FRAMTIDENS
SAMHÄLLSPLANERING
FYRA
SCENARIER
EN DEBATTANTOLOGI FRÅN LANTMÄTERIET
1
FRAMTIDENS SAMHÄLLSPLANERING
2
FRAMTIDENS SAMHÄLLSPLANERING
FYRA SCENARIER
EN DEBATTANTOLOGI FRÅN LANTMÄTERIET
FRAMTIDENS SAMHÄLLSPLANERING.
FYRA SCENARIER. EN DEBATTANTOLOGI FRÅN LANTMÄTERIET.
REDAKTÖR: BENGT KJELLSON, LANTMÄTERIET
REDAKTIONELL PROJEKTLEDNING OCH FORMGIVNING: GULLERS GRUPP
FOTO: LINDA ALFVEGREN, THOMAS HENRIKSON, OLOF HOLDAR, BERTIL ERICSON,
ANDREAS ACKERUP
TRYCK: TRYCKT PÅ MILJÖMÄRKT PAPPER PÅ EDITA BOBERGS AB
ISBN: XXXXXXX
”TIDEN ÄR MOGEN
FÖR EN BRED
DISKUSSION OM
SAMHÄLLSPLANERINGENS
FRAMTID”
6
BENGT KJELLSON GENERALDIREKTÖR, LANTMÄTERIET
7
L
antmäteriet är en central aktör inom svensk samhällsplanering. Vi har, jämfört med flertalet liknande myndigheter i
andra länder, en större bredd i vårt uppdrag.
Lantmäteriet är den myndighet som kartlägger Sverige,
hos oss får du information och dokumentation om Sveriges geografi.
Du får också hjälp med att stycka av en tomt eller på andra sätt förändra fastighetsgränser. Det är till oss du vänder dig med din ansökan
om lagfart för att registrera dig som ägare av en fastighet.
Våra data, med information om geografi och fastigheter, är en
viktig grund i många samhälleliga aktiviteter. Utan lantmäteri är
inte samhällsplanering, och därmed en medvetet styrd samhällsutveckling, möjlig.
Lantmäteriet är en av Sveriges äldsta myndigheter; ordnat lantmäteri var en förutsättning för att Sverige skulle kunna påbörja den
långa utvecklingen fram till dagens moderna samhälle. När andra
länder vill påbörja sin utvecklingsprocess är tillkomsten av ett modernt lantmäteri en grund – något som märks i våra internationella
projekt och samarbeten, där vi delar med oss av vår expertis till
andra länder.
Hur kommer Lantmäteriets verksamhet att utvecklas i framtiden?
Vilka är utmaningarna, och vilka är möjligheterna? När samhället
förändras, förändras också vi.
Förutsättningarna för hur vi ska kunna fortsätta att säkra en för
samhället grundläggande service med hög kvalitet avgörs av processer
i Lantmäteriets omvärld. Hur samhällsplaneringen utvecklas är en
av de intressantaste att följa.
Hur den kommer att gå till om tio år beror, vilket också bekräftas av många av inläggen i den här boken, på en rad faktorer. Det
handlar om breda trender och frågeställningar som avgör hur Sverige utvecklas som helhet:
8
–– Övergången till det långsiktigt hållbara samhället. En övergång,
som redan satt igång och som med stor sannolikhet kommer att
öka i tempo.
–– Under en längre tid har vi kunnat iaktta en snabb tillväxt av städerna. Samtidigt brottas större städer med påtagliga överhettningssymptom, som kan lägga hinder i vägen för fortsatt utveckling.
–– Digitaliseringen drar åt olika håll. Å ena sidan medger den överbryggning av avstånd. Verksamheter som tidigare måste lokaliseras
till vissa typer av platser kan placeras mer fritt. Å andra sidan tycks
digitaliseringen och den snabba tekniska utvecklingen medföra att
människor dras till starkt koncentrerade miljöer för innovation.
–– Informationstekniken kan också revolutionera själva sätten att
bedriva samhällsplanering och karaktären av den information
som måste ligga till grund för den. Lantmäteriet har sedan länge
arbetat aktivt med att utveckla sin e-förvaltning. Nya slags kartor i 3D och 4D (där det historiska perspektivet tillförs) är under
utveckling. När allt mer data öppnas upp och blir fritt tillgänglig
skapas möjligheter både till nya företag och nya slags tjänster
inom vår sektor.
–– Som en motor för alla dessa (och fler) förändringar ligger internationaliseringen och globaliseringen. Den friare rörelsen av
information, människor, tjänster, produkter och kapital är en fundamental drivkraft. Den politiska samverkan inom EU påverkar
tydligt Lantmäteriets arbete – liksom andra myndigheters.
Mot den bakgrunden initierade vi under 2014 ett scenarioarbete
om framtidens samhällsplanering. Fyra framtidsscenarier om hur
samhällsplaneringen kan gå till 2025 togs fram. De är medvetet
tillspetsade och syftet är att svara på frågan: om vissa omvärldstrender fortsätter med stor kraft, åt vilket håll påverkar de i så fall
samhällsplaneringen?
9
Vi vill bredda vårt perspektiv: skapa underlag för diskussioner om
hur Lantmäteriet kan utvecklas i ett tioårsperspektiv. I skrivande
stund pågår dessa diskussioner för fullt inom myndigheten; senast
vid chefsdagen 2015 när samtliga Lantmäteriets chefer, med scenarierna som grund, ägnade en heldag åt att skåda in i framtiden och
dra slutsatser om var vi befinner oss och i vilka riktningar vi kan
tänkas behöva utvecklas.
Scenarierna tar sin utgångspunkt i breda utvecklingstrender. Därmed borde de också, tyckte vi på Lantmäteriet, vara av relevans inte
bara för vår egen myndighet, utan även för andra samhällsaktörer
och för en intresserad publik i största allmänhet. Lantmäteriet har
stora kontaktytor med andra aktörer inom flera områden och samverkar nära med många av dem. Samhällsplanering berör många.
Så kläcktes idén till denna bok, där framträdande personer från
olika områden ombads att, med scenarierna som utgångspunkt, ge
sin egen syn på framtidens samhällsplanering 2025.
Sammantaget visar inläggen i boken att tiden är mogen för en
bred diskussion om samhällsplaneringens framtid.
Här finns inlägg som talar för att staten kommer att utöva ett
större inflytande i framtiden – och måste göra så. Andra talar för
ökad regionalisering. Många pekar på behovet av snabbare processer
utan att avkall görs på beslutens kvalitet. Några tar upp själva samhällsplaneringsprocessen, som kan tänkas bli mindre linjär och ske
allt mer i form av dialoger, samråd och i öppna nätverk.
Samhällsplanering är inte bara en beslutsprocess, utan också en
kunskapsprocess. En process av information, diskussion, samverkan
och lärande. Kvaliteten på detta lärande (och därmed ytterst på
informationen) avgör i sin tur kvaliteten på besluten.
Lantmäteriet deltar med sin fastighetsbildning i besluten. Vår roll
är också att försörja samhällsplaneringsprocessen med information
(geodata). Vår slutsats är att inriktningen och formen för den infor-
10
mationen kommer att utvecklas under de kommande tio åren. Det
kommer att krävas mer av Lantmäteriet som samhällsaktör i planeringsprocessen. Det är en utmaning vi med glädje antar.
Avslutningsvis vill jag tacka alla som bidragit med inlägg till denna
debattantologi. Ert engagemang visar att samhällsplaneringens
framtid upplevs som viktig i många olika sammanhang. Förhoppningsvis kan den här boken bidra till en diskussion där många deltar.
Frågan är angelägen: den handlar om hur Sverige ska utvecklas i en
epok av snabba förändringar.
BENGT KJELLSON
11
FRAMTIDENS
SAMHÄLLSPLANERING
FYRA FRAMTIDSSCENARIER
12
13
V
i lever i en tid av stora samhällsutmaningar. Den digitala
revolutionen fortsätter med oförminskad kraft och påverkar snart sagt allt vi gör: hur vi kommunicerar, hur vi
producerar och konsumerar, hur vi umgås med varandra.
Den påverkar även den politiska processen… Globaliseringen suddar
ut gränser och tidzoner. Urbaniseringen är en global trend, och även
i Sverige ser vi en snabb tillväxt av storstadsregionerna. Klimatförändringen skapar utmaningen att omvandla våra samhällen för långsiktigt hållbar utveckling. Listan hade kunnat göras längre.
Vi påverkas på bredden. Det är svårt att finna samhällsfrågor där
makrotrenderna – på ett eller annat sätt – inte sätter sina avtryck.
Det gäller också samhällsplaneringen; hur vi bygger framtidens
Sverige, skapar nödvändig infrastruktur och utvecklar effektiva
kommunikationer. Hur kommer framtidens samhällsplanering att
ske? Vilka är huvudprocesserna? Vilka är de viktigaste aktörerna?
Vilka frågeställningar kommer att vara framträdande och styrande
för den fysiska omvandlingen av Sverige?
När dessa frågor ska besvaras kan man använda sig av olika arbetssätt för att titta runt hörnet och få en bild av framtidens Sverige:
Ett är visioner. Många idéburna organisationer, kommuner och
företag har visioner. De pekar ut färdriktningen och kan mobilisera
engagemang och energi. Men visioner är inte försök att beskriva
framtiden, de är beskrivningar av hur man vill att den ska gestalta sig.
Ett annat är prognoser. De bygger i stor utsträckning på att man
skriver fram trender. Ett exempel: med kunskap om antalet nyfödda
barn de senaste åren kan vi prognostisera hur lågstadiet bör dimensioneras om sju år. Men i tider av stora och fundamentala förändringar kan prognoser lätt visa fel.
Ett tredje sätt att försöka förstå framtiden är därför framtidsscenarier. Scenarier är berättelser om olika möjliga framtider. De är inte
14
förutsägelser om framtiden eller uttryck för hur man vill att framtiden ska bli. Scenarier är berättelser som ökar förmågan att tidigt se
viktiga förändringar och nya trender. Bra scenarier minskar risken
för tunnelseende. De höjer beredskapen och ökar flexibiliteten.
I det här kapitlet presenteras fyra framtidsscenarier om samhällsplaneringen i Sverige. Scenariemetoden är relevant att använda:
hur framtidens system för samhällsplanering kommer att se ut bestäms av en rad faktorer där det idag råder osäkerhet. Vi vet vad
som kan påverka utfallet, men inte i vilken riktning dessa faktorer
kommer att utvecklas eller exakt hur påverkan kommer att gå till.
Därför passar det att inom detta område arbeta med flera olika,
möjliga, framtidsbilder.
Scenariernas tidshorisont är 2025. Det är tillräckligt nära för att
utvecklingen ska vara överblickbar. Det är också tillräckligt långt
bort för att vi ska kunna förvänta oss viktiga förändringar.
När scenarierna arbetats fram är det framför allt två faktorer
som framkommit som både är osäkra och samtidigt i hög grad bestämmande för framtiden:
–– Statens inflytande. Kommer staten ta ett fastare grepp över samhällsplaneringen i framtiden eller kommer andra, som kommuner
och företag, att ha initiativet?
–– Den regionala utvecklingen. Kommer vi att se en fortsatt snabb
koncentration till storstadsregionerna eller blir det en mer balanserad regional utveckling?
Dessa frågor har inget givet svar. De är frågor som är centrala
i en bredare debatt om samhällets allmänna utveckling och där
vi idag ser hur krafter verkar åt olika håll. Beroende på vilken riktning denna allmänna utveckling tar får vi olika möjliga utfall för
samhällsplaneringen:
15
FYRA MÖJLIGA FRAMTIDER
1. GLOBAL HÅLLBARHET. Samhällsplaneringen blir en integrerad
och central del av arbetet för en övergång till det hållbara samhället. Det sker med staten i förarsätet.
STARKARE
STAT
SCENARIO 1
GLOBAL
HÅLLBARHET
SCENARIO 2
STORSTADSPOLITIKEN
BALANSERAD
REGIONAL
UTVECKLING
KONCENTRATION
TILL STORSTADSREGIONER
SCENARIO 3
KOMMUNER I
KONKURRENS
SCENARIO 4
DEN MODERNA
BRUKSORTEN
2. STORSTADSPOLITIKEN. En satsning på storstadsregionerna som
tillväxtnoder, där staten är en del i samhällsplaneringen om
regionernas framgång, och där storstadsregionernas utveckling
bedöms vara av riksintresse. Följaktligen blir storstadsregionernas
utveckling en angelägenhet för regeringen.
