Tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse
Om regleringen av undantag från EU:s statsstödsregler
Kerstin Näsberg
Juris kandidatprogrammet
Examensarbete, 30 högskolepoäng
Ht 2008
Handledare: Tobias Indén
Innehållsförteckning
Innehållsförteckning................................................................................................................... 1
1 Inledning.................................................................................................................................. 3
1.1 Syfte ................................................................................................................................. 4
1.2 Avgränsningar .................................................................................................................. 4
1.3 Metod och material........................................................................................................... 5
2 Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ................................................................. 6
2.1 Förklaring av begreppet ................................................................................................... 6
2.2 Begreppet i förhållande till liknande begrepp .................................................................. 7
3 Teori bakom förbudet mot statliga stöd ................................................................................ 10
3.1 Marknadsekonomi .......................................................................................................... 10
3.2 Planekonomi................................................................................................................... 11
3.3 När marknaden inte fungerar.......................................................................................... 12
3.4 Effekter av statliga stöd.................................................................................................. 13
3.5 Teorins genomslag i handlingsplanen för statligt stöd................................................... 13
4 Förbudet mot statliga stöd i artikel 87 EG ............................................................................ 15
4.1 Artikel 87.1..................................................................................................................... 15
4.1.1 Stöd.......................................................................................................................... 15
4.1.2 Från staten eller med hjälp av statliga medel .......................................................... 17
4.1.3 Selektivitet, snedvridande och påverkan på samhandeln. ....................................... 19
4.2 Diskussion ...................................................................................................................... 20
5 Granskningsförfarandet och återkrav .................................................................................... 23
5.1 Anmälningsplikt ............................................................................................................. 23
5.2 Preliminär granskning .................................................................................................... 24
5.3 Formell granskning ........................................................................................................ 25
5.4 Återkrav av förbjudna stöd............................................................................................. 25
6 Undantag – tjänster av allmänt ekonomiskt intresse............................................................. 27
6.1 Statsstödsmetoden .......................................................................................................... 27
6.2 Utvecklingen i praxis från statsstödsmetod till ersättningsmetod .................................. 28
6.2.1 ADBHU................................................................................................................... 28
6.2.2 FFSA ....................................................................................................................... 30
6.2.3 SIC........................................................................................................................... 30
6.2.4 Ferring ..................................................................................................................... 31
6.2.5 Altmark.................................................................................................................... 32
6.3 Ersättningsmetoden ........................................................................................................ 33
6.4 Argumentation för och emot ersättningsmetoden .......................................................... 34
6.4.1 Ersättningsmetodens förenlighet med fördragets bestämmelser ............................. 34
6.4.2 Möjligheten att avvakta kommissionens godkännande........................................... 35
6.4.3 Undergrävande av artikel 86.2 EG och förlorad kontroll över medlemsstaterna.... 35
6.4.4 Uppdelning utifrån kopplingen mellan stödet och den ålagda skyldigheten .......... 36
6.5 Diskussion ...................................................................................................................... 37
7 När ersättningsmetoden inte är tillämplig ............................................................................. 41
7.1 Rekvisiten i artikel 86.2 EG ........................................................................................... 41
7.1.1 Anförtroende ........................................................................................................... 41
7.1.2 Konkurrensreglerna hindrar fullgörandet................................................................ 42
7.1.3 Nödvändighet, proportionalitet och gemenskapens intressen ................................. 44
7.1.4 Artikel 86.2 EG i förhållande till Altmark .............................................................. 45
1
7.2 Kommissionens beslut av den 28 november 2005 – ett nytt undantag från
anmälningsplikten ................................................................................................................ 45
7.3 Jämförelse med villkoren i Altmark............................................................................... 47
7.3.1 Likheter med Altmark ............................................................................................. 48
7.3.2 Avsaknaden av effektivitetsvillkor.......................................................................... 49
7.3.3 Möjlighet att tillåta en åtgärd som inte uppfyller kraven i kommissionens beslut av
den 28 november 2005 ..................................................................................................... 50
7.4 Diskussion ...................................................................................................................... 51
8 Sammanfattande diskussion .................................................................................................. 53
8.1 Förbudet i art 87.1 EG.................................................................................................... 53
8.2 För- respektive nackdelar med ersättningsmetoden såsom den utformades i och med
Altmark................................................................................................................................. 54
8.3 Kommissionens beslut av den 28 november 2005 ......................................................... 55
8.4 Sammanfattande slutsats ................................................................................................ 56
Källförteckning......................................................................................................................... 57
2
1 Inledning
Genom artikel 2 i fördrag om upprättande av Europeiska gemenskapen (EG)1 föreskrivs att
gemenskapen ska ha som uppgift att upprätta en gemensam marknad med en hög grad av
konkurrenskraft samt väl avvägd och hållbar utveckling av näringslivet. För att uppnå detta
ska gemenskapens verksamhet enligt artikel 3 EG bland annat innefatta en ordning som
säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids, dessutom ska
medlemsstaternas och gemenskapens verksamhet enligt artikel 4 EG innefatta en politik som
bedrivs enligt principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens.
Marknadsekonomin har emellertid brister. Det kan mycket väl inträffa att en tjänst som
allmänheten har intresse av att kunna tillgodogöra sig inte kan produceras till ett pris som
allmänheten är villig att betala, vilket är ett exempel på en situation som kan lösas genom att
staten engagerar sig i frågan och ger stöd till ett företag som ålagts att tillhandahålla tjänsten.
Dessvärre kan statliga stöd tänkas snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag
framför andra. Inom gemenskapsrätten finns därför en rad bestämmelser som reglerar statliga
stöd. Utgångspunkten är att statliga stöd är förbjudna. Dock kan vissa omständigheter göra att
somliga stödåtgärder ändå kan undantas från förbudet. Bland annat kan stöd till företag som
anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse undantas enligt artikel
86.2 EG.
Huvudregeln har tidigare varit att stöd ska anmälas till Europeiska gemenskapernas
kommission(kommissionen) för granskning, för att sedan eventuellt kunna undantas. Denna
ordning har gällt oavsett om stödet har utgått till företag som anförtrotts att tillhandahålla
tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller ej. I och med utvecklingen av praxis i Europeiska
gemenskapernas domstol(domstolen) och Europeiska gemenskapernas
förstainstansrätt(förstainstansrätten) har det skett en förändring i hur statliga stöd till företag
som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse behandlas. Två
metoder har stått emot varandra, statsstödsmetoden och ersättningsmetoden, men i och med
domslutet i målet Altmark2 kom domstolen fram till att ersättning som ges till företag som
1
I uppsatsen avses den konsoliderade versionen. I uppsatsen har äldre numreringar av fördragsartiklarna
omvandlats till den nya numreringen.
2
Mål C-280/00, Altmark.
3
anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, givet att vissa villkor är
uppfyllda, inte ska anses utgöra stöd, och således ska de inte heller behöva anmälas för
granskning. Ersättningsmetoden fick härigenom sitt slutliga erkännande.
Domslutet i Altmark är emellertid inte helt okontroversiellt utan uppvisar en rad oklarheter
och brister som vållat viss debatt. Redan innan målet avgjordes förde generaladvokaterna
Jacobs och Léger en intensiv diskussion om de olika metodernas vara respektive icke vara i
sina förslag till avgöranden. Trots detta har den praxis som fastställdes i Altmark kommit att
betraktas som gällande rätt, och har dessutom kommit att utvecklas inom sekundärrätten.
1.1 Syfte
Uppsatsens syfte är att fastställa, analysera och diskutera gällande gemenskapsrätt beträffande
möjligheterna att tillåta nya statliga stödåtgärder till företag som tillhandahåller tjänster av
allmänt ekonomiskt intresse. Syftet innefattar även att ge en bakgrund till den gällande rätten
utifrån utvecklingen i praxis samt utifrån nationalekonomisk teori.
1.2 Avgränsningar
Jag behandlar enbart de allmänna statsstödsreglerna, vilket innebär att jag inte behandlar de
sektorspecifika stödreglerna. Betoningen ligger på artiklarna 86.2 EG samt 87.1 EG. Trots att
den förstnämnda artikeln förutom stöd avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse även
behandlar statliga monopol behandlas inte dessa eftersom bedömningen av statliga monopol
ligger utanför uppsatsens syfte. Jag berör heller inte undantagen i art 87.2 EG samt
art 87.3 EG i större utsträckning än att påpeka deras existens, eftersom jag fokuserar på stöd
till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och utvecklingen av
praxis med fokus på Altmark och kommissionens beslut av den 28 november 2005. Även
förfarandereglerna enligt artikel 88 EG behandlas tämligen kortfattat. Av mitt syfte framgår
också att jag inte behandlar redan existerande stödåtgärder, utan endast nya stödåtgärder.
4
1.3 Metod och material
I arbete med uppsatsen har jag använt mig av EU-rättslig metod.3 Jag har alltså, för att
fastställa gällande gemenskapsrätt, utgått ifrån primärrätt, sekundärrätt och praxis från
domstolen och förstainstansrätten. I viss mån har jag även utgått från olika förberedande
rättsakter. De förberedande rättsakterna har varit centrala då jag försökt definiera de olika
begreppen i avsnitt 2.2. Framförallt praxis och de förberedande rättsakterna har lästs på både
engelska och svenska i de fall där en svensk språkversion finns. Rättsfallen har valts utifrån
hänvisningar i litteraturen, men även utifrån hänvisningar i rättsfallen. Jag har även studerat
relevant litteratur inom området för statliga stöd. Beträffande redogörelsen för
ersättningsmetodens utveckling i praxis har jag utgått ifrån relevant litteratur och praxis. Även
för det avsnittet har jag valt rättsfallen utifrån förekomst i litteraturen.
För att kunna redogöra för den teoretiska bakgrunden till förbudet mot statliga stöd i avsnitt 3
har jag använt mig av nationalekonomisk teori. Den litteratur jag framförallt använt mig av
för det avsnittet är Klas Eklunds Vår ekonomi samt Mikroekonomi av Axelsson med flera.
För att hämta argument till diskussionen har jag dels utgått från den nationalekonomiska
teorin. Beträffande diskussionen om ersättningsmetoden har jag använt mig av den debatt som
förekommit i förslag till avgöranden av generaladvokaterna Léger och Jacobs då denna debatt
belyst många relevanta frågor. Jag har även studerat den debatt om ersättningsmetoden som
förekommit inom litteraturen, dock har denna i princip tagit upp samma argument som
generaladvokaterna. Beträffande diskussionen angående kommissionens beslut av
den 28 november 2005 har jag studerat den inte alltför omfattande litteraturen på området. Jag
har valt att ta upp diskussionen i slutet av vissa avsnitt för att sedan sammanfatta mina
synpunkter i en avslutande diskussion, eftersom jag ansett att texten blir intressantare att läsa
ifall redogörelsen varvas med diskussion.
3
Metoden beskrivs i Hettne & Otken Eriksson, EU-rättslig metod, 2005.
5
2 Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
Eftersom uppsatsen handlar om stöd till företag som utför ”tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse” förklaras nedan vad begreppet innebär.
2.1 Förklaring av begreppet
Begreppet tjänst torde inte vålla några större problem. I artikel 50 EG definieras begreppet
som ”prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under
bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer.” Särskilt avses verksamhet
av industriell- och kommersiell natur samt verksamheter inom hantverk och fria yrken.
Dock torde tjänstebegreppet såsom det används i artikel 50 EG inte kunna användas direkt vid
tillämpning av artikel 86.2 EG. Troligen är tjänster av allmänt ekonomiskt intresse att se som
ett självständigt begrepp och inte som en undergrupp till tjänstebegreppet. Det som talar i den
riktningen är bland annat att begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse även finns i
artikel 16 EG, samt att begreppet nämns i samband med fiskala monopol i artikel 86.2 EG.
Det kan vidare antas att begreppet, på grund av sin placering, innebär tjänster som innehåller
särskilt skyddsvärda hänsyn. Troligen ska begreppet tolkas så att samtliga tjänster som syftar
till att tjäna samhällets allmänna ekonomiska intressen och som innehåller något element av
tjänst omfattas av bestämmelsen.4
Kommissionen har i och för sig definierat tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som
“tjänster som utförs på affärsmässiga grunder men som bedöms ligga i allmänhetens intresse
enligt särskilda kriterier”.5 Kommissionen har dock gjort flera uttalanden om vad som menas
med begreppet. Bland annat avser tjänster av allmänt ekonomiskt intresse tjänster vilkas
tillhandahållande i allmänhet har anförtrotts särskilda aktörer hellre än automatiskt alla
företag i en ekonomisk sektor. Tjänsterna ska vidare syfta till att uppfylla medborgarnas
allmänna behov, bland annat beträffande samhällsomfattande tjänster som erbjuds inom
ramen för ett nät. Dessutom får tjänsterna inte gynna en särskild grupp av användare.6
4
Steinicke, 2002, sidorna 87 och 88.
KOM (2001) 598, slutlig, Bilaga: Definitioner, jfr engelsk språkversion.
6
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statligt stöd (Icke-officiellt dokument), Europeiska kommissionen,
GD konkurrens, 12/11/2002, sidan 8, punkt 21.
5
6
Kommissionen har också förklarat att ingripanden i medlemsstaternas frihet i att definiera vad
som kan anses vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan komma att ske ifall
verksamheten inte har några särdrag i förhållande till annan ekonomisk verksamhet, eller ifall
tjänsten faktiskt tillhandahållas på ett tillfredsställande sätt på den öppna marknaden.7
Det ankommer vidare på medlemsstaterna att avgöra vad som är en tjänst av allmänt
ekonomiskt intresse. Kommissionen kan dock som sagt komma att ingripa vid uppenbara
felbedömningar.8
2.2 Begreppet i förhållande till liknande begrepp
Som synonym till begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse används ofta begreppet
public service (offentliga tjänster). Sistnämnda begrepp uttrycker möjligtvis med större
precision vad begreppet täcker, nämligen tillvaratagelse av en rad samhällsmässiga hänsyn.
Ett annat begrepp som förekommer i debatten om tillvaratagande av samhällsmässiga tjänster
är universal services (samhällsomfattande tjänst).9 Dessutom förekommer ofta ytterligare två
begrepp; tjänster i allmänhetens intresse och allmännyttiga tjänster.10
Kommissionen har definierat de ovan nämnda begreppen. Det övergripande begreppet,
tjänster i allmänhetens intresse definieras som ”[t]jänster, utförda på affärsmässiga eller
icke-affärsmässiga grunder, som offentliga myndigheter anser ligger i allmänhetens intresse,
och som därför omfattas av särskilda förpliktelser.”11 Begreppet torde vara det vidaste av
begreppen då det avser de tjänster som anses ligga i allmänhetens intresse, oavsett hur de
utförs.
Vidare definieras public services som “[…antingen] att ett offentligt företag utför tjänster,
eller att den uppgift som utförs i sig ligger i allmänhetens intresse. I syfte att underlätta eller
7
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statligt stöd (Icke-officiellt dokument), Europeiska kommissionen,
GD konkurrens 12/11/2002, sidan 8, punkt 22.
8
Se även kommissionens beslut nr 2005/84/EG av den 28 november 2005 om tillämpningen av artikel 86.2 i
EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i
uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, skäl 7 i motiveringen.
9
Steinicke, 2002, sidan 89 samt för begreppens svenska lydelse KOM (2001)598, Slutlig, Bilaga; Definitioner,
se både den svenska samt den engelska språkversionen
10
Begreppet tjänster i allmänhetens intresse förekommer bland annat i titeln till rapporten KOM (2001)598,
Slutlig, och begreppet allmännyttiga tjänster förekommer i mål C-280/00, Altmark, exempelvis punkt 87.
11
KOM (2001)598, Slutlig, Bilaga; Definitioner .
7
möjliggöra att uppgiften genomförs kan de offentliga myndigheterna ålägga det ansvariga
organet i fråga en förpliktelse att sköta tjänsten”.12
Universal services kan enligt Steinicke kort karakteriseras som en delgrupp av tjänster som är
omfattade av artikel 86.2 EG. Grundläggande för skillnaden mellan tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse och universal services, är att det ställs stränga krav på hur universal
services ska tillvaratas, där karaktären av tjänsten (ofta) är tillräcklig för att omfattas av artikel
86.2 EG. Det måste dock antas att begreppen i hög grad är överlappande, men att det dock,
där det finns en skillnad, ställs högre krav på en universal service än på en tjänst av allmänt
ekonomiskt intresse.13
En av orsakerna till att man över huvud taget talar om skillnader mellan tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse och universal services är de förändringar som ägt rum rörande
samhällsmässiga tjänster. Artikel 86.2 EG ses primärt som en undantagsbestämmelse där,
under vissa omständigheter, medlemsstaterna tillåts att bortse från överträdelse av fördragets
konkurrensregler. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har alltså traditionellt varit
förbundet till undantagsbestämmelser i fördraget. Universal services är däremot utvecklat som
ett gemenskapsrättsligt begrepp, som inte endast hänvisar till medlemsstaternas möjligheter
för att undanta vissa tjänster från konkurrensreglerna och reglerna om den fria rörligheten,
men likaledes har till föremål att säkra tjänsterna på ett gemenskapsrättsligt plan.14
I det centrala rättsfallet för denna uppsats, Altmark,15 diskuteras stöd till företag som
tillhandahåller allmännyttiga tjänster. I den engelska versionen av domen använder sig
domstolen dock av uttrycket public services,16 vilket enligt vad som nämnts ovan är i princip
samma sak som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse med den skillnaden att det senare
utförs på affärsmässiga grunder.
