IP/98/787
Bryssel den 2 september 1998
Situationen i Ryssland
Europeiska kommissionen gjorde idag en översyn av den ekonomiska och
politiska situationen i Ryssland och gjorde en första bedömning av de
potentiella effekterna på den europeiska ekonomin. Rysslands ekonomiska
och finansiella kris är oroväckande i första hand på grund av att den
sannolikt kommer att få allvarliga negativa konsekvenser för den ryska
ekonomin och den ryska befolkningen. Kommissionen kom fram till att
huvudansvaret för att få stopp på krisen åvilar ryssarna själva. Om inte det
ekonomiska stabiliserings- och reformprogram som man enats om
tillsammans med de internationella finansinstituten genomförs på ett
fullständigt och beslutsamt sätt, är det risk för att de framgångar som gjorts i
Ryssland under de senaste åren för att skapa en marknadsekonomi
utraderas. Det är nödvändigt att en ny regering snabbt tillsätts och att ett
trovärdigt ekonomiskt program upprättas. Under nuvarande omständigheter
kommer kommissionens stöd att koncentreras på den flexibilitet som TACISprogrammet erbjuder för att mobilisera expertis och kanalisera det tekniska
biståndet till prioriterade områden såsom statsfinanser (särskilt
skatteindrivning), omstrukturering av den finansiella sektorn och
institutionella reformer. Kommissionen föreslår också att Ryssland utnyttjar
den befintliga ekonomiska dialogen och partnerskaps- och samarbetsavtalet
för att förstärka sina institutionella och ekonomiska strukturer. Den
efterlyser ett större stöd från den privata sektorn för att lösa krisen och
understryker behovet av ett bättre internationellt samarbete .
Kommissionens överläggningar grundades på en analys som presenterades av
kommissionsledamot Hans van den Broeksom ansvarar för förbindelserna med
Ryssland, och kommissionsledamot Yves-Thibault de Silguy som ansvarar för
ekonomiska, monetära och finansiella frågor. Analysen var huvudsakligen inriktad
på den senaste tidens politiska och ekonomiska utveckling i Ryssland.
Ekonomiska orsaker till krisen
Trots att yttre faktorer såsom fallande olje- och råvarupriser och effekterna av den
asiatiska krisen har förvärrat Rysslands inhemska problem och begynnande
betalningsbalansproblem har huvudorsakerna till krisen varit regeringens
bestående oförmåga att lägga fram omfattande strukturreformer till förmån för
befolkningen som helhet:
De underliggande problemen framgår samtliga ur budgeten med både bristande
skatteindrivning och utgiftskontroll. Regeringen har fått ta stora kortsiktiga lån
eftersom intäkterna bara uppgår till 11 % av BNP på grund av svag
skatteindrivning och skatteförvaltning samt omfattande skatteflykt. En stor del av
ekonomin bygger dessutom på byteshandel vilket omöjliggör beskattning.
På utgiftssidan är de utgifter som ligger utanför budgeten betydande. Det pågår
ständiga stridigheter mellan de statliga verken och regionala myndigheterna om
anslag och dessutom tillkommer problemet att när pengar väl inbetalas måste en
betydande del användas till räntor och amorteringar för de ständigt ökande
kortfristiga lånen i stället för att användas till ekonomisk omstrukturering.
Befolkningen har fått känna av den bristande skatteindrivningen i form av mycket
kraftiga förseningar av pensions- och löneutbetalningar vilket har lett till växande
social oro och aktioner på arbetsmarknaden.
Banksektorn är illa reglerad och ineffektiv. Bankerna har investerat kraftigt i
värdepapper utställda i rubler med hög ränta och lånat massivt i utländsk valuta.
Det faktum att många banker står inför en likviditetskris har lett till ett allvarligt
sammanbrott i avräkningsprocedurerna mellan bankerna.
Privatiseringsprocessen har skötts illa och öppenheten har varit bristfällig. Det
finns få tecken på en effektivt fungerande marknadsekonomi.
Institutionsuppbyggnaden har varit otillräcklig och det har inte skett någon egentlig
utveckling av system för företagsledning. På grund av att aktieägarna inte har haft
något verkligt inflytande har någon egentlig ledningskontroll inte förekommit vilket
har lett till att företagen inte har omstrukturerats, att investeringar inte gjorts och
att företagen har behållit överflödig arbetskraft vilket i sin tur har lett till
leveransproblem. Företagen har också fortsatt att tillverka varor vars värde
understiger produktionskostnaderna men som har kunnat användas vid
byteshandel. På några områden har det inte funnits tillräcklig konkurrens och de
"etablerade intressena" har kunnat behålla kontrollen.
Ju mer långvarig krisen blir desto allvarligare blir effekterna för den redan svaga
ryska ekonomin. De sociala följderna av en ytterligare försämring av den
ekonomiska situationen måste följas uppmärksamt.
