Offentlig upphandling av livsmedel

Institutionen för ekonomi och IT
Avdelningen för företagsekonomi
Kandidatuppsats, 15 hp i företagsekonomi
Offentlig upphandling av livsmedel
- En studie om olika inköpsmodeller
Kursens namn: Examensarbete
Vårterminen 2013
Författare: Monika Larsson
Författare: Angelica Olsson
Handledare: Ann Svensson
Examinator: Eva Johansson
Svensk titel:
Offentlig upphandling av livsmedel: En studie
om olika inköpsmodeller
English title:
Public procurement of provisions : A study about
various purchasing models
Författare:
Angelica Olsson och Monika Larsson
Ekonomprogrammet Högskolan Väst
Företagsekonomi inriktning redovisning
Handledare:
Ann Svensson Ph.D, Högskolan Väst
Examinator:
Eva Johansson ,Högskolan Väst
Nyckelord:
Offentlig upphandling, Samlastningscentral,
Lokalproducerat, Samordnad livsmedelsdistribution,
Inköpsmodell, Värde, Livsmedel
Sammanfattning
Detta är en kandidatuppsats inom företagsekonomi. Bakgrunden till vår studie grundar
sig i det uppdrag som vi tilldelades av Västra Götalandsregionen och Länsstyrelsen.
Uppdraget innebar att utreda hur olika inköpsmodeller upplevdes av kommuner och
leverantörer samt hur livsmedlens värde värderades. Syftet med uppsatsen är att
kartlägga de karaktäristiska dragen hos de olika inköpsmodellerna, där
upphandlingsförfarande,
logistik,
värderingsaspekter
av
livsmedel
och
uppföljningsmekanismer ingår.
Den offentliga upphandlingen av livsmedel i Sverige står för en väsentlig del av den
totala matkonsumtionen, nästan 500 000 mål mat tillagas varje dag i de offentliga
köken. Dock är det väldigt få lokalproducerade livsmedel som används i kommunens
verksamheter. Under senare år har intresset för lokalproducerade livsmedel i de
offentliga köken ökat. Dels efter politiska beslut men också för att kommunernas kunder
har framfört åsikter att de vill ha god kvalitet på den mat som serveras i de kommunala
verksamheterna. Trots att intresset för lokal producerat har ökat är intresset från de
lokala SME-företagen lågt. En anledning tros vara logistiken, då leverantörer verkar
uppleva den som ett hinder för att lägga anbud. Det kan därför vara av intresse att
utforska hur de olika inköpsmodellerna uppfattas av både kommuner och leverantörer
för att finna tänkbara orsaker till denna utveckling och på så sätt finna vägar till att
förbättra möjligheterna för framtida samarbeten mellan dessa parter.
Studien utforskar fyra olika inköpsmodellers karaktärsdrag som används i den offentliga
livsmedelsupphandlingen i Sverige, samt hur de kommuner som finns representerade i
studien upplever det lokala SME-företagen attityd mot kommunernas val av
inköpsmodell. Vidare behandlas vad kommunerna värderar in i valet av livsmedel i den
offentliga upphandlingen. Kommunernas inköpsmodeller skiljer sig åt betydligt, dock
upplever kommunerna två huvudområden, upphandlingsprocessen och transport av
livsmedel, som problematiskt för de lokala SME-företagen. Vidare visar studien att de
värderingsaspekter som fokuseras mest på vid valet av livsmedel är kvalitet och
prissättning av livsmedlet i fråga. Dessa två aspekter kan även kombineras genom en
mervärdesmodell.
I
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Summary
This is a graduate study in business administration. The background to our study is
based on the mission that we awarded from Västra Götalandsregionen. The assignment
was to investigate how different purchasing models are experienced by municipalities
and suppliers and how food value is estimated. The purpose of this paper is to identify
the characteristic features of the different purchasing models, where procurement,
logistics, valuation aspects of food and follow-up are included.
Public procurement of food in Sweden accounts for a significant portion of total food
consumption, nearly 500,000 meals are cooked every day in the public kitchens.
However, there are very few locally produced foods used in municipal operations. In
recent years, interest in locally produced food in public kitchens increased. Partly for
political decisions but also because local customers have expressed their opinions that
they want to have good quality of the food served in municipal activities. Despite that
the interest in locally produced food has increased are the interest from local SMEs low.
One reason is believed to be the logistics, as vendors seem to experience it as an
obstacle to bid. It may therefore be of interest to explore how the different purchasing
models are perceived by both municipalities and suppliers in order to find possible
reasons for this trend and thus find ways to improve the possibilities for future
cooperation between these parties.
The study explores four different purchasing model traits used in public food
procurement in Sweden, as well as how those municipalities that are represented in the
study experiencing the local SMEs attitude towards local government choice of
purchasing model. The study also looks at what aspects municipalities values into the
choice of food in public procurement. The purchasing models represented in the study
differ significantly, however, municipalities are experiencing two main areas, the
procurement process and transportation of food, as problematic for the local SMEs. The
study also shows that the valuation aspects that are focused mostly on regarding the
choice of food in the public procurement are quality aspects and pricing of the food in
question. These two aspects can be combined through a value-added model.
II
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Förord
Denna studie är ett examensarbete på uppdrag från Västra Götalandsregionen och
Länsstyrelsen. Studien genomfördes under våren 2013 som en sista etapp av
Ekonomprogrammet med inriktning redovisning vid Högskolan Väst och innefattar 15
Högskolepoäng.
Vi vill tacka Vara, Borlänge och Falköpings kommun samt Trollhättans Stad för deras
engagemang och hjälpsamhet under studiens gång, vilket har varit avgörande för
studiens slutförande.
Ett särskilt tack vill vi rikta mot vår handledare Ann Svensson vid Högskolan Väst,
Berit Mattsson vid Västra Götalandsregionen och Peder Karlsson vid Länsstyrelsen,
samt Kaj Ringsberg vid Chalmers Tekniska Högskola. Dessa nyckelpersoner har varit
till stor hjälp under studiens framtagande samt kommit med inspirerande idéer under
vårt arbete med examensuppsatsen.
III
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Innehåll
Sammanfattning ............................................................................................................................... I
Summary........................................................................................................................................... II
Förord .............................................................................................................................................. III
Begrepp ........................................................................................................................................... VI
Förkortningar ................................................................................................................................ VII
1 Inledning ..................................................................................................................................... 1
1.1 Bakgrund .......................................................................................................................... 1
1.1.1 Upphandlings processen .................................................................................. 1
1.1.2 Lagen om offentlig upphandling .................................................................... 2
1.1.3 Inköpsmodeller .................................................................................................. 2
1.1.4 Värderingsaspekter för livsmedel .................................................................. 3
1.2 Problemdiskussion .......................................................................................................... 4
1.3 Forskningsfrågor ............................................................................................................. 5
1.4 Syfte ................................................................................................................................... 5
2 Metod........................................................................................................................................... 6
2.1 Ämnesval .......................................................................................................................... 6
2.2 Vetenskapligt synsätt ..................................................................................................... 6
2.3 Undersökningsansats ...................................................................................................... 7
2.4 Datainsamling .................................................................................................................. 8
2.4.1 Urval .................................................................................................................... 8
2.4.2 Primär datainsamling........................................................................................ 9
2.4.3 Sekundär datainsamling ................................................................................... 9
2.5 Tillvägagångssätt .......................................................................................................... 10
2.6 Analysmetod .................................................................................................................. 11
2.7 Källkritik......................................................................................................................... 12
2.8 Tillförlitlighet/Överförbarhet ..................................................................................... 13
3 Teori ........................................................................................................................................... 14
3.1 Upphandlings processen .............................................................................................. 15
3.2 Hållbar upphandling ..................................................................................................... 16
3.3 Logistik ........................................................................................................................... 17
3.3.1 Transportsträcka .............................................................................................. 17
3.3.2 Transportkostnad ............................................................................................. 18
3.4 Lokala företag och SME-företag ............................................................................... 19
3.5 Värderingsaspekter av livsmedel ............................................................................... 21
3.5.1 Kvalitet .............................................................................................................. 21
3.5.2 Kostnader .......................................................................................................... 21
3.5.3 Andra aspekter som värderas ........................................................................ 23
3.6 Analysmodell ................................................................................................................. 23
4 Empiri ........................................................................................................................................ 25
4.1 Hur skiljer sig kommunernas inköpsmodeller åt? .................................................. 25
4.1.1 Traditionell modell - Vara ............................................................................. 25
4.1.2 Kombination - Falköping .............................................................................. 30
IV
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
4.1.3 Kombination, egen modell - Trollhättan .................................................... 31
4.2 Hur uppfattar kommunerna att de lokala SME-företagen upplever valet
av inköpsmodell? .......................................................................................................... 34
4.2.1 Traditionell modell - Vara ............................................................................. 34
4.2.2 Samlastningscentral - Borlänge.................................................................... 35
4.2.3 Kombination - Falköping .............................................................................. 35
4.2.4 Kombination, egen modell - Trollhättan .................................................... 36
4.3 Vad värderar kommunerna in i upphandlingen av livsmedel? ............................ 37
4.3.1 Kvalitet .............................................................................................................. 37
4.3.2 Kostnader .......................................................................................................... 38
4.3.3 Andra aspekter som värderas ........................................................................ 39
4.4 Sammanfattning av empiriska data ........................................................................... 39
5 Analys och Diskussion........................................................................................................... 42
5.1 Hur skiljer kommunernas inköpsmodeller åt? ........................................................ 42
5.1.1 Upphandlings processen ................................................................................ 42
5.1.2 Logistik ............................................................................................................. 43
5.2 Hur uppfattar kommunerna att de lokala SME-företagen upplever valet
av inköpsmodell? .......................................................................................................... 44
5.2.1 Upphandlings processen ................................................................................ 44
5.2.2 Logistik ............................................................................................................. 45
5.3 Vad värderar kommunerna in i upphandlingen av livsmedel? ............................ 46
5.3.1 Kvalitet .............................................................................................................. 46
5.3.2 Kostnader .......................................................................................................... 47
5.3.3 Andra aspekter som värderas ........................................................................ 47
6 Slutsats ...................................................................................................................................... 49
6.1 Hur skiljer kommunernas inköpsmodeller åt? ........................................................ 49
6.2 Hur uppfattar kommunerna att de lokala SME-företagen upplever valet
av inköpsmodell? .......................................................................................................... 49
6.3 Vad värderar kommunerna in i upphandlingen av livsmedel? ............................ 49
6.4 Reflektion över studiens genomförande .................................................................. 50
6.5 Förslag till fortsatta studier ......................................................................................... 50
Källförteckning............................................................................................................................... 51
Bilagor
A. Sammanställning av intervjuguide till individuell intervju
V
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Begrepp
Direktupphandling:
Ett förfarande utan krav på anbud. Får användas om kontraktets
värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl.
Hållbar upphandling:
Ett begrepp vida känt inom forskning beträffande offentlig
upphandling, där offentlig upphandling ses från ett större
perspektiv, med hänsyn till den egna organisationen, samhälle,
ekonomi samt miljöansvar.
Inköpsmodell:
Hur kommunen distribuerar livsmedlen till de olika enheterna.
Kommunal enhet:
En enhet, till exempel skola eller äldreboende, som bedrivs av en
kommun.
Kostenhet:
Enhet som innefattar samtliga kök inom en kommun.
Kökschef:
Kommunanställd som ansvarar för köken.
Mottagande kök:
Kommunal köksenhet som har inga eller begränsade
tillagningsmöjligheter. Oftast leveras maten varm till ett
mottagande kök.
Miljöstyrningsrådet:
Regeringens
upphandling.
Samlastningscentral:
Leverantör levererar till ett centraliserat lager, där externa
speditörer hämtar livsmedlen för samdistribution till de olika
enheterna.
Tillagande kök:
Kommunal köksenhet med omfattande tillagningsmöjligheter. Ett
tillagande kök tillagar mat som levereras till mottagande kök.
Traditionell modell:
Genom att leverantör levererar direkt till enheterna
Upphandlare:
Tjänsteman anställd av kommun som arbetar med offentlig
upphandling.
expertorgan
inom
miljöanpassad
offentlig
VI
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Förkortningar
LOU:
Lagen om offentlig upphandling
SME-företag:
Små och medelstora företag
MSR:
Miljöstyrningsrådet
VII
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
1 Inledning
Detta kapitel inleds med en introduktion till ämnet offentlig livsmedelsupphandling,
därefter presenteras upphandlingsprocessen, hur den offentliga upphandlingen av
livsmedel ser ut samt en introduktion till olika typer av inköpsmodeller och vilka
aspekter som kommuner kan tänkas värdera in i livsmedlens värde.
1.1 Bakgrund
Matproduktionen har under många år varit ett debatterat ämne på grund av sin
miljöpåverkan och hälsoaspekter. Konsumenter har blivit mer medvetna om vad de
lägger på sin tallrik, vilket också lett till att ljus har kastats på hur matindustrin faktiskt
fungerar. Den offentliga upphandlingen av livsmedel i Sverige står för en väsentlig del
av den totala matkonsumtionen, mat som hamnar i skolor, på sjukhus och andra statliga
organ (Brammer & Walker 2008). Den offentliga marknaden för livsmedel i Sverige
uppgick till cirka 8,7 miljarder SEK 2012, där cirka 4,3 miljarder av de livsmedel som
kommunerna köpte in till sina verksamheter hade svenskt ursprung och/eller var
producerade i Sverige (Länsstyrelsen, 2012). Allt fler kommuner i Sverige har börjat
använda sina inköpsmodeller som verktyg i syfte att öka deltagandet av lokala
leverantörer i den offentliga livsmedelsupphandlingen. Anledningen till detta är att det
finns en önskan om att det skall förekomma mer lokal producerad mat i kommunernas
verksamheter (Ringsberg, mfl. 2013). Då resursåtgången är stor vid den offentliga
upphandlingen av livsmedel får svenska kommuner och landsting en position där de kan
ställa krav på leverantörer till att ta mer ansvar och tillsammans verka för en mer hållbar
upphandling, där miljö-, socialt- och etisktansvar ingår (Brammer & Walker 2008).
Debatten om mer lokal producerade livsmedel grundar sig i i det projekt som
regeringen började arbeta med 2008; “Sverige - det nya matlandet” där målen inom den
offentliga sektorn är att mat ska serveras i en tilltalande miljö och omgivning och
genomsyras av kvalitet och matglädje samt öka förutsättningarna för SME-företag att
lägga anbud (Regeringen, 2012). Anhöriga till äldre, föräldrar till skolbarn och
kostchefer vill därför ställa krav på närproducerad mat i den offentliga
livsmedelsupphandlingen för att de offentliga köken skall kunna servera måltider som
genomsyras av kvalitet och matglädje (Miljöstyrningsrådet, 2010). Dock får inte
kommuner ha som krav i sin upphandlig att råvarorna skall vara lokaltproducerade, då
det skulle strida mot propotionalitetsprincipen i LOU (Kalmar kommun, 2012).
1.1.1 Upphandlingsprocessen
Arbetet med den offentliga upphandlingen är tidskrävande med många infallsvinklar att
ta hänsyn till. De flesta kommuner har därför specifika avdelningar vars uppgift är att
arbeta med själva upphandlingsförfarandet. Själva upphandlingsprocessen startar ett år
innan några varor kan beställas, genom att upphandlare kontaktar leverantörer med sina
önskemål, eller att leverantörer lämnar anbud till kommunerna angående vilka varor och
till vilket pris de har att erbjuda. Potentiella och redan samarbetande leverantörer svarar
sedan på kommunens anbud angående vilka varor som finns tillgängliga. När parterna
1
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
är överens skrivs det i sin tur ett upphandlingskontrakt, vilket vanligtvis brukar gälla i
tvåårsperioder (Bergström, 2005).
1.1.2 Lagen om offentlig upphandling
Den offentliga upphandlingen styrs av olika lagar och direktiv. LOU (lagen om offentlig
upphandling) är den mest inflytelserika lagen när det gäller upphandling av livsmedel i
Sverige. Lagen härstammar från olika EU-direktiv, vars syfte är att öppna upp för
handel mellan de europeiska länderna inom EU och motverka diskriminering mellan
leverantörer(Brammer & Walker, 2008). De principer som kommuner skall följa vid
köp av varor (även tjänster) är:





Ickediskriminering
Likabehandling
Transparens
Proportionalitet
Ömsesidigt erkännande
Med ickediskriminering är det främst två punkter som principen omfattar;
diskriminering av geografiskt läge och diskriminering på grund av nationalitet. Det
betyder att vilket land som helst inom EU har rätt att lämna anbud och får inte avisas på
grund av ovanstående punkter. Principen om likabehandling går något hand i hand med
ickediskrimineringsprincipen på sådant sätt att alla leverantörer ska ha samma
förutsättningar att lämna anbud. Transparens handlar om tydlighet i
upphandlingsunderlaget. Det betyder att det skall klart framgå vilka krav kommunerna
ställer på varan (eller tjänsten) som skall upphandlas och på vilket sätt inkommande
anbud från leverantörerna utvärderas av kommunerna. Med propotionalitetsprincipen
vill LOU försäkra att de krav som ställs på leverantörerna i upphandlingsunderlaget är
rimliga och vara i proportion till det som upphandlas. Kraven som ställs skall alltså vara
nödvändiga och inte vara utformade på sådant sätt att det hindrar leverantörer att delta i
livsmedelsupphandlingen. Ömsesidigt erkännande innebär att de certifikat och intyg
som kan påverka upphandlingen skall vara godkända i samtliga EU- och ESS-länder
(Miljöstyrningsrådet, 2010-05-25). Dock kan lagar och regler (både internationella och
nationella) vara barriärer för kommuner att få in fler SME-företag. Detta kan påverka
tillväxten negativt i kommunen eller regionen. Det är därför viktigt att de europeiska
länderna ger riktlinjer och mer ekonomiskt utrymme i upphandlingsbudgeten för att
kommuner skall kunna köpa livsmedel från samtliga intresserade aktörer på marknaden
(Brammer & Walker, 2008).
1.1.3 Inköpsmodeller
Det förekommer olika typer av inköpsmodeller. I detta avsnitt redogörs två olika
modeller, traditionell modell och samlastningscentral.
Traditionell modell
I en traditionell upphandlingsmodell ombesörjer varje leverantör transporterna själva till
kommunens enheter. Priset för transporterna ingår i varans pris i form av ett
transportpålägg. Pålägget brukar normalt vara på en procentsats mellan sex och tolv
2
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
procent. När transporten ingår i varans pris får inte kommunerna ställa allt för höga krav
på leverantörens distributionstjänst (Vägverket, 2008). Dock finns det möjlighet för
kommunerna att ställa högre krav på lastbilarna om leverantören ska köpa ny lastbil.
Kraven får inte vara för långtgående, men krav på fordonens miljöklasser enligt EUdirektiv tillåts (Upphandlingsförfarande, 2009). Det finns åsikter om att den
traditionella modellen orsakar onödigt många transporter till varje enskild enhet i
kommunerna och att kommunerna inte har lika god kontroll över själva logistiken vid
en traditionell distributionslösning (Vägverket, 2008). Samtidigt förs det diskussioner
om att den traditionella modellen försvårar för lokala SME-företag att konkurrera när de
behöver upprätta en egen distributionslösning (Borlänge kommun, 2001). Motargument
till dessa diskussioner är att det finns lösningar för de leverantörer som saknar egen
distribution genom att dessa leverantörer kan ordna sin distribution genom att samarbeta
med
de
leverantörer
som
har
ett
välutvecklad
distributionskedja
(Upphandlingsförfarande, 2009). Det positiva med den traditionella modellen är att
kommuner slipper kostnader för anläggningar som ska fungera som varulager för de
inköpta livsmedlen (Vägverket, 2008).
Samlastningscentraler
Samlastningscentral innebär att kommunens leverantörer levererar sina varor till ett
leveransställe, det vill säga till en samlastningscentral. Där samordnas varorna till de
enskilda enheterna och en transportör kör ut varorna till kommunens verksamheter.
Denna distributionslösning upphandlas externt, det vill säga att det blir en upphandling
för livsmedlen och en upphandling av distributionen (Vägverket, 2008). En av
fördelarna med samlastningscentraler är att det skapar bättre konkurrensförutsättningar
för lokala SME-företag genom att distributionen till kommunens verksamheter redan är
löst. En annan fördel är möjligheten att minska distributionens miljöpåverkan. Då
leverantörer eller producenter bara levererar till en leveranspunkt minskar
transportsträckorna, då den totala transportlängden inom kommungränserna blir kortare.
Färre och kortare leveranssträckor medför en minskning av avgaser vilket är positivt för
människor i närmiljön. Trafiksäkerheten ökar genom färre leveranser runt de områden
där lastbilar lossar godset. I vissa fall finns det även möjligheter att styra leveranserna
till tidpunkter då det vistas få människor vid leveransstället (Borlänge kommun, 2001).
