EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 13.12.2012
SWD(2012) 381 final/2
CORRIGENDUM
Annule et remplace le document SWD(2012) 381 final du 14.11.2012
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN
Följedokument till
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET,
RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH
REGIONKOMMITTÉN
Strategi för att skydda Europas vattenresurser
{COM(2012) 673 final}
{SWD(2012) 382 final}
SV
SV
Inledning
EU har under flera år utvecklat en omfattande vattenpolitik som har gått från att i huvudsak
handla om hälsofrågor till att mer och mer handla om stora vattenanvändande sektorers
miljöpåverkan. Sedan år 2000 då ramdirektivet för vatten (vattendirektivet) antogs har
vattenpolitiken tagit ytterligare ett steg mot en integrerad strategi för vattenförvaltningen. Den
bygger på begreppet ”förvaltning av avrinningsområden” och syftar till att uppnå god status i
alla EU:s vatten till 2015.
Konsekvensbedömningen av meddelandet Strategi för att skydda Europas vattenresurser
(strategin) innehåller flera olika analyser, uppgifter om de främsta utmaningarna för
förvaltningen av vattenresurser och en utvärdering av olika alternativ för insatser på EU-nivå.
Denna sammanfattning innehåller de viktigaste budskapen från huvudrapporten.
1.
PROCEDURFRÅGOR OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER
Strategin ingår i kommissionens arbetsprogram 2012 under referensnummer 2012/ENV/005.
Konsekvensbedömningen bygger på ett brett internt och externt samrådsförfarande. En
avdelningsövergripande
grupp
har
bidragit
med
synpunkter
och
konsekvensbedömningsnämnden har kommit med rekommendationer.
Olika berörda parter har i ett tidigt skede deltagit i konsekvensbedömningsförfarandet genom
vattendirektivets gemensamma genomförandestrategi, där medlemsstaterna, kommissionen,
anslutande länder, (potentiella) kandidatländer och EES-länder samt berörda parter och ickestatliga organisationer deltar. En konferens för berörda parter (EU:s tredje vattenkonferens)
ägde rum den 24–25 maj 2012 där man diskuterade förslag till alternativ. Det hölls två
offentliga samråd som pågick under tolv veckor. Det första pågick mellan den 6 december
2011 och den 27 februari 2012 och handlade om kontrollen av ändamålsenligheten i
vattenpolitiken och det andra hölls mellan den 16 mars 2012 och den 8 juni 2012 och
handlade om alternativ.
På det hela taget har de berörda parterna varit positiva till icke-lagstiftningsåtgärder på EUnivå för att ta itu med vattenproblemen. Det handlar bland annat om stöd till vägledningar och
verktyg när det gäller vattenbalansen, fastställandet av mål och kostnadstäckning, samt
insatser för att effektivisera information och rapportering. Det fanns även stöd för vissa
lagstiftningsalternativ, till exempel en eventuell ny förordning om normer för återanvändning
av vatten. När det gäller förslaget om att införa ytterligare villkor för EU-fonderna, till
exempel den gemensamma jordbrukspolitiken, gick åsikterna kraftigt isär, även om
majoriteten i samtliga fall var positiv till att införa ytterligare villkor. Det fanns även ett starkt
stöd för att finansiera åtgärder med stöd ur olika EU-fonder.
2.
BAKGRUND, PROBLEMFORMULERING OCH SUBSIDIARITET
Genom vattendirektivet fastställdes en rättslig ram för att skapa en hållbar vattenförvaltning i
EU. Vattendirektivet genomförs i återkommande sexårscykler. Medlemsstaterna var skyldiga
att leverera sina första förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten senast i slutet av 2009 och
ska se över planerna vart sjätte år. De åtgärdsprogram som utarbetas enligt
förvaltningsplanerna måste tas i bruk före slutet av 2012. Den andra cykelns
2
förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten måste vara klara före utgången av 2015.
Vattendirektivet måste ses över och vid behov ändras senast 2019.
Det finns flera allvarliga utmaningar för Europas vatten som beskrivs i Europeiska
miljöbyråns rapport om vattensituationen:
Den information som rapporterades i de första förvaltningsplanerna för
avrinningsdistrikten visar att god ekologisk status inte har uppnåtts i över hälften av
ytvattenförekomsterna i Europa och att det krävs ytterligare åtgärder utöver dem som
fastställs i andra direktiv (nitratdirektivet, direktivet om rening av avloppsvatten,
direktivet om industriutsläpp) för att uppnå vattendirektivets mål.
