1992 rd -
UtUB 4 -
RP 8
Utrikesutskottets betänkande nr 4 om regeringens proposition
om godkännande av överenskommelsen med Ryska Federationen om
grunderna ror relationerna mellan länderna
Riksdagen remitterade den 13 mars 1992 regeringens proposition nr 8 till utrikesutskottet
för beredning.
Utskottet har hört utrikesministern Paavo
Väyrynen, avdelningschefen Jaakko Blomberg,
byråchefen Marita Eerikäinen, byråchefen Harry Helenius, utrikesrådet Unto Turunen och
ambassadrådet Rauli Suikkanen vid utrikesministeriet, överdirektörerna Kari Kourilehto vid
miljöministeriet och Kalervo Siikala vid undervisningsministeriet, konsultative tjänstemannen
Paavo Pirttimäki vid inrikesministeriet, ärkebiskopen Johannes vid ortodoxa kyrkosamfundet i
Finland, landshövdingen Matti Jaatinen vid
länsstyrelsen i Kymmene län, akademikern
Pertti Virtaranta, professorerna Juha Pentikäinen och Ilkka Saraviita, biträdande professorn
Natalia Baschmakoff, direktören Valdemar
Melanko vid Sovjetinistitutet, biträdande chefen
Kari Rantarna vid Centralkriminalpolisen och
överstelöjtnanden Matti Sandqvist vid Gränsbevakningsväsendet.
Utrikesutskottet har behandlat ärendet och
anför vördsamt följande.
Regeringens proposition
Regeringen föreslår att riksdagen skall godkänna den överenskommelse mellan Finland och
Ryssland, undertecknad den 20 januari 1992,
som lägger grunden för utveckling av goda
grannrelationer och ömsesidigt samarbete i det
nya Europa. Parterna fastställer att deras relationer grundar sig på slutakten från Helsingforskonferensen 1975 om säkerhet och samarbete i Europa (KSSE), Parisstadgan 1990 för ett
nytt Europa och övriga KSSE-dokument samt
på bestämmelserna och grundsatserna i Förenta
Nationernas (FN) stadga. I överenskommelsen
finns bestämmelser om parternas mål och prioriteringar i det bilaterala samarbetet och om
deras ömsesidiga säkerhetsintressen.
220208G
Enligt artikel 3 i överenskommelsen utfåster
sig parterna att bevara sin gemensamma gräns
som grannsämjans och samarbetets gräns och
respekterar i enlighet med KSSE-slutakten dess
okränkbarhet och vardera statens territoriella
integritet.
I överenskommelsen ingår inte bestämmelser
som hör till området för lagstiftningen eller som
enligt konstitutionen annars kräver riksdagens
samtycke. Regeringen har beslutat inhämta riksdagens samtycke till överenskommelsen på
grund av dess stora betydelse.
Enligt vad regeringen uppger har Finland för
avsikt att ratificera överenskommelsen så snart
som möjligt efter det att den har godkänts.
Överenskommelsen träder i kraft sedan parterna
utväxlat sina ratifikationsinstrument.
Allmänna synpunkter
Vid mötet mellan Republiken Finlands president och Rysslands president i juni 1991 kom
man överens om att utveckla förbindelserna
mellan Finland och Ryssland och om att i detta
sammanhang också skapa en avtalsfäst grund
för relationerna mellan länderna. I oktober 1991
föreslog Finland därför Ryssland en överenskommelse om grunderna för relationerna mellan
Finland och Ryssland. I september 1991 kom
dessutom Finland och Sovjetunionen överens
om att inleda förhandlingar mellan länderna
om en överenskommelse som skulle ersätta det
ömsesidiga fördraget från 1948 om vänskap,
samarbete och ömsesidigt bistånd (VSB-fördraget).
Det förslag till överenskommelse som Finland
lade för Ryssland svarade till sina centrala
principer mot det avtalsutkast som Finland
förhandlat fram med Sovjetunionen, men det
ömsesidiga samarbetet gavs större bredd och
djup. Finland ville skapa en grund för direkta
bilaterala relationer mellan Finland och Ryss-
2
1992 rd -
UtUB 4 -
land i ett läge där den sovjetiska förbundsstatsstrukturen höll på att försvagas.
Parlamenten i Ryssland, Vitryssland och
Ukraina antog den 11 december 1991 Oberoende
statemas samväldes (OSS) grundstadga, som
åtta andra f.d. sovjetrepubliker tillträdde den 21
december 1991.