1.1.4 Värderingsaspekter för livsmedel
Att bara fokusera på kostnader är inte relevant inom den offentliga upphandlingen av
livsmedel. Även om livsmedlen främst ska köpas in till lägsta pris har det visat sig att
livsmedlens kvalitet är en viktig del i om ett anbud från leverantör blir antaget eller inte
(Brammer & Walker 2008). När ett livsmedels värde diskuteras är det alltså inte dess
kostnader som är den primära frågan utan vad livsmedlet tillför kunden. För att
utvärdera en varas kvalitet, utöver de krav som ställs i kravspecifikationen i
förfrågningsunderlaget, utförs smaktester där lukt, smak, konsistens och utseende testas
(Upphandlingsförfarande, 2009). För att de produkter som tillagas ska vara av god
kvalitet är det flera kommuner i Sverige som arbetar för att tillagningen av maten skall
ske så nära serveringen som möjligt. Vid tillagningen av råvarorna uppstår det svinn, till
exempel innehåller en del produkter tillsatser som påverkar hur slutprodukten blir, kan
det tänkas vara en del av livsmedlets värde (Naturvårdsverket, 2009).
3
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
1.2 Problemdiskussion
I Sverige tillagas det nästan 500 000 mål mat varje dag i offentliga kök. Detta är mat
som serveras på skolor, på äldreboenden samt i andra kommunala och regionala
verksamheter. Dock är det väldigt få lokalproducerade livsmedel som används i
kommunens verksamheter (Länsstyrelsen 2013). Alla leverantörer, både internationella
och lokala, har möjlighet att lägga anbud i kommunernas upphandling av livsmedel. Det
har dock visat sig att trots att information finns tillgänglig för leverantörer, är intresset
från de lokala producenterna svalt. Det blygsamma intresset från lokala producenter gör
att regionen går miste om positiva ekonomiska och sociala effekter, till exempel ökad
tillväxt. Vad gör då kommunerna för att öka möjligheterna för näretablering? Utifrån
detta perspektiv kan det vara av intresse för både kommuner och lokala leverantörer att
utforska tänkbara orsaker till denna utveckling och på så sätt finna vägar till att förbättra
möjligheterna för framtida samarbeten mellan dessa parter. Enligt Länsstyrelsen (2013)
är det alltså inte efterfrågan som är problemet med att det saknas närproducerade/lokala
livsmedel, utan själva upphandlingsprocessen verkar avskräcka de lokala SMEföretagen då kraven som ställs upplevs som svåra att bemöta.
Även logistikprocessen kan antas vara delaktig i problematiken med att fånga upp
de lokala SME-företagen. Ett problem med distributionssystem där leverantörer själva
skall leverera till köken är att det lokala SME-företagen får svårt att konkurrera med de
större företagen när de behöver skapa en egen distributionskedja (Borlänge kommun,
2001). Att få en fungerande distribution till kommunernas verksamheter kan därför
upplevas som ett oöverkomligt hinder (Miljöstyrningsrådet, 2008) då en del av de lokala
SME-företagen saknar resurser för det (Borlänge kommun, 2001).
Tanken med samlastningscentraler är att det skall öppna upp möjligheten att träffa avtal
med lokala SME-företag som inte har en egen distributionskedja (Borlänge kommun,
2001). Om leverantörerna bara behöver köra ut sina varor till ett leveransställe ökas
deras förutsättningar att lämna anbud i upphandlingsförfarandet, men påverkar
införandet av samlastningscentraler deltagandet av lokala producenter? (Kalmar
kommun, 2012). En annan fördel för både producenter och kommuner är att kvalitet och
priskonkurrensen ökar vilket medför ett bredare spektra för de lokala leverantörerna och
lägre varupris för kommunerna. Istället för att en grossist, som oftast kan leverera det
mesta, kan de lokala producenterna konkurrera med dessa “jättar” och erbjuda
kommunerna kvalitetsvaror. Om samlastningscentraler genererar i fler samarbeten med
lokala leverantörer, öppnar det då upp möjligheter att effektivisera ordermottaget vid
köken? (Borlänge kommun, 2001).
Genom en samlastningscentral kan inköpskostnaderna för livsmedlen minska då
leverantören inte behöver ha ett lika stort transportpålägg. Beroende på leverantörstyp
kan priset för kommunen minska med mellan två procent och tio procent.
Prisreduktionen skiljer sig lite beroende på om det är ett SME-företag eller om det är en
grossist. Frågor som väcks är om det är mer gynnsamt för kommunerna att starta upp
samlastningscentraler för att kunna förhandla fram lägre priser för varorna? (Kalmar
kommun, 2012). En annan fråga som tåls att fundera på är om det enbart är livsmedlets
försäljningspris som styr vilken leverantör som vinner anbudet. Vad värderar
kommunerna egentligen in vid valet av livsmedel? Kommunerna kan välja livsmedel
genom att sträva efter lägsta pris. Tidigare studier har dock visat att den kvalitet som ett
4
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
livsmedel representerar spelar en stor roll vid valet av livsmedel. Att bara beakta
livsmedlens pris är alltså inte relevant (Brammer & Walker, 2008). Så frågan är då om
det finns andra aspekter som kommunerna värderar in i ett livsmedels värde?
Begreppet hållbar upphandling uppkommer i både media och rapporter från MSR.
Hållbar upphandling är väsentlig att nämna då Västra Götalandsregionen önskar mer
lokal-/regionproducerat i kommunernas verksamheter. Hållbar upphandling är till viss
del sammankopplat med närproducerat, då hållbar upphandling handlar om att öka det
sociala ansvaret. Genom att möjliggöra för lokala SME-företag att lämna anbud stöttar
kommunerna den lokala ekonomin (Rimmington, Smith & Hawkins, 2006). Samtidigt
är miljöfrågor viktigt för kommunerna, där diskussioner om möjligheter till att minska
utsläpp från transporterna till och från köken förs (Borlänge kommun, 2001).
Vi har fått i uppdrag av Västra Götalandsregionen och Länsstyrelsen att göra en analys
av olika inköpsmodeller som används i den offentliga upphandlingen av livsmedel. Det
är främst tre inköpsmodeller som är aktuella, traditionellmodell, samlastningscentral
och en kombination av traditionellmodell och samlastningscentral. Uppdraget innebär
bland annat att klargöra vad som skiljer de studerade kommunernas inköpsmodeller åt.
Uppsatsen ämnar inte någon fördjupning i juridiska lagar och frågeställningar som rör
den offentliga upphandlingen.
1.3 Forskningsfrågor
Hur skiljer kommunernas inköpsmodeller åt?
Hur uppfattar kommunerna att de lokala SME-företagen upplever valet av
inköpsmodell?
Vad värderar kommunerna in i upphandlingen av livsmedel?
1.4 Syfte
Uppsatsens syfte är att kartlägga de studerade kommunernas inköpsmodeller, hur dessa
kommuner tror att leverantörer upplever vald inköpsmodell samt vad kommunerna
värderar i upphandlingen av livsmedel.
5
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
2 Metod
I detta avsnitt presenteras de metodologiska val vi har gjort för genomförandet av
denna studie. Först presenteras vårt ämnesval för att sedan gå vidare till det
vetenskapliga synsätt som vi har angripit studien med. Därefter behandlas
undersökningsansats, datainsamlingsmetod samt analysmetod och avslutningsvis en
diskussion kring källkritik, tillförlitlighet och validitet.
2.1 Ämnesval
Eftersom vi båda läser på Ekonomprogrammet med inriktning redovisning vid
Högskolan Väst, föll det naturligt att vi skulle skriva vår kandidatuppsats inom detta
område. Under introduktionen till examensarbetet fanns det uppdragsgivare på plats där
de presenterade olika ämnen som de önskade att studenter tog sig an. Vi föll för ett av
Länsstyrelsens och Västra Götalandsregionens ämnen, nämligen offentlig
livsmedelsupphandling. Syftet med uppdraget var att kartlägga olika inköpsmodeller
och analysera vad som är karaktäristiskt för respektive inköpsmodell. Mat i dagsläget
har blivit både omdiskuterat som omdebatterat i både media och i hushållen runt om i
landet (och för den delen Europa). Tanken med denna uppsats är att förklara hur de
undersökta inköpsmodellerna skiljer sig åt, med fokus på upphandlingsförfarande,
logistik, värdering av livsmedelsupphandling.
I detta ämnesval hade vi begränsade kunskaper om hur den offentliga
livsmedelsupphandlingen fungerar samt logistikprocessen kring att få ut maten till
skolor, sjukhus och andra statliga verksamheter. Därför ansåg vi ämnet ännu mer
intressant då vi fick möjligheten att studera något vi inte kunde så mycket om.
2.2 Vetenskapligt synsätt
För att skapa en helhet och djupare förståelse för detta fenomen var det viktigt att vi
först fick en överblick om vad offentlig upphandling var för något. Den offentliga
upphandlingen av livsmedel är ett komplext studiefenomen, och för att vi skulle kunna
besvara våra forskningsfrågor var det därför viktigt att få en helhet i problematiken som
våra uppdragsgivare efterfrågade. Vi valde att utforma egna forskningsfrågor istället för
att titta på hypoteser som tidigare studier frambringat. Detta för att vi var av
uppfattningen om att studien skulle utveckla vår egen förståelse bättre om vi utformade
frågeställningarna själva, och genom datainsamlingen besvara dem. Därför grundar sig
studien främst i ett hermeneutiskt synsätt, där de olika aspekterna av fenomenet
uppmärksammas och skapar en helhet av det ämne som studeras. Valet av synsätt
grundar sig i det valda ämnets komplexitet, där flera olika element påverkar
utgångspunkten. Hermeneutik lägger även mycket fokus på att människors handlingar
och tankesätt är viktiga att ta hänsyn till vid studier av olika fenomen (Bryman & Bell,
2005). Det valda ämnet för studien är av sådan karaktär att människors handlande och
attityder spelar en avgörande roll, och motiverar ytterligare valet av det hermeneutiska
synsättet.
Datainsamlingen genomfördes genom intervjuer som vi sedan analyserade och tolkade.
6
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Frågorna var utformade på sådant sätt att det fanns tolkningsutrymme för
respondenterna (Patel & Davidsson, 2003). Vi försökte utforma öppna frågor då vi ville
skapa ett samtal mellan oss och respondenterna. Detta tillvägagångssätt kallas för
kvalitativ inriktning, där vi valde mellan deduktiv och induktiv metod. Deduktiv metod
grundar sig i teori och induktiv metod utifrån empiri (Bryman & Bell, 2005). Utifrån
det hermeneutiska synsättet har studien ett induktivt tillvägagångssätt, där vi under hela
studiens gång har samlat in information utifrån empiriska studier, och utgör även
grunden för den valda teorin.
2.3 Undersökningsansats
För att besvara vår forskningsfråga samt utveckla vår egna kunskap inom offentlig
livsmedelsupphandling valde vi att göra empiriska studier med kvalitativ inriktning. Vi
valde den kvalitativa inriktningen då den gav oss en djupare kunskap än vad en
kvantitativt inriktad studie hade gjort samtidigt som den kvalitativa inriktningen verkar i
symbios med det vetenskapliga synsätt som vi valde. Arbetet med en kvalitativ studie är
mer omfattande både tids- och arbetsmässigt. Vi ansåg dock att den kvalitativa
inriktningen skulle bidra med en växande förståelse för de studier som framgår nedan.
En kvalitativ studie innebar att intervjuer genomfördes med respondenter inom det
område vi valde att avgränsa studien till. Den kvalitativa undersökningen bestod också
av bearbetning och löpande analyser av rapporter och vetenskapliga artiklar (Patel &
Davidsson,2003 ), där rapporterna främst rörde logistikperspektivet på frågeställningen
och de vetenskapliga artiklarna behandlar själva livsmedelsupphandlingsförfarandet, där
värdering av livsmedel ingick.
I inledningen av studiens uppkomst var vår kunskap om offentlig upphandling
begränsad, där vi under studiens gång har tillgodosett oss med relevant kunskap. Som
ett resultat är studien explorativ i sin karaktär, där vi ämnade att beskriva hur de
aspekter som studien omfamnar yttrade sig, vad de innefattade samt ytterligare
egenskaper. En prägel som den explorativa ansatsen har är att uppmärksamma de
likheter som finns i den data som samlats in samt ta hänsyn till de sammanhang som
data samlades in under (Allwood, 2004). Att beakta de situationer som datan har
samlats in under var av stor vikt i studien, då de områden som studien omfattar,
innefattar i hög grad ett samspel mellan människor som är verksamma i upphandlingens
olika steg. Vidare är studien formad efter olika teman, grundad på de likheter som
påträffades i den empiri som insamlades. De teman som studien utgår ifrån är
upphandlingsförfarande, logistik och värdering av livsmedel.
Vår kunskapsresa startade när vi besökte Tillväxtdagen i Vara, ett konvent där både
kommuner, upphandlare och leverantörer presenterade fördelarna med lokalproducerad
mat. Vi valde att delta på detta konvent för att få en introduktion till ämnet offentlig
upphandling av livsmedel. Besöket på Tillväxtdagen i Vara var även uppstarten av vår
empiriinsamling. Därefter började vårt arbete med att söka efter vetenskapliga artiklar,
rapporter och andra dokument för att fördjupa oss i ämnet. Själva arbetsgången av
datainsamlingen startade med litteraturinsamling. Vi valde att börja med teoriavsnittet
för att säkerhetsställa att vår datainsamling ringade in de områden som var relevanta för
7
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
vårt undersökningsområde. En del rapporer fick vi tilldelade från vår uppdragsgivare
men för att vidga våra egna vyer sökte vi även efter rapporter och andra dokument på
egen hand. När större delen av teorin var färdigställd utformade vi de intervjufrågor som
skulle användas vid intervjuer med fokusgrupper och enskilda respondenter. Som vi
nämnde tidigare är teoriavsnittet utformat efter den empiri som samlades in. Detta
medförde att ytterligare litteratursökningar gjordes under studiens gång då empirin
skulle utgöra grunden till vald teori. Detta medförde att teoriavsnittets innehåll ändrades
under studiens gång.
2.4 Datainsamling
Det fanns olika tillvägagångssätt att samla in information för att få våra
forskningsfrågor besvarade. Vi använde oss av både primär- och sekundärdata för att
tillgodose den information som var nödvändig för att slutföra vår uppsats. Den
information som vi valde att samla in var; redan befintliga dokument, som rapporter
och vetenskapliga artiklar, men också genom djupintervjuer och fokusgrupper för att
skapa ett samtal med och mellan respondenterna. Enkäter är också en källa till
information, men vi valde att inte genomföra enkäter då vi ville att den empiriska
datainsamlingen skulle ha sin grund från intervjuer från verksamma personer inom
studieområdet.
2.4.1 Urval
Respondenterna skulle ha god kunskap inom vårt ämnesval och även vara involverade i
frågan om närproducerade livsmedel. Tanken var att vi skulle skapa oss en uppfattning
om hur de olika kommunerna hade arbetat fram sina inköpsmodeller och vad det var
som gjorde dessa inköpsmodeller framgångsrika. Valet av kommuner gjordes med
hänsyn till respektive kommuns inköpsmodell. Vi lade stor vikt vid urvalet av
kommunerna, att de skulle täcka de tre inköpsmodeller som studien innefattade: De tre
inköpsmodellerna innefattade:



Samlastningscentral
Traditionell modell
Kombination mellan samlastningscentral och Traditionell modell
Dessa tre inköpsmodeller finns representerade i ett stort antal kommuner runt om i
Sverige, och framförallt i Västra Götaland. Vidare gjordes ett urval av fyra kommuner,
där dessa kommuner täckte de inköpsmodeller som studien ämnade omfatta. Det
slutgiltiga valet av kommuner blev:




Vara - Traditionell modell
Borlänge - Samlastningscentral
Falköping – Nystartad samlastningscentral + traditionell modell
Trollhättan – Samlastningscentral, egen modell
Studien var ett uppdrag av Västra Götalandsregionen, vilket medförde att valet av
kommuner skedde inom detta geografiska område. Dock gjordes ett undantag i samband
8
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
med valet av Borlänge kommun. Valet motiverades med karaktären av deras
samlastningscentral, där projektet var långt gånget och gav oss nödvändig information
för att grundligt utvärdera denna modell. En kommun med en likvärdig kunskap och
erfarenhet inom fenomenet samlastningscentral gick inte att finna i Västra
Götalandsregionen, då Falköpings kommun var i uppstarten av sin samlastningscentral.
När kommunerna var fastställda valde vi att gå vidare i urvalet av respondenter. Vi
valde upphandlare samt upphandlingschefer och kostchefer som respondenter inom
vardera kommun. Då vår studie var av kvalitativ art valde vi också att genomföra
fokusgruppsintervjuer. Genom fokusgruppintervjuerna fick vi en möjlighet att studera
respondenternas föreställningar, attityder och värderingar kring ämnet offentlig
upphandling av livsmedel. Mer ingående innebär en fokusgrupp en grupp av individer
som under till exempel en forskares ledning diskuterar ett valt ämne (Wibeck, 2010).
De olika befattningar som ingick i fokusgrupperna var upphandlare, leverantörer,
politiker och näringslivschefer. Detta medförde variation i datainsamlingen. Vi valde att
arbeta på detta sätt för att få variation mellan respondenternas svar och som Trost
(2005) beskriver är det inte ovanligt att kvalitativa studier skall bringa viss variation
mellan intervjugrupperna.
2.4.2 Primär datainsamling
För att få en utförlig bild av hur de olika inköpsmodellerna fungerade och vilka
karaktäristiska särdrag de hade genomfördes intervjuer med upphandlare eller
upphandlingschefer på tidigare nämnda kommuner. Vardera kommun representerade
olika inköpsmodeller; traditionell modell, samlastningscentral, kombination mellan
samlastningscentral och traditionell modell samt en egen inköpsmodell som en av de
besökta kommunerna hade utvecklat själv. Vi valde också att göra intervjuer med
kostchefer i de frågor som rörde värdering av livsmedel i den offentliga upphandlingen.
2.4.3 Sekundär datainsamling
Den sekundära datainsamlingen kom främst från vetenskapliga artiklar, rapporter och
facklitteratur beträffande offentlig upphandling. De sekundära källorna i denna uppsats
har används som underlag för att vi skulle få en generell överblick av vårt valda
studieområde och vilka komponenter som forskare ansåg var aktuella och relevanta i
den offentliga upphandlingen av livsmedel. De vetenskapliga artiklarna var av primär
art, då författarna till de vetenskapliga artiklarna hade studerat olika aspekter inom
livsmedelsupphandlingen och själva utformat teorier och slutsatser utifrån sina egna
studier (Grüttner & Gregersen, 2011). Vi var intresserade av vilka områden som hade
studerats för att öka vår möjlighet att finna information med god kvalitet, så de valda
källorna användes också som redskap och inspirationskälla för vidare
informationssökning bland rapporter som hade skrivits inom ämnet (Rienecker &
Jørgensen, 2006). De vetenskapliga artiklar som används införskaffades genom utförlig
informationssökning i databaser med företagsekonomisk inriktning. Tio artiklar valdes
ut och granskades för att säkerställa att de var vetenskapliga och bidrog med relevant
information för vår studie. Artiklarna hade både nationell (svensk) som internationell
bakgrund för att ge den teoretiska grunden en så nyanserad bild som möjligt. Den
9
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
litteratur som valdes till teoriavsnittet i studien valdes genom en utförlig
informationssökning efter facklitteratur skriven av erkända författare med stor kunskap
inom offentlig upphandling.
Sökord
De sökord och kombinationer av sökord som användes vid informationssökningen var
följande:
Procurement
Public procurement
Procurement AND Sweden
Procurement AND methods
Procurement AND rules
Procurement AND sustainability
Procurement AND food
Public procurement AND groupage
Public procurement AND logistics
Public procurement AND transport
2.5 Tillvägagångssätt
Vi inledde vår datainsamling genom att besöka kommunerna Vara och Falköpings
informationsmöten för lokala SME-företag. Det var Länsstyrelsen i Västra Götaland
som ordnade dessa informationsträffar. Vi hade fått information om att det skulle vara
flera upphandlare på dessa möten, och såg då en möjlighet att genomföra intervjuer
genom fokusgrupper. Dock blev det inte så då det endast var en upphandlare närvarande
vid informationsträffen i Vara och två upphandlare i Falköping. Vi löste detta genom att
expandera våra tänkta respondenter i fokusgruppen till samtliga deltagare på mötet.
Detta upplevde vi som positivt då vi fick möjlighet att öppet ställa frågor till samtliga
närvarande och på så sätt starta ett samtal. De respondenter som deltog på dessa
informationsträffarna var; upphandlare, politiker, näringslivschef, leverantörer som
redan samarbetade med kommunerna (inklusive grossist), leverantörer som
informationsmötet var riktade till samt Länsstyrelsen Västra Götaland. Detta berikade
vår studie genom att vi fick de lokala leverantörernas syn på kommunens inköpsmodell
och på så sätt se om kommunernas uppfattning om hur de lokala SME-företagen
upplevde deras inköpsmodeller stämde överens. Vi valde att anteckna under mötets
gång då vi inte fick möjlighet att lämna förfrågan om det var möjligt för oss att spela in
samtalet under informationsmötena. Vi besökte två informationsträffar och således
genomfördes två fokusgruppsintervjuer.
