsadress:
Naturvårdsverket
Kundtjänst
106 48 Stockholm
Tel: 08-698 12 00
Fax: 08-698 15 15
E-post: [email protected]
Internet: www.environ.se
ISBN 91-620-4998-4
ISSN 0282-7298
© Naturvårdsverket
Omslag: form Hönig/NV, illustration Engman/Hönig
Tryck: Graphium Norstedts Tryckeri 1999-09
Upplaga: 1000 ex
Förord
Riksdagen har lagt fast femton nationella miljökvalitetsmål. De skall vara
utgångspunkt för ett system med mål- och resultatstyrning av samhällets
miljöarbete. Målen beskriver översiktligt tillståndet i miljön för ett samhälle
som från ekologisk synpunkt kan bedömas ha en hållbar utveckling. Tanken
är att miljökvalitetsmålen skall nås inom ungefär en generation. Därmed
skall vi till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora
miljöproblemen är lösta. Med tanke på miljöns mycket långsamma
återhämtning från vissa miljöproblem, kan man tolka detta generationsmål
så att påverkan på miljön då skall ligga på långsiktigt hållbara nivåer. De
femton miljökvalitetsmålen är:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Frisk luft
Grundvatten av god kvalitet
Levande sjöar och vattendrag
Myllrande våtmarker
Hav i balans samt levande kust och skärgård
Ingen övergödning
Bara naturlig försurning
Levande skogar
Ett rikt odlingslandskap
Storslagen fjällmiljö
God bebyggd miljö
Giftfri miljö
Säker strålmiljö
Skyddande ozonskikt
Begränsad klimatpåverkan
För att bli användbara i miljöarbetet måste målen preciseras. Det gör man
genom delmål och genom att ange åtgärdsstrategier eller handlingsvägar och
mått för uppföljning. Samhällets olika sektorer sätter sedan med ledning av
delmålen upp mål för sitt miljöarbete – sektorsmål.
Regeringen har redan föreslagit vissa delmål. Därutöver har ett tjugotal
statliga myndigheter fått regeringens uppdrag att utveckla delmål och
föreslå handlingsvägar för att nå dem eller att utveckla sektorsmål och
föreslå åtgärder. Vissa myndigheter har uppdrag både som ansvariga för ett
eller flera miljökvalitetsmål och som sektorsmyndighet. Länsstyrelserna och
skogsvårdsstyrelserna skall utveckla regionala mål och åtgärder.
En parlamentarisk beredning, Miljömålskommittén, kommer sedan att ta
hand om förslagen från myndigheterna för att bedöma och väga samman
dem och lämna ett slutligt förslag om delmål och åtgärdsstrategier till
regeringen. Miljömålskommitténs uppdrag gäller fjorton av de femton
miljökvalitetsmålen. Klimatkommittén har motsvarande uppdrag för det
femtonde målet – Begränsad klimatpåverkan.
3
Naturvårdsverket har redovisat regeringsuppdragen om miljömål i en
särskild skrivelse. Denna rapport behandlar miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård. Rapporten är framtagen i syfte att utgöra
underlag för Miljömålskommitténs fortsatta arbete.
Naturvårdsverket har huvudansvaret för miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård. Vårt uppdrag med avseende på detta mål
har varit att föreslå vissa kvantitativa och tidsangivna delmål samt
handlingsvägar för ett antal delmål. Riksantikvarieämbetet, Fiskeriverket,
Sjöfartsverket och Kustbevakningen har också haft uppdrag att föreslå
delmål och åtgärder inom ramen för detta miljökvalitetsmål.
Rapporten är framtagen i nära samarbete med Riksantikvarieämbetet och
Fiskeriverket. Riksantikvarieämbetet svarar för de förslag som rör
kulturmiljön. Fiskeriverket svarar för förslag som rör fiske och vattenbruk. I
arbetet har vi, i enlighet med uppdraget, även samverkat med
Kustbevakningen, Sjöfartsverket, SGU samt ett stort antal andra
myndigheter.
Avgränsningar har skett mot andra miljömål på följande sätt:
-
Alla övergödningsfrågor har förts från Hav i balans samt levande kust
och skärgård till Ingen övergödning
Frågor om föroreningar i form av organiska miljögifter och metaller
behandlas under Giftfri miljö, förutom utsläpp av olja och kemikalier
från sjöfarten, som behandlas under detta miljömål
Huvudförfattare till rapporten är Tove Lundeberg.
4
Innehållsförteckning
Sammanfattning.......................................................................................... 7
Bakgrund.................................................................................................. 13
- Riksdagens beslut ............................................................................... 14
- Uppdragen .......................................................................................... 15
Utgångspunkter för arbetet ....................................................................... 17
Delmål...................................................................................................... 18
- Regeringens förslag till delmål............................................................ 18
- Uppdrag om ytterligare delmål............................................................ 19
- Naturvårdsverkets förslag till delmål................................................... 20
Möjliga handlingsvägar ............................................................................ 24
- Samhällets åtgärder............................................................................. 24
- Internationellt arbete ........................................................................... 25
- Forskningsbehov................................................................................. 26
- Sektorernas åtgärder ........................................................................... 26
- Styrmedel............................................................................................ 29
- Genomförbarhet.................................................................................. 29
- Robusthet............................................................................................ 30
Konsekvenser ........................................................................................... 31
- Miljö och hälsa ................................................................................... 31
- Kostnader och intäkter ........................................................................ 31
Mått för uppföljning ................................................................................. 32
- Naturvårdsverkets förslag till indikatorer ............................................ 32
Slutsatser .................................................................................................. 35
Bilagor ..................................................................................................... 37
-
Delmål 1. Viktiga biotoper för biologisk mångfald.............................. 39
-
Delmål 2. Långsiktigt livskraftiga populationer av växter och djur...... 46
-
Delmål 3. Kulturmiljövärden och sociala värden ................................. 50
-
Delmål 4. Nyttjande av havets levande resurser................................... 61
-
Delmål 5. Utsläpp av olja och kemikalier från fartyg........................... 74
-
Ordlista............................................................................................... 75
-
Litteratur............................................................................................. 78
5
6
Sammanfattning
Riksdagen har lagt fast följande miljökvalitetsmål:
Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar
produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och
skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt
natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav,
kust och skärgård bedrivs så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt
värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Miljökvalitetsmålet innebär bl.a.:
• Belastning av näringsämnen och föroreningar samt fysisk påverkan
försämrar inte förutsättningarna för den biologiska mångfalden eller den
marina miljöns produktionsförmåga.
• Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom
bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker
med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska
mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.
• Marina biotoper som är unika skyddas.
• Skärgårdslandskapets naturskönhet, kulturmiljövärden och variation
bibehålls genom att vatten-, jord- och skogsbruk samt turism bedrivs
med hänsyn till miljö, kulturmiljö och biologisk mångfald.
• Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota
den biologiska mångfalden introduceras inte.
• Massförekomster av växtplankton orsakade av mänsklig påverkan
förekommer inte.
• Utbredning och artantal av växter och djur förändras inte negativt genom
mänsklig påverkan.
• Tångbältets djuputbredning i Östersjön och Västerhavets skärgårdar har
återhämtats.
• Syrebrist orsakad av övergödning från mänsklig verksamhet är mycket
sällsynt.
• Låg bullernivå eftersträvas.
• Lokalisering av vindkraftverk sker med hänsyn tagen till bl.a. natur- och
kulturmiljö, friluftsliv samt landskapsbild.
Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.
7
Bakgrund
De svenska skärgårdarna är unika och uppvisar en stor spännvidd av
ekosystem. Kust- och skärgårdslandskapets naturskönhet, särpräglade
kulturmiljöer och variation ger dem också ett mycket stort värde för
friluftsliv och rekreation.
Ett av de allvarligaste miljöproblemen för våra kuster och hav är
övergödningen. Förhöjda halter av organiska miljögifter och vissa
tungmetaller är också mycket oroande. Båda dessa allvarliga hot mot miljön
i havet – övergödningen resp. miljögifterna – behandlas i separata
miljömål: Ingen övergödning samt Giftfri miljö.
Kustnära ekosystem och kulturmiljövärden hotas dessutom av påverkan från
anläggningar och bebyggelse, fartygs- och småbåtstrafik, muddring m.m.
som kan förstöra vegetation och bottenlevande samhällen. När det gäller
markanvändning i kust- och skärgårdsområden, se även miljömålen
Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap samt God
bebyggd miljö. Andra viktiga problem som tas upp inom detta miljömål är
hur fiskeresursen kan nyttjas på bästa sätt, samt problemen med oljeutsläpp.
Möjliga handlingsvägar
Skyddet av områden och arter består bl.a. i att samhället pekar ut vilka
områden som bör skyddas mot exploatering på grund av stora natur- eller
kulturvärden. Det arbetet behöver fortsätta och kan ta stöd i miljöbalken.
Om EU:s ramdirektiv för vatten antas kommer det att vara ett viktigt
verktyg för att, även på lokal och regional nivå, precisera mål för och krav
på miljötillståndet, t.ex. hur sammansättning av arter i vattnet bör vara.
En stor del av arbetet måste göras regionalt och lokalt, såväl med skydd av
områden som annan tillämpning av lagstiftningen.
Inom det marina området är det internationella arbetet viktigt eftersom
sjöfarten och det kommersiella fisket i hög grad styrs av internationella
överenskommelser. Fiskeriverket anser bl.a. att forsknings- och
övervakningsinsatserna bör öka för att få bättre underlag för det
internationella arbetet.
Naturvårdsverkets förslag till delmål
Delmålen har utarbetats i samarbete med Fiskeriverket och
Riksantikvarieämbetet.
8
Delmål 1. Biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden
skyddas.
Detta innebär bl.a. att:
•
•
•
•
Kust, skärgårds- och havsområden som är för landet ursprungliga och
väsentliga för att bevara den biologiska mångfalden är kända och
beskrivna till år 2005.
Prioriterade områden har ett långsiktigt skydd.
Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade,
sällsynta eller hänsynskrävande arter (se delmål 2).
Fysisk påverkan på grunda havsområden och andra områden som är
viktiga för fortplantning och uppväxt hos fisk och ryggradslösa djur
förhindras så långt möjligt.
Delmål 2. Långsiktigt livskraftiga populationer av växter och djur finns
och bevaras inom sina naturliga utbredningsområden
Detta innebär bl.a. att:
•
•
•
•
•
Naturligt förekommande arter i våra kust- och havsområden kan existera
i livskraftiga populationer.
Hotade arter kan finnas kvar i sina nuvarande biotoper samt har
möjlighet att återhämta sig och spridas till nya lokaler inom sina
naturliga utbredningsområden.
Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade,
sällsynta eller hänsynskrävande arter (jämför delmål 1).
Artsammansättningen är god i enlighet med EU:s förslag till ramdirektiv
för vatten.
Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota
den biologiska mångfalden introduceras inte.
Delmål 3. Kulturmiljövärden och sociala värden vid kuster och i
skärgårdar och hav bevaras och utvecklas
Riksantikvarieämbetet (RAÄ) svarar för de avsnitt som rör kulturmiljön.
Detta innebär bl.a. att:
•
•
•
Kust- och skärgårdslandskapets karaktäristiska bebyggelsemönster byggnader, anläggningar och brukade marker - är bevarat och vårdat
(RAÄ)
Det marinarkeologiska arvet är känt och skyddat mot förstörelse (RAÄ)
Samhället verkar för att typiska näringar och verksamheter av betydelse
för kulturmiljön kan fortleva, utvecklas och kompletteras (RAÄ)
9
•
•
•
•
•
Fornlämningar och kulturmiljöer över och under vatten beaktas vid
exploatering för bebyggelse, fiske, vattenbruk, sjöfart och vindkraft mm
(RAÄ)
Kulturhistoriskt värdefulla hamnar och havsanknutna industrimiljöer
bevaras och utvecklas med bibehållen karaktär (RAÄ)
Friluftsliv och turism bedrivs så att skadorna på natur- och kulturmiljön
minimeras (RAÄ+NV)
Kustens och skärgårdarnas främsta områden för friluftsliv är skyddade
till år 2020, och förvaltas så att de kan nyttjas för detta ändamål.
Strändernas värde för bl.a. friluftslivet värnas.
Delmål 4. Nyttjande av havets levande resurser sker så att vattnens
långsiktiga produktionsförmåga och den biologiska mångfalden
bevaras
Fiskeriverket svarar för detta delmål.
Detta innebär bl.a. att:
•
•
•
•
•
Fisket bedrivs ansvarsfullt i enlighet med försiktighetsprincipen
(Riodeklarationen 1992).
Fisket påverkar inte de naturliga utbredningsområdena för fisk, kräftdjur
och blötdjur och ger inte skador på det marinarkeologiska arvet.
Fångst av unga individer av målarter, annan icke önskvärd bifångst samt
bifångst av marina däggdjur och sjöfågel minimeras.
Utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur sker ansvarsfullt och med
särskild hänsyn till skyddsvärda vattenområden.
Anläggningar för vattenbruk lokaliseras med hänsyn till natur- och
kulturmiljövärden samt risken att fisk rymmer ur odlingar minimeras.
Delmål 5. Utsläpp av olja och kemikalier från fartyg till vatten upphör
Kustbevakningen och Sjöfartsverket svarar för detta delmål. Delmålet
redovisas i separat rapport.
Detta innebär bl.a. att:
•
•
Antalet operationella utsläpp av olja och kemikalier är halverat senast
2005.
Operationella utsläpp av olja och kemikalier upphör senast 2010.
Eventuellt tillkommer någon ytterligare punkt.
10
Konsekvenser
Inrättande av olika typer av reservat i marin miljö ger ett långsiktigt
säkerställande av höga naturvärden. Biotopskydd av flador och grunda
bottnar ger bl.a. bättre förutsättning för rekrytering och uppväxt av fisk och
skaldjur. Reservatsbildningar kan påverka andra sektorer - positivt och
negativt - såsom jord- och skogsbruk, bebyggelse och fiske. Båttrafik i
områdena kan också komma att inskränkas.
Flera av handlingsvägarna leder till att kommuner och länsstyrelser får
utökade uppgifter. Sådana uppgifter kan, om resurstillskott ej sker, bl.a. leda
till minskade resurser för annat miljöarbete.
I många fall saknas underlag för konsekvensanalyser av åtgärder och
åtgärdsstrategier, varför en sammanvägd konsekvensbedömning inte har
kunnat göras. Kostnaderna för att nå miljökvalitetsmålet hänför sig bl.a. till
inrättande av marina reservat, åtgärder inom sjöfarten och insatser inom
yrkesfisket.
Naturvårdsverkets sammanfattande bedömning
Delmålen om skydd och bevarande av viktiga biotoper och arter är svåra att
kvantifiera med dagens kunskaper. Därför behövs fortsatt
kunskapsuppbyggnad i form av forskning, utveckling och inventering.
Inom det marina området är det internationella samarbetet viktigt om en
balans ska åstadkommas mellan uttaget av fisk och rekrytering av ny fisk i
Östersjön och Västerhavet.
Om man ska kunna anse att miljökvalitetsmålet har uppnåtts, måste man
beakta även målen Ingen övergödning och Giftfri miljö, eftersom dessa
miljömål behandlar de kanske största miljöproblemen i havet.
Naturvårdsverket bedömer att de målen kommer att bli mycket svåra att nå
till 2020 för havsmiljön.
11
12
Bakgrund
De femton miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat om i april 1999 (Prop.
1997/98:145, MJU 1998/99:06, rskr 183) beskriver översiktligt tillståndet i
miljön för ett samhälle som från ekologisk och social/kulturell synpunkt kan
bedömas ha en hållbar utveckling. De anger en riktning och vart vi vill nå
till år 2020 (generationsmålet).
För att planera åtgärder som leder i rätt riktning behöver vi veta vilka
förändringar i samhället som behövs för att vi ska nå miljökvalitetsmålen
och hur mycket påverkan måste minska eller ändras från idag till år 2020. Vi
måste veta vad som orsakar miljöproblemen och vilka som har ett ansvar för
att åtgärder genomförs.
För att få till stånd en utveckling i riktning mot hållbarhet behöver vi
konkreta, tidsbestämda delmål som anger de första stegen på vägen för olika
problemområden eller regioner. Delmålen ska göra miljökvalitetsmålen
tydliga för dem som orsakar problemen och för dem som ska genomföra
förändringar. Uppföljningsbara delmål ska visa, från tid till annan, om vi är
på väg att nå målen och hur fort det går. Vi behöver veta om vi måste
ingripa i det pågående skeendet eller om miljöarbetet fortgår som planerat.
Delmålen ska användas för att styra utvecklingen mot de övergripande
miljökvalitetsmålen. Delmålen är utgångspunkter för att precisera mål och
åtgärdsstrategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. För att
de ska kunna ha en styrande funktion måste de vara realistiska. Ambitionen
har därför varit att ta fram dem i nära dialog mellan berörda miljö- och
sektorsmyndigheter och med dem som ska genomföra förändringar. Tanken
var att skapa samförstånd om varför och i vilken takt förändringar kan och
bör genomföras. Tyvärr har tiden inte medgivit en sådan dialog mer än i
begränsad omfattning. Delmålen har därför inte helt kunnat stämmas av med
dem som främst berörs av förslagen.
Rapporten är framtagen i nära samarbete med Riksantikvarieämbetet och
Fiskeriverket. Riksantikvarieämbetet svarar för de förslag som rör
kulturmiljön. Fiskeriverket svarar för förslag som rör fiske och vattenbruk. I
arbetet har vi, i enlighet med uppdraget, även samverkat med
Kustbevakningen, Sjöfartsverket, SGU samt ett stort antal andra
myndigheter.
13
Riksdagens beslut
Ur Prop. 1997/98:145, senare beslutat av riksdagen:
Västerhavet och Östersjön har en långsiktigt hållbar produktionsförmåga
och den biologiska mångfalden bevaras. Kust och skärgård har en hög grad
av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden.
Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård bedrivs
så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skyddas
mot ingrepp och andra störningar.
Det innebär bl.a.:
•
Belastning av näringsämnen och föroreningar samt fysisk påverkan
försämrar inte förutsättningarna för den biologiska mångfalden eller den
marina miljöns produktionsförmåga.
Anm: Behandlas delvis under Ingen övergödning samt Giftfri miljö.
•
Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom
bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker
med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska
mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.
•
Marina biotoper som är unika skyddas.
•
Skärgårdslandskapets naturskönhet, kulturmiljövärden och variation
bibehålls genom att vatten-, jord- och skogsbruk samt turism bedrivs
med hänsyn till miljö, kulturmiljö och biologisk mångfald.
•
Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota
den biologiska mångfalden introduceras inte.
•
Massförekomster av växtplankton orsakade av mänsklig påverkan
förekommer inte.
Anm: Behandlas under Ingen övergödning.
•
Utbredning och artantal av växter och djur förändras inte negativt genom
mänsklig påverkan.
•
Tångbältets djuputbredning i Östersjön och Västerhavets skärgårdar har
återhämtats.
Anm: Behandlas under Ingen övergödning.
•
Syrebrist orsakad av övergödning från mänsklig verksamhet är mycket
sällsynt.
Anm: Behandlas under Ingen övergödning.
14
•
Låg bullernivå eftersträvas.
•
Lokalisering av vindkraftverk sker med hänsyn tagen till bl.a. natur- och
kulturmiljö, friluftsliv samt landskapsbild.
Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.
Regeringens bedömning
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård bör
kompletteras med delmål avseende påverkan på grunda havsområden,
utbredning av hotade arter, bifångster av småvalar, olje- och
kemikalieutsläpp från fartyg till vatten samt sjötrafikens miljöpåverkan.
Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.