De externa följderna av krisen
Kommissionens preliminära bedömning är att de direkta effekterna av den ryska
krisen på den europeiska ekonomin kommer att bli små. Handeln kommer bara att
påverkas i begränsad omfattning eftersom Ryssland enbart står för cirka 4 % av
EU:s handel och de potentiella effekterna för banksektorn, om dessa skulle
förverkligas, kommer förmodligen att vara överkomliga eftersom exponeringen i
Ryssland inte är stor varken i förhållande till den samlade externa exponeringen
eller i förhållande till exponeringen i Asien. Rent allmänt skulle förtroendet kunna
påverkas i högre grad om fluktuationerna på börsen fortsätter. Det bör dock
noteras att räntorna, efter att det investerats i värdepapper av hög kvalitet, sjunkit
vilket borde minska effekterna efter kursfallen nyligen på EU-marknaderna som
hade nått historiskt höga nivåer. Den ryska krisen infaller dessutom under en
period när både de amerikanska och europeiska ekonomierna är i gott skick för
att kunna tåla eventuella potentiella negativa effekter.
De direkta effekterna på de östeuropeiska kandidatländerna för en anslutning till
EU kommer sannolikt också att vara små eftersom dessa länder med framgång
har lagt om sitt handelsflöde huvudsakligen till EU. Dessutom konkurrerar de inte
direkt med Ryssland på världsmarknaden. Det är länge sen ansökarländerna
definitivt gick över till marknadsekonomi och de integreras alltmer i den
europeiska ekonomin.
2
Kommissionen och medlemsstaterna understryker att huvudansvaret för att sätta
stopp för krisen åvilar ryssarna själva. De bör mer än någonsin vidta nödvändiga
åtgärder för att återupprätta förtroendet och lägga grunderna för ekonomisk
tillväxt genom att fullständigt genomföra det IMF-stödda programmet och
återupprätta hållbara statsfinanser. Samtliga berörda, särskilt det ryska
parlamentets underhus, duman, och de större ekonomiska aktörerna bör
samarbeta med regeringen för att sörja för att lämpliga strategier för att uppnå
dessa mål utarbetas och snabbt genomförs. Kommissionen kommer att ge sitt
fulla stöd till internationella stödåtgärder i den mån det finns ett klart och
otvetydigt åtagande från de ryska regeringens sida att genomföra
reformorienterade strategier.
Stödalternativ
Kommissionens stöd under nuvarande omständigheter kommer att inriktas på
följande:
Tacis
Tacis-programmet för tekniskt samarbete är det viktigaste instrumentet som
kommissionen i nuläget kan använda för att hjälpa Ryssland. Mellan 1991 och
1997 avsattes cirka 1,6 miljarder ecu för åtgärder i Ryssland inom en lång rad
områden såsom företagsomstrukturering (inbegripet privatisering och utveckling
av den finansiella sektorn), modernisering av energi- och transportnät samt
utbildning och utveckling av mänskliga resurser. Eftersom det är ett
efterfrågestryrt program förutsätter det att de ryska myndigheter samarbetar på ett
aktivt och väl samordnat sätt så att programmet utnyttjas på bästa sätt, särskilt
med tanke på att de tillgängliga medlen är begränsade.
Ytterligare två möjligheter kan övervägas för åtgärder inom ramen för Tacis:
För det första kan "European Policy Advice"-programmet och andra flexibla Tacisinstrument användas för att ge relevant stöd på hög nivå på områden av
omedelbart intresse för de ryska myndigheterna, särskilt avseende
budgetkonsolidering, omläggning av skulder och reform av det kommersiella
banksystemet. Detta område skulle kunna omfatta den federala förvaltningen av
statsfinanserna, utgiftskontroll, federala skattefrågor, förvaltning av statsskuld,
bankinsolvens och översyn av bankerna. Kommissionen diskuterar redan med
Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) för att se hur
projekt, särskilt inom finanssektorn i Ryssland där samarbete för närvarande
pågår, måste anpassas mot bakgrund av nuvarande behov.
En andra möjlighet är att Tacis-medlen i ett medellångt perspektiv i ännu större
utsträckning inriktas på projekt som har en omedelbar positiv effekt på
företagsomstrukturering (inbegripet en förbättring av finanssektorn) och
investeringsstimulans. Samtidigt måste stöd till institutionsbyggande även
fortsättningsvis understrykas. Tacis har redan tidigare i hög grad använts inom
dessa områden och enbart för investeringsrelaterade projekt har under senare år
cirka 200 miljoner ecu avsatts. Ett problem har dock varit bristen på varaktigt
deltagande från de ryska myndigheternas sida på en tillräckligt hög nivå och ett
tillräckligt konsekvent sätt för att använda Tacis effektivt i syfte att uppnå viktiga
mål för den ekonomiska politiken. Det krävs nu ett större engagemang från rysk
sida. Se bilaga.
3
Partnerskaps- och samarbetsavtal
Det rådande läget visar behovet av att skyndsamt inleda den dialog med
Ryssland om makroekonomiska finansiella frågor som planerats inför hösten.