Nästa steg i datainsamlingen var att kontakta respektive upphandlare i ovannämnda
kommuner (Vara, Falköping, Borlänge och Trollhättan). Anledningen var att de kunde
bidra med information om hur deras inköpsmodeller fungerade. Vi fick även
möjligheten att få upphandlarnas uppfattning om hur de trodde att lokala SME-företag
upplevde deras inköpsmodell. Detta var relevant för att vi skulle kunna besvara vår
frågeställning. Intervjuerna spelades in med hjälp av diktafon efter medgivande av
vardera respondent. Syftet med att spela in intervjuerna var att vi skulle få möjlighet att
10
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
lyssna på dem igen samt för att säkerhetsställa att vi inte missade något viktigt under
intervjuernas gång. Totalt genomfördes fyra djupintervjuer, där vardera respondent
representerade en kommun.
Intervjuer med respondenter som arbetade med livsmedlens värde genomfördes, på så
sätt kunde studien bidra med en djupare förståelse för hur de olika kommunerna
värderade livsmedel i upphandlingen. Respondenterna som vi valde var kostchefer inom
respektive kommun. Varför vi valde kostchefer berodde på att under insamlingen av
data från respektive upphandlare, framkom det att upphandlarna saknade djupare
kunskap om livsmedlens värde, vi blev därför hänvisade till att ta kontakt med kostchef.
Totalt genomfördes tre intervjuer. Den första intervjun med kostchef gjordes under
informationsträffen i Falköping. Här spelades dock inte intervjun in, utan anteckningar
togs under tiden. Nästa intervju med kostchef gjordes i samband med intervju av
upphandlare. Den tredje kostchefen hade ingen möjlighet att avsätta tid för intervju på
plats hos respondenten, därför genomfördes intervjun genom mailkontakt.
Vår empiriinsamling innefattar sju intervjuer med enskilda respondenter och två
intervjuer med fokusgrupper, totalt nio intervjuer. Bland de enskilda intervjuerna
genomfördes en tillsammans med kostchef och upphandlare och en intervju med
kostchef via mailkontakt.
Valet av respondenter är en viktig del inom den kvalitativa intervjuforskningen. Vid
kvalitativa intervjuer kan inte antalet respondenter vara för stor, som nämndes tidigare
så tar kvalitativa studier tid, därför valde vi att begränsa antalet respondenter till fem
intervjuer på plats, tre via mailkontakt samt två fokusgrupper. Då vi önskade att
respondenterna skulle få tala fritt, men utifrån olika teman blev vår intervjuform delvis
strukturerad (Dalen, 2008). Vi ansåg att denna typ av intervjuform var mest lämpligast
för vår studie, då en helt strukturerad intervjuform lämpar sig bättre för kvantitativa
studier (Patel & Davidsson, 2003).
2.6 Analysmetod
Vid analys av den data som samlades in använde vi oss av tematisk analys, en
analysmetod som syftar till att se olika teman utifrån den data som analyseras. Metoden
är vanligt förekommande i kvalitativa studier och ger goda möjligheter till frihet och
flexibilitet i analysarbetet. Vi ville att intervjupersonerna och intervjusituationen skulle
ha ett öppet förhållningsätt till de frågor som vi ställde. Det var därför vi valde att göra
en delvis strukturerad intervjuguide där vi delade upp frågorna i olika teman och på så
sätt skapa ett samtal (Braun & Clarke, 2006). Att ha tematisk analys som metod
möjliggör för forskarna att identifiera, analysera och rapportera det insamlade materialet
så detaljerat som möjligt (Braun & Clarke, 2006). Vi tyckte att detta var ett intressant
och passande metodval för vår studie då vi ville förstå och tolka respondenternas
verklighet och uppfattningar om de olika teman som studien har delats in i. Innan vi
utformade intervjuguider valde vi därför att diskutera vad för teman vi ville ha. Utifrån
det uppdrag vi fick var det skilda aspekter som delvis redan då kunde kategoriseras
under var sitt tema. Dock modifierades våra teman något efter att vi hade kommit fram
till våra forskningsfrågor då vi tyckte att det var viktigt att forskningsfrågorna och
11
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
uppsatsens syfte skulle avspegla sig genom hela studien uppdelat efter teman. Dock har
tematisk analys som metod fått kritik för dess svårigheter att beskriva vad som
egentligen ingår i en tematisk analys och hur en sådan går till (Braun & Clarke, 2006).
Vi gjorde dock bedömningen att denna analysmetod var den mest passande för den typ
av studie vi ämnade att genomföra. Mer konkret var denna typ av metod nödvändig, då
vår empiri bestod av material från flera olika enheter, där möjligheten till att hitta
gemensamma nämnare var avgörande.
2.7 Källkritik
Under handledningsmötena med vår uppdragsgivare fick vi tips på vilka kommuner vi
kunde kontakta. Då uppdraget var från Västra Götalandsregionen var det främst
kommuner inom regionen, undantag Borlänge som framkom under mötena. Vi fick
dock välja fritt vilka kommuner vi ville besöka. Därför påverkades inte studiens
objektivitet, utan vi fick fritt välja bland kommuner. Vi valde dock kommuner inom
regionen för att förenkla för oss tidsmässigt. Dessutom förekom det kommuner med
olika inköpsmodeller inom regionen. Detta påverkar inte studiens tillförlitlighet eller
överförbarhet då de undersökta inköpsmodellerna förekommer genom hela landet, med
undantag Trollhättans Stads inköpsmodell.
Ämnet för våra fokusgrupper var offentlig upphandling av livsmedel, där
fokusgruppintervjuer tog plats under informationsmöten för leverantörer. Mötena
styrdes av en verksam upphandlare och en person som var verksam inom
landsbygdsenheten på länsstyrelsen. Det var alltså inte vi som forskare som var
moderatorer under dessa fokusgrupper. Detta innebar en viss problematik då vi själva
inte kunde styra intervjun till fullo. Dock tilläts vi ställa frågor under informationsmötet,
där respondenternas attityder och föreställningar om ämnet tydligt framkom under
mötet. Detta stämde överrens med det Bente Halkier skriver i boken Fokusgrupper
(2010, s. 8): ”Man får veta något om vad en grupp människor kan bli eniga om (eller
oeniga om!) i förhållande till alla möjliga ämnen.” Genom våra frågor skapades ett
samtal mellan intervju personerna och i enlighet med Halkier (2010) främjades en
intressant interaktion mellan intervjupersonerna.
Det kan ifrågasättas hur användbar den data som samlades in under fokusgrupperna
blev. Dels så styrde vi inte samtalet med fokusgruppen och sedan beror det på hur
bekväma deltagarna kände sig under informationsmötet (Wibeck, 2010). Till en början
var det vagt med frågor från leverantörerna. Dock efter att vi började ställa frågor
upplevde vi att den osäkerhet som rådde bland de närvarande leverantörerna i Vara och
Falköping minskade och leverantörerna började ställa frågor och även ifrågasätta de
svar de fick. Vi tolkade detta i enlighet med vad Halkier (2010) nämner i sin bok
Fokusgrupper, att det intressanta med fokusgrupper är att forskare kan få reda på vad
individerna i gruppen är överens om och oeniga om. De fokusgrupper som är med i
denna studie deltog under ett möte med fokus på upphandling av livsmedel. Detta är ett
kriterie som enligt Winbeck (2010) innebär att deltagarna på informationsmötet delade
en tillfällig upplevelse där ett gemensamt fokus på ett ämne rådde.
12
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Ett annat fenomen som kan kritiseras är respondenternas tendensfrihet. Det innebär att
forskaren inte skall ha misstankar om att respondenten ger en falsk bild av verkligheten.
(Thurén, 2013). Vid frågor (se bilaga A) om vad som anses som lokalproducerat väcktes
en misstanke hos oss att de svar vi fick inte var respondenternas personliga åsikt utan
svar utifrån deras roll som upphandlare. Detta grundar sig i, som Thurén (2013) skriver,
politiska beslut. Individer som arbetar med offentlig upphandling av livsmedel saknar
definition på vad lokalproducerat innebär. Det beror på att upphandlare måste följa
lagen, och enligt den får det inte föreskrivas i förfrågningsunderlagen att livsmedlen
skall vara lokalproducerade. Sedan kan begreppet lokalproducerat vara en
tolkningsfråga. Till exempel kan vi fråga oss om lokalproducerade tomater i Italien
klassas som lokalproducerat? Dock skall det nämnas att det inte var respondenternas
personliga åsikt som privatperson som var det väsentliga, utan resultaten i studien skulle
utgå ifrån den befattning respondenterna hade.
2.8 Tillförlitlighet/Överförbarhet
Tillförlitligheten vid empiriinsamlingen anser vi vara hög. I enlighet med Bryman och
Bells (2005) tolkning av tillförlitlighet hade de valda nyckelpersonerna, som ingår i
datainsamlingen, stor kunskap om studiens forskningsområde. Dessutom representerade
nyckelpersonerna en lång erfarenhet inom offentlig upphandling med dess tillhörande
aspekter. Detta anser vi säkerställer en korrekt tolkning av den sociala verklighet som
råder inom livsmedelsupphandlingen (Bryman & Bell, 2005). Uppsatsens empiriavsnitt
har en del citat och enligt Trost (2005) kan tillförlitligheten påverkas negativt utifrån
etisk synpunkt om för mycket citat används, speciellt om de är ordagranna. Vi är av
motsatt synpunkt. Användandet av citat ger uppsatsen tyngd och substans samt
förtydligar hur respondenterna upplever och tolkar livsmedelsupphandlingen. För att
förtydliga tillförlitligheten i denna studie har vi valt att redovisa vår intervjuguide (se
bilaga A). Läsaren kan då själv göra en bedömning om intervjumaterialet är tillförlitligt
i förhållande till empiriavsnittet (Trost, 2005). Vidare har valet av respondenter till
datainsamlingen skapat en studie med hög överförbarhet. Respondenterna var i centrum
av de områden som vi ämnade att studera, vilket gör det möjligt att skapa ett resultat
som även kan vara relevant för andra upphandlingsenheter inom Sveriges gränser
(Bryman & Bell, 2005). Resultaten i denna studie lämpar sig inte för upphandlande
enheter utanför Sveriges gränser då lagen i Sverige skiljer sig från övriga länder. Dock
kan denna uppsats fungera som inspiration för andra länder. Resultaten är överförbara
till den begränsningen att om lagen om offentlig upphandling till exempel skulle ändras.
Till exempel frågor om huruvida kommuner får föreskriva i förfrågningsunderlaget att
de vill ha lokalproducerade livsmedel eller begränsa sig till leverantörer inom ett visst
geografiskt område (Trost, 2005).
13
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
3 Teori
I teoriavsnittet presenteras utförligare hur upphandlings processen/-förfarandet går till
i Sverige. Senare utvecklas begreppet “hållbar upphandling” för att öka läsarens
förståelse för hur begreppet alltmer sammankopplas med den offentliga upphandlingen
av livsmedel. Vidare presenteras tidigare studier om hur begreppet ”lokalt” är
sammankopplat med logistiken inom den offentliga upphandlingen av livsmedel samt
värderingen av dess kostnader och SME-företagens roll. Avslutningsvis presenteras
studier som gjorts angående hur livsmedlens värde värderas.
3.1 Insamling av litteratur
Grunden i uppsatsens teoriavsnitt består av vetenskapliga artiklar som avhandlar olika
aspekter av offentlig upphandling samt facklitteratur skriven av erkända författare inom
området. Artiklarna har tillhandahållits genom informationssökningar i internationellt
erkända databaser, vilka finns representerade via Högskolan Väst biblioteks hemsida.
Valet av teori grundar sig i forskningsfrågornas karaktär. Tre områden har lagts störst
fokus på, upphandlings processen, logistik och värderingsaspekter av livsmedel. Varje
område har ett flertal aspekter som alla är relevanta för att besvara forskningsfrågorna
och flertalet aspekter återfinns i mer än en forskningsfråga, vilket även återfinns i
analysmodellens struktur (se figur 3.1). Vissa svårigheter att hitta relevanta
vetenskapliga artiklar förekom under litteratursökningens gång. En anledning anses vara
att forskningsområdet som denna studie beaktar är sedan tidigare i viss mån outvecklat
och antalet artiklar var relativt lågt. Efter ingående litteratursökning valdes dock
vetenskapliga artiklar som täcker studiens forskningsområden.
Samtliga författare till de utvalda vetenskapliga artiklarna ansåg vi vara trovärdiga. Vi
grundar detta påstående på att en del av artiklarna hade blivit vetenskapligt granskade
innan publicering. De artiklar som saknade granskning, eller att det inte framgick att de
hade blivit granskade valde vi att kontrollera artiklarnas författare. I vår efterforskning
på författarna framkom det bland annat att författarna var verksamma som professorer
och konsulter och anställda på universitet. Författarna hade också utgivit flera böcker
och vetenskapliga artiklar. Baserat på författarnas auktoritet ansåg vi att deras artiklar
var trovärdiga (Rienecker & Jørgensen, 2006).
Kriterier som vi hade när vi sökte efter vetenskapliga artiklar var att de skulle vara
aktuella och diskutera frågor som är relevanta idag. Till exempel är miljöfrågor högt
aktuellt i dagsläget med klimatfrågor som bakgrund. Som Rienecker och Jørgensen
(2006) beskriver ska källorna ifrågasättas om de kan användas som belägg eller exempel
i en uppsats och om källorna kan besvara problemformuleringen. Vi anser att källorna
som används i teoriavsnittet kan användas som exempel i uppsatsen och
sammankopplas med den empiri vi har samlat in. Vi grundar detta påstående på att
uppsatsen genomsyras av ämnet inköpsmodeller. Dessa är nära relaterade till
logistikfrågor där miljöaspekter och närproducerat ingår. Miljöaspekter och
närproducerade livsmedel är sammankopplade med hållbar upphandling, där
närproducerat också är en del av ett livsmedel värde.
14
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
3.2 Upphandlingsprocessen
I Sverige sker den offentliga upphandlingsprocessen på lokal och regional nivå och är
styrd genom utarbetade lagar och riktlinjer. Kommunerna har i många fall specifika
avdelningar som enbart arbetar med offentlig upphandling, en process som är både
komplex och tidskrävande. Upphandlarens uppgift är att hitta livsmedelsföretag som har
möjlighet och är villiga att leverera de önskade livsmedlen som kommunernas kök
efterfrågar. Själva upphandlingsprocessen startar ett år innan den nya kontraktsperioden
träder i kraft. Upphandlingsprocessen inleds med att kommuner skickar ut en förfrågan
till de livsmedelsföretag som är aktuella. Det kan vara både lokala SME-företag och
livsmedelsgrossister. Företagen svarar i sin tur på kommunens förfrågan genom ett
anbud, där det specificeras vad de har att erbjuda. Den volym och de livsmedel som tas
upp i förfrågningsunderlaget och i upphandlingsprocessen, grundar sig vanligtvis i
föregående års inköp (Bergström, Solér & Shanahan, 2005). Ett problem som kan
uppstå för SME-företag är den volym som kommunerna specificerar i
förfrågningsunderlaget. För att vinna ett anbud måste SME-företagen ha förmåga att
leverera den volym av livsmedel som kommunen önskar. Svårigheter för de lokala
SME-företagen kan därför vara att SME-företagen saknar resurser eller kapacitet för att
uppnå önskad volym. Därför räcker det kanske inte alltid med att bara lämna anbud på
ett visst livsmedel, utan leverantörerna måste också kunna leverera det som efterfrågas.
Det är dock viktigt att poängtera; oavsett vilken storlek leverantörens verksamhet har,
skall leverantören ha förmåga att leverera den volym som leverantören har angett i sitt
anbud. (Arrowsmith, Linarelli & Wallence Jr, 2000).
Om och när båda parter är överens upprättas det ett kontrakt (avtal) med en avtalstid
som oftast är på två år. I en traditionell upphandlingsmodell ingår vanligtvis
distributionen av livsmedlen till kommunens köksenheter. Dock kan distributionen
upphandlas externt vilket gör att det krävs att avtal upprättas för distributionen också
(Bergström, Solér & Shanahan, 2005). Förutom svårigheter att kunna erbjuda rätt volym
till kommunerna finns det en del andra svårigheter som SME-företagen upplever
beträffande upphandlingsprocessen. Dels upplever SME-företagen att kontraktsstorleken är för omfattande samt att SME-företagen upplever svårigheter med att få
information om kontraktsfrågor. Dessa aspekter anses också vara ett stort problem för
leverantörer. Vidare anses tidsbrist och kostnader för att förbereda dessa kontrakt som
ett hinder för SME-företag att delta i den offentliga upphandlingen. (Erridge, Fee &
Hennigan, 2002).
Upphandlare beaktar både de aspekter som är sammanbundna med livsmedel samt
andra aspekter i valet av leverantör. De livsmedelsaspekter som upphandlare tar hänsyn
till är de riktlinjer som ges av livsmedelsverket, samt nuvarande lagstiftning som är
sammanlänkad med livsmedel. Matsäkerhet har även ökat i betydelse vid valet av
leverantör. Övriga kriterier som tas hänsyn till är hur leverantörerna kvalitetsstyr i sin
verksamhet samt huruvida det sker ett aktivt miljöarbete hos leverantören (Bergström,
Solér & Shanahan, 2005). Upphandlare måste förstå och tolka de lagar och regler som
skall beaktas i den offentliga upphandlingen. Detta påverkar i vilken utsträckning
säkerhetsaspekter, allmännyttiga aktiviteter och mänskliga rättigheter uppmärksammas i
upphandlingsprocessen. Brammer & Walker (2008) menar att ökad förståelse av lagar
och regler kan öka engagemanget gällande dessa frågor. Detta tankesätt är nära
sammankopplat med hållbar upphandling som redogörs i senare avsnitt (se avsnitt 3.2).
15
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Lagen om offentlig upphandling är också avgörande, och syftar till att ge både
nationella och internationella livsmedelsföretag chansen att delta i den offentliga
upphandlingen. För att få vägledning i upphandlingsprocessen och en försäkran om att
göra en bra affär, används Nämnden för Offentlig Upphandlings riktlinjer. Det är bland
annat viktigt när livsmedel fraktas mellan olika instanser. Vid sådana fall ökar
betydelsen av rätt märkning av livsmedlen. Svenska Livsmedelsverket ger riktlinjer och
avgör vad som ska framgå i märkningen, såsom innehåll, eventuella tillsatser, ursprung
och producentens namn. Näringsvärden är i grund och botten frivillig information, med
undantag för barnmat. Livsmedlets utgångsdatum måste framgå samt
förvaringsinstruktioner. Annan viktig information som enligt lag måste finnas med i
märkningen är livsmedlets ursprung, för att göra det lättare att spåra vart maten kommer
ifrån (Bergström, Solér & Shanahan 2005).
3.3 Hållbar upphandling
Rimmington, Smith och Hawkins (2006, s. 826) beskriver i deras studie hållbar
upphandling följande: ” ... to meet the needs of the present without compromising the
ability of the future generations to meet their own need.” Hållbarhet är alltså ett behov
som tillgodoses idag utan att det påverkar förmågan att möta framtidens behov. När mat
diskuteras i media, inom forskningen och runt om i världen finns det några punkter som
diskussionerna återkommer till:





Mat skall främja god hälsa genom en balanserad kost och säker mat (spårbarhet)
Maten skall vara tillgänglig, ha rimliga priser och återspegla kulturarv samt
råvarusäsong.
Stötta den lokala ekonomin genom att handla så närproducerat som möjligt.
Hållbart jordbruk som verkar under höga miljökrav, fokus på minskad energi
konsumtion.
Djurhållningsstandarden skall vara hög och naturen skall ej ta skada vid
tillverkning av livsmedel.
Rimmington, Smith och Hawkins (2006) menar att om ovanstående punkter skulle
generaliseras och kopplas samman med den offentliga upphandlingen, skulle de fungera
som katalysatorer för att öka medvetenheten av miljöpåverkan vid produktion av
livsmedel. Detta skulle påverka lokala SME-företag möjligheter då en efterfrågan på
lokalproducerat skulle öka. Följande effekt skulle bli att kommunerna skulle få in fler
anbud ifrån de lokala SME-företagen, vilket sedan skulle gynna regionen ekonomiskt
och socialt genom fler arbetstillfällen. Brammer och Walker (2008) påpekar att om
kommuner skall kunna utveckla näretableringsmöjligheterna för lokala SME-företag
måste kommunerna få stöd från de verksamhetschefer som ansvarar för
upphandlingsarbetet. Gällande hållbarhetsfrågor över lag har det visat sig att de
avdelningar med ansvariga som har ett större intresse för hållbarhetsfrågor också
använder sig av hållbar upphandling i större utsträckning än andra (Brammer & Walker,
2008).
16
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Inom de skandinaviska länderna har Danmark kommit längst när det kommer till att
upphandla livsmedel med hänsyn till miljö och hälsa. Forskning visar att de danska
matbespisningarna började använda sig av mer miljövänlig mat efter att ha fått
vägledning av konsulter, vilket gav en större kunskap om ekologisk och nyttig mat.
Upphandlare och leverantörer upprättade ett samarbete, för att möta den efterfrågan på
bättre mat ur miljöhänsyn. Vidare uttryckte de danska upphandlarna en avsaknad av
miljöinformation på livsmedel. Tidigare forskning om hållbar upphandling har främst
avhandlat hållbarheten i den privata sektorn, med främst fokus på miljöfrågor och
sociala aspekter i leveranskedjan och hur de problematiska situationer som uppkommer
utifrån dessa perspektiv kan kontrolleras. Senare forskning har sammanlänkat miljö och
sociala frågor som delar av en större helhet (Brammer & Walker, 2008).
