Kontrollhandbok - utföra offentlig livsmedelskontroll

Kontrollhandbok
- utföra offentlig
livsmedelskontroll
En introduktion
Innehåll
Inledning .......................................................................................................................................................................................... 3
Offentlig livsmedelskontroll ....................................................................................................................................................... 5
Grundläggande om att utföra kontroll
5
Den offentliga makten ska utövas under lagarna
5
Med respekt för den enskilda människan
6
Grundläggande principer
7
Avvikelser och myndighetsåtgärder
7
Plan och rutiner för kontroll
8
Livsmedelskontroll – vad innefattar det?
8
Fullständig kontrollprocess
9
Planering
10
Förberedelse
11
Genomförande
12
Avslutning (delge avvikelser)
14
Uppföljning och åtgärder
15
Att fatta beslut
16
Riskbaserad kontroll .................................................................................................................................................................. 18
Riskklassning – metod för att prioritera
19
Kontroll med fokus på hälsorisker ........................................................................................................................................ 20
Kontroll av HACCP-baserade förfaranden - företagarens ansvar
20
Kravet HACCP-baserade förfaranden
21
Fara och risk
21
Bestämmelse om mikrobiologiska kriterier
22
Offentlig kontroll med avseende på HACCP
23
Förberedelser
23
Vilka faror måste elimineras eller minskas till acceptabla nivåer?
24
Kontroll med fokus på redlighet och bedrägerier i livsmedelskedjan ........................................................................ 26
Kontroll av redlighet
26
Prioritering av redlighetskontroll
27
Verifierande kontroller
28
Verifierande kontroll kan utformas på följande vis:
28
Kontroll av misstänkt bedräglig livsmedelsverksamhet
29
Vanligaste typerna av livsmedelsbedrägerier
30
”Hästköttskandalen”
31
Livsmedelsbedrägerier och spårbarhet
32
Samarbete
32
Kontrollmetoder ......................................................................................................................................................................... 33
Revision
33
Inspektion
34
Provtagning och analys
35
Kartläggning
36
Juridisk metod.............................................................................................................................................................................. 37
Juridisk metod för tolkning
37
Typ av regel och metod för kontroll
38
Branschriktlinjer
38
Samtalsmetodik ........................................................................................................................................................................... 39
Rådgivning till företagare .......................................................................................................................................................... 41
Relevanta krav i lagstiftningen och kontrollområden ...................................................................................................... 43
Inledning
Livsmedelslagstiftningen syftar till att konsumenterna ska ha tillgång till säkra
livsmedel och att ingen ska bli vilseledd. Syftet med offentlig kontroll är att se till
att företagen lever upp till lagstiftningens krav. Denna kontrollhandbok handlar
om att utföra offentlig livsmedelskontroll med metodiska arbetssätt. Kontrollhandboken beskriver delarna i processen ”Utföra kontroll” men tar även upp andra
principiellt viktiga delar som krävs för att kontrollen ska bli rätt. Exempel på det
är innebörden av vissa delar i lagstiftningen, exempelvis kraven på HACCP, samt
fördjupning inom området tolkning av regler och kontroll av olika hälso- och redlighetsrisker.
I Sveriges fleråriga kontrollplan för livsmedelskedjan 1 beskrivs livsmedelskontrollens strategiska inriktning med bland annat gemensamma nationella mål. De strategiska målen beskriver tillsammans en fullständig kontrollprocess, från planering av
kontrollen till att avvikelser följs upp för att säkerställa att bristerna har åtgärdats.
Den fullständiga kontrollprocessen utgör stommen i denna kontrollhandbok.
Kontrollhandboken tar sikte på de strategiska mål som har större betydelse för
genomförandet av kontrollen.
NATIONELLA MÅL som ligger till grund för denna kontrollhandbok
·
·
·
Att kontroll utförs med fokus på de största hälsoriskerna och med fokus
på det som på ett avgörande sätt kan vara vilseledande.
Att kontroll utförs med lämplig kontrollmetod för att upptäcka avvikelser.
Att uppföljning görs för att säkerställa att orsaken till avvikelsen undanröjts
inom uppsatta tidsramar.
Målet att sanktioner används berörs också, men hanteras framför allt i Livsmedelsverkets vägledning ÅTGÄRDER VID BRISTANDE EFTERLEVNAD AV LIVSMEDELSLAGSTIFTNINGEN.
Att utföra livsmedelskontroll förutsätter en mångsidig kompetens hos de myndigheter och individer som ska utföra kontrollen kvalificerat utifrån livsmedelslagstiftningens olika delar. Kontrollkompetens är en blandning av sakkunskap inom
områden som naturvetenskap, teknik, statskunskap, juridik, psykologi och beteendevetenskap i kombination med förmåga att med metodiska arbetssätt utföra kontrollen i praktiken. Kontrollhandboken syftar till att ge en introduktion till områ-
1
Nationella kontrollplanen (NKP) upprättas utifrån krav i artikel 41 i Förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll,
och innehåller bland annat beskrivning av kontrollens organisation, strategiska mål och prioriteringar, riskindelning och
utbildning av personal.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
3
det offentlig livsmedelskontroll och ge grundläggande kunskap om kontrollprocessens olika delar och vad som krävs för att kontrollen ska blir rätt.
Som komplement till Kontrollhandbokens huvuddokument finns fyra fördjupningsdelar som ger mer information inom området juridisk metod, kontroll av hälsorisker, kontrollområden och HACCP-principerna.
Livsmedelsverket hoppas att denna kontrollhandbok hjälper såväl myndigheter
som enskilda inspektörer att utveckla sin kontrollverksamhet i enlighet med lagstiftningens krav och mål. Förhoppningen är att kontrollhandboken utgör en pusselbit i en fortsatt strävan mot livsmedelskontrollens gemensamma vision: Professionell kontroll – för konsumenternas och företagens bästa.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
4
Offentlig livsmedelskontroll
Syftet med offentlig kontroll är att kontrollera hur livsmedelsföretagarna följer
livsmedelslagstiftningen. Med utgångspunkt i lagstiftningen granskas företagarnas
verksamhet för att finna om krav uppfylls, alternativt inte uppfylls. Då krav inte
uppfylls utgör det en avvikelse, eller med lagstiftningens terminologi bristande efterlevnad. Företagare kan frivilligt åtgärda avvikelser. Om så inte sker har myndigheten ett ansvar att med tvingande åtgärder se till att avvikelserna åtgärdas.
I den nationella planen för kontrollen i livsmedelskedjan (NKP) 2 anges vilken strategisk inriktning och gemensamma mål kontrollen har och hur den bör utvecklas. I
planen beskrivs också hur den offentliga kontrollen i livsmedelskedjan är organiserad, hur samverkan och samarbete sker mellan myndigheter samt principiella ställningstaganden om hur kontrollen bör genomföras.
Grundläggande om att utföra kontroll
Den offentliga makten ska utövas under lagarna
Behöriga myndigheter 3 har rätt att fatta vissa bindande beslut som innebär att den
som berörs av beslutet måste följa det. Myndigheten har sedan tillgång till verktyg
med vars hjälp man kan se till att beslutet följs även om de som omfattas av beslutet inte vill det. Genom delegationen får inspektörer särskilda befogenheter från
sin myndighet. Det vill säga rättigheter och skyldigheter som den som saknar delegation inte har.
ATT TÄNKA PÅ
·
Vem som helst kan inte tvinga någon annan att följa livsmedelslagstiftningen.
Genom delegation har inspektören en roll som andra saknar, den är en myndighetsperson.
Inspektören får inte fatta vilka beslut som helst, utan de befogenheter som inspektören har är helt beroende av vad lagstiftningen säger. Inspektören får inte och kan
inte meddela ett beslut som inte har sin grund i lagstiftningen. Ett beslut som inte
saknar grund saknar helt verkan, och kan till och med leda till personliga konsekvenser för den enskilde inspektören. Inspektören kan med andra ord inte helt efter
2
Sveriges fleråriga nationella kontrollplan (NKP) omfattar kontroll av livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd.
NKP finns på Livsmedelsverkets webbplats.
3
Behöriga myndigheter för livsmedelskontroll anges i 23 § livsmedelsförordningen (2006:814). Omnämns också som
kontrollmyndigheter.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
5
eget huvud välja om ett beslut ska fattas, vilka beslut som ska fattas och hur besluten ska formuleras.
Det som skiljer arbetet på en myndighet från arbetet på ett privat företag är bland
annat att myndighetens arbete är mycket mer lagreglerat. Regeringsformen, en av
våra grundlagar, inleds med formuleringen ”Den offentliga makten utövas under
lagarna”. 4 Det betyder att en myndighet, eller en myndighetsföreträdare, endast får
vidta sådana åtgärder som lagstiftningen säger att myndigheten får eller måste
vidta. Myndigheter bedriver ”myndighetsutövning”.
Exakt vad myndighetsutövning är finns inte definierat i lagstiftningen. Myndighetsutövning kan sägas vara ett uttryck för samhällets maktbefogenheter, och innebär
rättigheter och skyldigheter både för myndigheten och för den enskilde. Myndighetsutövning förutsätter att det finns lagstöd. Det är myndighetens ansvar att så väl
skyldigheter som rättigheter för den enskilde tillvaratas, det ligger i myndighetsrollen.
Med respekt för den enskilda människan
Lagstiftningen innebär skyldigheter för livsmedelsföretagaren (exempelvis att
uppnå målet om säkra livsmedel), men ger också många rättigheter till denne i förhållande till myndigheten. I regeringsformen står det också att ”Den offentliga
makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda
människans frihet och värdighet.” 5 Myndighetsutövning ska ske på saklig grund
och vara opartisk. Alla ska behandlas lika. 6 Saklighet innebär att alla beslut ska
fattas mot bakgrund av de krav som finns i lagstiftningen, inget mer och inget
mindre. 7
ATT TÄNKA PÅ
·
I regeringsformen anges vilket förhållningssätt myndigheter, och dess handläggare, ska ha i förhållande till den enskilde. Myndighetsutövningen ska vara korrekt, den ska bottna i juridiken, och den ska ske med stor respekt för den enskilda människan. 8 Detta är basen för all myndighetsutövning i Sverige.
4
1 kap. 1 § 3 st. regeringsformen.
1 kap. 2 § 1 st. regeringsformen.
6
1 kap. 9 § regeringsformen.
7
Se till exempel JO-beslut Dnr 4427-2011.
8
Se JO-beslut Dnr 5206-2010 där en myndighet fick ”Mycket allvarlig kritik” för att ha underlåtit att vidta ett flertal handläggningsåtgärder enligt förvaltningslagen.
5
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
6
Grundläggande principer
Grundregeln är att offentlig kontroll ska genomföras utan förvarning, utom i samband med revision och liknande när det krävs att livsmedelsföretagaren underrättas
i förväg 9. Offentlig kontroll görs i huvudsak planerat, men kontroll kan också behöva genomföras ad hoc, till exempel vid matförgiftningsutbrott eller vid misstanke
om oegentligheter.
När kontroll genomförs ska myndigheten skapa sig en bild av företagarens verksamhet. För att få en så korrekt bild som möjligt kan kontrollen utföras på olika
sätt och med olika fokus. Vid kontroll ska olika kontrollmetoder och kontrolltekniker användas så att kontrollen blir ändamålsenlig. De olika kontrollmetoderna
och teknikerna kompletterar varandra, i syfte att skapa en mera fullständig bild av
hur livsmedelsföretagare efterlever lagstiftningen. Hur kontroll utförs måste anpassas till olika branscher och den verksamhet som bedrivs vid enskilda anläggningar,
så att kontrollen blir ändamålsenlig.
