Hot och säkerhet
i livsmedelskedjan
Transport
av
livsmedel
2
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
Innehåll
Förord...................................................................................................................... 4
Sammanfattning ...................................................................................................... 5
Inledning ................................................................................................................. 7
Varuslag och volymer ............................................................................................. 9
Transportsätt............................................................................................................ 9
Två eller flera transportsätt − intermodalitet ................................................ 10
Transportsäkerhet.................................................................................................. 12
Tullinspektioner ................................................................................................ 12
Plombering .................................................................................................... 13
Kontroll av varudeklarationer ....................................................................... 13
Sjötransporter .................................................................................................... 14
Rapporteringsskyldighet ............................................................................... 14
Säkerhetsarbetet i Rotterdam ........................................................................ 14
Röntgenscanning och strålningsdektering .................................................... 16
Vägtransporter................................................................................................... 17
Tågtransporter ................................................................................................... 18
Flygtransporter .................................................................................................. 18
Förslag på åtgärder för att öka transportsäkerheten............................................. 19
Riskanalys ......................................................................................................... 19
Avtal.................................................................................................................. 19
Teknik ............................................................................................................... 20
Regler och rutiner.............................................................................................. 20
Lagstiftning ....................................................................................................... 21
Övning............................................................................................................... 21
Bilaga 1. ................................................................................................................ 22
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
3
Förord
Föreliggande arbete utgör andra etappen av tre inom projektet Hot och säkerhet
i livsmedelskedjan, vilket har utförts av Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)
för Livsmedelsverkets räkning. Projektet har finansierats med bidragsmedel från
dåvarande Krisberedskapsmyndigheten, nuvarande Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
Inriktningen i denna etapp har varit är nationella och internationella transporter
av livsmedel. Arbetet utfördes under 2007 och i två steg, informationsinhämtning
och analys. Sven Lohmander vid FOI har varit huvudansvarig för arbetet. Informationsinhämtningen har utförts i samarbete med livsmedelsinspektör Mats Kjellberg.
Besök och intervjuer gjordes hos olika aktörer av intresse, exempelvis livsmedelsimportörer och logistikplanerare, hamnar, tullverk, försäkringsbolag, skatteverk,
transportfirmor och åkerier.
Ett stort tack framförs till Sven och Mats, samt till alla som tagit sig tid och
ställt upp på intervjuer. Stor tack även till Annika Carlsson-Kanyama, FOI, som har
kommit med värdefulla synpunkter på manuskriptet samt varit behjälplig med slutbearbetningen av rapporten.
Den tredje etappen av projektet Hot och säkerhet i livsmedelskedjan har inriktning på livsmedelsförsörjning vid kris och kommer att slutföras i slutet av 2009.
.
4
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
Sammanfattning
Syftet med denna studie har varit att studera olika transportsystem för livsmedel
ur säkerhetssynpunkt och sedan genom förslag till åtgärder stimulera till ökad
säkerhet och beredskap hos de olika aktörer som är involverade inom transportsektorn. Bakgrunden till studien är att medveten kontaminering av livsmedel
skulle kunna vara en väg att i större skala skada människor och kontaminering av
livsmedel under just transport, skulle kunna vara ett av dessa angreppssätt.
Säkerhet för transporter av livsmedel kan indelas i de tre områdena:
• leveranssäkerhet (att livsmedlet når fram i rimlig tid),
• livsmedelshygien (food safety), samt
• åtgärder mot avsiktlig kontaminering med biologiska, kemiska eller radioaktiva agenser (food defense).
Livsmedelshygien under transporter är ett viktigt område och handlar främst om
att skydda produkten genom adekvat förpackning samt om att hålla rätt temperatur under transporten. Risken för avsiktlig kontaminering har inte beaktats i någon
större utsträckning, varken i Sverige eller EU, men däremot i USA. Detta som en
av följdverkningarna av terrordåden 11 september 2001.