3.4 Logistik
3.4.1 Transportsträcka
Lehtinen (2012) menar i sin studie att transportfrågan är nära relaterad till lokal och
regional konsumtion där transporten av varorna skall vara relativ kort. Lehtinen (2012)
beskriver detta fenomen som ”food-miles”; antal mil som råvarorna måste transporteras
från producent/leverantör till konsument (kommunens kök). Ett argument för
lokalproducerat är att den biologiska mångfalden blir mer hållbar mellan producent och
kommun genom en minskning av energiåtgången och en reducering av ”food-miles”.
Andra aspekter som förespråkar för de lokala leverantörernas fördel är att
lokalproducerad mat främjar den sociala omsorgen, ökar det sociala ansvaret och
främjar en positiv utveckling i den lokala/regionala ekonomin. Lehtinen (2012) menar
att detta är viktiga aspekter att studera i värdekedjan av upphandlingen av livsmedel då
det finns restriktioner utifrån ett geografiskt perspektiv hur upphandlare får välja sina
leverantörer. National Association of Farmers Markets i England definierar
lokalproducerat utifrån antal transportmil till köken. Deras förslag är att mat som
producerats inom en radie av 30 miles (cirka 4,8 mil) är idealiskt och att
lokalproducerad mat inom en radie av 50 miles (cirka 8 mil) är acceptabelt. Studier som
har genomförts i England visade att konsumenter ansåg att varan var lokalproducerad
om den var producerad inom en radie av 30 miles från det område där de bodde
(Lehtinen, 2012).
Det finns dock en viss problematik med konceptet “food-miles”. Dels kan inte alla
food-miles räknas som likvärdiga, till exempel en lastbil som har begränsat utrymme
kan producera mer koldioxid än en båt som kan transportera enorma mängder, men som
också fraktar livsmedlet längre sträckor. Maten som transporteras kan dessutom inte
räknas som likvärdig. Ett exempel är Nya Zeeländskt lamm, som fraktas över halva
jordklotet, men är mestadels producerad utan tillsatser i varken lammens mat eller
gödningsmedel i den mark de betar på. Detta leder till att de Nya Zeeländska lammen
vanligtvis är mer miljövänliga att äta än de lamm som föds upp i till exempel
Storbritannien. Liknande observationer kan även göras med grönsaker, där de grönsaker
som odlas i naturligt solljus i varmare länder söderut är mer miljövänliga än de som
odlas i växthus på nordligare breddgrader, oavsett behovet av längre transporter (Beer &
Lemmer, 2011).
17
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
3.4.2 Transportkostnad
Den mat som upphandlas kan finnas tillgänglig i flera olika former, där vissa av dem är
bearbetade innan leverans och vissa är säsongsbetonade samt där priserna kan beräknas
utifrån om leveranskostnaden ingår eller inte. En del livsmedel upphandlas från
grossister och vissa från lokala leverantörer. Det finns dock en frågeställning om vad
som räknas som lokalt eller inte, då vissa produkter kan komma från flera olika regioner
(Beer & Lemmer, 2011).
Transporten av varor till de statliga köken är en kostnadsfråga både för kommunerna
som för leverantörerna. Det förekommer lite forskning om hur leveranserna påverkar
lokala leverantörers vilja att påbörja samarbeten med kommuner i den offentliga
upphandlingen och även vilka barriärer som leverantörer upplever för att ett sådant
samarbete skall realiseras. Om det saknas fördelar för leverantörerna och de inte kan
tjäna på en sådan relation blir det få som vill inträda i ett sådant samarbete (Conner m.fl,
2012). En effekt som debatteras är om antalet transporter kommer öka om det blir fler
lokala SME-leverantörer samtidigt som stordriftsföretagen minskar i den offentliga
upphandlingen då uppfattningen är att större företag har möjlighet att samdistribuera
sina varor och lokala leverantörer inte alltid besitter samma möjlighet (Rimmington,
Smith & Hawkins, 2006). Beer och Lemmers (2011) studie visar att vid upphandling
med lokala leverantörer var det oftast nödvändigt att lägga till ett pålägg på det gällande
priset för transportkostnader. Dessa transportkostnader för att leverera produkter från de
lokala producenterna till de mottagande köken tenderar att vara avsevärt högre jämfört
med grossister, då de lokala leverantörernas transportsystem oftast inte är lika
utvecklade, samt att de oftast inte samarbetar med andra lokala producenter (Beer &
Lemmer, 2011).
En innovativ tanke för att få ned transportkostnaderna kommer från en skola i USA som
valde att distribuera varor till de mottagande köken genom skolposten. Genom att
utnyttja redan befintlig lastbil kunde transportören plocka upp råvaror på vägen under
tiden posten levererades och sedan distribuera ut maten till skolköken på hemvägen.
Detta gjorde att producenterna kunde sänka sina priser på råvarorna då ett
transportpålägg på priset inte var nödvändigt vilket resulterade i att de lokala
leverantörerna kunde konkurrera med konventionella matproducenter (Conner m.fl,
2012). Beer och Lemmer (2011) illustrerar ett exempel från Storbritannien, där försök
har gjorts att upphandla från lokala gårdsbutiker, men där det senare har upptäckts att
priserna som sattes var satta utan hänsyn till leverans. Det var även en osäkerhet kring
var produkterna kom ifrån, vilket inte garanterade att de var mer lokala än de som kunde
hittas i de lokala mataffärerna.
Beer och Lemmer (2011) visar i sin studie att totalkostnaden för hela leveranskedjan för
konventionella livsmedel tenderar att vara billigare än både lokala, ekologiska och
biologiska livsmedels leveranskedja. Det finns ett stort behov av en utveckling av dessa
leveranskedjor på lokal nivå, för att ge producenterna en rimlig chans att konkurrera.
Utan effektivare leveranser, blir det även svårare för lokala leverantörer att kunna
tillhandahålla den mängd produkter och den kontinuitet som upphandlare kräver. Att
planera matsedlarna uti köken med hänsyn till de produkter som är säsongsbetonade
spelar även en avgörande roll (Beer & Lemmer, 2011).
18
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Innan vi startade vår empiriinsamling hade vi tre handledningsmöten med våra
uppdragsgivare; Kaj Ringsberg, professor vid Chalmers Tekniska Högskola, Berit
Mattsson, Miljöstrateg vid Västra Götalandsregionen och Peder Karlsson, Länsstyrelsen
Västra Götaland. Mötena pågick under cirka en timme vardera, där bland annat vilka
kommuner som skulle studeras diskuterades. Kaj, Berit och Peder fungerade som
nyckelinformanter i denna studie då de hade kontakter och kunskap inom vårt valda
studieområde. På dessa handledningsmöten fick vi också tips om kommande
informationsträffar samt Tillväxtdagen i Vara. Tipsen var av vikt då vi fick en god
uppfattning om vad offentlig upphandling innebar samt att informationsmötena gav oss
möjlighet att genomföra intervjuer med fokusgrupper.
3.5 Lokala företag och SME-företag
Deltagandet från SME-företag i den offentliga upphandlingen är betydande lägre
jämfört med marknadsandelen inom den privata sektorn. Ett samarbete mellan SMEföretag och den offentliga sektorn gynnar båda parter, då den offentliga sektorn erbjuder
stabila och attraktiva affärsmöjligheter medan mindre företagen verkar för innovation
och fler arbetstillfällen. Ett ökat intresse från SME-företag att medverka i den offentliga
upphandlingen ger dem även en trygghet att våga satsa på att utveckla sin verksamhet.
Ett dilemma finns dock i hur beslutsfattare ska uppmuntra till ett ökat deltagande från
SME-företag och samtidigt hålla sig inom regelverket för den offentliga upphandlingen
(Erridge, Fee & Hennigan, 2002).
Brammer och Walker (2008) har utfört en internationell studie för att utröna hur
verksam den offentliga upphandlingen är utifrån hållbara perspektiv. Studien är
utformad utifrån fem aspekter: miljö, mångfald, mänskliga rättigheter, allmännyttig
verksamhet och säkerhet inom den offentliga upphandlingen, där varje aspekt hade ett
flertal specifika områden som undersöktes. Studien bygger på data från 280 offentliga
upphandlare inom 20 länder.
Studien visar att de fem vanligast förekommande aktiviteterna inom hållbar
upphandling var:





Upphandla från små och medelstora företag
Upphandla från lokala leverantörer
Säkerhet i transport in till anläggning
Minskning av paketeringsmaterial
Ställa krav på leverantörer angående minskning av svinn
Resultatet i studien visar att resurser och åtgärder hellre läggs på att stödja de lokala
SME-företagen än miljöaspekter generellt. Dock finns det en antydan i Brammer och
Walkers (2008) studie att Europa är mer inriktad på miljöfrågor. Både Västra och östra
Europa samt Skandinavien har likartade aktiviteter relaterade till hållbar upphandling,
dock med något mer fokus på miljöaspekter och mindre på säkerhetsaspekter än vad de
andra studerade länderna hade. En annan skiljaktighet mellan Europa och övriga länder
(bland annat USA), var att de övriga länderna ägnade sig mer åt aktiviteter som gynnar
mångfaldsfrågor. Västra och östra Europa samt Skandinavien var de regioner i studien
19
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
som lade minst resurser och åtgärder på att förbättra de lokala SME-företagens
etableringsmöjligheter på marknaden. Vilket speglar nödvändigheten i att Sverige
behöver avsätta mer resurser eller fler åtgärder för ett ökat regionalt samarbete mellan
de olika aktörerna inom upphandlingsprocessen (Brammer & Walker, 2008).
Erridge, Fee och Hennigan (2002) visar i sin studie ett stort problem beträffande bristen
på information angående den offentliga upphandlingen, vilket i sin tur hindrar SMEföretag att delta i anbudsgivningen. Detta kan motverkas genom en ökad användning av
internettjänster. I Storbritannien har landets regering utvecklat en rad tjänster för att
hjälpa SME-företagen att utvecklas. Dessa stödmekanismer yttrar sig främst i form av
konsultation och rådgivning med syfte att introducera SME-företag till e-handel. Med
informationsproblemet reducerat uppkommer andra hinder, såsom för stora
kontraktsstorlekar, höga förberedelsekostnader vid anbudsgivning samt för stor
arbetsbörda för SME-företag beträffande administrationen relaterad till den offentliga
upphandlingen.
Karjalainen och Kemppainen (2008) bekräftar även dessa hinder i sin studie, och delar
upp dem i tre kategorier: kontraktsstorlek, budgivningsprocessen och
informationsproblem. Kontraktsstorleken anses vara för stor för SME-företag att lägga
anbud på, eftersom de saknar den kapacitet att leverera den mängd varor som
efterfrågas. Vidare anses budgivningsprocessen vara ansträngande och avvikelser från
ställda krav kan leda till ett nekande av anbudet. I enlighet med Erridge, Fee och
Hennigans (2002) studie bekräftar Karjalainen och Kemppainen (2008) problemen med
informationsspridningen som det absolut största hindret för ett ökat deltagande av SMEföretag inom den offentliga upphandlingen.
Enligt de rådande lagar och riktlinjer beträffande offentlig upphandling tillåts ingen
favorisering av enskilda företag eller företagsgrupper. Det finns dock en rad åtgärder
som kan användas för att stödja SME-företag:




Göra det lättare för SME-företag att tillhandahålla information om offentlig
upphandling.
Ökad flexibilitet beträffande kraven på specifika kvalitets-certifikat. Vissa av
dessa certifikat är frivilliga att inkludera i upphandlingsavtalen, och kan vara
svåra för SME-företag att använda sig av.
Uppdelning av upphandlingsavtal, vilket även låter de mindre företagen att
delta.
Verka för en snabbare betalning av fakturor till leverantörer, samt vara hjälpsam
vid eventuella förfrågningar som uppkommer.
Dessa åtgärder verkar i sin natur även för en ökad konkurrens, ökat värde för pengar och
är icke diskriminerande för större företag, helt i enlighet med rådande regelverk
(Erridge, Fee, Hennigan, 2002).
Preuss och Walker (2008) menar i sin studie att de tjänstemän som är verksamma inom
offentlig upphandling kan ha förutfattade meningar angående mindre företag. Mindre
företag anses innebära ett större risktagande vid ett upprättande av avtal än större
företag med en mer utvecklad meritlista. En ökad press på upphandlare att förbättra sin
20
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
kostnadseffektivitet kan också motverka ett ökat deltagande från SME-företag inom den
offentliga upphandlingen.
3.6 Värderingsaspekter av livsmedel
I detta avsnitt redovisas de värderingsaspekter av livsmedel som är vanligt
förkommande i den offentliga upphandlingen. Avsnittet inleds med en redogörelse för
begreppet kvalitet, vad det innebär och sammankopplas med i den offentliga
upphandlingen av livsmedel. Senare beskrivs de kostnadsaspekter som är
sammankopplade med lokalproducerat och lokala leverantörer. Avsnittet avslutas med
andra aspekter som kan tänkas värderas in i ett livsmedels värde som till exempel svinn.
3.6.1 Kvalitet
I Brammer och Walkers (2008) studie framkommer det att allt större fokus läggs på en
offentlig upphandling som tar hänsyn till miljörelaterade aspekter, så kallad hållbar
upphandling. Hållbar upphandling har ett brett spektrum och i sin studie hänvisar
Brammer och Walker (2008) till det engelska ministeriet för miljö, livsmedel och
landsbygdsfrågor (DEFRA) beskrivning av hållbar upphandling:“... a process whereby
organizations meet their needs for goods, services, works and utilities in a way that
achieves value for money on a whole life basis in terms of generating benefits not only
to the organization, but also to society and the economy, whilst minimizing damage to
the environment.” (2008 s. 454).
Att bara fokusera på kostnader är alltså inte relevant inom en hållbar offentlig
upphandling, där det är viktigare att utvärdera produkternas kvalitet som tillgodoses för
en bestämd summa pengar, alltså värde för pengar. Vidare ses den offentliga
upphandlingen i ett större perspektiv, där det inte bara tas hänsyn till den enskilda
kommunen, utan även samhället i stort och den ekonomi som kommunen är en del av
(Brammer & Walker, 2008).
Sonninos och McWilliams (2010) studie från ett sjukhus i Storbritannien visar att det
finns ett starkt och tydligt sammanband mellan kvaliteten på servicen inom kostenheten
och mängden matsvinn som produceras. Denna korrelation blir extra distinkt vid
självservering, då det är påtagligt att större mängd mat lagas, än vad som behövs till
antalet patienter. Även när patienter uttryckligen ifrånsatt sig behovet av mat, justeras
inte mängden mat som lagas. Detta kan bero på bristande kunskap, men också på hur
råvarorna är paketerade, då dessa förpackningar i många fall inte går att dela. När
uppemot 60 procent av maten som produceras slängs, finns det möjligheter till stora
besparingar inom detta område. Detta implicerar ett behov av att förbättra
kommunikationen mellan patienter och personal (Sonnino & McWilliam, 2010).
3.6.2 Kostnader
Den offentliga upphandlingen ger möjlighet att få de bästa varorna både beträffande pris
och kvalitet. Dock fokuserar myndigheter på att upphandla till så låga priser som
möjligt, vilket inte alltid tar hänsyn till kvaliteten på varorna samt ger bäst värde för
21
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
pengar under hela avtalsperioden (Erridge, Fee & Hennigan, 2002). Det kan vara så att
en upphandlande enhet i en kommun är ”skyldig” att upprätta avtal med den leverantör
som erbjuder det lägsta priset för livsmedlet. Givetvis kan den upphandlande enheten
välja ett dyrare alternativ. Men om det saknas motivering till varför det dyrare
livsmedlet är bättre (om kvalitet till exempel inte styr) kan det vara svårt för en
upphandlare att motivera det dyrare alternativet. Det innebär att livsmedlet med lägsta
pris väljs i slutändan (Arrowsmith, Linarelli & Wallence Jr, 2000).
För att höja ett livsmedels värde och fortfarande köpa in till så lågt pris som möjligt kan
det vara relevant för kommuner att försöka underlätta för lokala SME-företag att
konkurrera på marknaden. Om konkurrensen blir större på marknaden kan det resultera i
konkurrenskraftiga priser samtidigt som livsmedlen upprätthåller god kvalitet (Conner
m.fl, 2012). Det förekommer dock spekulationer om att det finns en risk att billiga
livsmedel blir färre och även dess tillgänglighet minskar vid ett scenario där fler lokala
leverantörer äntrar den offentliga livsmedelsupphandlingens marknadsområde. Detta då
de lokala leverantörerna tar en del av stordriftsföretagens tidigare marknadsandelar,
vilket medför att deras produktionsvolymer minskar och kan leda till ett högre
försäljningspris för varorna (Rimmington, Smith & Hawkins, 2006). En kontring till
dessa spekulationer är att inköp av lokalproducerad mat kan stärka den lokala ekonomin
genom att en större del av den inköpta maten kommer från lokala leverantörer (Conner
m.fl, 2012).
Det förekommer en del svårigheter för de kommunala köken. Dels så har till exempel
skolköken en ansträngd budget om vad varje tallrik med mat får kosta, det samma gäller
de andra statliga köken. Dessutom måste en del kök också kompensera sina underskott i
budgeten med att sälja mat eller andra varor. Med andra varor kan det vara frukt, godis
eller andra a la carte matvaror, vilket i sin tur påverkar kökens möjligheter att vidga sina
vyer och vara innovativa med de råvaror som de köper in. En annan nackdel eller barriär
är att det är svårt för köken att lagra lokalproducerade varor då deras lagermöjligheter är
små men också för att kökens förberedningskapacitet av maten är låg. Det förekommer
också svårigheter att planera menyn då det är ett gap mellan säsong och efterfrågan,
speciellt i de nordliga klimaten. Detta medför att upphandlare måste beakta dessa
aspekter, vilket i sin tur leder till att upphandlare väljer större grossister utanför
regionen för att underlätta menyplaneringen. Anledningen till detta anses vara att de
varor de erbjuder är billigare och att de inte påverkas av vilken säsong det är. En
anledning till att det är få lokala leverantörer som vill delta i upphandlingen är de
ovanstående barriärerna som presenterats (Conner m.fl, 2012).
Studier visar att anledningen till att kommuner vill få in mer lokalproducerad mat i sina
kök är för att menyplaneringen för köken kan förenklas och bli bättre, vilken gör att
svinnet minskar om köken tillsammans med leverantörerna kan planera leveranserna
och tillsammans skapa en välplanerad veckomeny för köken. För skolenheten kan en del
leverantörer erbjuda studiebesök för skolelever, som ökar förståelsen för maten de äter.
Detta medför att elever som gör studiebesök hos lokala leverantörer blir mer benägna att
äta färsk frukt och grönsaker om de har fått möjligheten att integrera med de lokala
producenterna (Conner m.fl, 2012).
22
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
3.6.3 Andra aspekter som värderas
Värdekedjan för livsmedel bygger på relationer mellan flera aktörer och bildar ett
komplext system, vilken innefattar mer än bara produktion och konsumtion. Det
samarbete som sker mellan de olika aktörerna ger upphov till en stor del svinn, vilket i
sig är den största källan till metangasutsläpp när avfallet förmultnar på stora avfallsfält.
Den offentliga upphandlingen av mat står för en stor del av den totala matkonsumtionen
inom EU, vilket också efterfrågar mer forskning inom området (Sonnino & McWilliam,
2010).
Sonnino och McWilliam (2010) studie avhandlar hur mycket av maten som serverades
på sjukhusen i Wales, Storbritannien, slängs. Exemplet visar att mellan 19-66 procent
av maten som serverades vid de rörda sjukhusen gick till matavfall, per måltid. Svinnet
varierade beroende på om maten var upplagd på tallrik till patienter innan servering,
eller om patienterna själva fick servera sig själva från en matvagn. Den mat som
serverades färdigupplagd och portionerad på tallrik gick mellan 6-42 procent av maten
till avfall. Den mat som serverades på matvagn, med självservering, gick 26-55 procent
till avfall. Vid ytterligare analys av det svinn som uppkom, upptäcktes att huvudrätten
gav upphov till minst avfall, samt att grönsakerna motsvarade den största andelen avfall
vid servering via matvagn. Vid färdigserverad måltid, varierade medelvärdet angående
avfall mellan 14-42 procent. Även om de olika sjukhusen som finns representerade i
studien gav varierande siffror, visar alla samma slutsats, det serveras för stora portioner
(Sonnino & Mcwilliam, 2010). När det kommer till grönsaker tenderar upphandlare att
efterfråga färdigbearbetade grönsaker, vilket ger dem en mindre arbetsbörda och en
större säkerhet gällande den mängd som beställs. Dock uppkommer ett annat problem
beträffande grönsaker som kommer obearbetade, då mängden svinn blir av betydande
storlek. De lokala leverantörerna levererar oftast sina grönsaker obearbetade, vilket
beror på hur den leveranskedja som används uppenbarar sig (Beer & Lemmer, 2011).