Kommissionen har dessutom i sitt beslut av den 28 november 200517 ansett att tjänster som
inte kan undantas från anmälningsplikt enligt kriterierna i Altmark istället ska kunna undantas
12
KOM (2001) 598, slutlig, Bilaga: Definitioner, jfr engelsk språkversion.
Steinicke, 2002, sidan 90.
14
Steinicke, 2002, sidan 90.
15
Mål C-280/00, Altmark.
16
Jämför den svenska språkversionen och den engelska språkversionen av mål C-280/00 Altmark, exempelvis
punkterna 87 och 89.
17
Kommissionens beslut nr 2005/84/EG av den 28 november 2005 om tillämpningen av artikel 86.2 i EGfördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag
att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
13
8
enligt beslutet givet vissa förutsättningar.18 Kommissionen verkar alltså mer eller mindre
likställa begreppen. Beslutet i fråga avser tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse.19 I den fortsatta framställningen behandlas därför begreppen tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse och allmännyttiga tjänster som i princip likalydande begrepp. Tilläggas
bör att kommissionen dessutom avrått från användandet av begreppet allmännyttiga tjänster (i
vart fall när begreppet används som motsvarande public services) då begreppet enbart skapat
förvirring då det har olika betydelser.20
18
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 punkterna 4 och 5.
Se beslutets titel. Vidare kan tilläggas att kommissionen förvirrar begreppsbildningen ytterligare genom att
dessutom blanda in begreppet offentlig tjänst.
20
KOM (2004) 374, slutlig, Bilaga 1: Termer och begrepp., jfr den engelska språkversionen.
19
9
3 Teori bakom förbudet mot statliga stöd
Den Europeiska unionen är en marknadsekonomi, där den grundläggande rättsliga
normeringen av näringslivets organisation och företagens verksamhet utgår från självständiga
och privatägda företag som arbetar i konkurrens.21
Av artikel 3 EG framgår att för att uppnå Gemenskapens mål ska dess verksamhet innefatta en
ordning som säkerställer att konkurrensen inte snedvrids. Vilka unionens mål är framgår av
artikel 2 EG och bland dessa kan särskilt nämnas upprättandet av en gemensam marknad,
harmonisk, väl avvägd och hållbar utveckling av näringslivet och en hög grad av
konkurrenskraft. Vidare framgår det av artikel 4.1 EG att den ekonomiska politiken ska
bedrivas enligt principerna om marknadsekonomi och fri konkurrens.22
3.1 Marknadsekonomi
I den renodlade marknadsekonomin finns ingen myndighet eller stat som kan bestämma hur
resurser ska fördelas, produktionen ska samordnas och hur priserna ska sättas.23 Istället
tvingar konkurrensen företagen att vara så effektiva som möjligt för att maximera sina vinster
och för att slå ut sina konkurrenter.24 De mekanismer som säkerställer denna effektivitet är
konkurrensen och samspelet mellan utbud och efterfrågan. Priset är den signal som talar om
för konsumenter och företag hur de ska agera på marknaden. En tjänst som inte kan säljas till
det pris som täcker dess produktionskostnad ger till exempel en signal till den som säljer
denna tjänst att tjänsteproducenten bör lägga ner verksamheten och istället flytta över
produktionsresurserna till annan verksamhet.25 Tjänsteproduktionen är alltså inte effektiv.
Produktionseffektivitet uppnås när en vara eller tjänst produceras på det sätt som mest
kostnadseffektivt kombinerar de produktionsresurser som finns tillgängliga under gällande
teknologi. Kort sagt; varan eller tjänsten produceras till lägsta möjliga kostnad. På en marknad
med perfekt konkurrens kommer alltså en producent som inte kan producera tillräckligt
21
Bernitz, 2005, sidan 16.
Se även Bernitz och Kjellgren, 2002, sidan 265.
23
Eklund, 2005, sidan 165.
24
Eklund, 2005, sidorna 166 och 167.
25
Eklund, 2005, sidan 167.
22
10
effektivt att göra förluster och tvingas lämna marknaden. Perfekt konkurrens medför således
produktionseffektivitet.26 En marknadsekonomi regleras alltså av balansen mellan utbud och
efterfrågan.
3.2 Planekonomi
En planekonomi kännetecknas till skillnad från marknadsekonomin av att politiska och
administrativa beslut styr ekonomin.27 I en planekonomi fattar en central beslutsorganisation
alla beslut om resursanvändning, vilket sker genom insamlande av information om vilka
produkter som ska tillverkas i vilka kvaliteter respektive kvantiteter, samt med vilka råvaror.
Därefter utarbetas produktionsorder till företagen. I en planekonomi är det således möjligt att
ta hänsyn till både tekniska och ekonomiska faktorer samt till politiska beslut och sociala
prioriteringar. I teorin är det i en planekonomi möjligt att helt eliminera arbetslösheten för att
styra resurserna så att arbetstillfällen skapas för samtliga medborgare. Genom att staten tar
kontroll över lönerna kan staten även ta kontroll över inkomstfördelningen.28
Naturligtvis har även denna typ av ekonomi sina nackdelar. Bland annat finns det praktiska
problem med informationshanteringen vid upprättandet av de ekonomiska planerna. Det är
oerhört många faktorer som ska vägas samman för att det ska gå att fastställa exempelvis
konsumenternas önskemål, alternativa produktionsprocesser samt resursåtgång, faktorer som
dessutom ständigt förändras. En centraliserad planeringsapparat får dessutom problem med att
denna information förvrängs medan den processas i planeringshierarkin. Sammantaget blir
följderna av det ovanstående att de ekonomiska planerna fattas utifrån felaktig information.29
En planekonomi drabbas alltså av att fel produkter produceras på ett ineffektivt sätt eftersom
konkurrens medför att företag självmant anpassar sig till marknadens krav för att inte
konkurreras ut. Däremot är risken mindre i en planekonomi att tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse inte produceras. En planekonomi är inte beroende av att en producent eller flera ska
kunna tillhandahålla dessa tjänster som konsumenterna vill köpa till ett pris som
26
Dahlman m.fl. 2004, sidan 149, jfr föregående avsnitt i uppsatsen.
Eklund, 2005, sidan 173.
28
Eklund, 2005, sidorna 173 och 174.
29
Eklund, 2005, sidorna 174 och 175.
27
11
producenterna kan godta, eftersom det centrala planeringsorganet bestämmer vad som ska
produceras och till vilket pris.30
3.3 När marknaden inte fungerar
Både den rena planekonomin och den rena marknadsekonomin är naturligtvis utopier som inte
fungerar i verkligheten. Planekonomin drabbas av ineffektiv resursfördelning, men även
marknadsekonomin dras med problem. Exempelvis kan det finnas varor och tjänster som
medborgarna vill ha men som inte kan produceras till ett rimligt pris.
Ett tydligt exempel på marknadsekonomins tillkortakommanden är att denna prismekanism
inte fungerar på alla typer av tjänster såsom exempelvis ett nationellt försvar. I sådana fall får
istället staten stå för denna tjänsteproduktion och finansieringen sker oftast genom
skattesystemet.31 Marknadsekonomins tillkortakommanden kan också ta sig sådana uttryck
som att en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse inte kan produceras till det pris som
konsumenterna vill betala, exempelvis kollektivtrafik, vilket kan åtgärdas med statliga stöd till
kollektivtrafikföretagen.32 Situationen där marknaden inte lyckas fördela resurserna på ett
effektivt sätt kan kallas ”marknadsmisslyckanden”.33
Problem som marknadsmisslyckanden i form av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som
inte kan produceras till det pris som konsumenterna är villiga att betala kan som sagt lösas
med hjälp av statliga stöd. Exempelvis kan staten kompensera ett bussföretag för den vinst
som uteblir när bussföretaget säljer resor till det pris konsumenterna är villiga att betala.
Statsstöd kan ses som ett exempel på en lösning av planekonomisk karaktär där
marknadsekonomin misslyckats, eftersom staten går in och beslutar dels att ett bussföretag
ska producera resor, dels att prisnivån ska ligga på den nivån som konsumenterna kan
acceptera.
30
Egen slutsats.
Eklund, 2005, sidorna 168 och 169.
32
Eget exempel.
33
Eklund, 2005, sidorna 171 och 172. Det finns emellertid fler former av marknadsmisslyckanden, se
exempelvis KOM (2005) 107 slutlig, sidan 8.
31
12
3.4 Effekter av statliga stöd
En stat kan givetvis besluta sig för att stödja en viss produktion på många sätt, ett av dem är
stycksubventioner. En stycksubvention innebär att staten betalar ut ett visst belopp till en
producent per producerad enhet. En naturligt följd av stycksubventionen blir att den omsatta
kvantiteten ökar medan köparnas pris minskar och priset säljarna erhåller ökar.34 Statliga stöd
hjälper alltså företagen att hålla priserna nere. Som ett resultat av stödet kan det gynnade
företaget stärka sin position jämfört med sina konkurrenter, även ifall konkurrenterna är lika
effektiva eller effektivare. Påverkan av statligt stöd på konsumenternas välfärd är mer indirekt
jämfört med exempelvis handelsbegränsande avtal som nämns i artikel 81 EG, eftersom det
snarare påverkar input-delen av produktionskedjan än output-delen i form av högre priser.
Statligt stöd bidrar till att ineffektiva företag överlever eller expanderar på bekostnad av mer
effektiva konkurrenter, vilket i sin tur leder till produktionsineffektivitet; varor och tjänster
produceras inte längre till lägsta möjliga kostnad.35
Ovanstående gäller under förutsättning att statsstödet utgår till en producent inom en marknad
där det råder fullständig konkurrens. Om ett statligt stöd utgår till en producent på en marknad
där det råder ofullständig konkurrens eller där marknaden misslyckats blir situationen en
annan. Det kan mycket väl vara så att det inte finns några konkurrenter som kan drabbas av
stödåtgärden eftersom inget annat företag vill tillhandahålla tjänsten i fråga. Trots detta finns
det ändock en risk att företaget som mottar stödet inte producerar kostnadseffektivt, eftersom
det mottagande företaget inte riskerar att jämföras med ett annat företag som producerar
samma tjänst. Dessutom kan stödåtgärden naturligtvis innebära att ett monopol skapas eller
upprätthålls, vilket kan få betydande konsekvenser för de företag som etablerar sig på den
aktuella marknaden.36
3.5 Teorins genomslag i handlingsplanen för statligt stöd
Kommissionen har i sin handlingsplan för statligt stöd37 som kom år 2005, klargjort hur
konkurrensen på den inre marknaden ska skyddas och varför den ska skyddas, samtidigt
klargör kommissionen varför statliga stöd ibland kan tillåtas.
34
Axelsson, Holmlund, Jacobsson, Löfgren och Puu, 1998, sidorna 179 och 180.
Ahlborn & Berg i: Biondi m fl (red), 2004, sidan 48.
36
Egen slutsats.
37
KOM (2005) 107, slutlig.
35
13
Kommissionen förklarar att marknadsekonomi är den bästa garantin för att höja
levnadsstandarden för medborgarna inom EU, och att väl fungerande marknader är en viktig
förutsättning för att konsumenterna ska kunna förses med de produkter de vill ha till låga
priser. Därefter förklaras att kontrollen av statliga stöd behövs för att upprätthålla lika
konkurrensvillkor för alla företag inom den inre marknaden, vilket framförallt gäller sådana
stödåtgärder som ger företag obefogade selektiva fördelar. Sådana obefogade fördelar innebär
att marknaden inte belönar eller dröjer med att belöna de mest konkurrenskraftiga företagen.
Dessutom kan sådana obefogade fördelar innebära att marknadsmakten koncentreras till vissa
företag exempelvis när företag som inte mottar stöd måste minska sin verksamhet, eller när
stödet innebär ett hinder för tillträde till marknaden.38
Kommissionen tycks dock inte vara undantagslöst negativt inställd till statliga stöd.
Kommissionen påpekar istället att statliga stöd ibland kan vara effektiva medel för att uppnå
mål av gemensamt intresse, givet vissa villkor. Dessutom påpekas att statliga stöd kan rätta
till marknadsmisslyckanden och därmed få marknaderna att fungera bättre och öka den
europeiska konkurrenskraften.39
Kommissionen är dock noggrann med att påpeka att det bör undersökas om andra mindre
snedvridande åtgärder än statliga stöd skulle kunna åtgärda marknadsmisslyckandet. Vidare
framhålls att stödåtgärden måste vara proportionerlig, lämplig och inte snedvrida
konkurrensen i sådan omfattning att det motverkar det gemensamma intresset.40 Beträffande
tjänster av allmänt ekonomiskt intresse nämns dels att medlemsstaternas handlingsfrihet för
hur dessa tjänster ska finansieras är stor, men också att finansieringen inte får leda till
överkompensation och otillbörlig snedvridning av konkurrensen.41
38
KOM (2005) 107, slutlig, punkterna 6 och 7.
KOM (2005) 107, slutlig, punkt 10.
40
KOM (2005) 107, slutlig, rutan efter punkt 23.
41
KOM (2005) 107, slutlig, punkt 33.
39
14
4 Förbudet mot statliga stöd i artikel 87 EG
För att begränsa medlemsstaternas möjligheter att påverka den gemensamma marknaden i
negativ riktning har det införts en rad regler som inskränker medlemsstaternas möjligheter att
ge sådana stöd som verkar snedvridande på konkurrensen. Statliga stöd regleras
huvudsakligen i artiklarna 87-89 EG. I kapitel behandlas primärt reglerna i artikel 87.1 EG.
4.1 Artikel 87.1
Artikel 87.1 EG har följande lydelse:
”Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp
av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida
konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenliga med den
gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
För att stödet i fråga ska vara otillåtet ska fem rekvisit vara uppfyllda, vilket kan utläsas direkt
ur artikel 87.1 EG. Det ska alltså
1. Vara frågan om ett stöd
2. Stödet ska utgå från staten eller med hjälp av statliga medel
3. Stödet ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen
4. Stödet ska gynna vissa företag eller viss produktion (selektivitetsrekvisitet)
5. Påverka handeln mellan medlemsstaterna (samhandelsrekvisitet)
Dessa rekvisit är kumulativa, det vill säga samtliga rekvisit måste vara uppfyllda för att stödet
ska vara ett förbjudet statligt stöd.42 Nedan följer en närmare beskrivning av de olika
rekvisitens innebörd.
4.1.1 Stöd
Vad som utgör stöd har inte klart definierats i fördraget eftersom en klar definition skulle
tänkas kunna begränsa begreppets omfattning.43 Dock har domstolen i praxis bidragit med
42
Kommissionens beslut 2003/227/EG av den andra augusti 2002, punkt 55, samt Förordning EG nr 659/1999
artikel 1a.
15
klargöranden om vad som kan tänkas utgöra stöd respektive vad som inte utgör stöd. Även
kommissionen har gjort uttalanden om vad som faller inom, respektive utanför stödbegreppet.
Stöd motsvarar samtliga åtgärder från det offentliga som innebär en fördel för företaget, utan
ersättning eller mot en ersättning som är obetydlig jämfört med det belopp som fördelen kan
värderas till.44 I Denkavit45 uttalade domstolen att artikel 87.1 EG ” […]syftar på
medlemsstaternas beslut varigenom medlemsstaterna för att genomföra sina egna ekonomiska
och sociala mål genom ensidiga och självständiga beslut ger företag eller andra rättssubjekt
tillgång till medel eller fördelar som skall främja förverkligandet av de eftersträvade
ekonomiska eller sociala målen.”46
En mängd olika åtgärder kan alltså utgöra stöd, exempelvis bidrag, räntefria lån,
räntesubventioner, garantier, skattelättnader med mera.47
För att ytterligare precisera sin praxis slog domstolen i La Poste48 fast att stödet i fråga
dessutom måste innebära en fördel som det mottagande företaget inte skulle ha erhållit enligt
normala marknadsvillkor.49
Det är dock tillåtet för staten att ge stöd om det kännetecknas av ett kommersiellt intresse men
inte som ett medel för offentlig maktutövning styrt av politiska intressen. Ett av verktygen
som domstolen använt sig av för att finna svar på frågan om en åtgärd utgör ett förbjudet
politiskt stöd eller ej är ”the market investor principle”. Principen går ut på att domstolen
söker svar på frågan om en privat investerare skulle ha tillskjutit kapital i motsvarande
situation på marknadsmässiga grunder.50 Principen utvecklades i Belgien mot kommissionen51.