Livsmedelvolymerna som transporteras i Sverige är betydande och i storleksordningen 40 miljoner ton/år. Lastbilstransporter dominerar helt inom landet och
inom Europa. Fartygstransporter är helt dominerande när varor fraktas mellan kontinenter, medan flyg- och tågtransporter har en mycket liten del av transportmarknaden.
En stor del av lastbilstransporterna går olåsta och oplomberade och är därför
relativt oskyddade. Tullverkets regelverk ställer krav på plombering, dock med
undantag för transport av levande djur och bulktransporter, och det finns ett
tolkningsutrymme angående vad som ska anses vara bulk. Vissa större livsmedelsföretag och åkerier håller på att förbättra säkerheten vid internationella transporter
genom att utrusta fordon med exempelvis GPS-sändare och teknik för central temperaturövervakning. Dessutom använder man sig ibland av två chaufförer som kör
växelvis, vilket minskar antalet stopp på vägen.
Inom hamn- och sjötransportsektorn arbetar man med en säkerhetsstandard för
containerhantering, med USA som pådrivande aktör, och där Rotterdams hamn leder förändringsarbetet inom EU. Redan idag ställs krav på plombering, men
plomberna är ofta lätta att förfalska. Nya elektroniska engångsplomber, som är svåra
att förfalska, samt identifieringsbrickor placerade på insidan av containrarna, håller
på att introduceras i snabb takt. Dessutom arbetar tullverken i olika länder med ett
företagsvärderingssystem, vilket innebär att företag som noga beaktar säkerhetsrutiner belönas med ökat förtroende och därmed reducerad inspektionsfrekvens.
I rapporten föreslås en rad åtgärder för att höja säkerheten under främst transporter av livsmedel. Flera av dessa åtgärder är av teknisk karaktär, men även andra
åtgärder föreslås såsom riskanalys, möjligheten att träffa avtal med transportörer,
införandet av regler och rutiner i samband med transporter. Bland de föreslagna
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
5
åtgärderna finns även användningen av en amerikansk riskanalysmetod, att plombering ska ske i större omfattning, inhemska transporter med lås, plombering av
vissa förpackningar, ökad användning av GPS och central temperaturövervakning
på lastbilar, samt krisövningar som innefattar kontaminering och omhändertagande
av kasserade produkter. Översyn av färdvägar och mottagning av gods, bättre kontroll av åkerier samt ett högre straffvärde för dem som slarvar med säkerheten under
transporterna tas också upp som förslag till ökas säkerhet.
6
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
Inledning
Handeln med och produktionen av livsmedel har förändrats markant i Sverige
efter kalla krigets slut. Medlemskapet i EU och den alltjämt pågående utvidgningen av denna union innebär att vi är en del av en allt större gemensam marknad
där frihandel råder. Detta innebär att möjligheterna till kontroll av varuflöden över
Sveriges gränser minskat påtagligt. Förhållandet mot tredje land, alltså länder
utanför unionen, präglas alltmer av frihandel. Primärproduktionen av livsmedel
i Sverige och resten av världen har gått och går alltjämt i riktning mot allt färre
och större produktionsenheter. Globaliseringen och prispress medför att maten
i allt större utsträckning produceras på de mest lönsamma ställena i världen.
En annan stor förändring efter kalla krigets slut är informationsteknologins utveckling, främst via Internets genombrott i mitten av 90-talet, vilket har medfört en
datorisering som genomsyrar hela samhället. Baksidan av detta är att beroendena och sårbarheten i samhället ökar – utslagningen av enskilda system i infrastrukturen kan snabbt få långtgående konsekvenser via serieeffekter. Möjligheterna
till informationsinhämtning har ökat markant, vilket tyvärr också medför att kriminella element i samhället numera har tillgång till avancerad informations- och
kommunikationsteknologi, vilket underlättar vid planering av brott.