3.7 Analysmodell
Den valda teorin innefattar tre omfattande områden av offentlig upphandling:
upphandlings processen, logistik samt övriga värderingsaspekter som spelar in i valet av
livsmedel inom livsmedelsupphandling. Upphandlings processen är ett område som kan
variera mellan kommunernas inköpsmodeller samt påverkar i sin tur hur de lokala
SME-företagen upplever valet av inköpsmodell, samt hur kommunerna upplever dessa
attityder. Logistik är ett karaktärsdrag som innefattas i de olika inköpsmodellerna, och
kan lösas på ett flertal olika vis. logistiken är även en aspekt som de lokala SMEföretagen måste hantera, och kan påverka dessa företags uppfattning ang. kommunernas
inköpsmodeller. Värderingsaspekter är direkt kopplat till vad kommunerna värderar in
vid valet av livsmedel i den offentliga upphandlingen. Det finns ett flertal aspekter att ta
hänsyn till, men de två övergripande är beträffande livsmedlets kvalitet och prissättning,
det vill säga livsmedlets kostnad. Uppkomsten av svinn genom livsmedelshanteringen
värderas även in, men i mindre betydelse. Denna koppling mellan studiens
forskningsfrågor och valet av teori kan illustreras genom följande analysmodell (se figur
3.1), där teorin har genomgått en uppdelning för att anpassas till respektive
forskningsfråga:
23
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Figur 3.1. Analysmodell
24
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
4 Empiri
I följande empiriavsnitt redovisas den datainsamling som tillhandahållits genom de
intervjuer som genomförts med respektive kommuns upphandlare och kostchefer.
Empirin grundar sig även i de informationsmöten som anordnats av Länsstyrelsen och
hölls i Vara och Falköping. Empiriavsnittet är strukturerat efter den analysmodell som
presenterades i teoriavsnittet. Avsnittet är uppdelat efter de tre forskningsfrågorna som
presenterades i inledningsavsnittet, där respektive forskningsfråga är sammanlänkade
med teman som är relaterade till det rörda området.
4.1 Hur skiljer sig kommunernas inköpsmodeller åt?
4.1.1 Traditionell modell - Vara
Modellbeskrivning
Vara kommun använder sig av en inköpsmodell där kommunen tar in anbud från
leverantörer och de leverantörer som blivit antagna till ett avtal i sin tur levererar ut till
kommunens köksenheter. Kommunen använder sig till största del av grossister som
leverantör av livsmedel, men har även lokala leverantörer för vissa produkter, såsom
potatis och grönsaker.
Upphandlingsprocessen
Vara kommuns upphandling sker i samverkan med Falköping, Götene och Skara
kommun. Dock är varje kommun en enskild upphandlande myndighet, där kommunen
fattar egna beslut och tecknar egna avtal. Detta innebär att kommunerna inte behöver
teckna avtal med samma leverantörer. Avtalstiden sträcker sig över två år där möjlighet
till förlängning av avtalet finns, dock max två år. Vara kommun utgår från tidigare
statistik från leverantörerna. Där bland annat uppgifter om levererade varor, volym och
belopp ska ingå. Dock kan behovet ändras från år till år, därför gör kommunen en
bedömning om hur de tror att behovet kommer att se ut, så de leverantörer som sluter
avtal med kommunen förbinder sig att leverera det verkliga behovet som kommunen
har. Vara kommun arbetar på detta sätt för att underlätta för leverantörer att offerera rätt
produkter till konkurrenskraftiga priser.
När det gäller inkommande anbud från leverantörer kan de antas i sin helhet eller i
delar. Kommunen menar att avtal av produkt kan tecknas med en leverantör eller flera
leverantörer. När en leverantör lämnar anbud kan de lämna ett anbud i sin helhet, i delar
eller del av volym. Leverantörerna har också möjlighet att lämna anbud uppdelat per
kommun eller till en del av kommunen.
Kommunen vill ha god kommunikation med sina leverantörer så det sortiment som
kommunen beställer hålls levande och följer marknadens förändringar som
försäljningspris från leverantör eller kvaliteten på råvaran. De krav som kommunen
ställer på leverantören och livsmedlen skall framgå i kravspecifikationen i
förfrågningsunderlaget. Vara kommun har en önskan att öka volymen av ekologiska
25
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
produkter, därför har kommunen möjliggjort för de beställande enheterna att både
ekologiska och konventionella livsmedel finns att tillgå hos kommunens leverantörer.
Målet för Vara kommun är att sex procent av produkterna skall vara ekologiska.
Ekologiska livsmedel är i regel dyrare så hur mycket kommunen kan köpa ekologisk
beror på hur mycket pengar kommunen har att röra sig med.
Logistik
Transporten är helt leverantörernas ansvar och ingår i produktpriset vid antaget anbud.
Risken av godset gäller fram till att leverantören har lossat godset på anvisat
leveransställe innanför dörr. För att undvika att godset ställs på lastbrygga eller dylikt
har kommunen som huvudregel att leveranser skall ske till de olika enheterna mellan
07.00-15.00. Transportpålägget anses uppskattningsvis variera mellan 6-8 procent,
beroende på vilka logistikmöjligheter leverantören i fråga har. Vid frågan om vilken
rabatt som kommunen kunde erhålla genom att erbjuda leverans till endast en enhet,
istället för transport till samtliga enheter erhölls endast 1procents avdrag på produktpris
från grossister. Detta förklarades med att just grossister redan har en speditionsslinga
som körs oavsett kommunens leveransställen, och en minskning av antal leveransställen
gjorde i deras fall ingen större skillnad beträffande kostnader. Under informationsmötet
i Vara ställde vi frågan om kommunen hade funderingar på samlastningscentral. Några
sådana funderingar hade inte kommunen då de ansåg att det inte fanns något behov av
samlastningscentral. Det framkom även under mötet att de leverantörer som hade en
utarbetad distributionsslinga i vissa fall kunde ta med varor från de leverantörer som
saknade distribution. Förutsatt att varorna skulle levereras till samma leveransställe.
Vara kommuns centralkök levererar varm mat till en del mindre köksenheter, så det
finns också möjlighet för en SME-företagare att leverera sina produkter till ett
leveransställe. Även här gäller förutsättningen att varorna skall till samma leveransställe
som centralkökets varma mat.
Vara kommun ser många fördelar med sin inköpsmodell, där det är marknaden som styr
och anpassar sig efter modellens karaktärsdrag. En nackdel som inte är aktuell i dagens
läge, men som kan ses som ett växande problem i framtiden är de administrativa
aspekterna med ett ökat intresse från lokala leverantörer. Vid en ökning av lokala
leverantörer i den offentliga upphandlingen av livsmedel ses en problematik med
beställningsförfarandet, där varje köksenhet måste beställa hos vardera lokal leverantör
genom en manuell hantering. Ett e-handelsystem ses som en lösning och kommunen har
till viss del ett e-handelsystem, men det finns en osäkerhet kring dess användning i
dagsläget. Vid en utveckling mot fler lokala leverantörer anses en framtagning av ett
effektivt system som en nödvändighet.
4.1.2 Samlastningscentral – Borlänge
Modellbeskrivning
Innan införandet av samlastningscentral hade kommunen en traditionell inköpsmodell
där leverantörerna levererade själva till de olika enheterna. Borlänge kommun hade då
gemensam upphandling med tre andra kommuner, vilket innebar många transporter per
vecka. Borlänge kommun har sedan 1999 haft samlastningscentral som inköpsmodell.
De valde att dela upp sin upphandling i två delar där kommunen upphandlade
26
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
transporterna för sig och livsmedlen för sig. Motiven till samlastningscentral som
inköpsmodell var att minska miljöpåverkan, öka konkurrensen, öka trafiksäkerheten,
förbättra personalens arbetsmiljö samt minska de totala kostnaderna. Borlänge kommun
menar att det inte är relevant att ställa så höga krav på transporterna när de ingår i
livsmedelsupphandlingen. Då det är svårt för leverantörerna att uppfylla högt ställda
krav på transporterna. Nedan redogörs kommunens motiv till samlastningscentral
ytterligare.
Minska miljöpåverkan:
Genom att transporterna upphandlades separat, kunde
kommunen ställa högre miljökrav på bilarnas kvalitet,
som däck, vilka motorer samt vilket bränsle bilarna
skulle ha som drivmedel. Kommunen kunde också ställa
krav på chaufförernas utbildning. Genom att upphandla
transporterna för sig kunde de ställa kraven vara mycket
kraftfullare. Motivet till att minska miljöpåverkan var
även att det innebar kortare transportsträckor och färre
transporter totalt.
Öka konkurrensen:
Kommunen ville öka konkurrensen genom att fler
producenter kunde lämna anbud. Även de lokala SMEföretagen som inte hade egen distribution I dagsläget är
det sex kommuner (inklusive Borlänge) som har en
gemensam upphandling, vilket innebär cirka 400
leveransställen. Borlänges upphandlingschef beskriver de
lokala SME-företagens situation följande: ” ... det är inte
så lätt för en liten, medelstor företagare att köra ut till
alla dem här. Om man bara ska köra till ett ställe så blir
det mycket lättare1”.
Öka trafiksäkerheten:
Trafiksäkerheten ökar genom att antalet stopp minskas.
Förut hade kommunen att alla bilar körde till alla
enheter, nu är det en bil som kör till de olika enheterna
enligt tur. Tidigare var det mellan 7-11 leveranser per
vecka och det har minskat till cirka tre leveranser i
veckan. Tiderna för leverans kan också styras till tider då
det till exempel inte är barn i närheten.
Förbättra personalens
arbetsmiljö:
Då kommunen kan styra leveranserna till bestämda tider,
kan godset komma när personalen är på plats. Det är
även samma chaufför som kör lastbilen, så chaufför och
kökspersonal kan hjälpas åt vid leveransen. Varorna
kommer dessutom samtidigt vilket ökar arbetsron och
minskar arbetsbelastningen. Personalen kan i sin tur
koncentrera sig på produktionen istället för att bli
avbrutna med leveranser titt som tätt. En annan fördel
1
Upphandlingschef Borlänge kommun, intervju den 3 maj 2013.
27
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
som kommunen ser med att det är samma chaufför som
kommer är att det förbättrar kommunikationen mellan
kökspersonalen och chauffören. Vid de tillfällen när
chauffören och kökspersonal inte ses finns det tavlor där
de
kan
skriva
meddelanden
till
varandra.
Upphandlingschefen påpekar följande: “Det är viktigt att
man samarbetar för att få det bästa resultatet i slutändan.
Det ökar ju möjligheterna att det är bra levererat2 ... ”
Minska de totala
kostnaderna:
Dels så har kommunen sett att de administrativa
kostnaderna har minskat sedan alla sex kommuner
upphandlar tillsammans. Tidigare var upphandlartjänsten
uppdelad på sex personer som i princip gjorde samma
sak. I dag har kommunerna en upphandlare som
upphandlar för samtliga sex kommuner. Ett problem som
kommunen upplevde innan samlastningscentralen var att
grossister som Servera och Menigo hade straffavgifter
om kommunens enheter inte beställde en viss volym eller
till ett visst värde. Detta slipper kommunen nu då det inte
längre förekommer straffavgifter för att volymerna eller
värdet av beställningarna aldrig är för låga då samtliga
varor skall till en leveransadress. Det förekommer ingen
minsta beställningsmängd längre. Borlänge kommun är
unika i hela Sverige att ha det på det viset, då det totalt
blir större volymer.
Samtidigt som kommunen införde samlastningscentralen startade de också e-handel.
Alla kök beställer själva genom att knappa in sin beställning i ett e-handelsystem till
respektive leverantör. Ibland förekommer det att köken ringer in sina beställningar. Till
en början stötte kommunen på problem, då systemet havererade. Det skapade oro och
irritation bland personalen, men det löste sig inom tid och i dag fungerar det perfekt.
Personalen är positiva till samlastningscentralen, att de vet när leveranserna kommer
och lättsamheten att beställa och att följa upp beställningarna.
Upphandlingsprocessen
Upphandlingen som Borlänge kommun har nu går ut sista maj i år (2013). Kommunen
har möjlighet till tjugofyra månaders förlängning och har valt att förlänga den i olika
tidsperioder, tolv, arton och tjugofyra månader på olika produkttyper. På så sätt kan
kommunen ägna mer tid åt de olika produktgrupperna och det blir mer lätt hanterligt på
det viset anser kommunen. Även om kommunen kommer jobba kontinuerligt med
upphandlingen anser de att detta sättet är mer effektivt och det blir lättare att se och
tillgodose kommunens behov. Kommunen har även funderingar på att göra en
konsumentförpackningsupphandling då varorna idag är storköksförpackade.
Anledningen till det är att de mindre enheterna i kommunen är i behov att mindre
förpackningar.
2
Upphandlingschef Borlänge kommun, intervju den 3 maj 2013.
28
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Vid upphandling av livsmedel går Borlänge kommun igenom statistiken hos de olika
leverantörerna. Tillsammans med kostansvarig, kostchef och kvalitetsansvarig
diskuteras det hur det är tänkt att verksamheten skall se ut i framtiden. Kommer
kommunens köpbeteende vara det samma eller kommer det att förändras.
Upphandlingschefen uttryckte följande: “ … vad kommer vi att göra, inte vad vi har
haft3”.
Det är det framtida behovet som skall in under förfrågningsunderlaget. Anledningen till
detta arbetssätt med upphandlingen är att målen som kommunen har för sin
livsmedelsupphandling kan förändras. Det kan till exempel vara att köken skall laga all
mat i från grunden. Då behöver kommunen större volymer av köttfärs eller naken fisk
exempelvis. Samtliga kravspecifikationer skall finnas i förfrågningsunderlaget för de
olika produkterna. Det kan till exempel vara krav på vad produkterna får innehålla eller
vad de inte får innehålla. Miljökrav kan ställas på produkterna och även vilka
djurskyddskrav som kommunen ställer. Kommunen delar upp anbudet under flera
varugrupper som kött, chark, fågel, grönsaker, frukt med mera. I den föregående
upphandlingen hade kommunen 32 olika produktgrupper som innehöll mellan 200-250
artiklar. Det gäller alltså för kommunen att ha koll på marknaden och de olika
leverantörerna. Därför frågar Borlänge kommun leverantörerna vilken mängd de har
möjlighet att offerera till kommunen, detta för att öka möjligheterna för lokala SMEföretag att offerera. Upphandlingschefen sa:
“...vad skulle dom kunna offerera till oss. Mäktar dom med dom här
delarna, hur kan vi dela upp upphandlingen för att det ska vara så
konkurrensvänligt som möjligt. Vi vill ju ha konkurrens. Så vill vi ju ha
bra kvalitet och rätt produkter i vårt avtal framledes här4”.
Logistik
Alla leverantörer som kommunen har avtal med kör till samlastningscentralen, även
grossisterna. Till en början var samlastningscentralen inte populär bland grossisterna.
Kommunen tror att det beror på att grossisterna upplevde att de tappade kontrollen över
leveranserna ut till de olika enheterna. Varje enhet har sitt egna specifika plocknummer
och när varorna har anlänt till samlastningscentralen sampackas de där efter
plocknummer. Varje leverantör vet vilket plocknummer respektive enhet har och då
sampackas varorna från de olika leverantörerna till respektive enhet. Sedan lastas de på
lastbilen för att sedan köras ut till de olika enheterna.
Leverantörerna skall ha levererat sina varor till samlastningscentralen senast klockan
24.00. Dock har kommunen undantag på färskt bröd och färsk fisk. Det beror på att
kommunen vill att brödet skall bakas på natten och att den färska fisken skall behålla
rätt temperatur, vilket är jätteviktigt. Tiden för leverans till samlastningscentralen för
dessa varor är senast 04.30 för att de ska hinnas köras ut med turen som går 06.30 på
morgonen. En förutsättning för att detta skall fungera är att samlastningscentralen har
öppet på natten, annars skulle det inte fungera. Samlastningscentralen personal arbetar
därför i skift då tiderna för avlämning av varorna skiljer sig för de olika varugrupperna.
3
4
Upphandlingschef Borlänge kommun, intervju den 3 maj 2013.
Upphandlingschef Borlänge kommun, intervju den 3 maj 2013.
29
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Kommunen har inte generellt upplevt att de har sparat pengar på inköpspriset, dock
kunde de se att det dåvarande mejeriet de hade avtal med, när de startade samlastningscentralen, sänkte sitt försäljningspris med fem procent. På de övriga leverantörerna har
kommunen inte upplevt någon skillnad.
4.1.3 Kombination - Falköping
Modellbeskrivning
Falköpings kommun hade till en början en traditionell modell. Kommunen har 42 kök
och något mer än 50 leveransställen. Under 2010 startade projektet LOLOG (lokal
logistik) tillsammans med Trollhättans kommun och Vänersborgs kommun. Där syftet
med projektet var att minska; transporterna, miljöpåverkan, öka trafiksäkerheten kring
leveransställena, förbättra arbetsmiljön för personalen i köken samt öka möjligheterna
för lokala SME-företag att delta i den offentliga livsmedelsupphandlingen.
Målet med projektet för Falköpings del var att starta upp en samlastningscentral. Denna
kom igång under maj 2012 och är upphandlad externt. För tillfället är det bara två lokala
SME-företag som har anslutit sig till samlastningscentralen, ett antal som kommunen
önskade var högre. Så i dagsläget är det två leverantörer som bara levererar till ett
leveransställe, de övriga av Falköpings kommuns leverantörer kör sina varor själva till
de olika enheterna. En anledning till att enbart två leverantörer levererar till
samlastningscentralen beror på att det i föregående upphandling var frivilligt att välja att
leverera till samlastningscentralen.
Upphandlingsprocessen
Falköpings kommun upphandlar i samverkan med Vara, Götene och Skara kommun.
Varje kommun fattar dock egna beslut och tecknar egna avtal med leverantörer när det
gäller upphandlingsförfarandet. Avtalen som Falköpings kommun tecknar med
leverantörer kan sträcka sig mellan ett och fyra år.
Falköpings kommun utgår från tidigare statistik på det kommunen har beställt från
leverantörerna. Dock kan behovet ändra sig från år till år så kommunen får göra en
bedömning över hur de tror att behovet kommer att se ut under avtalsperioden. På så
sätt underlättar det för offererande leverantörer att erbjuda rätt produkter till
konkurrenskraftiga priser.
Leverantörer kan lämna anbud i sin helhet, i delar eller efter volym. Då det är flera
kommuner i samverkan kan leverantörer välja att lämna till specifik kommun eller till
en del av kommunen. Falköpings kommun kan anta inkommande anbud från en
leverantör eller dela upp produkten mellan flera leverantörer. Krav som kommunen
ställer på livsmedlen skall framgå i kravspecifikationen i förfrågningsunderlaget.
Falköpings kommun har även politiska mål uppsatta, där ett av målen är att
närproducerade livsmedel skall användas i så stor utsträckning som möjligt i
kommunens enheter. Ett annat mål som kommunen har är att öka andelen av ekologiska
produkter i kommunens kök. Den upphandling som genomfördes 2010 hade kommunen
som mål att 20 procent av de inköpta livsmedlen skulle vara ekologiska. Kommunen
30
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
försöker följa marknadens svängningar, det kan vara att produkter utgår hos grossisten
eller att det sker prisförändringar, som färsk fisk där kommunen köper in till dagspris.
Därför är det viktigt att dialogen med leverantörerna är god så att kommunen fortsatt får
rätt kvalitet och rätt pris på livsmedlen.
Logistik
Varorna från leverantörerna skall vara på samlastningscentralen senast klockan 22.00.
Detta har skapat en extra dag i ledtid, vilket innebär vissa problem för kommunen när
det gäller dagsfärskt bröd samt färsk fisk. I inköpsmodellen som kommunen har nu
fungerar orderflödet genom att köken mailar, ringer eller faxar sina beställningar till
leverantörerna. När det gäller gränssnitt och riskövergång av varorna finns det med i det
avtal som tecknas mellan kommun och leverantör. I detta fall är det leverantören som
ansvarar för godset fram tills att det är mottaget. Problematiken som kan uppstå är att
chaufför anser att godset är avlämnat när det ställs på lastbryggan i de fall det ej har
varit personal på plats. Dock så gäller i regel tiderna 07.00-15.00 för lossning hos de
olika enheterna. För att kringgå att gods ställs på lastbryggor utan tillsyn har kommunen
påbörjat en diskussion om eventuella nyckelleveranser i samband med
samlastningscentralen. Nyckelleverans innebär att chaufför har nyckel för att komma in
i köken och leverera varorna inne i byggnaden.
Vid traditionell modell där leverantör levererar direkt, som Falköpings kommun delvis
har i dagsläget, innebär det att distributionen av varorna avspeglar sig i priset genom
transportpålägg. Falköpings kommun har frågat sina leverantörer vilken rabatt de kunde
ge på försäljningspriset om leverantörerna bara hade ett leveransställe och rabatten
landade mellan 0,2 – 6 procent. Grossisterna som kommunen har avtal med var ej
förtjusta i idén med samlastningscentral och hade därför en väldigt låg rabatt på
försäljningspriset. De lokala SME-företagen hade däremot högre rabatter på
försäljningspriset.
