Memo
Phnom Penh
Kambodja – Ekonomisk rapport 2014
Sammanfattning
1. Kambodja uppvisar en fortsatt hög ekonomisk tillväxt på drygt 7
procent, men regeringens och oppositionens oförmåga att nå en
politisk uppgörelse kan få konsekvenser för den ekonomiska
utvecklingen.
2. Exportsektorn är koncentrerad till ett fåtal marknader och
produkter, vilket gör den exportdrivna ekonomin mycket sårbar.
Om Kambodja på allvar ska kunna dra nytta av ASEAN Economic
Community (AEC) och ”Everything But Arms” (EBA) krävs att
konkurrenskraften stärks bortom låglönefaktorn. I detta ingår
förbättrad utbildning på alla nivåer, stärkt yrkeskompetens och
produktivitet samt en utbyggnad av infrastrukturen, både vad
gäller transport, energi och logistik.
3. Omfattande strukturella reformer behöver genomföras inom
statsförvaltningen samtidigt som skattesystemet behöver
effektiviseras. För att främja en diversifiering av ekonomin krävs
också förbättringar i företagsklimatet och krafttag mot
korruptionen.
Allmänt
Kambodjas BNP ökade med 7 procent under 2013 och beräknas öka med
drygt samma siffra under 2014. BNP per capita beräknas uppgå till 1139
dollar år 2013, och Kambodja kommer sannolikt att klassas som ett lägre
medelinkomstland inom ett par år (enligt Världsbankens definition, BNI
per capita 1036 dollar). Den viktigaste tillväxtkällan är export av kläder
som står för ca 80 procent av den totala exporten, varav 70 procent till
Europa och USA. Övriga viktiga drivkrafter för den ekonomiska tillväxten
är turism, byggnadsverksamhet och jordbruk. Servicesektorn och industrin
är av växande betydelse och utgör 41 procent respektive 27 procent av
BNP, jämfört med jordbrukssektorn som utgör 25 procent.
Den makroekonomiska situationen är relativt väl balanserad. Inflationen
under 2013 beräknas uppgå till 3,8 procent men förväntas succesivt stiga
till följd av en ökad inhemsk efterfrågan. En ökad politisk oro, med
eventuell kapitalflykt, hamstring av varor m.m. som följd, kan också
påverka inflationstrycket. Banksektorn expanderar och både ut- och
inlåning har ökat kraftigt, om än från en låg nivå. Merparten av utlåningen
går till företag och projekt inom jordbrukssektorn. Centralbankens
möjligheter att strama åt penningpolitiken är begränsade på grund av den
utbredda användningen av dollar i ekonomin.
Underskottet i bytesbalansen, 7,7 procent av BNP för 2013, är fullt
finansierat av utländska direktinvesteringar och offentliga lån.
Skuldkvoten på 32 procent av BNP är dock förhållandevis låg i jämförelse
med andra länder i ASEAN och är enligt Världsbanken och IMF på en
hållbar nivå. Biståndet står för ca 35 procent av de offentliga utgifterna
och 8 procent av de offentliga intäkterna. Kambodjas skatteintäkter,
endast 13,8 procent av BNP år 2013, ligger under genomsnittet i såväl
ASEAN som jämfört med andra utvecklingsländer på motsvarande
inkomstnivå. Samtidigt ligger de offentliga utgifterna - som ökade till 14,2
procent av BNP 2013 - i linje med jämförbara länder. Ansträngningarna för
att öka den inhemska resursmobiliseringen – och därmed också minska
biståndsberoendet – behöver därför intensifieras. Framtida intäkter från
olje- och gasfyndigheter kommer sannolikt att bidra, men Kambodja
behöver också utveckla och effektivisera sitt skattesystem, samt öka
transparensen kring den nationella budgeten och budgetprocessen. På
kort sikt planerar regeringen att minska antalet undantag och
skattelättnader, samt att effektivisera indrivningen av företagsskatt och
indirekta skatter. Finansministeriets bedömer att skatteintäkterna har
potential att nå 25 procent av BNP, men IMF ställer sig skeptisk till denna
höga siffra.
I statsbudgeten för 2014 är utbildning (+20 procent), resurser till
kommuner och provinser (+26 procent) samt försvar och säkerhet (+19
procent) prioriterade områden. Posten för löner i budgeten för löpande
utgifter ökar med 25 procent och möjliggör därmed lönehöjningar för
underbetalda statsanställda, samtidigt som detta riskerar att minska
resurserna för löpande underhåll. Lönekostnaderna uppgår till 45 procent
av de totala löpande utgifterna, motsvarande 5 procent av BNP. För att
öka effektiviteten i statsförvaltningen behöver lönesatsningarna
kombineras med omfattande strukturella reformer. Regeringen har som
målsättning att de offentliga utgifterna ska motsvara 19,3 procent av BNP
och att stats- och skatteintäkterna ökar till 14,5 procent av BNP under
2014. Samtidigt sänks underskottsmålet till 4,8 procent från 2013 års mål
på 5,1 procent. Ökade offentliga utgifter kommer även fortsättningsvis
skapa ett underskott i bytesbalansen, även om det beräknas krympa över
perioden 2014-18. Av de totala utgifterna i 2014 års budget är 45 procent
ännu inte allokerade. Drygt hälften av detta utgörs av utvecklingsbistånd,
vilket enligt finansministeriet inte går att allokera på förhand på grund av
att ett fungerande system för budgetklassificering saknas. Enligt EU
Delegationen utgör den verkliga andelen ej allokerade medel drygt 8
procent av statsbudgeten.