Uppdragen
Riksdagen har lagt fast femton nationella miljökvalitetsmål. Dessa skall
vara utgångspunkt för ett system med mål- och resultatstyrning av
samhällets miljöarbete. För att bli användbara i miljöarbetet måste målen
preciseras och utvecklas. Nio myndigheter har huvudansvar för att utveckla
och precisera de nationella miljökvalitetsmålen och föreslå delmål och
handlingsvägar. Ett tjugotal statliga myndigheter har dessutom fått
regeringens uppdrag att utveckla sektorsmål och föreslå åtgärder.
Länsstyrelserna skall utveckla regionala mål och åtgärder.
Huvudansvarig myndighet
Naturvårdsverket är huvudansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Hav i
balans samt levande kust och skärgård.
Samverkan om delmål
Stor vikt har lagts vid samverkan med andra myndigheter, särskilt när det
gäller delmål 3, 4 och 5.
Följande myndigheter har regeringsuppdrag att samverka om framtagandet
av delmål: Fiskeriverket, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket,
Kustbevakningen samt Sveriges geologiska undersökning. Ytterligare
myndigheter som berörs är Boverket, Jordbruksverket, SCB m.fl.
15
Uppdrag om åtgärdsstrategier/sektorsmål
Fiskeriverket, Naturvårdsverket m fl ska föreslå åtgärdsstrategier avseende
bl.a. delmålen om fysisk påverkan på grunda havsområden och hotade arters
spridningsmöjligheter. För övrigt ska Riksantikvarieämbetet, Boverket,
Jordbruksverket, SGU, Sjöfartsverket, Kustbevakningen, SCB m.fl. föreslå
åtgärder eller åtgärdsstrategier.
16
Utgångspunkter för arbetet
Ett av de allvarligaste miljöproblemen för egentliga Östersjön är
övergödningen. Förhöjda halter av organiska miljögifter och vissa
tungmetaller är också mycket oroande. Även för Västerhavet är
övergödningen förmodligen det största problemet. Även organiska
miljögifter och förhöjda metallhalter är problem i vissa delar av
Västerhavet. Dock är halterna av miljögifter i sediment och biota avsevärt
lägre än i Östersjön. I Bottniska viken är sannolikt det största hotet effekter
av miljögifter och metaller. Båda dessa allvarliga hot mot miljön i havet –
övergödningen resp. miljögifterna – behandlas i separata miljömål: Ingen
övergödning samt Giftfri miljö.
Bebyggelse och annan exploatering av kust- och strandområden har ökat
väsentligt de senaste decennierna. Särskilt hotas exempelvis
havsstrandängar, skärgårdsvikar och grunda havsområden som har stor
betydelse för den biologiska mångfalden.
Det har också stort värde att bevara skärgårdens särpräglade bebyggelse och
odlingsmiljöer. Kustområden och stränder har stor betydelse för friluftslivet.
Mängden torsk har minskat i Västerhavet och Östersjön bland annat på
grund av överfiske. Överfiske har också bidragit till att vildlax har minskat i
Östersjön. Minskade mängder rovfisk påverkar i sin tur andra organismer.
Varje år dör tusentals fåglar på grund av oljeutsläpp. Antalet upptäckta
oljeutsläpp har ökat under det senaste decenniet, framför allt i Östersjön.
Den kraftigt ökade sjötrafiken orsakar bullerstörningar och erosion på
stränder och bottnar.
Enligt EU:s förslag till ramdirektiv för vatten ska kustvatten och vatten i
övergångszon (flodmynningar) uppnå god ekologisk status, vilket definieras
som att de uppvisar endast små av människan orsakade avvikelser från
normalt opåverkade förhållanden. Detta innebär
• endast lätta förändringar (=god status) i artsammansättning
• tidvattenmönster och morfologiska förhållanden är sådana att god status
kan uppnås
• temperatur, syreförhållanden och siktdjup ligger inom toleransgränserna
för god status
• koncentrationer av näringsämnen överstiger inte toleransgränserna för
god status.
Om ramdirektivet antas, vilket kan komma att ske år 2000, så kommer detta
att bli obligatoriska krav, det vill säga normer som kräver lagstiftning.
17
Delmål
Delmålen har tagits fram med utgångspunkt från de av regeringen
föreslagna målen i proposition 1997/98:145 som i sin tur bl.a. baseras på
Naturvårdsverkets rapport Ren luft och gröna skogar. Delmålen har
preciserats så långt möjligt för den nationella nivån. En ambition har varit
att antalet delmål inte skall vara för stort. Det har fått till följd att delmålen
fortfarande är hållna på en ganska övergripande nivå.
De två första delmålen har karaktären av kvalitetsmål, och behandlar
kvaliteten av samt förutsättningar för att behålla den biologiska mångfalden.
Det tredje delmålet behandlar människans brukande av miljön, dels
bevarande av kulturmiljöer, men också våra möjligheter att fortsatt kunna
vistas i och njuta av naturen. De två sista delmålen rör framför allt viktiga
sektorer som nyttjar och påverkar havs- och kustmiljön.
Här nedan finns en beskrivning av regeringens förslag, hur dessa förslag har
behandlats samt en sammanfattning av Naturvårdsverkets förslag till delmål.
Regeringens förslag till delmål
•
De svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet
till haven söder om Ålands hav skall minska med 40 procent jämfört
med 1995 års nivå.
Anm: Behandlas under Ingen övergödning.
•
Fysisk påverkan på grunda havsområden som är viktiga för reproduktion
och yngeltillväxt hos fisk och ryggradslösa djur samt påverkan från
övergödning och miljögifter bör så långt möjligt upphöra.
Anm: Påverkan från övergödning, som ingår i propositionens
formulering av delmålet, behandlas inom mål 6 (Ingen övergödning),
och påverkan från miljögifter inom mål 12 (Giftfri miljö). Fysisk
påverkan, särskilt på grunda havsområden tas upp under delmål 1:
Biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden skyddas och
delmål 3: Kulturmiljövärden och sociala värden vid kuster och i
skärgårdar och hav bevaras och utvecklas.
18
•
Hotade arter bör ges möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina
naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer
säkras.
Anm: Målformuleringen ändras så att den gäller biologisk mångfald
mer allmänt. Hotade arter tas upp särskilt inom delmål 2: Långsiktigt
livskraftiga populationer av växter och djur finns och bevaras inom sina
naturliga utbredningsområden.
•
Bifångster av småvalar bör reduceras i enlighet med riktlinjer antagna
inom avtalet för småvalar i Östersjön och Nordsjön.
Anm: Behandlas under delmål 4: Fiske och vattenbruk bedrivs på ett
hållbart sätt.
•
Olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten bör upphöra snarast
möjligt.
Anm: Behandlas under delmål 5: Utsläpp av olja och kemikalier från
fartyg till vatten upphör.
•
Sjötrafiken bör bedrivas så att buller, luft- och vattenföroreningar samt
andra störningar minimeras. Miljökrav på motorer för fritidsbåtar skall
införas.
Anm: Luftföroreningar, även från sjötrafiken, tas upp i Frisk luft samt
Bara naturlig försurning. Buller tas upp under delmål 3, och ”andra
störningar” ingår i delmål 1.
Uppdrag om ytterligare delmål
•
Föreslå delmål eller normer för kustvattnets kvalitet och fysiska
påverkan på kustvattenmiljön i syfte att tillgodose skydd och bevarande
av kustvattenmiljöer i enlighet med EG:s kommande ramdirektiv för
vatten
Anm: Delmål och normer för kustvattenkvalitet vad gäller övergödning
behandlas under Mål 6, Ingen övergödning. Vattnets kvalitet avseende
miljögifter bör behandlas under Mål 12, Giftfri miljö. Återstår fysisk
påverkan, vilket tas upp inom detta miljömål under delmål 1 och 3.
•
Föreslå delmål för åtgärder vad gäller minskning av
föroreningspåverkan
Anm: Detta tas upp inom flera miljömål: Näringsämnen behandlas
under Mål 6 (Ingen övergödning), och miljögifter ingår under mål 12
19
(Giftfri miljö). Olje- och kemikalieutsläpp från fartyg till vatten
behandlas i ett eget delmål under detta miljömål.
•
Föreslå delmål avseende skydd av marina biotoper
Anm: Behandlas under delmål 1: Biotoper som är viktiga för den
biologiska mångfalden skyddas.
•
Föreslå delmål avseende sambandet mellan övergödning, biologisk
mångfald och andra biologiska effekter
Anm: Förs över till Mål 6 (Ingen övergödning).
•
Föreslå delmål för bevarande av kulturmiljövärden i hav, kust- och
skärgård (Riksantikvarieämbetets uppdrag)
Anm: Se delmål 3.
Naturvårdsverkets förslag till delmål
Förslagen till delmål sammanfattas nedan. De beskrivs närmare i bilagor.
Naturvårdsverket har haft huvudansvar för delmål 1 och 2.
Riksantikvarieämbetet har haft huvudansvar för de delar av delmål 3 som
rör kulturmiljön, och Naturvårdsverket för övriga delar. Delmålet har
utarbetats i samverkan mellan de två myndigheterna. Fiskeriverket har
utarbetat delmål 4 i samverkan med Naturvårdsverket. Kustbevakningen och
Sjöfartsverket har utarbetat delmål 5, delvis i samverkan med
Naturvårdsverket.
1. Biotoper som är viktiga för den biologiska mångfalden skyddas.
Detta innebär bl.a. att:
•
Kust, skärgårds- och havsområden som är för landet ursprungliga och
väsentliga för att bevara den biologiska mångfalden är kända och
beskrivna till år 2005.
•
Prioriterade områden har ett långsiktigt skydd.
•
Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade,
sällsynta eller hänsynskrävande arter (se delmål 2).
•
Fysisk påverkan på grunda havsområden och andra områden som är
viktiga för fortplantning och uppväxt hos fisk och ryggradslösa djur
förhindras så långt möjligt.
20
2. Långsiktigt livskraftiga populationer av växter och djur finns och
bevaras inom sina naturliga utbredningsområden.
Detta innebär bl.a. att:
•
Naturligt förekommande arter i våra kust- och havsområden kan existera
i livskraftiga populationer.
•
Hotade arter kan finnas kvar i sina nuvarande biotoper samt har
möjlighet att återhämta sig och spridas till nya lokaler inom sina
naturliga utbredningsområden.
•
Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade,
sällsynta eller hänsynskrävande arter (jämför delmål 1).
•
Artsammansättningen är god i enlighet med EU:s förslag till ramdirektiv
för vatten.
•
Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota
den biologiska mångfalden introduceras inte.
3. Kulturmiljövärden och sociala värden vid kuster och i skärgårdar
och hav bevaras och utvecklas.
Riksantikvarieämbetet (RAÄ) svarar för de avsnitt som rör kulturmiljön.
Detta innebär bl.a. att:
•
Kust- och skärgårdslandskapets karaktäristiska bebyggelsemönster byggnader, anläggningar och brukade marker - är bevarat och vårdat
(RAÄ)
•
Det marinarkeologiska arvet är känt och skyddat mot förstörelse (RAÄ)
•
Samhället verkar för att typiska näringar och verksamheter av betydelse
för kulturmiljön kan fortleva, utvecklas och kompletteras (RAÄ)
•
Fornlämningar och kulturmiljöer över och under vatten beaktas vid
exploatering för bebyggelse, fiske, vattenbruk, sjöfart och vindkraft mm
(RAÄ)
•
Kulturhistoriskt värdefulla hamnar och havsanknutna industrimiljöer
bevaras och utvecklas med bibehållen karaktär (RAÄ)
•
Friluftsliv och turism bedrivs så att skadorna på natur- och kulturmiljön
minimeras (RAÄ+NV)
21
•
Kustens och skärgårdarnas främsta områden för friluftsliv är skyddade
till år 2020, och förvaltas så att de kan nyttjas för detta ändamål.
•
Strändernas värde för bl.a. friluftslivet värnas.
4. Nyttjande av havets levande resurser sker så att vattnens
långsiktiga produktionsförmåga och den biologiska mångfalden
bevaras.
Fiskeriverket svarar för detta delmål.
Detta innebär bl.a. att:
•
Fisket bedrivs ansvarsfullt i enlighet med försiktighetsprincipen
(Riodeklarationen 1992).
•
Fisket påverkar inte de naturliga utbredningsområdena för fisk, kräftdjur
och blötdjur och ger inte skador på det marinarkeologiska arvet.
•
Fångst av unga individer av målarter, annan icke önskvärd bifångst samt
bifångst av marina däggdjur och sjöfågel minimeras.
•
Utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur sker ansvarsfullt och med
särskild hänsyn till skyddsvärda vattenområden.
•
Anläggningar för vattenbruk lokaliseras med hänsyn till natur- och
kulturmiljövärden samt risken att fisk rymmer ur odlingar minimeras.
5. Utsläpp av olja och kemikalier från fartyg till vatten upphör.
Kustbevakningen och Sjöfartsverket svarar för detta delmål. Delmålet
redovisas i separat rapport.
Detta innebär bl.a. att:
•
Antalet operationella utsläpp av olja och kemikalier är halverat senast
2005.
•
Operationella utsläpp av olja och kemikalier upphör senast 2010.
Eventuellt tillkommer någon ytterligare punkt.
Delmålen redovisas utförligare i bilagorna 1 – 5. Där beskrivs problem,
förändringsbehov, drivkrafter och aktörer, dagens situation, möjliga
handlingsvägar och åtgärder samt konsekvenser.
22
Tidigare beslutade mål
Miljömål som riksdagen tidigare har beslutat om har beaktats, och täcks in
av de föreslagna målen.
23
Möjliga handlingsvägar
Samhällets åtgärder
Naturvårdsverket har pekat ut högprioriterade områden som bör skyddas.
Samtliga dessa områden bör säkerställas. En förutsättning för att den
biologiska mångfalden ska kunna bevaras är också att biotoper som är
representativa för olika områden finns kvar i tillräcklig utsträckning.
I kustnära områden är det viktigt att prioritera högproduktiva biotoper med
hög diversitet, eftersom dessa oftast i sig utgör hela fungerande ekosystem.
En viktig åtgärd är att öka skyddet för grunda kustområden, men även andra
värdefulla kustbiotoper bör skyddas. Som exempel i strandnära områden
kan nämnas strandängar, strandbetesmarker och s.k. flador. Flador och
grunda havsvikar föreslås förklaras som biotopskyddsområden.
Ytterligare identifiering och prioriteringar av skyddsvärda områden görs
regionalt. För detta arbete är det värdefullt om riktlinjer för klassificering av
biotoper tas fram. Även kompletterande inventeringar behöver göras som
underlag.
Ur naturvårdssynpunkt bör man i första hand säkerställa oexploaterade
områden. I andra hand kan redan störda områden restaureras.
Exploatering av områden som är särskilt värdefulla för naturvården,
kulturminnesvården och friluftslivet skall undvikas. Det finns skäl att dels
precisera vägledningen för tillämpningen av strandskyddslagen dels
eventuellt överväga starkare skäl för dispens inom områden som har särskilt
höga värden.
Behovet av rödlistning behöver analyseras rörande marina arter och
rödlistor tas fram för makroalger (förutom kransalger) och evertebrater
(främst makrofauna). Rödlistan för fiskar bör revideras. Åtgärdsprogram tas
fram och genomförs för hotade däggdjur och fåglar samt övriga prioriterade
arter.
Det behövs åtgärder dels för att tillgodose friluftslivets ökade behov, dels
för att begränsa påverkan från verksamheterna på natur- och kulturmiljön.
Strändernas stora värden för biologisk mångfald, natur- och
kulturupplevelser samt för bad och friluftsliv behöver värnas. När det gäller
kommersiell verksamhet bör endast sådan som bygger på ekoturismens
principer tillåtas inom nationalparkerna.
24
Om en storskalig utbyggnad av vindkraften blir aktuell kan påverkan
komma att bli stor på miljön vid kuster och grunda havsområden.
Vindkraften bör tas upp inom kommunernas översiktsplaner, och
regionövergripande planer bör upprättas. Vissa områden måste skonas helt
från utbyggnad. Den senaste statliga vindkraftutredningen lämnade sitt
betänkande sommaren 1999 (SoU 1999:75 Rätt plats för vindkraften). F.n.
remissbehandlas betänkandet. Naturvårdsverket har idag inte tagit ställning
till förslagen i betänkandet.
Ett sätt att reglera bullernivån är att begränsa färdseln med motordrivna
farkoster och fordon i de områden där en låg bullernivå är särskilt
angelägen. Det föreligger därför stort behov av att länsstyrelserna fullföljer
sitt uppdrag med kartläggningen av vilka vattenområden en låg bullernivå är
särskilt angelägen och där en reglering av båttrafiken behöver ske. Det är
viktigt att kommunerna i sin översiktliga planering även behandlar
bullerfrågorna i sjöar och kustvatten och då bedömer bullerfrågorna i ett
helhetsperspektiv. Ett sådant underlag blir därmed ett värdefullt underlag för
bl.a. beslut om fartbegränsningar. För att säkerställa att förslagen i
översiktsplanen blir vägledande för beslut som fattas med stöd av annan
lagstiftning bör planen kompletteras med rekommendationer.
Internationellt arbete
Inom det marina området är det internationella arbetet viktigt.
Sjöfartssektorn och det kommersiella fisket styrs i hög grad av
internationella överenskommelser.
Rekommendationer om skydd av marina områden av nationellt intresse i
form av naturreservat, s.k. ”marina reservat” finns från Nordiska
Ministerrådet och HELCOM samt från Naturvårdsverket.
För närvarande pågår arbete inom HELCOM för att få fram en
rekommendation om biotopskydd. Inom OSPAR tog miljöministrarna 1998
beslut om ett annex om skydd av ekosystem och biodiversitet i marina
vatten till konventionen och en strategi för genomförandet av detta.
Ett antal kustbiotoper har eller kommer att få skydd genom Natura 2000nätverket. Sverige har anslutit sig bl.a. till den konvention som antogs i
Ramsar i Iran 1971 för att skydda internationellt värdefulla våtmarker.
Oavsiktliga introduktioner av främmande organismer förebyggs genom
tillämpning av internationella riktlinjer, t.ex. IMO:s riktlinjer för
barlastvattenhantering och ICES´ 1994 riktlinjer för introduktion av
flyttning av marina organismer.
EU:s kommande ramdirektiv för vatten kommer, om det antas, att ställa
krav på åtgärder som leder till att kustvattnet ska uppnå en god ekologisk
25
status, vilket innebär god status för kemiska, biologiska och fysikaliska
parametrar. Direktivet kommer att vara ett bra stöd för att uppnå
miljökvalitetsmålet.
Forskningsbehov
Forskning behövs beträffande marina biotoper och arter för att kunna
bedöma miljöstatus och sätta kvalitetsmål för den biologiska mångfalden
samt för ett hållbart nyttjande av kustzonerna. Vi känner till många av de
fysiska hoten mot de olika biotoperna, men saknar en del kunskaper om
förutsättningarna för den biologiska mångfalden, främst i de marina
områdena. Mer kunskap behövs för att ta fram underlag och riktlinjer för
miljöåtgärder som inbegriper biologisk mångfald, förhoppningsvis i form av
biologiska indikatorer.
En förutsättning för att kunna utarbeta rödlistor över marina arter är att det
finns tillgång till bestämningslitteratur och taxonomisk expertis. I vissa fall
behövs ytterligare taxonomisk forskning.
Ökad kunskap om främmande arter i marina ekosystem behövs för att kunna
göra säkrare riskbedömningar och mer preciserade beskrivningar av
främmande arters konsekvenser för den biologiska mångfalden.
Effekterna av vindkraftanläggningar på växt- och djurliv bör undersökas
närmare, så att mer fullständiga miljökonsekvensbedömningar kan göras.
Sektorernas åtgärder
Underlag saknas om åtgärder mot negativa effekter av vissa specifika
störningar (se resp. sektor). Allmänt behandlas dock effekterna av många av
dessa störningar i samband med övrig fysisk störning.