I målet antyddes att det torde vara tillåtet för staten att tillskjuta kapital för att säkerställa ett
företags överlevnad om företaget drabbats av övergående svårigheter och som är i stånd att bli
43
Evans, 1997, sidan 27.
Europeiska Kommissionen, Generaldirektoratet för konkurrens, Europeiska gemenskapernas konkurrensrätt,
Volym II B, Förklaring av reglerna om statligt stöd, Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella
publikationer, Luxemburg, 1997, sidan 7.
45
Mål 61/79, Denkavit.
46
Mål 61/79, Denkavit, punkt 31.
47
Europeiska Kommissionen, Generaldirektoratet för konkurrens, Europeiska gemenskapernas konkurrensrätt,
Volym II B, Förklaring av reglerna om statligt stöd, Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella
publikationer, Luxemburg, 1997, sidan 8.
48
Mål C-39/94, La Poste.
49
Mål C-39/94, La Poste, punkt 60.
50
Indén, 2008 sidorna 174 och 175, samt Bernitz och Kjellgren, 2002, sidan 296.
51
Mål 234/84, Belgien mot Kommissionen.
44
16
lönsamt igen. Däremot bedömdes tillskjutande av kapital inte som tillåtet till företag som
under flera år gått med stora förluster och vars produkter säljs på en marknad där det råder
överproduktion.52
Det finns dock ersättningar som inte utgör stöd. Domstolen har bland annat fastslagit att
återbetalning av felaktigt utkrävda avgifter inte alltid utgör stöd. Återbetalningen utgör inte ett
stöd ifall medlemsstaten ålagts att återbetala en avgift som medlemsstaten avkrävt i strid mot
gemenskapsrätten, och som avgiftsbetalaren därför inte varit skyldig att erlägga.53 Sådana
olagligen utkrävda avgifter ska återbetalas i överensstämmelse med medlemsstaternas
nationella lagstiftning. Det anses inte vara av betydelse om avgiftsbetalaren lidit någon
förlust till följd av avgiftsplikten.54
Inte heller ersättning på grund av skada behöver utgöra stöd i statstödsrättslig bemärkelse. I de
förenade målen Asteris55 fastslog domstolen att skadestånd som medlemsstaternas
myndigheter ådöms att betala, som ersättning för skada som myndigheterna orsakat, skiljer
sig från statliga stöd, samt att ersättning från medlemsstaternas myndigheter för sådan skada
inte utgör sådant stöd som avses i artikel 87.1 EG.56
Under vissa omständigheter utgör kompensation till företag som utför tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse inte något stöd i gemenskapsrättslig bemärkelse. Kriterierna för när så är
fallet fastslogs av domstolen i Altmark57. Jag återkommer till detta nedan under avsnitten 6.3
samt 7.2.
4.1.2 Från staten eller med hjälp av statliga medel
Till att börja med ska rekvisitet ” ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel”
tolkas som ”av en medlemsstat och med hjälp av statliga medel”.58 Stödet ska alltså utgå dels
52
Mål 234/84, Belgien mot Kommissionen, punkt 15.
Mål 61/79, Denkavit, punkt 32.
54
Wegener Jessen i; Iversen m fl, 2004, sidan 389.
55
Mål 106-120/87, Asteris.
56
Mål 106-120/87, Asteris, punkterna 23 samt 24.
57
Mål C-280/00, Altmark.
58
Se t ex mål C-379/98, PreussenElektra, punkt 58.
53
17
till följd av statens handlande och dels finansieras med statliga medel för att det ska omfattas
av artikeln.59
Uttrycket ”ges av en medlemsstat” ska tolkas extensivt. Det är inte bara staten i sig som
omfattas, utan även kommuner och offentliga eller privata organ utsedda av staten. Att även
kommuner omfattas av artikel 87.1 EG fastslogs i Tyskland mot kommissionen60. Domstolen
fastslog i målet att stöd från medlemsstatens regionala eller lokala organ, oavsett dess status
eller beskrivning ska granskas i syfte att avgöra om stödet är förenligt med förbudet i
artikeln.61
I Steinike62 konstaterade domstolen följande:
”Förbudet i artikel [87.1 EG] inbegriper alla former av stöd som ges av en medlemsstat eller
med hjälp av statliga medel utan att det finns anledning att göra åtskillnad mellan sådana fall
där stödet ges direkt av staten eller av offentliga eller privata organ som staten inrättat eller
utsett för att administrera stödet.
Vid tillämpningen av artikel [87 EG] skall emellertid framför allt verkningarna av stödet för
de företag eller tillverkare som är mottagare av detta beaktas och inte situationen för de
organ som fördelar och administrerar stödet.”63
Om statliga medel kanaliseras genom en ett mellanled i form av offentliga eller privata organ,
är det inte nödvändigt att närmare definiera om de stödmedel som sänds vidare till den
gynnade verksamheten, är finansierade av statsmedlen eller av organets egna, privata medel.
Enligt domstolens praxis är det tillräckligt att fastslå att stödorganet kunnat frigöra egna
medel till följd av att staten tillfört resurser till organet.64 På så vis motverkas att
medlemsstaterna kringgår förbudet i artikel 87.1 EG genom att betala ut medel via offentliga
eller privata organ.65
59
Indén, 2008, sidan 178.
Mål 248/84, Tyskland mot Kommissionen.
61
Mål 248/84, Tyskland mot Kommissionen., punkt 17.
62
Mål 78/76, Steinike.
63
Mål 78/76, Steinike, punkt 21.
64
Mål 303/88, Italien mot kommissionen, punkt 14, samt Wegener Jessen i: Iversen m. fl, 2004, sidan 393 samt
Indén, 2008, sidan 179.
65
Wegener Jessen i; Iversen m. fl, 2004, sidan 393.
60
18
4.1.3 Selektivitet, snedvridande och påverkan på samhandeln.
Som nämnts ovan fordras inte bara att det ska föreligga ett stöd för att förbudet i
artikel 87.1 EG ska aktualiseras, utan det krävs dessutom att stödet i fråga ska gynna vissa
företag eller viss produktion, vilket hänger samman med avsikten att särskilja stöd till vissa
subjekt från mer generella stödåtgärder som snarare är ett led i medlemsstaternas ekonomiska
politik.66
I sammanhanget bör påpekas att företagsbegreppet inom gemenskapsrätten är vitt definierat
vilket framgår av Höfner67, där domstolen slog fast att företagsbegreppet ”omfattar varje
enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och sättet för dess
finansiering”.68
För att en stödåtgärd ska anses vara generell, och därigenom tillåten, krävs det att åtgärden är
tillgänglig för alla verksamheter i medlemsstaten utan hänsyn till verksamhetens storlek, art,
regionala läge eller sektor. Vidare ska stödet vara lika tillgängligt för alla verksamheter.69
Granskningen av stödåtgärden avser dock inte bara huruvida stödåtgärden de jure är generell.
Även åtgärdens verkningar de facto granskas. Exempelvis kan en beskattningsåtgärd vilken
de jure ter sig generell, men som är utformad på ett sådant sätt att åtgärden de facto bara
tillämpas på ett fåtal företag, eller i vissa fall bara ett enda, komma att behandlas som ett
selektivt stöd.70
Rekvisitet att stödet ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen torde rimligen oftast
vara uppfyllt i och med att selektivitetsrekvisitet uppfylls. Normalt sett bör åtminstone hot om
att konkurrensen ska snedvridas föreligga om ett företags ställning förbättras i förhållande till
dess konkurrenter.71
Slutligen krävs att samhandelsrekvisitet är uppfyllt, vilket innebär att det krävs att
stödåtgärden ska påverka handeln mellan medlemsstaterna. Om stödet ifråga bara påverkar
handeln inom den aktuella medlemsstaten eller bara handeln mellan medlemsstaten och tredje
66
Wegener Jessen i; Iversen m fl, 2004, sidan 403.
Mål C-41/90, Höfner.
68
Mål C-41/90, Höfner, punkt 21.
69
Wegener Jessen i; Iversen m fl, 2004, sidan 406.
70
Evans, 1997, sidan 79.
71
Indén, 2008, sidan 181.
67
19
land kan fördragets regler inte tillämpas.72 Kravet på att handeln mellan medlemsstaterna ska
påverkas är lågt ställt, vilket klargjordes i Philip Morris73. I målet gjorde domstolen följande
uttalande:
”When State financial aid strengthens the position of an undertaking compared with other
undertakings competing in intra-community trade the latter must be regarded as affected by
that aid”.74
Det föreligger emellertid inte något krav att stödmottagaren ska bedriva handel inom den
gemensamma marknaden, utan även stödmottagare som endast bedriver handel inom sin
medlemsstats territorium kan träffas av förbudet. Att så är fallet beror på att ett stöd kan
innebära att stödmottagarens position förstärks i sådan utsträckning att utländska företag får
svårt att etablera sig på den aktuella medlemsstatens marknad.75
Slutligen stadgar kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 (härefter de minimisförordningen) att stöd som sammanlagt understiger 200 000 euro under en treårsperiod inte
betraktas uppfylla kriterierna i artikel 87.1 EG.76 Anledningen till regleringen är att stöd som
understiger 200 000 euro varken anses snedvrida konkurrensen eller påverka samhandeln.77
Stöd som uppfyller kraven i förordningen behöver följaktligen inte anmälas till kommissionen
i enlighet med artikel 88.3 EG.78 De minimis-förordningen är dock inte tillämplig på
exportstöd.79
4.2 Diskussion
Regleringen i artikel 87.1 EG är enligt min mening ett klart uttryck för de målsättningar och
medel som anges i artiklarna 3 EG och 4 EG, det vill säga sund konkurrens genom
marknadsekonomiska principer. Staten ges i och med regleringen i artikel 87.1 EG ett
begränsat utrymme att påverka konkurrensen, under förutsättning att den marknad som
72
Wegener Jessen i; Iversen m fl, 2004, sidan 417.
Mål 730/79, Philip Morris.
74
Mål 730/79, Philip Morris, punkt 11.
75
Aldestam i; Marcusson, 2006, sidan 48, samt mål T-55/99 CETM punkt 86.
76
Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 artikel 2 punkt 1samt punkt 2.
77
Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 skäl 8 i motiveringen.
78
Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 artikel 2 punkt 1.
79
Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 artikel 1 punkt 1d.
73
20
påverkas av stödet kännetecknas av ett inom unionen gränsöverskridande moment. Om det
däremot inte finns något sådant moment är fördragets statstödsregler inte tillämpliga och
staten kan i sådana fall påverka konkurrensen på den marknaden efter eget gottfinnande.
Fördragets statsstödsregler innebär alltså inte något skydd mot alla former av statliga stöd,
utan enbart de stöd som påverkar samhandeln och inte faller under de minimis-regeln i
kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006.
Utformningen av regleringen kan tyckas ganska självklar; för det första förbjuds statliga stöd
(av staten med statliga medel), vilket ter sig naturligt i sammanhanget. Definitionen av statliga
stöd har vidare utvecklats till att omfatta de åtgärder som faktiskt medför att konkurrensen
störs, det vill säga att vissa företag försätts i en fördelaktigare position jämfört med dess
konkurrenter. Vidare anser jag att det är lämpligt att begreppet ”stat” är vidgat till att omfatta
även lokala organ såsom kommuner, även lokala organ torde kunna fatta beslut om
stödåtgärder som får förödande konsekvenser för konkurrensen. Rekvisiten att stödet ska
snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen anser jag vara självklart eftersom ett företag
som mottar stöd alltid torde gynnas gentemot dess konkurrenter.
Ur ett rent ekonomiskt perspektiv är det i och för sig möjligt att angripa rekvisitet att stödet
ska syfta till att gynna vissa företag eller viss produktion, eftersom även generella och ickediskriminerande stödåtgärder stör konkurrensen. Dock kan det vara en rimlig avvägning
mellan icke-påverkan och medlemsstaternas möjligheter att utforma sin ekonomiska politik.
Samhandelsrekvisitet kan också kritiseras i och med att stödåtgärder som faktiskt snedvrider
konkurrensen undantas från förbudet på grund av att konkurrensen bara snedvrids lokalt. Det
torde dock ändå vara lämpligt att avgränsa fördragets rättsverkningar till sådana åtgärder som
faktiskt drabbar samhandeln. Dessutom är kraven för att samhandelsrekvisitet ska vara
uppfyllda i och med Philip-Morris så pass lågt ställda att de stöd som slipper undan på grund
av att samhandelsrekvisitet inte är uppfyllt, förmodligen ter sig tämligen bagatellartade ur ett
gemenskapsrättsligt perspektiv.
De minimis-förordningen kan naturligtvis kritiseras på samma sätt, det vill säga att stöd som
de facto påverkar konkurrensen undantas. Dock ter sig även denna begränsning av förbudets
räckvidd tämligen naturlig. Det torde vara visst slöseri med resurser om kommissionen
tvingades ställning till alltför små stöd. Dessutom kan det vara ganska rimligt att anta att stöd
som understiger belopps- och tidsgränserna i de minimis-förordningen inte medför alltför
21
allvarliga konsekvenser för samhandeln. Låt vara att konsekvenserna ändå kan bli allvarliga
för de företag eller privatpersoner som drabbas av dem.
Personligen är jag av den åsikten att artikel 87.1 EG har en lämplig utformning i och med att
det är stödets verkan på konkurrensen och inte bara dess form som avgör om det ska anses
vara förbjudet eller ej.
22
5 Granskningsförfarandet och återkrav
Kortfattat kan det sägas att det finns två procedurordningar för statliga stöd. Dels en för redan
existerande stöd, dels en för nya stöd. Som jag nämnt under avgränsningar i avsnitt 1.2
behandlar jag emellertid bara nya stöd, vilket innebär att jag i följande avsnitt enbart redogör
för granskningsproceduren för nya stöd. Jag behandlar även kort återkrav av stöd som
bedömts vara förbjudna.
5.1 Anmälningsplikt
Artikel 88.3 EG stadgar följande:
”Kommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta
eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den
gemensamma marknaden enligt artikel 87 [EG], skall den utan dröjsmål inleda det
förfarande som anges i [artikel 88 EG] punkt 2. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra
åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutligt beslut.”
Medlemsstaterna omfattas alltså som huvudregel av en anmälningsplikt beträffande nya
stödåtgärder. Artikel 88.3 EG innebär i princip inte att någon möjlighet att nya stödåtgärder
kan undantas. Medlemsstaterna är därför förpliktade att anmäla nya stödåtgärder oavsett om
medlemsstaterna är av den uppfattningen att stödåtgärden inte innebär statsstöd i artikel 87.1
EG:s mening.80 Dock finns vissa undantag från huvudregeln om anmälningsplikt. Dessa
undantag behandlas mer utförligt under avsnitt 6.3 samt 7.2.
Av bestämmelsens sista mening framgår även det så kallade stand still-kravet, vilket innebär
att medlemsstaterna inte får genomföra den planerade stödåtgärden innan kommissionen givit
sitt godkännande. Stöd som inte anmälts till kommissionen samt stöd som verkställts i strid
mot stand still-kravet anses vara oförenliga med den gemensamma marknaden.81
80
81
Wegener Jessen, 2003, sidan 127.
Indén, 2008, sidan 196.
23
Av artikel 1f i den procedurförordning82 som reglerar tillämpningen av artikel 88 EG framgår
det även att nytt stöd som införs i strid mot artikel 88.3 EG83 är olagligt stöd.
Det bör även påpekas att sista meningen i artikel 88.3 EG har direkt effekt, vilket innebär att
stödåtgärder som vidtagits utan kommissionens godkännande kan angripas av enskilda vid
nationell domstol.84 Den nationella domstolen kan emellertid inte besluta huruvida den
aktuella stödåtgärden är förenlig med gemenskapsrätten, däremot kan den nationella
domstolen förklara stöd som inte anmälts enligt artikel 88.3 EG olagliga.85
5.2 Preliminär granskning
Själva granskningsproceduren kan indelas i två faser, en preliminär granskning och en
eventuell formell granskning. Den formella granskningen beskrivs i nästa avsnitt.