3. DEN MODERNA BRUKSORTEN. Politikens roll försvagas.
Näringslivet vinner ökat inflytande över samhällsplaneringen,
eftersom de vill ha väl fungerande platser att vara aktiva på för
att utveckla sina affärer.
4. KOMMUNER I KONKURRENS. Överhettning i storstadsregionerna
leder till ökat intresse att flytta till de medelstora städerna. Dessa
konkurrerar i attraktivitet för inflyttning och företagsetableringar.
SVAGARE
STAT
16
17
SCENARIO 1
GLOBAL HÅLLBARHET
Återhämtningen i den globala ekonomin efter krisen 2008 har gått
långsamt, men 2017 blåser nationalekonomerna faran över. Vi kan
se fram emot en period av snabb global tillväxt. En viktig drivkraft
är efterfrågan som genereras av omställning till ett mer klimatsmart
samhälle. ”Den gröna ekonomin lyfter oss ur den långa recessionen”, som det heter i en rubrik i Financial Times.
Avgörande var när Kina 2016 bestämde sig för att satsa stort på
omställningen. Det stod allt klarare att miljöförstöringen i allmänhet och luftföroreningarna i synnerhet var en allvarlig broms för
Kinas fortsatta tillväxt. Kolet måste ut, och ersättas med miljövänligare energikällor.
USA lägger om politiken på allvar när Hillary Clinton tillträder
som president 2016 med Al Gore som ”hållbarhetsminister”.
Sprickan i det republikanska partiet, där Teapartyrörelsen isoleras
i kongressen, ger beslutskraft i det amerikanska politiska systemet.
EU, som länge varit pådrivande internationellt, skärper politiken.
Bakgrunden var en allmän ambition att försvara positionen av att
ligga främst, men också behovet av att kitta samman Unionen kring
ett nytt stort, gemensamt, projekt. Som Kommissionens ordförande
uttryckte det: ”Först var det fredsprojektet, sedan den inre marknaden, därefter utvidgningen och euron i spåren av Murens fall. Nu är
det den gröna omställningen som gäller!”
Omställningen blir alltså den nya front som federalisterna hoppas
på; här finns chans för revansch för Europatanken efter kaosåren
i eurokrisens spår. Miljödirektoratet blir ett nytt kraftcentrum och
får sektorer för överstatligt agerande som tidigare varit medlemsstaternas ansvar eller legat hos andra kommissionärer. En överstatlig
18
hållbarhetspolitik utvecklas för jordbruks- och transportpolitiken, utvecklingsfonderna, normer för hållbart byggande och stadsplanering.
Sverige upplever också en snabb utveckling. Tjänstenäringarna
expanderar snabbt i storstadsregionerna. I andra delar ser vi en
snabb expansion av naturturismen, besöksnäringen får ett uppsving.
Den kinesiska tillväxten driver råvaruboomen som syns extra tydligt
i norra Sverige och i skogslänen. Höga globala livsmedelspriser ger
goda förutsättningar för jordbruksnäringens export.
Den sammanhållna europeiska hållbarhetspolitiken ger inramningen för den svenska. Ett nytt kraftcentrum i regeringskansliet blir
Plan- och Hållbarhetsdepartementet, med uppdrag att integrera
samhällsplanering i hållbarhetspolitiken. En ny Planmyndighet
skapas i Hållbarhetsdepartmentets hägn. En myndighet som övertar
uppgifter från Boverket, Naturvårdsverket, Energimyndigheten
och Trafikverket.
Med Plan- och Hållbarhetsdepartementet och Planmyndigheten,
tar staten nationellt ansvar för den fysiska planeringen. Länsstyrelserna har en nyckelroll. En större länsreform har gjort dem färre,
men starkare. Länsstyrelsen leder arbetet med de regionala utvecklingsplanerna. Länsplaneringen tas fram i dialog med kommunerna
och med näringslivet i regionen.
”Superdepartementet”, som Plan- och Hållbarhetsdepartementet
snabbt kallas, hanterar en rad frågor, exempelvis regler för avfallshantering som fattas på nationell nivå med visst handlingsutrymme
för kommunerna, en nationell strategi för gröna transporter där
minimum för kollektivtrafikens andel läggs fast liksom att all planering ska bygga på ökad framkomlighet för cykeltrafik. Godstrafiken
styrs mot miljövänliga transportslag; sjöfart och järnväg. Energieffektivisering är ett genomgående tema för all byggnation.
Att hålla på med samhällsplanering har blivit status. Det är här
de viktiga frågorna, och formandet av framtidens samhälle löses.
19
Det märks i söktrycket till högskoleutbildningarna. För 2010-talets
ungdomar är det samhällsplanerare som gäller.
Kommunernas planmonopol finns kvar för att säkra lokal anpassning. Men planeringen styrs av statliga detaljregler för miljö- och
omställningskrav, den lokala friheten är begränsad. Den regionala
utvecklingsplanen, med statliga ”HOB-stöd” (”Hållbart omställningsstöd”) till kommunerna, visar vad kommunala planeringen
ska innehålla.
När den statliga detaljstyrningen ökar minskar möjligheterna till
medborgarinflytande. Inflytande syns främst som medborgardialoger när planerna ska tas fram. Rätten att överklaga finns kvar, men
är av mindre vikt när planeringen omgärdas av regleringar som styr
samhällsplaneringens innehåll.
20
SCENARIO 2
STORSTADSPOLITIKEN
Den globala ekonomiska utvecklingen har varit trög. Det märks
särskilt inom EU som upplever en svag ekonomisk utveckling, på
gränsen till stagnation, i eurokrisens skugga. Samtidigt finns tecken
på att Kina, USA och några andra ekonomier lyfter.
Statistik om antal patent, attraktivitet för forskare och start-ups
inom nya områden – som ”grön teknologi” – visar att Europa saknar initiativet. 2018 lägger EU:s forskningskommissionär förslag om
att skapa ”Världen mest innovativa ekonomi” inom EU. Här spelar
städernas utveckling en viktig roll. Innovationskluster eller, som det
heter på EU-språk, stöd till starka ”Technopolis” formar grunden
för strategin. Och dessa ”Technopolis” finns i stora städer eller i
närheten av stora universitet.
Konkret innebär paketet att forskningsmedlen inom Horizon
2020 expanderas och får en mer näringspolitisk inriktning. Strukturfonderna öppnas för satsningar i redan framgångsrika storstadsregioner och kunskapsintensiva miljöer.
En europeisk infrastruktur- och transportpolitik lanseras, där en
viktig del är investeringar i det transnationella snabbtågsnätverket
som ska binda samman EU:s tillväxtregioner. Europas storstäder
ska bli ”stationsorter” i detta nätverk, och tidvis rasar konflikter om
var tågen ska stanna och var de ska rusa förbi. ”Det liknar 1800talet”, kommenterar en svensk minister efter besök i Bryssel, ”alla
kämpar för att få järnvägen till sin ort. Men då var det en inrikesfråga. Nu är det stenhårda förhandlingar mellan regeringar.”
Också i Sverige satsas det mer på storstäderna. Synsättet att
de svenska storstäderna konkurrerar med andra regioner som
Hamburg, Berlin, Randstadt i Nederländerna och ”bubblaren”
Warzawa-regionen är allmänt vedertaget. Liksom att storstäderna är
21
tillväxtmotorer för hela landet, som vi måste värna om. Effektiva och
innovativa storstadsregioner ses som ett nationellt intresse, för viktigt
att lämnas till kommun- och regionpolitiker att hantera ensamma.
Ett nyskapat Storstadsdepartement leder utvecklingen. En kraftfull utveckling av storstäderna är nu ett riksintresse. På papperet
ska Storstadsdepartementet vara samordnande och arbeta i samverkan med de tre storregionerna, näringslivet och andra aktörer.
I realiteten blir den ett kraftcentrum som tar egna initiativ. Och
hos Finansdepartementet finns beredvillighet att vika resurser för
till exempel infrastruktur, riskkapitaltillförsel och forskning.
Varje storstadsregion får en plandelegation där kommunerna,
regionerna, länsstyrelserna, näringslivet och facken från respektive
region finns representerade. ”Utvecklingsplaner” för respektive
region ska tas fram. Här sker den långsiktiga planeringen, uppbackade av kapaciteten att skapa stora ”paket” av satsningar där
EU-medel, statliga pengar och insatser från kommuner, region och
näringsliv poolas samman. Näringslivet och de stora bolagen blir en
viktig part till plandelegationerna.
Engagemanget för andra, problemdrabbade, delar av landet är
svagt och handlar mest om att se till att välfärdsstaten fungerar
acceptabelt. En kommunreform stärker förmågan att leverera
offentliga tjänster också i utsatta delar av landet, som i Norrlands
inland – så kan ”vi hålla näsan över vattnet, i varje fall i dessa
storstadsvänliga tider”, som ett kommunalråd från Jämtland uttrycker det.
Landsdelar utanför storstäderna som upplever en snabbare utveckling har en extra tydlig koppling till storstädernas utveckling
och köpkraft, exempelvis Åre, Siljansbygden och Gotland. Norra
Sverige har en positiv utveckling och snabb efterfrågan på råvaror
på den kinesiska marknaden.
Storstadsdepartementet och de tre plandelegationerna innebär
en asymmetri i svensk samhällsplanering. De tre storstäderna står i
22
realiteten under statligt styre, andra delar av landet har inte samma
direkta koppling till regeringskansliet. Det kommunala planmonopolet, som finns kvar, betyder alltså mindre i storstadsregionerna,
medan innebörden är mer oförändrad i andra delar av landet.
Vi ser storsatsningar på infrastruktur, omlastningsterminaler och
hamnar. Satsningar sker på snabbtåg mellan de tre storstäderna
och vidare ut till Europa. En snabb utbyggnad av kollektivtrafiken,
med stöd av statligt medel, är ett annat viktigt inslag, liksom rejäla
satsningar på att utveckla flygplatserna. Planeringen av en tunnel
mellan Helsingborg och Helsingör tar fart på allvar.
Också bostadspolitiken påverkas, med fokus att hantera bostadsbristen i storstäderna. Bostadssituationen har gjort det svårt för
företag att rekrytera och en reformering av hyresregleringen sker.
Ett poängsystem införs där hyreslägenheter rankas utifrån läge
och standard för att matcha betalningsviljan och öka rörligheten.
Åtgärder för att få fart på nybyggnation och skapa en mer dynamisk
byggmarknad är ett annat inslag. Fokus på kopplingen mellan samhällsplanering och tillväxtpolitik är grunden för en reformerad
plan- och bygglag, det ska gå snabbt från plan till handling. Möjligheten att överklaga minskar.
23
SCENARIO 3
DEN MODERNA BRUKSORTEN
Den fortsatt dåliga ekonomiska utvecklingen försvagar EU ytterligare.
Splittringen mellan medlemsländerna ökar. Oron för att Storbritannien ska lämna medför ytterligare minskad överstatlighet och ökade
möjligheter för medlemsländerna att fatta självständiga beslut.
Samtidigt upplever också det svenska politiska systemet problem.
Partisplittring och svaga minoriteter är mer regel än undantag. Det
gäller både på riksnivå, i landsting och i kommuner. Politiken fokuseras på kärnfrågan om hur man ska klara vård, skola och omsorg
i en tid av svaga resurser samtidigt som pensionsavgångarna ökar.
Den svaga ekonomiska utvecklingen slår hårdast mot regioner
och orter utanför storstadsregionerna som inte har starka högskolor.
Behovet av ”alternativa finansieringskällor” för offentliga satsningar ökar. Efterfrågan på privat medverkan i olika projekt, och
som sponsorer, är stort. Offentlig-privat samverkan är inte längre en
omdiskuterad fråga. ”Förr handlade det om att lobba regeringen.
Nu liknar det mera fundraising när vi ska bygga nytt”, som ett kommunalråd uttrycker det.
Och företagen ser att med ökat ansvar följer också ökat inflytande.
Näringslivets strategi är att stimulera förändringar i lagar och regler
som ger företag större frihet att agera inom det offentligas domän,
som plan- och bygglagen. Företagen är aktiva. ”Kista och Stockholm
är vår hemmabas och nu faller det på oss att se till att den fungerar
fullt ut”, som en vd för ett ledande IKT-företag (informations- och
kommunikationsteknik) uttrycker det när Dagens Industri gör ett
reportage med rubriken ”Näringslivet som samhällsplanerare”.
Inom plan- och bygglagen ges mer utrymme för privata aktörer.