Ryska Federationen meddelade att den i
egenskap av Sovjetunionens efterträdare svarade
för de internationella förpliktelserna i de statsfördrag som Sovjetunionen ingått. Den 30 december 1991 godkände Finland för sitt vidkommande Ryssland som Sovjetunionens efterträdare och erkände samtidigt tio andra forna
So':jetrepubliker som självständiga stater.
Overenskommelsen om grunderna för relationerna mellan Finland och Ryssland fick sin
slutliga utformning vid förhandlingama den 14
januari 1992 i Moskva. Den undertecknades i
Helsingfors den 20 januari 1992. Den är Ryska
Federationens första statsfördrag med en främmande stat.
Vid samma ceremoni fastställdes genom likalydande noter att Finlands och Rysslands
regeringar anser att VSB-fördraget upphört att
vara i kraft. I republikens presidents yttrande till
statsrådets protokoll den 17 januari 1992 fastställde Finlands regering även att VSB-fördraget
i enlighet med allmänna folkrättsliga principer
skall anses ha förfallit i relation till samtliga
andra stater som bildats av det forna Sovjetunionen.
I innehållsligt hänseende svarar överenskommelsen i centrala delar mot de överenskommelser
som Sovjetunionen under sina sista år ingick
med många andra länder i Europa. Ryssland har
tagit över överenskommelsen mellan Tyskland
och Sovjetunionen. En överenskommelse mellan
Frankrike och Ryssland undertecknades i februari 1992. Ryssland förhandlar även med andra länder om liknande nya överenskommelser
eller om förnyelse av överenskommelser som
ingåtts av Sovjetunionen.
Utskottets ställningstaganden
Dialogen mellan statsledningarna och det
parlamentariska samarbetet
Enligt artikel 2 för partema en regelbunden
dialog om bilaterala och internationella frågor.
Med hänsyn till att partema enligt denna artikel
RP 8
för en regelbunden dialog bl.a. på högsta statsledningsnivå och på annan regeringsnivå, innehåller överenskommelsen enligt utskottets uppfattning på denna punkt ett antal nya element
som inte torde ha någon exakt motsvarighet i de
statsfördrag som Finland tidigare ingått.
Att statsledningen omnämns och avser umgänge mellan statsöverhuvudena framgår enligt
utskottets mening av att umgänget mellan folkrepresentationerna nämns särskilt i artikelns
andra stycke. Utskottet konstaterar att kontakter på statsöverhuvudsnivå omnämns i de överenskommelser som Sovjetunionen och dess efterträdare Ryssland på senare tid ingått med
stater i Västeuropa.
En nyhet med tanke på de statsfördrag som
Finland ingått är vidare att här nämns det
bilaterala umgänget mellan folkrepresentationerna, även om Nordiska rådet enligt Helsingforsöverenskommelsen uttryckligen är ett parlamentariskt samarbetsorgan och att det finns ett
annat sådant inom Europarådet. Trots att detta
umgänge mellan folkrepresentationerna inte
preciseras i artikeln, finner utskottet det positivt
att riksdagen genom överenskommelsen får en
möjlighet att medverka till att utveckla relationerna mellan Finland och Ryssland.
De säkerhetspolitiska bestämmelserna
Regeringen konstaterar i sin proposition att
överenskommelsens säkerhetspolitiska bestämmelser ingår i artikel 4 och 5.
I artikel 4 utfåster sig partema att avhålla sig
från att hota med eller bruka våld mot den andra
parten i sina inbördes relationer. Tvister biläggs
med fredliga medel i överensstämmelse med FNstadgan och KSSE-dokumenten. Enligt artikeln
får den ena partens territorium inte användas för
väpnat angrepp mot den andra partem. Om åter
någondera parten utsätts för väpnat angrepp,
skall den andra parten medverka till en lösning
av konflikten i överensstämmelse med principerna i FN-stadgan och KSSE-dokumenten.
Militärt bistånd till angriparen förbjuds.
Enligt artikel 5 arbetar partema för att stärka
FN:s och KSSE:s handlingskraft och stöder
internationella projekt för att upprätthålla den
internationella freden och säkerheten som syftar
till bl.a. nedrustning och vapenkontroll. Om den
internationella freden eller i synnerhet endera
partens säkerhet äventyras, står partema vid
behov i förbindelse med varandra för att an-
Överenskommelsen mellan Finland och Ryssland om grunderna för relationerna
vända de medel som FN och KSSE erbjuder för
en lösning av konflikten.
Principerna och förpliktelserna i artikel 4 och
5 stämmer i stor utsträckning överens med bestämmelserna i de överenskommelser som f.d.