Offentlig kontroll genomförs i mycket hög grad på plats i företagarnas verksamhet,
bland annat genom ”on spot verification”. Några av kontrollmomenten kan dock
utföras på kontoret hos kontrollmyndigheten 10.
FRÅGOR ATT STÄLLA
·
·
Bör kontrollbesöket ske med eller utan förvarning?
Ger den planerade kontrollen (till exempel val av metod och fokus)
en korrekt bild av företagarens verksamhet?
Avvikelser och myndighetsåtgärder
När livsmedelsföretagaren inte uppfyller krav i livsmedelslagstiftningen utgör det
avvikelse. I lagstiftningen, och i formella sammanhang, används begreppet bristande efterlevnad 11. Avvikelse är en bedömning som baseras på en eller flera observationer (faktaiakttagelser) som
kontrollmyndigheten gör i företagares verksamhet. En avvikelse kan vara mer eller
mindre allvarlig beroende på hur stor risk avvikelsen innebär för konsumenten.
När kontrollmyndigheten konstaterar avvikelser mot lagstiftningen ska den vidta
åtgärder för att se till att företagaren avhjälper situationen 12. Om det är nödvändigt
ska myndigheten använda sanktioner. Exempel på sanktioner är föreläggande och
förbud 13 samt beslut om sanering eller att tillfälligt stänga en anläggning 14. Att avvikelser åtgärdas är viktigt för att kontrollen ska ha avsedd effekt.
9
Artikel 3.2 i förordning (EG) nr 882/2004.
Exempelvis granskning av märkningsuppgifter på förpackningar eller journalföring av växtskyddsmedelsanvändning.
11
Artikel 54 i förordning (EG) nr 882/2004.
12
Det gäller även om avvikelsen mot livsmedelslagstiftningen konstateras i samband med så kallad tvärvillkorskontroll i
primärproduktionen.
13
22 § livsmedelslagen.
14
Artikel 54 i förordning (EG) nr 882/2004.
10
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
7
ATT TÄNKA PÅ
·
Den åtgärd som är mest lämplig avgörs bland annat av vilken risk som avvikelsen medför och om företagaren tidigare haft avvikelser i sin verksamhet.
LÄS MER
· Sanktioner i Livsmedelsverkets vägledning om åtgärder vid bristande
efterlevnad av livsmedelslagstiftningen.
Plan och rutiner för kontroll
Offentlig kontroll ska utföras enligt dokumenterade metoder och tillvägagångssätt 15. Dokumentationen ska innehålla den information och de instruktioner som
krävs för att kontrollen blir enhetlig, ändamålsenlig och effektiv.
Den myndighet som ansvarar för att genomföra offentlig livsmedelskontroll av
livsmedelsanläggningar ska ha en plan för sin kontroll och för kontrollverksamheten. Planen bör bland annat visa hur myndigheten planerar att arbetar för att
uppfylla de krav som ställs på den offentliga kontrollen.
LÄS MER
· Se Livsmedelsverkets mall för kontrollplan på Livstecknet.
· Mer om verksamhetsstyrning av offentlig livsmedelskontroll finns beskrivet i
Livsmedelsverkets kontrollhandbok Verifiering av den offentliga kontrollens effekt.
Livsmedelskontroll – vad innefattar det?
Livsmedelskontroll är, något förenklat, kontroll av livsmedel. Vad som är ett livsmedel definieras i lagstiftningen16. Kortfattat kan ett livsmedel sägas vara alla ämnen eller produkter som är avsedda att, eller rimligen kan förväntas att, förtäras av
människor. Livsmedel inbegriper drycker, tuggummi och alla ämnen, inklusive
vatten, som avsiktligt har tillförts livsmedlet under dess framställning.
I samma bestämmelse förtydligas också att foder, tobak, växter före skörd, levande
djur, läkemedel, kosmetika, narkotika, restsubstanser och främmande ämnen inte
är livsmedel.
Det finns nationella bestämmelser som medför att livsmedelskontroll ska omfatta
ett antal produkter som inte är livsmedel 17. I livsmedelslagen18 jämställs snus, tuggtobak och dricksvatten19 med livsmedel. En viktig konsekvens av detta är att EUgemensam livsmedelslagstiftning generellt inte gäller för dessa produktgrupper.
15
Artikel 8 i förordning (EG) nr 882/2004.
Artikel 2 i förordning (EG) nr 178/2002.
17
Enligt artikel 2 i förordning (EG) nr 178/2002.
18
3 § livsmedelslagen.
19
Från och med den punkt där det tas in i vattenverket.
16
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
8
I dricksvattenföreskrifterna 20 finns utpekat vilka krav i hygienförordningen 21 som
gäller dricksvatten. Motsvarande utpekade krav för snus och tuggtobak finns i föreskrifter 22. Utöver detta finns nationella regler 23 för offentlig kontroll av dessa
produktgrupper. De kommunala nämnderna är behörig kontrollmyndighet 24 för
dricksvattenanläggningar, anläggningar för produktion av naturligt mineralvatten
och källvatten samt för tillverkning av snus och tuggtobak. Om sanktioner måste
användas mot anläggningar med dessa produkttyper gäller 22–25 §§ i livsmedelslagen 25.
Det finns även former av primärproduktion som omfattas av livsmedelslagstiftningen. Exempel på detta är växtodling före skörd, uppfödning av livsmedelsproducerade djur före slakt, jakt, fiske och insamling av andra råvaror som bär och
musslor, det vill säga då syftet är att produkterna från primärproduktionen ska
ingå i livsmedelskedjan. Livsmedelslagstiftningen omfattar på samma sätt användningen av läkemedel till de livsmedelsproducerande djuren och bekämpningsmedel
i växtodlingen.
Fullständig kontrollprocess
I nationella kontrollplanen finns gemensamma nationella mål för livsmedelskontrollen i Sverige. De strategiska målen kan ses som en beskrivning av en fullständig kontrollprocess.
Att se kontrollen som en process skapar kvalitet och utgör grunden för ett metodisk arbetssätt. En process kräver ett förlopp, där olika aktiviteter hänger ihop och
måste ske i en viss ordning, för att i slutänden skapa något, till exempel en produkt
eller en effekt (nytta). Fullständig kontrollprocess syftar till en effektiv livsmedelskontroll med rätt kvalitet. Nedan illustreras översiktligt hur denna process kan se
ut.
Figur 1. Kontrollprocessen
20
LIVSFS 2001:30, bilaga II.
Förordning (EG) nr 852/2004.
22
LIVSFS 2012:6.
23
3 c och d § i Livsmedelsverkets föreskrift om offentlig kontroll (LIVSFS 2005:21)
24
23 § livsmedelsförordningen.
25
SFS 2006:804.
21
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
9
Kontrollen ska vara ändamålsenlig och effektiv (ha avsedd effekt). För det behövs
en kontrollprocess som fungerar från början till slut där myndigheterna fullföljer
kontrollen tills alla avvikelser är åtgärdade.
ATT TÄNKA PÅ
· Om brister inte rättas till frivilligt av företagaren så ska myndigheten använda
sig av administrativa åtgärder för att se till att bristen avhjälps.
· Företagare ska kunna lita på att kontrollmyndigheter alltid förmedlar de krav
som är nödvändiga och som utgår från lagstiftningen, samt att de är beredda att
genomdriva dessa krav.
TIPS PÅ METODISKT ARBETSSÄTT
·
·
·
·
·
Utgå från gällande lagstiftning.
Genomför kontrollen så att det skapas förutsättningar för välgrundade
bedömningar och slutsatser.
Gör bedömningar som är välmotiverade och bygger på saklig grund.
Formulera bedömningar och slutsatser så att det tydligt framgår om lagstiftningens krav är uppfyllda eller inte.
Utforma besluten så att det finns en tydlig spårbarhet från observation
och bedömning, till myndighetsåtgärderna.
Planering
I planeringssteget ryms till exempel kontrollplaner och budget, det vill säga planering på årsbasis men även på längre sikt. Viktiga underlag för planering är register
över anläggningar och riskklassning av anläggningar.
TIPS UNDERLAG FÖR PLANERING
·
·
·
·
·
·
·
·
26
27
En beskrivning av hur relevanta krav i lagstiftningen/kontrollområden
ska kontrolleras inom en femårsperiod 26.
Besöksfrekvens för olika anläggningar.
Kontrollmetoder som ska användas.
Instruktioner som finns, eller som ska tas fram, för att exempelvis genomföra
kontroll och vidta sanktioner.
Hur myndighetens beredskap organiseras.
Myndighetens och personalens juridiska befogenheter, exempelvis
delegationsordning.
Hur kontrollen samordnas med andra kontrollmyndigheter 27.
Myndighetens kompetensplan, så att den kompetens som behövs för
att utföra kontroll finns på myndigheten.
Denna tidsrymd anges i nationella kontrollplanen (NKP).
Exempelvis samordnad kontroll mellan länsstyrelse, kommun eller Livsmedelsverket när det gäller kontroll på gårdsnivå,
eller kontroll av livsmedel och foder i primärproduktionen
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
10
LÄS MER
· Livsmedelsverkets Kontrollhandbok planera, leda och följa upp offentlig livsmedelskontroll (klar under 2015).
Förberedelse
I förberedelsesteget förbereds det enskilda kontrollbesöket, exempelvis när det gäller omfattning, syfte, fokus, metod och tidsplan. Förberedelserna bör utgå från den
mera övergripande planeringen och kombineras med kunskaper om, och specifika
förutsättningar på, den enskilda anläggningen samt tidigare erfarenheter.
Syftet med kontrollbesöket måste vara tydligt både för inspektören och den företagare inspektören möter.
EXEMPEL PÅ OLIKA SYFTEN MED ETT KONTROLLBESÖK
·
·
·
·
Kontroll av efterlevnaden av en viss regel.
Granskning av en viss process, med fokus på risk för korskontamination.
Granskning av hygieniska förutsättningar i vissa lokaler.
Märkningskontroll av en viss produkt med avseende på ingrediensförteckning
och att allegener verkligen anges.
· Kontroll av om företagaren identifierat betydande faror i 28 sin verksamhet och
om farororna styrs på ett tillräckligt sätt.
VIKTIGT ATT TA STÄLLNING TILL
·
·
·
·
·
·
Ska kontrollen göras föranmäld eller oanmäld?
Vem eller vilka ska kontaktas före, eller vid kontrollbesöket?
Vilken tidpunkt är lämplig för kontroll?
Vilka delar av anläggningen ska kontrolleras?
Vilken kontrollmetod är lämplig att använda?
Vilka dokument behöver granskas innan eller under besöket?
TIPS PÅ FLER PRAKTISKA FRÅGOR
· Behöver någonting mätas och vilken utrustning behövs för detta?
· Är utrustningen OK, är exempelvis termometrar kalibrerade?
· Är provtagning aktuell? Vad ska i så fall provtas? Vilka parameterar
ska ingå i analysen för att provtagningen ska ge svar på den frågeställning som
är aktuell?
· Om provtagning sker, vilken utrustning och verktyg behövs för att till
exempel ta ut och förvara prov? Vilket laboratorium ska analysera
proven? Hur ska ett analyssvar som visar på avvikelse hanteras?
· Vilka särskilda risker skulle kunna finnas i verksamheten?
· Behövs extra inläsning för att kunna genomföra kontrollen? Finns det branschriktlinjer som omfattar den aktuella verksamheten?
28
De faror som måste elimineras eller minskas till acceptabla nivåer.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
11
LÄS MER
· Livsmedelsverkets Kontrollhandbok provtagning.