Detaljplanen får mindre betydelse och översiktsplanen försvagas.
Istället är områdesplanen central.
24
Företagen tar över områdesplaneringen i samspel med länsstyrelserna.
Möjligheten att bygga kommersiella lokaler ökar med en friare reglering. Då får också markägarna större utrymme att använda sin fastighet som de vill. Hyresmarknaden får en friare reglering för att ge
ökad lönsamhet för byggare och hyresvärdar.
Nya samarbetsformer mellan privata aktörer inom olika sektorer
skapas och en ny typ av samplanering tar form. Kompetens i samhällsplanering och kunskaper om planeringssystemet är starka hos
de privata bolagen.
Trots kommunernas försvagade roll behålls planmonopolet.
Kommunerna tar hjälp av det privata näringslivet för att klara uppgiften. Företagen planerar bättre än kommunerna och detta stöd tas
tacksamt emot. Statens och kommunernas svagare ställning gör att
privata aktörer börjar agera genom egna projekt. Exempel: byggföretag bygger inte bara bostäder. De bygger även skolor och förskolor i anslutning till nya bostadsområden.
Antalet överklaganden minskar drastiskt. Företagen tar medborgardialogen – och hanterar den bättre än kommunerna. Samhället
genomsyras av snabba processer och informella kontakter. Politiken
är svag men tjänstemän och företag har nära relationer. Företagen
har lätt att lobba igenom sina förslag. Generösa överklagandemöjligheter byts mot prövningar i domstol och andra organ. Det blir
svårt att få prövningstillstånd över förvaltningsrätten.
25
SCENARIO 4
KOMMUNER I KONKURRENS
God ekonomisk utveckling och kontinuerlig expansion av tjänstenäringarna driver på inflyttningen till storstäderna. Samtidigt brottas
storstadsregionerna med allt större problem att hänga med. Politiska
låsningar inom kommunerna, kritikstormar mot ny infrastruktur
och förtätningsplaner från existerande invånare och tydliga gränser
för hur mycket man från statligt håll kan satsa på projekt i ”redan
gynnade” delar av landet – allt sätter gränser för hur mycket förändring man orkar med.
Överhettningsfenomenen blir allt tydligare. Att finna boende i de
verkligt attraktiva – urbant präglade – miljöerna kräver mycket goda
inkomster. Trängsel och en överlastad kollektivtrafik gör det allt svårare att klara av nödvändiga resor på rimliga tider. Studenter söker
sig till andra orter för studier. Efter hand börjar även företagen prioritera andra orter för lokalisering och investeringar eftersom det visar
sig allt svårare att få tag i den yngre arbetskraften i storstäderna.
Konkurrens uppstår mellan städer i andra delar av landet –
främst medelstora städer och de gamla residensstäderna – alla vill
bli vinnare när storstädernas attraktivitet avtar.
Det visar sig att många hellre flyttar till en urban innerstadsmiljö
(man vill bo i stenstaden) i någon annan del av landet framför att
pendla in från miljonprogramsområden i storstäderna. Det senare är
för många det enda realistiska alternativet om man vill bo i någon
av dessa områden: ”Om jag får välja mellan en schysst lägenhet i
Sundsvalls innerstad och att bo på åkern långt från Södermalm väljer jag Sundsvall”, som någon säger i en intervju.
Flyttströmmen till storstäderna vänder inte helt. Men den försvagas, och en viktig del av den ersätts med ett tryck mot andra orter.
Kommunal konkurrens är ordet för dagen. Kommunerna satsar på
26
sina större centralorter i hopp om att de ska fungera som draglok
också för omlandet. På sina håll genomförs kommunsammanläggningar för att vinna den nödvändiga resursbasen.
I grunden satsar kommunerna i samma riktning: innerstadsmiljö
med puls, attraktivt boende i nya och gamla lägen, gott kulturutbud, samverkan med högskolan. Men samtidigt finns skillnader. Det
unika med den aktuella orten ska också lyftas fram för att ge särprägel – på ett ställe kan det handla om att satsa på gammal industrimiljö, ett annat har hamnen som viktigaste projekt, en tredje stad
lyfter särskilt fram parkerna.
Kommunerna tänker marknadsmässigt – man är på en marknad
för talang som ska flytta in. Att lära känna vilka krav som ställs
och hur värderingarna ser ut är av stor vikt. Det gäller att lyssna.
E-demokratiska processer och medborgardialoger spelar därför en
stor roll när det gäller hur staden ska utformas.
Som ett kommunalråd uttrycker det: ”Konkurrensen är knivskarp. Vi måste förstå och haka på trenderna.
Det kräver att vi ständigt är på tå med våra utvecklingsprojekt.
Konsten är att inte tänka för kortsiktigt”. Inte alla lyckas. Inte alla
medelstora städer kan dra nytta av utvecklingen, och hur väl man
lyckas kan dessutom variera över tid.
Det kommunala planmonopolet är starkt och eventuella försök att
minska dess betydelse från debattörer möter omedelbar kritik. Att
kommunerna själva ska få möjlighet att utveckla sina strategier är en
av förutsättningarna för deltagandet i den regionala konkurrensen.
Så fredar man sig från försök, till exempel från länsstyrelsernas
sida, att styra och samordna lokala utvecklingsplaner. Det strategiska innehållet i kommunernas planering blir allt mer påtagligt. Det
sker en tydlig uppgradering av översiktsplanernas innehåll jämfört
med idag och framtagandet av dessa förgås ofta av omfattande processer av dialoger, expertmedverkan och omvärldsanalys rörande
kommunens förutsättningar.
27
Samhällsplanering är en nyckelkompetens, och kommunerna är
beredda att betala goda löner till rätt person. Duktiga planerare
från andra ställen – storstädernas stadsbyggnadskanslier, myndigheter eller andra medelstora städer – uppvaktas i försök att få dem
att komma till den egna orten. Stadsbyggnadsfrågorna har högsta
status, och funktionen ligger ofta direkt underställd finanskommunalrådet (eller motsvarande).
Ett viktigt inslag i planeringen är samverkan. Det gäller att ha
invånare och näringsliv med sig. Och det gäller att få presumtiva
inflyttare att upptäcka den egna kommunen och känna deltagande.
En informell e-demokrati florerar. Hos vissa inskränker sig denna till
något som mera liknar opinions- och marknadsundersökningar. Hos
andra sker det mer avancerat med rejäla medborgardialoger på beredningsstadiet av planer och enskilda, större projekt: ”Det var länge
sedan vi körde själva som tjänstemän och sen var det utställning som
ingen gick på”, som en stadsplanerare säger i en tillbakablick.
Möjligheterna att överklaga finns kvar i plan- och bygglag. Men
den mer dialoginriktade beredningen gör att färre utnyttjar möjligheten. När sådana dialoger gjorts bra är opinionen för förslagen
redan så tydlig att få finner det mödan värt.
28
29
GÖRAN CARS STADSPLANERARE KIRUNA KOMMUN OCH
GÖRAN CARS STADSPLANERARE KIRUNA KOMMUN OCH
PROFESSOR
PROFESSORI SAMHÄLLSBYGGNAD
I SAMHÄLLSBYGGNAD VID
VID KTH
KTH
30
”ETT RADIKALT
SKIFTE
I KOMMUNERNAS
SÄTT ATT BEDRIVA
PLANERING”
31
N
är man nu 2025 blickar tillbaka på det senaste decenniet
kan man förundras över att många av de frågor som idag
står på den samhälleliga dagordningen inte hade högre
prioritet då. År 2015 var begreppet hållbarhet ett urvattnat honnörsord. På i stort sett varje handlingsprogram eller utvecklingsplan hängde man på ett ”hållbar” för att inte avvika från den
politiskt korrekta diskursen – men utan att på något sätt, mer än
marginellt, ändra redan etablerade vägval. 2025 är det annorlunda.
Frågor om miljömässig och social hållbarhet är prioriterade frågor
på den samhälleliga agendan och detta har inneburit en kraftfull
vitalisering av den offentliga planeringen.
Inom miljöområdet är vi nu medvetna om att det inte längre går
att stoppa huvudet i sanden. Långsiktig överlevnad kräver handling
– och detta har ställt krav på ett samordnat och kraftfullt politiskt
agerande. Vår konsumtion, vårt resande och vårt byggande är idag
underordnade miljökrav som vi inte skulle trott vara möjliga för tio
år sedan, och intressant nog har denna omställning inte inneburit
en försämrad levnadsstandard, än mindre förlust av livskvalitet.
Det lokala samhällsbyggandet har genomgått förändringar och idag
styrs bebyggelseutvecklingen på ett sätt som minimerar behovet av
onödigt transportarbete. Idealet om den täta och funktionsblandade
staden är en realitet, vilket inneburit ett kraftigt minskat transportarbete, men också att den lokala planeringen på ett bra sätt kunnat
möta den starka efterfrågan på urbana kvaliteter och staden som en
social mötesplats.
På motsvarande sätt förhåller det sig med frågor rörande social
hållbarhet. För tio år sedan diskuterades denna fråga utifrån ett
individ- och allmänt välfärdsperspektiv. Mottot var att ”hjälpa” individen att ta sig ur sitt utanförskap. De åtgärder som vidtogs var
välmenande, men helt otillräckliga. Med facit i hand kan vi se hur
de socialt utsatta stadsdelarna successivt kom att bli allt mer marginaliserade, som isolerade öar utan kopplingar till det omgivande
32
samhället. För individer i dessa områden kom utanförskapet att
ytterligare förstärkas genom att dörrarna till det omgivande samhällets attraktioner i form av förvärvsarbete, bra utbildning, service och
kultur blev allt svårare att öppna. Åren som följde efter 2015 växte
insikten att frågan om social hållbarhet inte bara har en individuell
dimension. De sociala misshållandena är ett hot mot samhället som
sådant. Den sociala sammanhållningen i samhället hotade att rämna
och tog sig uttryck i upplopp, gängbildningar och en allmän oro för
våld i vardagsmiljön. Responsen på denna sociala problematik har
radikalt förändrats. En grundläggande förändring är insikten att
vårt sätt att traditionellt hantera frågor om social sammanhållning
har inneburit ett svek mot människor i socialt utsatta stadsdelar.
Att den hopplöshet och det utanförskap som präglat socialt utsatta
stadsdelar inte ledde till kraftfull politik 2015 har vi idag svårt att
förstå. Att komma till rätta med sociala orättvisor, segregation och
utanförskap står nu – på riktigt – högt på den politiska dagordningen.
Konkret innebär det bland annat att några av landets topp-presterande skolor ligger i före detta ”problemområden”. Förändrade
villkor för byggande har inneburit att den storskaliga segregationen
effektivt brutits ned och varje nytt bostadsområde rymmer bostäder
av olika slag (standard, storlek, upplåtelseform) för människor med
vitt skilda bakgrunder och ekonomiska förutsättningar. Härvid har
inte minst kommunerna spelat en viktig roll genom att i planering
och vid markanvisningar skapa incitament för byggföretagen att
differentiera beståndet på ett sätt som bidragit till en mer allsidig
social sammansättning.
Vad är det då som hänt i Sveriges beslutade etablissemang som
kan förklara dessa drastiska förändringar av politik och verklighet?
Idag finns en bestämd övertygelse om att den offentliga sektorn,
framför allt genom kommunerna, måste och ta ett övergripande
ansvar för en långsiktigt önskvärd samhällsutveckling. Samtidigt
finns en medvetenhet om att kommunerna saknar de resurser som
33
krävs för att säkerställa en sådan utveckling. Ur detta har vuxit en
insikt om att kommunens roll och samspelet med privata intressen
måste tänkas i nya banor. Under hela efterkrigstiden var det vanligt
att kommunen detaljplanerade och att projektet sedan överlämnades till en byggherre som förklarat sig villig att bygga enligt kommunens detaljplanerade lösning. Så är det inte längre. Realiteten är att
mycket av det som kommunen vill åstadkomma i form av byggande
och stadsutveckling måste finansieras med privat kapital. Kommunen må alltså sakna alla de ekonomiska resurser som krävs för
samhällsbyggandet, men med ett ansvar för långsiktig planering och
stadsutveckling följer också möjligheten att aktivt leda utvecklingen.
I den tidigare debatten om ”vem” som har makten att besluta om
samhällsbyggandet var frågan felställd. Det finns ingen ”vem” i
singularis, utan snarare ett ”vilka”. Sanningen är att ingen enskild
aktör har makten över marken. Makten över marken och byggandet
handlar om en relation där kommunen och byggherren är ömsesidigt beroende av varandra, och där ett samarbete och samförstånd
är förutsättningar för att skapa bra lösningar.