Vattenbristen sprider sig i Europa. Stora områden, särskilt i södra Europa, är
drabbade av vattenbrist, samtidigt som konkurrensen mellan olika
användningsområden gör att efterfrågan ökar i hela Europa.
Översvämningar och torka tycks ha blivit vanligare och kraftigare under de senaste
trettio åren, med allt större skador för miljön och ekonomin. Detta beror både på
klimatförändringen och på annan mänsklig påverkan (t.ex. förändrad
markanvändning).
EU:s vatten utsätts för stor påverkan i form av utsläpp av förorenande ämnen,
hydromorfologiska förändringar och vattenuttag, som främst beror på demografisk tillväxt,
markanvändning och ekonomisk verksamhet. För att motverka detta behöver det genomföras
åtgärder för förvaltning av vattenresurser för att effektivisera vattenresurserna och öka
hållbarheten, bland annat följande:
Åtgärder för naturlig vattenupptagning för att skydda och förbättra jordens och
ekosystemens vattenlagringspotential, vilket även medför andra fördelar, särskilt i
form av skydd av den biologiska mångfalden, förebyggande av katastrofer samt
anpassning till och minskning av klimatförändringen.
Vatteneffektivitetsåtgärder, som ofta är en hållbar och kostnadseffektiv metod för
att åtgärda vattenstress, eftersom de, till exempel i byggnader, ger möjlighet till
energibesparingar till följd av en minskad vattenanvändning.
Alternativ vattenförsörjning, till exempel återanvändning av vatten eller
avsaltning.
Strategin är i enlighet med subsidiaritetsprincipen inriktad på problem och politiska
instrument som är relevanta för vattenförvaltningen på EU-nivå. Här tas även hänsyn till
den utveckling som sker inom ramen för kontrollen av ändamålsenligheten, bedömningen av
förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten och översynen av politiken för vattenbrist och
torka. Kommissionen har identifierat följande fyra problemkategorier som sammanlagt
innehåller tolv centrala problem.
För det första används inte ekonomiska instrument i tillräcklig utsträckning för
att ta itu med marknadsstörningar som förhindrar genomförandet av ovannämnda
åtgärder. Det gäller särskilt följande:
3
(1)
Med dagens prissättningssystem i Europa kan man ofta inte både uppnå
effektivitetsmålen och rättvisemålen, inte heller en hållbar kostnadstäckning för
finansieringen av åtgärderna.
(2)
Vattenkonsumtionen mäts inte i tillräcklig utsträckning trots att det är en
förutsättning för att genomföra en prispolitik som ger incitament till en effektiv
vattenanvändning.
(3)
Konsumenter och företag är inte tillräckligt medvetna om hur mycket vatten som går
åt för att producera vissa produkter. Dessutom saknas det märkningssystem, särskilt
för importerade och exporterade produkter.
För det andra finns det risk att vattendirektivets mål inte kommer att uppnås på
grund av att de inte är tillräckligt integrerade och samordnade med andra
politikområden, bland annat jordbruk, sammanhållning, industri och fysisk
planering. Inom den gemensamma jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken
finns det potential för ytterligare politisk integration till följd av genomförandet av
förslaget till EU:s fleråriga budgetram. Det krävs dock ytterligare stöd för att
(4)
integrera markanvändningsåtgärderna,
(5)
öka vatteneffektiviteten i byggnader och produkter,
(6)
åtgärda läckor i vatteninfrastrukturen och
(7)
börja återanvända vatten med hjälp av gemensamma EU-normer.
För det tredje är det nödvändigt att förbättra den för närvarande ineffektiva
förvaltningen genom att
(8)
effektivisera vattenplanering och vattenförvaltning för att ta itu med
samordningsproblemen, eftersom detta kan påverka arbetet med att fastställa de
övergripande målen för tillrinningsområdena samt en kostnadseffektiv tillämpning av
enskilda åtgärder och instrument,
(9)
utarbeta ordentliga dataset och en konsekvent metod för att beräkna vattenbalans,
ekologiska flöden och mål,
(10)
förbättra riskhanteringsplanerna för torka i vissa medlemsstater för att skydda
ekonomier och samhällen från torka.
För det fjärde finns det ett behov av att ta itu med kunskapsluckorna:
(11)
Det finns betydande informationsluckor, särskilt när det gäller en konsekvent metod
för att beräkna kostnader och fördelar förenade med åtgärdsprogrammen eller med
att inte vidta några åtgärder alls.
(12)
I den mån det finns information råder det fortfarande problem med konsekvens,
spridning och tillgänglighet på lämplig beslutsnivå. Det finns även utrymme för att
effektivisera gällande statistik- och rapporteringskrav.