Den preliminära granskningen innebär att kommissionen bildar sig en uppfattning om
huruvida stödåtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden, och avslutas genom att
kommissionen fattar beslut om att den anmälda stödåtgärden inte utgör stöd enligt artikel 87.1
EG eller att åtgärden utgör stöd men att den kan beviljas undantag enligt artiklarna 87.2 EG
respektive 87.3 EG.86 Stödet kan även anses förenligt med den gemensamma marknaden på
grund av stödåtgärdens särskilda karaktär, exempelvis stöd till företag som anförtrotts att
tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.87 Undantag för dessa typer av tjänster
behandlas utförligt nedan under avsnitten 6.3 samt 7.2.
Kommissionen har en tidsfrist på två månader för att genomföra granskningen av anmälda
stöd, och om kommissionen överskrider tidsfristen ska det betraktas som att stödåtgärden
godkänts. Dock ska medlemsstaten i sådana fall informera kommissionen om stödåtgärden
innan den verkställs. I sådana fall måste kommissionen fatta beslut inom 15 arbetsdagar. Om
det råder tveksamhet huruvida en stödåtgärd är tillåten eller ej, kan kommissionen inleda ett
82
Förordning (EG) 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget,
härefter Procedurförordningen.
83
Dåvarande artikel 93.3 EG.
84
Se mål 6/64, Flaminio Costa mot E.N.E.L, och mål 120/73, Gebrüder Lorenz, punkt 7, Se även Bernitz, 2005,
sidorna 219 och 220.
85
Craig and De Bùrca, 2008, sidan 1105.
86
Artikel 4 i Procedurförordningen, se även Indén, 2008, sidan 196.
87
Indén, 2008, sidan 183.
24
formellt granskningsförfarande. Ett beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande ska
givetvis också fattas inom tvåmånadersfristen.88
5.3 Formell granskning
Det formella granskningsförfarandet innebär att kommissionen kan inhämta fler uppgifter
angående åtgärden, men också ta del av information från intresserade parter. Kommissionen
kan efter den formella granskningen fatta beslut om att stödåtgärden antingen inte utgör stöd,
eller att åtgärden utgör stöd som ändå är förenligt med den gemensamma marknaden. Ett
godkännande kan dessutom villkoras. Dessutom kan kommissionen naturligtvis komma fram
till att stödet inte är förenligt med den gemensamma marknaden och förklara stödåtgärden
otillåten, det vill säga fatta ett negativt beslut.89
Oanmälda stöd som kommer till kommissionens kännedom behandlas i princip på samma sätt
dock med den skillnaden att kommissionen inte är bunden av de tidsfrister som gäller vid
anmälda stöd.90
5.4 Återkrav av förbjudna stöd
Huvudregeln beträffande olagligt utbetalda statliga stöd är att dessa ska återkrävas av
medlemsstaten. Beslut om detta fattas av kommissionen under förutsättning att det är frågan
om ett nytt stöd, att stödet är olagligt och inte heller kan anses förenligt med den
gemensamma marknaden. Stödet ska vidare ha betalats ut och preskriptionstiden ska inte ha
löpt ut. Dessutom får återkravet inte strida mot någon generell gemenskapsrättslig princip,
framförallt proportionalitetsprincipen och principen om berättigade förväntningar.91
Preskriptionstiden för kommissionens rätt att besluta om återkrav är tio år och börjar löpa från
tidpunkten då stödet beviljades mottagaren, och preskriptionstiden avbryts genom varje åtgärd
som genomförs av kommissionen eller någon annan medlemsstat som agerar på
88
Artiklarna 4,5 och 6 i Procedurförordningen., se även Indén, 2008, sidorna 196 och 197.
Artiklarna 6 samt 7.2 – 7.5 i Procedurförordningen, se även Indén, 2008, sidan 197.
90
Artikel 10 i Procedurförordningen, se även Indén, 2008, sidan 197.
91
Artikel 14 i Procedurförordningen, se även Indén, 2008, sidan 198.
89
25
kommissionens begäran. Om preskriptionstiden skulle löpa ut betraktas det olagliga stödet
som ett befintligt stöd.92
92
Artikel 15 i Procedurförordningen, se även Indén, 2008, sidan 198.
26
6 Undantag – tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
I följande avsnitt kommer jag att redogöra för de två metoder som använts för att avgöra
huruvida statliga stöd kan tillåtas, statsstödsmetoden respektive ersättningsmetoden.
Gemensamt för båda metoderna är att de syftar till att under vissa omständigheter tillåta stöd
som ges till företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
Ersättningsmetoden ger dock, till skillnad från statsstödsmetoden, en möjlighet att dessutom
undanta en stödåtgärd från anmälningsplikten. I detta avsnitt berör jag kort innebörden av
statsstödsmetoden för att därefter redogöra för hur ersättningsmetoden utvecklats och vad den
innebär. Statsstödsmetoden behandlas utförligare under nästkommande avsnitt eftersom
prövning enligt statsstödsmetoden numera får anses vara aktuell i de fall där
ersättningsmetoden inte är tillämplig.
6.1 Statsstödsmetoden
Huvudregeln beträffande stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse har varit att sådana stöd omfattats av gemenskapens stödbegrepp, vilket innebär att
stöden enligt artikel 88.3 EG först måste anmälas till kommissionen för granskning.
Granskningen enligt denna tidigare modell gick först ut på att kommissionen avgjorde om
något av undantagen i fördraget var uppfyllda. Kommissionen kan beträffande dessa tjänster
använda sig av undantaget i artikel 86.2 EG som stadgar följande:93
”Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som
har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt
konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken
hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får
inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.”
Artikeln innebär en möjlighet till undantag från statsstödsreglerna för företag som
tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse givet att vissa villkor är uppfyllda, det
vill säga att det rör sig om tjänster som faller inom begreppet ”tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse”, att konkurrensreglerna ska hindra fullgörandet av uppgifterna, samt att åtgärden är
93
Vilket följer av artikel 86.3 EG.
27
nödvändig och uppfyller kravet på proportionalitet, samt ett krav på ett formellt anförtroende.
Dessa rekvisit behandlas utförligare i avsnitt 7.1. Metoden när kommissionen efter granskning
kan tillåta statliga stöd genom tillämpning av artikel 86.2 EG kallas för statsstödsmetoden.
6.2 Utvecklingen i praxis från statsstödsmetod till ersättningsmetod
Principerna för hur stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
ska prövas har utvecklats i praxis. Nedan följer de viktigaste målen i utvecklingen mot
ersättningsmetoden. Ersättningsmetoden innebär att det görs en bedömning huruvida
stödåtgärden verkligen utgör stöd i gemenskapsrättslig bemärkelse. Om stödet inte anses
utgöra stöd enligt de villkor som utvecklats i praxis, omfattas det inte heller av förbudet i
artikel 87.1 EG och kan dessutom undantas från anmälningsplikten.
6.2.1 ADBHU
Ett av de tidigare målen som berör frågan huruvida ersättning för tillhandahållande av tjänster
av allmänt ekonomiskt intresse ska bedömas enligt ersättningsmetoden är ADBHU.94 Målet
rörde bland annat möjligheten att bevilja ersättning till företag som samlar in och/eller
bortskaffar95 spillolja. Frågan var om ersättningen kunde utgöra stöd i fördragets mening.96
De ersättningar som diskuterades var ersättningar i rådets direktiv 75/439/EEG97 punkterna 13
och 14.
Generaladvokat Lenz ansåg följande:
“The Commission has rightly argued that the prohibition imposed by the Treaty on Statefunded aid is not absolute but is moderated by certain factors and, as Articles [87] to [89]
show, derogations are permissible. It is also important to note that the indemnities allowed
under Articles 13 and 14 of the directive are not mere subsidies; in fact, they are intended as
a quid pro quo for obligations imposed on certain undertakings in the public interest. A
further significant point is that Article 13 establishes a clear limit: the indemnities must not
exceed annual uncovered costs actually recorded by the undertaking, taking into account a
94
Mål 240/83, ADBHU.
Översatt från engelskans ”dispose”.
96
Mål 240/83, ADBHU, punkt 7, samt punkterna 16 och 17.
97
Council Directive 75/439/EEC of 16 June 1975 on the disposal of waste oils.
95
28
reasonable profit. Even here, it is expressly mentioned that they must not be such as to cause
any significant distortion of competition.”98
Generaladvokat Lenz gav i sitt utlåtande uttryck för idén att det torde vara möjligt att göra
undantag för ersättning till företag som utövar tjänster av allmänt intresse,99 så länge
konkurrensen inte snedvrids påtagligt och så länge ersättningen inte överstiger de årliga
kostnader som inte har täckts.100 Det verkar som att bortskaffandet av spillolja har bedömts
vara ett sådant allmänt intresse, i vart fall av generaladvokat Lenz.
Även domstolen menade i ADBHU att sådan ersättning inte utgör statligt stöd enligt artikel
87.1 EG, utan snarare motprestation för tjänster utförda genom insamlings- och/eller
avfallshanteringsföretag. Domstolen menade att eftersom ersättningen enligt artikel 13:s andra
paragraf i direktiv 75/439 inte märkbart får påverka konkurrensen eller förorsaka artificiella
handelsmönster, kan bestämmelsen inte anses stå i motsats till principen om fri konkurrens.101
Domstolen argumenterade däremot inte lika tydligt som generaladvokat Lenz för att
ersättning till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt intresse ska kunna undantas från
statsstödsreglerna. Att miljöskydd är ett allmänt intresse102 framgår däremot tydligt.103
Det är intressant att domstolen redan vid tiden för avgörandet i målet ADBHU resonerade
kring huruvida en ersättning verkligen utgör stöd, eller bara anses som kompensation för
tillhandahållande av tjänster. Målet kan anses utgöra en milstolpe för utvecklingen av
ersättningsmetoden.
Emellertid följde utvecklingen för praxis inom statsstödsrätten knappast en klar linje från
målet ADBHU. Domstolen och Förstainstansrätten har inte varit eniga i frågan om huruvida
ersättningsmetoden eller statsstödsmetoden varit att föredra.104
98
Opinion of Mr Advocate General Lenz in case 240/83, para B1(c).
”Public interest” i den engelska språkversionen. vilket kan antas har samma betydelse som ”general interest”,
det vill säga ”allmänt intresse”.
100
Översatt från ”annual uncovered costs”. Jfr engelsk respektive svensk språkversion av Rådets direktiv
75/439EEG punkt 13.
101
Mål 240/83, ADBHU, punkterna 16–21.
102
General interest i den engelska språkversionen.
103
Mål 240/83, ADBHU, punkt 15.
104
Wegener-Jessen, 2003, sidan 82.
99
29
6.2.2 FFSA
I målet FFSA105 yrkade ett antal försäkringsorganisationer att ett beslut av kommissionen
angående en skattelättnad som franska postverket, La Poste erhållit, skulle ogiltigförklaras.106
Skattelättnaden syftade till att kompensera La Poste för tillhandahållande av posttjänster i
icke-lönsamma områden. Orsaken till klagomålet var bland annat att La Poste förutom
posttjänster även tillhandahöll försäkringstjänster.107 Kommissionen hade ansett att
skatteförmånen inte utgjorde ett statligt stöd enligt artikel 87.1 EG eftersom förmånen inte
överskred vad som var motiverat för att kunna fullgöra de offentliga uppdrag som La Poste
ålagts i egenskap av offentligt företag.108 Istället för att bedöma huruvida skattelättnaden över
huvud taget omfattades av stödbegreppet enligt artikel 87.1 EG bedömde förstainstansrätten
skattelättnaden utifrån artikel 86.2 EG,109 det vill säga enligt statsstödsmetoden.
6.2.3 SIC
I målet SIC110 förtydligade Förstainstansrätten sin åsikt i frågan om huruvida
statsstödsmetoden var att föredra framför ersättningsmetoden. Förstainstansrätten anförde att
artikel 87.1 EG inte skiljer på orsakerna till och syftena med de statliga ingripandena utan
definierar dem i förhållande till deras verkningar, vilket innebär att begreppet stöd är ett
objektivt begrepp samt att det uteslutande sammanhänger med huruvida en statlig åtgärd
gynnar ett eller flera företag.111 Vidare anförde Förstainstansrätten att det saknar betydelse för
kvalificeringen av en åtgärd som statligt stöd ifall den av offentliga myndigheterna beviljade
ersättningen utgör ersättning för offentliga serviceåtaganden för vilka de gynnade företaget
ansvarar för. Däremot kan det faktum att stödet utgör ersättning för offentliga
serviceåtaganden beaktas vid prövningen om stödet är förenligt med den gemensamma
marknaden enligt artikel 86.2 EG.112
105
Mål T-106/95, FFSA.
Mål T-106/95, FFSA, punkt 30.
107
Mål T-106/95, FFSA, punkterna 2–5.
108
Mål T-106/95, FFSA, punkt 64.
109
Mål T-106/95, FFSA, punkt 178.
110
Mål T-46/97, SIC.
111
Mål T-46/97, SIC, punkt 83.
112
Mål T-46/97, SIC, punkt 84.
106
30
6.2.4 Ferring
I Ferring113 tog däremot domstolen ställning till ersättningsmetodens fördel. I målet avgjorde
domstolen huruvida den skatt som belöpte på direktförsäljning av läkemedel från
läkemedelslaboratorier utgjorde ett statligt stöd till förmån för partihandlare som inte
drabbades av denna skatt. Att partihandlarna inte drabbades av denna skatt berodde på att de
enligt lag ålagts vissa skyldigheter, bland annat att kunna leverera läkemedel med kort varsel,
samt att förfoga över en viss mängd läkemedel.114
Generaladvokat Tizzano hänvisade i sitt förslag till avgörande i Ferring, till domslutet i
ADBHU och anförde följande:
”De båda parterna har däremot nämnt en tidigare dom från domstolen, domen i målet
ADBHU, av vilken slutsatsen kan dras att ersättningen för oskäliga kostnader för
allmännyttig skyldighet inte utgör statligt stöd. Domstolen, som i det målet hade att uttala sig
om ett direktiv som tillät medlemsstaterna att utge bidrag till företag med ansvar för
omhändertagande och/eller sortering av spilloljor var förenligt med artikel [87] och följande
artiklar i fördraget, fastställde att "kommissionen och rådet har med rätta i sina yttranden
gjort gällande att det i förevarande fall inte handlar om stöd i den mening som avses i artikel
[87] och följande artiklar i EEG-fördraget, utan om ersättning för de tjänster som utförts av
företag för uppsamling och bortskaffande”. Detta betyder enligt vad Frankrike och ACOSS
här har anfört att den ekonomiska ersättningen för kostnader för allmännyttig skyldighet inte
utgör statligt stöd, utan enbart ersättning för tjänster som tillhandahållits samhället.
[…] Frågan är uppenbart mycket känslig. Utan att vilja ge domen i målet ADBHU en
avgörande betydelse har jag dock intrycket av att det även finns giltiga argument för att
offentliga åtgärder, som uteslutande är avsedda att kompensera för den faktiska merkostnad
som följer av fullgörandet av en uppgift av allmänt intresse, inte skall anses ha karaktären av
stöd. Att dessa offentliga åtgärder inte innebär att det företag som anförtrotts uppgiften av
allmänt intresse tillerkänns en faktisk förmån och att de således inte är i stånd att ändra
konkurrensvillkoren finner jag i synnerhet vara av avgörande betydelse”.115
113
Mål C-53/00, Ferring.
Mål C-53/00, Ferring, punkt 7 och punkt 24.
115
Förslag till avgörande av generaladvokat Tizzano, i mål C-53/00, Ferring, punkterna 59 och 60.
114
31
Domstolen kom slutligen fram till att skattelättnaden inte utgjorde ett stöd i
gemenskapsrättslig betydelse, förutsatt att skattelättnaden motsvarade de merkostnader som
partihandlarna ådrog sig för att tillgodose de allmännyttiga skyldigheter de ålagts enligt lag.116
6.2.5 Altmark
I Altmark117 utvecklades denna praxis från Ferring. Målet handlade om huruvida stöd förelåg
då ett offentligt organ ersätter ett företag för utförandet av allmännyttiga tjänster118. Även i
detta mål kom domstolen fram till att stöd inte förelåg, det vill säga att åtgärden inte omfattas
av artikel 87.1 EG, om den lämnade ersättningen endast syftar till att ersätta de merkostnader
företaget haft för att tillhandahålla tjänsten. I sådana fall ansåg domstolen att något gynnande
inte föreligger.119
Domstolen satte dessutom upp fyra villkor som ska vara uppfyllda för att företaget inte ska
anses gynnas gentemot andra företag när det kompenseras för de merkostnader som uppstår
vid tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.120
”För det första skall det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att
tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter skall vara klart definierade.”121
”För det andra skall de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i
förväg på ett objektivt och öppet sätt, på så sätt att det kan undvikas att ersättningen medför
att det mottagande företaget gynnas ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag.”122
”För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av
de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla
allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en
rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter. Det är absolut nödvändigt att ett
sådant villkor iakttas för att det skall kunna säkerställas att någon fördel som snedvrider eller
116
Mål C-53/00, Ferring, punkt 29.