Transportsektorn
Underlag saknas om åtgärder mot utsläpp av olja och kemikalier från
sjötrafiken. Underlag saknas också om åtgärder för att minimera effekterna
av exempelvis höghastighetsfartyg samt erosion, vibrationer och
uppgrumling från sjötrafiken, samt åtgärder för att lindra eller förhindra
effekter av anläggningar såsom marinor, vägbankar och farleder.
Bullerstörningar kan minskas genom bullerdämpande åtgärder vid källorna
(markerade farleder eller andra frekventerade båtleder, hamnar, större vägar,
26
skjutfält, områden med omfattande flygverksamhet samt områden där det
vintertid förekommer snöskotertrafik).
Energisektorn
Underlag saknas om specifika åtgärder vid exempelvis kabeldragningar, ev.
upplockning av gamla kablar och gasledningar
Om en storskalig utbyggnad av vindkraften blir aktuell kan påverkan
komma att bli stor på miljön vid kuster och grunda havsområden. Vissa
områden måste skonas helt från utbyggnad.
Kulturmiljösektorn
Förslag till åtgärdsstrategier från Riksantikvarieämbetet:
För att utarmningen av skärgårdarnas kulturhistoriska arv ska hejdas krävs
en aktiv glesbygdspolitik med stöd till samhällsservice och transporter,
etablering av traditionella och nya verksamheter, skärgårdsjordbruk och
kustnära fiske. Den långtgående rationaliseringen av fyr- och lotsväsendet
med avbemanning på öar utan landförbindelse behöver omprövas av hänsyn
till de viktiga kulturmiljöer som berörs. De skador på kulturmiljöer som
orsakas av svall från stora fartyg bör minimeras. Nuvarande system med
kondemneringsbidrag till förstörelse av äldre fiskefartyg måste modifieras.
Särskilt värdefulla kulturmiljöer och kulturminnen behöver säkerställas
enligt PBL, KML eller Miljöbalken. Detta gäller hela eller delar av
kustsamhällen såväl som fyr- och lotsplatser, jordbruk, industri- och
försvarsanläggningar. Kunskaperna om vilka kulturvärden som präglar de
stora områden längs kusterna som omfattas av bestämmelserna i
miljöbalkens 4 kap är dock bristfälliga och beslutsunderlaget behöver
förbättras, även om försök har gjorts i några län att metodiskt beskriva de
samlade värdena för naturvård, kulturmiljö och friluftsliv. En översyn av
riksintresseområdena för kulturmiljövården och en utveckling av
värdebeskrivningar för områdena är nödvändig. Även kunskapsläget rörande
det marinarkeologiska kulturarvet behöver väsentligt förbättras.
Kommunerna bör i större utsträckning genomföra fördjupade
översiktsplaner, detaljplaner eller områdesbestämmelser i kust och
skärgårdsområden. I planeringsarbetet är det viktigt att även det
marinarkeoliska kulturarvet beaktas. En MKB ska även omfatta forn- och
kulturlämningar under vatten. Byggnadsvårdsinformation med särskild
tonvikt på hur regionala särdrag tas tillvara behövs till fastighetsägare som
köper sommarhus i kustorterna.
27
Fiske och vattenbruk
Förslag till åtgärdsstrategier från Fiskeriverket:
Om Sverige ska ha ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske med ett hav
i balans, måste vi i högre grad se havet som ekosystem och ej enbart till
enskilda kommersiellt viktiga arter. Vården av de biologiska havsresurserna
som en helhet är ett måste för att bibehålla en långsiktig produktion och en
hög biodiversitet. För att aktivt kunna medverka vid tillämpning av EU:s
gemensamma fiskeripolitik och samtidigt hävda svenska intressen, måste vi
öka våra övervaknings- och forskningsinsatser så att de kan täcka en större
del av de resurser som vi har inom våra havsområden. Med bättre
bakgrundsunderlag kan vi spela en mer aktiv roll på det internationella
planet när det gäller förvaltning och fördelning av havets resurser.
Den viktigaste åtgärden för att nå ett uthålligt nyttjande av
kustfiskresurserna, inom ramen för vad som är mest ändamålsenligt med
tanke på bevarandet av biologisk mångfald, torde vara att utarbeta
förvaltningsmodeller som baseras på uppskattningar om beståndens storlek.
Bättre statistik över fritidsfiskets fångster behövs också som underlag för
effektivare förvaltning.
Sverige ska även i fortsättningen arbeta aktivt i utvecklandet av selektiva
redskap inom såväl havs- som kustfisket. Vidare ska Sverige påverka arbetet
inom EU både inom ramen för ICES och fiskerikommissionernas
verksamhet, så att sådana redskap införs så snart de uppfyller ställda krav.
Sverige ska också arbeta för att biologiskt riktiga minimimått beslutas för
fisk, kräftdjur och blötdjur samt att viktiga lek- och uppväxtområden
skyddas. Bifångst av marina däggdjur och fåglar ska minimeras och skyddet
av hotade biotoper till gagn för den biologiska mångfalden intensifieras.
Möjligheten att bedriva ett miljömässigt sunt fiske ökar om man kan
använda redskap för levandefångst. Bifångsterna av icke-målarter kan i så
fall minimeras.
Friluftsliv och naturturism
Naturvårdsverket lämnar en särskild sektorrapport för friluftslivet och ger
där en överblick av vad som kan krävas för att bevara och utveckla en god
infrastruktur för friluftslivets behov. Bl.a. behöver kriterier för urval av
skyddsvärda friluftsområden, råd för planering och policy för utveckling av
friluftsliv i skyddade områden tas fram.
När det gäller kommersiell verksamhet bör endast sådan som bygger på
ekoturismens principer tillåtas inom nationalparkerna. Strandskyddets roll
som skydd för bl.a. friluftslivet behöver värnas (se delmålet Biotoper som är
viktiga för den biologiska mångfalden skyddas).
28
Styrmedel
Miljöbalken är ett styrinstrument som redan tillämpas. En viktig
utgångspunkt i Miljöbalken är att ansvaret för att vidta många
åtgärder och stå för sådana kostnader åligger verksamhetsutövarna.
Skyddet av kustbiotoperna regleras främst i Miljöbalken. Detta kan ske t.ex.
genom inrättande av nationalparker eller naturreservat för såväl mark- som
vattenområde. Mindre mark- eller vattenområden kan förklaras som
biotopskyddsområden. Föreskrifter om djur- eller växtskyddsområde kan
meddelas. Strandskyddsbestämmelserna har som syfte att trygga
förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor
på land och i vatten för växt- och djurlivet. Områden som är av riksintresse
för naturvården skyddas i Miljöbalken mot åtgärder som påtagligt kan
skada naturmiljön.
Miljöbalkens regelverk bör kompletteras så att biotopskyddsområden kan
omfatta hela flador och grunda havsvikar. När det gäller avsiktliga
introduktioner av främmande organismer behöver en översyn göras av
lagstiftningen.
Kommunernas planeringsinstrument är ett viktigt styrmedel.
Genomförbarhet
Naturvårdsverket bedömer att de åtgärder som hittills föreslagits av berörda
sektorsmyndigheter under arbetet med miljömålsuppdragen inte är
tillräckliga för att nå miljömålet.
Flera av åtgärdsförslagen leder till att bl.a. kommuner och länsstyrelser får
utökade uppgifter. Sådana uppgifter kan, om resurstillskott ej sker, bl.a. leda
till minskade resurser för bl.a. prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
Kommunernas och länsstyrelsernas ställningstagande och synpunkter
angående detta saknas ännu.
I viss utsträckning representerar företeelser som storskaliga industriella
etableringar kulturhistoriska värden som kan vara värda att bevara, eftersom
de representerar en utvecklingsepok i landet. De utgör dock nästan
undantagslöst en belastning på naturmiljön. Detta kan innebära en
målkonflikt.
Etablering av vindkraftverk kan med en felaktig lokalisering och utformning
innebära en fysisk påverkan och en förändring av landskapsbilden som är
oförenlig med miljökvalitetsmålet. Å andra sidan bidrar vindkraftverk till att
minska övergödningen, vilket är en av förutsättningarna för ett hav i balans,
genom att de ersätter elproduktion i anläggningar som använder fossila
bränslen vilka ger utsläpp av bl.a. kväveoxid som är övergödande. Beroende
29
på val av lokalisering och utformning av vindkraftanläggningar i havet, vid
kusten och i skärgården kan alltså en målkonflikt föreligga vad gäller
nyttjande av vindkraften.
Robusthet
Om EU:s ramdirektiv för vatten antas kommer det att ställa krav på
tillståndet, bl.a. sammansättning av arter i vattnet.
Inom det marina området är det internationella arbetet viktigt.
Sjöfartssektorn och det kommersiella fisket styrs i hög grad av
internationella överenskommelser.
30
Konsekvenser
I många fall saknas underlag för konsekvensanalyser av åtgärder och
åtgärdsstrategier, varför en sammanvägd konsekvensbedömning inte har
kunnat göras.
Miljö och hälsa
Inrättande av olika typer av marina reservat ger ett långsiktigt säkerställande
av höga naturvärden. Biotopskydd av flador och grunda bottnar ger bl.a.
bättre förutsättning för rekrytering av fisk och skaldjur.
Genom att kunskaperna ökar om hotade arter ges bättre möjligheter att
bevara den biologiska mångfalden.
Kostnader och intäkter
Kostnaderna för att inrätta reservat varierar beroende på hur områdena ser
ut, men en uppskattad genomsnittlig kostnad är ca 500 000 kr per reservat.
Efter inrättande sker regelbundna biologiska inventeringar. Eventuella
markområden i reservaten ger också upphov till vårdkostnader. På grund av
kostnaderna är det viktigt att göra rätt prioriteringar när det gäller
områdesskyddet.
Reservatsbildningar kan påverka andra sektorer - positivt och negativt såsom jord- och skogsbruk, bebyggelse och fiske. Båttrafiken i områdena
kan t.ex. komma att inskränkas.
31
Mått för uppföljning
Den ökade vikt som läggs vid miljömålen innebär att kraven ökar på en ändamålsenlig uppföljning av utvecklingen i miljön och av miljöarbetet. En regelbunden uppföljning av miljömålen skall kunna visa om vi är på väg mot
målen och hur fort detta går. Vi behöver signaler för att veta om vi behöver
ingripa i det pågående skeendet eller om miljöarbetet kan fortgå som planerat.
Uppföljning sker enligt den s.k. DPSIR-modellen.
D = driving force/drivkraft
P = pressure/miljöpåverkan
S = state/miljötillstånd
I = impact/effekt
R = response/samhällets åtgärder
Naturvårdsverkets förslag till indikatorer
För att belysa utvecklingen mot miljökvalitetsmålet fokuserar vi på några
centrala "sakområden". För varje sådant "sakområde" har vi valt ett mått
(mera sällan två eller tre). En indikator består således av ett "sakområde"
och ett (eller flera) specificerat mått. Måttet speglar vanligen inte hela "sakområdet" utan endast en del av detta (som vi har bedömt det dock en väsentlig del). Indikatorn speglar på motsvarande sätt endast en del av miljökvalitetsmålet. En del av måtten mäter tämligen exakt "sakområdet" medan
andra mått är mer "trubbiga". De "trubbiga" måtten har dock valts på grund
av att mer precisa mått inte finns för närvarande. I några fall behöver mått
utvecklas. En del av de föreslagna måtten återfinns under flera miljökvalitetsmål. Vissa av måtten anger någonting klassificerat enligt "bedömningsgrunder. "Bedömningsgrunder" är ett sätt att bedöma miljötillståndet genom
att mäta avvikelsen från ett "naturligt" tillstånd.
Riksantikvarieämbetets förslag till uppföljning av kulturmiljön och kulturmiljöarbetet inom ramen för miljökvalitetsmålen har av bl.a. tidsskäl inte
kunnat tas med i detta system och i detta förslag till uppföljningsmått.
Vårt urval
Exempel på drivkrafter som har stor betydelse för våra havsområden är
jordbruket, fisket samt nyttjandet av havet för transporter och för rekreation.
32
Jordbruksproduktionen påverkar havet i form av en oönskad belastning av
närsalter. Rekreation och friluftsliv är idag självklara och positiva företeelser för de flesta människor, men kan också påverka havet och havsmiljöerna
negativt. Fisket kan ge negativa effekter liksom nyttjandet av havet för varutransporter och resande.
För tillståndet i havet är tillgången på närsalter av avgörande betydelse. Förekomst och mängd av olika fiskarter ger en indikation på havsområdenas
status. Halterna av vissa giftiga ämnen i levande organismer ger upplysning
om den påverkan och det tillstånd havet befinner sig i.
Konsekvenser av en ökad yttre miljöpåverkan och ett ökat nyttjande av havet som resurs kan vara påverkan på fiskbestånden liksom den biologiska
mångfalden.
För att förbättra miljön i våra havsområden har olika åtgärder vidtagits. För
att illustrera dessa har Naturvårdsverket valt indikatorer som belyser behovet av skydd mot exploatering, förorening av havsområden samt skydd mot
utfiskning. De indikatorer som valts får ses som ett urval då åtgärderna för
att skydda havet och kustområdena idag är ganska omfattande och av olika
karaktär.
Förslag till indikatorer
Sakområde
Mått
Drivkrafter
Transporter/Resande
Antal hamnbesök per år för olika båtstorlekar
Fiske
Antal yrkesfiskare respektive fritidsfiskare
Jordbruksproduktion
Areal vegetabilisk produktion, fördelad på vall, spannmål, oljeväxter, baljväxter, övriga grödor samt areal
träda, hektar per år
Animalisk produktion fördelad på antal nötkreatur,
svin, fjäderfä och renar samt areal ängs- och betesmark, hektar per år
Fritidsbåtverksamhet
(mått måste utvecklas)
Påverkan
Fysisk exploatering
Nytillkomna sträckor med undantag från strandskydd,
antal och km per år
Landad fiskfångst
Landad fångst av torsk i området öster om Bornholm
och i Kattegatt samt av sill/strömming i Östersjön och
i området Nordsjön/Kattegatt/Skagerack, ton per år
Utsläpp av olja och ke- Mängd utsläpp av olja eller kemikalier från fartyg, ton
per år samt antal sådana utsläpp per övervakningstid
mikalier
33
Tillförsel av gödande
ämnen till hav
Tillförd mängd kväve respektive fosfor fördelat på de
stora havsområdena, ton per år
Tillstånd
Beståndsstorlek för
fiskarter
Lekbestånd av torsk i området öster om Bornholm
och i Kattegatt samt av sill/strömming i Östersjön och
i Nordsjön/Kattegatt/Skagerack, ton
Antal uppvandrande vild lax i Kalix älv, Ume/Vindelälven, Pite älv respektive Öre älv
Närsaltshalter i hav
Halter av totalkväve och totalfosfor i öppet hav fördelat på de stora havsområdena, mikrogram per liter
Giftiga ämnen i miljön
Halter av ämnen med särskilt farliga egenskaper i
sill/strömming, sillgrissleägg och modersmjölk (PCB,
DDT/DDE, HCB, HCH, klorerade dioxiner, bromerade
flamskyddsmedel), mikrogram per g
Konsekvenser
Konsekvenser av över- Den dödlighet i bestånden av torsk i området öster
om Bornholm och i Kattegatt samt av sill/strömming i
fiske
Östersjön och i Nordsjön/Kattegatt/Skagerack som
beror på fisket (fiskeridödlighet), % per år
Utarmning av biologisk Antal utvandrande vilda laxungar och antalet utsatta
odlade laxungar i vattendragen, fördelat på Östersjön
mångfald
och västerhavet
Åtgärder
Skydd av områden
Antal skyddade havs- och kustområden fördelat på
skyddsform och naturtyp samt areal, km2
Omhändertagande av
fartygsavfall
Antal mottagningsstationer för fartygsavfall fördelat
på olja, kemikalier och gödande avfall
Begränsning av näringsläckage
Areal med miljöstöd till jordbruket fördelat på fånggrödor, våtmarker, vårplöjningsstöd, skyddszoner och
vallstöd samt fördelat på geografiska områden, hektar per år
Reglering av fiskekvoter
Fiskekvoter på ett antal fiskarter (enligt TAC) bestämda enligt "försiktighetsansatsen", ton per år
34
Slutsatser
Eftersom stora delar av underlaget kommer in sent eller saknas har inte en
sammanfattande bedömning kunnat göras som gäller alla områden och
delmål.
Arbetet med att skydda arter och områden som är viktiga för den biologiska
mångfalden behöver fortsätta. När det gäller instrument för utförandet finns
bra stöd i miljöbalken. Om EU:s ramdirektiv för vatten antas kommer det att
ställa krav på tillståndet, bl.a. sammansättning av arter i vattnet.
Delmålen om skydd och bevarande av viktiga biotoper och arter är svåra att
kvantifiera med dagens kunskaper. Därför behövs även
kunskapsuppbyggnad i form av forskning, utveckling och inventering.
Inom det marina området är det internationella arbetet viktigt.
Sjöfartssektorn och det kommersiella fisket styrs i hög grad av
internationella överenskommelser.
Flera av åtgärdsförslagen leder till att bl.a. kommuner och länsstyrelser får
utökade uppgifter. Sådana uppgifter kan, om resurstillskott ej sker, bl.a. leda
till minskade resurser för bl.a. prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
Om man ska kunna anse att målet ”Hav i balans samt levande kust och
skärgård” har uppnåtts, måste man beakta även målen om ”Ingen
övergödning” och ”Giftfri miljö”, eftersom dessa miljömål behandlar de
kanske största miljöproblemen i havet.
För att uppnå generationsmålet om övergödningen krävs omfattande
internationella åtaganden. För att målet ska kunna uppnås är vi beroende av
att de internationella överenskommelser som gjorts följs. Inga länder har
hittills minskat belastningen av kväve i tillräcklig omfattning.
Miljökvalitetsmålet kommer därför troligen inte att ha uppnåtts i stor skala
förrän åtskilliga decennier efter 2020, även om vi lyckas minska själva
påverkan. Övergödningen har pågått under lång tid, och det kommer också
att ta lång tid innan effekterna försvinner. Däremot kan regionala åtgärder
ge tydliga positiva effekter i exempelvis skyddade vikar och
skärgårdsområden inom kortare tidsrymder.
Miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö kommer troligen inte heller att
uppfyllas till år 2020. För att nå en giftfri miljö krävs både åtgärder mot
nytillförsel av farliga ämnen och sanering av sådant som spritts tidigare. För
vissa ämnen är halterna förhöjda i stora områden. Vi kommer inte att kunna
lösa det problemet inom en generation. Däremot kan vi kraftigt begränsa
nytillförseln så att halterna i miljön långsiktigt minskar.
35
36
Bilagor
37
38
Delmål 1. Biotoper som är viktiga för den
biologiska mångfalden skyddas
Detta innebär bl.a. att:
•
Kust, skärgårds- och havsområden som är för landet ursprungliga och
väsentliga för att bevara den biologiska mångfalden är kända och
beskrivna till år 2005.
•
Prioriterade områden har ett långsiktigt skydd.
•
Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade,
sällsynta eller hänsynskrävande arter (se delmål 2).
•
Fysisk påverkan på grunda havsområden och andra områden som är
viktiga för fortplantning och uppväxt hos fisk och ryggradslösa djur
förhindras så långt möjligt.
Inledning
Att viktiga biotoper i kust-, skärgårds- och havsområden skyddas mot vidare
påverkan är en förutsättning för att den biologiska mångfalden skall kunna
bibehållas. Ett övergripande mål är att naturligt förekommande arter skall
kunna vidmakthållas i livskraftiga, populationer (se vidare delmål 2.
Långsiktigt livskraftiga populationer...). Ett sätt att skydda arter är att
skydda deras habitat, dvs. de biotoper de lever i. I marina områden
eftersträvas att den naturliga flora- och faunazoneringen upprätthålls eller
återställs. Det bör uppmärksammas att Östersjöns brackvattenmiljö med
dess skärgårdar utgör unika områden sett i ett internationellt perspektiv.