Synen på livsmedelssäkerhet skiljer sig åt mellan USA och EU.1 I USA är
genmanipulerad mat tillåten, medan man har ett mer skeptiskt förhållningssätt inom
EU. Å andra sidan är amerikanerna mer känsliga för ”smuts” i maten än vad man är
inom EU. I USA är man bekymrad över risken för avsiktlig kontaminering av livsmedel, medan man i EU knappt har börjat arbeta med de frågorna.
Kommissionen släppte visserligen 2004 en ny förordning som förbjuder kommersiella aktörer att motta livsmedel som man vet är, eller misstänker vara,
kontaminerade, men i praktiken har mycket litet gjorts av brist på konkreta direktiv.2
Ämnesområdet kommer dock att få större uppmärksamhet i framtiden även
inom EU, eftersom kommissionen nyligen släppte ett ”green paper”, alltså ett underlag avsett att skapa debatt, angående bioterrorism och även försvar mot avsiktlig
kontaminering av livsmedel.3
1
Andrew Apel, ”The tolerance of food contamination in Europe”,
http://www.cropgen.org/european_food.pdf
2
EU-förordning 852/2004, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_139/l_13920040430en00010054.pdf
3
”Green paper on European bio-preparedness and food defence”, http://www.biopro.de/en/life/magazin/03743/index.html
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
7
Dessutom har USA:s utrikesdepartement uppmanat till internationellt samarbete inom området.4 För övrigt har Food Standards Agency (FSA) i Storbritannien, som sorterar under regeringen, en liten grupp personer som nyligen börjat arbeta med försvar mot avsiktlig kontaminering, men arbetet är omgärdat av stor
sekretess.5
De terroristangrepp som hittills har utförts, har främst varit i form av sprängdåd, men man kan lätt tänka sig andra typer av angrepp som skulle ha större effekt.
Antrax-breven i USA 2001 var ett mycket begränsat angrepp med endast fem döda,
men de säkerhetsåtgärder och den sanering som krävdes efteråt, med en kostnad på
över en miljard dollar, visar hur stora konsekvenserna kan bli av denna typ av angrepp.6 Amerikanska säkerhetstjänsten har hos en terrororganisation hittat omfattande dokumentation om amerikansk livsmedelsförsörjning, ett område som anses
vara mycket känsligt för attentat med så kallade CBRN-agens (kemiska, biologiska,
radioaktiva eller nukleära ämnen).7
När det gäller svensk livsmedelsförsörjning kan man konstatera att vi blir alltmer importberoende och att mer än en tredjedel av det konsumerade livsmedelsvärdet numera kommer utifrån, vilket medför att transporterna av livsmedel har blivit alltmer omfattande.8 Behovet av transporter är en också i sig en sårbarhet där
bland annat ett längre och/eller större avbrott i den internationella livsmedelskedjan
eller ett inhemskt elavbrott snabbt skulle kunna ge brist på vissa livsmedel.
4
Marc Ostfield, Amerikanska utrikesdepartementet, ”Food defense: international collaboration in a critical
area of biodefense”, http://www.state.gov/g/oes/rls/rm/2006/77206.htm
5
Lynne Ridler-Wall, Food standards agency (Storbritannien), personlig kontakt 29/8-2007.
6
"Little Progress In FBI Probe of Anthrax Attacks", The Washington Post, September 16, 2005
7
Food and Drug Administration, USA, The FDA and the fight against terrorism,
http://www.fda.gov/fdac/features/2004/104_terror.html
8
Jordbruksverket, Jordbruksstatistisk årsbok 2006,
http://www.jordbruksverket.se/amnesomraden/statistik/ja.4.7502f61001ea08a0c7fff104195.html
8
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
Varuslag och volymer
Livsmedelsmarknaden i Sverige har förändrats kraftigt efter EU-inträdet 1995.