Mål C-280/00, Altmark.
118
Som nämnts ovan likställer jag begreppen tjänster av allmänt ekonomiskt intresse med begreppet
allmännyttiga tjänster som domstolen använde sig av i domen.
119
Mål C 280/00, Altmark, punkt 87, samt Indén, 2008, sidan 185.
120
Mål C-280/00, Altmark, punkt 88, samt Indén, 2008, sidan 185.
121
Mål C-280/00, Altmark, punkt 89.
122
Mål C-280/00, Altmark, punkt 90.
117
32
hotar att snedvrida konkurrensen, genom att det mottagande företagets konkurrensställning
förstärks, inte ges till nämnda företag”123
För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga
tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör
det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta
kostnaden för det allmänna, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval
av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är
utrustat med lämpliga resurser för att fullgöra de tjänster som ålagts, skulle ha åsamkats vid
fullgörandet av tjänsten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och
till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av tjänsten.124
Som tidigare nämnts är alltså offentliga stöd som lämnats till företag som uttryckligen har
ålagts skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i syfte att ersätta dem för kostnader
som uppkommer vid fullgörandet av dessa skyldigheter inte omfattade av artikel 87.1 EG i de
fall då stödet uppfyller de villkor som anges i punkterna 89, 90, 92 samt 93 i förevarande
dom. Under förutsättning att de av domstolen fastställda villkoren är uppfyllda behöver
åtgärden inte underställas kommissionens kontroll.125 Med andra ord kan åtgärden undantas
från anmälningsplikt. Statliga åtgärder som inte uppfyller ett eller flera av dessa villkor ska
däremot anses utgöra statligt stöd enligt artikel 87.1 EG.126 Åtgärden kan i sådana fall inte
undantas från anmälningsplikten.127
6.3 Ersättningsmetoden
Ersättningsmetoden innebär alltså att det först görs en prövning av huruvida ersättningen till
företaget som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse över huvud taget ska
anses uppfylla stödrekvisitet i artikel 87.1 EG utifrån de fyra villkor som fastställdes i
Altmark.
123
Mål C-280/00, Altmark, punkt 92.
Mål C-280/00, Altmark, punkt 93. Jag har valt att inte citera det fjärde villkoret ordagrant.
125
Indén, 2008, sidan 186.
126
Mål C-280/00, Altmark, punkt 94.
127
Indén, 2008, sidan 187.
124
33
Stöd som inte anses utgöra statligt stöd i gemenskapsrättslig bemärkelse enligt villkoren i
Altmark behöver således inte anmälas till kommissionen för granskning.128
6.4 Argumentation för och emot ersättningsmetoden
Inför avgörandet i Altmark förekom viss debatt huruvida ersättningsmetoden eller
statsstödsmetoden var att föredra, samt huruvida båda metoderna kunde tillämpas. Jag har
nedan valt att i huvudsak belysa de argument som framkom i generaladvokat Jacobs förslag
till avgörande i GEMO129 och generaladvokat Légers andra förslag till avgörande i Altmark.
6.4.1 Ersättningsmetodens förenlighet med fördragets bestämmelser
I sitt förslag till avgörande förklarade generaladvokat Jacobs att artikel 87.1 EG endast är
tillämplig på åtgärder som utgör en ekonomisk fördel130 och som snedvrider eller hotar att
snedvrida konkurrensen. Det finns inga uppenbara skäl till att dessa kriterier inte skulle vara
tillämpliga när det gäller en statlig finansiering av tjänster i allmänhetens intresse.131
Dessutom gäller vidare att om staten eller statliga organ köper varor eller tjänster på
marknaden kommer statligt stöd att föreligga endast om och endast i den mån den ersättning
som betalas överstiger vad som är lämpligt. Inte heller här finns några uppenbara skäl till att
bedömningen bör bli en annan om staten köper tjänster som ska tillhandahållas kollektivet.132
Generaladvokat Léger ansåg däremot i sitt andra förslag till avgörande att det inte var
förenligt med fördragets upphovsmäns tolkning av stödbegreppet att anse att en statlig åtgärd
som är begränsad till att ersätta kostnaden för allmännyttiga skyldigheter inte utgör stöd.133
Istället hävdade Léger att fördragsbestämmelsen grundar sig på teorin om en synbar fördel,
vilket innebär att de förmåner som beviljats av de offentliga myndigheterna och den
motprestation som ålagts mottagaren ska utredas separat. Att det förekommer en
motprestation ska alltså inte vara relevant vid bedömningen om ersättningen utgör ett stöd
enligt artikel 87.1 EG. Motprestationen ska istället bedömas senare när det avgörs huruvida
128
Kommissionens beslut av den 28 november 2005, skäl 5 i motiveringen. samt Indén, 2008, sidan 186.
Mål C-126/01, GEMO.
130
Min kursivering.
131
Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs i mål C-126/01, GEMO, (härefter generaladvokat Jacobs)
punkt 115 i.
132
Generaladvokat Jacobs, punkt 115 ii.
133
Förslag till avgörande av generaladvokat Léger i mål C-280/00, Altmark, (härefter generaladvokat Léger)
punkterna 30–33.
129
34
stödåtgärden ska anses vara förenlig med den gemensamma marknaden.134 Léger anförde
vidare att kommissionen ursprungligen ansett att ett stöd skulle innefatta en prestation från
mottagaren för att vara förenlig med den gemensamma marknaden och att motprestationen
skulle kompensera för de konkurrensstörningar som uppstår om stödåtgärden beviljas.135
Generaladvokat Jacobs var dock inte enbart positiv till ersättningsmetodens förenlighet med
fördraget. Han anförde även att tvåstegsmetoden enligt statsstödsmetoden, det vill säga att det
först görs en bedömning om det är frågan om ett förbjudet stöd enligt artikel 87.1 EG och
sedan möjlighet till undantag enligt artikel 86.2 EG, är mer konsekvent med parallellanalysen
i två steg av åtgärder som strider mot artikel 86.2 EG jämförd med konkurrensreglerna eller
reglerna om fri rörlighet136 Generaladvokat Jacobs påpekade även att det föreskrivs inom
transportområdet i artikel 73 EG att ”Stöd är förenligt med detta fördrag […] om det innebär
ersättning för allmän trafikplikt”, och att fördragets upphovsmän således betraktade
finansiering av tjänster i allmänhetens intresse i princip som statligt stöd som emellertid skulle
kunna rättfärdigas.137
6.4.2 Möjligheten att avvakta kommissionens godkännande
Generaladvokat Jacobs anförde vidare att kravet på förhandsanmälan enligt artikel 88.3 EG
kan störa tillhandahållandet av tjänster i allmänhetens intresse allvarligt, eftersom det kan vara
svårt eller till och med omöjligt att vänta på godkännande av kommissionen. Å andra sidan
kommer stödet att vara olagligt om en medlemsstat inför stödet innan ett godkännande har
givits, med de följder som olaglighet innebär.138
6.4.3 Undergrävande av artikel 86.2 EG och förlorad kontroll över medlemsstaterna
Till ersättningsmetodens nackdel anförde generaladvokat Jacobs att artikel 86.2 EG skulle
förlora all betydelse vid kontrollen av statligt stöd. Om den statliga finansieringen inte
överstiger det som är nödvändigt för att väga upp merkostnaderna för de tjänster som
tillhandahålls skulle det inte föreligga något statligt stöd enligt artikel 87.1 EG om
ersättningsmetoden tillämpas. I så fall skulle det inte heller finnas någon anledning att
134
Generaladvokat Léger, punkterna 33 och 34.
Generaladvokat Léger, punkt 37.
136
Generaladvokat Jacobs, punkt 116 iii.
137
Generaladvokat Jacobs punkt 116 iv.
138
Generaladvokat Jacobs, punkt 115 iii.
135
35
undersöka åtgärdens förenlighet med artikel 86.2 EG. I den mån finansieringen överstiger vad
som är nödvändigt skulle åtgärden inte kunna rättfärdigas enligt artikel 86.2 EG eftersom det
skulle innebära att proportionalitetsprincipen åsidosattes. Kommissionen eller en nationell
domstol skulle i så fall inte kunna kontrollera vare sig om de aktuella tjänsterna faktiskt utgör
tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller om de aktuella tjänsterna faktiskt ålagts det
berörda företaget. Inte heller skulle en bedömning om den aktuella finansieringen faktiskt
påverkade handelsutvecklingen i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse kunna
göras.139 Dessutom skulle en generell tillämpning av ersättningsmetoden göra det mindre
riskabelt för medlemsstaterna att inte anmäla vissa potentiellt skadliga ensidiga statliga
finansieringsåtgärder . Därigenom skapas ett incitament att dölja dessa åtgärder för
kommissionens granskning.140
6.4.4 Uppdelning utifrån kopplingen mellan stödet och den ålagda skyldigheten
Slutligen argumenterade generaladvokat Jacobs för en uppdelning där vissa fall skulle
bedömas enligt ersättningsmetoden medan andra skulle bedömas enligt statsstödsmetoden.
Distinktionen mellan vilka kategorier som ska dömas enligt vilken metod skulle i så fall
grunda sig på dels karaktären hos kopplingen mellan den beviljade finansieringen och
skyldigheterna som åläggs, dels hur tydligt dessa skyldigheter definieras.141 De fall där
bedömningen ska ske enligt ersättningsmetoden ska enligt Jacobs vara de fall där
finansieringsåtgärderna är tydligt avsedda som vederlag för tydligt definierade skyldigheter i
allmänhetens intresse. Stöd där det inte är klart att finansieringen är avsedd som vederlag för
tydligt definierade tjänster i allmänhetens intresse ska däremot bedömas enligt
statsstödsmetoden.142 Fördelen med denna distinktion skulle enligt generaladvokat Jacobs
vara att den är konsekvent med tidigare praxis om tolkningen av artikel 87.1 EG.143
Precis som för föregående metod anförde dock generaladvokat Léger att det endast är
följderna av en viss åtgärd som ska beaktas vid fastställandet om en åtgärd utgör statligt stöd
eftersom övriga omständigheter inte är relevanta för den bedömningen. Sådana övriga
omständigheter kan vara sättet på vilket stödet beviljas, orsakerna till stödet med mera. Att
139
Generaladvokat Jacobs, punkt 116 i.
Generaladvokat Jacobs, punkt 116 ii.
141
Generaladvokat Jacobs, punkt 118.
142
Generaladvokat Jacobs, punkterna 119 och 120.
143
Generaladvokat Jacobs, punkt 121, se vidare punkterna 122–132.
140
36
dessa åtgärder saknar relevans beror på att de inte påverkar konkurrensen, däremot kan
omständigheterna bli relevanta vid en bedömning av åtgärdens förenlighet med fördragets
undantagsbestämmelser.144 Följderna av den av generaladvokat Jacobs förordade
uppdelningen blir således att ett en åtgärd kan vara ett stöd eller ett icke-stöd beroende på om
det finns ett kontrakt eller en rättsakt, trots att åtgärden har samma effekt på konkurrensen.145
Dessutom ansåg Léger att en tillfredställande rättssäkerhet inte kunde upprätthållas vid en
tillämpning av denna uppdelningsmetod, eftersom det enligt honom är utomordentligt svårt att
veta vad som innefattas i begreppet ”direkt och uppenbart samband”.146 Begreppet kan således
komma att bli föremål för en rad olika tolkningar, vilka kan vara beroende på kulturella eller
personliga uppfattningar hos de organ som har att tillämpa statsstödsreglerna. Sådana
variationer riskerar att få betydande konsekvenser. Exempelvis kommer medlemsstaterna inte
att i detalj kunna redovisa vilka åtgärder som ska anmälas till kommissionen. Risken finns
också att berörda företag inte kommer att kunna förlita sig på medlemsstaternas bedömning av
en stödåtgärds laglighet.147 Generaladvokat Léger menade slutligen att sådana olägenheter
undviks ifall statsstödsmetoden används.148
Slutligen har det i litteraturen framhållits att en tillämpning av ersättningsmetoden innebär att
kommissionen kan fördela sina resurser mer kostnadseffektivt. Om stödmottagaren inte
erhåller någon obehörig ekonomisk fördel anser somliga att det inte heller föreligger något
konkurrensproblem och således finns det inte heller utrymme för regelmässig granskning. Det
har således ansetts ineffektivt att besvära kommissionen med icke-frågor för sakens skull och
som slöseri med tid och pengar där det är uppenbart att kommissionen kommer att godkänna
stödåtgärden.149
6.5 Diskussion
Generaladvokat Jacobs argumentation till fördel för ersättningsmetoden påvisar enligt min
mening vissa brister. Att statsstödsbegreppet enligt artikel 87.1 EG endast är tillämpligt på
åtgärder som utgör en fördel, det vill säga uppfyller stödrekvisitet, samtidigt som de uppfyller
144
Generaladvokat, Léger, punkt 81.
Generaladvokat Léger, punkt 84.
146
Generaladvokat Léger, punkterna 85 och 86. Med begreppet ”direkt och uppenbart samband” åsyftas
kopplingen mellan vederlaget och den tydligt definierade tjänsten.
147
Generaladvokat Léger, punkterna 87–89.
148
Generaladvokat Léger, punkt 93.
149
Ahlborn & Berg i; Biondi m. fl, 2004, sidan 64.
145
37
övriga rekvisit i artikeln, är förvisso sant. Om företaget verkligen bara ersätts för de kostnader
som uppkommit i samband med tillhandahållandet av tjänsten är det i och för sig tveksamt om
stödrekvisitet är uppfyllt. Dock kan man fråga sig hur ofta så verkligen är fallet. Det torde inte
vara alltför vanligt att ett företag erbjuder sig att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse utan att det dessutom tillförsäkras en viss vinst. Denna vinst torde mycket väl kunna
innebära en sådan fördel som innebär att stödrekvisitet är uppfyllt. I och med det tredje
villkoret i Altmark föreligger numera en möjlighet att ge företag som tillhandahåller tjänster
av allmänt ekonomiskt intresse en rimlig vinst utan att stödbegreppet anses uppfyllt vilket kan
te sig en smula motsägelsefullt.150
Enligt det fjärde villkoret i Altmark ska, om tjänsten inte upphandlats, dessutom ersättningen
till företaget inklusive rimlig vinst baseras på en jämförelse med kostnaderna hos ett
genomsnittligt och välskött företag på området. I och med detta minskar risken för att
företaget överkompenseras. Förutsättning är dock att det går att göra någon sådan jämförelse,
vilket inte alltid torde vara möjligt. Om det på grund av marknadsmisslyckanden inte tidigare
funnits något företag som kunnat tillhandahålla tjänsten torde jämförelsen bara bli hypotetisk,
för att inte säga omöjlig. Låt vara att det är möjligt att uppskatta vad som borde vara en rimlig
ersättning. I vart fall torde risken för överkompensation öka ifall jämförelsen sker på lösa
grunder. Dock kan man fråga sig om det fjärde villkoret i Altmark verkligen är uppfyllt om en
sådan jämförelse inte kan genomföras på ett korrekt sätt. Om åtgärden inte uppfyller samtliga
villkor i Altmark anses åtgärden ifråga utgöra stöd, vilket innebär att den måste anmälas till
kommissionen för granskning. Emellertid är det oklart vilka krav som verkligen ställs på
denna jämförelse, en jämförelse som dessutom kan tänkas bli tämligen omständlig. Om
kraven är alltför lågt ställda finns det en risk att ineffektiva företag överkompenseras vilket
naturligtvis kan få mycket negativa konsekvenser för samhandeln. Osäkerheten kring hur
denna jämförelse ska göras har vållat viss diskussion.151
I och med domslutet i Altmark kom generaladvokat Jacobs förslag om att ersättningsmetoden
skulle tillämpas i fall där finansieringsåtgärderna är tydligt avsedda som vederlag för tydligt
definierade skyldigheter i allmänhetens intresse att bli verklighet. Emellertid måste jag hålla
med generaladvokat Léger om att kravet på tydligt definierade skyldigheter och vederlagets
150
Givetvis ska även de övriga villkoren i Altmark vara uppfyllda för att stöd inte ska föreligga.
Se exempelvis Hansen, Van Ysendyck och Zühlke, 2004, sidan 222, samt Mortensen, 2008 angående allmän
television (public service broadcasting), sidorna 244–246.