Behovet av ett ökat skydd av marina områden har länge varit erkänt, medan
det faktiska bevarandearbetet har varit eftersatt. Ett skäl till detta är att det
inte finns en samlad nationell kunskap om skyddsvärda marina miljöer och
därmed ett bristfälligt underlag för prioritering av bevarandearbetet. Därför
är det också svårt att kvantifiera skyddsbehovet i förhållande till
miljökvaliteten.
Problemet
I våra kustområden finns alltför få områden som är avsatta med tanke på
skydd av biotoper som är viktiga för att upprätthålla den biologiska
mångfalden. Kunskaper om den biologiska mångfalden i marina ekosystem
såväl som i kustekosystem är en förutsättning för ett hållbart nyttjande av
kustområdena. Vi känner till många av de fysiska hoten mot de olika
39
biotoperna, men saknar en del kunskaper om förutsättningarna för den
biologiska mångfalden, främst i de marina områdena. Det gör det svårt att
fullt ut precisera miljökvalitet, delmål och åtgärder.
Om man skall kunna identifiera miljökvalitetsmål måste också den naturliga
variationen kunna skiljas från antropogen störning (effekter av mänsklig
aktivitet). I många fall saknas dock information om den naturliga
variationen i utbredningen av marina biotoper och arter, om antalet arter
samt om den naturliga variationen i populationstätheten hos arter och
populationer.
I kustnära områden är det viktigt att prioritera högproduktiva biotoper med
hög diversitet, eftersom dessa oftast i sig utgör hela fungerande ekosystem.
Detta innebär att här finns de växter och smådjur som är födan och
förutsättningen för den resurs i form av fisk som vi människor utnyttjar.
Fungerande ekosystem är avgörande för dessa organismers fortplantning
och uppväxt. Sådana områden med stor biologisk mångfald påverkar också
och är viktiga för omgivande marina områden. De grunda vegetationsklädda
havsområdena, främst grunda havsvikar, är sådana produktiva områden med
stor biologisk mångfald som är viktiga uppväxtområden för många fiskar
och deras födodjur (ryggradslösa djur ovanför, på och nere i bottnarna).
Skydd av grunda havsområden kan även innebära skydd av ålgräsängar på
mjukbottnar och blåstångsbälten på klippbottnar, som lokalt är viktiga
biotoper med stor biologisk mångfald.
Dessa ekosystem hotas främst av påverkan av mänskliga aktiviteter
(exempelvis övergödning, belastning med gifter, anläggningar, bebyggelse,
oljeutsläpp, fartygs- och småbåtstrafik, muddringar och trålning), som kan
förstöra vegetation och bottenlevande samhällen. Strandzonen påverkas av
ett otal mindre ingrepp, t.ex. muddringar för småbåtar, bryggor, vägbankar
och utdikningar av kustnära våtmarker. Även havsbaserade vindkraftverk
innebär en fysisk exploatering av havsmiljön. Vindkraftverk tas upp inom
delmål 3. Exploateringstrycket på kustzonen innebär en pågående
fragmentering av biotoper som behöver skydd. Denna fragmentering leder
till isolering av biotoperna, vilket minskar spridningsmöjligheterna för
många organismer.
I Naturvårdsverkets Aktionsplan för biologisk mångfald anges som en viktig
åtgärd att öka skyddet för grunda kustområden.
Även andra värdefulla kustbiotoper bör skyddas. Som exempel i strandnära
områden kan nämnas strandängar, strandbetesmarker och s.k. flador
(laguner eller brackvattenbassänger som är helt eller delvis nyligen avsnörda
havsvikar, skilda från havet genom sandbankar, hällar eller liknande).
Kransalgsängarna som är speciellt vanliga i grunda flador, är viktiga miljöer
för kustfåglar. Dessa olika kustbiotoper är dessutom viktiga
övervintringsområden för sjöfågel.
40
En förutsättning för att den biologiska mångfalden ska kunna bevaras är
också att biotoper som är representativa för olika områden finns kvar i
tillräcklig utsträckning.
EG:s kommande ramdirektiv för vatten förutsätter ett register och
övervakning av skyddade områden. Natura 2000 innebär ett
sammanhängande europeiskt nätverk för skydd av naturområden, vilket
regleras av två EU-direktiv, habitat- och fågelskyddsdirektiven. En del av de
hotade biotoperna och arterna kan skyddas genom dessa direktiv, men det
finns även andra områden med hotade arter eller biotoper i Sverige, som bör
skyddas för exploatering.
Den fysiska exploateringen av kustzonen utgör sedan länge ett hot mot
fiskbestånden, såväl de typiska kustfiskarna som de bestånd som lever i
utsjöområdet som vuxna. Utdikningar, muddringar, hamnbyggen och olika
former av störning i vattendragen har skadat stora ytor som utgör
rekryteringsområden för fisk. Vandringshinder, inte bara vattenkraftens
påverkan på lax- och öringvandringen, fortsätter att begränsa kustfiskens
tillgång till lek- och uppväxtområden (behandlas under miljömålet Levande
sjöar och vattendrag).
Viktiga drivkrafter och aktörer
Exempel på viktiga drivkrafter och aktörer, utvalda med avseende på att de
bidrar till att problem uppstår, eller att de kan bidra till lösningen av
problemen.
-
-
Bostadsbyggande. Aktörer: Hushållen, Boverket, byggbranschen.
Transporter. Hamnanläggningar, vägbankar, farleder. Aktörer:
Vägverket, Sjöfartsverket, Fiskeriverket.
Fritid. Bebyggelse, bryggor, hamnar, turistanläggningar. Aktörer:
Turistrådet, Naturvårdsverket, Fiskeriverket, allmänheten.
Behovet av mark- eller vattenområde för anläggningar, tillgång till
vattenrecipient. Aktörer: industrier, avloppsreningsverk,
energianläggningar, vattenbruk, andra exploatörer.
Huvudaktörer när det gäller fysisk planering och avsättande av
skyddsvärda områden är länsstyrelser och kommuner (enligt
Miljöbalken och PBL). Både fiskevårdande organisationer och jord- och
skogsbruksinstanser är viktiga aktörer tillsammans med Boverket,
Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet på området.
Hur hanteras problemet idag?
Skyddet av kustbiotoperna regleras främst i Miljöbalken. Detta kan ske t.ex.
genom inrättande av nationalparker eller naturreservat för såväl mark- som
vattenområde. Mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för
hotade djur- och växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda kan
förklaras som biotopskyddsområden. Inom ett sådant område får inte
41
bedrivas verksamhet eller vidtas åtgärder som kan skada naturmiljön. Om
det skulle behövas ett särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst
område kan föreskrifter om djur- eller växtskyddsområde meddelas med
inskränkningar i rätten till jakt och fiske samt allmänhetens eller
markägarens rätt att uppehålla sig i området. Strandskyddet har som syfte att
trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda
livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Skyddet omfattar
land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen och kan utvidgas
till högst 300 meter. I strandskyddade områden råder byggnadsförbud, och
särskilda skäl krävs för att undantag ska medges från detta. Områden som
är av riksintresse för naturvården skyddas i Miljöbalken mot åtgärder som
påtagligt kan skada naturmiljön.
Mycket små ytor av kustvattenbiotoper är idag skyddade jämfört med rent
terrestra biotoper. Endast ett litet antal av drygt 2 100 nationalparker,
naturreservat och naturvårdsområden är f.n. avsatta för skydd av värdefull
kust- eller skärgårdsmiljö. Ett knappt tiotal av dessa kustbiotoper är
skyddade med anledning av att de representerar värdefull marin miljö.
Eftersom strandskyddet är utformat som ett generellt förbud är det viktigt att
dispenser från förbudet noga prövas så att syftet kan vidmakthållas.
Erfarenheterna visar att synen på skälen för att ge dispens varierar stort
vilket innebär att värdefulla strandnära områden som är av värde för
friluftsliv och naturvård riskerar att påverkas negativt.
Rekommendationer om skydd av marina områden av nationellt intresse i
form av naturreservat, s.k. ”marina reservat” finns från Nordiska
Ministerrådet och HELCOM samt från Naturvårdsverket (rapport 4693).
Inrättandet av de av Naturvårdsverket föreslagna, resterande marina
reservaten innebär utökat skydd för bl a sälar, fåglar och andra arter samt
deras biotoper i strand- och vattenmiljöerna. Hittills är enbart fyra av de av
Naturvårdsverket i en första etapp föreslagna nio prioriterade områdena för
marina reservat skyddade.
För närvarande pågår arbete inom HELCOM för att få fram en
rekommendation om biotopskydd. Inom OSPAR tog miljöministrarna 1998
beslut om ett annex om skydd av ekosystem och biodiversitet i marina
vatten till konventionen och en strategi för genomförandet av detta.
Sverige (och ytterligare 113 länder) har anslutit sig bl.a. till den konvention
som antogs i Ramsar i Iran 1971 för att skydda internationellt värdefulla
våtmarker. Från början var Ramsar-konventionen mycket inriktad på att
skydda fågellivet. Idag är synsättet betydligt vidare. Våtmarkerna och de
grunda vattnens roll för fiskfauna och insektsfauna finns numera också med
som kriterier.
Ett antal kustbiotoper har eller kommer att få skydd genom Natura 2000nätverket.
42
Inom ramen för det nordiska samarbetet pågår ett projekt, ”Nordiska
kustbiotoper”, som syftar till att sammanställa existerande kunskaper och
inventeringar av hotade och representativa kustbiotoper samt föreslå
skyddsåtgärder. Naturvårdsverket är projektansvarig för detta projekt som
kommer att slutredovisas under hösten 1999. Naturvårdsverket skall också
efter samverkan med länsstyrelser och andra intressenter lägga fram en
samlad övergripande plan med åtgärdsprogram för bevarande av de
värdefullaste terrestra och marina miljöerna utefter landets skärgårdskuster
och presentera en strategi för hållbart nyttjande av skärgårdarna. Vidare
pågår regionala miljöatlasarbeten i enlighet med regeringsuppdrag till
länsstyrelserna som syftar till att bl.a. förbättra förutsättningarna att på ett
effektivt sätt bekämpa oljeutsläpp utefter landets kuster. Länsstyrelserna i
skärgårdslänen har också regeringens uppdrag att till december 1999
redovisa regionala miljö- och hushållningsprogram för skärgårdsområden.
Metoder finns nu för översiktliga inventeringar av marina miljöer både på
grunda och djupa områden, men resurser har hittills saknats för ett
systematiskt genomförande av marina inventeringar i flertalet län och
kommuner.
Metoder för klassning av fysisk störning i kustzonen har utarbetats för
Bedömningsgrunder för kust och hav. Hittills har dock metoderna och
klassningen för vissa parametrar varit otillräckligt testad. Tester har
påbörjats i flera områden. Metodiken avses att kompletteras i
Naturvårdsverkets handbok för miljöövervakning.
Nollalternativet
Om inte viktiga biotoper får ett bättre skydd än idag och
exploateringstrycket minskar, kommer förutsättningarna för den biologiska
mångfalden att avsevärt försämras, vilket kan leda till att hotade arter
försvinner eller till svårigheter för fiskets fortbestånd.
Möjliga handlingsvägar
Exploatering av områden som är särskilt värdefulla för naturvården,
kulturmiljövården och friluftslivet skall undvikas. Hänsyn måste även tas till
fiskets, sjöfartens och försvarsmaktens behov.
Ambitionsnivån för delmålet är att den fysiska påverkan på grunda
havsområden ”som är viktig … så långt möjligt bör upphöra…” (prop.
1997/98:145; uppdraget till NV).
Ur naturvårdssynpunkt bör man i första hand säkerställa oexploaterade
områden. I andra hand kan redan störda områden restaureras.
43
Det finns skäl att dels precisera vägledningen för tillämpningen av
strandskyddslagen dels eventuellt överväga starkare skäl för dispens inom
områden som har särskilt höga värden.
Exempel på åtgärder
Återstående fem av de av Naturvårdsverket prioriterade nio ”marina
reservaten” inrättas före 2005. De fem återstående reservaten är:
- Haparanda skärgård
- Trysunda/Ullånger/Ulvöarna/Ulvödjupet
- Landsort/Hartsö/Askö/Landsortsdjupet
- Torhamns skärgård
- Nidingen/Sönnerbergen/Mönster
Miljöbalkens regelverk bör kompletteras så att biotopskyddsområden kan
omfatta hela flador och grunda havsvikar. Förfarandet innebär att
lagstiftning sker om att flador (avsnörda havsvikar) och grunda havsvikar är
biotopskyddsområden. På regional nivå genomförs sedan inventeringar och
avgränsningar av områden som bör omfattas av biotopskyddet.
Befintlig information från länsstyrelser och kommuner ställs samman för
identifiering av ytterligare behov av skydd för marina områden (marina
naturreservat och biotopskyddsområden). Informationen baseras på den
klassificering av kustbiotoper och föreslagna skyddsåtgärder som kommer
att lämnas av utredningen Nordiska kustbiotoper samt det regionala
miljöatlasarbetet. Riktlinjer utarbetas för klassificering av biotoper.
Prioritering görs av områden med skyddsbehov. Kompletterande
inventeringar kan behöva utföras. Ytterligare områden skyddas enligt
ovanstående förslag (flador och grunda havsområden samt ytterligare
skyddsvärda områden). Bör ske löpande år 2005 – 2020 enligt
prioriteringsordning och avsatta resurser.
Informationsmaterial tas fram om de biologiska värdena hos de grunda
havsvikarna och hoten mot dem samt strandskyddsbestämmelserna.
Materialet syftar till att höja allmänhetens medvetenhet om och
hänsynstagande till havsvikarnas ekologiska känslighet samt att utgöra
underlag för kommunernas ärendehandläggning och fysiska planering.
Materialet distribueras till kommunerna för vidare distribution till
allmänheten.
Konsekvenser
Kostnaderna för att inrätta marina reservat varierar beroende på hur
områdena ser ut, men en uppskattad genomsnittlig kostnad är ca 500 000 kr
per reservat. Efter inrättande sker regelbundna biologiska inventeringar till
en kostnad av ca 50 000 kr per år och reservat. Eventuella markområden i
reservaten ger också upphov till vårdkostnader.
44
Inrättande av marina reservat ger ett långsiktigt säkerställande av höga
naturvärden. Reservaten kan påverka andra sektorer - positivt och negativt såsom jord- och skogsbruk, bebyggelse och fiske. Båttrafiken i områdena
kan t.ex. komma att inskränkas.
För att utvidga biotopskyddet till att omfatta även flador och grunda
havsvikar inklusive kompletterande inventeringar och avgränsningar
uppskattas grovt ca 2 års arbete tas i anspråk, vilket ger en total
arbetskostnad på ca 730 000 kr.
I och med lagstiftningen ges en möjlighet att förklara fler viktiga biotoper
som biotopskyddsområden. Hur många områden som beräknas bli skyddade
vet man först efter inventering. Områdesskyddet ger bl.a. bättre
förutsättning för rekrytering av fisk och skaldjur.
Sammanställning av information om ytterligare skyddsvärda områden,
riktlinjer för klassificering, prioritering samt kompletterande inventeringar
kan grovt uppskattat beräknas ta 3 års arbete i anspråk, vilket ger en total
arbetskostnad på ca 1,1 mkr.
Åtgärden resulterar bl a i att en samlad kunskap om skyddsstatus rörande
grunda havsvikar, skyddsvärda och representativa kustbiotoper erhålls,
kunskaperna om hotade och skyddsvärda biotoper ökar samt en plan för
naturinventeringar tas fram. Vidare ges förutsättning för att prioritera och
genomföra åtgärder.
Total kostnad för framtagande av informationsmaterial om de biologiska
värdena av grunda havsvikar samt strandskyddsbestämmelserna (arbete,
tryckning och distribution) beräknas uppgå till ca 160 000 kr.
Informationsinsatsen väntas resultera i ökad medvetenhet och därmed ändrat
beteende. Målet är ökat hänsynstagande vilket ger bättre skydd för värdefull
biologi. När det gäller höga naturvärden som skadats kan det ibland vara
möjligt att restaurera området. Omfattningen av behovet är okänt. Underlag
fås från inventeringar. Resursinsatserna beror på vilken ambitionsnivå som
väljs.
45
Delmål 2. Långsiktigt livskraftiga populationer
av växter och djur finns och bevaras inom sina
naturliga utbredningsområden
Detta innebär bl.a. att:
•
Naturligt förekommande arter i våra kust- och havsområden kan existera
i livskraftiga populationer.
•
Hotade arter kan finnas kvar i sina nuvarande biotoper samt har
möjlighet att återhämta sig och spridas till nya lokaler inom sina
naturliga utbredningsområden.
•
Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade,
sällsynta eller hänsynskrävande arter (jämför delmål 1).
•
Artsammansättningen är god i enlighet med EU:s förslag till ramdirektiv
för vatten.
•
Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota
den biologiska mångfalden introduceras inte.
Inledning
Detta delmål hänger nära samman med föregående delmål om biotoper.
I Naturvårdsverkets aktionsplan för biologisk mångfald fastslås att vårt
nationella åtagande gäller att långsiktigt upprätthålla förutsättningarna för
biologisk mångfald. Vidare betonas att habitatorienterade insatser bör
dominera på artnivån och att rödlistade arter är viktiga både för sitt
egenvärde och som indikatorer på miljösituationen.
Problemet
I terrestra kustområden finns ett antal hotade arter identifierade. Med dagens
kunnande kan vi emellertid inte identifiera akut hotade djur eller biotoper i
haven på det sätt som sker i terrestra miljöer. I havet rör sig organismerna
snabbt och över stora ytor (musslor, larver, mikroorganismer och fiskar) inte
minst beroende på strömmar och vindförhållanden. Många djur och även
vissa växter har en födelse- och uppväxtplats, men kan sedan förflytta sig
som larver, sporer o.dyl. till helt andra födosöks- och
reproduktionsområden. Detta innebär att man inte kan identifiera och
utnyttja begreppet rödlistade/hotade arter på samma sätt som i terrestra
system. I stora drag finns en uppfattning om vilka typer av områden som är
46
värdefulla, men för att avsätta områden behöver man veta betydligt mera,
t.ex. om vilka områden som faktiskt är värdefullast ur reproduktions- och
representativitetssynpunkt.
Mål för laxen behandlas i samband med motsvarande delmål under
miljömålet ”Levande sjöar och vattendrag”, eftersom det framför allt är i
vattendragen som hindren för laxens spridning återfinns.
Genom att växter och djur förs till nya områden bidrar människan till att
utjämna de lokala skillnaderna och därmed till att den biologiska
mångfalden minskar såväl lokalt som globalt. Detta gäller såväl på artnivå
som på genetisk nivå. Främmande arter kan leda till nya miljöproblem, som
t.ex. utslagning av inhemska arter samt spridning av sjukdomar.
Viktiga drivkrafter och aktörer
Exempel på viktiga drivkrafter och aktörer, utvalda med avseende på att de
bidrar till att problem uppstår, eller att de kan bidra till lösningen av
problemen.
Exempel på drivkrafter som minskar hotade arters livsmiljöer är olika typer
av fysisk exploatering av miljöerna – från delmål 1 om biotoper:
- Bostadsbyggande. Aktörer: Hushållen, Boverket, byggbranschen.
- Transporter. Hamnanläggningar, vägbankar, farleder. Aktörer:
Vägverket, Sjöfartsverket, Fiskeriverket.
- Fritid. Bebyggelse, bryggor, hamnar, turistanläggningar. Aktörer:
Turistrådet, Naturvårdsverket, Fiskeriverket, allmänheten.
- Behovet av mark- eller vattenområde för anläggningar, tillgång till
vattenrecipient. Aktörer: industrier, avloppsreningsverk,
energiproducenter, vattenbruk, andra exploatörer.