Genomförande
Steget genomförande delas upp i tre delar; inledning, kontroll och granskning samt
avslutning (delge avvikelse). På så vis tydliggörs exempelvis delen inledning som är
viktig för att kontrollen ska kunna genomföras på ett bra sätt, både för kontrollmyndigheten och för företagaren.
VIKTIGA GRUNDER I KONTROLLMETODIKEN
1.
2.
3.
Utgå från ett krav i lagstiftningen eller en betydande fara.
Leta bevis för att företagaren gör något för att uppfylla kravet eller för att
hantera faran.
Värdera om det som företagaren gör är tillräckligt för att uppfylla kravet i
lagstiftningen och för att nå målet säkra livsmedel.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
12
Inledning
Inledningen av ett kontrollbesök kan ha stor betydelse för hur fortsättningen blir
och vilket resultat kontrollen får. Hur bra kontrollen lyckas beror många gånger på
hur bra vi är på att kommunicera. Inte minst gäller det att undvika att företagare
”låser sig” emotionellt (blir rädda, arga, uttråkade eller förvirrade).
Vid ett kontrollbesök bör man först ta kontakt på plats med livsmedelsföretagaren
eller ansvarig företagsrepresentant för att anmäla sin närvaro och presentera sig.
Om det är lämpligt och genomförbart bör livsmedelsföretagaren, eller någon annan
representant från företaget, delta under kontrollbesöket så att de iakttagelser som
görs kan kommuniceras direkt och förankras.
I inledningsfasen bör inspektören stämma av om de uppgifter om verksamhet och
ägare som finns i myndighetens register är aktuella.
TIPS FÖR ETT LYCKAT KONTROLLBESÖK
·
·
·
·
·
Presentera dig
Var tydlig i din roll
Förklara kontrollbesökets syfte, inriktning och fokus
Tala om vad du tänker göra och hur lång tid det beräknas ta
Lyssna aktivt och bekräfta dem du möter
STÄMMER UPPGIFTERNA?
·
·
·
Är myndighetens uppgifter om anläggningen korrekta?
Har verksamheten vid den registrerade anläggningen förändrats,
så att anläggningen nu omfattas av krav på godkännande?
Är uppgifterna som ligger till grund för riskklassificeringen av
anläggningen aktuella?
Låt företagaren beskriva verksamheten och hur de jobbar med det som ska kontrolleras. Ställ öppna frågor 29. Ta reda på om företagaren identifierat några betydande faror i sin verksamhet och vilka rutiner eller arbetssätt företagaren har för
att styra verksamheten så att livsmedlen blir säkra och korrekt märkta.
Om det finns skrivna rutiner kan det vara lämpligt att ägna dem viss uppmärksamhet. Man kan också välja att diskutera rutiner under eller efter inspektion ute i
verksamheten, utifrån vad man ser eller har sett i verksamheten. Det avgörande är
dock hur verksamheten faktiskt bedrivs.
ATT TÄNKA PÅ
29
Öppna frågor är frågor som ger möjlighet att formulera svar som är mer omfattande än ”ja” eller ”nej”. Vanliga frågeord är vad, när, hur och var. Exempel på öppna frågor är ”Vad har hänt?” och ”Hur gör du?”. Motsatsen är slutna frågor, där svarsalternativet är av typen ja eller nej, bra eller dåligt, ofta eller sällan. Det kan även vara en sifferuppgift. Exempel på slutna frågor är ”Är vi överens?” och ”Vilken temperatur har livsmedlet?”.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
13
·
·
Använd öppna frågor som fördjupar, förstärker och får företagaren
att känna sig delaktig i samtalet.
Skapa dig en översiktlig bild av vad som görs i företaget och hur det görs.
Kontroll och granskning
Kärnuppgiften är att kontrollera och granska på plats i verksamheten. Det är först
där inspektören kan bedöma verksamhetens arbetssätt och bedöma om de uppfylller kraven i lagstiftningen. Kontrollen kan exempelvis omfatta granskning av hygienkrav på lokaler och utrustning, spårbarhet på inkommande råvaror eller varor
som lämnar anläggningen, märkning av färdigförpackade livsmedel, användande
av tillsatser, efterlevnaden av ett gränsvärde eller styrning av en kritisk styrpunkt.
En stor del av kontrollen är att samla fakta (observationer) 30 som ska ligga till
grund för bedömningen (slutsats) om krav i lagstiftningen uppfylls eller ej.
En bra kommunikation är viktigt för att få fram den information som behövs om
hur verksamheten arbetar. Viktiga delar är då ett aktivt lyssnande och öppna, berättandeuppmanade frågor. I vissa situationer är även slutna frågor lämpliga, till
exempel för att klargöra, förtydliga eller sammanfatta.
Avslutning (delge avvikelser)
I slutet av kontrollbesöket ska resultatet av kontrollen redovisas. Detta innebär att
inspektören redogör för de iakttagelser som gjorts samt lämnar en preliminär slutbedömning av om myndigheten anser att lagstiftingen uppfylls eller inte.
ATT TÄNKA PÅ
·
·
Lyssna aktivt och ställ öppna frågor.
För att nå målen krävs att myndigheten ser till att avvikelser korrigeras. Detta
förutsätter i sin tur att företagaren förstår avvikelsens innebörd och vad som
behöver göras. Tydlighet i detta steg är därför mycket viktigt!
För att inte göra fel bedömningar, eller skapa onödiga konflikter, är det bra att
reda ut oklarheter redan på plats. En viktig del är att klargöra om inspektören och
företagaren gjort samma iakttagelser. Detta görs genom att presentera de objektiva
omständigheter som myndigheten väger in i sin bedömning.
När inspektören har fått en uppfattning om den aktuella verksamheten (exempelvis
hur storköket är utrustat och beskaffat) är det dags att koppla samman den konkreta situationen med lagstiftningens krav. Inspektören bedömer då om iakttagelserna verifierar att lagstiftningen uppfylls eller inte uppfylls. I det senare fallet ligger iakttagelserna till grund för en avvikelse. Denna bedömning ska presenteras för
30
Observationer kan vara av olika slag. Registreringar som man får med hjälp av exempelvis mätutrustning eller kameror.
Iakttagelser, något som man gör med sina sinnen (man ser, hör, känner, luktar etc.). Utsagor är något som andra personer har sagt. Det kan exempelvis vara svar i en intervju (utfrågning enligt artikel 10 f i kontrollförordningen).
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
14
företagaren i syfte att göra klart om företagaren drar samma slutsats. Livsmedelsföretagaren ska ges möjlighet att lämna synpunkter och bemöta de bedömningar som har gjorts. Dessa ska dokumenteras.
Om inspektör och företagare är överens om att det är fråga om en avvikelse behöver det redas ut om företagaren frivilligt tänker rätta till bristerna. Myndigheten
ansvarar för att följa upp att avvikelserna åtgärdats. Om företagaren inte uppger
att denna kommer att vidta några åtgärder är myndigheten skyldig att vidta myndighetsåtgärder, se nedan.
TIPS PÅ HUR KONTROLLBESÖKET KAN AVSLUTAS
·
·
·
·
·
Förtydliga vad kontrollen omfattat och vad som kontrollerats, det
vill säga vilka krav i lagstiftningen som granskningen skett mot.
Gå igenom med företagaren vilka iakttagelser som gjorts.
Var tydlig med vilka avvikelser från lagstiftningen som framkommit med utgångspunkt i de iakttagelser som gjorts.
Lyssna på och notera livsmedelsföretagarens synpunkter om kontrollen.
Notera om företagaren är villig att åtgärda bristerna eller om myndighetsåtgärder kan bli aktuella.
Företagaren ska efter kontrollbesök få en rapport, åtminstone då det gjorts iakttagelser som visar på avvikelse 31. Syftet med en rapport är främst att företagaren
ska förstå resultatet av kontrollen, vad som bedömdes uppfylla lagstiftningens krav
respektive vad som inte bedömdes uppfylla kraven. Mot bakgrund av detta bör
rapporter skrivas så enkelt och begripligt som möjligt.
Av rapporten ska syftet med kontrollen framgå, samt hur, var och när kontrollen
utfördes. Det bör även framgå vilka som medverkade i kontrollbesöket, kontrollpersonal och företagsrepresentanter. Vidare beskrivs vilka avvikelser som konstaterats mot vilken lagstiftning, samt vilka iakttagelser de grundar sig på. Beskriv också
om företagaren har åtagit sig att åtgärda avvikelserna.
Uppföljning och åtgärder
Myndigheterna ska följa upp att avvikelserna åtgärdas inom rimlig tid. Uppföljningen kan till exempel göras genom ett nytt besök på anläggningen eller genom att
företagaren på annat sätt visar för myndigheten att åtgärden har korrigerats, till
exempel skickar myndigheten en etikett med korrigerad märkning.
Avvikelserna ska följas upp. Om avvikelsen inte är åtgärdad vid första uppföljningstillfället bör myndigheten besluta om sanktioner, till exempel föreläggande
eller förbud.
31
Artikel 9 förordning (EG) nr 882/2004.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
15
Att fatta beslut
Om livsmedelsföretaget inte åtgärdar avvikelserna är myndigheten skyldig att vidta
åtgärder för att se till att bristerna åtgärdas. Detta innebär ofta att myndigheten
måste fatta beslut om sanktioner. Innan beslut fattas ska livsmedelsföretagaren ha
fått ta del av uppgifter av betydelse för myndighetens beslut, samt möjlighet att
yttra sig. Kommunikationen kan ske muntligt eller skriftligt.
Myndigheten får inte använda sig av hårdare metoder än som behövs för att uppnå
önskade resultat - myndighetens åtgärder ska vara proportionerliga.
ATT TÄNKA PÅ
·
·
·
En konstaterad avvikelse som leder till att myndigheten kräver åtgärd från företagaren ska utformas som ett överklagningsbart beslut. Ett föreläggande innebär krav på att företaget ska göra något eller agera på ett visst sätt. Ett förbud innebär krav på att företaget inte tillåts göra en viss sak eller tvingar företagaren att avstå från att agera på ett visst sätt.
Tydlighet bör vara ett ledord i beslutsfattandet.
Inspektören ska vara tydlig med vad som är ett beslut och vad som endast är
ett allmänt uttalande. Inspektören ska formulera sig på ett sådant sätt att allmänna uttalanden inte uppfattas som ett beslut.
Inspektören kan välja att meddela beslut vid inspektionstillfället men ofta kan det
vara bättre att vänta och återkomma med sin ställning i frågan i det skriftliga beslutet. Dels kan det vara bra för inspektören att få tid för reflexion efter besöket,
dels kan ett felaktigt besked bli mycket svårt, eller kanske omöjligt, att ändra.
Rättsligt sett finns grundsatsen att ett gynnande förvaltningsrättsligt beslut inte kan
dras tillbaka eller ändras hur som helst. I brådskande fall måste dock beslut meddelas omgående.
Den enskilde måste få så tydliga besked att han eller hon alltid ska känna sig säker
på om det är ett beslut eller inte, vad beslutet innebär och vilken som är den rättsliga grunden för beslutet. Sist, men inte minst: den enskilde måste alltid får tydlig
information om hur beslutet kan överklagas.
Uppgifter som datum för beslut, adressat (till vem som beslutet vänder sig), diarienummer, adress, organisationsnummer eller personnummer samt någon form av
klargörande rubrik alltid ska stå med i ett beslut. För övriga uppgifter, se nedan.