151
38
ändamål faktiskt inte spelar någon roll i frågan om företaget ifråga gynnas. Frågan huruvida
en åtgärd gynnar ett visst företag torde knappast bero på åtgärdens utformning, om än med
ack så tydlig koppling till en klart definierad skyldighet, utan på dess effekt. Klart torde i vart
fall vara att det faktum att samtliga villkor i Altmark är uppfyllda inte per automatik innebär
att det inte föreligger något stöd som kan komma att påverka konkurrensen.
I och med det fjärde villkoret i Altmark har domstolen dock infört ett krav som innebär, för de
fall då tjänsten inte upphandlats, att när en bedömning görs av ersättningens storlek så ska en
jämförelse göras med kostnaderna som ett genomsnittligt och välskött företag skulle ha haft.
På så viss tillkommer det ett visst krav på bedömningen av stödets effekt. Den effekt som
bedöms är dock primärt huruvida stödet utgår till ett effektivt företag och inte huruvida stödet
faktiskt påverkar konkurrensen på den aktuella marknaden.
När ersättningsmetoden tillämpas innebär det dessutom att medlemsstaterna utför denna
bedömning av ersättningen utan att kommissionen får tillfälle att göra detsamma, vilket kan
tänkas innebära att villkoren i Altmark missbrukas eftersom stödet, om det uppfyller villkoren
i Altmark, ändå inte behöver anmälas. Naturligtvis är det även olämpligt att medlemsstaterna i
och med detta ges utrymme att besluta i egen sak. Risken finns alltså att företaget
överkompenseras utan att kommissionen bereds tillfälle att granska ersättningen.
Viktigt att påpeka i denna fråga är att medlemsstaterna själva getts ett stort utrymme att
definiera vad som utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och att kommissionen endast
kommer att ingripa vid uppenbara felbedömningar.152 Om ett kommissionsingripande är en
risk medlemsstaterna bör räkna med, när de bedömer frågan om stödåtgärden ges till företag
som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, är inte helt klart.
Dessutom måste jag hålla med generaladvokat Léger om olägenheten med begrepp som inte
är klart definierade, det vill säga att medlemsstaterna ges utrymme att själva tolka vad som
menas med det direkta och uppenbara sambandet mellan ersättningen och den tydligt
definierade tjänsten. Precis som med ovanstående är faran med detta att medlemsstaterna
tolkar begreppet alltför generöst, vilket innebär att de företag som erhållit stödåtgärden inte
kan förlita sig på medlemsstaternas bedömning om dess laglighet.
152
Kommissionens beslut av den 28 november 2005, skäl 7 i motiveringen.
39
I och för sig går det att argumentera för att de ovan nämnda riskerna med ersättningsmetoden
undanröjs vid tillämpandet av statsstödsmetoden eftersom medlemsstaternas utrymme att göra
ofullständiga bedömningar minskar. Däremot innebär statsstödsmetoden fortfarande att
åtgärder, som utgör stöd i fördragets mening, ändå kan komma att tillåtas i och med
undantagsbestämmelsen i artikel 86.2 EG.
Jag är vidare skeptisk till generaladvokat Jacobs påstående att vissa tjänster inte kan avvakta
kommissionens bedömning. Anmälningsplikten är inte någon nyhet och jag anser därför att
denna problematik i viss mån torde kunna undanröjas genom planering från medlemsstaternas
sida.
Argumentationen om att ersättningsmetoden förhindrar att kommissionen i onödan belastas
med ickefrågor är i och för sig riktig. Dock innebär ersättningsmetoden som nämnts att
medlemsstaterna ges utrymme att missbruka ersättningsmetoden. Vidare går det inte att säkert
avgöra om samtliga stödåtgärder som undantas från kommissionens granskning vid
tillämpning av ersättningsmetoden, verkligen skulle ha tillåtits om kommissionen givits
möjlighet att granska stödåtgärden. I och med domslutet i Altmark verkar emellertid
domstolen göra bedömningen att den risken är värd att ta.
Slutligen vill jag instämma med Biondis, Flynns och Eeckhouts mening att de fyra villkoren
som uppställs i Altmark verkar indikera vad domstolen anser vara den bästa policyn: att
allmännyttiga tjänster (public services) allokeras genom öppna budgivningsprocedurer. Det
fjärde villkoret i Altmark gör detta tämligen uppenbart i och med att villkoret verkar uttrycka
att på grund av svårigheterna med att avgöra vad en rimlig vinst är så är det säkrast för
medlemsstaterna att istället använda sig utav en öppen budgivning. Ett sådant öppet
budgivningsförfarande skulle i så fall innebära ökad effektivitet i sektorn för allmännyttiga
tjänster eftersom mottagare av kompensation med offentliga medel i sådana fall måste
jämföra sina prestationer med vad som skulle ha åstadkommits av ett effektivt företag.153
153
40
Biondi, Flynn och Eeckhout i: Biondi m fl, 2004, sidan xvi.
7 När ersättningsmetoden inte är tillämplig
Ifall villkoren i Altmark inte är uppfyllda återstår att se om den aktuella kompensationen kan
undantas från tillämpningen av artikel 87.1 EG med stöd av artikel 86.2 EG, det vill säga en
återgång till ersättningsmetoden.154 Som huvudregel ska även kompensation för utförande av
tjänster av allmänt ekonomiskt intresse anmälas till kommissionen, för en bedömning om
huruvida åtgärden är förenlig med gemenskapsrätten.155
7.1 Rekvisiten i artikel 86.2 EG
De rekvisit som ska vara uppfyllda är som nämnts ovan de rekvisit som framgår av artikel
86.2 EG, det vill säga att det rör sig om tjänster som faller inom begreppet tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse, att konkurrensreglerna ska hindra fullgörandet av uppgifterna, samt att
åtgärden är nödvändig och uppfyller kravet på proportionalitet samt ett krav på ett formellt
anförtroende. Nedan följer en redogörelse av vad de olika rekvisiten innebär.156
7.1.1 Anförtroende
För att kunna undantas från statsstödsreglerna krävs att tillhandahållandet av tjänster av
allmänt ekonomiskt intresse verkligen anförtrotts ett företag. Tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse är alltså speciella uppdrag som tilldelats vissa företag vilka syftar till att tillgodose
medborgarnas allmänna behov.157 Kommissionen har uttalat sig om att anförtroendet ska ske
genom en officiell handling som exempelvis kan ta formen av en rättsakt, en förordning, ett
mandat eller vissa typer av avtal.158 Det krävs alltså ett formellt anförtroende för att undgå
tillämpningen av konkurrensreglerna enligt artikel 86.2 EG. Det krävs dessutom att en
offentlig myndighet anförtrott tillhandahållandet av tjänsterna.159
154
Naturligtvis har kommissionen även att pröva huruvida undantag kan göras genom artiklarna 87.2 EG samt
87.3 EG, vilka dock inte kommer att redogöras för i denna uppsats.
155
Indén, 2008, sidan 187.
156
Undantaget rekvisitet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse då begreppet redogörs för ovan under avsnitt 2.
157
Indén, 2008, sidan 162.
158
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statligt stöd (Icke-officiellt dokument), Europeiska
kommissionen, GD Konkurrens, 12/11/2002, sidan 17, punkt 63, att det ska vara fråga om vissa typer av avtal
följer emellertid inte av det dokumentet, se istället Steinicke, 2002, sidan 93.
159
Mål 127/73, Belgische Radio, punkt 20.
41
Förutom själva innehållet i handlingen ställs även krav på vilken form handlingen har. Som
nämnts ovan kan rättsakter, förordningar, mandat och vissa avtal godtas.160 Anförtroendet kan
dessutom regleras av flera sådana handlingar. Det är upp till medlemsstaterna själva att
fastställa formen för dessa.161 Ett rent privaträttsligt avtal mellan en offentlig myndighet och
ett företag är dock inte tillräckligt för att kravet på ett anförtroende ska vara uppfyllt.162
Kommissionen har framhållit att de handlingar vari anförtroendet av tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse regleras ska vara offentliga eller vara tillgängliga på begäran. Dessutom
ska handlingarna ange följande:
•
Förpliktelsens natur i samband med den offentliga tjänsten
•
De berörda företagen och det berörda området
•
Ansvaret för att fastställa företagens försäljningspris och villkoren för att revidera
dessa priser
•
De exklusiva eller speciella rättigheternas natur som eventuellt beviljats företagen
•
Det eventuella beloppet på kompensationen som beviljats företagen och de eventuella
villkoren för revidering
•
Förpliktelsernas tillämpningstid.163
7.1.2 Konkurrensreglerna hindrar fullgörandet
Såsom anges i artikel 86.2 EG ska konkurrensreglerna, däribland artikel 87.1 EG, rättsligen
eller i praktiken utgöra ett hinder mot att ett företag uppfyller sina förpliktelser att
tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kravet ter sig strikt vid en första
anblick, men domstolen har tillåtit avvikelser från ett absolut krav på att fullgörandet ska
hindras av konkurrensreglerna.164 Domstolen har medgivit undantag trots att det inte varit
omöjligt att utföra tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse. Praxis har visat att det är möjligt
att göra undantag från konkurrensreglerna givet att det konkurrensbegränsande förfarandet är:
160
Se Steinicke, 2002, sidan 93.
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 om tillämpningen av artikel 86.2 EG artikel 4.
162
Mål C-393/92, Commune d’Almelo, punkt 31.
163
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statligt stöd (Icke-officiellt dokument), Europeiska
kommissionen, GD konkurrens, 12/11/2002, sidan 17 punkterna 63 och 64.
164
Steinicke, 2002, sidan 94, samt Indén, 2008, sidan 164.
161
42
•
nödvändigt för att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska kunna utföras, och
•
då en sådan lösning kan ske på ekonomiskt acceptabla villkor, samtidigt som
•
det aktuella företaget har möjlighet att utjämna skillnader mellan lönsam och olönsam
verksamhet.
•
konkurrensbegränsningen innebär att så kallad cherry-picking 165 förhindras, eller där
•
konkurrensbegränsningar är nödvändiga för att kunna följa nationell lagstiftning.166
Domstolen har flera gånger slagit fast att det är verksamhetens ekonomiska situation som är
det viktigaste förhållandet vid avgörandet av huruvida det föreligger hinder för utförandet av
tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.167 I målet Corbeau168 blev en belgisk företagare
anklagad för att ha brutit mot ett förbud till skydd för det belgiska postmonopolet, Régie des
postes. Brottet bestod i att monsieur Corbeau hade tillhandahållit posttjänster som innebar att
posten blev avhämtad hos avsändaren och utdelad samma dag inom staden Liège. Ifall
adressaten befunnit sig utanför området samlade monsieur Corbeau in försändelserna på
avsändarens adress och skickade dem vidare per post.169
Frågan var i vilken utsträckning en begränsning av konkurrensen var nödvändig för att göra
det möjligt för ett företag som ålagts att utföra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (Régie
des postes) att fullgöra sina förpliktelser och i synnerhet till godtagbara villkor.170 Domstolen
uttalade också att det är nödvändigt att vid en sådan bedömning ta hänsyn till att den som
anförtrotts dessa uppgifter måste ges möjlighet till en utjämning mellan lönsamma och ickelönsamma verksamhetsområden, och att detta kan motivera en begränsning av konkurrensen
från privata företags sida på de ekonomiskt lönsamma områdena.171 Det var vidare inte
motiverat att utesluta konkurrens när det gäller en, från en tjänst av allmänt ekonomiskt
intresse, avskiljbar tjänst som tillgodoser särskilda behov hos näringsidkare och som kräver
särskilda tilläggstjänster som postmonopolet inte tillhandahåller, i fallet Corbeau tjänster
165
Begreppet innebär att ett medan ett företag tillhandahåller olönsamma tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
kan ett konkurrerande företag koncentrera sin verksamhet till lönsamma områden. På grund av detta inskränks
möjligheterna för företaget som tillhandahåller tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse att balansera
kostnaderna mellan lönsam och olönsam verksamhet i och med att konkurrenterna inte behöver subventionera
någon olönsam verksamhet och således kan hålla lägre priser än företaget som tillhandahåller tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse, Indén 2008, s 165.
166
Indén, 2008, sidorna 164 och 165 samt Steinicke, 2002, sidorna 94 och 95.
167
Steinicke, 2002, sidan 95.
168
Mål C-320/91, Corbeau.
169
Mål C-320/91, Corbeau punkt 4.
170
Indén, 2008, sidan 165, samt mål C-320/91, Corbeau, punkt 16.
171
Indén, 2008, sidan 165, samt mål C-320/91, Corbeau, punkt 17.
43
såsom insamling av post hos avsändaren och en snabbare utdelning, i den mån som dessa
tjänster inte äventyrar den ekonomiska jämvikten hos den tjänst av allmänt ekonomiskt
intresse som postmonopolet har åtagit sig.172
7.1.3 Nödvändighet, proportionalitet och gemenskapens intressen
Artikel 86.2 EG innehåller även ett krav på en proportionalitetsbedömning. Det framgår av
artikeln att tillämpningen av fördragsreglerna inte ska hindra att de ålagda tjänsterna
tillhandahålls. Vidare framgår det även att detta inte får påverka samhandeln på ett sätt som
strider mot gemenskapens intressen.
Enligt Steinicke består bedömningen av tre steg, lämplighet, nödvändighet och
proportionalitet. Med lämplighetsbedömningen menas att man ska försäkra sig om att de
allmänna ekonomiska intressena som ska tas tillvara genom undantaget från
konkurrensreglerna, verkligen tillvaratas i praktiken, det vill säga att metoden för att tillvarata
intressena är lämplig. Nödvändighetsprövningen medför en prövning av att de allmänna
ekonomiska intressena som tillvaratas inte ska kunna tillvaratas med mindre långtgående
och/eller mindre ingripande åtgärder. Den avslutande proportionalitetsbedömningen innebär
att konkurrensbegränsningen balansers i förhållande till syftena.173
Stadgandet att avsteget från tillämpningen av konkurrensreglerna inte ska strida mot
gemenskapens intresse kan ses som ett undantag ifrån undantaget. Artikel 86.2 EG kan
således inte användas som verktyg för att medlemsstaterna ska kunna tillämpa en stödordning
som orsakar en sådan påverkan på handeln att det strider mot gemenskapens intressen. Det är
inte klart definierat vad som menas med uttrycket ”gemenskapens intressen”. Uttrycket ska
troligen ses som en motvikt till medlemsstaternas intressen. Utifrån det ovanstående kan det
antas att gemenskapens intresse i sammanhanget är skyddet av marknadens funktion eftersom
medlemsstaternas intresse är att inte tillämpa konkurrensreglerna.174
172
Mål C-320/91, Corbeau, punkt 19.
Steinicke, 2002, sidan 110, samt Indén, 2008, sidan 170.
174
Indén, 2008, sidan 170.
173
44
7.1.4 Artikel 86.2 EG i förhållande till Altmark
Artikel 86.2 EG visar på tydliga likheter med Altmark och förmodligen utgick domstolen från
rekvisiten i artikel 86.2 EG när villkoren i Altmark kom till. Artikel 86.2 EG:s krav på
anförtroende verkar i princip motsvara Altmarks krav på ett faktiskt åläggande. Likaså torde
artikel 86.2 EG:s krav på proportionalitet delvis motsvaras av Altmarks tredje villkor.
Testet som artikel 86.2 EG innebär är emellertid inte samma test som Altmark.175 En viktig
skillnad är att artikel 86.2 EG inte har någon motsvarighet till Altmarks fjärde villkor, det vill
säga att om företaget inte valts ut vid en offentlig upphandling ska ersättningen i sådana fall
fastställas på grundval av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag, med för
den ålagda uppgiften lämplig utrustning och med hänsyn till de intäkter som därvid erhållits
och till rimlig vinst på grund av fullgörandet av skyldigheten.176 Det ställs alltså ett krav på
kontroll av företagets effektivitet vid tillämpning av villkoren i Altmark.
I artikel 86.2 EG finns inte något sådant uttryckligt krav på effektivitetskontroll. Däremot
ställs krav på nödvändighet, proportionalitet och hänsyn till gemenskapens intressen. Ett krav
om prövning huruvida ett företag som mottar en stödåtgärd verkligen producerar den aktuella
tjänsten kostnadseffektivt torde i och för sig kunna ligga implicit i artikelns formulering. Om
så inte vore fallet skulle det vara möjligt för kommissionen vid tillämpning av artikel 86.2 EG
att rättfärdiga ett statligt stöd som i och för sig inte överkompenserar de faktiska kostnaderna
för ett företag som tillhandahåller tjänsten, trots att de kostnader som kompenseras överstiger
kostnaderna för ett idealt och effektivt företag.177
7.2 Kommissionens beslut av den 28 november 2005 – ett nytt
undantag från anmälningsplikten
Ett undantag från anmälningsplikt har dock införts genom Kommissionens beslut av den 28
november 2005 om tillämpningen av artikel 86.2 i fördraget på statligt stöd i form av
ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att
175
Se Müller, 2009, sidan 42.