Dessutom:
- Behov av livsmedel – odlad fisk och skaldjur. Aktörer: Fiskeriverket,
vattenbrukare, Jordbruksverket.
- En världsomfattande handel driver både avsiktlig och oavsiktlig
spridning av arter. Aktörer: Sjöfartsverket, internationella
organisationer.
- Aktörer som verkar för skydd av hotade arter är Naturvårdsverket,
länsstyrelser, kommuner, ArtDatabanken.
Hur hanteras problemet idag?
Naturvårdsverket fastställer s.k. rödlistor över hotade växt- och djurarter,
som tas fram av ArtDatabanken vid Sveriges Lantbruksuniversitet.
Rödlistorna är förteckningar över arter som löper risk att försvinna från vårt
land i ett kortare eller längre tidsperspektiv och delar in arterna i
hotkategorier beroende på bedömd risk för utrotning. Dessa listor anger
emellertid inte vilka krav som ställs på livsmiljöerna för att bibehålla dessa
arter i deras biotoper. Rödlistor saknas dock för många marina artgrupper.
47
Inom HELCOM och OSPARCOM tog miljöministrarna 1998 beslut om att
kraftigt driva frågan om introduktion av främmande organismer via
ballastvatten inom IMO.
Nollalternativet
Bristen på kunskap om och åtgärdsprogram för hotade arter i marin miljö
innebär att det inte finns möjlighet att skydda dem.
Möjliga handlingsvägar
Behovet av rödlistning behöver analyseras rörande marina arter och
rödlistor tas fram för makroalger (förutom kransalger) och evertebrater
(främst makrofauna). Rödlistan för fiskar bör revideras, eftersom situationen
för flera fiskarter har förvärrats under 1990-talet. En förutsättning för att
kunna utarbeta rödlistor över marina arter är att det finns tillgång till
bestämningslitteratur och taxonomisk expertis. I vissa fall behövs ytterligare
taxonomisk forskning.
Rödlistorna för marina arter uppdateras före 2005. De hotade arternas krav
på livsmiljöer och behov av åtgärder behöver utredas och analyseras.
Åtgärdsprogram för prioriterade arter tas fram före 2010.
Åtgärdsprogrammen genomförs till år 2020.
Naturvårdsverket har utvecklat en policy för introduktion och spridning av
främmande organismer. Där framförs bl.a. följande behov av åtgärder: Ökad
kunskap om främmande arter i marina ekosystem behövs för att göra säkrare
riskbedömningar och mer preciserade beskrivningar av främmande arters
konsekvenser för den biologiska mångfalden. Informationsinsatser behövs
också till myndigheter, näringsidkare och allmänhet. Oavsiktliga
introduktioner förebyggs genom tillämpning av internationella riktlinjer,
t.ex. IMO:s riktlinjer för barlastvattenhantering och ICES´ 1994 riktlinjer
för introduktion av flyttning av marina organismer. Införselvägarna
kontrolleras. När det gäller avsiktliga introduktioner behöver lagstiftningen
göras enhetlig och täckande. Vid avsiktliga introduktioner ska en
försiktighetsstrategi tillämpas, riskbedömning utföras före introduktionen,
samt uppföljning göras.
Ytterligare åtgärder för övervakning av delmålet kan behövas.
Konsekvenser
En uppdatering av rödlistorna föreslås genomföras av ArtDatabanken som
förstärks med en heltidstjänst. Årlig arbetskostnad uppgår till ca 365 000 kr.
Förutom uppdaterade rödlistor, erhålls ökad kunskap om marina arter.
48
Åtgärdsprogram tas fram för hotade däggdjur och fåglar samt övriga
prioriterade arter. Naturvårdsverket utreder och analyserar hotade arters
krav på livsmiljöer och behov av åtgärder. Uppskattad resursåtgång är ca 1
år, vilket medför en kostnad på ca 365 000 kr. Kostnader för framtagande av
åtgärdsprogram beräknas till 50 000 kr per program. Åtgärden resulterar i
ny/ökad kunskap om - och åtgärdsprogram för - hotade arters krav på
livsmiljöer. Kostnaderna för genomförande av åtgärdsprogram kan variera
mycket, beroende på hur åtgärdsprogrammen utformats.
49
Delmål 3. Kulturmiljövärden och sociala
värden vid kuster och i skärgårdar och hav
bevaras och utvecklas
Riksantikvarieämbetet svarar för de avsnitt som rör kulturmiljön.
Detta innebär bl.a. att:
•
Kust- och skärgårdslandskapets karaktäristiska bebyggelsemönster byggnader, anläggningar och brukade marker - är bevarat och vårdat.
•
Det marinarkeologiska arvet är känt och skyddat mot förstörelse.
•
Samhället verkar för att typiska näringar och verksamheter av betydelse
för kulturmiljön kan fortleva, utvecklas och kompletteras.
•
Fornlämningar och kulturmiljöer över och under vatten beaktas vid
exploatering för bebyggelse, fiske, vattenbruk, sjöfart och vindkraft mm.
•
Kulturhistoriskt värdefulla hamnar och havsanknutna industrimiljöer
bevaras och utvecklas med bibehållen karaktär.
•
Friluftsliv och turism bedrivs så att skadorna på natur- och kulturmiljön
minimeras.
•
Kustens och skärgårdarnas främsta områden för friluftsliv är skyddade
till år 2020, och förvaltas så att de kan nyttjas för detta ändamål.
•
Strändernas värde för bl.a. friluftslivet värnas.
Problemet
Detta delmål omfattar landskapets värden för människan - dels en spegling
av hur landskapet under historien använts och omformats av mänskliga
aktiviteter, dels dagens nyttjande av natur- och kulturmiljövärden i samband
med boende, näringsverksamhet, turism och friluftsliv. Delmålet berör de
delar av kust- och skärgårdslandskapet som präglats av de traditionella
näringarna fiske, sjöfart, jordbruk, industri och turism. Det handlar om
bebyggelsemönster knutna till skärgårdsjordbruk, fiskelägen och badorter,
hamnar, befästningar, fyr- och lotsplatser samt småskalig och i
kustområdena delvis storskalig industri. Målet berör också ett arkeologiskt
kulturarv i form av förhistoriska boplatser, rösen, labyrinter och tomtningar
samt skeppsvrak.
50
Endast på några få andra ställen i världen finns skärgårdar liknande de
svenska havs- och insjöskärgårdarna. De många forntida spåren vittnar
tillsammans med de senare tiders kulturmiljöer om att de flesta kust- och
skärgårdsområdena har haft kontinuerlig bosättning under lång tid.
Det förhistoriska kust- och skärgårdslandskapet sträcker sig på grund av
landhöjningen från den nuvarande havsnivån och uppåt. De forntida
lämningarna i form av bo- och gravplatser, rösen och labyrinter är därför
spridda över mycket stora områden. Svenska farvatten innehåller också
unika marinarkeologiska skatter. Mycket goda bevarandeförhållanden
kombinerat med grundfyllda och farliga vatten är orsaken till att det finns
mängder av gamla skeppsvrak, som ofta har höga kulturhistoriska värden.
De under historisk tid typiska näringarna – fiske, sjöfart, stenindustri,
jordbruk och turism – har givit upphov till en bebyggelse vars lägen präglas
av de särskilda natur- och klimatförhållandena nära havet. Viktiga
lokaliseringsfaktorer var främst närheten till goda förtöjningsplatser och
hamnar, men också möjligheten att bruka marken, bryta sten mm. För
kulturmiljövården är det av stort värde att dessa miljöer ännu brukas.
Fisket har organiserats på olika sätt i olika delar av landet, vilket avsatt olika
typer av kulturmiljöer. Husbehovsfiske i kombination med jordbruk och jakt
har bedrivits av bönderna längs kusterna. Glest utplacerade sjöbodar,
bryggor och torkplatser för nät har byggts i skyddade vikar på gårdens eller
byns marker. Regelbundet säsongsfiske i utskärgårdarna bedrevs av
stadsbefolkningarna längs ostkusten. Täta fiskelägen med små bostadshus
och sjöbodar anlades främst längs norrlandskusten.
Längs syd- och västkusten har dessutom tre perioder av speciellt intensivt
fiske förekommit. Under tidig medeltid bedrevs ett omfattande fiske i
Öresund. Utländska köpmän och fiskare samlades under höstarna i Skanör
och Falsterbo, där sillen torkades och saltades för försäljning till
kontinenten. Den stora sillperioden i Bohuslän inträffade ca 1750-1810.
Sillen gick in i fjordarna i stora mängder och kunde fångas med landvad.
Hundratals salterier och trankokerier anlades i skärgården. Salt sill och tran
exporterades. Nya fiskelägen växte upp på kala öar som Åstol,
Klädesholmen och Smögen och äldre samhällen blomstrade. Då sillen
försvann gick många samhällen under. De nuvarande bohusländska
kustsamhällena utvecklades under den senaste sillperioden under 1800-telats
sista decennier, då bebyggelse också växte upp på tidigare åkermark i
Göteborgs norra skärgård. Under 1900-talets första hälft utvecklades
havsfisket och konservindustrin starkt. En annan betydande ökning gällde
turismen. Det innebar för många samhällen att hamnen utvidgades, att
fabriker tillkom och att badhotell och sommarhus uppfördes. I andra
samhällen såldes de befintliga husen redan tidigt till sommargäster.
Jordbruk har förekommit på öar och i kustområden där odling varit möjlig.
Av naturliga skäl har de odlade markerna varit små och splittrade. Bete och
slåtter har förekommit på små öar utan bosättning. Fiske och jakt, fraktfart
51
och turism har ofta varit binäringar. I närheten av större städer såldes
varorna till stadsbefolkningen.
I början av 1800-talet började delar av kustbefolkningen i de gamla
fiskarsamhällena bedriva fraktfart både längs kusterna, till havs och på
kanaler och insjöar. Stora hamnmagasin byggdes i många
utskeppningshamnar. Persontrafiken med ångbåt kom igång på 1820-talet
och ledde bl. a. till utbyggnaden av sommarvillor i storstadsområdena och
anläggandet av badorter i kustbandet. Först efter 1850 kom
godstransporterna igång, men under hela 1800-talet svarade segelfartygen
för en betydande del av godstransporterna.
De svenska skärgårdarna är svårseglade med många farliga grund som sänkt
åtskilliga fartyg och en landhöjning som ändrar förutsättningarna över tiden.
Under medeltiden var skeppen få och segellederna gick inomskärs med
byggnader och naturliga kännemärken som sjömärken. Under 1500-talet
utprickades vissa farleder av allmogen med rusk- eller slätprickar,
stenkummel eller kasar. Under 30-åriga kriget ökade örlogstrafiken på
haven. Farleder och hamninlopp utprickades med båkar och fyrar av det
nybildade lotsverket. Även handelsflottan ökade, men först vid mitten av
1800-talet ändrades situationen väsentligt med industrialiseringen. Större
och mer djupgående fartyg framfördes även nattetid, vilket krävde
fyrbelysta farleder.
Under 1600-talet anlades ett fåtal små och enkla fyrar, men därefter
utvecklades successivt ett system med fyrar, båkar och fyrvaktarbostäder
längs hela den svenska kusten. På 1850-talet kom ett slutgiltigt
utbyggnadsförslag av fyrar både med och utan bemanning. Det automatiska
AGA-systemet gjorde att fyrarna från början av 1900-talet krävde mindre
underhåll och kunde placeras på svårtillgängliga platser.
Som exempel på industriell verksamhet med anknytning till skärgården kan
nämnas järnmalmsbrytningen på Utö, som pågick från 1720-talet till ca
1880. Stenindustri har förekommit i Småland, Blekinge, Halland och
Bohuslän. Brytning i stor skala startade under senare delen av 1800-talet.
Idag är verksamheten helt nedlagd. Brotten har på vissa platser haft stor
inverkan på landskapet, medan stenhuggarnas bostäder oftast uppfördes i
befintliga kustsamhällen. Kalkstensindustri bedrevs främst på Öland och
Gotland på platser med tillgång till utskeppningshamn. Som komplement till
det storskaliga fisket på västkusten uppkom konservindustri och
varvsverksamhet i många kustsamhällen, först i mycket liten skala, men
efter andra världskriget i större skala på ett fåtal platser. Under
efterkrigstiden har också ett antal storindustrier med kustanknytning
utvecklats i goda transportlägen.
De unika natur- och kulturmiljövärden som finns längs kusterna och i
skärgårdarna är viktiga att bevara och underhålla också därför att de utgör
basen för en stor del av turismen. Ett långsiktigt hållbart nyttjande av dessa
värden förutsätter ett hänsynsfullt brukande baserat på en balanserad
avvägning mellan slitage och bevarande.
52
Tillståndet idag
Mångsyssleri och småskalighet har förutom anknytningen till havet av
tradition karaktäriserat näringarna i skärgården. Rationaliseringar och
storskalig drift har därför drabbat skärgårdarna hårt. Antalet
permanentboende har minskat drastiskt liksom antalet sysselsatta inom
jordbruk, fiske, sjöfart mm.
Tillgången på fisk och skaldjur har successivt minskat både i Östersjön,
Kattegatt och Skagerack samtidigt som kraven på storskalig hantering av
fisken ökat. Förutsättningarna för att bedriva kustfiske i liten skala har
försämrats och antalet lokalt verksamma fiskare har minskat. Fiske i stor
skala bedrivs främst av fiskare knutna till västkusten och i vatten långt från
hemorten. Landning av fångsterna sker på ett fåtal platser med rationell
hantering. I och med att andelen aktiva fiskare i skärgården och längs
kusterna minskar har hamnmiljöerna som förr präglades av fiskehantering
ändrat karaktär liksom bostadsområdena.
Antalet verksamma jordbrukare har efter andra världskriget successivt
minskat. Tidigare brukade och betade marker växer igen, vilket inte hejdas
av lokaliseringen av andra typer av företag till skärgårdsområdena.
Under 1900-talet har både frakt- och persontrafiken till sjöss successivt
ändrat karaktär. Motoriseringen av fartygen, utbyggnaden av järnvägar och
bilvägar och koncentrationen av verksamheter och boende till städerna har
medfört en lokalisering av fraktfarten till ett fåtal större hamnar med
möjligheter till container- eller oljehantering och med anslutning till järnväg
och/eller motorväg. I delar av skärgårdarna finns utom den tunga fraktfarten
en omfattande trafik av mycket stora passagerarfärjor till och från utrikes
hamnar. Vågsvallet från de stora fartygen orsakar skador på stränder med
fornlämningar, kulturhistoriskt värdefulla kajer, bryggor och båthus.
Inom skärgårdsområdena förekommer reguljär persontrafik i de delar som
har året-runt-befolkning. I övrigt sköts förbindelser till öar utan
broförbindelser med taxibåtar. Huvuddelen av persontrafiken inom
skärgårdsområdet sker sommartid i form av turistresor eller fritidsbåtstrafik.
Detta har medfört att många äldre hamnar förlorat sin funktion som
angöringsplatser för reguljär trafik och att det fåtal hamnar som används
måste byggas ut för att motsvara dagens krav. Äldre delar förfaller eller
omvandlas för nya verksamheter. Nya hamnar för fritidsbåtar tillkommer
dels i form av marinor för vinteruppläggning och dels i form av
besökshamnar sommartid.
Vissa öar, som tidigare nåddes med färjetrafik, har idag fått fast
landförbindelse genom en bro. Miljön på sådana öar kan i många fall
påverkas negativt av den ökande biltrafik som blir följden.
Under 1960- och 70-talen automatiserades fyrarna och personalen drogs in
på många fyrplatser. På vissa platser gick olika intressenter samman och
finansierade viss bemanning, men detta har nu nästan helt försvunnit.
53
Utvecklingen har under 1980- och 90-talen fortsatt genom att lotsplatser i
havsbandet flyttats in till fastlandet.
Turismen i kust- och skärgårdsområdena har under 1900-talet successivt
ändrat karaktär från tidsbegränsade besök på hotell och pensionat till längre
vistelser i egna fritidshus, på campingplatser eller i fritidsbåtar. Den för
skärgårdarna typiska bebyggelsen i fiskelägen, skärgårdsbyar, bad- eller
industriorter har i stor utsträckning överlåtits till sommarboende och
verksamheter med anknytning till turism och friluftsliv.
Karaktärsbyggnaderna i de äldsta badorterna har i många fall försvunnit.
Pensionat och badhotell byggs om. Den snickarglädje som präglade
sekelskiftets sommarvillor är mycket arbetskrävande att underhålla och den
försvinner därför gradvis. Även i övrigt kan byggnadernas speciella karaktär
förvanskas på grund av okunnigt genomförda om- och tillbyggnader.
I storstadsnära områden längs kusten är förhållandena annorlunda.
Exploateringstrycket medförde tidigt en omfattande fritidshusbebyggelse,
som alltmer omvandlas för permanentboende. Marinor, golfbanor och
konferensanläggningar är andra sentida inslag i storstadsnära områden.
Problemen varierar dock starkt. Delar av kusten präglas av stora
industrietableringar, andra t. ex. av igenväxande strandängar eftersom bete
ej längre är lönsamt.
Det marinarkelogiska arvet är i ökande grad utsatt för hot. Skador
uppkommer genom exploatering, okunnighet eller genom klimatpåverkan.
Skeppsvraken utmed kusterna hotas av ett alltmer tilltagande och ibland
alltför ovarsamt dykande.
Ett speciellt, men akut problem är hotet mot äldre fiskefartyg. Sedan 1980talet har kondemneringsbidragen medfört att de mycket snabbt gått ned i
antal. Det är framför allt fiskefartygen byggda av trä som är hotade.
Fiskeflottans radikala minskning innebär en oerhörd förändring av
fiskelägenas hamnområden. Fiskefartygen har varit ett av de viktigaste
elementen i dessa kulturmiljöer och får även betraktas som industriminnen,
eftersom de har fungerat både som arbetsplats och beredningsstation.
Fiskefartygen byggda i trä representerar komplicerade
byggnadskonstruktioner som under lång tid har producerats med stort
hantverkskunnande. Längs Sveriges kust och i skärgården har funnits många
varv som byggt dessa fartyg och andra verksamhetsområden har etablerats
som underleverantörer till varven. Endast ett fåtal av dem är i drift idag.
Om en storskalig utbyggnad av vindkraften blir aktuell kommer trycket att
bli hårt på utbyggnad utefter kusterna och till havs, eftersom de högsta
vindenergierna finns där. Vindkraftanläggningar påverkar miljön på olika
sätt, bl. a förändrar de landskapsbilden och de bullrar. Effekterna på djuroch växtlivet i närheten av vindkraftverk är relativt dåligt utredda. En
etablering av vindkraft i stor skala kan också få stora konsekvenser för
kulturvärdena längs både kusterna och i skärgårdarna.
54
Upplevelsen av den svenska skärgården är i hög grad förknippad med en
relativt ostörd och ren miljö där buller, nedskräpning m.m. kan påverka
värdena och kvalitéerna negativt. Källor till buller i kust och skärgård kan
vara intensiv båttrafik längs markerade farleder eller andra frekventerade
båtleder, förkomst av hamnar, större vägar, skjutfält, områden med
omfattande flygverksamhet samt områden där det vintertid förekommer
snöskotertrafik.
Turismen i Sverige är till sin natur huvudsakligen småskalig och ger för
närvarande inte upphov till större problem. Trenden går mot en turism som
bygger på kultur- och naturupplevelser. Turister söker sig också till naturen
för att få chansen att uppleva tystnad – en bristvara i övriga Europa. I
framtiden kommer fler människor av olika skäl att ofta söka sig ut i naturen
under sin fritid. Redan idag är vi rörligare och når längre ut i naturen. Det
innebär att platser där människor sällan vistats besöks allt oftare och på
vissa håll överutnyttjas de. Det är i känsliga natur- och kulturmiljöer som
skärgården som detta blir som mest tydligt. Där är det viktigt att hantera
turismen på rätt sätt. Intresset för naturturism ökar. Detta medför att fler
besökare utnyttjar naturen på allemansrättslig grund utan att alltid vara
kunniga om allemansrättens innebörd och kraven på hänsyn, vilket kan
komma att bli ett ökat hot mot naturmiljön och övrigt friluftsliv.