4
Dessa EU-omfattande vattenförvaltningsproblem gör det svårt att uppnå god status eller att
minska vattenstressen och sårbarheten för extrema händelser. Detta har negativa konsekvenser
för vattenmiljön och därmed även för den biologiska mångfalden och ekosystemen. Dessutom
har det stor socioekonomisk påverkan. Flera ekonomiska sektorer (livsmedels- och
energiproduktion samt transport-, turism- och friluftstjänster) är direkt beroende av tillgången
till vatten av en viss kvalitet och av vattenrelaterade ekosystemtjänster. Extrema händelser
som översvämningar och torka orsakar också mycket stor skada för ekonomiska sektorer och
befolkningen i allmänhet. Effekterna är ofta koncentrerade till låginkomstländer och
utvecklingsregioner, särskilt landsbygdsområden. Detta beror dels på att dricksvatten- och
avloppsreningsförordningarna inte har genomförts i lika stor utsträckning, dels på bristfällig
kontroll av genomförandet eller bristen på fysisk planering i översvämningsbenägna områden,
och dels på sämre tillgång till vattenbesparande teknik och know-how. Dessutom måste
tillgången till säkert dricksvatten och sanitär service beaktas inom ramen för mänskliga
rättigheter.
3.
MÅL
Strategin innehåller politiska åtgärder för att ta itu med ovannämnda utmaningar. Målet är att
på lång sikt trygga tillgången till vatten av god kvalitet för att säkerställa en hållbar och
rättvis vattenanvändning. Detta bidrar till alla tre dimensionerna i Europa 2020-strategin
(smart och hållbar tillväxt för alla). För att uppnå målet är det nödvändigt att på EU-nivå
genomföra en balanserad strategi som är inriktad på att
uppnå god status i EU:s vattenförekomster till 2015 enligt huvudregeln, eller senast
till 2027 för vissa vattenförekomster som omfattas av vattendirektivets undantag,
minska vattenstressen och ta hänsyn till behovet av att upprätthålla ekologiska
flöden på en nivå som är förenlig med vattendirektivets mål,
minska sårbarheten för klimatförändringen och extrema händelser.
När det gäller vattenstress och sårbarhet måste det fastställas konkreta mål för enskilda
avrinningsområden som integreras i den andra cykelns förvaltningsplaner för
avrinningsdistrikten.
Kommissionen har identifierat fyra specifika mål som speglar de fyra ovannämnda
problemkategorierna inom vattenförvaltningen. Det handlar om att
–
öka användningen av ekonomiska instrument för en bättre fördelning av resurser
och internalisering av externa kostnader,
–
integrera vattenhänsyn i sektorspolitiken för att se till att det vidtas ytterligare
åtgärder för naturlig vattenupptagning, ökad vatteneffektivitet i byggnader och
produkter, återanvändning av vatten och verktyg för att minska läckagen i
vatteninfrastrukturen,
–
skapa en effektivare vattenförvaltning och effektiva arbetsförhållanden mellan
institutioner, samt fullt ut integrera hänsyn till vattenkvalitet, vattenkvantitet och
hydromorfologi i vattenförvaltningen,
5
–
förbättra vattenförvaltarnas kunskap och verktyg för att möjliggöra ett effektivt
beslutsfattande och minska den administrativa bördan.
4.
ALTERNATIV
De alternativ som utvärderats inom ramen för strategin syftar till att ge medlemsstaterna
verktyg som ska underlätta genomförandet av de mest relevanta åtgärderna. De kan delas in i
fyra olika kategorier baserat på olika principer:
–
Den första kategorin bygger på frivillighetsprincipen och handlar bland annat om
att utveckla en rad olika verktyg och vägledningar för att främja en praktisk
vattenförvaltning på EU-nivå och i enskilda avrinningsområden.
–
Den andra kategorin bygger på regleringsprincipen och syftar till att till stor del
uppnå samma mål om att främja den praktiska vattenförvaltningen, men med hjälp av
lagstiftningsåtgärder.
–
Den tredje kategorin handlar om att utnyttja de möjliga villkoren för fonder inom
den gemensamma strategiska ramen efter 2013 (Europeiska regionala
utvecklingsfonden, sammanhållningsfonden och Europeiska jordbruksfonden för
landsbygdsutveckling) och för stöd inom den första pelaren av den gemensamma
jordbrukspolitiken i enlighet med kommissionens förslag om reformen av den
gemensamma jordbrukspolitiken och om den fleråriga budgetramen.