Under det gångna decenniet har det skett en tydlig utveckling i
Sveriges kommuner. Det har skett ett radikalt skifte i kommunernas
sätt att bedriva planering. Snarare än ambitionen att detaljstyra och
reglera så har utvecklats en vilja att leda den lokala utvecklingen
genom att fokusera på kvaliteter man vill uppnå, behov man vill se
tillgodosedda och problem man vill se åtgärdade.
Med hjälp av en tydlig målbild kan man avstå från detaljstyrning.
Istället skickar man signaler som kan liknas vid utmaningar för det
framtida samhällsbyggandet. Det blir nu upp till marknaden att svara
på dessa utmaningar. Här finns alla möjligheter att göra verklighet av
två slitna klyschor ”kreativitet” och ”mervärdesskapande processer”.
Det betyder att förhandlingarna med byggherrarna initialt inte
handlat om specifika lösningar och detaljutformning, utan snarare
om hur olika handlingsalternativ svarar upp mot de kvaliteter
34
kommunen vill uppnå. Detta sätt att driva processen innebär att
förhandlingen mellan kommun och byggare ändrar karaktär. I en
traditionell förhandling om priset på mark blir förhandlingen distributiv till sin karaktär, det vill säga den kommer att handla om
fördelning av kostnader. Ytterst handlar det om en ”vinna-förlora”
situation. Ju högre pris, ju mer vinner kommunen och förlorar byggherren, och vice versa. Möjligheterna till mervärdesskapande och
”vinna-vinna” lösningar är obefintligt.
När kommunerna nu istället väljer att initiera förhandlingar utifrån kvalitet förändras förhandlingsförutsättningarna radikalt. Nu
öppnas möjligheter till värdeskapande och ”vinna-vinna” lösningar.
Nycken till ett ömsesidigt värdeskapande ligger i det faktum att
kommunernas mål i form av kvaliteter och funktioner kan tillgodoses på många olika sätt. Det innebär att den omhuldade klyschan
”kreativitet” får en högst påtaglig innebörd för byggherren. Utmaningen ligger i att, utan att ge avkall på kvalitet, leverera en produkt
som är tids- och kostnadseffektiv.
Fördelarna med detta nya sätt att driva planeringen är påtagliga.
Det har skapat förutsättningar för att göra realitet av begreppet
värdeskapande processer, men dessa har inte infunnit sig med automatik. Såväl kommunerna som byggherrar har varit tvungna att
ompröva invanda tankemönster och yrkesroller. För kommunen
handlade det om att ge avkall på lusten att detaljreglera i tidiga
skeden och att istället styra processen med hjälp av tydligt uttalade
målbilder och kvaliteter. För byggherrarna handlade det om att
förstå att tiden när man skulle bygga det som kommunen detaljritat
har runnit ut i sanden. Dagens framgångsrika byggherre måste vara
beredd att axla rollen som kreativ konceptutvecklare, snarare än
”byggare av detaljerad beställning”.
GÖRAN CARS
35
”EN UTVECKLING
DÄR VI GÅR FRÅN
PLANMOTSTÅNDARE
TILL UTVECKLINGSAKTIVISTER”
36
PEDER BJÖRK
KOMMUNSTYRELSENS ORDFÖRANDE,
SUNDSVALLS KOMMUN
37
V
i befinner oss i en tid där det globala allt oftare direkt
möter det lokala. Samtidigt finns det en önskan om individuella val inom ramen för gemensamma samhälleliga
lösningar (där viljan till det senare tilltar). Det innebär att
dagens och framförallt morgondagens kommuninvånare gör sina
livsval utifrån andra utgångspunkter än tidigare.
Detta är en utmaning för den kommande samhällsplaneringen,
såväl för dess innehåll som för processen. Utifrån den kommunala
nivån tycker jag mig se tre förändrade individuella förhållningssätt
som alldeles särskilt kan påverka den framtida samhällsplaneringen.
Jag har valt att benämna dem identitet, upplevelsemöjligheter och
utvecklingsorientering. Tillsammans med en proaktiv politik anser
jag att de driver utvecklingen mot en samhällsplanering där scenarierna ”global hållbarhet” och ”kommuner i konkurrens” är dominerande. Låt mig utveckla varför.
Människors formande av en egen identitet tar sig självklart uttryck
på olika sätt. Allt fler människor tycks dock göra aktiva val för att förknippas med olika saker. Annorlunda uttryckt skulle man kunna säga
att vi bygger våra egna personliga varumärken. Det i sin tur påverkar
olika livsval. Det gäller bland annat kläder där både design och
varifrån de handlas (exempelvis second hand) är avgörande, socialt
engagemang eller val av utbildning. Självklart är även val av boendeort och inom den orten val av såväl bostad som bostadsområde en del
av denna trend. Allt detta sammantaget, men i allra högsta grad val
av boende, kommer ställa helt andra krav på samhällsplaneringen.
I en allt hårdare konkurrens mellan orter så blir också profileringen
av samhällsplaneringen av ökande betydelse för att locka nya och
behålla kommuninvånare om det är så att identitet blir allt viktigare.
Framförallt kan inte kommuner lova allt till alla, utan behöver begränsa sig i sina vägval, åtminstone när helt nya stadsdelar eller
bostadsområden planeras. Samtidigt ger en ökande medvetenhet
38
större möjligheter att i samhällsplaneringen få acceptans för och genomföra åtgärder som exempelvis bidrar till en ökande global hållbarhet eller jämlikhet.
Sökande efter och skapande av den egna identiteteten har dock
ingen slutpunkt utan är en ständigt pågående process. Det innebär
att när generationer åldras kommer troligen även identiteter förändras och därmed även kraven på samhällsplaneringen. Det leder
troligen till att graden av flexibilitet i samhällsplaneringen behöver
öka i framtiden utifrån skiftande behov och önskemål.
Ett ökande mått av flexibilitet hör i allra högsta grad samman
även med den andra trenden som jag har valt att benämna upplevelsemöjligheter. Oavsett identitetsskapande eller inte tycks allt fler
välja boendeort och bostadsområde efter just detta och skulle de
dessutom sammanfalla så förstärker de varandra.
Det handlar i grunden om ett aktivt val av boende/ort/område
utifrån möjligheten att uppleva saker. Det kan handla om närheten
till natur eller anläggningar för aktivt fritids- och/eller idrottsliv,
närheten till en förskola eller skola med särskild inriktning, eller en
samhörighet med andra som bor i samma område. Tidigare har det
i samhällsplanering ganska ofta pratats om att skapa mötesplatser,
men dessa ersätts alltså av upplevelsemöjligheter.
På liknande sätt som gäller för identitetsskapande är det rimligt
att anta att intresset för olika upplevelser skiftar genom livet. Det
finns därför anledning att tro att skiftande intressen också medför
en ökad rörlighet i val av boende/område/ort eller omvandling av
boenden och områden. Även av detta skäl bör det utformas en mer
flexibel samhällsplanering som möjliggör en snabbare omvandling
av befintliga boenden/områden i takt med förändringar av behov
och önskemål. Detta är en utveckling som även kräver en ökad flexibilitet i utbud av samhällelig service i form av exempelvis förskolor,
skolor, bibliotek och äldreboenden samt därtill hörande krav på
39
samhällsplaneringen. Kraven på flexibilitet i samhällsplaneringen
accentueras dessutom av människors önskan om individuella val
inom ramen för kollektiva lösningar.
I takt med att människor gör allt mer aktiva val för identitetsskapande och upplevelsemöjligheter så ökar också rimligen intresset för
samhällsplanering. Jag skulle vilja påstå att vi ser en utveckling där
vi går från planmotståndare till utvecklingsaktivister. Istället för att
reaktivt överklaga av kommunen utarbetade planer är vi på väg mot
ett mer proaktivt förhållningssätt till samhällsplanering. Det finns
ett intresse att från grunden vara med och utforma sin boendemiljö.
Detta utgör en god möjlighet för kommuner att få mer aktiva och
deltagande medborgare i planeringsstadiet. Det kräver dock ett öppet
förhållningssätt från kommuner då det innebär att en hel del av planeringsarbetet ska ske genom dialog och samverkan som ligger utanför
de lagstadgade planprocesserna. De bör dessutom ske i ett mycket
tidigare skede. En ökad demokratisering av samhällsplaneringen kan
bli resultatet om det hanteras rätt. Det kräver dock ett aktivt arbete
för att inkludera de människor som inte tillhöra gruppen utvecklingsaktivister och därför riskerar bli marginaliserade i planeringsarbetet.
Sammantaget så vill jag påstå att den identitets- och upplevelsedrivande flexiplanering som kortfattat beskrivits ovan leder till en
utveckling av svensk samhällsplanering som till sitt innehåll i huvudsak faller in under scenarierna ”global hållbarhet” och ”kommuner
i konkurrens”.
Beroende på de vägval som görs i samhällsplaneringen så kommer såklart det ena eller andra scenariot av dessa två att gynnas.
Dock har de det gemensamt att det ställer krav på ökad flexibilitet
och aktiv deltagande.
Dessutom kommer samhällsplaneringen troligen möta ökade krav
på mjuka faktorer. Tidigare viktiga delar och utmaningar som exempelvis vägar, vatten, avlopp med mera kommer ses som självklarheter. De kraven kommer ersättas av krav på innehåll i tjänster som
40
exempelvis trådlös kommunikation med lättillgänglig samhällsservice, bilpooler som en del av kollektivtrafiken och anpassad utemiljö för upplevelsemöjligheter.
Allt detta skapar sammantaget fantastiska möjligheter. Samtidigt
utmanar det såklart redan invanda arbetssätt och maktfördelning
mellan idag centrala aktörer. Därför kommer framtidens samhällsplanering kräva en bättre lyhördhet, ökad dialog och en förståelse
för att alla inte har samma resurser att delta eller göra aktiva livsval. En samhällsplanering som stödjer utvecklingen av hela och ett
jämlikt Sverige måste därför innehålla en inkluderande ambition
som sträcker sig längre än till dagens intressenter eller de som aktivt
väljer en hög grad av engagemang. Först då kan en identitetsoch upplevelsedriven flexiplanering på allvar bidra till en positiv
samhällsutveckling.
PEDER BJÖRK
41
”MEDBORGARE
FÖRVÄNTAR
SIG SNABBARE
OCH MER
INDIVIDANPASSAD
SERVICE”
42
STEFAN ENGDAHL
CHEF FÖR VERKSAMHETSOMRÅDE
PLANERING, TRAFIKVERKET
43
U
nder de senaste 10–20 åren har institutionella ramverk
präglats av den internationella trend som brukar kallas
new public management och som har inneburit att den
offentliga sektorn har stöpts om med det privata näringslivet som förebild. Trenden har inneburit avreglering, privatisering
och bolagisering av offentliga verksamheter. Utöver de förskjutningar
som skett mellan offentligt och privat har de senaste decennierna
även inneburit maktförskjutningar mellan olika nivåer i det offentliga systemet. EU spelar en allt viktigare roll för svensk transportpolitik. Enligt vissa bedömningar kommer mer än 50 procent av
medlemsländernas lagar att följa EU-direktiv 2050.
Samtidigt som EU-perspektivet stärkts på många områden har
decentralisering till lokal och regional nivå lyfts fram som ett sätt att
åstadkomma en mer ändamålsenlig ansvarsfördelning. Decentralisering har också skett spontant, genom att kommuner och regioner
självmant tagit på sig nya roller och uppgifter. Den kommunala näringslivsverksamhet som utvecklats sedan 1980-talet är ett exempel.
Man kan säga att den sammantagna bilden är att samhället blivit
mer komplext med starka inslag av såväl marknads- som nätverksorganisering. Samtidigt finns den mer traditionella hierarkiska styrningen kvar inom många områden. Forskare talar om en ”shadow
of hierarchy” för att beskriva att hierarkiska strukturer utgör en
nödvändig ram inom vilken nätverk och partnerskap av olika slag
kan agera.
Staten spelar en annorlunda roll i samhället idag än den gjorde
under stora delar av 1900-talet. Den europeiska integrationen och
globaliseringen av ekonomin har medfört att det nationella handlingsutrymmet blivit mer begränsat. Många verksamheter som tidigare utfördes av statliga myndigheter med egna resurser och egen
personal, utförs idag av aktörer på den privata marknaden eller
inom ramen för offentlig verksamhet på andra nivåer.