EXEMPEL PÅ VAD ETT BESLUT BÖR OMFATTA
·
Beslutsmening som ska vara kortfattad och endast innehålla vad det är som
myndigheten vill att företaget ska göra (= ett föreläggande) eller vad företaget
inte ska göra (= ett förbud). Det är ofta lämpligt att dela in beslutet i punkter
som är lätta att läsa och som det går lätt att hänvisa till i senare kommunikat-
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
16
·
·
·
·
·
ioner. Exempel: Myndigheten beslutar att företaget XX inte får släppa ut produkter med batchnr. 1234 på marknaden.
Lagstöd. En kort hänvisning till det/de lagrum som beslutetgrundas på. 32. Exempel: Detta beslut är fattat med stöd av §§ i livsmedelslagen (2006:804).
Bakgrund. Under bakgrund beskrivs bakgrunden till det aktuella ärendet och
vilka fakta som föreligger. Här går det bra att hänvisa till exempelvis inspektionsrapporter (dessa bör bilageras själva beslutet).
Motivering. Här ska myndigheten förklara varför myndigheten väljer att fatta
det aktuella beslutet.
Författningstext. Här kan myndigheten, när det är lämpligt, redogöra lite mer
fylligt för den aktuella lagstiftningen. Detta kan ofta vara automatiserad text
som klistras in.
Underskrift av den eller de som fattat beslutet (detta är dock inte obligatoriskt).
Överklagandehänvisning. Detta är uppgift om att beslutet kan överklagas 33, vilken tidsfrist som gäller samt vart det ska sändas. Ibland används även termen
fullföljdshänvisning/besvärshänvisning.
32
Det finns en bestämmelse i 7 § förvaltningslagen som säger att ”Myndigheter ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt”.
33
Att alla överklagbara beslut ska ha en överklagandehänvisning framgår av 21 § 2 stycket, Förvaltningslagen.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
17
Riskbaserad kontroll
Kontrollen ska vara riskbaserad. Det innebär att kontrollaktiviteter främst ska riktas mot de faror som utgör betydande hälsorisker 34 eller de bedrägliga tillvägagångssätt som utgör störst risker för att konsumenter vilseleds 35.
EXEMPEL PÅ FRÅGOR FÖR EN RISKBASERAD KONTROLL
·
·
·
Vilken typ, och grad av, negativ hälsoeffekt kan bristerna orsaka?
Hur kan kontrollen bidra till att minska denna risk?
Vilken del av verksamheten är ur risksynpunkt viktigast att granska?
Riskbaserad kontroll innebär att myndigheten måste prioritera. Kontrollen ska prioritera genom att utföra mer omfattande kontroll på de
anläggningar som är förknippade med större risker. Kontrollen ska
också prioritera genom att utföra granskningar av kraven i lagstiftningen (alternativt kontrollområden) med olika omfattning och frekvens beroende på hur relevanta de är för olika typer av anläggningar, verksamheter eller livsmedel.
GRUNDLÄGGANDE
PRIORITERINGSREGEL
Det är bättre att hitta de viktigaste felen på flera anläggningar än att hitta alla fel på en
anläggning.
Målstyrd lagstiftning i allmänhet, och flexibla regler i synnerhet,
innebär att myndigheten i många fall behöver göra en riskbedömning
i enskilda fall för att se om en regel är relevant eller om kravet i regeln
är uppfyllt.
Att göra prioriteringar kräver en helhetssyn, att förstå att vissa saker är viktigare
än andra och att inte fastna i ett resonemang om detaljer som i sig inte är avgörande för livsmedelssäkerheten.
LÄS MER
· Fördjupningsdelen om kontroll med fokus på mikrobiologiska, kemiska
och allergena hälsorisker.
34
35
Strategiskt mål för livsmedelkontrollen i nationella kontrollplanen, NKP.
Strategiskt mål för livsmedelskontrollen i nationella kontrollplanen, NKP.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
18
Riskklassning – metod för att prioritera
I Sverige har vi riskklassningsmodeller som graderar olika anläggningstyper utifrån
risker med verksamheten 36. Modellen för primärproduktion ger en rangordning av
olika verksamhetstyper utifrån risk 37. Modellen väger även in branschens storlek
samt hur stor betydelse för livsmedelssäkerheten förebyggande åtgärder i primärproduktionen har jämfört med åtgärder i senare led. Branscher med högre risk och
med stor produktionsvolym har högre prioritet eftersom det i dessa branscher finns
stor möjlighet att påverka livsmedelssäkerheten. Modellen för övriga anläggningar
tilldelar anläggningarna en viss årlig kontrolltid 38. Ju högre risk, desto mera tid.
Modellerna utgör metoder som syftar till att prioritera var kontrollinsatser är mest
angelägna. För att kontrollen verkligen ska bli riskbaserad behöver kontrollen
också utformas med avseende på vad som ska kontrolleras (fokuseras på) och hur
kontrollen ska bedrivas.
37
38
En modell för anläggningar i primärproduktionen och en för anläggningar i livsmedelskedjan efter primärproduktion.
Riskklassning av livsmedelsanläggningar och beräkning av kontrolltid, en vägledning från Livsmedelsverket,
www.livsmedelsverket.se.39 Artikelartikel 17 i förordning (EG) nr 178/2002.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
19
Kontroll med fokus på hälsorisker
Kontroll av HACCP-baserade förfaranden
- företagarens ansvar
Grunden i livsmedelslagstiftningen är att livsmedel ska vara säkra och presenteras
så att konsumenten inte vilseleds. I lagstiftningen anges att livsmedelsföretagare ska
uppfylla de krav i lagstiftningen som gäller deras verksamhet, och att de ska kontrollera att dessa krav uppfylls 39. Eftersom lagstiftningen på detta område är målstyrd finns det få uttryckliga krav på vilka specifika egna kontroller som företagaren behöver göra, eller hur dessa ska göras.
Lagstiftningen anger heller inte hur målet säkra och redliga livsmedel ska uppnås.
Varje företagare har att avgöra hur de ska göra utifrån de förutsättningar som råder och utifrån vilka regler som är tillämpliga på deras verksamhet. I reglerna om
HACCP finns däremot krav på kontroller som ska göras av företagen i syfte att
styra hälsofaror. Exakt vilka kontroller som företagare ska göra beror dock bland
annat på vilka produkter som hanteras samt vilka processer och hanteringssteg
livsmedlen passerar i den aktuella verksamheten.
Metoden HACCP bygger på att företagen känner till sin egen verksamhet och utför
egna kontroller i form av övervakning och verifiering. Det finns ett stort mått av
flexibilitet inbyggt i reglerna, särskilt när det gäller dokumentationskrav och hur
strikt HACCP-principerna behöver följas.
LÄS MER
· Fördjupningsdelen om de sju HACCP-principerna.
Företag kan välja att certifiera sig enligt olika standarder för kvalitetsledningssystem, såsom exempelvis ISO 22000 och BRC. Systemen har en nära koppling till
HACCP-principerna. Den terminologi som används i lagstiftningen kan skilja sig åt
från den som företagen använder, och det är viktigt att komma ihåg att det i lagstiftningen inte finns några krav på vilka specifika termer och ord som måste användas.
Kravet på att ha ett arbetssätt som bygger på HACCP-principerna gäller för närvarande inte livsmedelsföretag i primärproduktionen. 40 Dessa ska däremot så långt
som möjligt se till att primärprodukter skyddas mot förorening och då ta hänsyn
till all eventuell bearbetning som produkterna kommer att genomgå i senare led. 41
39
Artikelartikel 17 i förordning (EG) nr 178/2002.
Beaktandesats 14 i förordning (EG) nr 852/2004.
41
Bilaga I, del A, punkten 2 i förordning (EG) nr 852/2004.
40
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
20
Enligt lagstiftningen bör branschriktlinjer som vänder sig till primärproducenter
också omfatta information om faror som kan uppstå och vilka åtgärder som begränsar eller eliminerar dem. 42 Varje EU-land ska också uppmuntra företagen att så
långt som möjligt tillämpa HACCP-principerna. Detta innebär i praktiken att kontroll av HACCP-baserade arbetssätt också är relevant vid kontroll av många verksamheter inom primärproduktionen.
Kravet HACCP-baserade förfaranden
Hazard Analysis Critical Control Points, HACCP, betyder faroanalys med kritiska
styrpunkter och är ett system för att kontrollera de faror som utgör betydande risk.
I hygienförordningen 43 står det att livsmedelsföretag ska inrätta, genomföra och
upprätthålla ett eller flera permanenta förfaranden, grundade på HACCP-principerna. Detta innebär att de ska ha tillvägagångssätt som säkerställer att de hälsofaror som utgör en betydande rik i verksamheten bemästras 44.
I beaktandesats 15 i hygienförordningen anges att HACCP-kraven bör
ge utrymme för den flexibilitet som kan behövas i olika situationer, i
synnerhet inom småföretag. Vidare sägs att HACCP inte behöver följas
strikt om det inte är nödvändigt eller om målsättningen kan uppnås
med likvärdiga metoder 45. Exempel på detta kan vara då det är tillräckligt att de allmänna hygienreglerna följs i process- eller hanteringsstegen för att upprätthålla livsmedelssäkerheten.
Det är viktigare att
företagarna gör
HACCP än att de
säger HACCP.
Det finns heller inte i dessa regler krav på att livsmedelsföretagare måste ha ett
skriftligt egenkontrollprogram eller att de egna kontroller som genomförs måste
dokumenteras, till exempel i en HACCP-plan.
Fara och risk
För att kunna tolka reglerna om HACCP rätt är det viktigt att förstå innebörden
i begreppen fara och risk. Begreppen finns definierade i kontrollförordningen 46.
Fara syftar på agens, det vill säga fysikalisk, kemisk, mikrobiologisk eller allergen
fara, som skulle kunna ha negativ hälsoeffekt för konsumenten. Risk definieras
som en funktion av sannolikheten 47 för en negativ hälsoeffekt till följd av fara samt
effektens allvarlighetsgrad.
Vid bedömning av hur stor risk en fara medför tas hänsyn till både hälsoeffektens
allvarlighetsgrad och sannolikheten att någon ska bli sjuk, det vill säga:
42
Bilaga I, del B i förordning (EG) nr 852/2004.
Artikel 5.1 i förordning (EG) nr 852/2004.
44
Det är artikel 5.1 i nämnda förordning, om att förfarandena ska vara grundade på HACCP-principerna, som är det krav
som ställs.
45
Principerna som beskrivs i artikel 5.2, kan ses som en tolkningsbakgrund till artikel 5.1.
46
Förordning (EG) nr 178/2002.
47
Det vill säga sannolikheten för att sjukdomsframkallande mikroorganismer uppnått hälsofarliga nivåer genom tillväxt
eller förorening.
43
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
21
· En fara som kan ha mycket allvarliga hälsoeffekter kan medföra en stor risk
även om sannolikheten att någon ska insjukna är låg.
· En fara som inte orsakar allvarliga hälsoeffekter måste vara kopplad till en hög
sannolikhet för en negativ hälsoeffekt för att medföra en större risk.
När det gäller faror i primärproduktionen är lagstiftningen tydlig och det finns där
en uppräkning över vilka faror som livsmedelsföretagaren ska ta hänsyn till och
vidta åtgärder som begränsar eller eliminerar dem 48. Det finns även krav på åtgärder som gäller djurens hälsa och djurskydd men även krav på växtskydd som kan
påverka människors hälsa 49.
Bestämmelse om mikrobiologiska kriterier
Mikrobiologiska kriterier 50 har en nära koppling till HACCP. Livsmedelsföretagare
ska säkerställa att livsmedlen uppfyller relevanta mikrobiologiska kriterier.