Viktiga drivkrafter och aktörer
Exempel på viktiga drivkrafter och aktörer, utvalda med avseende på att de
bidrar till att problem uppstår, eller att de kan bidra till lösningen av
problemen.
-
-
-
Ökat intresse för bostäder i attraktiva områden, i skärgården
fritidsbostäder, i kustområden även permanentbostäder. Aktörer:
allmänheten, kommunerna, Boverket.
Bristande lönsamhet för fiske, jordbruk och övrigt näringsliv. Aktörer:
skärgårdsföretagen, Glesbygdsverket, Jordbruksverket, Fiskeriverket.
Transportleder: Vägar, broar, hamnanläggningar, farleder. Aktörer:
Sjöfartsverket, rederier, Vägverket, kommuner.
Teknikutveckling och rationaliseringskrav som tillsammans medför
indragning av fast stationerad personal i skärgårdarna. Aktörer:
Sjöfartsverket, Kustbevakningen.
Ökat intresse för turistprodukter med natur- och kulturinnehåll, turism
med fokus på upplevelse och camping. Även ökande intresse för
storstäder och ett relativt minskande intresse för semester i övriga
Sverige, framför allt i Norrland. Aktörer: Turistrådet, Boverket,
länsstyrelser, Sjöfartsverket, turistföretag, friluftsorganisationer,
allmänheten, kommuner, näringsliv, särskilt areella näringar.
55
Hur hanteras problemet idag?
Glesbygdsverket har regeringens uppdrag att genom påverkan på olika
samhällsektorer verka för goda levnadsförhållanden och
utvecklingsmöjligheter i bl.a. skärgårdsområdena. Arbetet är koncentrerat
till områdena arbetsmarknad, utbildning, service och infrastruktur. En viktig
uppgift för verket är också deltagande i arbetet med EU:s strukturfonder.
EU-stödet till de svenska kust- och skärgårdsområdena har skett inom
målområdena 5b (landsbygdsområden med låg utvecklingsnivå) och 2
(industriregioner på tillbakagång). Mål 5b-området för skärgården har varit
alla öar utan fast landförbindelse och med bofast befolkning. Inom mål 2 har
delar av Norrlandskusten utpekats. Ur strukturfonderna har sedan 1996 366
mkr budgeterats till områden som berörs av miljökvalitetsmålet. Ett nytt
strukturfondsprogram startar vid nyåret 2000. Kust- och skärgårdsområdena
berörs också av INTERREG II-programmet, som syftar till att stimulera
samarbete i gränsregioner.
Skärgårdsstiftelsen i Stockholms skärgård verkar för att bevara skärgårdens
egenart, naturvärden och landskapsbild samt att underlätta rekreation och
friluftsliv. Stiftelsen skall arbeta för en levande skärgård. Stiftelsen äger och
förvaltar mark i skärgården.
Sedan 1998 bedrivs ett samnordiskt projekt: ”Den nordiske kustkulturs
særart och livskraft”. Projektet skall ligga till grund för en nordisk
handlingsplan för bevarande av kust- och skärgårdsmiljöer. Arbetet leds från
miljöministeriet i Danmark och ska färdigställas under 2000.
I tilläggsdirektiv till propositionen ”Hållbar utveckling i Sveriges
skärgårdsområden” (prop 1996:153) gav regeringen länsstyrelserna i C, AB,
D, E, H, K och O län i uppdrag att utarbeta ett långsiktigt miljö-,
hushållnings-, och utvecklingsprogram för länens skärgårdsområden.
Uppdraget löper till utgången av 1999 och kommer att avrapporteras 1:a
halvåret 2000.
Den senaste statliga vindkraftutredningen startade våren 1998 och lämnade
sitt betänkande sommaren 1999 (SoU 1999:75 Rätt plats för vindkraften).
Utredningen konstaterar att etablering av vindkraft till havs är
energipolitiskt intressant men miljömässigt känslig. Utredningen föreslår
regeringen att ge ett fortsatt utredningsuppdrag vad avser utbyggnaden av
vindkraft till havs. F.n. remissbehandlas betänkandet.
Regeringen gav i riksdagsskrivelse (1993/94:175 "Åtgärder mot buller i fjäll
och skärgårdar m.m.) sin syn på vad som bör göras för att minska bullret i
bl.a skärgårdar. Här anförde regeringen att det i skärgårdar och
inlandsvatten finns skäl att begränsa bullerstörningarna från
motorbåtstrafiken. Vidare utgick regeringen i skrivelsen ifrån att
länsstyrelserna inom ramen för sin verksamhet skulle se över inom vilka
områden det från bullersynpunkt kan behöva införas låga fartgränser eller
förbud mot motorbåtstrafik. Naturvårdsverket fick i uppdrag att utvärdera
56
länsstyrelsernas verksamhet inom detta område år 1995. Verket kunde då
konstatera att länsstyrelserna inte hade hunnit vidta några åtgärder i syfte att
begränsa bullerstörningarna från båtarna. Vad verket erfarit är det i
dagsläget fortfarande bara ett fåtal län som mera fullständigt låtit inventera
vilka vattenområden i länet som är i behov av en reglering av båttrafiken för
att minska bullret. Det arbete som pågår inom ramen för det s.k.
skärgårdsuppdraget bör dock till viss del komma att ta upp dessa frågor.
Arbete pågår inom EU med en revidering av fritidsbåtsdirektivet (94/25/EC)
där bl.a. bullergränser för nya båtmotorer föreslås införas.
Naturvårdsverket har i sin Aktionsplan för biologisk mångfald föreslagit att
kriterier, policy och strategi för hållbar turism utvecklas av
Turistdelegationen i samverkan med bl.a. Naturvårdsverket.
Turistdelegationen har i sin rapport "Hållbar utveckling i svensk
turistnäring" 1998 redovisat sin policy och strategi för hur turistnäringens
skall utvecklas för en hållbar samhällsutveckling. Bland annat betonas att
det är först när ”miljöaspekterna blir en naturlig del av turismutvecklingen i
ett område som en hållbar utveckling kan garanteras”.
Naturvårdsverket medverkar till att skapa förutsättningar för ett gott
friluftsliv/turism genom att värna om Sveriges främsta friluftsmarker fjällen, skärgårdarna, stränderna och inte minst 26 nationalparker och över
2200 naturreservat. Naturvårdsverket sprider ett omfattande
informationsmaterial kring allemansrätten och om olika naturområden i vårt
land. Informationen berikar besökarens upplevelser och utgör ett viktigt
styrmedel för att undvika konflikter med bevarandeintressena. Verket
sprider också kunskap genom Naturum – informationslokaler som finns på
25 platser i landet och som byggts upp av resp. kommun i samverkan med
Naturvårdsverket.
Nollalternativet
Den karaktäristiska skärgårdsbebyggelsen förfaller eller förvanskas i
samband med okunniga eller okänsliga ombyggnader. Industribyggnader,
sjöbodar och båthus omvandlas till fritidsbostäder. Fyr- och lotsplatser
förfaller eller blir fritidsbostäder. De fåtaliga återstående
skärgårdsjordbruken läggs ned och det tillhörande odlingslandskapet växer
igen.
Traditionella skärgårdsnäringar som fiske, kustsjöfart, sjöbevakning och
varvsverksamhet går ytterligare tillbaka. Den i trä byggda äldre fiskeflottan
försvinner.
Turism och fritidsboende ökar medan året-runt-boende minskar.
Kustsamhällen i storstadsnära lägen exploateras dock starkt för
permanentboende med pendling.
57
Kända fornlämningar, i synnerhet vrak, riskerar att förstöras p.g.a. bristande
möjligheter att utöva tillräcklig kontroll. Oregistrerade fornlämningar kan
skadas eller förstöras i samband olika former av exploatering.
Trenden inom friluftslivet att så snabbt som möjligt få uppleva så mycket
som möjligt leder till användning av energiförbrukande fordon för att ta del
av kusternas och skärgårdarnas skiftande naturtyper och biotoper. Snabba
motorbåtar används i ökad omfattning. Intresset för äventyrliga
utomhusaktiviteter medför att platser där människor sällan vistats, kommer
att besökas allt oftare. Faunan och floran påverkas i ökad omfattning.
Möjliga handlingsvägar
Kulturmiljön
För att utarmningen av skärgårdarnas kulturhistoriska arv ska hejdas krävs
en aktiv glesbygdspolitik med stöd till samhällsservice och transporter,
etablering av traditionella och nya verksamheter, skärgårdsjordbruk och
kustnära fiske. Den långtgående rationaliseringen av fyr- och lotsväsendet
med avbemanning på öar utan landförbindelse behöver omprövas av hänsyn
till de viktiga kulturmiljöer som berörs. De skador på kulturmiljöer som
orsakas av svall från stora fartyg bör minimeras. Nuvarande system med
kondemneringsbidrag till förstörelse av äldre fiskefartyg måste modifieras.
Särskilt värdefulla kulturmiljöer och kulturminnen behöver säkerställas
enligt PBL, KML eller Miljöbalken. Detta gäller hela eller delar av
kustsamhällen såväl som fyr- och lotsplatser, jordbruk, industri- och
försvarsanläggningar. Kunskaperna om vilka kulturvärden som präglar de
stora områden längs kusterna som omfattas av bestämmelserna i
miljöbalkens 4 kap är dock bristfälliga och beslutsunderlaget behöver
förbättras, även om försök har gjorts i några län att metodiskt beskriva de
samlade värdena för naturvård, kulturmiljö och friluftsliv. En översyn av
riksintresseområdena för kulturmiljövården och en utveckling av
värdebeskrivningar för områdena är nödvändig. Även kunskapsläget rörande
det marinarkeologiska kulturarvet behöver väsentligt förbättras.
Kommunerna bör i större utsträckning genomföra fördjupade
översiktsplaner, detaljplaner eller områdesbestämmelser i kust och
skärgårdsområden. I planeringsarbetet är det viktigt att även det
marinarkeoliska kulturarvet beaktas. En MKB ska även omfatta forn- och
kulturlämningar under vatten. Byggnadsvårdsinformation med särskild
tonvikt på hur regionala särdrag tas tillvara behövs till fastighetsägare som
köper sommarhus i kustorterna.
Förslag till åtgärder för kulturmiljösektorn:
Kunskapsuppbyggnad vad avser kulturmiljöer och kulturvärden inkl marina
fornlämningar i kust- och skärgårdsområdena. Fornminnesinventering,
58
byggnadsinventeringar och etnologiska undersökningar. Samverkan mellan
RAÄ, länsstyrelserna och länsmuseerna.
Översyn av riksintresseområden enligt 3 och 4 kap. MB. Översynen skall
ingå i underlaget för en nationell bevarandeplan för skärgården.
Fullföljd policy för vindkraftetablering i kust och skärgård. Programmet
skall kunna ingå som sektorsredovisning i ett sammanvägt, nationellt
program för vindkraftutbyggnad.
Länsvisa program för turism och friluftsliv. Programmen bör omfatta
information, utbildning och skyltning för brukar, turister och andra besökare
vad avser hänsynen till kulturmiljön. Programmen ses över årligen.
Säkerställande av kulturmiljöer och kulturminnen enligt KML, PBL, SBMförordningen eller MB.
Övrigt
Ifall en storskalig utbyggnad av vindkraften blir aktuell kan påverkan
komma att bli stor på miljön vid kuster och grunda havsområden.
Vindkraften bör tas upp inom kommunernas översiktsplaner, och
regionövergripande planer/program bör ses över. Vissa områden bör skonas
helt från utbyggnad. För byggande i övriga områden måste hänsyn tas till
bl.a. natur- och kulturmiljö, friluftsliv samt landskapsbild. Effekterna på
växt- och djurliv bör undersökas närmare, så att mer fullständiga
miljökonsekvensbedömningar kan göras.
I områden som har speciella värden vad avser natur, kultur och friluftsliv
och där en låg bullernivå bidrar till att bevara detta värde är det särskilt
angeläget att säkerställa en låg bullernivå. I skärgården förekommer
båttrafik både av nyttoskäl och rekreationsskäl. Vägningar måste därför
göras mellan behovet att färdas till sjöss och den rekreationssökande
allmänhetens behov av tystnad. En fartsänkning, som innebär en betydande
minskning av bullernivån, innebär inte att allmänhetens möjlighet att färdas
försvinner utan det tar bara längre tid att förflytta sig i området.
Bullerstörningar kan minskas genom bullerdämpande åtgärder vid källorna.
Ett annat sätt att reglera bullernivån är att begränsa färdseln med
motordrivna farkoster och fordon i de områden där en låg bullernivå är
särskilt angelägen. Det föreligger därför stort behov av att länsstyrelserna
fullföljer sitt uppdrag med kartläggningen av vilka vattenområden en låg
bullernivå är särskilt angelägen och där en reglering av båttrafiken behöver
ske.
Det är viktigt att kommunerna i sin översiktliga planering även behandlar
bullerfrågorna i sjöar och kustvatten och då bedömer bullerfrågorna i ett
helhetsperspektiv. Ett sådant underlag blir därmed ett värdefullt underlag för
bl.a. beslut om fartbegränsningar. För att säkerställa att förslagen i
59
översiktsplanen blir vägledande för beslut som fattas med stöd av annan
lagstiftning bör planen kompletteras med rekommendationer.
Naturvårdsverket lämnar en särskild sektorrapport för friluftslivet och ger
där en överblick av vad som kan krävas för att bevara och utveckla en god
infrastruktur för friluftslivets behov. Bl.a. behöver kriterier för urval av
skyddsvärda friluftsområden, råd för planering och policy för utveckling av
friluftsliv i skyddade områden tas fram. För kusten innebär det särskilt att
kustens och skärgårdarnas främsta områden för friluftsliv är skyddade till år
2020, och förvaltas så att de kan nyttjas för detta ändamål, friluftsliv och
turism bedrivs så att skadorna på natur- och kulturmiljön minimeras, samt
att strändernas värde för bl.a. friluftslivet värnas (se delmål 1: Biotoper som
är viktiga för den biologiska mångfalden skyddas).
Konsekvenser
Konsekvensanalyser har av tidsskäl inte kunnat tas med här.
Konsekvensanalyser som gäller kulturmiljön redovisas i
Riksantikvarieämbetets rapport.
60
Delmål 4. Nyttjande av havets levande resurser
sker så att vattnens långsiktiga
produktionsförmåga och den biologiska
mångfalden bevaras
Fiskeriverket svarar för detta delmål.
Detta innebär bl.a. att:
•
Fisket bedrivs ansvarsfullt i enlighet med försiktighetsprincipen
(Riodeklarationen 1992).
•
Fisket påverkar inte de naturliga utbredningsområdena för fisk, kräftdjur
och blötdjur och ger inte skador på det marinarkeologiska arvet.
•
Fångst av unga individer av målarter, annan icke önskvärd bifångst samt
bifångst av marina däggdjur och sjöfågel minimeras.
•
Utsättning av fisk, kräftdjur och blötdjur sker ansvarsfullt och med
särskild hänsyn till skyddsvärda vattenområden.
•
Anläggningar för vattenbruk lokaliseras med hänsyn till natur- och
kulturmiljövärden samt risken att fisk rymmer ur odlingar minimeras.
Inledning
Många djurarter i havet och längs kusterna påverkas av eutrofiering, utsläpp
av miljögifter och fysisk exploatering. Även fisket är en faktor som påverkar
framförallt fiskbestånden men även den biologiska mångfalden.
Problemet
Långsiktig produktionsförmåga
Fiskeflottan inom EU är trots omfattande insatser inom unionen totalt sett
för stor i förhållande till resurserna. Överkapaciteten beror i hög grad på den
snabba och framgångsrika tekniska utvecklingen inom fisket och svårigheter
att reglera fisket efter biologiska förutsättningar. Effektivitetsökningen går
snabbare än den minskning av fartygskapaciteten som man inom EU
beslutat om för att uppnå en lämplig storlek på havsfiskeflottan. Fortfarande
sätts vissa fiskekvoter på en alltför hög nivå med hänsyn till
försiktighetsprincipen. Storleken på vissa för det svenska fisket viktiga
fiskbestånd bedöms vara under en biologiskt säker nivå.
61
Ett fiskuttag som inte är anpassat till vattnens långsiktiga
produktionsförmåga hotar såväl bestånden som fiskerinäringen. Ett intensivt
fiske medför dels att tätheten av den beskattade arten minskar, dels att
ålders- och storleksstrukturen i bestånden samt den genetiska
sammansättningen förändras, i regel mot yngre och mindre fiskar och en
lägre genetisk diversitet. Under de senaste årtiondena har fisket påverkat
storleks- och åldersstrukturer hos många kommersiellt intressanta fiskarter.
Detta har medfört bland annat att den biologiska tillväxtpotentialen i haven
inte nyttjas på ett optimalt sätt. Om sådana förändringar blir alltför kraftiga,
får de anses strida mot bevarandemålet för fisket, även om bestånden ur
strikt fiskeribiologisk synvinkel inte kan anses vara hotade. Ett alltför hårt
uttag av en art kan förvisso gynna andra arter, men detta medför samtidigt
en förskjutning av den ekologiska balansen som långsiktigt kan skada
havets biologiska mångfald och fisket. Ett problem är att vi idag saknar
heltäckande metoder för att kvantifiera och analysera påverkan som kan
skada både den ekologiska balansen och den biologiska mångfalden.
I begreppet fritidsfiske ingår såväl husbehovsfiske som sportfiske. Mer än
två miljoner svenskar fiskar någon gång varje år och fisketrycket är särskilt
stort i befolkningstäta områden. Fritidsfisket på vissa attraktiva målarter i
landet kan ge negativa effekter på bestånden. Ett alltför hårt fisketryck på
känsliga lokaler leder bl.a till förändringar i beståndsstrukturen hos känsliga
målarter och förskjutning i artbalansen. Fritidsfiskare har inte skyldighet att
rapportera sina fångster, vilket försvårar en effektiv förvaltning av
fiskbestånden i kustvattnen.
Biologisk mångfald
Många av dagens fiskeredskap är effektiva då det gäller att fånga målarten
men ofta ineffektiva när det gäller att undvika icke önskad bifångst.
Fångster av målarten som inte får saluföras på grund av undermålig storlek
måste slängas tillbaka i havet och överlever sällan. Alltför stora fångster av
ung fisk eller kräftdjur, som inte haft möjlighet att reproducera sig, ökar
risken för överexploatering av viktiga bestånd. Fisket efter havskräfta med
bottentrål som har alltför dåliga selektiva egenskaper leder t.ex. till en
avsevärd fångst av för små individer. Bara cirka hälften av det totala antalet
havskräftor som fångas genom sådan trålning ingår i den landade fångsten.
Av den dumpade andelen överlever endast cirka en fjärdedel. Dumpning av
undermålig fisk som inte uppnått gällande minimimått enligt EG:s regelverk
leder också till försämrat vetenskapligt underlag för beslut om hur stora
fiskekvoterna bör vara, eftersom sådan fångst inte redovisas i
fångststatistiken.
Bifångst av icke kommersiella arter kan vara ett hot mot balansen i
ekosystemen och biodiversiteten. Problemen är störst vid trålfiske men de är
även betydande inom kustfisket. Inom det omfattande ryssjefisket efter ål på
västkusten och inom lax- och sikfisket med fällor i Bottniska viken är
bifångst av säl ett stort problem för fiskare, men även för sälbeståndet.
Sälproblemen ser dessutom ut att sprida sig i såväl Östersjön som längs
västkusten. På senare tid har bifångst av skarv blivit ett stort problem. Även
62
annan sjöfågel fångas oavsiktligt. Dessutom utgör dumpning av bifångster
och fiskrens från fiskebåtarna en risk för störning av de marina
ekosystemen.