44
Utvecklingen har bidragit till en mer fragmenterad samhällsorganisation med olika aktörer som arbetar utifrån egna mål samtidigt
som de är ömsesidigt beroende av varandra. Beslutsprocesser har
därför blivit mer komplexa. För staten, som förr till stor del kunde
förlita sig på sin interna organisation, innebär detta en särskild utmaning. Det ställer krav på förmåga att samverka med andra aktörer för att nå gemensamma resultat.
Samhällsplanering är ett bra exempel på en i grunden demokratisk process där beslut, fattade i folkvalda församlingar på lokal,
regional, nationell och europeisk nivå, är utgångspunkten för de
vägval och prioriteringar som görs. Fler aktörer är involverade i
beslutsfattandet. Utvecklingen tar sig också uttryck i nya finansieringslösningar som sker på marknadsliknande villkor eftersom de
avspeglar värden och nytta utifrån flera intressenters perspektiv.
Finansiering genom trängselskatter, avgifter och medfinansiering
från kommuner, regioner och företag har blivit vanligt i Sverige.
Förhandlingar och avtalsöverenskommelser spelar en allt viktigare
roll i beslutsprocesserna. Idéer om vilket som är det mest effektiva
och lämpliga sättet att bedriva offentliga verksamheter kommer och
går. New public management verkar inte längre ha samma genomslagskraft som tidigare.
Inom välfärdssektorn ifrågasätts nyttan med marknadstänkande
och inom transportsektorn höjs kritiska röster mot den avreglerade
järnvägen. Därför kan fortsatta omorganisationer av offentlig sektor förväntas, men de kan komma att gå i en delvis annan riktning
än den som dominerat under de senaste decennierna. Samtidigt
kommer detta att ske med utgångspunkt i de reformer som har
genomförts och utifrån de regelverk och strukturer som därmed
har institutionaliserats.
Statliga myndigheter har stora krav på sig att leverera resultat,
samtidigt som resurserna även i fortsättningen kommer att vara
45
begränsade. Kraven kommer från såväl medborgare som politiska
beslutsfattare. Medborgare ställer idag större krav på att offentliga
myndigheter, precis som privata företag, levererar de tjänster som
man anser sig ha rätt till. De förväntar sig snabbare och mer individanpassad service.
I en rapport från PwC nämns fyra kännetecken som bör prägla
framtidens framgångsrika myndigheter:
–– De måste kontinuerligt och systematisk ha förmåga att fånga
in förändrade krav i omvärlden och anpassa sin verksamhet
efter dem.
–– De måste vara innovativa för att kunna leverera mer resultat
med oförändrade eller minskade resurser.
–– De behöver vara kopplade till andra aktörer genom till exempel
partnerskap och gemensamma projekt.
–– Slutligen måste de vara transparenta så att det går att utkräva
ansvar och så att medborgarna känner tillit till verksamheten.
Ett sådant förhållningssätt ställer stora krav på myndigheters
förmåga till anpassning, samverkan och förändring.
Digitaliseringen, internationaliseringen och ändrad rollfördelning
mellan aktörer på olika samhällsnivåer och mellan offentligt – privat
är tre exempel på förändringar som påverkar många olika delar av
den statliga administrationen samtidigt.
Flernivåstyre (Multi Level Governance) har blivit ett nytt begrepp. Allt oftare betonas också betydelsen av att kombinera offentliga och privata kompetenser och intressen. Det gäller inte minst i
sökandet efter olika finansieringslösningar. Regeringens betoning av
den regionala förankringen vid Trafikverkets bildande är ett uttryck
för hur det slagit igenom i den svenska praktiken, liksom Åtgärdsvalsstudierna och den kontinuerliga samverkan som Trafikverkets
regioner har med lokala och regionala intressenter.
46
För Trafikverket blir det allt viktigare att inte bara utveckla lokal
och regional samverkan, utan också att delta i det europeiska samarbetet, och föra in europagemensamma aspekter i den nationella
och regionala planeringen. Det är viktigt att väga in många olika
aktörers intressen – marknadsföreträdare och enskilda privata aktörer såväl som offentliga, samt lokala och regionala dimensioner
såväl som nationella och europeiska.
Det finns starka motiv för att arbeta tvärsektoriellt och att låta
funktionella gränser, snarare än administrativa, avgöra vilka som
behöver involveras i arbetet.
Förutsättningarna för och kraven på såväl horisontell integration
som vertikal integration mellan sektorer ökar. Det digitala samhället
utvecklar möjligheterna att analysera, kommunicera, samarbeta och
förhandla. Kraven på Trafikverket, liksom dess roll som samhällsutvecklare, kommer att fortsätta förändras.
Samarbete behövs för att främja utvecklingen av en hållbar stadsutveckling anser regeringen och har därför gett fem myndigheter
uppdraget att skapa en gemensam plattform för samverkan med
aktuella aktörer som ska föra utvecklingen framåt. Trafikverket är
en av de fem myndigheter som fått uppdraget. Energimyndigheten,
Naturvårdsverket, Tillväxtverket och Boverket som håller ihop uppdraget är de andra myndigheterna. Intensivt forsknings- och innovationsarbete bedrivs på flera fronter och Trafikverket är en aktiv
part i utvecklingen av system för självkörande bilar. Det kommer att
innebära nya förutsättningar med betydligt högre trafiksäkerhet och
lägre miljöpåverkan.
STEFAN ENGDAHL
47
”VI MÅSTE SLÄPPA
TAGET OM DEN
TRADITIONELLA
PLANERINGEN”
48
CHRISTER LARSSON
STADSBYGGNADSDIREKTÖR, MALMÖ STAD
49
S
om jag ser det måste vi arbeta för en större medvetenhet
om våra invånare som resurser och hur vi utnyttjar vårt
sociala kapital.
Malmö har genomgått en stor förändring och kommit
stärkt ur den som en ung, modern och global kunskapsstad. Våra
ansträngningar att skapa en social, miljömässigt och ekonomiskt
hållbar stad har skapat förutsättningar för företag, högskola, innovationsområden och regionalt samarbete vilket påtagligt har ökat
många malmöbors livskvalitet. Just nu skördar vi framgångar och
internationell uppmärksamhet för detta strategiska arbete.
Alla dessa utmärkelser och internationella positioneringar till
trots har vi som de flesta stora städer emellertid fortfarande stora
utmaningar i form av sociala obalanser. Här krävs en fortsatt social
mobilisering med samma omfattning och ambitionsnivå som de tidigare ”Välfärd för alla – det dubbla åtagandet, Områdesprogrammen och inte minst Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö”
som gav staden det nationella Planpriset 2014.
Som jag ser det måste vi arbeta för en större medvetenhet om
våra invånare som resurser och hur vi utnyttjar vårt sociala kapital.
Tidigare har många av insatserna från staden kommit från ”centralt” håll. Men viljan måste komma från människorna själva. Medborgarna måste ges möjlighet att ta större ansvar för sin vardag och
för sin stad (jämför Områdesprogrammen). Vi måste också släppa
taget om den traditionella planeringen. Planeringen av den fysiska
strukturen måste samordnas med ett nytt värdeperspektiv där medskapandet från medborgarna står i fokus.
För att nå framgång och största möjliga utväxling på ”insatt arbete”
måste de externa processerna följas av interna kunskapsprocesser
för att få alla medarbetarna inom staden att äga samma vision och
berättelse och dra åt samma håll. Därför startades år 2000 det stora
interna handlingsprogrammet ”Engagemang Malmö”. Vad jag åsyftar är att framtidens strategier även måste följas av interna kunskaps-
50
processer och ett gemensamt berättande – storytelling. Det räcker
inte med en ökad medvetenhet, de interna kunskapsprocesserna
kommer att vara avgörande för att nå en attraktiv stad och en stad
för alla.
Vi söker oss mot en mera värdebaserad stadsplanering där innehåll och värden blir allt viktigare för de processer vi använder för
att skapa hållbara och attraktiva stadsmiljöer.
Om vi ska lyckas med att skapa en attraktiv och hållbar stad krävs
ett nytt synsätt. Våra energimål i Malmö kan tjäna som exempel.
Malmö har en stor utmaning i energimålen. År 2020 ska stadens
byggnader nyttja förnyelsebar energi och år 2030 ska hela staden
nyttja förnyelsebar energi. Här har vårt arbete med våra fyra klimatarenor varit en stor tillgång, vilket skapat en stor medvetenhet
mellan alla målgrupper i staden.
För att lyckas ser jag ett paradigm- eller värdeskifte från ett mera
fysiskt anslag mot att istället utveckla staden genom allianser och
nätverkslösningar. Man skulle kunna uttrycka det som att vi söker
oss mot en mera värdebaserad stadsplanering där innehåll och
värden blir allt viktigare för de processer vi använder för att skapa
hållbara och attraktiva stadsmiljöer. Ett exempel på detta var den
av staten initierade Byggabodialogen, där vi arbetade fram nya detaljplaner i dialog med byggföretag, arkitekter och konsulter. Detta
anslag har vi fortsatt att använda i andra utbyggnadsområden i
Malmö – en form av ökad delaktighet i hela staden.
När vi går vidare och tar nästa steg måste ytterligare faktorer in i
utvecklingsarbetet på ett tydligt sätt, nämligen klimat och hantering
av vatten, hur rumslig organisering kan stärka den sociala hållbarheten, kultur och kollektiv kunskap som drivkraft och inte minst
processer som skapar delaktighet och tillit. Det är av avgörande
betydelse för Malmös utveckling att skapa en socialt balanserad stad
med goda livsbetingelser för alla. Stadsrummet är viktigt för en god
samhällsutveckling, som gemensam kontaktyta för möten mellan
51
människor och för att stimulera demokrati och delaktighet. Fler
mötesplatser behöver skapas och trygghet och jämställdhet i stadsrummet öka.
God folkhälsa är en förutsättning för en positiv utveckling, för
välfärd och för tillväxt. Att minska skillnader i hälsa inom staden
har hög prioritet (se rapport ”Stadens rumsliga påverkan på hälsa”,
Malmö 2014). Bäst hälsa och välmående finns hos människor som
känner sig delaktiga. Staden stärks socialt av medborgares medverkan och det är väsentligt att inom fysisk planering målinriktat verka
för ett ökat deltagande i förändringsprocesser.
När Malmö skriver nästa kapitel i förändringsarbetet kommer det
att till stor del utgå från invånarna, deras relationer och kunskap
kopplat till hur vi rumsligt organiserar staden, kombinerat med ett
stort klimatfokus. Den som arbetar modigt och proaktivt i energioch klimatfrågorna äger framtiden. Nedan redovisas tre exempel
på hur staden arbetat med en ökad delaktighet med medborgarna.
Malmö måste hitta vägar för att i samverkan med näringsliv,
ideella sektorn, akademin och malmöborna utveckla hela staden.
Tidigare nämnde jag bostäderna och bostadsproduktionen som
en milstolpe för stadens fortsatta utveckling och tillväxt. Malmö
måste hitta vägar för att i samverkan med näringsliv, ideella sektorn,
akademin och malmöborna utveckla hela staden. Om vi inte hittar
fungerande lösningar blir effekterna för regionens tillväxt negativa.
Och det är inte bara nyproduktionen som är en utmaning, även
vårt befintliga byggnadsbestånd är i stort behov av förnyelse. Byggaomdialogen är ett projekt inom detta område där investeringar
i fastigheter kopplas till investeringar i människor. Nyligen skrev
Malmö stad ett avtal med Trianon fastigheter som innebär 140 nya
lägenheter och 40 årsarbeten till arbetslösa i Lindängen.
Ett annat exempel är stadens kommunala fastighetsbolag som
alltid har legat i frontlinjen för nytänkande. MKB kommer att, tillsammans med Stena Fastigheter i Malmö, införa sociala klausuler
52
i upphandlingar. Det innebär att leverantörer och entreprenörer
förbinder sig att ge en arbetslös person i åldrarna 18 till 29 år och
boende hos MKB respektive Stena, visstidsanställning eller praktik
för att utföra vissa uppgifter under entreprenaden. Syftet är att stimulera sysselsättningsnivåerna och minska utanförskapet genom att
ge unga personer som har svårt att komma in på arbetsmarknaden
nya möjligheter. Det är bland annat den här typen av sociala klausuler som är nya verktyg i Malmö.