Fattigdomen har mer än halverats från 53 procent 2004 till 21 procent
2011 vilket framförallt kan härledas till höga livsmedelspriser som gynnat
jordbruksbefolkningen, vilket inkluderar de allra fattigaste. En stor del av
befolkningen befinner sig dock bara precis över fattigdomsgränsen och
drygt 70 procent av befolkningen är fortfarande mycket sårbara för
ekonomiska och klimatmässiga förändringar. Tillväxten har dessutom varit
ojämnt fördelad mellan stad och landsbygd, och inkomstklyftan mellan
fattiga och rika har ökat i absoluta termer. Samtidigt visar den senaste
rapporten från Världsbanken att ojämlikheten i samhället (den s.k. Ginikoefficienten) har minskat något under senare år.
Handel, investeringar och konkurrenskraft
Kambodja har en öppen ekonomi, och regeringens politik är
frihandelsvänlig. Hög prioritet ges till medlemskapet i WTO och
förberedelserna inför medlemskapet i ASEAN Economic Community (AEC)
2015. Inom textilindustrin ökade exporten med 11 procent i september
2013 jämfört med samma månad föregående år. En stor del av ökningen
kan härledas till den växande europeiska importen och
preferensavtalet ”Everything But Arms” (EBA). EBA har inneburit ett
uppsving för såväl export som import. Exporten av t.ex. ris till EU har ökat
med 104 procent jämfört med förra året. En stor utmaning för Kambodja
är att diversifiera exporten, både avseende produkter och marknader.
Den senaste globala finansiella krisen (2008-2009) blottade svagheterna i
Kambodjas ekonomiska struktur, i synnerhet beroendet av textilindustrin,
jordbruket och exporten till Europa och USA. Exportens låga grad av
diversifiering överträffas bara av Brunei i en jämförelse mellan länderna i
ASEAN.
När AEC träder i kraft år 2015 innebär det att Kambodja får tillgång till en
större marknad, vilket kommer att gynna landet på sikt. Det kommer dock
sannolikt inte att medföra några radikala förändringar då Kambodjas
ekonomi redan är relativt öppen. Med låga löner och ett fördelaktigt
geografiskt läge har Kambodja vissa komparativa fördelar gentemot de
övriga medlemsländerna. Det finns dock ett antal utmaningar. Ökad
tullfrihet kommer medföra ett inkomstbortfall, om än begränsat då
tullarna redan är relativt låga och tullsystemet inte efterlevs.
Kambodja var ett av de mest framgångsrika utvecklingsländerna i att
attrahera utländska investeringar 2012, enligt UN World Investment
Report. De utländska direktinvesteringarna uppgick till 1,6 miljarder 2012,
och ökade i genomsnitt med 10 procent årligen under 2007-2012.
Produktionskostnaderna i regionen har ökat markant de senaste åren och
många företag väljer att flytta sin produktion till Kambodja. De investerar
främst i arbetsintensiva textil- eller tillverkningsindustrier där Kambodjas
komparativa fördel är billig arbetskraft.
Bristande yrkeskompetens och låg produktivitet är utmaningar som gör
att Kambodja i dagsläget har begränsade förutsättningar för förädling av
produkter. En gradvis förändring har dock skett, och ett antal företag
förlägger idag enklare sammansättningsindustri till Kambodja. Thailand
uppvisade ett liknande mönster under 1980-talet. Det krävs dock
omfattande reformer för att Kambodja ska kunna hävda sig i
konkurrensen, och ökad produktivitet är en nyckelfaktor. Arbetskraften är
dåligt utbildad och saknar ofta de praktiska färdigheter som efterfrågas av
företagen. Den främsta konkurrenten inom Kambodjas
produktionssegment är Myanmar som, i likhet med Kambodja, har
tillträde till den europeiska marknaden genom EBA och kommer ingå i
AEC. Med sina låga arbetskraftskostnader, rika naturresurser och låga
priser riskerar Myanmar att underminera Kambodjas ställning som
framträdande risproducent. Länderna konkurrerar således om såväl
exportmarknader som produkter.