I detta syfte ska företagare i varje led av livsmedelsproduktionen 51, med undantag
för primärproduktionen, vidta åtgärder (tillvägagångssätt som grundas på HACCPprinciper och/eller tillämpa allmänna hygienregler) för att säkerställa att:
a) anskaffning, hantering och bearbetning av råvaror och livsmedel under deras
kontroll utförs så att kriterierna för god processhygien uppfylls,
b) de livsmedelssäkerhetskriterier som gäller under produkternas hela hållbarhetstid uppfylls under rimligen förutsebara förhållanden vid distribution, förvaring
och användning.
När det behövs ska livsmedelsföretagare, med ansvar för tillverkningen av en produkt, utföra viss egen kontroll för att undersöka att kriterierna uppfylls under produktens hela hållbarhetstid. Särskilt gäller detta för ätfärdiga livsmedel där Listeria
monocytogenes kan tillväxa och utgöra en risk.
För att verifiera att deras HACCP-baserade förfaranden och tillämpning av allmänna hygienregler fungerar på rätt sätt ska livsmedelsföretagaren utföra provtagning och analys enligt bestämmelserna om mikrobiologiska kriterier.
LÄS MER
· Livsmedelsverkets vägledning om mikrobiologiska kriterier, Del 2 av Kontrollhandbok - provtagning
· Kontrollhanbok Listeria monocytogenes
48
Det handlar om kontroll av förorening från luft, jord, vatten, foder, gödningsmedel, veterinärmedicinska preparat,
växtskyddsmedel och biocider samt lagring, hantering och bortskaffande av avfall.
49
Bland annat program för övervakning och kontroll av zoonoser och zoonotiska smittämnen, Bilaga I, del A, punkten 3 i
förordning (EG) nr 852/2004.
50
Förordning (EG) nr 2073/2005.
51
Bearbetnings- och distributionskedjan, inbegripet detaljhandeln.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
22
Offentlig kontroll med avseende på HACCP
Vid granskning av HACCP-baserade förfaranden och vid kontroll av faror i primärproduktionen bör kraven som ställs, och den flexibilitet en livsmedelsföretagare
tillåts utnyttja, stå i proportion till den konstaterade risken. Myndigheten ska inte
på förhand bestämma vilka egna kontroller som är nödvändiga, utan genom offentlig kontroll avgöra om det som görs i respektive företag är tillräckligt för att
uppfylla lagstiftningens krav.
KONTROLLTIPS
·
·
Ta reda på hur livsmedelsföretagaren gör.
Använd öppna frågor som ”hur gör ni för att …”, i stället för slutna frågor
som ”har ni rutiner för …”.
Förberedelser
Med utgångspunkt i kända uppgifter om verksamheten, och erfarenheter från tidigare kontroller, bör som förberedelse göras en preliminär planering för vilka produkter och/eller processer som kontrollen ska omfatta. Förberedelser bör även innefatta att läsa på lämpliga delar av lagstiftningen, information om de faror som
kan vara aktuella och eventuella branschriktlinjer.
TIPS PÅ FRÅGOR ATT BESVARA UNDER FÖRBEREDELSEARBETET
·
·
·
·
·
Vilka produkter/produkttyper hanteras och/eller vilka processer pågår på
anläggningen?
Är någon av dessa förknippade med större risker? Vilken/vilka produkter/processer? Vilka är de betydande farorna?
Finns det någon känd metod för att styra dessa faror så att risken begränsas
eller elimineras i denna typ av produkt/process?
I så fall vilken?
Finns specifik lagstiftning när det gäller gränsvärden, provtagning med mera
som är relevant för den aktuella anläggningen?
Finns branschriktlinjer (eller kända spridda generiska planer) och
beskrivs i så fall en metod (god praxis) för hur de identifierade
farorna styrs?
Planeringen av kontrollbesöket kan göras genom att följa en viss tillverkningsprocess, en viss produkt/produktslag eller en viss större fara. På plats i livsmedelsverksamheten avgörs huruvida den förberedda planen för vilka produkter/produktslag
eller processer som ska omfattas av kontrollen kan följas eller om planen behöver
modifieras. Fokus bör ligga på produkter/processer som förknippas med betydande
faror och som kan behöva styras i verksamheten.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
23
Kontroll av företagens efterlevnad av mikrobiologiska kriterier
Vid kontrolltillfället ska inspektören avgöra om företagare gör tillräckligt för att
verifiera att de mikrobiologiska kriterierna uppfylls.
TIPS PÅ FRÅGOR
·
·
·
·
Omfattas de produkter som ska granskas i revisionen av provtagning enligt
förordningen om mikrobiologiska kriterier 52 eller av kraven på mikrobiologiska kriterier för vissa primärprodukter 53?
Utförs lämplig provtagning och analys? Kan livsmedelsföretagaren visa att
kriterierna uppfylls under produktens hela hållbarhetstid i de fall kriterierna
gäller ”produkter som släppts ut på marknaden under hållbarhetstiden” 54?
Tas proverna tillräckligt ofta? För vissa produkter föreskrivs provtagningsfrekvens i förordningen. För andra produkter måste företaget göra en bedömning av vad som är rimlig provtagningsfrekvens (branschriktlinjer kan i
vissa fall ge vägledning). Om förordningen medger reducering av provtagningsfrekvensen, är i så fall provtagningsintervallet lämpligt, det vill säga kan
provtagningsintervallet anpassas till livsmedelsföretagets storlek och art utan
att livsmedelssäkerheten äventyras?
Visar analyssvaren att kriterierna ifråga uppfylls?
LÄS MER
· Livsmedelsverkets vägledning om mikrobiologiska kriterier,
Del 2 av Kontrollhandbok - provtagning
· Kontrollhanbok - Listeria monocytogenes
Om analyssvar visar att företagare inte säkerställer att de mikrobiologiska kriterierna uppfylls är det viktigt att ta reda på om åtgärder vidtagits för att åtgärda problemen. Det kan exempelvis vara att de HACCP-baserade förfarandena förändrats,
att andra hygienåtgärder vidtagits, eller att produkten eller partiet dragits tillbaka
eller återkallats 55.
Vilka faror måste elimineras eller minskas till acceptabla nivåer?
De faror som är aktuella vid produktion och hantering av livsmedel är främst
mikrobiologiska smittämnen, kemiska ämnen och allergener, men även fysiska
faror kan förekomma. Definitionen av en fara 56 är att den ska kunna medföra negativa hälsoeffekter. Det handlar således inte om till exempel mikroorganismer som
kan göra att mat luktar och smakar illa men inte är sjukdomsframkallande. Fara
53
Förordning (EG) nr 2073/2005.53 Kapitel IX i bilaga III till förordning (EG) nr 853/2004.
Kapitel IX i bilaga III till förordning (EG) nr 853/2004.
54
Kapitel 1 i bilaga I till förordning (EG) nr 2073/2005.
55
Artikel 19 i förordning (EG)nr 178/2002.
57
Förordning (EG) nr 178/2002.
53
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
24
handlar inte heller om fysiska föremål, som är otrevliga att hitta i mat men inte
skadliga, exempelvis damm eller hårstrån.
För att identifiera de faror som måste elimineras eller minskas till acceptabla nivåer
för produktion av säkra livsmedel behövs bland annat kunskap om hur troligt det
är att en viss fara förekommer i det aktuella livsmedlet, hur allvarliga hälsoeffekter
den kan medföra och om den kan överleva eller föröka sig i livsmedlet. Vägledning
för att identifiera de faror som måste elimineras eller minskas till acceptabla nivåer
i olika livsmedel ges i några av Livsmedelsverkets kontrollhandböcker 57. Branschriktlinjer 58 kan också ge vägledning om de viktigaste farorna på olika typer av anläggningar.
LÄS MER
· Fördjupningsdelen om kontroll av mikrobiologiska, kemiska och allergena
hälsorisker.
57
58
Kontrollhandbok Butik, Kontrollhandbok Storhushåll och Kontrollhandbok Provtagning (Del 1 Bilaga 3).
Exempelvis för Bageri och konditori eller Mjölkprodukter. Samtliga nationella branschriktlinjer finns tillgängliga
på Livsmedelsverkets webbplats, www.livsmedelsverket.se.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
25
Kontroll med fokus på redlighet
och bedrägerier i livsmedelskedjan
Konsumenter och företag i livsmedelskedjan är beroende av att livsmedelsinformationen först och främst är korrekt men också att den är tydlig, förståelig och läsbar.
Detta är även viktigt för den fria rörligheten av livsmedel inom EU. En god redlighet och kontroll av livsmedelsinformation är därför ett av livsmedelslagstiftningens
syften.
Livsmedelsföretagaren måste i samtliga steg i livsmedelsproduktions- och distributionskedjan, se till att livsmedlet uppfyller kraven på märkning och information.
Exempelvis ska de ha kontroll över råvaror, sammansatta ingredienser och recept
samt ha rutiner för att märka rätt. För att undvika att konsumenten vilseleds är det
viktigt att den offentliga livsmedelskontrollen omfattar kontroll av livsmedelsinformation samt verifiering av att livsmedlet faktiskt innehåller det som finns angivet i märkningen.
Kontroll av redlighet
Reglerna om livsmedelsinformation syftar i första hand till att ge konsumenten
nödvändig och korrekt information om ett livsmedel så att konsumenten ska kunna
göra ett medvetet val vid köpet. Det finns olika skäl till att konsumenter vill välja
eller välja bort livsmedel. Orsakerna kan till exempel vara etiska, ekonomiska,
hälsomässiga, sociala, eller religiösa. Det kan vara svårt att förutse vilka uppgifter
som konsumenten bedömer vara betydelsefulla vid val av olika livsmedel och därför ska företag och kontrollmyndigheter alltid ska sträva efter att märkningen ska
uppfylla lagstiftningens krav i alla aspekter.
Det är bara den som manipulerat livsmedlet, och därmed påverkat dess identitet,
som eventuellt har kunskap om vad som verkligen har skett. Den ingrediens som
ersatts eller lagts till kan både vara direkt hälsovådlig eller påverka den färdiga
produktens egenskaper, till exempel när det gäller dess lagringsbarhet eller smak.
Vissa konsumenter kan vara allergiska eller överkänsliga mot den ingrediens som
utelämnas ur ingrediensförteckningen. Om berikade livsmedel innehåller för låga
eller höga halter av vissa näringsämnen kan det även innebära hälsorisker på kort
eller lång sikt. Därför kan kontroll av livsmedelsinformation även avslöja osäkra
livsmedel på marknaden.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
26
Prioritering av redlighetskontroll
I kontrollförordningen slås det fast att livsmedelskontroll ska vara riskbaserad,
effektiv och ändamålsenlig. Kontroll av redlighet bör således prioriteras efter någon
några av fyra prioriteringsprinciper (tabell 1).
Tabell 1. Prioriteringsgrundande principer för kontroll av redlighet och bedrägerier
i livsmedelskedjan.
Prioriteringsgrund Exempel
Hälsorisk
Felaktigt angivna eller utelämnande av allergener. Felaktig
förvarings- eller tillagningsanvisning.
Stor ekonomisk vinning
Otillåten användning av skyddade beteckningar, avgörande
ingredienser saknas eller har helt eller delvis ersatts, livsmedlet
har spätts ut med vatten eller annan billigare ingrediens.
Allvarligt
vilseledande
Allvarligt vilseledande beteckning, otillåten användning av
skyddade beteckningar, felaktig datummärkning, otillåtna
tillsatser som påverkar livsmedlet på ett fördelaktigt sätt.