Starten av Byggabodialogen på Västra hamnen var också starten
för en lyckad fortsättning att utveckla kunskapsalliansen där verktyget har fått en ytterligare spridning och genomslag på två av stadens
andra utbyggnadsområden – Hyllie och Norra Sorgenfri. Förutom
kunskapsdelning om plan och byggprocesserna har det haft en positiv inverkan på nya konstellationer och hållbarhetsinitiativ från
bygg- och fastighetsbolagen. Genom samsyn och samarbete har
som exempel hållbarhetsinitiativen flyttats från staden till aktörerna.
Vi har gått från demonstrationsprojekt till mainstream.
Ett annat exempel är det av stadens initierade kommunikationsoch kreativitetsprojekt som går under namnet UngBo och gäller då
delaktigheten mellan staden och medborgarna. Med en idétävling,
arkitekttävling och genomförandet av Sveriges första boutställning
för unga samlade man bostadsmarknadens aktörer för att ta ett
gemensamt ansvar för ett ökat byggande med unga som målgrupp.
Genomslaget blev enormt och gav ringar på vattenytan långt utanför
Sveriges gränser. I den webbaserade idétävlingen fick unga mellan
18 och 30 år skicka in förslag på hur de vill bo i framtiden och
komma med idéer på hur man kan lösa bostadsbristen. Över 350
förslag kom in. På så vis har projektet skapat en ny form av medborgarinvolvering där unga fick delta i stadsutvecklingen på sina egna
villkor och utan krav på förkunskaper. Med UngBo har en ny process
satts igång och med projektet har vi ett kunskapskapital att förvalta.
Staden gör nu en nystart på sin resa och håller på att forma en ny
53
berättelse för vårt nästa steg i stadsutvecklingen i Malmö. I Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö tillsammans med vår nya
Översiktsplan kommer vi att fortsätta utveckla synsättet om en ökad
samsyn och samarbete, kunskapsallianser och medskapande som
beskrivits i till exempel UngBo, Byggabodialogen och andra projekt.
Avgörande för framgång är vårt nya arbetssätt med stadsbyggnadsprocesserna och dess förankring i aktörerna och medborgarna. Av
yttersta vikt är också samsynen och samarbetet med näringslivet
och i förlängningen, deras investeringsvilja. Genom stadens initiativ
till exempel med nyckelprojekt som Malmö Live och familjebadet
i Hyllie skapas förutsättningar och en grundtrygghet för framtida
investeringar från den privata sidan. Samarbete och samsyn, medskapande och kunskapsallianser är våra nya redskap för att bygga
staden på ett demokratiskt och hållbart sätt. Och så är det ju det
här med det politiska ledarskapet. Utan politiskt ledarskap med
klara visioner, tydlighet, lyhördhet och risktagande kommer vi inte
nå framgång.
CHRISTER LARSSON
54
55
ULRIKA FRANCKE VD, TYRÉNS AB
”STATEN MÅSTE
BÖRJA TA
ANSVAR IGEN”
56
57
Ä
ntligen lyfts frågan om vårt behov av planering, äntligen
kanske det händer något. Bostadsplaneringskommittén,
lyfte i en debattartikel i Dagens Industri i mars 2015
fram behovet av regional planering. Men som man kan
tyda av kommitténs namn är bostadsbristen deras perspektiv – och
det är dessvärre för snävt. Sverige behöver en nationell planering
som på ett resurseffektivt sätt bidrar till att Sverige utvecklas.
Statens planverk kom till i slutet av 1960-talet och var myndigheten för plan- och byggnadsfrågor och hade ansvar för hushållning
av naturresurser. I slutet av 1980-talet gick verket upp i Bostadsstyrelsen som sedan blev Boverket.
Görel Thurdin (C) som var biträdande miljöminister med ansvar
för planfrågor gjorde ett försök att upprätta den fysiska planeringen
och långtidsutredningen från 1999/2000 nosade lite på frågorna,
men berörde till exempel inte frågan om infrastrukturens betydelse
för Sveriges utveckling.
När plan- och bygglag infördes 1988 så hoppades nog många att
de översiktsplaner som skulle upprättas av kommunerna skulle leda
till att vi återigen fick en fysisk planering av landet, den här gången
underifrån i stället för ovanifrån. Tyvärr blev det inte så.
Under senare år har även andra viktiga spelare i sammanhanget
förändrats. till exempel har Trafikverket skapats, en oerhört stark
myndighet med fantastiska resurser till sitt förfogande, som kommer
att vara den myndighet som mer än någon annan styr utvecklingen.
Om inget förändras. Men ska verktygen styra utvecklingen? Ska
svansen vifta på hunden?
Vi behöver ett samlat synsätt på resursanvändningen och centralt
fattade beslut som tar sig uttryck i den fysiska planeringen. Det kan
inte bara ske genom anslagsfinansieringen till de enskilda statliga
myndigheterna, utan måste ske samordnat.
Allt hänger ihop. I ett läge där vi behöver hushålla med resurser
blir en starkare statlig samordning nödvändig. Många har tappat
58
tron på planeringens möjligheter. Den har kommit att leva ett eget
liv utan anknytning till de resurser man varit villiga att anslå.
Boverket har inte förmått att ta den roll som man kanske borde
ha haft. Det är nödvändigt för staten att ta ett nytt grepp. Vi har
inte råd att låta bli, och genom den aviserade översynen av regioner
och län så kan något nytt och kraftfullt skapas.
Våra ekonomiska förutsättningar har ändrats och kommer att
fortsätta att förändras. Förvisso bidrar skogen och malmen fortsättningsvis till vår välfärd, men bilden börjar se allt mer komplex
ut. Tjänsteproduktionen ökar stadigt och konkurrensen gentemot
andra länder blir tuffare. Inte bara i den traditionella varuproducerande industrin utan också inom tjänstesektorn. Det är inte bara
pris det är frågan om, utan även tillgång till välutbildad arbetskraft.
Högre utbildning blir en i många fall viktigare faktor än tillgången
på råvaror. Det gäller att dra till sig rätt studenter för att få rätt
företag och en bra ekonomisk utveckling.
Här spelar städerna en särskild roll. Som många har visat har tre
k:n bidragit till städernas attraktivitet och utveckling; kunskap, kreativitet och kultur. Utbudet av utbildning och kultur skapar en mer
kreativ miljö som attraherar kreativa människor.
Städerna erbjuder en mer heterogen befolkningssammansättning,
människor med olika kulturell bakgrund och med olika erfarenheter
som bidrar till mångfald. I dagens ekonomi är detta, en stor tillgång. Kunskapsmassan blir helt enkelt större.
Städernas utveckling kommer att stå i fokus och vi måste lära oss
att hantera problem och möjligheter. Många har tidigare sett koncentration av föroreningar som ett problem, nu blir de istället en del
av lösningen för att minska utsläppen.
Kommunikation mellan städerna inom och utom Sverige blir allt
viktigare, liksom naven och hubbarna.
Hållbarhet kräver liksom brist på attraktiv mark kräver ökad planering. Privatbilismen kommer att minska och gatumark kommer i
59
mindre utsträckning vara upplåten för bilar, de får helt enkelt inte
plats. Moderna kollektivtrafiksystem är det vi kommer att använder
oss av i städerna, vilket kräver koncentration, bilen använder vi för
längre resor.
En viktig utmaning blir grönområden och parker. Om vi blir fler
kommer vi också att nöta mer på de befintliga områdena. Även om
vårt klimat inte är det bästa så kommer vi nog se mer av vertikala
trädgårdar och parker på höjden. Klimatsmarta lösningar är nödvändiga för att vara attraktiv.
Städernas utveckling blir en för viktig fråga för att inte vara en
statlig angelägenhet.
Det talas mycket om globalisering men jag vill hellre tala om
internationalisering. Det går inte längre för ett land som Sverige att
gå sin egen väg, oavsett hur EU utvecklas. Vi har idag cirka 16-17%
invånare som är födda i ett annat land och i storstäderna har cirka
30% utländsk bakgrund. Sverige har på väldigt kort tid blivit internationellt och mångkulturellt.
Kroppkakor och palt har ersatts av kebaber, och köfte och nasi
goreng. Listan kan göras lång på hur svenskarnas internationalisering ser ut hemma vid köksborden. Ungdomar reser jorden runt,
studerar i andra länder medan andra studenter kommer hit och alla
har de kläder inhandlade på H&M. Vi blir med andra ord mer och
mer lika.
Likheten underlättar kontakterna och ju mer vi kommunicerar
desto mer reser vi. För alla städer blir detta en utmaning och en
tillgång. Det ökade utbytet människor emellan gör att idéer och förändringar kommer mycket snabbare, och det blir en utmaning för
det politiska systemet att hänga med. Friktioner mellan olika grupper riskerar att öka.
Konkurrensen i världen ökar men Europa har en chans att komma igen och det blir kulturen som bär. De europeiska storstäderna
erbjuder ett fantastiskt kulturliv och drar till sig många unga krea-
60
tiva människor som tar till sig hela utbudet och skapar nya företag
som växer. De behöver bara någonstans att bo!
Konkurrensen i Sverige kommer att stå mellan kommuner. Storstädernas befolkning ökar i huvudsak på grund av de stora födelseöverskotten och den utländska invandringen. Högskolestäder växer
liksom städer utefter Norrlandskusten. Städernas ekonomiska omland kommer emellertid också att växa.
Nya snabbare förbindelser kommer innebära större pendlingsavstånd och tillsammans med digitaliseringen, där man kan jobba
hemma någon dag i veckan, kommer storstädernas arbetsmarknader att växa. Det finns ingenting som inte talar för att Sverige kommer att utvecklas på samma sätt som många andra länder.
Förvisso kommer bostadsbristen i ett kortsiktigt perspektiv att
vara ett gissel för storstäderna men det är framför allt utbudet av
arbetstillfällen som styr. I en värld där två ska arbeta, hämta barn
med mera så kommer storstäderna erbjuda många av de valmöjligheter de önskar, till skillnad från mindre orter.
Kulturlivet kommer också ha stor betydelse och bostadsstandard
betyder inte lika mycket som det en gång gjorde.
Brukssamhällena försvinner. Svensk industri kämpar vidare och
har svårt att hävda sig från sin hemmabas. Tidigare inhemska, lojala kunder köper nu mera till lägsta pris eftersom eventuella standardskillnader inte motiverar prisskillnaden. Bruksorterna tillhör nu
en svunnen tid och det finns inget som egentligen kan kompensera.
Tiden då industri anställde ”händer” är förbi och nu är det kunskap
som gäller och den finner man i de större städerna. Orter med universitet och högskolor växer liksom storstäderna.
Flera av de äldre samhällena har förutsättningar för turism och
det blir i många fall en viktig näringslivsgren för glesbygden, förutsatt att staten hjälper till att skapa förutsättningar och erkänna besöksnäringen som en viktig och växande bransch.
61
Stora förändringar av strukturer kräver långsiktighet. Näringslivet
är, jämfört med den offentliga sektorn, kortsiktigt och kan inte ta på
sig rollen som ansvarstagande. Stat och kommun måste över tiden
ta ett tydligt ansvar för utvecklingen och det gör man genom en
starkare planering.
Oavsett vilket scenario man väljer så är det min fasta övertygelse
att planlagstiftningen måste hamna där plan- och bygglag avsåg att
vara men där vi ännu inte är. Översiktsplaner måste få ett mycket
större utrymme och vara mer styrande. Detaljplaner, trots namnet,
ska inte ägna sig åt detaljer, utan i huvudsak vara det juridiska dokument som fördelar rättigheter och skyldigheter. Övrig lagstiftning
behöver också ses över så att till exempel bostadsbebyggelse jämställs
med kulturmiljöer.
Staten måste börja ta ansvar igen för Sveriges utveckling och bli
betydligt mer aktiv och inte bara göra avvägningar kring lokaliseringar och tung infrastruktur, utan också aktivt vara drivande. Vi
behöver en översiktlig planering.
ULRIKA FRANCKE
62
63
”DELNINGSEKONOMIN
TILLTAR, BÅDE I
NÄRINGSLIVET OCH
I DET OFFENTLIGA”
64
GUNILLA NORDLÖF
GENERALDIREKTÖR, TILLVÄXTVERKET
65
V
i delar saker. Det har vi alltid gjort och kommer att fortsätta med i framtiden. Men delandet kan se annorlunda
ut vid olika tider och i olika sammanhang. I Tillväxtverkets nya lokaler i Stockholm och Östersund, kommer vi
alla att dela arbetsplatser. Det finns tysta, aktiva, öppna och videolänkade platser anpassade för de uppgifter som vi har. Vår vardag
består till stora delar av att försöka hitta nya sätt att hantera komplexa, och i många fall obekanta, problem. För att vara framgångsrika i vårt arbete måste vi använda all den kunskap och kreativitet
vi har på myndigheten. För mig är det därför självklart att vi arbetar smartare om vi delar material och arbetsmiljö, delar vår kompetens och olika erfarenheter, att vi bildar team och löser uppgifter
gemensamt istället för att sitta var och en i ett stängt kontorsrum.