Sovjetunionen och Ryssland ingått med andra
länder i Europa. Speciellt bestämmelserna i den
överenskommelse mellan Sovjetunionen och
Tyskland som övertagits av Ryssland är nära
nog identiska med artikel 4 och 5 i denna
överenskommelse.
Utskottet har behandlat den eventualiteten att
artikel 4 och 5 innehåller indirekta förpliktelser
av militär natur. Eftersom det i dessa artiklar
hänvisas till FN:s stadga har det för utskottet
framhållits att det kan gälla bl.a. artikel 51, där
det stadgas om medlemsländernas rätt till kollektivt försvar ("Ingen bestämmelse i denna
stadga inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av
ett väpnat angrepp mot någon medlem av Förenta Nationerna, intill dess att säkerhetsrådet
vidtagit nödiga åtgärder för upprätthållande av
internationell fred ocl:i säkerhet").
Enligt utskottets uppfattning kan denna rätt
till individuellt eller kollektiv försvar inte förplikta en medlemsstat att i händelse av ett väpnat
angrepp försvara sig tillsammans med andra
medlemsstater och innebär inte heller automatisk rätt för andra medlemsstater att ta del i
försvaret av en medlemsstat som utsatts för
angrepp. Med stöd av detta anser utskottet att
hänvisningen till FN:s stadga inte innehåller ens
indirekta förpliktelser av militär natur.
Enligt andra stycket i artikel 5 har det att
Finland och Ryssland står i förbindelse med
varandra, om den internationella freden och
säkerheten eller särskilt endera partens säkerhet
äventyras, att göra med möjligheten att ta till
sådana multilaterala medel som FN och KSSE
erbjuder för att lösa konflikten. I överenskommelsen nämns inte (såsom i VSB-fördraget) den
ena partens möjlighet att bistå den andra för att
avvärja ett väpnat angrepp. Om den ena parten
utsätts för väpnat angrepp avhåller sig den andra
parten enligt det andra stycket i artikel 4 från att
lämna militärt bistånd till angriparen.
Trots att vapenmakten i Sovjetunionen, sedermera Ryssland och Oberoende staternas
samvälde, på senare tid reducerats avsevärt till
följd av CFE-avtalet och Warszawapaktens
upplösning, har en stor del av de trupper som
dragits bort från Centraleuropa omplacerats
inom Leningrads militärdistrikt. Enligt utskot-
3
tets uppfattning beror truppförflyttningarna till
Finlands närområden i första hand på svårigheterna med att förlägga dem och kan därför inte
anses ha något samband med säkerheten vid
gränsen mellan Finland och Ryssland. Utskottet
anser dock att situationen med det snaraste bör
återställas genom att de militära koncentrationerna reduceras kontrollerat även inom Finlands
närområden.
Prioriteringar inom det bilaterala samarbetet
I överenskommelsen nämnda områden för
bilateralt samarbete är bl.a. närområdessamarbetet (6 artikeln), om vilket också en överenskommelse mellan länderna har undertecknats;
utvecklande av det ekonomiska och vetenskapligt-tekniska samarbetet i enlighet med marknadsekonomins och den ömsesidiga nyttans
principer (artikel 7); och samarbetet på det
kulturella och vetenskapliga området, bl. a. främjande av individers, organisationers och inrättningars direkta kontakter och umgänge med
särskild vikt på bättre kontakter mellan ungdomar (artikel 9). Utskottet anser det vara angeläget att avtalsparterna på alla sätt agerar för att
utveckla förutsättningarna för ömsesidigt samarbete bl.a. genom att främja direkta kontakter
mellan olika inrättningar och organisationer
samt genom att precisera beslutanderätten för
olika myndigheter och på olika myndighetsnivåer.
Enligt artikel 8 utvecklar parterna i enlighet
med principen om en hållbar utveckling samarbetet i miljöfrågor. Utrikesutskottet anser det
vara positivt att principen om en hållbar utveckling nämns i detta sammanhang och önskar
uttryckligen betona betydelsen av långsiktigt
miljösamarbete. Utskottet noterar även med tillfredsställelse att Finland och Ryska Federationen i överensstämmelse med denna princip har
förhandlat fram en överenskommelse om samarbete inom miljövården. Genom överenskommelsen grundar länderna bl. a. en samarbetskommission för miljövård för att konkretisera samarbetsobjekt och samarbetsformer.