Se mål C-280/00, Altmark, punkt 93.
177
Müller, 2009, sidan 42.
176
45
tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse178 tillkommit ännu en möjlighet för
medlemsstaterna att slippa anmäla stöd som utgår som kompensation för utförande av tjänster
av allmänt ekonomiskt intresse till kommissionen.
Beslutet är tänkt att tillämpas på offentliga tjänster179 som utgör statligt stöd, det vill säga
tjänster som inte kan undantas med hjälp av kriterierna i Altmark.180 I artikel 1 i beslutet
räknas de kategorier som omfattas av beslutet upp. Kategorierna som omfattas är bland annat
ersättning för offentliga tjänster som ges till företag med en genomsnittlig årsomsättning före
skatt, all verksamhet medräknad, på mindre än 100 miljoner euro under de två räkenskapsår
som föregick det år då tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse anförtroddes företaget och med
en årlig ersättning för tjänsten ifråga på mindre än 30 miljoner euro.181 Dessutom omfattas
ersättning för offentliga tjänster till sjukhus och företag som tillhandahåller offentligt
subventionerade bostäder vars verksamhet den berörda medlemsstaten har klassificerat som
tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.182 Även tjänster inom luft- och sjöfart omfattas. Dels
omfattas ersättning till offentliga tjänster till företag för luft- eller sjöförbindelser till öar där
det genomsnittliga antalet passagerare per år under de två räkenskapsår som föregick det år då
tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse tilldelades inte översteg 300 000 euro.183 Dels
omfattas ersättning för offentliga tjänster till flygplatser och hamnar där det genomsnittliga
antalet passagerare per år under de två räkenskapsår som föregick det år då tjänsten av allmänt
ekonomiskt intresse tilldelades inte översteg 1 000 000 euro i fråga om flygplatser och
300 000 euro i fråga om hamnar.184
För att anmälningsskyldighet inte ska föreligga enligt kommissionens beslut ska företaget ha
anförtrotts att tillhandahålla tjänsten genom en officiell handling av vilken följande ska
framgå; innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av tjänsten, det
berörda företaget och det berörda området, innebörden av exklusiva rättigheter eller
skyldigheter som beviljas företaget, metoder för att beräkna och kontrollera ersättningen samt
åtgärder för att hindra och återbetala eventuell överkompensation.185
178
Härefter kommissionens beslut av den 28 november 2005, eller, där risk för missförstånd inte har bedömts
föreligga, kommissionens beslut eller beslutet.
179
Offentliga tjänster, på engelska public services beskrivs ovan under avsnitt 2.2.
180
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 skäl 5 i motiveringen.
181
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 artikel 2.1 a.
182
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 artikel 2.1 b.
183
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 artikel 2.1 c.
184
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 artikel 2.1 d.
185
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 artikel 4.
46
Dessutom får ersättningen inte vara större än vad som är nödvändigt för att täcka de kostnader
som orsakas av fullgörandet av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga
tjänster, med hänsyn till intäkterna i samband med detta och till en rimlig avkastning på eget
kapital som krävs för att fullgöra tjänsten. Ersättningen ska faktiskt användas för att
tillhandahålla de berörda tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse utan att detta påverkar
företagets möjligheter att tillgodogöra sig en rimlig vinst.186 Det framgår av beslutet vilka
kostnader och intäkter som ska beaktas och under vilka omständigheter.187 Dessutom ska
medlemsstaterna kontrollera att företagen inte får ersättning som överstiger det som tillåts
enligt denna beräkning. Medlemsstaterna ska även tillse att företag som överkompenserats
återbetalar denna överkompensation.188
Beslutet innehåller slutligen bestämmelser om hur information om stödåtgärderna ska hållas
tillgänglig för kommissionen, samt hur medlemsstaterna ska rapportera åtgärder enligt
beslutet till kommissionen.189
7.3 Jämförelse med villkoren i Altmark
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 uppvisar tämligen tydliga likheter med de
villkor som ställs upp i Altmark för att stöd inte ska anses föreligga, dessutom finns det också
tydliga likheter mellan kommissionens beslut och regleringen i artikel 86.2 EG.
Vid en första anblick är det lätt att få det intrycket att en stödåtgärd som uppfyller villkoren
som ställs upp i beslutet också uppfyller de fyra kriterierna i Altmark. Det kan därför tyckas
att kommissionens beslut över huvud taget inte fyller någon funktion eftersom villkoren för
undantag från förhandsanmälan som fastställs i Altmark redan kan tyckas vara uppfyllda ifall
villkoren i kommissionens beslut är uppfyllda. Emellertid föreligger det vissa skillnader
mellan Altmark och beslutet.
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 omfattar precis som Altmark tjänster av
allmänt ekonomiskt intresse vilket dels antyds av dess namn men framförallt av artikel 1 i
186
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 artikel 5.
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 artikel 5.
188
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 artikel 6.
189
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 artiklarna 7 och 8.
187
47
beslutet. Den mest påtagliga skillnaden mellan Altmark och kommissionens beslut är dock att
beslutet bara är tillämpligt på vissa företag och vissa tjänster. Denna skillnad kan dock inte
tänkas ha alltför stor betydelse för frågan om kommissionens beslut över huvud taget är
nödvändig eftersom den bara anger själva tillämpningsområdet. I och för sig kan stadgandet i
artikel 2.1a i kommissionens beslut, om att det ska röra sig om företag med en årsomsättning
på mindre än 100 miljoner euro och med en årlig ersättning understigande 30 miljoner euro,
ses som ett nytt de minimis-undantag för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Dessutom
kan det tänkas att beslutet i fråga är tänkt att undanta särskilt skyddsvärda verksamheter som
tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
7.3.1 Likheter med Altmark
Det framgår av Altmark att företaget som fått uppgiften att tillhandahålla tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse faktiskt ska ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla tjänsterna, men också
att dessa skyldigheter ska vara klart definierade.190 Dessa kriterier torde vara uppfyllda ifall
en åtgärd uppfyller artikel 4 i kommissionens beslut, vari det regleras hur ett anförtroende
enligt beslutet ska ske. En sådan tolkning kräver i och för sig att ordet ”ålagts” i Altmark kan
sägas innefatta ett ”anförtroende”. Artikel 4 i beslutet kräver dessutom att handlingen
varigenom tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse anförtros dessutom ska ange innebörden
av skyldigheterna, det berörda området samt innebörden av de rättigheter som beviljas. I och
med detta torde även Altmarks krav på att skyldigheterna ska vara klart definierade vara
uppfyllda.
För att en åtgärd ska kunna undantas från kravet på förhandsanmälan fordras det enligt
Altmark dessutom att kriterierna på grundval av vilka ersättningen beräknas ska vara
fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.191
I artikel 5 i kommissionens beslut regleras ersättningen till företagen. Om medlemsstaten
tillämpar beräkningsreglerna i artikel 5 i beslutet, och dessutom innan beslutet om
stödåtgärden fattas, klargör att artikel 5 i beslutet kommer att tillämpas, kan kravet i Altmark
på att kriterierna för ersättningens beräkning tänkas vara uppfyllt. Beräkningsreglerna i
190
191
48
Mål C-280/00, Altmark, punkt 89.
Mål C-280/00, Altmark, punkt 90.
artikel 5 i beslutet torde dessutom kunna sägas vara objektiva då de i vart fall inte fastställts
av någon berörd part utan av kommissionen.
I kommissionens beslut fastställs i artikel 5 att ersättningen inte ska vara större än vad som är
nödvändigt för att täcka kostnaderna som orsakas av fullgörandet av skyldigheterna att
tillhandahålla tjänsterna, med hänsyn tagen till intäkterna i samband med tillhandahållandet
och till den rimliga avkastning av eget kapital som krävs för fullgörandet. Ersättningen ska
som sagt faktiskt användas för att tillhandahålla tjänsten, dock tillåts företaget att tillgodogöra
sig en rimlig vinst. Kraven i beslutets artikel 5 är, med undantag av att hänsyn ska tas till
avkastningen på det egna kapitalet, en tämligen exakt återgivelse av vad som stadgas i
Altmark.192
Skillnaden beträffande det tredje villkoret i Altmark om rimlig vinst är att kommissionens
beslut förtydligar hur denna vinst ska beräknas. I kommissionens beslut artikel 5.4 sägs att
avkastningen inte ska vara högre än den genomsnittliga avkastningen i den berörda sektorn
under de senaste åren. Dessutom klargörs det att om det rör sig om en sektor där det inte finns
något lämpligt företag att jämföra med, kan företaget jämföras med företag i andra
medlemsstater eller vid behov, med företag i andra sektorer under förutsättning att varje
sektors särdrag beaktas. Dessutom ges en möjlighet för medlemsstaterna att införa
incitamentskriterier som framförallt är relaterade till den tjänst som tillhandahållits och
produktivitetsökningar för att fastställa rimlig vinst. Till skillnad från Altmark krävs det en
jämförelse med andra företag för att avgöra vad som är en rimlig vinst.
Beträffande de tre första villkoren i Altmark verkar kommissionens beslut av den
28 november 2005 syfta till att precisera de villkor som domstolen kom fram till.
7.3.2 Avsaknaden av effektivitetsvillkor
Den viktigaste skillnaden mellan Altmark och kommissionens beslut är emellertid hur
ersättningen till företaget ska fastställas om företaget inte valts ut vid en offentlig
upphandling. I Altmark sägs som nämnts ovan att ersättningen i sådana fall ska fastställas på
grundval av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag, med för den ålagda
192
Se mål C-280/00, Altmark, punkt 92.
49
uppgiften lämplig utrustning och med hänsyn till de intäkter som därvid erhållits och till
rimlig vinst på grund av fullgörandet av skyldigheten.193
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 ställer som sagt krav på en jämförelse med
andra företag för att fastställa en rimlig vinst. Däremot ställs det inget krav på en jämförelse
av kostnaderna med något annat företag.
Effektivitetsvillkoret i det fjärde villkoret i Altmark saknas alltså i kommissionens beslut.194
7.3.3 Möjlighet att tillåta en åtgärd som inte uppfyller kraven i kommissionens beslut av den
28 november 2005
Under förutsättning att samtliga villkor enligt kommissionens beslut av den 28 november
2005 är uppfyllda ska som sagt stödet anses vara förenligt med artikel 86.2 EG.195 Stödet är
dessutom om villkoren i beslutet är uppfyllda, undantaget från anmälningsplikten enligt
artikel 88.3 EG.196 Ett stöd som inte uppfyller villkoren i kommissionens beslut ska
naturligtvis därför förhandsanmälas.
Kommissionen har efter anmälan att avgöra om stödåtgärden kan undantas från förbudet mot
statliga stöd enligt artikel 87.1 EG genom de möjligheter som ges i dels artikel 86.2 EG, dels
artiklarna 87.2 EG samt 87.3 EG.197
Chansen att en stödåtgärd som inte uppfyller villkoren i kommissionens beslut ska kunna
undantas från förbudet genom en tillämpning av artikel 86.2 EG är beroende av vilket villkor
som inte är uppfyllt. Om tillämpningen av kommissionens beslut utesluts på grund av
formella brister, såsom att samtliga villkor i artikel 4 i kommissionens beslut inte uppfyllts, är
det i och för sig sannolikt att stödåtgärden kan undantas enligt artikel 86.2 EG. Däremot torde
undantag enligt artikel 86.2 EG inte kunna beviljas om företaget i fråga överkompenseras.198
193
Se mål C-280/00, Altmark, punkt 93.
Müller, 2009, sidan 43.
195
Indén, 2008, sidan 188. Se även artikel 1 i kommissionens beslut av den 28 november 2005.
196
Se kommissionens beslut av den 28 november 2005 artiklarna 1 och 3.
197
Indén, 2008, sidan 190.
198
Indén, 2008, sidorna 190 och 191.
194
50
Om undantag från anmälningsplikten inte är möjligt och om kommissionen dessutom finner
att stödet inte är förenligt med artikel 86.2 EG kan stödet ändå undantas enligt
bestämmelserna i artikel 87.2 EG och artikel 87.3 EG.
7.4 Diskussion
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 skiljer sig således från Altmark. En åtgärd
som uppfyller kraven i kommissionens beslut uppfyller inte automatiskt de kriterier som
domstolen fastställt i Altmark för att en stödåtgärd inte ska behöva förhandsanmälas. I teorin
innebär det att fler åtgärder i och med detta anses förenliga med fördraget, även om beslutet
bara kan tillämpas på vissa kategorier. Klart torde dock vara att Altmark setts som förebild när
artiklarna i kommissionens beslut utformades. Det naturligtvis vara så att en åtgärd som
uppfyller kommissionens beslut också uppfyller villkoren i Altmark, däremot torde det vara
beroende på medlemsstatens sätt att hantera åtgärden och villkoren för denna än beroende på
kommissionens beslut i sig.
Anmärkningsvärd är framförallt den skillnaden att kommissionens beslut av den 25 november
2008 saknar Altmarks effektivitetsvillkor. Kostnaderna som hänsyn ska tas till för
beräknandet av kompensationen omfattar således alla kostnader för tillhandahållandet av
tjänsten. Således kan alltså ett ineffektivt företag komma att finansieras av staten, och än mer
anmärkningsvärt, dessutom undgå anmälan till kommissionen ifall förfarandet
överensstämmer bestämmelserna i kommissionens beslut.199
Effektivitetsvillkoret saknas förvisso även i artikel 86.2 EG, men ett beslut om statligt stöd till
företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som prövas enligt artikel
86.2 EG prövas inte av medlemsstaten utan av kommissionen eftersom artikel 86.2 EG inte
innefattar något undantag från anmälningsplikt.
Naturligtvis uppvisar även kommissionens beslut av den 28 november 2005 samma svaghet
som Altmark i och med att undantag kan ges för stöd som faktiskt påverkar konkurrensen.
Framförallt granskas stödet enligt kommissionens beslut utefter sitt innehåll och inte efter
dess faktiska verkan på konkurrensen. Dessutom innebär undantag enligt kommissionens
199
Müller, 2009, sidan 43.
51
beslut att stödåtgärder faktiskt undanhålls från kommissionens granskning och att
medlemsstaterna på grund av detta ges utrymme för att tolka villkoren i beslutet alltför
förmånligt. Dock är kriterierna för hur bedömningen ska göras något klarare i kommissionens
beslut än i Altmark, vilket gör att risken för en alltför förmånlig bedömning är något mindre,
även om jag antar att det fortfarande föreligger en risk för feltolkning.
52
8 Sammanfattande diskussion
Den gemenskapsrättsliga regleringen av statliga stödåtgärder till företag som tillhandahåller
tjänster av allmänt ekonomisk intresse kan sägas vara resultatet av en rad olika avvägningar, å
ena sidan avvägningen av i vilken grad marknadsekonomins tillkortakommanden får justeras
med åtgärder av planekonomisk karaktär, å andra sidan avvägningen mellan undantag från
anmälningsplikt enligt ersättningsmetoden och möjlighet för kommissionen att medge
undantag efter anmälan enligt statsstödsmetoden. Dessutom framkommer det av de olika
rättskällorna inom gemenskapsrätten hur avvägningen ska göras beträffande vilka stöd som är
en angelägenhet för kommissionen och vilka som får anses vara en angelägenhet enbart för
medlemsstaterna.
Jag har i de ovanstående avsnitten framfört en rad olika synpunkter på den nuvarande
regleringen vilka sammanfattas nedan.
8.1 Förbudet i art 87.1 EG
Förbudet mot statliga stöd i artikel 87.1 EG kan som nämnts anses vara ett uttryck för de
målsättningar och medel som anges i artiklarna 3 EG respektive 4 EG; sund konkurrens
genom marknadsekonomiska principer. Utformningen av artikel 87.1 EG får anses vara
lämplig i och med att definitionen av stöd omfattar åtgärder som faktiskt påverkar
konkurrensen och eftersom statsbegreppet är utvidgat till att omfatta även lokala och
regionala organ. Å ena sidan kan rekvisitet att vissa företag eller viss produktion ska gynnas
kritiseras, eftersom även generella stödåtgärder påverkar konkurrensen. Å andra sidan är det
förmodligen nödvändigt att ge medlemsstaterna utrymme för att utforma sin egen ekonomiska
politik.