Under samlastningscentralens första år har det inte gått som kommunen hade hoppats
på. De önskade att fler lokala SME-företag valde att leverera till ett leveransställe, det
vill säga samlastningscentralen. Kommunen har inför kommande upphandlingar
diskuterat om möjligheten för leverantörerna att välja om de själva skall distribuera till
samtliga kök eller till samlastningscentralen skall tas bort. Om de skall satsa fullt ut
eller inte. Projektet med samlastningscentralen kommer att pågå fram till 2014.
4.1.4 Kombination, egen modell - Trollhättan
Modellbeskrivning
Trollhättans Stad valde 2008 att införa en ny inköpsmodell, efter att tidigare ha
upphandlat genom en traditionell upphandlingsmodell. Den nya modellen var ett
resultat av en önskan om förändring, då vissa aspekter av den offentliga upphandlingen
av livsmedel ansågs blivit åsidosatta. Den traditionella upphandlingsmodellen ansågs
bland annat göra det svårt för en rättvis och effektiv konkurrens samt att kommunerna
upplevde en avsaknad av kontroll över själva avtalet.
Den nya modellen skulle vara utformad på ett sätt som tar hänsyn och uppfyller en rad
31
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
ställda önskemål från både kostchefer och upphandlare, dessa önskemål kan
sammanställas som följer:









Hög kvalitet på vara och tjänst
Konkurrens under avtalsperioden
Svenskproducerat kött
Lokala producenter
Ekologiska varor
Transportkrav
Etiska krav
Fungerande för både stora och små enheter
En bra affär
Svaret blev en modell som kan ses som en blandning mellan en traditionell
upphandlingsmodell och en samlastningscentral.
Upphandlingsprocessen
Trollhättans Stad upphandlar sina livsmedel i samverkan med Vänersborg, Lysekil,
Sotenäs, Munkedal samt Strömstads kommun. En upphandling som totalt innebär cirka
300-400 leveransenheter inom kommunerna. De olika kommunerna har olika fokus när
det kommer till livsmedelsupphandling, men samordnas genom Trollhättans Stads
inköpsmodell. Trollhättans Stad är en av Sveriges Fairtrade kommuner, som syftar till
att öka utbudet och konsumtionen av etiskt märkta varor.
Kommunen inleder sin upphandlings process genom att dela upp upphandlingen i
speditionsdelar (se figur 4.1), där vissa livsmedel, såsom mejeriprodukter till större
köksenheter och enheter som inte ligger i den logistikslinga som transporterna sker
inom upphandlas för sig. Vidare delas resterande livsmedelsupphandling upp i två
speditionsdelar, där det skiljs på grossister och producenter/leverantörer.
Ur beställarrollens synvinkel i de olika köksenheterna i kommunen används ett ehandelsystem, där kökspersonalen beställer från grossisten, som i sin tur sköter
beställningarna till de olika leverantörerna. Detta anser kommunen skapar en stor fördel,
då det blir ett mer effektivt tillvägagångssätt. Kökspersonalen behöver inte beställa från
flera olika leverantörer samt att kommunen inte behöver ställa krav på leverantörerna att
införskaffa ett e-handelsystem för att få deltaga i den offentliga upphandlingen av
livsmedel.
Kärnan i Trollhättans Stads livsmedelsupphandling är den ansvarige upphandlaren, samt
ansvariga kostchefer i varje huvudkommun som kommunen samordnar sin
livsmedelsupphandling med. Dessa nyckelpersoner bildar ett så kallat sortimentsråd,
som träffas varje månad. Sortimentsrådets huvuduppgifter är att hantera prisjusteringar,
produktförändringar, följa upp avtalen med grossister samt ansvara för utförandet av
smaktester och utvärdering av livsmedel i en andra konkurrensutsättningen.
32
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Logistik
Modellen är uppdelad efter tre speditionsdelar (se figur 4.1), där första delen (1) består
av köksenheter som ligger utanför den speditionsslinga som körs. Dessa köksenheter
kopplas ihop med lokala lanthandlare för att få sina leveranser. Andra delen (2) består
av mejeriprodukter till större köksenheter, som upphandlas separat. Tredje delen (3A
och 3B) är i sin tur uppdelad i två mindre delar. Första delen (3A) består av grossister
som konkurrerar mot varandra för att vinna avtalet. Avtalet består inte enbart av att
distribuera ut grossisternas egna varor, en del av avtalet innebär även att distribuera och
agera som en samlastningscentral för övriga leverantörer. I detta skede konkurrerar
grossisterna i en konkurrensutsättning genom deras prissättningen på att erbjuda denna
tjänst. Denna prissättning benämns som ett påslag, som senare omvandlas till en
procentsats, som i sin tur läggs på livsmedelspriset. Genom konkurrensutsättningen
rangordnas grossisterna, där lägst pris vinner, följt av näst lägst pris och så vidare.
Figur 4.1
Nästa speditionsdel (3B) består av de leverantörer som har direktavtal med kommunen,
där livsmedlen har upphandlats för sig (se figur 4.1). Upphandlingen av dessa produkter
börjar genom ett urval med hänsyn till högt ställda kvalitetskrav, de produkter som
uppfyller dessa krav skriver kommunen kontrakt med. Alla dessa produkter i respektive
produktklass är likvärdiga. Producenterna (produkterna) konkurrerar i sin tur under hela
avtalsperioden genom att med jämna mellanrum genomgå en andra
konkurrensutsättning, för att få chans att vinna avtalet för en viss period. Denna period
kan variera, till exempel mellan tre, sex eller nio månader. Konkurrensutsättningen kan
göras dels med hänsyn till pris och kvalitet, men i vissa fall görs även smaktester för att
kunna ge ett mervärde och utröna den produkt som vinner avtalsperioden. Dessa
direktavtal görs bland annat av anledningen av att få en större kontroll över själva
avtalen och inte låta det gå förlorat i händerna på grossister. De valda leverantörerna
levererar i sin tur ut till grossisten för vidare transport ut till kommunens enheter.
33
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
4.2 Hur uppfattar kommunerna att de lokala SME-företagen upplever
valet av inköpsmodell?
4.2.1 Traditionell modell - Vara
Vara kommun upplever att intresset från lokala leverantörer är lågt. Kommunen påpekar
dock att intresset från lokala SME-företag nästan har fyrdubblats sedan förra
upphandlingsomgången. Orsaken kan vara den bearbetningen som Länsstyrelsen i
Västra Götaland, Hushållningssällskapet och LRF ha gjort genom informationsträffar
och möten med de lokala SME-företagen. Attityden bland SME-företag upplever
kommunen som olika, en del leverantörer har gått på informationsmötena utan att haft
intresse för att lämna anbud medan andra leverantörer börjar tänka om kring sin
produktion för att det ska kunna gå att lämna anbud till kommunen. Vid frågan om hur
kommunen trodde att de lokala SME-företagen upplevde upphandlings processen
svarade upphandlaren:
“Jag tror att dom tycker att vi är för bedrövliga. Med just att det är
så mycket handlingar och så mycket papper. Jag tror att det är
innovatörer, och det brukar inte gå ihop med administration5”.
Under informationsmötena i Vara och Falköping framkom det att de leverantörer som
redan hade gått igenom en upphandlings process med Vara kommun eller Falköpings
kommun ansåg att det var besvärligt med kontrakten men definitivt genomförbart.
Upphandlare som var närvarande på informationsmötena påpekade även att
upphandlingsenheten i Vara kommun och Falköpings kommun försöker stödja
leverantörer i största mån det går i upphandlingsförfarandet. Dessutom framkom det
under båda informationsmötena att externa resurser finns att tillgå som leverantörerna
kan kontakta för att få hjälp att lämna anbud. En leverantör som var närvarande i Vara
hade nyttjat den externa resursen och tillsammans hade de gått igenom
upphandlingsförfarandet (kontrakt och andra dokument) på cirka 20 min. Den externa
resursen är en före detta verksam upphandlare som numera arbetar som konsult för
kommunerna i upphandlingsfrågor.
När det gäller distributionen av livsmedlen upplever kommunen att de leverantörer som
ännu ej har lämnat anbud till kommunen kan uppleva distributionen som ett hinder.
Detta kan bekräftas att så är fallet. Under informationsträffen för leverantörer i Vara
uttryckte intresserade leverantörer oro för hur de skulle lösa distributionsdelen, dock
bidrog också informationsmötet till hur blivande leverantörer kan lösa logistikfrågan
genom att samarbeta med de övriga leverantörerna som redan distribuerar.
Upphandlaren uttryckte också följande: “... det finns ju fortfarande kanaler för dom, att
dom kan ju faktiskt kontakta grossister och erbjuda sina varor och att utnyttja den
logistik som dom kan erbjuda6”. Sedan finns det andra möjligheter. Centralköket i Vara
kommun levererar själva till en del förskolor och äldreboenden, så en leverantör kan till
exempel lämna sina tomater hos centralköket som i sin tur levererar till nämnda enheter
när de levererar den färdiglagade maten.
5
6
Upphandlare Vara kommun, intervju den 25 april 2013.
Upphandlare Vara kommun, intervju den 25 april 2013.
34
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
4.2.2 Samlastningscentral - Borlänge
Vid uppstarten av Borlänge kommuns samlastningscentral hade Borlänge kommun 15
leverantörer som levererade till samlastningscentralen. Ett antal av dessa var lokala
SME-leverantörer. Kommunen anser att intresset från lokala SME-företag är stort, men
önskar ändå ett större intresse.
Kommunen har dock fått intrycket att de administrativa aspekterna med
livsmedelsupphandlingen kan vara en anledning till att vissa lokala SME-företag avstår
från att lämna anbud. Även förpackningen av livsmedlet ska ha vissa karaktärsdrag,
vilket kan hindra från att deltaga. Kommunen försöker dock samla in information
beträffande dessa aspekter genom att de tidigare nämnda informationsmötena.
Kostchefen uttrycker följande om området:
“Så är det, jag måste säga att jag tycker att Borlänge kommun gör
mycket och för att få kontakt och för att få lokala leverantörer
intresserade och att få fler leverantörer. Och sen så som vi har sagt
så är det ofta upp till dom. Vi kan inte göra allt åt dig. Vi försöker
verkligen och har bjudit in väldigt mycket leverantörer7”.
Upphandlingschefen instämmer med följande ord:
“Vi försöker på alla sätt och vis att få träffa dom så att säga och
göra dom intresserade och visa att vi är intresserade av dom så att
säga också då, men vi kan inte lämna in anbud åt dom, det måste
dom göra själva8”.
En tendens som kommunen har uppmärksammat är att de lokala leverantörerna i många
fall väljer att leverera genom grossist, istället för att lämna anbud direkt till Borlänge
kommun. Detta är ett svar på den administrativa arbetsbörda som ett deltagande i den
offentliga upphandlingen innebär. Genom att leverera genom grossist, blir dessutom
fakturahanteringen betydligt enklare och mer lätthanterlig, då större kvantiteter
levereras till grossist, som sedan levererar varorna vidare till kommun i mindre
kvantiteter. Borlänge kommun föredrar dock att lokala leverantörer tecknar avtal direkt
med kommunen än att leverera genom grossister. Kommunen har även en teori om att
det finns en rädsla bland de lokala leverantörerna att bli utestängda från grossisternas
marknad om de tecknar avtal direkt med kommunen. Denna teori poängterar kommunen
att de inte har några konkreta belägg för, men det är ett intryck som de har fått.
4.2.3 Kombination - Falköping
Falköpings kommun anser att intresset för lokalproducerat har ökat de senaste åren.
Dels är det politiska mål som har påverkat i denna riktningen och att det har varit
mycket fokus på detta i massmedia. Detta är aspekter som troligtvis har påverkat
7
8
Kostchef Borlänge kommun, intervju den 3 maj 2013.
Upphandlingschef Borlänge kommun, intervju den 3 maj 2013.
35
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
attityden bland kommunens kunder. Upphandlaren i Falköpings kommun tror också att
ökad kunskap inom miljöfrågor har påverkat att intresset för lokalproducerat har ökat.
Om lokala SME-företag levererar till kommunen, gynnas det lokala näringslivet.
Upphandlingschefen uttryckte sig följande: “... det är ju inte så konstigt att, bor man på
en ort så måste man ju försöka agera lokalt9”.
Falköpings kommun upplever inte att intresset från lokala SME-företag är lågt. Dock så
tror kommunen att leverantörer, beroende på storlek, upplever samlastningscentralen
olika. Upphandlingschefen uttrycker följande om ämnet: “...typiskt sett så gynnar det ju
de mindre framför en större, det här upplägget...det handlar lite grann om vad
leverantören har för distributionstänk10”.
En del leverantörer som redan har en väl utarbetad distributionsslinga har möjligtvis
inte samma behov av en samlastningscentral som en leverantör som saknar distribution
eller resurser till det. Under informationsmötet i Falköping framkom det dock visst
missnöje med samlastningscentralen från anslutna leverantörer, på grund av en extra
led-dag. Det ska dock påpekas att ovannämnda redan hade en utarbetad
distributionsslinga sedan tidigare.
Hur kommunen tror att leverantörerna upplever upphandlingsförfarandet skiljer sig
något från vad leverantörerna faktiskt tycker. På informationsmötet i Falköping
framkom det att leverantörerna upplever processen som besvärlig och tidskrävande, det
är många dokument som ska finnas ordnade. Dock upplever leverantörerna att det blir
lättare för varje gång processen genomförs så länge det inte blir för stora förändringar i
upphandlingsförfarandet eller byte av datasystem. Upphandlingschefen upplever
upphandlingsprocessen följande för leverantörernas del: ” Det är nog ovanligt att det är
pappersarbetet som är det som hindrar leverantören. Är fallet så...så är det nog mer
leverantören som är för liten och inte kan åta sig uppdraget. Det är ju ett arbete och en
process men det är ju genomförbart11”.
4.2.4 Kombination, egen modell - Trollhättan
Trollhättans Stad fokuserar mycket på att skapa konkurrens under hela avtalsperioden
gällande den offentliga livsmedelsupphandlingen. Konkurrensen sker både grossisterna
emellan samt mellan livsmedelsproducenter. Kommunerna arbetar mot garanterade
produktvolymer, men det är inte nödvändigt för producenten att levererar hela den totala
volymen av ett livsmedel, de kan även offerera på en viss del av den totala volymen.
Denna modell innebär en möjlighet att växa för till exempel den lokala
livsmedelsproducenten och även de mindre producenterna kan vara med att offerera.
Modellen skapar även näretableringsmöjligheter, upphandlingschefen uttrycker
följande: “Den här underlättar ju för alla producenter oavsett storlek egentligen, både
för stora och för små12”.
Upphandlingschef Falköpings kommun, intervju den 23 april 2013.
Falköpings kommun, intervju den 23 april 2013.
11 Upphandlingschef Falköpings kommun, intervju den 23 april 2013.
12 Upphandlingschef Trollhättans Stad, intervju den 29 april 2013.
9
10Upphandlingschef
36
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Genom det system som används i inköpsmodellen, där kommunen upprättar avtal direkt
med den lokala producenten, anser kommunen som en fördel för själva producenten och
kommunen i sig, då det ökar kontrollen av själva avtalet, då den lokala producenten inte
kan bli utkastad och ersatt av andra substitutprodukter av grossisten.
Logistiksmässigt anser Trollhättans Stad att den inköpsmodell som används underlättar
för de lokala företagen, då modellen innebär att leverantören endast behöver leverera till
en enda enhet, och i detta hänseende kan efterliknas vid en samlastningscentral.
Kommunen anser att just logistiken av livsmedel ut till kommunens alla enheter var ett
stort hinder för producenter att överhuvudtaget kunna lämna anbud till den offentliga
upphandlingen. Vidare har kommunen sett incitament på att modellen möjliggör för
ökade affärsmöjligheter mellan grossist och den lokala producenten, där vissa lokala
producenter med begränsade leveransmöjligheter har fått ytterligare hjälp med
logistiken.
Kommunen är mitt uppe i en skarp upphandling, då viss information inte var möjlig att
delge på grund av sekretess, men intresset från de lokala leverantörerna anser
kommunen vara stort. Kommunen ställer sig dock något frågande till om de lokala
leverantörerna ser den spedition som karaktäriserar inköpsmodellen som en fördel samt
att själva upphandlings processen har varit ett problem för den lokala producenten.
Kommunen ser en lösning genom ökad information till de lokala leverantörerna om
upphandlings processen.
4.3 Vad värderar kommunerna in i upphandlingen av livsmedel?
Samtliga kommuner i studien diskuterade flitigt två värderingsaspekter, kvalitet på
livsmedel och prissättning av livsmedel. Dessa två aspekter ansågs vara grunden
gällande värdering av livsmedel.
4.3.1 Kvalitet
Samtliga kommuner uttrycker att de först och främst upprättar grundkrav för den
kvalitet som ett livsmedel ska ha för att övervägas i en fortsatt utvärdering. De krav som
kommunerna nämner beträffande kvalitet på livsmedel kan sammanställas följande:






Köttinnehåll
Fetthalt
Kötthalt
Gramvikter
Förpackning
Inga spår av icke tillhörande råvaror
En upphandlare uttrycker följande om dessa kvalitetskrav och deras roll i den offentliga
upphandlingen av livsmedel:
“Du har ju grundlagt kvalitén vid det första tillfället. Då har du ju
underlaget beskrivet, alla dom här produkterna, med köttinnehåll,
37
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
fetthalt, kötthalt, gramvikter. Det liksom är basen, hur mkt
pannkakorna ska väga o lite kanske råvaror. Det här är gränsen för
vad man kan offerera, detta måste dom först och främst uppfylla.
Gör dom inte det, så kommer dom inte med till utvärdering, då
smaktestar vi dom inte13”.
Kvalitetskraven är grunden i hela upphandlingen av livsmedel. En upphandlingschef
beskriver det på följande vis: “Vi har ju väldigt höga kvalitetskrav från början för att vi
ska teckna ett kontrakt överhuvudtaget14”.
Kraven gäller inte bara själva produkten, utan även produktrelaterade frågor såsom
förpackningsstorlekar och spår av ovidkommande ingredienser. Kommunerna ser även
kvalitet i form av etiska krav, där själva producenten av ett livsmedel ska vara etiskt
försvarbart.
4.3.2 Kostnader
De livsmedel som klarat de ställda kvalitetskrav som kommunerna upprättat, väljs ut
med hänsyn till livsmedlets lägsta pris. Det sker genom en konkurrering på den ställda
prisnivån. Det livsmedel med lägsta pris skrivs också avtal med. I vissa fall är det dock
inte bara priset som styr, kommunerna använder sig även av en mervärdesmodell, där
pris sammanlänkas med ytterligare kvalitetsaspekter utöver de grundkriterier som krävs
för att bli utvärderad i den offentliga upphandlingen överhuvudtaget.
Ett sätt att skapa en sammankoppling mellan pris och kvalitet är genom så kallade
smaktester. Smaktesterna sker genom en mervärdesmodell, där livsmedlet smaktestas
och utvärderas. Utvärderingen sker genom ett poängsystem, en procentuell stege, där
det görs ett fiktivt avdrag eller tillägg på livsmedlets inköpspris. En upphandlare
förklarar smaktestet med följande uttryck: “Och där kommer det här testet som vi pratar
om, smaktestet. Ögat, smaken, lukten får en utvärdering i en skala15”.
Oftast sker mervärdesmodellen med tre nivåer, men kan även ske med fler eller färre
nivåer än så, där en procentsats utrönas beroende på produktens resultat i smaktestet.
Produktens kvalitet omvandlas alltså till pengar och läggs till produktens pris, så kallat
referenspris. I figur 4.2 skulle betyget 2 innebära att ingen prisförändring sker. Om
priset skulle få ett lägre betyg än 2, till exempel 1 kommer produktens pris att belastas
med ett påslag på tio procent. När betyget är högre än 2, till exempel 3 minskas
produktens referenspris med tio procent.
Upphandlare Vara kommun, intervju den 25 april 2013.
Upphandlingschef Trollhättans Stad, intervju den 29 april 2013.
15 Upphandlare Vara kommun, intervju den 25 april 2013.
13
14
38
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Figur 4.2
I figur 4.2 finns det tre priser, tre offerter från tre leverantörer: A, B och C. Leverantör
A får betyget 2 (gul markering) och referenspriset blir 50 kr/kg, då betyg två innebär
oförändrat pris. Leverantör B får betyget 3.5 (röd markering) vilken innebär att priset
minskas med 15 procent. Referenspris blir då 34 kr/kg. Leverantör C fick 0.5 i betyg
(grön markering), alltså inget bra betyg. Produkten får därför ett påslag på priset med 15
procent, referenspris 34,50 kr/kg. På detta sättet får kommunen bästa kvalitet till lägsta
pris.
4.3.3 Andra aspekter som värderas
En av kommunerna uttryckte att emballage, själva förpackningen som livsmedlet
levereras i har en viss avgörande roll. Kommunen i fråga ser att det har blivit ett ökat
fokus sedan kommunen började använda ett nyare datasystemet i sin upphandlings
process, och menade att produktförpackningar är en stor del av en upphandlingen
numera. Om det fanns möjlighet att välja förpackningsstorlek på livsmedlet, så sågs det
som positivt, även om det fanns en medvetenhet i de kostnadsaspekter det medförde.