Berör många
Livsmedel som ska spridas till många konsumenter.
EXEMPEL PÅ KONTROLLFRÅGOR
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
Finns obligatoriska uppgifter till senare led?
Är märkningen vilseledande?
Stämmer nettovikten?
Är informationen läsbar?
Vilka frivilliga uppgifter finns?
Stämmer ingrediensförteckningen?
Stämmer fetthalten?
Är tillsatserna tillåtna?
Stämmer angiven kött-/fiskart/svampsort?
Är hållbarhetsmärkning rimlig?
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
27
Verifierande kontroller
Det är viktigt att kontroll av livsmedelsinformation inte stannar vid formaliakontroll, det vill säga att obligatoriska uppgifter finns på etikett, förpackning eller följesedel och att dessa är rätt formulerade. Kontrollen måste även omfatta verifiering
av att uppgifterna stämmer. En verifierande kontroll kan exempelvis omfatta provtagning och analys.
Verifierande kontroll kan utformas på följande vis:
1.
Välj vad som ska kontrolleras, det vill säga vad som är mest relevant för en
riskbaserad kontroll? Urvalet görs helst på planeringsstadiet så att inläsning
kan göras.
TIPS PÅ VAD SOM KONTROLLERAS
·
·
·
·
·
Om dyr råvara ersatts eller spätts ut med billigare råvara.
Odeklarerad förekomst av allergener.
Särskild märkning, till exempel ekologisk, skyddad ursprungsmärkning eller
hälsopåstående.
Område som erfarenhet av företaget visar att det finns/funnits
problem med.
Område som är aktuellt i ljuset av en omvärldsanalys (exempelvis
produkter som har eller nyligen haft restriktioner för införande och import).
2. Välj en eller flera lämpliga kontrollmetoder för det som ska kontrolleras. Vid
verifierande kontroll av livsmedelsinformation får man ofta bäst resultat om
flera olika kontrollmetoder används.
TIPS PÅ HUR OLIKA KONTROLLMETODER KAN ANVÄNDAS
· Ingrediensförteckningen på en förpackning verifieras genom inspektion
av vilka ingredienser som verkligen tillsatts.
· Påståenden om halter av vissa ingredienser verifieras genom provtagning och
analys.
· Påståenden om ursprung verifieras genom kontroll av dokument.
· Beteckningar på en meny verifieras genom kontroll av att företaget har köpt
in det påstådda livsmedlet i rimlig mängd.
· Skyddade beteckningar verifieras vid tillverkning genom kontroll av att
aktuell specifikation följs.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
28
·
Påståenden om ekologiska livsmedel kontrolleras genom verifiering av att
sådana livsmedel köps in samt med provtagning och analys av förekomst av
otillåtna substanser.
Kontroll av misstänkt bedräglig
livsmedelsverksamhet
”Oredlighet” bör ses som två delar, precis som det anges i förordning 178/2002
– vilseledande och bedrägliga förfaranden. Med bedrägliga förfaranden avses handlingar, där någon avsiktligt till exempel förvanskar en produkt, undanhåller information eller ger felaktig information om en produkt och där konsumenter därmed luras.
Det ökade antal upptäckta livsmedelsbedrägerier påverkar alla länder i Europa.
Organiserade kriminella grupper lockas till denna typ av brott på grund av liten
risk för upptäckt, låga straff och höga vinster. Den ekonomiska krisen, allmänhetens attityder och tolerans, jämförelsen mellan vinster och risker samt bristen på
gemensam strafflagstiftning på EU-nivå är relevanta faktorer som påverkar detta.
Andra orsaker till den ökade förekomsten av bedrägliga förfaranden med livsmedel
är exempelvis prispress, mervärdeskonsumenter, långa leverantörskedjor, låga
straff och liten risk för upptäckt och outvecklat samarbete mellan myndigheter och
företagen.
Produktion och distribution av förfalskade eller på annat sätt ur redlighetssynpunkt felaktiga livsmedel är idag en gränsöverskridande brottslighet som ibland
hänger samman med urkundsförfalskning, till exempel av ursprungscertifikat och
laboratorieanalysresultat.
ATT TÄNKA PÅ
·
Bedrägerier i livsmedelskedjan drabbar konsumenter, företag och i slutändan
hela ekonomin. Förvanskningar av livsmedel innebär också potentiella hälsorisker. Under 2008 insjuknade nästan 300 000 barn och minst sex dog i Kina efter
att ha konsumerat mjölkpulver förorenat med melamin. Denna giftiga industrikemikalie, som användes för att öka proteinnivåer i mjölken, ledde till njursvikt
hos tusentals små barn. Skandalen påverkar fortfarande marknaden mer än fem
år senare.
Livsmedel hanteras idag i många led innan de når konsumenten. Vi måste därför
samarbeta med andra kontrollmyndigheter, inom och utom Sverige, inom och
utom livsmedels-kontrollen, för att förhindra och upptäcka bedrägerier.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
29
TIPS PÅ VAD SOM KONTROLLERAS
·
Det är av stor betydelse att alla inblandade kontrollmyndigheter utför
kontroll och förhindrar misstänkta eller konstaterade brott mot livsmedelslagen. Detta är en skyldighet som följer av EU-medlemskapet, både för ett högt
konsumentskydd och för att möjliggöra den fria marknaden.
Livsmedelskontrollens uppdrag inom detta område är att se till att felaktiga livsmedel inte släpps ut på marknaden. Kontrollmyndigheterna ska inte ta ställning till
huruvida en handling är en avsiktlig överträdelse eller om den utförs i syfte att få
finansiell vinning. Myndigheten ska inte bedriva polisiär verksamhet. Huruvida en
överträdelse är avsiktlig eller inte är upp till åklagare och polis att bedöma. Här
finns också bestämmelserna om bedrägeri i brottsbalken 59 att ta hänsyn till.
Vanligaste typerna av livsmedelsbedrägerier
Livsmedelsbedrägerier sker oftast genom att kostsamma råvaror eller sammansatta
livsmedel manipuleras, drygas ut eller helt ersätts av billigare ingredienser (tabell
2). Konsumenter har mycket små möjligheter att upptäcka att vinet eller olivoljan
är utblandad med billigare ingredienser av samma slag. Det förekommer också omfattande piratkopiering av kända märken. Ofta sker bedrägerier inom livsmedelsgrupper som konsumenter är beredda att betala ett mervärde för, exempelvis ekologiska livsmedel eller livsmedel med skyddad beteckning.
Risken för bedrägeri är som störst när risken för att bli upptäckt är liten och den
potentiella ekonomiska vinningen stor. Orsaken till att risken för upptäckt bedöms
som liten när det gäller livsmedelsbedrägerier är bland annat livsmedelskedjans
komplexa och gränsöverskridande natur, tillsammans med att kontrollens fokus
ligger på livsmedelssäkerhet och att kontrollerna i normalfallet är en nationell eller
lokal uppgift. Den ekonomiska vinningen blir ännu större genom ineffektiva påföljdssystem med relativt låga böter.
59
Brottsbalken 9 kap 1 § (bedrägeri).
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
30
Tabell 2. Lista på de livsmedel som i störst grad omfattats av bedrägligt förfarande.
Uppgifterna är hämtade från EUs polismyndighet Europol.
Livsmedelstyp
Kommentar
Olivolja
Omfattande bedrägerier har förekommit. Kallpressad olja blandas
eller byts ut med sämre oljor.
Brist på eftertraktade matfiskar gör att andra fiskarter säljs under
felaktigt artnamn, fångstzon eller produktionsmetod (odlad/eller
viltfångad)
Dessa byts ut eller späds ut med konventionellt odlade livsmedel.
Otillåtna ingredienser eller tillsatser.
Mjölkprodukter späds ut med vatten
Exklusivare sorter byts mot eller blandas ut med billigare, till exempel basmatiris.
Skyddade beteckningar som blandas ut med billigare sockerarter
Exklusivare sorter byts mot eller blandas ut med billigare.
Exklusivare sorter byts mot eller blandas ut med billigare. Andra
delar från samma eller annan växt används för att dryga ut.
Eftertraktade sorter byts mot eller blandas ut med billigare. Även
ommärkning och piratkopiering.
Skyddad beteckning där otillåtna ingredienser som aromer, andra
sockerarter, sötningsmedel, vatten eller fel frukter används. Fruktköttet kan vara billiga tillsatta fibrer från andra källor.
Fisk
Ekologiska livsmedel
Mjölk
Spannmål
Honung och lönnsirap
Kaffe och te
Kryddor
Vin
Fruktjuice
”Hästköttskandalen”
I början av 2013 upptäckte irländska livsmedelsinspektörer odeklarerat hästkött
i frysta nötköttshamburgare hos en hamburgertillverkare. Senare undersökningar
påvisade även fynd i nötköttsmärkta färdigrätter i Storbritannien. Vissa produkter
visade sig innehålla upp till 100 procent odeklarerat hästkött. Efter provtagning på
förädlade köttprodukter i hela Europa, upptäcktes fynd i många EU-länder, däribland Sverige. Detta ledde till att en stor mängd livsmedel måste dras tillbaka från
marknaden.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
31
VIKTIGA LÄRDOMAR FRÅN DEN SÅ KALLADE HÄSTKÖTTSSKANDALEN:
·
Bedrägerier förekommer.
·
Livsmedelskontrollen måste göra mer verifierande kontroller på redlighetsområdet.
·
Livsmedelskontrollen behöver goda samarbetsformer med andra brottsbekämpande myndigheter för att upptäcka och förebygga bedrägligt beteende i livsmedelskedjan.
·
Livsmedelsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter måste kunna
samarbeta mer över landsgränser, inom och utom EU.
Livsmedelsbedrägerier och spårbarhet
Spårbarhet är en mycket viktig princip i livsmedelslagstiftningen. Livsmedel som
inte är säkra ska inte släppas ut på marknaden. Om sådana livsmedel släpps ut på
marknaden ska de dras tillbaka och eventuellt återkallas från konsument om de
redan har sålts vidare. Därför måste företagen ha system som möjliggör spårbarhet
ett steg framåt och ett steg bakåt. De handlingar som behövs för spårbarhet kan
även användas för redlighetskontroll, till exempel för kontroll av hur mycket av en
viss fiskart som köps in för att kunna jämföras med vad som går ut i den färdiga
produkten. Företagaren är skyldig att omedelbart ta fram sådana uppgifter på
myndighetens begäran.
Ett spårbarhetssystem kan se ut på olika sätt. Det finns inga krav på intern spårbarhet, det vill säga att det ska går att följa en viss råvara genom processen och
därmed ha exakt kontroll över vilka råvaror som ingår i en viss tillverkningsomgång.
Samarbete
Fynd i redlighetskontrollen berör ofta många kontrollmyndigheter, nationellt och
internationellt. Det är mycket viktigt att kontrollmyndigheterna samarbetar för att
förhindra livsmedelsbedrägerier inom och utom sitt eget kontrollansvar, till exempel genom att informera andra kontrollmyndigheter om egna fynd och åtalsanmälan misstänkta livsmedelsbrott.
På EU-nivå finns ett nätverk ”Food Fraud Network” som EU-kommissionen initierat efter hästköttskandalen. Livsmedelsverket är kontaktpunkt (FFCP) för Sveriges
räkning. Nätverket utbyter erfarenheter och koordinerar EU-gemensamma kontrollprojekt. Under 2015 kommer även ett snabbvarningssystem för dessa frågor
lanseras vilket ska säkerställa snabbt och effektivt informationsutbyte mellan medlemsstaterna angående bedrägliga förfaranden.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
32
Kontrollmetoder
I lagstiftningen 60 ges exempel på kontrollmetoder såsom kartläggning, revision,
inspektion och provtagning och analys. Flera kontrollmetoder är definierade var
för sig, men i praktiken går metoder som revision och inspektion ofta i varandra.