Även samhandelsrekvisitet och de minimis-förordningen kan kritiseras eftersom det innebär
en möjlighet för medlemsstaterna att störa konkurrensen lokalt. Däremot anser jag det i och
för sig ganska naturligt att fördragets regler endast tillämpas på förfaranden som stör
konkurrensen mellan medlemsstaterna, eftersom en lokal konkurrensstörning trots allt kan ses
som en angelägenhet enbart för den medlemsstaten.
53
Sammanfattningsvis kan om artikel 87.1 EG sägas att det är en åtgärds verkan och inte dess
utformning som avgör om det är fråga om en otillåten åtgärd eller ej, vilket jag anser vara en
lämplig lösning.
8.2 För- respektive nackdelar med ersättningsmetoden såsom den
utformades i och med Altmark.
Till att börja med anser jag att det finns en viss logik i att förbudet i artikel 87.1 EG endast ska
vara tillämpligt på åtgärder som faktiskt uppfyller stödrekvisitet. Däremot ställer jag mig
tveksam till att ersättningsmetoden, såsom den utformats i och med Altmark, är ett lämpligt
sätt att undanhålla stödåtgärder från tillämpning av statsstödsreglerna. Grundtanken att stöd
som utgivits enbart som kompensation till företag för de kostnader de haft för att
tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte utgör stöd ter sig i och för sig
rimlig. Denna situation torde dock vara ovanlig i verkligheten, eftersom det i Altmarks tredje
villkor ges en möjlighet att tillförsäkra dessa företag en viss vinst.
Vidare kan sättet för hur ersättningen till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt
ekonomiskt intresse ska beräknas kritiseras. Om tjänsten inte upphandlats ska ersättningen
baseras på en jämförelse med kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag. Det är
dock inte säkert att en sådan jämförelse kan genomföras på ett säkert sätt ifall det saknas
lämpliga företag att jämföra med. Dessutom är det inte helt klart vilka krav som ställs på
denna jämförelse.
Altmark kan också kritiseras eftersom det läggs stort fokus på hur den aktuella stödåtgärden
utformats. Framförallt i och med kravet på faktiskt åläggande, tydligt definierade skyldigheter
och kopplingen mellan dessa skyldigheter och ersättningen i fråga, framstår det som att det är
stödåtgärdens utformning och inte dess effekt som avgör huruvida åtgärden kan undantas från
anmälningsplikt. Problemet lindras dock något i och med att det enligt det fjärde villkoret i
Altmark faktiskt ställs ett visst krav på en effektivitetsgranskning. Däremot måste jag
instämma i att det bästa sättet att bedöma effektiviteten hos företag som ska anförtros att
tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, vore ett offentligt
upphandlingsförfarande.
54
I och med Altmark ges dessutom medlemsstaterna en möjlighet att undanhålla stödåtgärder
från kommissionens granskning, eftersom det är medlemsstaterna själva som har att bedöma
om deras stödåtgärder kan anses uppfylla villkoren i Altmark. Det kan antas att denna
bedömning kan komma att genomföras tämligen godtyckligt. Framförallt eftersom
medlemsstaterna har ett stort utrymme att själva bedöma vad som anses utgöra tjänster av
allmänt ekonomiskt intresse. Förvisso kan kommissionen komma att ingripa vid uppenbara
felbedömningar. Dock är det osäkert ifall ett sådant ingripande verkligen är en risk
medlemsstaterna kan räkna med.
Slutligen kan det i och för sig ses som en fördel att arbetsbelastningen för kommissionen kan
komma att minska i och med att vissa stödåtgärder inte anmäls. Denna fördel anser jag dock
inte stå i proportion till nackdelarna.
8.3 Kommissionens beslut av den 28 november 2005
Kommissionens beslut av den 28 november 2005 uppvisar klara likheter med villkoren i
Altmark, vilket innebär att kommissionens beslut också uppvisar många av Altmarks
svagheter.
Emellertid har kommissionens beslut av den 28 november 2005 en anmärkningsvärd skillnad
gentemot Altmark, nämligen avsaknad av krav på granskning av företagets effektivitet då ett
företag anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan föregående
upphandlig. Däremot finns omfattande regler för hur en lämplig vinst ska beräknas och hur
stödet ska utformas. Sammantaget innebär detta att det enligt kommissionens beslut ställs
lägre krav på åtgärdens effekt än i Altmark för att undantag ska kunna göras från
anmälningsplikten.
Dessutom ges det, precis som vid tillämpande av villkoren i Altmark, ett ganska stort
utrymme för medlemsstaterna att göra en godtycklig bedömning eftersom en åtgärd kan
undantas från kommissionens granskning ifall villkoren i beslutet bedöms vara uppfyllda.
Förutom avsaknaden av effektivitetsrekvisit är däremot villkoren i kommissionens beslut av
den 28 november 2005 mer preciserade än villkoren i Altmark. Dessutom är beslutets
tillämpningsområde begränsat till ett fåtal typer av verksamheter.
55
8.4 Sammanfattande slutsats
Slutligen kan det sägas att det ändå föreligger ett behov av att företag som tillhandahåller
tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska kunna motta stöd. Dessutom tillåter
gemenskapsrätten en sådan avvikelse från de marknadsekonomiska principerna i och med de
undantag som redogjorts för i denna uppsats. Däremot är utformningen av
undantagsbestämmelserna tveksam eftersom det, enligt min mening, i vissa fall ställs alltför
låga krav på granskningen av stödåtgärdernas effekt. Det faktum att medlemsstaterna i
somliga fall får hantera undantagsbedömningen rimmar dessutom illa med den inom EGrätten ofta förekommande huvudregeln att undantag ska tillämpas restriktivt.
56
Källförteckning
Rättspraxis och förslag till avgöranden
Rättsfall från Europeiska gemenskapernas domstol
Mål 6/64 Flaminio Costa contre E.N.E.L, Rec. 1964 page 01141, Svensk specialutgåva sidan
0211. [Cit Costa mot E.N.E.L]
Mål 120/73 Gebrüder Lorenz GmbH v. Federal Republic of Germany and Land RheinlandPfalz, [1973] ECR page 01471, Svensk specialutgåva sidan 00177.[Cit Gebrüder
Lorenz]
Mål 127/73 Belgische Radio en Televisie v SV SABAM and NV Fonior [1974] ECR
00313, Svensk specialutgåva sidan 00249.[Cit Belgische Radio]
Mål 78/76 Steinike & Weinling v Federal Republic of Germany, [1977] ECR page 00595,
Svensk specialutgåva s 00329. [Cit Steinike]
Mål 61/79 Amministrazione delle finanze dello Stato v Denkavit italiana Srl, REG [1980]
ECR page 1205, Svensk specialutgåva sidan 00149.[Cit Denkavit]
Mål 730/79 Philip Morris Holland B.V. v. Commission of the European Communities, [1980]
ECR 02671, Svensk specialutgåva sidan 00303. [Cit Philip Morris]
Mål 240/83 Procureur de la République v. Association de défense des brûleurs d’huiles
usagées, [1985] ECR page 00531. Saknas i den svenska specialutgåvan. [Cit
ADBHU]
Mål 234/84 Kingdom of Belgium v. Commission of the European Communities [1986] ECR
02263, Svensk specialutgåva sidan 00691. [Cit Belgien mot kommissionen]
Mål 248/84 Federal Republic of Germany v. Commission of the European Communities
[1987] ECR 04013, Saknas i den svenska specialutgåvan. [Cit Tyskland mot
kommissionen]
De förenade målen 106-120/87 Asteris AE and others v. Hellenic Republic and European
Economic Community [1988] ECR 05515, Svensk specialutgåva sidan 00705.
[Cit Asteris]
Mål C-303/88 Italian Republic v Commission of the European Communities, [1991] ECR
page I-01433, Svensk specialutgåva s I-00115. [Cit Italien mot kommissionen]
Mål C-41/90 Klaus Höfner and Fritz Elser v Macrotron GmbH [1991] ECR page I-1979,
Svensk specialutgåva sidan I-00135. [Cit Höfner]
57
Mål C-320/91 Criminal proceedings against Corbeau [1993] ECR page I-02533, Svensk
specialutgåva sidan 00077.[Cit Corbeau]
Mål C-393/92 Municipality of Almelo and others v NV Energiebedrijf Ijsselmij [1994] ECR
page I-01477, Svensk specialutgåva sidan I-00089.[Cit Commune d’Almelo]
Mål C -39/94 Syndicat française de l’Express international (SFEI) m.fl. mot La Poste m.fl.
REG 1996 sidan I-03547.[Cit La Poste]
Mål C-379/98, PreussenElektra AG mot Schheleswag AG, Reg 2001 sidan I-2099.[Cit
PreussenElektra]
Mål C-53/00 Ferring SA mot Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS),
REG 2001 sidan I-9067.[Cit Ferring]
Mål C-280/00 Altmark Trans GmbH och Regieringspräsidium Magdeburg mot
Nahrverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, REG 2003, sidan I-7747. [Cit
Altmark]
Mål C-126/01 Ministre de l’economie, des finances et d’industrie mot GEMO SA, REG 2003
sidan I-13769. [Cit GEMO]
Rättsfall fån Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt
Mål T-106/95 Fédération française des sociétés d’assurances (FFSA), Union des sociétés
étrangères d’assuraces (USEA), Groupes des assurances mutuelles agricoles
(Groupama), Fédération nationale des syndicates d’agents généraux
d’assurances (FNSAGA), Fédération française des courtiers d’assurances et de
réassurances (FCA) och Bureau international des proucteurs d’assurances et de
reassurances (BIPAR) mot Europeiska kommissionen, REG 1997 sidan II00229. [Cit FFSA]
Mål T-46/97 Sociedade Idependente de Comunição SA mot Europeiska kommissionen, REG
2000 sidan II-02125 [Cit SIC]
Mål T-55/99 Confederación Española de Transporte de Mercanías (CETM) mot Europeiska
gemenskapernas kommission, REG 2000, sidan II-03207. [Cit CETM]
Förslag till avgöranden
Opinion of Mr Advocate General Lenz in case 240/83 Procureur de la République v.
Association de défense des brûleurs d’huiles usagées (ADBHU), [1985] ECR
page 00531, delivered on 22 november 1984.
58
Förslag till avgörande av generaladvokat Tizzanos i mål C-53/00 Ferring SA mot Agence
centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), REG 2001 sidan I-9067,
föredraget den 8 maj 2001.
Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs i mål C126/01 Ministre de l’economie, des
finances et d’industrie mot GEMO SA, REG 2003 sidan I-13769, föredraget den
30 april 2002.
Förslag till avgörande av generaladvokat Léger i mål C-280/00 Altmark Trans GmbH och
Regieringspräsidium Magdeburg mot Nahrverkehrsgesellschaft Altmark GmbH,
REG 2003, sidan I-7747, föredraget den 14 januari 2003.
Europeiska unionens råd
Förordningar
Rådets förordning (EG) 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel
93 i EG-fördraget, EGT nr L 83, 27.03.1999, s 0001-0009 [Cit
Procedurförordningen]
Direktiv
Council Directive 75/ 439/ EEC of 16 June 1975 on the disposal of waste oils OJ 1975 L 194
25/07/1975 page 0023-0025, Svensk specialutgåva kapitel 15 volym 1 sidan
0229.
Europeiska gemenskapernas kommission
Förordningar
Förordning (EG) 1998/2006,av den 15 december 2006, om tillämpningen av artiklarna 87 och
88 i fördraget på stöd av mindre betydelse, EUT nr L 379, 28,12,2006, s 5-10.
Meddelanden, rapporter etc.
KOM (2001)598, slutlig, kommissionen, Rapport till Europeiska rådets möte i Laeken,
Tjänster i allmänhetens intresse, av den 17 oktober 2001.
59
KOM (2004) 374, slutlig, kommissionen, Meddelande från kommissionen till
Europaparlamentet, Rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och
Regionkommittén, Vitbok om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse av den 12
maj 2004.
KOM (2005) 107, slutlig, kommissionen, Handlingsplan för statligt stöd, Mindre men bättre
riktat statligt stöd: en plan för reform av det statliga stödet 2005-2009, av den 7
juni 2005.
Beslut
Kommissionens beslut nr 2003/227/EG av den 2 augusti 2002 om olika åtgärder och statligt
stöd som Spanien har genomfört till förmån för nöjesparken Terra Mítica SA,
Benidorm (Alicante) EUT nr L 091 , 08/04/2003 sidorna. 0023 – 0037.
Kommissionens beslut nr 2005/842/EG av den 28 november 2005 om tillämpningen av artikel
86.2 I EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster
som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av
allmänt ekonomiskt intresse, EUT nr L 312, 29.11.2005 sidorna 0067-0073.
Övrigt
Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för konkurrens, Europeiska gemenskapernas
konkurrensrätt, Volym II B Förklaring av reglerna om statligt stöd, Byrån för
Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, Luxemburg, 1997.
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statligt stöd (icke-officiellt dokument),
Europeiska kommissionen, GD Konkurrens, 12/11/2002.
Litteratur
Ahlborn Christian, Berg Claudia, Can State Aid Control Learn from Antitrust? The Need for a
Greater Role for Competition Analysis under the State Aid Rules, i; Biondi
Andrea, Eeckhout Piet, Flynn James (red), The law of state aid in the European
union, Oxford university press, Oxford, 2004.
Biondi Andrea, Eeckhout Piet, Flynn James i; Biondi Andrea, Eeckhout Piet, Flynn James
(red), The law of state aid in the European union, Oxford university press,
Oxford, 2004.
60
Aldestam Mona, Kommunal förvaltning i statstödsrättslig belysning, i; Marcusson Lena (red),
God förvaltning – ideal och praktik, Iustus förlag, Uppsala 2006.
Axelsson Roger, Holmlund Bertil, Jacobsson Roger, Löfgren Karl-Gustaf, Puu Tönu,
Mikroekonomi, Andra upplagan, Studentlitteratur, Lund, 6:e tryckningen 2003.
Bernitz Ulf, Svensk och europeisk marknadsrätt 1, Norstedts juridik AB, Stockholm, 2005.
Bernitz Ulf och Kjellgren Anders, Europarättens grunder, andra upplagan, Norstedts juridik
AB, Stockholm, 2002.
Craig Paul and Gráinne De Bùrca, EU Law, Text cases and materials, fourth edition, Oxford
University Press, Oxford, 2008.
Dahlman Christian, Glader Marcus, Reidhav David, Rättsekonomi En introduktion, andra
upplagan, Studentlitteratur, Lund, 2004.
Eklund Klas, Vår ekonomi, en introduktion till samhällsekonomi, Tionde upplagan, Norstedts
akademiska förlag, Stockholm, 2005.
Evans Andrew, European Community law of state aid, Clarendon Press, Oxford, 1997.
Hansen Marc, Van Ysendyck Anne, Zühlke Susanne, The Coming of Age of EC state Aid
Law: A Review of the Principal Developments in 2002 and 2003, European
Competition Law Review, 2004, sidan 202.
Hettne Jörgen och Otken Eriksson Ida (red.) EU-rättslig metod, Teori och genomslag i svensk
rättstillämpning, Norstedts juridik AB, Stockholm, 2005.
Indén Tobias, Kommunen som konkurrent, Kommunalrättsliga befogenheter och
konkurrensrättsliga begränsningar, Iustus förlag, Uppsala, 2008.
Mortensen Frands, Altmark, Article 86(2) and Public Service Broadcasting, European State
Aid Law Quarterly nr 2/2008, sidan 239.
Müller Thomas, Efficiency Control in State aid and the Power of Member States to define
SGEIs, European State Aid Law Quarterly nr 1/2009 sidan 39.
Wegener Jessen Pernille i; Iversen Bent, Wegener Jessen Pernille, Gram Mortensen Bent Ole,
Steinicke Michael, Engsig Sørensen Karsten, Konkurrence retlige emner, Juristog Økonomförbundets Forlag, Köpenhamn, 2004.
Steinicke Michael, Privilegerede virksomheder og EU-retten, Jurist- og Økonomforbundets
Forlag, Köpenhamn, 2002.
Wegener Jessen Pernille, Forbudet mod statsstøtte i EU, Forlaget Thomsson, Köpenhamn,
2003.
61
Internet
För omvandling av fördragsartiklarnas numrering har följande dokument från Europeiska
gemenskapernas domstol använts:
http://curia.europa.eu/sv/content/juris/modecitationce.htm
Informationen hämtades den 6 april 2009 klockan 21:39, däremot framgår det inte när
informationen publicerades på sidan.
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statligt stöd (icke-officiellt dokument),
Europeiska kommissionen, GD Konkurrens, 12/11/2002, går att hämta som PDF på:
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/reform/archive_docs/1759_sieg_sv.pdf
Informationen hämtades den 7 april 2009 klockan 15:59, däremot framgår det inte när
informationen publicerades på sidan.
62
Juridiska institutionen
901 87 Umeå
www.jus.umu.se