De generella problemen med fiskets bifångster och fysiska miljöpåverkan är
allmänt uppmärksammade, men trots det saknas tillräckliga kunskaper om
hur de marina ekosystemen reagerar på fiske och hur olika fiskemetoder
påverkar den marina miljön. Det är därför fortfarande mycket svårt att göra
riktiga bedömningar av vilka totala effekter som det nuvarande fisket har på
havens miljö och den biologiska mångfalden.
Utsättning av fisk har traditionellt varit en viktig del i fiskevårdsarbetet.
Syftet har främst varit att gynna yrkes- och fritidsfisket. Det kan ske på två
sätt; antingen genom fiske direkt på den fisk som satts ut eller genom att
fisken tillåts reproducera sig för att förstärka hotade eller svaga bestånd som
sedan kan utnyttjas för fiske. I de senare fallen finns ett stort
bevarandeintresse. Omfattande utsättningar görs som kompensation för
skador orsakade av vattenkraftsutbyggnad. De är i de flesta fall baserade på
den stam som fanns före utbyggnaden. Länge har inställningen till
fiskutsättningar varit i stort sett positiv, men på senare år har man
uppmärksammat att negativa effekter kan förekomma. Den ekonomiska och
biologiska nyttan, speciellt när det gäller förstärkningar av befintliga
bestånd, är omdiskuterad. Introduktion av en art eller stam utanför dess
naturliga utbredningsområde medför ofta att lokala arter trängs undan.
Odlingen i sig kan förändra fiskens genetiska sammansättning. Upprepade
utsättningar av stora mängder odlad fisk kan därför leda till förändring av de
lokalt anpassade populationerna av vild fisk. Det finns dessutom alltid en
risk för spridning av sjukdomar och parasiter i samband med utsättning av
fisk. Denna risk är särskilt stor i den marina miljön där utsatt fisk kan
spridas över stora områden.
Förlorade och kastade fiskelinor, krokar etc. kan i vissa fall ge upphov till
skador på djur och fåglar. Läckage av bly från förlorade beten, sänken och
tyngder är sannolikt inte en oväsentlig källa för spridning av bly i naturen.
Fiske med levande agn kan leda till oavsiktlig introduktion av fiskarter som
är främmande för lokalen. Spridning av sjukdomar och parasiter kan ske
genom flyttning av redskap mellan olika vattenområden samt genom
fiskrens.
Vattenbruk
Vattenbruk i havet innebär odling av fisk eller musslor för konsumtion. Det
största miljöproblemet vid odling av fisk är kopplat till utsläppen av
närsalter och till rymlingar från odlingsanläggningar. Närsalterna har sitt
ursprung i fodret som fisken matas med. Överskott i form av bl a. fekalier
och foderspill tillförs miljön där de kan orsaka övergödning som ger
negativa effekter på både flora och fauna. Musselodling som sker extensivt
har däremot inte dessa miljöbelastande effekter. Antibiotika används vid
intensivodling för behandling av olika sjukdomar. En del av antibiotikan
hamnar i miljön efter sjukdomsbehandlingen vilket kan medföra utveckling
63
av resistenta bakteriestammar hos t.ex. vildfisk. Olika kemikalier används bl
a. för desinficering, badning och bedövning samt för att förhindra påväxt.
Kemikalieanvändningen inom vattenbruket har minskat under de senaste tio
åren, men även om kemikalier används i begränsad omfattning kan miljön
påverkas negativt. Förrymd fisk från kassodlingar förekommer i många
svenska vattendrag. Genom att odlad fisk interagerar med vild fisk kan
olämpliga arter/stammar och genetiska anlag samt sjukdomar och parasiter
spridas till vilda bestånd.
Behov av förändringar
Långsiktig produktionsförmåga
Sverige deltar aktivt med fiskeribiologisk expertis inom Internationella
havsforskningsrådet ICES, som är rådgivare till såväl EU som till olika
regionala fiskerikommissioner. Fiskeriforskningen har dock koncentrerats
till de kommersiellt viktigaste arterna. Det behövs därför ökade insatser för
att förbättra det vetenskapliga underlaget för åtskilliga fiskarter, om Sverige
i ökad utsträckning ska kunna medverka till att skapa ett hav i balans. Hårt
fiskade bestånd behöver återuppbyggas till en biologiskt säker nivå för att
möjliggöra ett långsiktigt ekonomiskt lönsamt fiske i såväl havet som vid
kusterna.
Ett grundläggande problem när det gäller bedömningar av miljörisker vid
alltför intensivt fiske är bristen på modeller som sammanväger ett strikt
beståndsrelaterat maximalt uttag med konsekvenser för genetisk diversitet.
Det saknas instrument för att bedöma hur den biologiska mångfalden
påverkas, och det finns i stort sett inga underlag för värdering av
miljökvalitet i monetära termer. Här krävs ytterligare forskning, i synnerhet
då kunskap inte heller finns tillgänglig från andra länder.
Kunskapen om kustfiskbestånden och deras utveckling är idag mycket
begränsad. Detta har medfört att dagens system för resursförvaltning har
stora brister. Bättre kunskapsunderlag fordras för att skapa modeller för hur
vi bör hushålla med fiskbestånden. Fritidsfisket bör utvecklas och bedrivas
så att allmänhetens tillgång på fiskevatten av god kvalitet långsiktigt säkras
genom fiskevårdsåtgärder, information och utbildning. I de fall konkurrens
uppstår om resursen fisk mellan olika kategorier av nyttjare bör
konsekvensanalyser, med bedömningar rörande möjligt långsiktigt uttag av
fisk, ingå i beslutsunderlaget.
Biologisk mångfald
Fiskeredskap med dålig selektivitet genererar bifångster som är till skada
både för målarten i form av fångst av för små individer och för en rad andra
arter. Utvecklingen mot mer selektiva redskap måste fortsätta inom såväl
havs- som kustfisket. Här behövs ytterligare underlag som kan påverka
nationella och internationella organisationer att införa bestämmelser om typ
64
av tillåtna redskap. Eftersom fiske kan innebära en risk för miljöpåverkan,
måste det övervägas om fler särskilt skyddsvärda områden eller biotoper
behöver skyddas helt eller delvis från fiske (behandlas under delmål 1 och
2). Det kan gälla viktiga lek- och uppväxtområden och hotade miljöer
viktiga för biologisk mångfald eller referensområden som kan användas för
att bedöma fiskets effekter på miljön, t.ex. fysisk påverkan.
Tillståndsgivning till utsättningar av fisk måste ta hänsyn till vattnets
skyddsvärde. Vid bedömningen av motivet för utsättningar ska hänsyn tas
till utsättningens syfte och en avvägning mellan nytta och risk ska göras. En
inventering av vattensystem och vattenområden är nödvändig i syfte att
klassificera vattnen i olika tillståndsklasser från högt till lågt skyddsvärde.
Dessutom behöver man skydda ett antal typvatten, geografiskt fördelade
över landet. Utsättningar som främst syftar till bevarande innefattar
återintroduktion och stödutsättningar. De kan ingå i arbetet med att säkra
livskraftiga, naturligt reproducerande bestånd. Utsättningar för att mer direkt
förbättra fisket kan bestå i förstärkningsutsättningar av t.ex. havsöringssmolt
för fritidsfisket eller utsättning av ål och gös för yrkesfisket. Kraven på
utsättningsmaterialet kommer att öka. För att bevara den genetiska
mångfalden ska företrädesvis lokala stammar användas. Odlingarna måste
kunna styrka odlingsmaterialets ursprung och hälsokontrollen kommer att
bli ännu viktigare. Likaså måste omsorg om den genetiska variationen i
odlingen iakttas. Tyngdpunkten i odlingsverksamheten behöver förskjutas
mot ökad kvalitet och behovet av odlingar som sysslar med bevarande av
hotade stammar kommer att öka. Ett program för analys av den genetiska
diversiteten och eventuella populationsekologiska förändringar behövs för
att klarlägga effekterna av utsättningar. Sverige bör aktivt verka för
internationella regler för hur odling och utsättning av fisk bör bedrivas.
Vattenbruk
Miljörelaterade konflikter kan uppstå när vattenbruksföretag söker tillstånd
att utöka eller nyetablera odlingar. Dessa konflikter har sin grund i att olika
intressenter har skiftande syn på vattenbrukets negativa effekter på miljön.
Branschen och ansvariga myndigheter behöver därför tillsammans utarbeta
en långsiktig miljöpolicy. I samband med detta behövs mer standardiserade
modeller för beräkning av närsaltutsläppens miljöbelastande effekter som
kan användas vid tillståndsprövning. För att det svenska vattenbruket ska
kunna utvecklas, genom bl a. större odlingar, och kunna klara konkurrens
från andra länder behöver också olika vattenområdens förutsättningar för
vattenbruk klarläggas. Genom att lokalisera odlingar till de ur
miljösynpunkt mest lämpade vattenområdena undviks alltför negativa
miljöeffekter. Samtidigt ges vattenbruket ökade möjligheter att utvecklas.
En ökad produktion kan i förlängningen ge starkare företag som kan
investera i effektivare och miljövänligare teknik. Inte minst gäller detta
utfodringsteknik som tillsammans med foderval har stor inverkan på
närsaltsutsläppen. En ökad satsning på musselodling skulle också ge en
positiv miljöeffekt eftersom sådan odling ger reducering av närsalter lokalt.
65
Allmänt
Fisket är en näring som är beroende av rent vatten och en miljö som gör att
fisken överlever och kan reproducera sig. Konsumenterna ställer idag allt
större krav på de produkter man köper, miljöaspekter kommer därför att bli
en viktig marknadsfråga. Miljömärkning av fisk skulle alltså kunna bidra till
fiskets miljöanpassning. Inom den kommande strukturplanen bör
miljöförbättringar utgöra en prioriterad åtgärd inom de olika stödområdena.
Viktiga drivkrafter och aktörer
-
-
Myndigheter (Fiskeriverket, Naturvårdsverket, Jordbruksverket,
Glesbygdsverket, Livsmedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt,
Turistdelegationen, länsstyrelser)
Kommuner
Fiskhälsan AB
Yrkesfiskets organisationer
Fritidsfiskets organisationer
Laxforskningsinstitutet
Fiskevårdsområdesföreningar
Beredningsindustrin
Redskapstillverkare
Fodertillverkare
Kraftverksbolagen
Turistnäringen
Miljöorganisationer
Hur hanteras problemen idag?
Långsiktig produktionsförmåga
Fisket ska anpassas till den försiktighetsprincip som togs i Riodeklarationen
1992. Den innebär att "om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig
skada, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt
för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att hindra miljöförstöring".
FAO har utarbetat en uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske (1995) med
riktlinjer för fiskets förvaltning, fiskets utövande, fiskodling, integrerad
utveckling av kustområden och fiskens hantering efter fångsten. En av de
viktigaste delarna i koden är de riktlinjer som gäller tillämpningen av
försiktighetsprincipen inom fisket.
Medlemskapet i EU innebär att unionens gemensamma fiskeripolitik
(Common Fisheries Policy, CFP) ska tillämpas. Den bygger bland annat på
rekommendationer från Fiskerikommissionen för Östersjön. CFP innehåller
principer för att upprätthålla en effektiv fiskeriförvaltning och specificerar
regelverk för bland annat fångstuttag, minimimått på fisk, flottans storlek
och typ, tekniska bevarandeåtgärder och kontroll av det fiske som bedrivs.
66
En tillämpning av försiktighetsprincipen genomförs inom CFP i enlighet
med biologisk rådgivning från ICES.
Sverige har skyldighet att reglera fisket så att det icke yrkesmässiga fisket,
d.v.s. fritidsfisket och fisket med stöd av enskild rätt, inte påverkar
förvaltningen av de resurser som omfattas av den gemensamma
fiskeripolitiken.
Havsfiske
Regleringen av Sveriges havsfiske sker inom CFP och omfattar merparten
av de kommersiellt viktiga arterna. Svenska fiskeribiologer medverkar till
att ta fram vetenskapligt underlag till beståndsuppskattningar som görs inom
ICES, som sedan lämnar råd till EU, fiskerikommissioner och enskilda
nationer om lämpliga fångstuttag. Beståndsuppskattningar görs dock inte på
alla reglerade arter.
I EG:s grundförordning, rådets förordning (EEG) nr 3760/92 om ett
gemenskapssystem för fiske och vattenbruk, anges de allmänna målen för
den gemensamma fiskeripolitiken vilka i huvudsak berör resursen fisk.
Målet är att skydda och bevara levande marina resurser som är tillgängliga
för och får nyttjas av gemenskapen och se till att dessa resurser långsiktigt
nyttjas på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt under de ekonomiska och
sociala förhållanden som passar sektorn. Hänsyn ska tas till följderna för det
marina ekosystemet och särskilt till producenternas och konsumenternas
behov. Grundförordningen anger ramarna för tillträde till och förvaltning av
de gemensamma fiskresurserna, kontroll av fiskeaktiviteterna, samt vilka
medel och förfaranden som krävs. Beträffande detaljföreskrifter kan nämnas
rådsförordning (EG) nr 850/98 om tekniska bevarande åtgärder i
Västerhavet som syftar till att förbättra skyddet av ungfisk. För Östersjön
finns en särskild förordning (EG) nr 88/98 som omfattar de tekniska
bestämmelserna till skydd för fiskresurserna som rekommenderas av
Fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC).
Den nuvarande förvaltningen av de marina fiskresurserna inom EU baseras
på ett system där totala tillåtna fångstmängder och fördelning av
fångstkvoter är de viktigaste instrumenten för att styra den mängd fisk som
får tas upp. Andra övergripande åtgärder inom resurspolitiken är
möjligheten att begränsa det totala antalet fiskefartyg och deras kapacitet,
samt att begränsa fiskefartygens aktivitet inom olika geografiska områden.
Fisket kontrolleras nationellt genom en övervakning av fisket såväl till havs
som vid landning av fångsterna. Resurskontrollen avser kontroll av att fisket
bedrivs enligt gällande bestämmelser och kontroll av uppgifter om fångster
och landningar. Fiskeriverket har huvudansvaret för fiskerikontrollen i
Sverige. Kustbevakningen svarar för kontroll till sjöss och vid landningar.
De gällande reglerna och kvotsättningen som beslutas av EG håller på att
förändras i enlighet med försiktighetsprincipen i syfte att göra fisket mer
långsiktigt och ekologiskt hållbart. På grund av den stora överkapacitet som
67
finns inom EU:s gemensamma fiskeflotta och ett starkt socioekonomiskt
tryck, inte minst i kustområden som är beroende av fiskerinäringen, är detta
dock en tidskrävande process.
Långsiktiga förvaltningsstrategier finns för att rädda den vilda östersjölaxen
och för nordsjösillen. En långsiktig förvaltningsplan för torsken i Östersjön
håller på att utarbetas. Det arbetas även för att liknande förvaltningsplaner
för sill och skarpsill i Östersjön skall antas. Under 1999 påbörjades
överläggningar mellan EU och Norge om långsiktiga förvaltningsplaner för
en rad olika arter i Nordsjön. Ett omfattande arbete bedrivs även för att
förbättra och samordna kontrollverksamheten i Östersjön.
Kustfiske
Kustfisket har en särställning eftersom detta baseras dels på CFP-reglerade
arter, dels på arter som står under nationell reglering. De geografiska
avgränsningarna i EG:s regelverk gör nationella kompletterande föreskrifter
nödvändiga. EU har till exempel tills vidare förbehållit fisket i havet
innanför tolv nautiska mil från baslinjerna för medlemsstaternas egna
fiskare samt för andra nationer som traditionellt fiskar där. Medlemsstaterna
ges därmed en långtgående bestämmanderätt i såväl inlandsvatten som i
kustvatten. Rätten innefattar att under vissa förutsättningar vidta åtgärder för
förvaltning av resurser som fiskas av de egna fiskarena. Utöver det
yrkesmässiga fisket förekommer ett omfattande fritidsfiske med
handredskap samt ett relativt omfattande fritidsfiske med rörliga redskap,
huvudsakligen med nät. Fiskeriverket har möjlighet att genom
fiskeregleringar styra fritidsfisket i havet och i angränsande
sötvattensområden upp till först mötande vandringshinder. Även i dessa
områden är förvaltningen av fisket en svår uppgift, då fritidsfiske bedrivs på
ett stort antal lokala bestånd i skiftande miljöer. De nationella regleringarna
längs kusterna sker huvudsakligen inte genom fångstkvoter, utan består
istället av föreskrifter om begränsningar av fiskets omfattning. Dessa
föreskrifter avser licenser, redskapsbegränsningar, förbudsområden och
fisketider. Dimensioneringen av fiskeuttaget sker även genom bestämmelser
om fiskedagar och antal fartyg som har tillträde till fisket. Den biologiska
kunskapen är dock fortfarande bristfällig. En rimligt täckande övervakning
av bestånden saknas.
Biologisk mångfald
Den gemensamma fiskeripolitiken innebär att svenskt havsfiske också är
reglerat genom minimimått på fisk och maskstorlekar i redskapen.
Problemen med bifångster är emellertid fortfarande stora, eftersom man
inom EU i otillräcklig omfattning infört krav på selektiva fångstredskap.
Fiskeriverket har nationellt föreskrivit att selektiva trålar skall användas
inom såväl siklöjefisket som trålfisket efter räka inom kustområdena och
infört bestämmelser om flyktöppningar i hummertinor och krabbtinor.
Fiskeriverket kan också begränsa fisket och förbjuda fiske i vissa
vattenområden. Metoden att stänga skyddsvärda områden från fiske
68
tillämpas. För att skydda lax och öring under lek och lekvandring har verket
inrättat ca 200 fredningsområden där fiske helt eller delvis är förbjudet. Det
finns även områden där vissa typer av redskap är helt förbjudna exempelvis
trål, snurrevad och snörpvad. Vissa typer av redskap kräver också särskilt
tillstånd såsom fiske med fasta redskap. Frågan om bildande av marina
skyddsområden och hur fisket ska regleras i dessa områden diskuteras för
närvarande av Fiskeriverket, Naturvårdsverket och fiskets organisationer
tillsammans.
Forskning och utveckling av mer selektiva trålar sker idag. Svenska forskare
deltar tillsammans med yrkesfisket i detta arbete. Försök som hittills gjorts
har varit mycket lovande. Utveckling av fiskemetoder som begränsar
bifångst av framför allt säl pågår också.
I det s.k. habitatdirektivet (92/43/EEG) anges åtgärder för att bevara
livsmiljöer samt vilda djur och växter. Där finns en förteckning över vilka
marina organismer som ska skyddas och där anges att medlemsländerna ska
säkerställa att avsiktligt införande i naturen av arter som inte är inhemska
ska regleras och vid behov förbjudas. Grunden till hur man ska bevara och
nyttja genresurser lades fast i konventionen om biologisk mångfald. Dess
mål är att bevara den biologiska mångfalden, att hållbart utnyttja dess
beståndsdelar samt att främja en rättvis fördelning av den nytta som uppstår
vid nyttjandet av de genetiska resurserna. Riksdagen har beslutat om en
svensk strategi för bevarande av biologisk mångfald som innebär att
miljömålen ska tillmätas samma vikt och betydelse som skilda ekonomiska
överväganden inom alla samhällsområden. En helhetssyn ska tillämpas vad
gäller åtgärder för att upprätthålla ekologiska processer och säkra arters
långsiktiga överlevnad. För fiskets del innebär det att fisk, kräftdjur, blötdjur
och deras näringsorganismer ska bevaras i livskraftiga, naturligt
reproducerande bestånd.