Kina fortsätter att öka i betydelse som handelspartner. Kina finansierar
bland annat omfattande infrastrukturprojekt i Kambodja och till skillnad
från EU och USA ställer Kina inga krav på motprestationer i form av
demokratisering eller anti-korruption. Kambodja är beroende av den
regionala handeln och ASEAN står för 37 procent av landets totala import.
Thailand är Kambodjas största importmarknad, följt av Vietnam och Kina.
Importen av elektricitet från grannländerna förväntas dock minska på sikt
till följd av omfattande energiprojekt i Kambodja. De ekonomiska och
politiska relationerna med Japan har ökat i betydelse under det senaste
året. Exporten till Japan hade den kraftigaste ökningen under 2013, i en
regional kontext. De senaste åren har japanska företag flyttat delar av sin
produktion från Kina till Kambodja av såväl ekonomiska som politiska skäl.
Korruption utgör det största hindret för etablering och drift av företag i
Kambodja. Transparency International rankar Kambodja på plats 160 av
177 (2013); en försämring från plats 157 år 2012. Nedgången i index är
kopplad till investerings- och företagsklimatet vilket har försämrats något
enligt Världsbankens Doing business index, och där nuvarande ranking är
plats 137 (2014). Att starta ett företag tar lång tid och innebär
omständliga byråkratiska procedurer. Svårigheterna att få bygglov har
delvis att göra med oklara markrättigheter. Landdispyter är vanligt
förekommande och hanteringen av naturresurser genomsyras av
korruption. Domstolsärenden för att upprätthålla avtal eller avsluta en
konkurs är både tidskrävande och kostsamma, och procedurerna utgör
betydande hinder för företag verksamma i Kambodja. Samtidigt upplever
många företag att det i praktiken är relativt enkelt att bedriva verksamhet
i Kambodja tack vare den ekonomiska och (tills nyligen) politiska
stabiliteten. Systemet är ”förutsägbart” och man vet till vem i
förvaltningen man ska vända sig.
Förutsättningar för fortsatt ekonomisk tillväxt
Trots relativa förbättringar är Kambodja fortfarande det näst fattigaste
landet i Sydostasien, och står inför många ekonomiska, sociala och
politiska utmaningar de närmaste åren. Regeringen har en vision om att
Kambodja ska uppnå medelinkomst-status (BNI per capita över 4086
dollar enligt Världsbankens definition) år 2030 genom att upprätthålla en
tillväxttakt på 7 procent och en fattigdomsminskning om 1 procent per år.
Kambodja har förutsättningar för en fortsatt snabb ekonomisk utveckling
de kommande åren. För att utnyttja möjligheterna och åstadkomma en
inkluderande och uthållig tillväxt behöver Kambodja dock bekämpa
korruptionen och öka rättssäkerheten – i alla index rangordnas dessa
områden som särskilt problematiska. De ökade inkomstskillnaderna som
tillväxtprocessen resulterat i måste också hanteras genom en aktiv
fördelnings- och sysselsättningspolitik.
Forskning visar att övergången till ett medelinkomstland ställer höga krav
på de statliga institutionernas effektivitet och koordination. För
Kambodjas del innebär detta att omfattande strukturella reformer
kommer att krävas. Ökat välstånd och ökad politisk medvetenhet innebär
högre förväntningar från medborgarna på infrastruktur, utbildning,
sjukvård, rättssäkerhet. Detta kräver i sin tur ett effektivare utnyttjande av
statens resurser. En nyckelfråga är att generera högre skatteintäkter, inte
minst för att möta en successiv utfasning av biståndet. En väl fungerande
finanssektor som möjliggör finansiering av småföretagare och en
expansion av den inhemska produktionen samt en diversifiering av såväl
tillverkningsindustrin och som handelspartners kommer också att krävas.
Kambodjas regering har i nationella policy- och styrdokument uttalade
ambitioner att reformera förvaltningen och motarbeta den omfattande
korruptionen. Reformering av rättsväsendet ämnad att stärka
rättssäkerheten och företagsklimatet anges som prioriterat, liksom
reformering av de offentliga finansiella systemen och decentralisering av
beslutsfattande och resurser. I praktiken har genomförandet av
reformerna varit ojämnt.
Regeringens och oppositionens oförmåga att nå en politisk uppgörelse
och våldet mot demonstrerande textilarbetare kan få konsekvenser för
den ekonomiska utvecklingen. En fortsatt negativ politisk och demokratisk
utveckling kan komma att hämma utländska investeringar, utlåning och
utländskt bistånd.
Kambodja har nått ett kritiskt skede i sin ekonomiska utveckling. Landets
nuvarande tillväxtmodell behöver justeras och det krävs omfattande
reformer för att skapa förutsättningar för en inkluderande och långsiktig
tillväxt. Kambodja måste öka sin konkurrenskraft för att kunna hävda sig i
AEC och för att etablera sig som en central aktör i regionen. Det politiska
läget innebär dock en osäkerhetsfaktor och gör det svårt att prognostisera
för framtiden.