I artikel JO förbinder sig avtalsparterna att
stöda insatser för att bevara de finska och de
med dem besläktade folkens och nationaliteternas särart i Ryssland och att i Finland bevara
särarten hos dem som härstammar från Ryssland samt att skydda varandras språk, kultur
och historiska minnesmärken.
1992 rd -
4
UtUB 4 -
Utrikesutskottet har speciellt uppmärksammat denna artikel som är en av de mest innovativa i överenskommelsen Gämförelseobjekt
finns närmast i vissa arrangemang mellan
Ryssland och Tyskland och Ryssland och
Tjeckoslovakien). Enligt utskottets uppfattning
ger artikeln betydelsefulla nya möjligheter att
bl.a. värna kulturella värden som hänför sig till
olika nationaliteter och språk, vars fortsatta
existens i vissa fall har varit eller alltjämt är
hotad.
Utskottet konstaterar att artikelns förpliktelser innebär stöd för ömsesidig kulturpluralism,
men bakgrundskonstellationerna är inte symmetriska. I Ryssland bor flera, med tanke på
folkmängden i vissa fall t.o.m. betydande, med
finnarna besläktade folk: enligt uppgifter från
1989 bl.a. omkring l 150 000 mordviner, 750 000
udmurter, 670 000 marier och nästan 500 000
komer. Enligt befolkningsstatistiken finns det i
Finland för närvarande drygt 2 000 personer
med ryska som modersmål (med beaktande av
de tvåspråkiga personer som uppger ett annat
språk än ryska som sitt modersmål är antalet
rysktalande uppskattningsvis 5 000).
Samtidigt som utskottet finner det angeläget
att ryska språket stärks samt att ryska historiska
minnesmärken och den nära nog utslocknade
finsk-ryska kulturen omhuldas i Finland, fåster
det uppmärksamhet vid att artikel l O i överenskommelsen erbjuder betydande nya möjligheter
att värna om finnarnas och de med finnarna
besläktade folkens särart i Ryssland. I bägge
fallen är det främst fråga om att bevara det egna
språket, som är av central betydelse såväl för
samfundens som individernas identitet.
Utskottet konstaterar att många av de nämnda med finnarna besläktade folken och nationaliteterna har blivit tvungna att gå upp i majoritetsbefolkningen i Ryssland och att deras
språk på deras egna bosättningsområde likaledes
håller på att bli minoritetsspråk. Dessutom håller flera med finskan besläktade språk som talats
i Ryssland rentav på att försvinna; UNESCO:s
RP 8
globala program från 1991 fastställer bl.a. att
största delen av de uraliska språken är hotad.
Enligt vad utskottet erfarit har UNESCO gett
uttryck för sin vilja att stödja projektet att
bevara dessa språk i samarbete med Finland och
Ryska Federationen. Utskottet finner det angeläget att Finland tar initiativ för att främja ett
dylikt projekt.
Utskottet förutsätter att regeringen utarbetar
ett nationellt åtgärdsprogram för att stödja de
med finnarna besläktade folken i Ryssland och
deras kultur i samarbete med medborgarorganisationerna.
Ingermanlänningarnas särställning ur finsk
synvinkel har på senaste tid accentuerats genom
att de behandlas som återflyttare. Ingermanlänningarnas status som återflyttare bör preciseras
för att det skall kunna säkerställas att myndigheterna behandlar olika grupper av återinflyttare
på lika villkor. Enligt utskottets uppfattning bör
man emellertid inte locka ingermanlänningar att
flytta till Finland, utan i första hand bör deras
kultur och livsbetingelser på deras nuvarande
bosättningsområden stödjas genom statliga åtgärder.
Utskottet har ägnat uppmärksamhet åt att det
i flera artiklar i överenskommelsen ingår uttryck
och definitioner som vanligen förekommer i
internationella resolutioner och kommunikeer
men som från avtalsrättslig synpunkt inte har
någon klar betydelse. Enligt utskottets mening
bör sådana uttryck och definitioner undvikas i
överenskommelser.
På basis av det ovan anförda föreslår utrikesutskottet vördsamt
att Riksdagen skall godkänna den i
Helsingfors den 20 januari 1992 ingångna
överenskommelsen mellan Republiken
Finland och Ryska Federationen om
grunderna för relationerna mellan länderna.
Helsingfors den 8 maj 1992
I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Paasio, vice ordföranden Donner, medlemmarna Aittoniemi, Haavisto, Jaakonsaari,
Kalliomäki, Kemppainen, Kääriäinen, Laurila,
Miettinen, Ollila, Renko, Tuomioja och Wahlström samt suppleanterna Hämäläinen, Lipponen och Moilanen.