På samma sätt förändras också näringslivet, både idag och i
framtiden. Små och medelstora företag bildar ständigt nätverk,
söker nya marknader och finner nya vägar för att locka till sig den
kompetens och utveckla de affärsidéer som behövs för att stärka
sin konkurrenskraft. Analyser visar hur olika sektorer i den svenska
ekonomin blir allt mer integrerade. Vi ser också hur den svenska
ekonomin blir allt mer delaktig i och beroende av den globala
marknadsutvecklingen.
Den kanske mest genomgripande och förestående förändring jag
kan se är digitaliseringen. I takt med att allt mer digitaliseras uppstår nya beroenden mellan samhällets olika delar. Många är väntade och i någon mån förutsägbara, men framför allt uppstår det
oväntade och helt nya beroenden eller samband. Delningsekonomin
tilltar, både i näringslivet och i det offentliga. Transportsystemen
integreras och det blir vanligare att man inte längre äger exempelvis sin bil utan istället betalar för att färdas med antingen buss,
bil, cykel och flyg enligt olika taxor och efter hur dessa används.
Människor reser också längre sträckor utan att det tar mer tid i
66
anspråk. Systemlösningar på olika transportbehov växer fram som
också är mer resurseffektiva och hållbara(re). För handelsföretag
handlar det om flexibilitet och täta transporter. Inom tjänstesektorer
är det persontransporter som står i fokus och inom besöksnäringen
varierar transportbehoven efter säsong. För basindustrin handlar
det om att transportera gods till hamnar för vidare distribution.
Genom det förbättrade transportsystemet stärks samtidigt företagens konkurrenskraft.
Hälso- och sjukvård har alltmer börjat dela resurser. Specialistkompetens som byggts upp på olika orter (även utomlands) är åtkomliga via digitala lösningar. Arbetsförmedling sker alltmer över
nätet där sökande kan ta ställning till arbeten som är utformade
på många olika sätt (tid, kompetens med mera). Det är dessutom
allt vanligare att arbeta på distans. Att befinna sig i centrum är
fortfarande attraktivt. Det är på de moderna arbetsplatserna, som
förhoppningsvis våra nya kontorslösningar, som de kreativa och
spännande mötena äger rum. Det är i diskussioner och analyser
som spänner över flera frågor och områden som nya tankar växer
fram och prövas. Men samtidigt är det inte lika nödvändigt att befinna sig på en specifik plats för att hitta och bedriva sitt arbete på
ett framgångsrikt sätt.
Stora delar av näringslivets villkor förändras i grunden. Många
tillverkande företag utmanas. I framväxten av en mer integrerad
ekonomi utvecklas nya tjänster som kopplar samman sektorer och
marknader som tidigare inte hängt samman. Tillverkningsföretagen
blir tvungna att alltmer arbeta med ”smarta produkter” där digitala
uppfinningar ökar användningsområden för basindustrierna som
exempelvis trä och stål. Samtidigt som många tjänsteproducerande
företag hittar bästa utvecklingsmöjligheterna i urbana kärnor söker
sig de ”nya tillverkningsföretagen” (som behöver stora ytor) ut i
regionerna där nya och välplanerade logistiska knutpunkter växer
67
fram i samråd mellan näringslivet och de regionala förvaltningarna.
I takt med att ekonomin utvecklas tilltar utmaningen att styra
utvecklingen. Den blir allt mer svåröverblickbar. De nationella planeringsprocesserna blir alltför långa och upplevs som omständliga.
Det blir allt mer tydligt att staten agerar reaktivt på de behov som
växer fram inom näringslivet. Det stora flertalet planeringsprocesser, som till exempel för EU-stöd, arbetsmarknadsåtgärder och
transportsystem, störs ständigt av nya beroenden som växer fram
i digitaliseringens spår. Svårigheten att äga eller styra utvecklingen
gör att staten successivt anpassar sig och satsar på snabbhet, kvalitet, kunskap och omvärldsförståelse med fokus på människors och
företags behov och möjligheter.
Regionaliseringstrenden fortsätter och allt fler beslut, som tidigare
legat på kommunal eller nationell nivå, hänskjuts till den regionala
mellannivån. Försöken att ”specialisera” regioner visar sig svårare
än förväntat i en allt mer globaliserad ekonomi där branscher inte
längre är tydligt avgränsade och inte kan klassificeras efter gamla
branschbegrepp. Istället växer det fram en stor variationsrikedom
av kunskapsintensiva företag i alla regioner som kompletterar varandra. Företag samverkar och vävs samman kring olika produktionsresurser och marknader. Företagen blir allt mer specialiserade
och beroende av varandras framgång.
Det växer också fram en allt större efterfrågan på transparens
både inom näringslivet och inom den offentliga förvaltningen.
Alla parter, företag och offentliga organisationer, kan granskas på
ett helt nytt sätt. Digitaliseringen gör det svårt att ha hemligheter
eller att agera på ett sätt som upplevs som problematiskt för det
stora flertalet. För att företag ska våga, vilja och kunna arbeta mer
i nätverk behövs att många delar av det företag traditionellt ansett
vara företagshemligheter är åtkomligt. I den snabba utvecklingen i
den globaliserade ekonomin finns inte samma tålamod att etablera
68
samarbeten genom att bygga upp förtroenden. Istället visar företag
förtroenden för potentiella samarbetspartners genom att vända
på frågan och vara så öppna som möjligt. På samma sätt måste
planeringsprocesserna bli effektivare och öppnare. För att hantera
intressekonflikter så att de inte onödigt bromsar samverkan behöver det juridiska ramverket utvecklas och göras mer inkluderande,
transparant och enkelt. Myndigheter kan inte utgå från att de har
förtroende utan måste förtjäna detta genom att vara tillgängliga,
engagerade och på samma sätt som näringslivet erbjuda en ny öppenhet. Digitaliseringen är nyheten som löser upp gamla förvaltningsstrukturer. I denna stora omställning, som sker ”oplanerat”,
genomgår det institutionella ramverket en kris och många företeelser som tas för givna, som exempelvis synen på ägande, omprövas
och mycket visar sig inte vara relevant i en ny miljö. Successivt sker
en urskiljning där många frågor behöver omgärdas av helt eller delvis nya regelverk.
I framtiden, då allt mer delas, ställs det stora krav på oss människor. Oavsett om det är som företagare, tjänsteman eller medborgare. Vi blir sannolikt inte så mycket klokare och vår förmåga att hantera stora mängder information kommer fortfarande vara begränsad
även om digitaliseringen också här ger helt nya möjligheter. För att
utvecklas som samhälle måste vi bli bättre på att samarbeta, försöka
förstå, lyssna och inte minst våga pröva oss fram.
På Tillväxtverket använder vi begreppet entreprenörskap för att
beskriva förmågan att bidra till nyskapande och den aktivitet som
människor genomför då de startar företag eller utvecklar affärsidéer
på andra sätt. Så vitt jag kan se kommer det att krävas mycket entreprenöriell förmåga framöver.
GUNILLA NORDLÖF
69
LARS STJERNQVIST
KOMMUNALRÅD, KOMMUNSTYRELSENS
ORDFÖRANDE, NORRKÖPINGS KOMMUN
”EN STARKARE
STAT OCH SLOPADE
REGIONER”
70
71
O
m du frågar en politiker vad hon eller han tror om framtiden får du nästan alltid fel svar. Du får veta vad vederbörande vill ska hända snarare än en objektiv förutsägelse
om framtiden.
Jag är inget undantag. Mitt politiska engagemang bottnar i övertygelsen om att framtiden kan påverkas, och jag vill göra vad jag
kan för att vrida utvecklingen i en för mig sympatisk riktning.
Alltså innehåller mina resonemang i det följande en rejäl dos
önsketänkande. Jag vill att det ska gå bra för Norrköping, för Sverige och för de värderingar jag står för. Därför letar jag hela tiden
efter tendenser som förstärker min optimism.
Jag tror som sagt på politikens möjligheter, men har svårt för allt
för detaljerade framtidsbilder. För mig handlar inte politik om att
måla upp ett framtida idealsamhälle, utan om att gripa tillfällen i
flykten. Världen förändras, och risken är att alla framtidsbilder blir
framskrivningar av de tendenser vi råkar uppleva just nu. Därmed
missar vi utvecklingens paradigmskiften. Det viktiga för mig är inte
att veta vart vi ska, utan att veta vilka värderingar vi vill ska prägla
resan framåt.
Är det då möjligt att mot den bakgrunden svara på frågan om
hur framtidens samhällsplanering ska gå till? Vilka som är processerna och de viktiga aktörerna? Ja, det är åtminstone viktiga frågor
att resonera kring.
Jag tror, men jag menar kanske snarare tycker, att det finns några
viktiga faktorer att förhålla sig till under de kommande åren.
För det första, idéers och människors rörlighet kommer att öka,
och det är lika bra att vi förhåller oss till migrationen som till vädret.
Det finns inget så förödande som när politiker ägnar kraft åt det
som inte går att påverka. Visst kan asylpolitik stramas åt och internet förbjudas, men i långa loppet lär rörligheten öka i alla fall. All
samhällsplanering bör alltså utgå ifrån att alla samhällen kommer
att präglas av internationaliseringen, och vinnare blir de som ser
72
och lyckas ta till vara möjligheterna. Goda kommunikationer, förmåga att värdera olika kompetenser och språkkunskaper, kraftfulla
åtgärder mot diskriminering blir några av framgångsfaktorerna.
Viktigast av allt blir att se alla människor, oavsett bakgrund, som
fullvärdiga medborgare i det samhälle de för närvarande lever i.
Med fullvärdigt medborgarskap följer både skyldigheter och rättigheter, och samhällen mår bäst av att alla känner ett ansvar för sin
närmaste omgivning. Alltså bör det gå snabbt bli delaktig i ett samhälle man flyttar till.
För det andra, kartor ska ritas efter människors rörelsemönster
snarare än efter administrativa ideal.
Jag hoppas att planerna på storregioner ännu en gång läggs åt
sidan. Tanken är i och för sig inte helt fel. Dagens län är i vissa
sammanhang för små. Samtidigt blir storregionerna för stora och
klumpiga för vissa uppgifter, och alldeles för små för att till exempel
lösa behovet av samordning av t ex specialistsjukvården. Dessutom,
alla försök att rita rationella storregioner har misslyckats eftersom
ritstrecken skurit sönder andra, funktionella regioner. Mitt eget län
och min egen kommun är ett övertydligt exempel på problemet att
rita en ny region; Norrköping blir i allt större utsträckning en del av
huvudstadens arbetsmarknadsregion, men har också ett väl fungerande samarbete med Linköping och kommuner söderut angående
sjukvård och annat.
Vad är då alternativet? Om dagens län spelat ut sin roll behöver
de knappast någon efterföljare. Regionalt samarbete kan bygga på
samverkan kring specifika frågor med de kommuner som är berörda.
Samarbete behöver inte betyda en överbyggnad med beskattningsrätt och direktvalt parlament.
För det tredje, det finns ett starkt krav på rättvisa, och det talar
för ett ökat statligt inflytande.
Det finns vad jag begriper starkt stöd för tanken att du ska ha
samma rätt till sjukvård, en bra skola och annan välfärd, oavsett om
73
du bor på Södermalm eller i Söderhamn eller i glesbygden. I takt
med inflyttningen till större städer blir det en allt svårare utmaning
att skapa rättvisa villkor. Jag har svårt se någon annan slutsats än
att staten måste ta ett starkare grepp om all planering och styrning.
Idag sker delvis en motsatt utveckling. Ansvaret för till exempel infrastrukturens utbyggnad läggs i allt större utsträckning på regioner
och kommuner, och de som betalar mest får mest. Med en sådan
utveckling förstärks orättvisorna.
För det fjärde, den ekonomiska utvecklingen blir allt mer kunskapsdriven, och det är bra det.
Vi behöver lägga mer pengar på utbildning och forskning. Nästan
alla jobb som skapas idag kräver någon form av utbildning, och det
är bra. Samtidigt finns det cirka 120 000 arbetslösa som inte har
mer än grundskola.