–
Den sista kategorin syftar till att se till att en hållbar vattenförvaltning prioriteras
vid användningen av stöd inom den gemensamma strategiska ramen och lån från
Europeiska investeringsbanken (EIB). Detta alternativ innebär inte någon förändring
av den nuvarande politiska ramen i kommissionens förslag till flerårig budgetram
men kan endast förverkligas om medlemsstaterna tar upp vattenprioriteringarna i
budgetplaneringen.
Kommissionen har identifierat 37 alternativ för de fyra problemkategorier och tolv centrala
problem som nämns ovan. Den preliminära förteckningen över alternativ har varit föremål för
samråd med allmänhet och berörda parter och har utvärderats närmare för att komma fram till
vilka alternativ som utgör det föredragna paketet. De 37 alternativen presenteras nedan under
respektive mål och respektive princip.
6
Tabell 1: Förteckning över alternativ som beaktas i konsekvensbedömningen – de
rödmarkerade och understrukna alternativen är de som bibehålls
Principer
Specifikt mål
a) Frivillighet
1 Prissättning
Vägledning om system
för handel med vatten
Ej tillämpligt
Införande i tvärvillkoren
inom första pelaren i den
gemensamma
jordbrukspolitiken
Ej tillämpligt
2 Mätning
Användning av det
europeiska
jordövervakningsprogrammet (GMES)
Ändring av
vattendirektivet
Införande i tvärvillkoren
inom första pelaren i den
gemensamma
jordbrukspolitiken
Ej tillämpligt
Frivillig märkning
Obligatorisk
märkning
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
Ändring av
vattendirektivet
Enligt tillämpningsföreskrifterna för den
gemensamma strategiska
ramen
Inom den
gemensamma
strategiska ramen
och EIB-lån
Obligatorisk
märkning
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
Inom den
gemensamma
strategiska ramen
och EIB-lån
Reglering
Ej tillämpligt
Inom den
gemensamma
strategiska ramen
och EIB-lån
3
Märkning
av
importerade/exporterade
varor
4 Åtgärder för naturlig Vägledning inom den
vattenupptagning
gemensamma
genomförandestrategin
5.1 Anordningar/vattenrelaterade produkter
Frivillig märkning
b) Reglering
c) Villkor
d)
Finansieringsprioriteringar
Införande i
ekodesigndirektivets
1
arbetsprogram
5.2 Byggnader
Frivillig gradering
Obligatorisk
gradering
Minimikrav
Direktiv
6 Läckage
Vägledning
7 Återanvändning av Vägledning inom den
vatten
gemensamma
genomförandestrategin
Europeiska
standardiseringskommitténs normer
1
Införandet av vattenanvändande produkter diskuteras inom ramen för ekodesigndirektivets arbetsplan
2012–2014.
7
Principer
Specifikt mål
a) Frivillighet
8 Förvaltning
Ömsesidig granskning
b) Reglering
Ändring av
vattendirektivet
c) Villkor
d)
Finansieringsprioriteringar
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
Ändring av direktivet
om strategisk
miljöbedömning
9 Fastställande av mål
10 Planer för torka
Vägledning inom den
gemensamma
genomförandestrategin
Ändring av
vattendirektivet
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
Rekommendation
Ändring av
vattendirektivet
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
Direktivet om torka
11
Kostnader
fördelar
och Vägledning inom den
gemensamma
genomförandestrategin
Ändring av
vattendirektivet
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
12
Spridning
kunskap
av Vidareutveckling av
vatteninformationssystemet för Europa
(WISE)
Översyn av kraven på
rapportering/
statistik
Ej tillämpligt
Ej tillämpligt
5.
VAL AV ALTERNATIV OCH DESS EFFEKTER
Vid analysen av alternativen har alla de tolv identifierade problemen granskats utifrån de
olika principerna. Analysen visar att de lämpligaste alternativen oftast tycks handla om
vägledning. Regleringsprincipen rekommenderas endast för tre av problemen
(vatteneffektivitet i anordningar/vattenrelaterade produkter, återanvändning av vatten och
spridning av kunskap) eftersom det rådande politiska klimatet, särskilt när det gäller
genomförandet av vattendirektivet och den fleråriga budgetramen, gör att de flesta alternativ
som rör reglering och villkor måste skjutas upp till senare. De föredragna alternativen är de
som är rödmarkerade och understrukna i tabell 1.
Det bör betonas att förslag som kräver en ändring av lagstiftningen inte kommer att läggas
fram tillsammans med strategin, utan kommer att analyseras närmare och läggas fram först
efter en konsekvensbedömning för den specifika rättsakten.