Metoderna kan användas vid såväl oanmälda som föranmälda kontrollbesök. Även
om kontrollmetoder i den dagliga kontrollen ibland ”flyter ihop” ges här en kort
översikt över vanliga kontrollmetoder som anges i lagstiftningen.
Revision
Syftet med revision är att utvärdera företagarens planerade åtgärder. En revision
ska ge svar på om företagets planerade åtgärder och övriga förutsättningar i kombination med det praktiska genomförandet av dessa åtgärder resulterar i att företaget följer kraven i livsmedelslagstiftningen. För fullständig definition av revision, se
artikel 2 i förordning (EG) nr 882/2004.
Revisioner görs vanligen föranmält.
FRÅGOR SOM BESVARAS UNDER EN REVISION
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
60
Vilka betydande faror har företaget identifierat i sin verksamhet/process?
Vilka är företagets planerade åtgärder?
Varför har företagaren valt dessa åtgärder?
Hur utförs det praktiska arbetet?
Vad blir resultatet av det praktiska arbetet?
Utförs det praktiska arbetet så som livsmedelsföretagaren har planerat?
Ger det praktiska arbetet det resultat som livsmedelsföretagaren har
planerat?
Är de planerade åtgärderna förenliga med lagkraven?
Sker det praktiska arbetet på ett sätt som är förenligt med lagkraven?
Är resultatet av det praktiska arbetet förenligt med lagkraven?
Artikel 10 i förordning (EG) nr 882/2004.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
33
EXEMPEL PÅ KONTROLLFRÅGOR UNDER EN REVISION
·
·
·
·
·
·
Vilka nedkylningsrutiner har företaget?
Hur gör företagaren för att uppfylla krav på spårbarhet? Vilka möjligheter
finns till exempel för att spåra ett livsmedel eller ett livsmedelsproducerande djur?
Hur kontrollerar företaget att de råvaror och halvfabrikat som köps
in är säkra?
Hur säkerställer företagaren att de förpackningar och andra kärl som
används i kontakt med livsmedel är gjorda av livsmedelsgodända material?
Hur säkerställer företagaren att de produkter och metoder för rengöring
som används är lämpliga för livsmedelsändamål?
Hur säkerställer företaget att ett specifikt gränsvärde i lagstiftningen inte
överskrids?
Inspektion
Syftet med inspektion är att på plats söka bekräftelse på (verifiera) att krav i livsmedelslagstiftningen är uppfyllda.
Sådan verifierande kontroll används också för att få sakligt underlag till att vid
revision bedöma ändamålsenlighet hos rutiner och arbetssätt. En kontroll som
syftar till att klargöra hur det är just nu, det vill säga en verifierande kontroll, kan
utifrån vad som framkommer under inspektionen övergå i en diskussion runt rutiner och tänkta arbetssätt. Detta är några skäl till att revision och inspektion många
gånger flyter samman.
Kontrollmetoden inspektion genomförs i flesta fall utan förvarning, men kan också
göras föranmäld. Inspektion kan antingen vara planerad och ingå i kontrollplanen
eller vara händelsestyrd. Vid en inspektion tittar, mäter och luktar man i huvudsak,
frågor ställs i andra hand.
EXEMPEL PÅ FRÅGOR UNDER EN INSPEKTION
·
·
·
·
·
Är personalens arbetskläder rena?
Förekommer skadedjur eller spår av skadedjur i anläggningen?
Vilken temperatur har ett visst livsmedel när det kylförvaras?
Är företagarens rengöring för ett visst ändamål tillräckligt, är det rent?
Finns det dokumentation över all läkemedelsanvändningen, följer företaget
karenstiden för mjölk från djur som är under behandling?
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
34
Provtagning och analys
Provtagning och analys kan användas i flera syften, exempelvis för att verifiera att
de gränsvärden som finns i lagstiftningen efterlevs eller för att påvisa brister i livsmedelshanteringen. Provtagning och analys kan användas enskilt för kontroll av ett
särskilt objekt eller i form av projekt, då många analysresultat vägs samman för att
ge en allmän bild av hur lagstiftningen efterlevs.
Det finns flera syften med provtagning och analys
Provtagning och analys inom offentlig kontroll kan användas för att verifiera företagens egen kontroll med syfte att kontrollera att företaget följer gällande lagstiftning. Det kan till exempel handla om att bekräfta frånvaro av ett ämne eller kontrollera att halten ligger under gällande gränsvärde men även för att kontrollera
närvaro av ett ämne eller substans för att avslöja bedrägliga förfaranden.
Då misstanke finns om att ett livsmedel inte är säkert kan det vara aktuellt att
provta och analysera det 61. Det kan även finnas misstanke om en vilseledande eller
bedräglig livsmedelshantering 62. Grund för misstanken kan till exempel vara klagomål från en enskild kund eller ett större sjukdomsutbrott.
Särskilda krav ställs på provtagning och analys inom offentlig kontroll
Provtagning och analys inom offentlig kontroll ska utföras på ett rättssäkert sätt
eftersom analyssvaret kan ligga till grund för myndighetsbeslut och rättsliga åtgärder. Detta innebär att det inte får råda något tvivel om att prov tagits ut på korrekt
sätt, att provets identitet är korrekt samt att provet hanteras och analyserats korrekt.
LÄS MER
· Kontrollhandbok - Provtagning, Del 1-9.
61
62
Läs mer i KONTROLLHANDBOK PROVTAGNING, DEL 5, Provtagning vid utbrottsutredningar.
Läs mer i KONTROLLHANDBOK PROVTAGNING, DEL 8, Provtagning för kontroll av redlighet.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
35
Kartläggning
Kartläggning är en metod där stickprov görs inom ett visst område och under en
viss tid, för insamling av specifika uppgifter. Stickprov behöver inte enbart vara
uttag av prover som sänds till laboratorium för analys. Det kan också innebära
kontroll inom avgränsat område exempelvis märkning eller spårbarhet.
EXEMPEL PÅ SYFT MED EN KARTLÄGGNING
·
·
·
·
Hur vanligt det är med förekomst av Listeria i en viss typ av mat?
Hur väl hålls kylkedjan i transporter av livsmedel?
Hur väl uppfyller en viss bransch kravet på att vissa allergena ingredienser ska
framgå av märkningen?
Hur vanligt är det med bekämpningsmedelsrester i olika vegetabiliska
livsmedel, till exempel frukt och grönsaker?
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
36
Juridisk metod
Livsmedelslagstiftningen innehåller såväl målstyrda regler, flexibla 63 regler, samt
detaljregler. Att det finns olika typer av regler får konsekvenser för hur myndigheterna behöver gå till väga för att tolka olika regler och för att kontrollera om
kravet i en regel uppfylls. Också metodiken för att kontrollera efterlevnaden skiljer
sig.
Juridisk metod för tolkning
De olika typerna av regler kräver olika juridisk metod för till exempel tolkning.
Reglers betydelseområde är viktigt att förstå eftersom det skiljer sig avsevärt mellan
detaljregler och målstyrda regler. En detaljregel har ett tämligen klart avgränsat
betydelseområde, medan en målstyrd regels betydelseområde är omgärdat av en
”gråzon”.
OLIKA ARBETSSÄTT tillämpas för detaljregler jämfört med målstyrda regler
·
·
Rättstillämpning
Används vid detaljregler, vilka ofta är tydliga och anger ”hur det ska vara”. Det
är en mera mekanisk arbetsform (tillämpa) och man använder helt enkelt regeln som norm.
Lagtolkning
Metod som måste användas då rättstillämpning inte är möjlig, till exempel då
reglerna inte är så detaljerade.
För lagtolkning finns flera olika principiella metoder. I svensk rättstradition är
det vanligt med objektiv metod (bokstavsmetod) och subjektiv metod. Den förstnämnda metoden innebär att man helt enkelt läser och försöker förstå texten.
Detta kan vara tillräckligt vid enklare tolkning av detaljerade regler. Subjektiv metod går ut på att försöka ta reda på vad lagstiftaren tänkte och hade för ambition
och avsikt. För detta ändamål används källor såsom förarbeten, beaktandesatser
eller andra uppgifter från lagstiftaren.
När det gäller målstyrda regler, som också omfattas av flexibilitet, är de två nämnda metoderna oftast inte tillräckliga. För denna typ av regler lämpar sig teleologisk
tolkning. Med denna tolkningsmetod tar man sikte på ändamålet med regeln.
63
De krav som finns i hygienförordningen ska tillämpas för många olika typer av verksamheter, från stora industriella
anläggningar som hanterar känsliga livsmedel, till små butiker som endast hanterar förpackade livsmedel. I lagtexten
skapas utrymme för flexibilitet genom uttryck som ”när det är nödvändigt” och ”när så är lämpligt”. Kraven kan alltså
anpassas till verksamhetens storlek och art, men livsmedlet får inte bli hälsofarligt eller otjänligt (se även punkt 5 i
kommissionens vägledning till (EG) nr 852/2004).
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
37
ATT TÄNKA PÅ
·
En tolkning där man riktar in sig på syftet med regeln, och inte fastnar i bokstavstolkning är särskilt viktig vid arbete med målstyrda och flexibla regler.
Typ av regel och metod för kontroll
En konsekvens av att det finns olika regeltyper är att metodiken för att kontrollera
efterlevnaden kommer att vara olika. Det är enklare att utforma en metodik för att
kontrollera utifrån detaljerade regler, till exempel att kontrollera specifika temperaturkrav eller dokumentationskrav. Detta beror på att regeln i sig är starkt normerande och behovet av bedömning litet.
När det gäller målstyrda regler så ökar graden av bedömning som inspektören
måste göra. Är reglerna dessutom kombinerade med flexibilitet blir det fråga om
bedömningar i mycket hög grad. Detta kräver ett metodiskt arbetssätt så att varje
situation hanteras korrekt, och att omständigheter i varje situation alltid övervägs.
Bedömning ska göras utifrån faktiska förhållanden mot ett lagkrav – detta är en
fundamental metodik. Annars blir det fråga om generella tolkningar av lagkrav,
och det är inte förenligt med flexibiliteten. Myndighetens roll är att vid offentlig
kontroll avgöra om det som görs i respektive företag räcker, myndighetens roll är
inte att på förhand bestämma vad som är nödvändigt.
LÄS MER
· Mera om metoder för tolkning av nationella regler och EU-rätt finns i fördjupningsdelen Juridisk metod. Där finns också en mera ingående beskrivning av
rättssystemet.
Branschriktlinjer
Branschriktlinjer är branschens egna beskrivningar av hur företagen kan göra för
att uppfylla livsmedelslagstiftningens krav. Företagarna måste följa bestämmelserna
i lagar, förordningar och föreskrifter, men branschriktlinjer är frivilliga att följa.
Dessa riktlinjer är inspektören skyldig att känna till.
I en branschriktlinje kan många olika lösningar presenteras. Genom att de handlar
om en specifik verksamhet kan de bli mer konkreta och därmed lättare att följa. De
kan därför fungera som ett stöd även vid planering och genomförande av kontrollen. Branschriktlinjer som har bedömts av Livsmedelsverket finns publicerade på
verkets webbplats, www.livsmedelsverket.se.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
38
Samtalsmetodik
Det samtal som inspektören ansvarar för i kontrollsituationer bör vara ett professionellt samtal. Inspektören är den som leder samtalet och som ansvarar för att nå
det sakliga målet med samtalet. För att nå fram till företagarna och skapa förtroende för kontrollen är det viktigt att inspektören kan lyssna, ställa frågor, ge återkoppling och skapa delaktighet. Bra samtalsmetodik och professionella samtal kan
öka både effektiviteten i och effekten av kontrollen.