För tjugo år sedan var jag med och uppvaktade Linköpings universitet i förhoppningen att man skulle öppna en filial i Norrköping.
Beskedet vi fick var att det inte går att skapa två kreativa forskningsmiljöer så nära varandra. Idag vet vi att det var fel. Norrköping genomgår en otrolig expansion, byggandet ökade till 1 000 påbörjade
lägenheter 2014 jämfört med ett par hundra per år under lång tid.
Jobben blir fler. En viktig orsak är Campus Norrköpings tillkomst.
Jag inser att det inte går att öppna filialer i alla byar, men det
finns ingen naturlag som säger att det bara finns utrymme för ett
visst antal högskolor. En satsning på universitet och högskolor bör
vara ryggraden i framtidens regionalpolitik.
För det femte, när människor i större utsträckning väljer var de
vill bo gäller det att vara attraktiv.
Rörligheten har en baksida; risken finns att människor väljer att
flytta från istället för till vår egen hembygd. Risken ökar i takt med att
fler kan bestämma själva var de vill bo. I ett kunskapssamhälle skapas
jobben där kunskapen, det vill säga människorna finns. Flyttar kun-
74
skapen försvinner jobben. Alltså gäller det att skapa attraktiva miljöer,
som gör att människor vill slå sig ner och sätta barn till världen.
Kultur och friluftsliv har länge betraktats som en slags garnityr
på samhällsbygget. I framtiden tror jag vi måste ha ett helt annat
perspektiv. Samhällsplanering kommer att handla om att skapa förutsättningar för spännande möten mellan människor. Tillgången till
teater, ett rikt musikliv och andra spännande upplevelser kommer
att få en dubbel betydelse; det är områden som skapar jobb och
som gör kommuner attraktiva att bo och leva i och som därmed
bidrar till att skapa jobb inom andra områden.
För det sjätte, kommunal självstyrelse är bra, men det är ingen
överideologi.
Det finns inget som förenar kommunpolitiker så mycket som
försvaret av den kommunala självstyrelsen. Den behöver utvecklas,
menar många, och pekar bland annat på utdragna processer vid
byggande och statlig klåfingrighet.
Jag håller inte med helt och hållet. Ok, visst ska självstyrelsen finnas kvar, men vill vi ha en rättvis fördelning i landet och lika villkor,
då behövs det en stark centralmakt. Det går säkert att förenkla planprocesser och framför allt förkorta överklagandetider, men av samma skäl blir det orimligt försvara kommunala särkrav som försvårar
ett rationellt byggande.
Kort sagt, jag tror på en starkare stat och slopade regioner, men
framför allt är jag beredd pröva och ibland ompröva det mesta för
att åstadkomma ett mer rättvist och jämlikt samhälle.
LARS STJERNQVIST
75
”DEN SEDAN LÄNGE
ETABLERADE PLANMETODEN HAR NÅTT
VÄGS ÄNDE”
SVEN-ERIK ÖSTERBERG
LANDSHÖVDING, NORRBOTTENS LÄN
76
77
A
tt Sverige har förändrats om vi ser ett antal årtionden
tillbaka torde de flesta hålla med om. Mot den bakgrunden är det inte svårt att dra slutsatsen att så även kommer att ske om vi blickar framåt. Frågan är hur? Svaret
är det inte lika lätt att ha en självklar uppfattning om. Däremot
torde de flesta människor ha vissa uppfattningar utifrån sina egna
tankar och erfarenheter. Jag ska här nedan delge er några av mina
tankar i ämnet.
Vad vi just nu kan se i vårt land liksom i Europa är något av partiernas kris, eller åtminstone de etablerade partiernas kris. Detta
har fått till följd att även stabiliteten och tilltron till staterna har försvagats. Jag är ganska övertygad om att vi inte på något sätt har sett
slutet på den europeiska krisen utan detta kommer att fortgå under
ett antal år och leder förmodligen till att ett antal länder kommer
att lämna den gemensamma valutan, utan att för den skull åstadkomma mer stabilitet för sitt eget land. Däremot kommer EU att
bestå med fokus på en av sina huvudsakliga uppgifter från begynnelsen, nämligen att bibehålla fred mellan de europeiska staterna.
Jag gör denna bedömning mot bakgrunden av ett Ryssland som i
allt högre grad faller tillbaka i gamla försyndelser.
Ser vi till vårt eget land är det lätt att konstatera att befolkningen
genom den nya tekniken blir alltmer upplyst om sakernas tillstånd.
Inte minst bidrar sociala medier och tillgänglighet på nätet till denna
utveckling. Vi kan redan nu se en tydlig rörelse där befolkningen i
många fall misstror den lokala demokratin och söker sig till staten,
som de i brist på annat ser som en faktor för trygghet och rättvisa.
Tydliga exempel på detta är skolområdet och sjukvården. Skälen till
denna rörelse grundar sig inte bara på missnöje med lokala beslut
som nedläggning av skolor och sjukhus, utan kanske framförallt på
att skillnader i kvalitet blir väldigt tydliga i jämförelser, som via ny
teknik blir tillgänglig för all fler. Kraven på likvärdighet, inte minst
inom båda dessa områden, kommer att framkalla ett ökat statligt
78
engagemang som i förlängningen kan innebära ett förstatligande av
framförallt de större sjukhusen, men kanske också skolorna och då i
första hand gymnasieskolorna.
När det gäller samhällsplaneringen och utvecklingen i vårt land
tillhör vi just nu ett av de länder som har den starkaste urbaniseringen. Befolkningsströmmar går mot de stora städerna och förlorarna är de mindre orterna och samhällena ute på landsbygden.
Även mindre orter i närheten av större städer, som ändå behåller
sin befolkning, genomgår en tydlig försvagning av sin service till
medborgarna. I tidigare välsorterade centrum med ett rikt utbud av
butiker gapar nu skyltfönstren tomma. Röda Korset och loppisförsäljning har flyttat in i tidigare A-lägen. De bilburna gör sina inköp
i stadens köpcentrum och övriga har fått en försvårad vardagssituation. Kommunerna lever på hoppet och i sina långtidsplaneringar
har de fina planer om levande centrum och livskraftiga butiker.
Staten talar om en levande landsbygd och ökad service, samtidigt
som statlig verksamhet i allt högre grad centraliseras i större regionala indelningar. Kommer då detta att fortsätta in i framtiden, eller
finns det tecken på en förändring? Är man dystert lagd så kanske
det naturliga är att säga: Det kommer att fortsätta! Jag är optimist
och tror på människan och förnuftet. Jag tror att staten inom något
år kommer att inse att det inte längre går att tala med två tungor.
En majoritet av svenska folket vill ha en levande landsbygd och att
en framtida service i samhället även finns utanför de befolkningstäta områdena. Även storstadbor vill att hela landet ska leva, inte
minst märks detta när storstadsbon upptäcker att smarttelefonen
inte fungerar på semestern. Staten kommer att ta tag i detta genom
att ta ett samlat grepp över sina myndigheter och bolag. En särskild
myndighetsminister kommer att inrättas efter valet 2018. Dennes
uppgift blir att se till att myndighetsnätverken byggs upp och fungerar mot ökad samverkan i så väl det dagliga arbetet som i etableringsfrågor. När väl detta är gjort kommer staten att föra en politik
79
som innebär fördelar att etablera sig utanför de traditionella storstadsområdena. Dessutom finns det en uppväxande generation som
är helt inne i den datoriserade världen i princip från födseln. Det
som samhället länge har pratat om, att kunna arbeta en hel del av
sin arbetstid på flexibel plats kommer inom det närmaste årtiondet
att fullständigt slå igenom. Medarbetare kommer att arbeta mot en
helt annan målrelatering. Annorlunda boenden med nya värderingar
och med tillgång till upplevelser som storstaden inte kan erbjuda
blir attraktivt för stora grupper. Personer söker sig till platser som
kan erbjuda det de söker. För att detta ska kunna ske har staten varit
insiktsfull och byggt ut den nätbaserade infrastrukturen till en kapacitet som motsvarar den enskilde moderna människans behov i hela
landet. Likaså har en storsatsning skett på traditionell infrastruktur
som vägar och järnvägar vilket möjliggör fysiska möten när sådan
behövs, även när avstånden i kilometer kan verka långa.
Nya metoder har också tagits fram för att möta behoven av en
funktionell samhällsplanering. Staten har insett att den sedan länge
etablerade planmetoden har nått vägs ände. Överklaganden i all
oändlighet har gjort att intresserade investerare i mark och byggande,
inte minst inom tätortsområden, har tröttnat. Staten har satsat på
intensiva samrådsfunktioner under en ganska begränsad tid och har
begränsat skaran av möjliga överklaganden. På så sätt har det så
kallade principöverklagandet som i så många fall låst nödvändiga
aktiviteter under lång tid till stor del försvunnit. Initiativet till planfrågan ligger fortfarande kvar på kommunen, men själva förfarandet hanteras av staten efter den framtagna modellen. Genom detta
har Sverige skaffat sig viktiga fördelar för bostadsbyggande och
företagsetableringar.
Även storstadsområden måste utvecklas och motsvara de krav som
där kommer att ställas. Regeringen har därför efter 2018 inrättat
en särskild storstadsminister med ansvar över hela utvecklingen i
storstäderna i nära samarbete med de kommunala företrädarna där.
Tack vare den nya planprocessen har ledtiderna avsevärt kunna
80
kapats från idé till färdigställande. Därför kan också trafiksituationen snabbt förbättras mot en inriktning av ökat kollektivtrafik med
mindre trängsel på gator som följd. Staten har också ställt statlig
mark till förfogande till mycket lågt pris under förutsättning att
hyresrätter byggs. Detta tillsammans med en effektiv planprocess
har medfört mycket attraktiva hyresnivåer även i nyproduktion.
Detta har i huvudsak gynnat unga grupper i samhället i steget ut
på bostadsmarknaden.
När den första tioårsperioden kan sammanfattas av ett ökat
statligt engagemang över hela samhällsbilden visar det på mycket
positiva resultat för Sverige. Landsbygden är mer levande och bebos av allt yngre familjer. Visserligen fick serviceställena inte den
utveckling man hade hoppats på, men istället har näthandeln slagit
igenom till oanade höjder. Alltfler arbetar också mer flexibelt med
hemorten som bas, där avbrott sker några gånger per månad vid
sammankomster för att diskutera mål och uppföljning utifrån uppsatt inriktning. Många driver också egna företag i olika branscher.
I norra Sverige har turismen fått en alltmer betydelsefull ställning.
Många turistföretagare arbetar tillsammans i stora kluster för att
kunna erbjuda hög kvalitet i sin verksamhet.
Även storstäderna fungerar allt bättre. De har fortsatt att växa
men i mindre omfattning. På så sätt har byggnationen kunnat hålla
takten med efterfrågan och en rimlig prisutveckling har så skett
även på småhus och bostadsrätter. Hyresrätterna på den statliga
marken har blivit en succé. Tanken var att det skulle bli ett ingångboende för yngre, men utvecklingen har visat att många trivs så bra
att de vill bo kvar. De första avsättningarna av statlig mark har följts
av flera i takt med efterfrågan.
Överhuvudtaget har det ökade statliga engagemanget medfört en
positiv utveckling både i stad och land.
SVEN-ERIK ÖSTERBERG
81
82
83
Om vissa omvärldstrender vi ser idag fortsätter med stor kraft, åt
vilket håll påverkar de i så fall samhällsplaneringen? Vad händer
med storstädernas tillväxt, digitaliseringen, globaliseringen och
EU:s utveckling?
Den här boken gör ett försök att svara på dessa frågor med
utgångspunkt i fyra framtidsscenarier om samhällsplaneringen år
2025. Scenarierna kommenteras av åtta centralt placerade personer från kommunsektorn, statsförvaltningen, näringslivet och den
akademiska världen. Författarna ser olika på framtiden men alla är
överens om att samhällsplaneringen står inför stora förändringar.
Skribenter: Göran Cars, professor vid KTH; Peder Björk,
kommunalråd Sundsvall; Stefan Engdahl, Trafikverket; Christer
Larsson, stadsbyggnadsdirektör i Malmö stad; Ulrika Francke,
vd Tyréns; Gunilla Nordlöf, generaldirektör Tillväxtverket; Lars
Stjernqvist, kommunalråd Norrköping och Sven-Erik Österberg,
landshövding i Norrbotten.
Boken inleds av Lantmäteriets generaldirektör Bengt Kjellson.
84