Från att ha varit i hög grad självförsörjande på livsmedel importerar Sverige numera över en tredjedel av det konsumerade värdet. I jordbruksverkets statistik kan
man få intrycket att andelen är ännu högre, men man ska då komma ihåg att vissa
varor, exempelvis fisk och bananer, i stor utsträckning exporteras vidare
till andra länder direkt efter import.9 Större delen av importen, två tredjedelar,
kommer från andra EU-länder och utgörs till 60 procent av förädlade varor.
Svensk export av livsmedel motsvarar värdemässigt knappt halva importen.
Den i särklass största enskilda exportprodukten är vodka till USA.
Transportsätt
EU:s gemensamma transportpolitik fastslår att det ska finnas en fri gemensam
marknad för såväl inrikestransporter som internationella transporter.10 Flödet av
varor och tjänster ska fungera så störningsfritt som möjligt inom EU, varför konkurrenshinder i möjligaste mån ska bort. Det är dock inte helt klart om denna
marknad också ska omfatta ett medlemslands transporter till tredje land, det vill
säga till länder utanför EU.
Inställningen har hittills varit att om medlemsstaterna har mer att vinna på att
uppträda gemensamt mot ett tredje land, än var för sig, så bör man göra det. EUkommissionen har hävdat att eftersom medlemsländerna, i sina uppgörelser med
länder utanför EU, kan uppnå olikartade fördelar för sina medborgare och företag
får sådana förhandlingsresultat indirekta verkningar på den i övrigt gemensamma
marknaden.
Gods kan transporteras på fyra olika sätt: via lastbil, järnväg, fartyg eller flyg.
Den ökade miljömedvetenheten och belastningen av Europas vägnät har gjort att
man försöker styra över transporter mot fartyg och järnväg, något som inte är helt
enkelt. I själva verket har järnvägen fört en tynande tillvaro de senaste decennierna,
och till skillnad från de andra trafikslagen finns det ingen fungerande järnvägsmarknad på gemenskapsnivå. Problemet är bristen på dubbel- och trippelspår, vilket gör
att järnvägen lätt blir en flaskhals i transportsystemet. Sjötransporter har stor strategisk betydelse, men tar avsevärt längre tid än landstransporter där sådana är möjliga.
9
Jordbruksverket, Jordbruksstatistisk årsbok 2006,
http://www.jordbruksverket.se/amnesomraden/statistik/ja.4.7502f61001ea08a0c7fff104195.html
10
Björklund et al, ”Europeisk transportpolitik”, Sveriges transportindustriförbunds service AB, 2000.
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
9
En transport med fartyg från Medelhavet till Sverige tar en vecka, mot ungefär
tre dagar med lastbil. Detta har lett till att vägtransporterna har haft en exceptionell
utveckling under de senaste årtiondena med en årlig tillväxt i transportarbete på
ungefär fyra procent. Huvudanledningarna är den pågående centraliseringen inom
livsmedelssektorn och just-in-time principen. Flyget har blivit allt viktigare, men har
beträffande livsmedelstransporter en marginell betydelse. Inom Sverige svarar lastbilstransporter av livsmedel för 85 procent av den transporterade mängden, där 50
procent av transporterna är kortare än tio mil.11 Sjötransporter av livsmedel svarar
för tio procent, medan både flyg och järnväg har liten betydelse. Total inhemskt
transporterad mängd livsmedel uppgår till över 35 miljoner ton per år.12 När det
gäller utrikes transporterat livsmedel går två tredjedelar med fartyg och en tredjedel
med lastbil på sin väg till Sverige. Import av livsmedel från övriga EU sker dock till
övervägande delen med lastbil.