Svinn värderas även in i viss mån i valet av livsmedel. Dock inte det svinn som
uppkommer genom tillagning, till exempel potatisskal. Kommunerna ser svinnet som en
del av den kravspecifikation som är relaterad till livsmedlet. Svinnet benämns genom
krav på mängden tillsatt vätska samt fettprocent, då dessa aspekter kan medföra att
själva slutprodukten av livsmedlet kan minska betydligt i mängd under tillagningen.
4.4 Sammanfattning av empiriska data
Hur skiljer kommunernas inköpsmodeller åt?
Traditionell modell - Vara
Traditionell upphandlingsmodell. Kommunen tillhandahåller anbud från leverantörer,
vilka i sin tur har ansvar för logistiken ut till kommunens alla köksenheter.
Samlastningscentral - Borlänge
Offentlig upphandling med betoning på samlastningscentral. Kommunen tillhandahåller
anbud från leverantörer, vilka i sin tur levererar till kommunens egna
39
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
samlastningscentral. Kommunen har upphandlat ett speditionsföretag, som ansvarar för
logistiken ut till kommunens alla köksenheter.
Kombination - Falköping
En kombination mellan traditionell upphandlingsmodell och samlastningscentral.
Huvuddelen av kommunens livsmedelsupphandling sker genom att kommunen
tillhandahåller anbud från leverantörer, vilka i sin tur ansvarar för logistiken av
livsmedel ut till kommunens alla köksenheter. Två leverantörer levererar till
kommunens samlastningscentral. kommunen har upphandlat ett speditionsföretag, som
ansvarar för leverans av livsmedel ut till kommunens alla köksenheter.
Kombination, egen modell - Trollhättan
Egen modell, som kan liknas vid samlastningscentral. Kommunen delar upp sin
livsmedelsupphandling efter speditionsdelar, där mejeriprodukter och köksenheter som
inte ingår i den traditionella logistikslingan upphandlas för sig. Vidare delas resterande
livsmedelsupphandling i två speditionsdelar, där grossister och producenter/leverantörer
separeras.
Hur uppfattar kommunerna att de lokala SME-företagen upplever valet av
inköpsmodell?
Traditionell modell - Vara
Vara kommun uppfattar att de lokala SME-företagen upplever två huvudområden som
problematiska, administrationen som är kopplad till att lämna anbud till
livsmedelsupphandlingen samt själva distributionen av företagens produkter ut till Vara
Kommuns köksenheter. Kommunen hävdar dock att det finns hjälp att tillgå både
beträffande administrativa frågor och innovativa speditionsmöjligheter.
Samlastningscentral - Borlänge
Borlänge kommun upplever att det administrativa aspekterna som problematiska för de
lokala SME-företagen. Vidare nämner kommunen de krav som kommunen har på
livsmedelsförpackningens karaktärsdrag som ett hinder att deltaga i
livsmedelsupphandlingen.
Kombination - Falköping
Falköpings kommun har fått intrycket att den distributionsbörda som det innebär för de
lokala SME-företagen att leverera till kommunen beror på storleken på det lokala
företaget. De mindre lokala företagen har större problematik med leveransen av deras
produkter än de större, där de oftast har ett bättre utvecklat speditionssystem.
administrationen upplever inte kommunen som ett hinder för de lokala SME-företagen
att deltaga i livsmedelsupphandlingen.
Kombination, egen modell - Trollhättan
Trollhättans Stad upplever sin inköpsmodell som underlättande för samtliga
producenter, där även de lokala SME-företagen är representerade. De direktavtal som
kommunen upprättar anser även kommunen som en upplevd fördel för de lokala SMEföretagen beträffande kontrollen av de egna produkterna, då det minimerar risken för
40
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
företagens produkter att bli utkastade från livsmedelsupphandlingen av grossister.
Vidare upplever kommunen att inköpsmodellen underlättar för de lokala SME-företagen
beträffande logistik, då de lokala SME-företagen endast behöver leverera sina produkter
till en leveransadress.
Vad värderar kommunerna in i upphandlingen av livsmedel?
De två huvudsakliga aspekter som kommunerna värderar i upphandlingen av livsmedel
är kvalitet och pris på livsmedlet. Kommunerna har en rad högt ställda kvalitetskrav,
vilka livsmedlen måste täcka för att överhuvudtaget bli utvärderade i kommunernas
livsmedelsupphandling. livsmedlets pris är också en viktig aspekt, där lägsta pris oftast
vinner avtalet med kommunerna. kvalitet och pris kombineras även genom så kallade
smaktester, som mynnar ut i en mervärdesmodell.
41
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
5 Analys och Diskussion
5.1 Hur skiljer kommunernas inköpsmodeller åt?
5.1.1 Upphandlingsprocessen
Det förekommer skiljaktigheter mellan kommunernas sätt att hantera upphandlings
processen. Vara, Borlänge och Falköpings kommun utgår från leverantörernas
försäljningsstatistik till de olika enheterna, där kommunerna sedan diskuterar hur de tror
att det framtida behovet kommer att se ut i kommunernas verksamheter. Därefter
beskriver kommunerna bland annat i sina förfrågningsunderlag önskad kvantitet.
Trollhättans Stad inleder däremot sin upphandling genom att dela in upphandlingen i
olika speditionsdelar, där avtalsperioden är kort (mellan tre till nio månader) för att öka
konkurrensen på marknaden. Till skillnad från de övriga kommunerna har Borlänge
kommun valt att dela upp sin upphandling av livsmedel i olika tidsperioder för att
underlätta det administrativa arbetet för upphandlingsenheten. Borlänge kommun har
även funderingar på att göra en separat konsumentförpacknings upphandling för att
underlätta för de mindre tillagande enheterna i kommunen då de saknar större
lagringsutrymmen.
Som Bergström, Solér och Shanahan (2005) beskriver i sin studie verkar det vanligast
med avtal som sträcker sig runt två år mellan kommun och leverantör. Dock skiljer sig
Trollhättans Stad från de övriga kommunerna då deras avtal med leverantörer är mellan
tre till nio månader. Vi anser att det sätt som Borlänge kommun har valt att dela upp
produkterna i livsmedelsupphandling borde vara mer effektiv och mindre belastande
administrativt än det sätt som de övriga kommunerna upphandlar. Upphandlingen kan
liknas med en revisors arbete då det är vissa tidsperioder som blir väldigt intensiva. Om
upphandlingen av livsmedel delas upp i olika tidsperioder uppfattar vi att det
administrativa arbetet för kommunen sprids ut under upphandlingsåret och därför
minskar arbetsbelastningen. Dock tycker vi inte att Trollhättans Stad upphandlings
process kan liknas med de andra studerade kommunernas då Trollhättan styr sin
upphandling utifrån speditionsdelar. Vi upplever denna upphandlings process som unik
då den frångår det typiska traditionella upphandlingsförfarandet, kommunen behöver
inte utvärdera leverantörernas statistik på samma sätt som Vara, Falköping eller
Borlänge kommun då avtalsperioderna är väldigt korta.
Vi tror att de tidigare studier som har gjorts har forskarna funnit det svårt att
generalisera hur kommuner väljer att genomföra sina upphandlingar av livsmedel. Det
finns givetvis regelverk och lagar som talar om vad kommunerna får och inte får skriva
i sina förfrågningsunderlag, men sedan hur kommunerna väljer att värdera behovet i
sina verksamheter och hur kommunerna tänker, är unikt för varje kommun. Dock är det
inte omöjligt att kommunerna arbetar på liknande sätt. Men de diskussioner som förs
inom varje upphandlings- och kostenhet är individuellt. Vi upplever heller inte att
tidigare forskning har gjorts inom den begränsningen. Det kan bero på, som vi tidigare
nämnde, att det är svårt att generalisera hur olika kommuner arbetar. Dessutom är
offentlig upphandling av livsmedel ett stort forskningsområde där många komponenter
ingår.
42
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Vår uppfattning är att det finns andra områden inom den offentliga
livsmedelsupphandlingen som anses vara mer relevant. Detta påstående grundar sig i att
mycket av den teori som finns tillgänglig är det främst miljöfrågor som på olika sätt är
kopplade till grön- eller hållbar upphandling samt olika logistikfrågor. När det gäller
begreppet hållbar upphandling uppmärksammade vi att kommunerna i denna studie har
en önskan att handla närproducerat och att en del livsmedel skall köpas in efter den
råvarusäsong som råder. Detta antyder att kommunerna, kanske omedvetet, arbetar med
hållbar upphandling. Som Rimmington, Smith och Hawkins (2006) beskriver i sin
studie borde kommuner stötta den lokala ekonomin genom att köpa närproducerade
livsmedel och att råvarorna skall återspegla kulturarv och råvarusäsong. Precis som
Brammer och Walker (2008) skriver så är det viktigt att det finns ett intresse och
engagemang bland kommunens verksamhetschefer. Resultaten visar att kommunerna
har en vilja att arbeta med lokala SME-företag och köpa råvaror efter säsong. Dessutom
visar kommunerna ett stort engagemang i den mat som serveras i kommunens matsalar.
De vill att deras mat skall genomsyras av kvalitet.
5.1.2 Logistik
Ingen av kommunerna i denna studie använder samma inköpsmodell. Vara kommun har
utvecklat sin logistik efter de premisser de har. Falköpings kommun kände att ett behov
av samlastningscentral fanns och startade upp centralen som ett projekt, samtidigt som
kommunen har kvar den traditionella modellen som komplement under projektets gång.
Borlänge kommun kör enbart med samlastningscentral och har kommit långt i
utvecklingen av denna. Trollhättans Stad har skapat en unik inköpsmodell där grossist
fungerar som samlastningscentral och där grossister konkurrerar mot grossister och
SME-företag mot SME-företag.
Resultaten ger ingen indikation på att Vara kommun vill ha lokala SME-företag som
leverantörer på grund av att minska transportsträckorna eller minska energiåtgången i
kommunen som Lehtinen (2012) beskriver. Däremot stämmer Lehtinens (2012) teori in
på Borlänge kommun och Falköpings kommun då en av anledningarna till att
kommunerna ville ha samlastningscentral som inköpsmodell var för att minska
transporterna inom kommungränserna. Conner m.fl. (2012) beskriver ett innovativt sätt
att leverera mat i sin studie, där skolpostbilen distribuerade ut mat till skolköken. Med
Conner m.fl. (2012) i tanken anser vi att Vara kommun har varit innovativa i sitt
tankesätt att möjligöra distribution för de leverantörer som saknar egen distribution.
Bland annat genom att centralköket i Vara kommun kan leverera produkter till vissa
mindre enheter. Trollhättans Stad har förbättrat SME-företagens möjligheter att
konkurrera genom sin inköpsmodell. Som Beer och Lemmer (2011) beskriver i sin
studie så finns det ett behov att utveckla leveranskedjorna på lokal nivå för att lokala
leverantörer och producenter skall ha en rimlig chans att konkurrera. Trollhättans Stad
uppmärksammade precis det behovet och utvecklade en modell som skapade goda
konkurrensförutsättningar både för de lokala SME-företagen och grossisterna. Även
Falköpings kommun och Borlänge kommun har utvecklat sina leveranskedjor på lokal
nivå för att skapa bättre förutsättningar för de lokala SME-företagen genom att
erbjuda/eller enbart ha samlastningscentral, det vill säga ett leveransställe.
43
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
När det gäller logistiken i studiens kommuner verkar Vara kommun sakna resurser eller
intresse för att utveckla distributionen av livsmedlen till kommunens enheter. Det kan
bero på att den modell som kommunen idag har fungerar bra och därför finns det inget
behov att utveckla logistiken heller. Vi vill påstå att kommunen har ett fungerande
distributionstänk då de faktiskt har hittat lösningar för de leverantörer som saknar egen
distribution. När det gäller konkurrensförutsättningar för de lokala SME-företagen anser
vi att Trollhättans Stad ligger i framkant med sin inköpsmodell. Vi grundar detta
påstående på kombinationen med Trollhättans upphandlingsförfarande och kommunens
logistik lösning har skapat goda konkurrensförutsättningar för de lokala SME-företagen.
Samtidigt anser vi att Borlänge kommun, genom sin välutvecklade inköpsmodell, har
skapat en distributionscentral som möjliggör för de lokala SME-företagen att offerera
mindre volymer jämfört med vad grossisterna kan offerera.
5.2 Hur uppfattar kommunerna att de lokala SME-företagen
upplever valet av inköpsmodell?
5.2.1 Upphandlingsprocessen
Det råder olika uppfattningar bland kommunerna i studien beträffande det upplevda
intresset från lokala SME-företag. Den administrativa arbetsbörda som det innebär att
deltaga i den offentliga livsmedelsupphandlingen anses vara en orsak till att vissa SMEföretag avstår från att lämna anbud till kommunerna.
Utifrån studiens resultat får vi intrycket att deltagandet från lokala SME-företag inom
den offentliga upphandlingen är betydligt lägre än inom den privata sektorn. Vidare
visar resultaten i studien att kommunerna är av uppfattningen att ett deltagande i
livsmedelsupphandlingen är en gynnsam affärsmöjlighet både för kommun och de
lokala SME-företagen, då det ger en viss stabilitet i och med de avtal som upprättas.
Denna observation kan även bekräftas genom Erridge, Fee och Hennigans (2002)
studie, där de även visar att ett avtal inom den offentliga upphandlingen ger SMEföretagen ett självförtroende att satsa på sin verksamhet.
Enligt Brammer och Walker (2008) ligger Skandinavien i botten bland Europeiska
länder beträffande att ge ett aktivt stöd till de lokala och mindre företagen att delta i den
offentliga upphandlingen. Kommunerna i vår studies vilja att stödja de lokala SMEföretagen varierar från kommun till kommun, vilket vi tror beror på hur strikt
upphandlare tolkar de lagar och riktlinjer som innefattas i offentlig upphandling. Vi får
en samlad bild av att kommunerna i vår studie är av uppfattningen att de lokala SMEföretagen ser kontraktstorlekar samt administrativa aspekter relaterad till
anbudsgivningen som ett hinder till att delta. Detta kan även kopplas till Karjalainen
och Kemppainens (2008) studie som kategoriserar hinder för SME-företags deltagande i
tre kategorier, kontraktsstorlek, budgivningsprocessen och informationsproblem.
Kommunerna i vår studie har dock visat en vilja att kompromissa med
kontraktsstorlekarna, där en mindre producent kan få möjligheten att leverera till en viss
procentdel av det totala avtalet eller att flera producenter samarbetar och accepterar
44
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
avtalet i sin helhet. Beträffande den administrativa arbetsbörda det innebär att lämna
anbud, har vi under vårt arbete med denna studie fått intrycket att administrativ hjälp
finns att tillgå genom konsulter, men att informationsspridningen av denna tjänst skulle
kunna förbättras.
Erridge, Fee och Hennigan (2002) visar i sin studie en rad åtgärder som kommuner
skulle kunna använda sig av för att gynna de lokala SME-företagen till att delta i den
offentliga upphandlingen. Vi har fått intrycket att ett flertal av dessa åtgärder också
används av kommunerna i studien. Kommunerna leder ett aktivt arbete för att förbättra
informationsgivningen till de lokala SME-företagen genom exempelvis
informationsmöten, där lokala SME-företag är inbjudna. Just informationsspridningen
anses vara det största hindret för ett ökat deltagande från SME-företag enligt
Karjalainen och Kemppainen (2008). Vi får intrycket att kommunerna ser
informationsspridningen som ett problem till de lokala SME-företagen, då ett behov har
uppenbarat sig under de informationsmöten som kommunerna och Länsstyrelsen har
anordnat. Vidare återkommer Erridge, Fee och Hennigan (2002) till möjligheten till en
uppdelning av upphandlingsavtal, där som nämnt ovan finns en vilja från kommunernas
sida att tillgodose detta behov.
5.2.2 Logistik
Logistiken av livsmedel ut till kommunernas köksenheter ansåg kommunerna som ett
problem upplevt av de lokala SME-företagen. Vissa kommuner i studien har tagit ett
steg längre i arbetet med att underlätta för leverantörernas distribution av varor genom
att i olika grad införa logistiklösningar såsom samlastningscentral. Vi anser att detta
visar på en medvetenhet från kommunernas sida hur stort hinder just transporter av
varor är för de lokala SME-företagen.
Resultatet påvisar ett klart samband mellan Beer och Lemmers (2011) studie där det är
uppenbart att SME-företag ofta har outvecklade logistiksystem, vilket innebär en större
arbetsbörda och ökade kostnader att transportera ut deras produkter. Vi upplever därför
att införandet av en samlastningscentral borde gynna de lokala SME-företagen och
uppmuntra dem att deltaga i den offentliga upphandling. En samlastningscentral
förminskar eller eliminerar problemet att spediera ut produkterna för de lokala SMEföretagen, genom att erbjuda en enda leveransadress. Trollhättans Stads inköpsmodell
påminner om en samlastningscentral, men med grossister som distribuerar produkterna
ut till kommunens köksenheter, vilket vi anser borde upplevas likartat bland de lokala
SME-företagen. Vi fann det något förvånande att intresset för Falköpings kommuns
samlastningscentral var svagt bland de lokala SME-företagen, då kommunen i dagsläget
endast har två leverantörer som levererar till denna. Vi upplever dock att det tar tid för
de lokala SME-företagen att vänja sig vid tanken på denna förändrade inköpsmodell,
och att med mer information från kommunens sida beträffande fördelarna med
samlastningscentralen, kommer fler SME-företag att bli intresserade.
Vara kommun använder sig av en så kallad traditionell upphandlingsmodell, där varje
leverantör ansvarar för transport av de egna produkterna och kommunen upplevde att
just distributionen ut till kommunens köksenheter var ett hinder. Beer och Lemmers
(2011) studie bekräftar de upplevda logistikproblemen, studien visar även att de lokala
45
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
SME-företagen oftast inte samarbetar med varandra genom att samtransportera deras
produkter. Vi upplever också att detta kan ses som ett hinder från leverantörernas sida,
dock kan vi hålla med Vara kommun om att det även är upp till de lokala SMEföretagen att försöka utveckla innovativa logistiklösningar.
De olika logistiklösningarna som kommunerna i studien använder sig av påverkar i viss
mån även hur långt varorna måste transporteras till de olika mottagande enheterna.
Lehtinens (2012) studie om ”food-miles” avhandlar just detta område. Vi anser att ett
införande av en samlastningscentral ger en uppenbar minskning på ”food-miles” vid
transport av varor, då leverantörerna endast levererar till en leveransadress. Dock krävs
det ett stort engagemang och arbete för att fullt ut utnyttja samlastningscentralens
potential beträffande minskningen av ”food-miles”.
Studiens resultat visar att kommunerna är väl medvetna om de lokala SME-företagens
logistikproblem och arbetar i olika mån med att underlätta för denna grupp företag. Vi
upplever att ett ökat intresse från SME-företag i den offentliga upphandlingen kommer
även ge upphov till fler transporter, vilket debatteras i Rimmington, Smith och Hawkins
(2006) studie. Vi återkommer då gärna till möjligheterna med just användningen av
samlastningscentral, som möjliggör en minskning av transporter.
5.3 Vad värderar kommunerna in i upphandlingen av livsmedel?
Samtliga kommuner har lagt stor vikt vid två huvudaspekter beträffande värdering vid
livsmedelsupphandling. Dessa två kan sammanställas till kvalitet och pris, det vill säga
kostnad för livsmedel. Dessa två aspekter kan även kombineras genom till exempel
smaktester som mynnar ut i en mervärdesmodell.
Den teori som vi har valt att använda oss av innefattar dessa områden, men lägger även
ett stort fokus på den juridik som styr kommunerna i deras värdering av livsmedel
(Bergström, Solér & Shanahan, 2005). Vi anser att juridikaspekter genomsyrar all
livsmedelsupphandling. Även om denna studie inte har som syfte att innefatta de
juridiska aspekterna i den offentliga upphandlingen av livsmedel, anser vi det ändå
viktigt att det finns en medvetenhet angående vilken inverkan lagar och regler har på
kommunernas livsmedelsupphandling.
5.3.1 Kvalitet
Studiens teoriavsnitt har i viss mån fokuserat på de riktlinjer som styrs av
livsmedelsverket. Livsmedelsverkets riktlinjer syftar mycket till att säkerställa en hög
kvalitet av de livsmedel som används i den offentliga upphandlingen (Bergström, Solér
& Shanahan, 2005). De kommuner som studien innefattar har alla grundkriterier
beträffande kvaliteten på de livsmedel som upphandlas. Vi upplever att dessa kriterier är
ett utformade med hänsyn till livsmedelsverkets riktlinjer, för att säkerställa en
grundkvalitet på själva livsmedlet.
Den mervärdesmodell som användes av samtliga kommuner i studien anser vi vara en
bra metod för att koppla samman kvalitet med pris. Att enbart låta de grundkriterier
46
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
beträffande kvalitet och lägsta pris styra valet av livsmedel anser vi vara otillräckligt
beträffande vissa typer av livsmedel, såsom kött och halvfabrikatsprodukter. Vi anser
det är viktigt att maten ska smaka bra, för att kunna erbjuda en offentlig måltid som
håller måttet för kommunernas “kunder”. Brammer och Walker (2010) har i sin studie
även ett blickfång på det värde för pengar som man får vid upphandling av livsmedel.