Fråga och lyssna
Aktivt lyssnande skapar trygghet och närvaro och kan sägas vara grunden för det
professionella samtalet. Om man lyssnat tillräckligt aktivt, och visat det, bör man
fundera på om man möter motstånd hos dem man möter, exempelvis i form av att
de inte lyssnar eller ger respons. När någon inte lyssnar har det ofta att göra med
att den personen inte känner sig hörd och lyssnad på.
Det sägs ibland att det är frågor som driver kontrollen. Frågor i kontrollen är naturligtvis nödvändigt, men det gäller att se upp. Frågor riskerar att skada relationer
genom att den som får frågorna känner sig utfrågad och förhörd samt upplever att
man hela tiden får stå till svars. Det gäller sålunda att fråga klokt och veta vad man
ska använda frågor till. Frågor kan användas i kontrollen för olika ändamål, exempelvis samla fakta, utveckla samtalet och relationen samt ge hjälp till självhjälp
(coachande förhållningssätt).
Det finns olika frågetekniker att använda beroende på ändamål och situation.
Berättandeuppmanande frågor (typ av öppna frågor) används precis som namnet
antyder för att få den som ska svara att berätta om något.
TIPS PÅ ÖPPNA FRÅGOR
· ”Kan du berätta om …?”
· ”Vad är din erfarenhet av …?”
· ”Vill du berätta för mig …?”
· ”Kan du beskriva lite närmare för mig om …?”
Ett alternativ till öppna frågor men som också ger mycket information är att be
företagaren att visa hur han/hon/de brukar göra.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
39
Modell för samtalsstruktur och tydlighet
För att lägga upp ett samtal så att det blir tydligt vad samtalet handlar om, vad
som är fakta och vad som är slutsatser samt konsekvenser kan följande samtalsmodell användas 64:
EXEMPEL PÅ SAMTALSMODELL
·
·
·
·
·
Skapa gemensam bild av vad saken gäller
Vilket lagkrav kontrolleras och vad innebär kravet? Hur ska det vara?
Hur är det tänkt att vara?
Beskriv verklighet
Hur är det just nu? Vad händer? Vad gör de? Detta ska vara fakta/observation
(iakttagelse).
Verklighet kontra stipulerat/tänkt läge
Är det som regeln kräver? Är det som det är tänkt? Här dras slutsats/görs en
bedömning. Ser vi samma motsägelse? Är det tydligt vad som är problemet?
Klargör motivationen till att göra rätt
Vad kan företagaren göra? (”Hur tänker du göra?”) Vill företagaren göra något? (”Hur vill du gå vidare?”) Bekräftas det egna åtagandet.
Konsekvens
Frivillig åtgärd eller myndighetsåtgärd?
Även viktiga principer för rättssäkerhet praktiseras då samtalet och kontrollen
struktureras på detta sätt. Exempelvis har steg 1 tydlig koppling till legalitetsprincipen, steg 2 till objektivitetsprincipen och steg 3 och 4 till proportionalitetsprincip och principen för kommunicering.
Kommunikation och samtalsmetodik är en viktig del i en samlad kontrollmetodik.
När det gäller kommunikation och bemötande är det lätt att komma in på frågor
om serviceskyldighet och rådgivning. Detta är också krav i lagstiftningen.
64
Baserat på GROW-modellen som används för motiverande och utvecklande samtal.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
40
Rådgivning till företagare
Inspektören ska kontrollera men också ge stöd
Kontrollmyndigheternas uppgift är att kontrollera huruvida lagstiftningen följs och
se till att företagare följer den. Detta är uppdraget livsmedelskontroll. Myndigheterna är också skyldiga att ge råd 65 och upplysningar 66 om exempelvis vilken lagstiftning som finns. Dessa uppdrag går till viss del i varandra, men det finns också
anledning att se dem var för sig. Det ena uppdraget kan inte ersätta det andra. Exempelvis kan inte verifierande kontroller ersättas med information och rådgivning.
En livsmedelsföretagare ska kunna förvänta sig service och ett
visst stöd från kontrollmyndigheten. Samtidigt ska myndigheten
kunna förvänta sig att företagaren själv tar ansvar för att omsätta
hjälpen till åtgärder som passar i den egna verksamheten. Företagaren måste också på egen hand skaffa kunskaper för att driva
sin verksamhet. Det understryks inte minst genom principen i
lagstiftningen att det är företagaren som har ansvar och ska visa
att denne uppfyller kraven 67. Till hjälp för företagare finns inom
flera branscher riktlinjer och annan information som branschorganisationerna arbetat fram.
KOM IHÅG
Det är företagaren som har
ansvaret för sin
verksamhet!
Stöd eller rådgivning?
Inspektören måste följa de skyldigheter som anges i förvaltningslagen och i livsmedelslagen. Dessa skyldigheter innebär krav på myndigheten att visa företagaren till
rätta i lite mer allmänna ordalag, till exempel att svara på frågor om vilken lagstiftning som finns och vad den i ”normalfallet” innebär. Det kan också vara att ge
information om på vilka sätt företagaren kan skaffa sig kunskap eller ge exempel
på hur företagaren kan göra för att uppfylla ett krav i lagstiftningen. Rådgivning
bör dock ges med viss restriktivitet och med tanke på möjliga konsekvenser i form
av missriktad eller felaktig myndighetsutövning.
Delar av livsmedelslagstiftningen är målstyrd, där ”säkra livsmedel” är det övergripande målet. Det viktiga är inte vilken lösning som väljs, utan att målet uppnås.
Inspektören kan inte garantera att den lösning som denne förordar är den bästa
och billigaste för just den anläggningen. Om en inspektör har gett ett felaktigt råd,
65
12 § livsmedelslagen.
4 § förvaltningslagen.
67
Utgångspunkten i livsmedelslagstiftningen är att det är livsmedelsföretagaren som ska visa för kontrollmyndigheten att
kraven i livsmedelslagstiftningen uppfylls. Detta framgår bland annat av art. 1 punkt 1. a i förordning (EG) nr 852/2004,
art. 17 i förordning (EG) nr 178/2002 och art. 31 punkt 2 c i förordning (EG) nr 882/2004.
66
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
41
eller ett råd som lett till en dyrare lösning än nödvändigt kan det uppstå krav på
skadestånd enligt bestämmelserna om ”fel eller försummelse vid myndighetsutövning” i skadeståndslagen. Det kan också vara så att om inspektören är den som
föreslagit en lösning, kan denne senare hamna i en jävssituation eller i intressekonflikt när åtgärden ska prövas eller på annat sätt granskas av myndigheten.
Det gäller att vara noga med att ansvaret för att producera eller sälja säkra och
redliga livsmedel inte förs över på kontrollmyndigheten (inspektören). Det är också
viktigt att vara tydlig med vad som är råd, och vad som är krav från myndighetens
sida. Inspektören behöver därför ha en tydlig bild av sitt uppdrag och sin roll, så
att denne tydligt kan förmedla detta till livsmedelsföretagarna. Är myndigheten
tydlig med detta är risken mindre för att framtida missförstånd uppstår.
Livsmedelsinspektören har makten
Den enskilde har i många fall stor respekt och stora förväntningar på inspektören.
Inspektören har formell makt, men också kunskapsmakt. Inte sällan är det inspektören som har bäst kunskap om livsmedelslagstiftningen och risker eller har erfarenheter om lösningar på problem i företagarens verksamhet. Det ligger då nära till
hands för livsmedelsföretagaren att fråga inspektören till råds.
Inspektörers iakttagelser, bedömningar och beslut är inte sällan av mycket stor
betydelse för enskilda. Det är därför viktigt att inspektören är medveten om att allt
som sägs kan komma att tolkas på ett visst sätt bara därför att det är en inspektör
som uttrycker det. Exempelvis kan saker som sägs uppfattas som krav utan att det
var tänkt så. Detta betyder att inspektören bör vara försiktig med allt för detaljerade råd eller att visa vilka tekniska lösningar som kan eller bör användas i det
enskilda fallet. Myndigheten får inte heller rekommendera någon viss hantverkare,
ett visst fabrikat, en viss teknik och liknande.
ATT TÄNKA PÅ
·
·
·
Ställ både tydliga krav och agera bollplank!
Genom att livsmedelsföretagaren själv får ta reda på lämpliga lösningar ökar
också denne sin egen kompetens.
Det är företagaren som känner sin anläggning och verksamhet bäst.
Utgångspunkten i lagstiftningen är att det är livsmedelsföretagarna som har det
primära ansvaret för livsmedelssäkerheten.
LÄS MER
· Läs mer om rådgivning till företagare i Livsmedelsverkets broschyr Rådgivning
inom livsmedelskontrollen 68.
68
En broschyr framtagen av Livsmedelsverket och tillväxtverket. Finns att ladda ner från Livsteck.net.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
42
Relevanta krav i lagstiftningen
och kontrollområden
Ett centralt krav i lagstiftningen är att kontroll ska ske av alla relevanta krav 69 och
i alla led i livsmedelskedjan 70. För cirka 10 år sedan organiserade Livsmedelsverket
livsmedelslagstiftningens krav på livsmedelsföretagare i så kallade kontrollområden. Detta för att underlätta kontrollen, den efterföljande rapporteringen, uppföljningen och kommuniceringen med livsmedelsföretagaren. En liknande indelning av
lagstiftningen i kontrollområden gjordes senare även för kontroll av livsmedelsföretag i primärproduktionen.
VIKTIGT ATT KÄNNA TILL
·
Den nuvarande indelningen i kontrollområden kommer att ses över och sannolikt revideras under 2015–2016. Orsaken till detta är bland annat att områdena
inte har tillräcklig precision att styra kontrollen så att alla relevanta krav kontrolleras, samt att de medför att Sverige inte heller kan visa vilka krav i lagstiftningen som verkligen kontrolleras.
Lagstiftningen är grunden för kontrollen
Det är viktigt att myndigheterna har en klar uppfattning om vilken lagstiftning som
är relevant inom respektive kontrollområde. Vad som är relevant att kontrollera
varierar för olika typer av anläggningar och verksamheter.
LÄS MER
· Fördjupningsdelen Kontrollområden i leden efter primärproduktionen.
Information ges om nuvarande kontrollområden med en generell beskrivning
och exempel på frågeställningar för respektive område för att tydliggöra vad
respektive kontrollområde kan innefatta. I den praktiska kontrollen måste naturligtvis frågeställningarna anpassas till den lagstiftning som är relevant för den
aktuella anläggningen inom kontrollområdet, och i övrigt anpassas till den verksamhet som finns i anläggningen.
· Kontrollhandbok Butik, Storhushåll och Kosttillskott för frågeställningar mer
anpassade till anläggningstyp eller lagstiftning.
· Livsmedelsverket vägledningar om dricksvatten, livsmedel särskilt avsedda för
personer med allergi eller intolerans (fri från-livsmedel) och livsmedelskontroll
i primärproduktionen.
69
70
Artikel 17 i förordning (EG) nr 178/2002.
Artikel 3.3 i förordning (EG) nr 882/2004.
KONTROLLHANDBOK - UTFÖRA OFFENTLIG LIVSMEDELSKONTROLL
43