Partnerskaps- och samarbetsavtalet ger en allmän möjlighet till samarbetsinitiativ
på ett flertal områden, till exempel rörande industrin, rymden, vetenskap och
teknik samt transport, som alla är ägnade att stärka Rysslands ekonomiska
struktur på medellång sikt. På andra områden (till exempel vad gäller tull, den
rättsliga ramen och bedrägeribekämpningen) har samarbetet redan inletts och
kan på mer direkt sätt kan bidra till att förbättra Rysslands skatteinkomster och
samtidigt ge en välbehövlig förstärkning av Rysslands institutionella struktur. Det
är möjligt att påskynda överläggningarna på expertnivå i september om
tullbedrägerier (dubbel fakturering) liksom lanseringen av ett planerat projekt för
bekämpning av penningtvätt.
Mobilisering av den privata sektorn
Ytterst är det den privata sektorn som måste bidra med de investeringar och den
kompetens som Ryssland behöver. Kommissionen har främjat initiativ för att
sammanföra näringslivet i EU med det ryska näringslivet, bland annat genom i) att
främja organiserat erfarenhetsutbyte mellan banker och tillverkningsindustri i EU
och Ryssland, ii) främja industriella kontakter på hög nivå genom Industrialists
Round Table och iii) utveckla finansiella mekanismer som JOPP för att
delfinansiera samriskföretag i vilka små och medelstora företag deltar. I vissa
projekt har kommissionen också försökt sammanföra bank- och
industriorganisationer inom EU och deras ryska motsvarigheter. Dessa
ansträngningar kommer att fortsätta. Särskilt kommer kommissionen att vända sig
till bankerna inom EU för att undersöka vilket utrymme som finns för att bidra till
stärka den finansiella ställningen för ett begränsat antal ryska banker som
behöver stöd av systemskäl. Det faktum att betalningarna och den ryska privata
sektorns fullgörande av sina skyldigheter gentemot utländska banker i praktiken
har inställts, vilket får läggas till det redan tidigare dåliga investeringsklimatet,
sänder tyvärr en mycket negativ signal till investerare i den privata sektorn. Det är
nödvändigt att, i samarbete med ledarna för industrin inom EU, förbättra
investeringsklimatet för EU-företagen.
Makroekonomiskt stöd
Den senaste tidens utveckling i Ryssland utgör en tydlig bekräftelse på att
internationellt stöd inte kan rädda Ryssland ur krisen. Makrofinansiellt stöd är
värdelöst om det inte finns en starkt engagemang för att genomföra reformer. De
internationella givarna, särskilt G7-gruppen, anser att det för tillfället inte är
lämpligt med ytterligare makrofinansiellt stöd med hänsyn till de betydande belopp
som redan satts in och de ryska myndigheternas nedslående respons när det
gäller att utnyttja det manöverutrymme som hjälpen har inneburit för att skapa en
god grund för budgeten och åter få i gång den ekonomiska tillväxten. Ryssland
har ännu inte uppfyllt "sin del av avtalet".
Bättre samordning inom EU
Kommissionen vill framhålla behovet av ett intensivare samarbete inom EU. Som
exempel kan anges att kommissionen har föreslagit en för rådets ordförandeskap
och kommissionen gemensam delegation till Ryssland om finansiella frågor.
4
Samordning med
internationella finansiella institutioner och G7
Samordning med de internationella finansiella institutionerna förekommer redan i
stor utsträckning, särskilt på programplaneringsstadiet. Samordningen tar sig
uttryck såväl i utbyte av besök på hög nivå som i samordning av verksamheten på
fältet. Samordningen skulle dock kunna förbättras ytterligare, till exempel på
områden som skatteförvaltning, betalningar och clearing samt bokföringen inom
bankväsendet.
5
BILAGA
OMSTRUKTURERINGSÅTGÄRDER SOM KRÄVS PÅ MEDELLÅNG SIKT
Nedan anges vissa av de viktigaste områden på vilka lämpliga åtgärder från ryskt
håll skulle kunna kombineras med Tacis och en samordnad insats från de
internationella givarna.
Omstrukturering av företag (förstärkning av konkurslagstiftningen, införande av
moderna bokföringsnormer, stärkt ställning för aktieägare, högre kompetens vad
gäller företagsledning).
Skattereform
(vidgad skattebas, införande av en effektiv inkomstbeskattning,
bättre uppbördsförfaranden och kontroll).
Förstärkning av finansmarknaden
(det
pågår
betydande
stödåtgärder
för
kompetensöverföring inom banksektorn men det krävs större insatser från ryskt
håll
vad
gäller
översynen
av
bankväsendet;
värdepappersmarknadens
infrastruktur; skydd för aktieägare).
Tillämpning av den ekonomiska lagstiftningen
(effektivare övervakning och
effektivare domstolar).
Förstärkning av institutionerna (uppbyggnad av sakkunskap och utbildning av
tjänstemän).
Reform av lagstiftningen om fast egendom och äganderätt (fast egendom kan
ännu inte användas som säkerhet).
Framsteg rörande tillträdet till Världshandelsorganisationen skulle också vara
en viktig positiv signal till affärsvärlden inom EU när det gäller deras framtida
engagemang i Ryssland. Tacis-stöd på detta område är på väg.
6