Just värde för pengar kan kopplas till Trollhättans Stads målsättningar, där de strävar
efter en så hög kvalitet som möjligt till det budgetutrymme som Trollhättans Stad har.
Vi upplever att alla kommuner i studien strävar efter en så hög kvalitet som möjligt
beträffande de livsmedel som upphandlas. Vi ser dock en variation i sättet att
åstadkomma detta, då användningen av smaktester och mervärdesmodeller är olika från
kommun till kommun (med undantag från Vara och Falköpings kommun, som
upphandlar gemensamt). Användningen av smaktest och mervärdesmodell upplever vi
vara ett sätt att få mer kvalitet för pengarna, och då i sin tur mer värde för pengarna,
inom den offentliga upphandlingen.
5.3.2 Kostnader
Beträffande pris på livsmedel, tar teorin upp den ansträngda budget
livsmedelsupphandlingen verkar inom, där varje tallrik mat som serveras ska kosta en
bestämd summa (Conner m.fl, 2012). Vi har fått det intrycket att kommunerna i studien
har en klar och tydlig budget beträffande livsmedelsupphandling. Vi fick dock inte det
intrycket att kommunerna i studien såg det som ett problem att få budgeten att täcka det
behov som efterfrågades. De upphandlare och kostchefer som intervjuades anser vi
visade en stor kunskap beträffande att få bra livsmedel för den budget som var uppsatt.
Att sträva efter att spara pengar genom att enbart fokusera på lägsta pris anser vi inte
ligger i kommunernas intresse, då de lägger minst lika mycket fokus på att bidra med
livsmedel med hög kvalitet. Detta kan bekräftas ännu en gång genom Brammer och
Walkers (2008) studie, som visar på ett ökat fokus på värde för pengar. Vidare visar
Erridge, Fee och Hennigans (2002) studie att den offentliga upphandlingen syftar till att
upphandla till så låga priser som möjligt, vilket ger ett avkall på kvaliteten av varorna.
Vi kan som nämnt tidigare inte se en sådan tendens bland kommunerna i studien;
kvaliteten på de livsmedel som upphandlas spelar en avgörande roll i valet av produkter.
Enligt Arrowsmith, Linarelli och Wallence (2000) kan en kommun vara skyldig att
upphandla från de leverantörer som erbjuder de lägsta priset på livsmedel. Ett dyrare
livsmedel kan väljas om en rättmätig motivering kan ges, som till exempel att det dyrare
livsmedlet representerar en högre kvalitet. Vi återkommer då till de smaktester och
mervärdesmodell som används av kommunerna i studien, vilket syftar till att skapa en
sådan motivering till alternativa val än just det livsmedel med lägsta pris.
5.3.3 Andra aspekter som värderas
Kommunerna väger till viss del in förpacknings- och svinnfrågor i valet av livsmedel.
Den teori som valdes till studien avhandlar svinnaspekten, där Sonnino och Mcwilliam
(2010) fokuserar på det matsvinn som uppkommer vid servering av mat, där en del av
maten slängs efter avslutad måltid. Vi upplevde att kommunerna inte värderade den
typen av svinn i valet av livsmedel. Vidare fann vi det förvånande att kommunerna inte
värderade in den typen av matsvinn som uppkommer vid beredning av livsmedel, till
47
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
exempel potatisskal. Denna typ av svinn upplevde vi vid studiens början vara den mest
relevanta aspekten av svinn. Kommunerna fokuserar främst på den typen av svinn som
består av mängden tillsatt vätska i ett livsmedel, samt livsmedlets fetthalt, som i sin tur
försvinner vid tillagning. Forskning beträffande denna typ av svinn var svår att finna vid
de ingående informationssökningar som genomfördes. Vi tror att detta beror på att
denna typ av svinn är svår att greppa och forska vidare om, vilket har resulterat i en brist
på teori som avhandlar just denna aspekt.
48
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
6 Slutsats
6.1 Hur skiljer kommunernas inköpsmodeller åt?
Den största skillnaden med kommunernas inköpsmodeller anser vi vara kommunernas
logistik/distributionslösningar. Vi upplever att både leverantörer och kommuner ser
distributionen som en fråga som berör om leverantörerna känner att de kan lämna anbud
eller inte. Där det skiljer sig i logistiken mellan kommunerna är främst om de
upphandlar transporterna externt eller inte. Vi kan dra slutsatsen att fördelarna med att
upphandla transporterna för sig är att kommunerna tillåts att ställa högre miljökrav på
lastbilarna. Vi är av uppfattningen att oavsett vilken distributionslösning kommunerna
har, kan de styra tiderna för leveranserna till köken efter sina villkor då de skall framgå i
kravspecifikationen i förfrågningsunderlaget. Genom denna studie kan vi se en antydan
till att intresset från de lokala SME-företagen har ökat för de kommuner som har en
välutvecklad samlastningscentral. Dock kan vi inte säga med säkerhet att det beror
specifikt på samlastningscentralen. Vi tror dock att ett ökat intresse från SME-företagen
har att göra med hur kommunernas upphandlingsförfarande är, och då är
distributionslösningen en del i det.
6.2 Hur uppfattar kommunerna att de lokala SME-företagen upplever
valet av inköpsmodell?
Generellt sett upplever kommunerna att de lokala SME-företagen tycker att deras
inköpsmodeller fungerar bra. Något vi upptäckt under studiens gång är att det är viktigt
att kommunerna informerar de lokala SME-företagen vilka distributionsmöjligheter som
finns eller tipsar leverantörerna om hur de kan lösa distributionsfrågan. Som vi nämnde
tidigare upplever både kommunerna och leverantörerna att frågan angående
distributionen kan vara en essentiell del om leverantörer lämnar anbud eller inte. Vi
anser därför att det är viktigt att kommunerna når ut med sådan information då vi
upplever att det finns en ökad risk att kommunen missar lokala SME-företag som har
produkter till kanske både rätt pris och rätt kvalitet. Vi kan även dra slutsatsen att
grossisternas attityd gentemot samlastningscentraler inte upplevs som positivt från de
kommuner som har någon form av samlastningscentral.
6.3 Vad värderar kommunerna in i upphandlingen av livsmedel?
Sammanfattningsvis nämner samtliga kommuner i studien kvalitet och pris på livsmedel
som de två avgörande värderingsaspekterna vid valet av livsmedel. Kvalitet anser vi
vara det mest grundläggande och viktigaste aspekten av dem två, då samtliga kommuner
i studien har en rad höga grundkrav beträffande livsmedlets kvalitet, för att
överhuvudtaget överväga att inkludera livsmedlet i sin livsmedelsupphandling. De
livsmedel som tillgodoser dessa grundkrav konkurrerar oftast på sitt pris, där lägsta pris
är det pris som vinner avtalet med kommunen. Kommunerna har dessutom en
mervärdesmodell som de använder sig av, där ytterligare kvalitetskrav kan vägas in i
valet av livsmedel, och gör det möjligt för de lite dyrare produkterna, men med högre
49
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
kvalitet att bli valda till avtalet. Vi får även det intrycket att fler aspekter vägs in vid
valet av livsmedel, såsom förpackningsstorlekar och svinn vid hantering av livsmedlet.
Vi anser att kvalitet och pris ska vara det avgörande vid kommunernas val, men vi anser
även att det är viktigt för kommuner att försöka arbeta mot ett mer hållbart
förhållningsätt i sin livsmedelsupphandling och där är både förpacknings- och
svinnfrågor ett steg i rätt riktning.
6.4 Reflektion över studiens genomförande
Genom att göra ett urval av de nyckelpersoner som vi ansåg hade störst kunskap om de
tre forskningsfrågor studien ämnar att besvara, valde vi att göra djupintervjuer med
respektive kommuns upphandlare och kostchef. Vi upplevde att upphandlarrollen
innefattar en stor kunskap om de olika inköpsmodellerna vi ämnade att undersöka, samt
hur kommunerna i studien upplevde attityder beträffande dessa inköpsmodeller från de
lokala SME-företagen. Kommunernas respektive kostchef upplevde vi hade stor
kunskap angående vad kommunerna i studien värderar in i valet av livsmedel samt de
lokala SME-företagens attityder. De båda yrkesrollerna överlappade även varandra i
deras kunskapsområden, vilket var till en klar fördel för studiens empiriinsamling
genom att ge en mer enhetlig bild.
Empiriinsamlingen underlättades betydligt genom ett gott bemötande från samtliga
kommuner, där ett genuint intresse för de olika aspekterna av offentlig upphandling
upplevdes av oss. Dock hade kostcheferna i tre kommuner en betydande arbetsbörda
under studiens tidsperiod, vilket löstes på ett tillfredställande sätt genom kontakt via epost. Vi ser detta som en fördel, då kostcheferna ges mer tid att begrunda respektive
intervjufråga. Vi upplevde att detta möjliggjorde för mer konkreta och korrekta svar.
Brister i studien kan dock härledes till empiriinsamlingen. Vi anser att
empiriinsamlingen hade underlättats genom att kontakt med kommuner hade tagits vid
ett tidigare skede av studien för att göra det möjligt att ägna mer tid till intervjuer. Vi
upplever dock att de respondenter som intervjuades gav ett gott underlag till studien.
6.5 Förslag till fortsatta studier
Vi upplever ett behov av ytterligare studier kring inköpsmodellen samlastningscentral,
såsom rena logistikfrågor där bland annat studier beträffande förändringen av
koldioxidutsläppen från transporter efter införande av samlastningscentral avhandlas.
Sådana studier har gjorts beträffande den samlastningscentral som införts i Falköpings
kommun. Vi ser det intressant att göra en liknande studie angående Trollhättans Stads
inköpsmodell.
Vidare ser vi ett behov av studier angående samlastningscentralens påverkan på antalet
anbud från lokala SME-företag. Rent spontant kan vi se många fördelar med denna
inköpsmodell för de lokala SME-företagen, dock kan ett flertal aspekter och problem
innefattas i inköpsmodellen, vilka de lokala SME-företagen upplever.
50
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Källförteckning
Allwood, Carl Martin (2004). Perspektiv på kvalitativ metod. 1 uppl. Lund:
Studentlitteratur AB.
Arrowsmith, Sue. Linarelli, John & Wallence. Jr, Don. (2000). Regulating Public
Procurement: National and International Perspectives.CN The Hague: Kluwer Law
International.
Beer, Sean. Lemmer, Christian. (2011). A critical review of “green” procurement : life
cycle analysis of food products within the supply chain. [Elektronisk]. Worldwide
Hospitality and Tourism Themes. vol. 3:3, p. 229-244. Tillgänglig: Emerald [2013-0410].
Bergström, Kerstin. Solér, Cecilia. Shanahan, Helena (2005). Professional food
purchasers practice in using environmental information. [Elektronisk]. British Food
Journal, vol. 107, p. 306-319. Tillgänglig: Emerald [2013-02-07].
Borlängekommun (2001). Samordnad Livsmedelsdistibution. [Elektronisk].
<http://www.borlange.se/upload/8971/AssociatedFiles/Broschyr%20Samordnad%20liv
smedelsdistribution.pdf> [2013-04-12].
Brammer, Stephen. Walker, Helen (2008). Sustainable procurement in the public sector:
an international comparative study. [Elektronisk]. International Journal of Operations
& Production Management, vol. 31:4, p. 452-476. Tillgänglig: Emerald [2013-02-07].
Braun, Virginia. Clarke, Victoria. (2006). Using thematic analysis in psychology.
[Elektronisk]. Qualitative Research in Psychology. Vol. 3:2, p. 77-101.
Bryman, Alan & Bell, Emma (2005). Företagsekonomiska forskningsmetoder, Liber
AB
Conner, David. King, Benjamin. Kolodinsky, Jane. Roche, Erin. Koliba, Christopher.
Trubek, Amy. (2011). You can know your school and feed it too: Vermont farmers’
motivations and distribution practices in direct sales to school food services.
[Elektronisk]. Agric Hum Values.Vol. 29, p. 321-332.
Dalen, Monica (2008). Intervju som metod, Malmö: Gleerups Utbildning AB
Erridge, Andrew. Fee, Ruth. Hennigan, Sean. (2002). SMEs and government purchasing
in Nothern Ireland : problems and opportunities. [Elektronisk]. European Business
Review. vol. 14:5, p. 326-334. Tillgänglig: Emerald [2013-05-18].
Grüttner, Mathias. Gregersen. Arvid (2011). Så skriver du akadamiska uppsatser, Lund:
Studentlitteratur AB
Halkier, Bente (2010). Fokusgrupper. Liber AB
51
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Kalmarkommun (2012). Uppdrag - Samlastningecentral. [Elektronisk].
<http://www.kalmar.se/Kalmar%20kommun/Demokrati/Politik/service/kallelser/Kallels
e%2026%20september%202012/11_Uppdrag_samlastningscentral.pdf> [2013-04-02]
Karjalainen, K. Kemppainen, K. (2008). The involvement of small- and medium-sized
enterprises in public procurement : impact of resource perceptions, electronic systems
and enterprise size. [Elektronisk]. Journal of Purchasing & Supply Management. vol.
14. p. 230-240. Tillgänglig: Science Direct. [2013-05-18].
Lehtinen, Ulla. (2012). Sustainability and local food procurement: a case study of
Finnish public catering. [Elektronisk]. British Food Journal, vol. 114:8. Tillgänglig:
Emerald [2013-02-07]
Länsstyrelsen (2013). Mer lokalproducerad mat i skola, vård och omsorg : hur får vi
stora genomslag för lokalproducerat I offentliga upphandlingar. [Elektronisk].
<http://www.lansstyrelsen.se/vastragotaland/SiteCollectionDocuments/Sv/omlansstyrelsen/vart-uppdrag/projekt/matlandet/mer_lokalpr_offentl_kok.pdf> [2013-0225]
Länsstyrelsen (2012). Offentlig marknad för livsmedel i Sverige samt import av
livsmedel till aktörer i offentlig sektor. [Elektronisk].
http://www.lansstyrelsen.se/vastragotaland/SiteCollectionDocuments/Sv/omlansstyrelsen/vart-uppdrag/projekt/matlandet/Rapport%20LRF%20Offentlig%20
marknad.pdf [2013-04-24]
Miljöstyrningsrådet. (2010). Upphandla Framtiden. [Elektronisk].
http://www.msr.se/Documents/publikationer/MSR_upphandla_framtiden_2010.pdf
[2013-04-20]
Patel, Runa & Davidsson, Bo (2003). Forskningsmetodikens grunder; Att planera,
genomföra och rapportera en undersökning. 3 rev. uppl. Lund: Studentlitteratur.
Preuss, Lutz & Walker, Helen (2008). Foster sustainability through sourcing from small
business: public sector perspectives. [Elektronisk]. Journal of Cleaner Production. vol.
16, p. 1600-1609. Tillgänglig: Science Direct [2013-05-18].
Publikation L 12.007. Sverige - det nya matlandet, nya jobb genom god mat och
upplevelser. [Elektronisk]. Regeringen Tryckt september 2012
Publikation 2008:71. Samordnade varuleveranser inom Stockholm Stad. [Elektronisk].
Vägverket.
Rapport 2010-05-25. Hållbar offentlig och annan offentligupphandling. [Elektronisk].
AB
Svenska
Miljöstyrningsrådet.
http://www.msr.se/Documents/publikationer/msr_2010_3.pdf
Rapport-4 2011. Livsmedelssvinn i hushåll och skolor - en kunskapssammanställning.
52
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
[Elektronisk]. Livsmedelsverket
Rapport 2008:E1. Marknadsanalys : miljöanpassad upphandling av godstransporter.
[Elektronisk]. AB Svenska Miljöstyrningsrådet.
Rapport 5979. Minskat svinn av livsmedel i skolkök - Erfarenheter och
framgångsfaktorer. [Elektronisk]. Naturvårdsverket
Rapport 2008:E2. Utredning : Samordnade leveranser inom kommuner och landsting.
[Elektronisk]. AB Svenska Miljöstyrningsrådet.
Rienecker, Lotte. Jørgensen, Peter Stray.(2008) Att skriva en bra uppsats. Malmö: Liber
AB
Rimmington, Mike. Carlton Smith, Jane. Hawkins, Rebecca (2006). Corporate social
responsibility and sustainable food procurement. [Elektronisk]. British Food Journal,
vol. 108:10, p. 824-837. Tillgänglig: Emerald [2013-02-07].
Sonnino, Roberta. McWilliam, Susannah. (2010). Food Waste, Catering practices and
public procurement : a case study of hospital food systems in Wales. [Elektronisk].
Food Policy. vol. 36, p. 823-829. Tillgänglig: Science Direct [2013-04-10].
Thurén, Torsten (2013). Källkritik. 3. Rev. uppl. Stockholm: Liber AB
Trost, Dan (2005). Kvalitativa intervjuer. 3. rev. uppl. Lund: Studentlitteratur AB
Uppdrag Västra Götalandsregionen (Ringsberg, Kaj. Mattsson, Berit & Karlsson, Peder.
2013
Upphandlingsförfarande, 2009, Falköpings kommun, Götene kommun, Skara kommun,
Vara kommun.
Wibeck, Victoria (2010). Fokusgrupper: om fokuserade gruppintervjuer som
undersökningsmetod. 2 rev. Uppl. Lund: Studentlitteratur AB
53
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
A. Sammanställning av intervjuguide till individuell intervju
Öppnings frågor/ Etableringsmöjligheter till upphandlare
1. Vad anser Ni som lokalproducerat /regional producerat?
2. Upplever Ni att intresset för lokalproducerat har ökat i den offentliga
upphandlingen?
3. Varför tror Ni att intresset för lokalproducerade råvaror har ökat?
4. Upplever Ni att intresset från lokala leverantörer är lågt?
5. Hur tror Ni att de lokala leverantörerna upplever upphandlingsprocessen?
Varför?
6. Hur många procent (uppskattningsvis) av kommunens leverantörer önskar Ni är
lokala?
7. Vad upplever Ni som positivt och negativt i samarbetet med lokala leverantörer?
8. Hur arbetar Ni för att få fler lokala leverantörer att delta i upphandlingen av
livsmedel?
9. Finns det områden som Ni skulle vilja utveckla för att förbättra
näretableringsmöjligheter? Vilka?
10. Vad brukar Ni följa upp eller utvärdera i upphandlingen av livsmedel?
Hur går ni tillväga?
11. Hur skulle Ni beskriva att lokalproducerat skulle bidra till en hållbar
utveckling/tillväxt?
Logistik traditionell modell:
12. Hur skulle Ni beskriva kommunens inköpsmodell?
13. Vilka för- och nackdelar kan Ni se med kommunens inköpsmodell?
14. Hur tror Ni att de lokala leverantörerna upplever distributionen/logistiken?
15. Hur har Ni löst distributionen till de olika enheterna?
16. Har ni gjort några aktiviteter för att underlätta distributionen av livsmedel för de
lokala leverantörerna?
A
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
17. Vilka typer av gränssnitt har Ni i leveranskedjan för era livsmedel?
18. Hur påverkar dessa gränssnitt säkerhets- och kvalitétsansvaret?
19. Hur har gränssnittet påverkat säkerhetsaspekter vid köken? vem bär ansvaret vid
en olycka?
20. Har Ni gjort några ändringar för att göra det säkrare vid transporter till skolor?
21. Hur gör Ni för att minska kostnaden/tidsåtgången på gränssnitten?
22. Varför ingen samlastningscentral?
Logistik Samlastningscentral:
23. Hur har Ni gått tillväga med samlastningscentralen? Hur startade det?
24. Hur upplever Ni att införandet har gått med samlastningscentral?
25. Vad var den övergripande orsaken till att ni införde samlastningscentral?
26. Vilka fördelar respektive nackdelar ser Ni med samlastningscentral?
Råvaror
Distributionsmässigt
Kostnadsperspektiv – tjänar kommunen på det och isåfall varför?
27. Hur var attityden från lokala leverantörer när Ni införde samlastningscentralen?
28. Upplever Ni att antal lokala leverantörer har ökat sen samlastningscentral?
29. Har antalet trasporter ökat eller minskat med samlastningcentral?
30. Hur fungerar distributionen till och från samlastningscentralen?
31. Hur har samlastningscentralen påverkat flödet av livsmedel in till köken?
32. Har beställningskvantiteten påverkats? Har det underlättat inköpen? Är det
lättare att beställa efter behov/efterfrågan?
33. Har samlastningscentralen påverkat hur köken bereder och tillagar maten?
A
Offentlig upphandling av livsmedel – En studie om olika inköpsmodeller
Kostnader:
34. Kan Ni beskriva ert tillvägagångsätt hur Ni väljer vilken leverantör som vinner
anbudet?
35. Hur värderar Ni livsmedlets värde?
36. Vilka delar anser Ni ingår i totalkostnaden för en råvara?
37. Vad tittar Ni på främst när Ni väljer era produkter i upphandlingen?
38. Vad för andra aspekter anser Ni borde värderas vid inköp av livsmedel?
39. Hur upplever Ni att samlastningscentral har påverkat råvarans inköpspris?
40. Värderas nedanstående delar alls:
Emballage?
Svinn? åtgärder? ingår detta i beräkningen av varans totala kostnad?
Personal kostnader? vad ingår här?
Beredning?
Kvalitet?
Transport?
Avslutande fråga:
41. Finns det något Ni vill tillägga? generellt?
A