Enligt förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen
får fisk inte utan tillstånd av länsstyrelsen sättas ut eller flyttas från ett
vattenområde till ett annat. Tillstånd får inte ges för sådana fiskarter eller
fiskstammar som är olämpliga med hänsyn till vattenområdets särart. Ett
annat skäl för prövning är att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar
och parasiter. Av särskild betydelse för utsättningsverksamheten med fisk är
konventionen om biologisk mångfald. Enligt den ska man förhindra införsel
av, kontrollera eller utrota främmande arter som hotar andra arter,
livsmiljöer eller ekosystem. Vidare ska man införa en lämplig ordning med
krav på miljökonsekvensbedömning av projekt som riskerar att ge
betydande skadeverkningar på den biologiska mångfalden. ICES har
utarbetat riktlinjer för att minska riskerna för skadliga effekter av avsiktliga
introduktioner och flyttningar. EG:s fiskhälsodirektiv reglerar förflyttningar
av vattenbruksdjur för att förhindra spridning av sjukdomar. I Fiskeriverkets
aktionsplan för biologisk mångfald behandlas spridning av främmande
arter/stammar samt utsättningar. En ny policy för utsättning och spridning
av fisk utarbetas nu av verket.
69
Det pågår studier på hur utsättning av odlad fisk ekologiskt och genetiskt
påverkar vilda bestånd. Dessutom bedrivs ett projekt som har som syfte att
utveckla turistfiske samt att utveckla biologiskt anpassade
utsättningsstrategier. Det bedrivs också forskning som ska leda till
förbättrade utsättningsstrategier för ål. Vid Stockholms universitet studeras
vilka genetiska effekter förstärkningsutsättningar har på lokala bestånd,
samt genflödet från utsatt fisk med främmande gener till vilda bestånd och
hur den genetiska strukturen förändras. Laxforskningsinstitutet bedriver ett
långsiktigt övervakningsprogram för lax och öring för att få grundläggande
kunskap om genetisk status och för att kunna upptäcka eventuella
förändringar. Ett arbete med miljömärkning av vildfångad fisk har påbörjats.
Där utgör miljöbelastning från näringen en del av de miljöaspekter som
kommer att vägas in.
Vattenbruk
För alla odlingar krävs tillstånd enligt fiskerilagstiftningen. Prövningen sker
dels för att förebygga spridning av fisksjukdomar, dels för att undvika
spridning av arter och stammar som är oönskade i vissa vattenområden.
Dessutom prövas enligt miljöbalken alla odlingar med en årlig produktion
större än 20 ton. Vid prövningen fastställs om vattenområdet tål den
miljöbelastning som odlingen kan innebära. Tillståndspliktiga odlingar ska
sedan varje år lämna en miljörapport som redovisar verksamhetens
omfattning tillsammans med underlag om miljöbelastningen. Odlingar med
en produktion mindre än 20 ton ska anmälas till kommunen. Enligt
miljöbalken har kommunerna ansvar för den lokala planeringen av
vattenområden. För vissa delar av Sverige finns regionala vattenbruksplaner.
EG:s regler om fiskhälsokontroll har införlivats i svensk lagstiftning, vilket
innebär att den frivilliga hälsokontrollen har kompletterats med en
obligatorisk fiskhälsoövervakning. Ny epizootilagstiftning beräknas träda i
kraft hösten 1999. Beträffande effekterna av fiskodlingarnas utsläpp av
närsalter pågår forskning vid bl.a. Sveriges lantbruksuniversitet.
Forskningens huvuduppgift är att studera fiskodlingens effekter på miljön.
Man utvecklar även bedömningsmodeller för att dimensionera fiskodlingar i
sjöar och kustområden. Vidare skall en handledning utarbetas för hur
miljökonsekvensbeskrivningar skall genomföras i samband med
fiskodlingsansökningar. Produktion av miljömärkt fisk har nyligen kommit
igång och är ett sätt att miljöanpassa vattenbruket.
Nollalternativet
Det kommer även i fortsättningen att förekomma stora svängningar i de
olika fiskbeståndens storlek. Utan mer grundläggande studier som kan skilja
mellan naturliga variationer och sådana som orsakats av människan är det
svårt att lösa dessa problem. Utan förändring av vissa fisken till vad
bestånden och miljön långsiktigt tål kommer havet och kusten att förbli i
obalans. Tillräckligt vetenskapligt underlag till de internationella fora som
70
beslutar om uttagens storlek krävs. Utan sådant underlag finns risk för
fortsatt eller ökad ekologisk obalans och försämrad biologisk mångfald.
Svängningarna i tillgången på fångstbar fisk kommer att medföra stora
strukturförändringar inom näringen med åtföljande socioekonomiska
konsekvenser för våra kustsamhällen. Bristande kunskap om fritidsfiskets
fångster innebär att negativa effekter inte kan uppskattas förrän skador redan
har uppstått.
Problemen med icke önskade fångster, liksom bifångster av säl, småval och
sjöfågel, kommer att kvarstå på en oacceptabel nivå med negativ påverkan
på dessa bestånd, om inte ytterligare åtgärder för ett selektivt fiske vidtas.
Dessutom kommer yrkesfiskarna att ha stora problem med förstörda redskap
och uppäten fångst. Även fortsättningsvis kommer fisk att slängas överbord
utan att överleva med åtföljande risker för störningar av fiskbestånden och
av den biologiska mångfalden.
Om inte en högre grad av försiktighet råder vid utsättning av fisk, jämfört
med dagsläget, finns risk för att den biologiska mångfalden kan hotas i
många vattenområden.
Oavsett om några särskilda åtgärder vidtas för att lösa vattenbrukets
miljöproblem eller ej, kommer en viss teknikutveckling och en ökad
optimering av foderutnyttjandet att ske även i framtiden. Den enskilda
odlaren kommer av ekonomiska skäl att vilja begränsa åtgången av foder
per producerat kilo fisk eller kräfta. Emellertid finns det en risk att
fiskodlingen får svårt att utvecklas vidare och växa om samhället och
vattenbruksnäringen inte hittar lösningar på de specifika miljöproblemen.
Vad gäller musselodlingar och odling av fisk (t.ex. ål) i recirkulerande
system finns inte lika stora miljöproblem, utan produktionen torde kunna
växa i framtiden.
Nyinvesteringar inom fiskesektorn bör rimligen förbättra situationen genom
att ny utrustning generellt är miljömässigt bättre. Med minimala
investeringar kommer endast förändringar som påkallas av regler, som till
exempel nya krav på förbränningsmotorer, bottenfärger, e.d. att
åstadkommas.
Möjliga handlingsvägar
Åtgärdsstrategier
Om Sverige ska ha ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart fiske med ett hav
i balans, måste vi i högre grad se havet som ekosystem och ej enbart till
enskilda kommersiellt viktiga arter. Vården av de biologiska havsresurserna
som en helhet är ett måste för att bibehålla en långsiktig produktion och en
hög biodiversitet. För att aktivt kunna medverka vid tillämpning av EU:s
gemensamma fiskeripolitik och samtidigt hävda svenska intressen, måste vi
öka våra övervaknings- och forskningsinsatser så att de kan täcka en större
71
del av de resurser som vi har inom våra havsområden. Med bättre
bakgrundsunderlag kan vi spela en mer aktiv roll på det internationella
planet när det gäller förvaltning och fördelning av havets resurser.
Den viktigaste åtgärden för att nå ett uthålligt nyttjande av
kustfiskresurserna, inom ramen för vad som är mest ändamålsenligt med
tanke på bevarandet av biologisk mångfald, torde vara att utarbeta
förvaltningsmodeller som baseras på uppskattningar om beståndens storlek.
Bättre statistik över fritidsfiskets fångster behövs också som underlag för
effektivare förvaltning.
Sverige ska även i fortsättningen arbeta aktivt i utvecklandet av selektiva
redskap inom såväl havs- som kustfisket. Vidare ska Sverige påverka arbetet
inom EU både inom ramen för ICES och fiskerikommissionernas
verksamhet, så att sådana redskap införs så snart de uppfyller ställda krav.
Sverige ska också arbeta för att biologiskt riktiga minimimått beslutas för
fisk, kräftdjur och blötdjur samt att viktiga lek- och uppväxtområden
skyddas. Bifångst av marina däggdjur och fåglar ska minimeras och skyddet
av hotade biotoper till gagn för den biologiska mångfalden intensifieras.
Möjligheten att bedriva ett miljömässigt sunt fiske ökar om man kan
använda redskap för levandefångst. Bifångsterna av icke-målarter kan i så
fall minimeras.
Åtgärder
Långsiktig produktionsförmåga
-
-
-
Utforma förvaltningsplaner för viktiga bestånd i enlighet med
försiktighetsprincipen och de biologiska tröskel- och gränsvärden som
utarbetas av ICES.
Utveckla långsiktiga förvaltningsmodeller för viktiga bestånd i svenskt
yrkesmässigt havs- och kustfiske.
Anpassa den svenska fiskeflottans kapacitet och struktur till utnyttjande
och fördelning av för svenskt fiske tillgängliga resurser, liksom verka
för att flottan inom EU också anpassas.
Se över befintliga fiskemetoder och dess effekter på fiskbestånden i
olika havsområden.
Medverka i internationellt forsknings- och utvecklingsarbete beträffande
flerartsmodeller samt målsättningen att kunna införa fleråriga kvoter.
Skapa bättre fångststatistik över fritidsfisket.
Genomföra grundläggande undersökningar av kustfisket och utveckla
anvisningar för vård av kustfiskbestånd.
Minska trycket på resurserna genom förbättrad lönsamhet i fisket, t.ex.
genom att aktivt stimulera till ökad förädling, begränsa transporter och
en bättre marknadsanpassning.
Biologisk mångfald
-
72
Internationellt driva på utvecklingen av selektiva fiskemetoder och
redskap för att minimera oönskade bifångster i havsfisket.
-
-
Utarbeta ett åtgärdsprogram för utveckling av selektiva redskap och
driva på utformandet av regler för användning av dessa redskap.
Utveckla och använda sälsäkra lax- och sikfällor samt ålfiskeredskap.
Utveckla och använda levandefångande redskap, samt teknik för
levandeförvaring av fisk.
Fastställa en policy för att vid utsättning få till stånd ett skydd för
naturligt förekommande arter och verka för ökat internationellt
samarbete i utsättningsfrågor.
Mäta ekologiska och genetiska effekter av utsättningar på naturliga
bestånd.
Vattenbruk
Utveckla modeller för bedömning av vattenbrukets miljöbelastning.
Utarbeta lokaliseringsstrategier med anvisningar av lämpliga
vattenområden för vattenbruk.
- Utveckla modeller som kan beräkna miljökostnader vid olika fisketryck.
- Genomföra miljöanalys med miljökonsekvensbeskrivningar och
livscykelanalyser/produktcykelanalyser för viktiga fisken, från fångst
fram till konsument.
- Utveckla och tillämpa miljömärkning av fisk och fiskprodukter, både på
odlade och vildfångade fiskar, kräftdjur och blötdjur.
- Stimulera teknikutveckling och miljöförbättrande investeringar vid t.ex.
stödgivning.
- Utveckla fritidsfisket till att bli mer ekologiskt inriktat.
-
Konsekvenser
Konsekvensanalyserna har av tidsbrist inte kunnat tas med här, men
redovisas i Fiskeriverkets sektorsrapport.
73
Delmål 5. Utsläpp av olja och kemikalier från
fartyg till vatten upphör
Kustbevakningen och Sjöfartsverket svarar för delmålet. Myndigheterna har
särskilda uppdrag om detta, som kommer att redovisas separat.
Detta innebär bl.a. att:
•
Antalet operationella1 utsläpp av olja och kemikalier är halverat senast
2005.
•
Operationella utsläpp av olja och kemikalier upphör senast 2010.
Eventuellt tillkommer någon ytterligare punkt.
1
Med operationella utsläpp avses medvetna utsläpp som härrör från
fartygens normala drift.
74
Ordlista
Ansvar för miljökvalitetsmål – Huvudansvar för att fortlöpande komma
med förslag för att utveckla och precisera resp. miljökvalitetsmål, utveckla
indikatorer, följa upp hur målen nås och vilka effekter de olika åtgärderna
har i miljön.
Bedömningsgrund - Ett verktyg som på vetenskaplig grund men ändå
enkelt skall möjliggöra tolkning och utvärdering av insamlade data om
tillståndet i miljön. Här: Naturvårdsverkets utgivna bedömningsgrunder för
miljökvalitet. Finns för skogslandskapet, odlingslandskapet, grundvatten,
sjöar och vattendrag, kust och hav, förorenade områden. I bedömningen
ingår två aspekter: dels en bedömning av vilka effekter uppmätta tillstånd
kan ha på miljön eller vår hälsa, dels en bedömning av hur mycket det
uppmätta tillståndet avviker från ett s.k. jämförvärde. Jämförvärdet
representerar i de flesta fall en uppskattning av ett "naturligt" tillstånd.
Biologisk mångfald - Variation bland växter, djur och andra levande
organismer. Mångfalden brukar delas in i tre nivåer: ekosystem och
landskap, antalet arter och samspelet mellan dem samt genetisk variation
inom enskilda arters populationer.
CFP – EU:s gemensamma fiskeripolitik, Common Fisheries Policy.
Delmål - Ett mer preciserat mål om vad som skall uppnås till en viss tid.
Delmålen bestäms utifrån vad som krävs för att nå miljökvalitetsmålen
inom en generation och utifrån bedömningar av finansiella och särskilt
samhällsekonomiska kostnader samt tillgängliga och möjliga styrmedel. De
är utgångspunkt för mål och åtgärder för olika samhällssektorer och på
regional och lokal nivå. Delmålen bör vara mätbara och möjliga att följa
upp.
FAO - Food and Agriculture Organization (UN).
Generationsmålet - Miljömålspropositionens (Svenska miljömål,
1997/98:145) mål att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle
där alla stora miljöproblem är lösta, dvs. där påverkan på hälsa, miljö
natur- och kulturresurser år 2020 har nått ekologiskt hållbara nivåer.
Handlingsväg - Används hellre än åtgärdsstrategi. Principer för val av
åtgärder, inkl. styrmedel. Vägar att gå för att nå ett miljökvalitetsmål.
HELCOM - Helsinki Commission. Convention on the Protection of the
Marine Environment of the Baltic Sea Area, 1992. - 1992 års konvention
om skydd av Östersjöområdets marina miljö. Ersätter den tidigare
Helsingforskonventionen. Konventionen har en kommission som
verkställande organ med sekretariat i Helsingfors.
Hållbar utveckling - En samhällsutveckling som tillfredsställer dagens
behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att
75
tillfredsställa sina behov (Brundtlandkommissionens formulering). En
ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling, dvs en socialt
acceptabel samhällsutveckling med god livskvalitet för alla människor,
såväl nu levande som kommande generationer och med de miljökvaliteter
som krävs för ekologisk hållbarhet.
ICES - International Council for the Exploration of the Sea.
IMO - International Maritime Organization.
Indikator - Ett eller flera mått som valts ut för att spegla en utveckling.
Ofta väljs indikatorn så att den representerar eller säger något om ett större
sammanhang än bara ”sig själv”. Ett exempel på en indikator kan vara
kadmiumhalt i mossa, som kan antas säga något om – ge en indikation på nedfallet av kadmium (och därmed utsläppen).
KML – Kulturminneslagen (1988:950).
Lokala mål - Lokala mål är en anpassning av de nationella och regionala
målen till lokal/kommunal nivå.
Miljökvalitetsmål - Beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och
natur- och kulturresurserna som krävs för långsiktig ekologisk hållbarhet.
MB – Miljöbalken.
MKB – Miljökonsekvensbeskrivning.
OSPAR - Convention for the protection of the Marine Environment of the
North-East Atlantic. Oslo-Paris-konventionen om havsföroreningar.
OSPARCOM, Oslo-Paris Commission, är verkställande organ.
PBL – Plan- och bygglagen.
Regionala mål - Länsstyrelserna har i uppdrag att anpassa, precisera och
konkretisera de nationella miljökvalitetsmålen till regional nivå.
Samhällssektor/sektor - Ett tänjbart begrepp, som definieras på skilda sätt
för olika behov. Oftast utgör det en samlande beteckning för de
verksamheter i ett samhälle som sysslar med samma eller likartad varu-eller
tjänsteproduktion, t.ex. skogsbruk, energiproduktion, försvar,
vatten/avlopp, banktjänster, försäkringar, utbildning, kommunikationer,
sjukvård, vård- och omsorg. Indelningsgrunden kan också vara
verksamhetens finansiering – offentlig resp. privat sektor - eller
individer/verksamheter i en speciell roll, t.ex. konsumentsektorn.
Uppdelningen i sektorer kan göras grövre eller finare efter behov.
SBM- förordningen – Förordning om statliga byggnadsminnen m.m.
(1988:1229).
Sektorsansvar - Definieras i regeringsbeslutet om särskilt sektorsansvar
76
för ekologiskt hållbar utveckling som ett ansvar att ta miljöhänsyn som en
del i fullgörandet av sin myndighetsuppgift. 24 myndigheter har fått ett
särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling, vilket definieras
som ett ansvar för att integrera miljöhänsyn och resurshushållning i
verksamheten samt verka för att arbetet mot ekologisk hållbarhet förs
framåt inom hela sektorn. Sektorsansvaret innebär också ett ansvar för att
följa upp och rapportera om miljöarbetet och om hur miljömålen
(sektorsmålen) nås inom resp. samhällssektor samt tillhandahålla
dataunderlag för den samlade uppföljningen av de nationella miljömålen.
Sektorsansvaret ligger på resp. sektorsmyndighet. Jfr samhällssektor och
sektorsmyndighet.
Sektorsmyndighet - Myndighet med ansvar för en samhällssektor eller en
del av en samhällssektor.
Sektorsmål - Beskriver vad en viss sektor måste uppnå till en viss tid.
Utformas av sektorsmyndigheter i samverkan med organisationer och
företag som verkar inom en gemensam samhällssektor. Utgångspunkt för
att utveckla och precisera åtgärder för den egna sektorn med ledning av
miljökvalitetsmålen och delmålen. Sektorsmål kan sammanfalla med
delmål.
Styrmedel - Politiska, ekonomiska, rättsliga/administrativa och
informativa/opinionsbildande medel för att föra utvecklingen i en viss
riktning.
Åtgärd - Insats, som kan beskrivas till typ och (i varje fall ungefärlig)
omfattning och (helst) kostnadsberäknas. Ex: Inrätta mottagningsstationer
för avfallsvatten/ballastvatten även i andra hamnar än oljehamnar. X ha
urskog avsätts som naturreservat. Alla vedpannor i enskilda fastigheter
kompletteras med ackumulatortank. Skatt på naturgrus.
77
Litteratur
Energimyndigheten, Fjärrvärmeföreningen, Kraftverksföreningen,
Naturvårdsverket, 1999. Hållbar energiframtid? Långsiktiga miljömål med
systemlösningar för el och värme.
EU-kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten
HELCOM 1996. Baltic Sea Environment Proceedings No 63. Coastal and
marine protected areas in the Baltic Sea region.
HELCOM 1998. Baltic Sea Environment Proceedings No 75. Red list of
marine and coastal biotopes and biotope complexes of the Baltic Sea, Belt
Sea and Kattegat.
Naturvårdsverket, 1997. Rapport 4765. Ren luft och gröna skogar.
Naturvårdsverket, 1995. Rapport 4463. Aktionsplan för biologisk mångfald.
Naturvårdsverket, 1997. Rapport 4599, Mål och åtgärder för bevarande av
biologisk mångfald i svenska havsområden.
Naturvårdsverket, 1997. Rapport 4693. Marina reservat i Sverige.
Naturvårdsverket, 1997. Svenska naturtyper i det europeiska nätverket
Natura 2000.
Naturvårdsverket, 1999. Rapport 4914. Bedömningsgrunder för
miljökvalitet, Kust och hav.
Naturvårdsverket. Handbok för miljöövervakning. http://www.environ.se/
Prop. 1997/98:145, Svenska miljömål
Prop. 1996:153, Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden
78