Syftet med de föreslagna vägledningarna och verktygen är att undersöka samspelet med
specifika ekonomiska instrument och hur de ska integreras i förvaltningsplanerna för
avrinningsdistrikten, översvämningar respektive torka. De skulle bidra med information som
främjar en ökad användning av ekonomiska instrument. Det föreslagna paketet är dock inte
bindande och en ökad användning av sådana instrument kan inte garanteras.
8
Det föreslagna paketet ska bidra till att bättre integrera vatten i sektorspolitiken genom
riktlinjer, förbättrad planering och verktyg för fastställande av mål som omfattar olika
aspekter av denna integration. På så sätt blir det möjligt att ta större hänsyn till
vattenförvaltningen vid urvalet av projekt som är berättigade till stöd inom den gemensamma
jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken. Det finns dock ingen garanti för att
åtgärderna kommer att genomföras, eftersom genomförandet fortfarande är frivilligt.
Vägledningarna i det föreslagna paketet, t.ex. om vattenhandel och vattenbalans/vattenmål
samt det planerade systemet för ömsesidig granskning, skulle bidra till att effektivisera
förvaltningen vid planeringen av vattenresurser, vilket skulle leda till större öppenhet och
effektivare beslutsfattande. Detta skulle minska den onödiga belastning som de nuvarande
rapporteringskraven i EU:s vattenlagstiftning innebär.
Det föreslagna paketet innehåller vägledningar inom olika områden och nya verktyg för att ta
itu med vattenförvaltarnas mest angelägna behov. Informationen om vattenbalans och
ekologiskt flöde skulle ge vattenförvaltarna välbehövlig kunskap. Bättre
informationsplattformar och förmedling av information på EU-nivå skulle förbättra tillgången
till mer aktuella och kompatibla uppgifter. Detta skulle i sin tur effektivisera beslutsfattandet i
frågor som rör vattenförvaltningen och politikutvecklingen i EU, medlemsstaterna och
enskilda avrinningsområden. Paketet är dock frivilligt.
Det föreslagna paketet bidrar till att effektivisera EU:s vattenpolitik genom att täppa till
kunskapsluckorna, förbättra förvaltningen och fokusera rapporteringskraven för att minska
den administrativa bördan. Det gör att det finns utrymme för att skräddarsy instrument efter
situationer med hög kostnadseffektivitet. Genom att ändra rapporteringskraven i
vattenlagstiftningen skulle man kunna få bukt med de befintliga samstämmighetsproblemen.
Det föreslagna paketet skulle öka samstämmigheten mellan relevant EU-politik (särskilt den
gemensamma
jordbrukspolitiken,
sammanhållningspolitiken,
hälsopolitiken
och
energipolitiken).
Det föreslagna paketet bidrar till att lösa problemen med ekologisk status i EU:s vatten,
vattenstress och sårbarhet för extrema händelser. De modeller som utarbetats inom ramen för
strategin, tillsammans med bedömningen av enskilda åtgärder, utgör underlag för analysen av
ekonomiska, miljömässiga och sociala effekter av genomförandet av de olika kategorierna
av åtgärder på EU-nivå. Det gäller särskilt effektivitetsvinster i ekonomin till följd av åtgärder
för förvaltningen av markanvändningen, ökad vatteneffektivitet och en tryggad tillgång till
rent vatten. Åtgärdernas faktiska påverkan kommer dock endast att märkas i de 110 enskilda
avrinningsområden i EU som utgör lämplig analysnivå. De verktyg som utvecklats inom
ramen för strategin (vattenbalans, utvecklingen av vattenekonomiska modeller, databas över
åtgärder) kommer att hjälpa medlemsstaterna att genomföra denna analys när de utarbetar sina
nästa förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten och att välja den mest lämpliga
kombinationen av åtgärder.
9
6.
ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING
Vattendirektivets gemensamma genomförandestrategi2 kommer att fungera som plattform
för genomförandet och övervakningen av strategin. Genomförandet kommer att ske i två faser
som motsvarar de två kommande perioderna inom den gemensamma genomförandestrategin:
Under den första fasen (2013–2015) kommer målet att vara att påverka arbetet med
att utarbeta de nästkommande förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten
som medlemsstaterna ska lämna i slutet av 2015 och att stärka den kunskapsbas och
de verktyg som ska användas vid bedömningen av planerna och vid översynen av
vattendirektivet.
Den andra fasen (2016–2018) kommer att ägnas åt att bedöma dessa planer och
förbereda översynen av vattendirektivet.
Det kommer att upprättas en resultattavla för strategin för att övervaka genomförandet av
strategins förslag och utvärdera de framsteg som görs. Den kommer att diskuteras varje år av
den gemensamma genomförandestrategins strategiska samordningsgrupp och av
vattendirektörer.
2
http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm
10