Två eller flera transportsätt − intermodalitet
Ett viktigt begrepp inom transportväsendet är intermodalitet, vilket innebär att
två eller flera transportsätt används för en och samma transport. Godset kanske
hämtas med lastbil för att lastas om för vidare transport via sjöfart, flyg eller järnväg. På ankomstorten sker ytterligare en omlastning till lastbil för utleverans till
godsmottagaren. Även om politiker och näringsliv är överens om vikten av intermodalitet är det i praktiken inte helt enkelt. Inte bara godset utan även informationen ska medfölja vid omlastningen.13 IT-lösningar växlar mellan transportslag
och medför en extra komplexitet eftersom olika transportslag har utvecklat olika
standarder och praxis. Det beror på att internationella branschforum varit olika för
olika transportslag. De IT-hinder som finns vid intermodala transporter är främst
skillnader i tillämpningen av EDI-standarder och utformningen av transportetiketter. EDI betyder Electronic Data Interchange och innebär att affärssystem gör
standardiserade elektroniska transaktioner med varandra, ett slags standardiserad
filöverföring, varigenom det administrativa arbetet reduceras väsentligt. Men det
11
12
13
”Fakta om åkerinäringen”, broschyr från Sveriges åkeriföretag (Danderyd), 2006.
”Godstransporterna, näringslivet och samhället 2006”, broschyr från Transportindustriförbundet, 2006.
Fredholm, ”Logistik och IT för effektivare varuflöden”, Transportindustriförbundet, 2006.
10
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
handlar inte bara om att informationen förpackas på olika sätt inom olika transportslag.
En lika viktig fråga är innehållet i datafilerna. Terminologin skiljer sig mellan
transportslag, vilket kan vara besvärligt att åtgärda. Ett annat problem med intermoda-litet, som hotar just-in-time principen, är det som ibland kallas ”stuverimonopolet”.14 Arbetet i hamnen får bara skötas av hamnarbetare, som sällan får betalt
efter effektivitet, vilket gör att möjligheterna att snabba på ett varuflöde är begränsade. Detta har gjort att livsmedelstransporter inom EU, och även från EU:s
närområde som Turkiet och Mellanöstern, i hög grad alltjämt går med lastbil.
14
Stefan Back, VD Transportindustriförbundet, personlig kontakt 14/2-2007.
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
11
Transportsäkerhet
Transportsäkerhet innebär att godset, i det här fallet livsmedel, ska nå mottagaren
i samma skick som det lämnade avsändaren. Att så inte sker kan bero på avbrott
i transportkedjan, exempelvis beroende på stöld eller extrem väderlek, på attentat
mot livsmedlet (kontaminering) eller på naturligt verkande ogynnsamma processer i livsmedlet. Logistikplanerare bekymrar sig mestadels för den senare delen,
alltså naturlig åldring, bakterietillväxt och förruttningsprocesser. Temperaturkontroll under transport anses därför viktigt, åtminstone för känsliga livsmedel som
kyl- och frysvaror samt vin.
Risken för stöld beaktas bara i den mån värdefulla livsmedel transporteras,
främst alkoholhaltiga drycker och tobaksprodukter. Intressant är att försäkringsbolagen beträffande andra livsmedel, i den mån dessa är försäkrade, kräver att
fordonen är olåsta under transport inom EU.15 Anledningen är att en potentiell förövare inte ska tro att lasten innehåller något värdefullt. Å andra sidan underlättar det
naturligtvis för den som vill ta sig in och kontaminera produkten.
Bulklaster av torra livsmedel, exempelvis spannmål, kräver särskild behandling
(fumidisering) för att ohyra ska hållas efter. Ett sätt kan vara att hänga in en bit
papp, impregnerad med lämplig fosforförening, i containern under transport. Sådana
föreningar är extremt giftiga men meningen är att de ska hinna förbrukas under
transportens gång. Dock har förekommit både förgiftningar (vid inhalering) och att
lasten har fattat eld vid öppning av container med kvarvarande halter av fumidiseringskemikalien.16
Tullinspektioner
Tullverken tillämpar sedan början av 2000-talet ett system som heter servicetrappan i samarbete med näringsliv och branschorganisationer.17 Servicetrappan
är ett kvalitetssäkringssystem för olika företagsrutiner och minskar kostnaderna
för tullhantering samt ger snabbare godsflöden vid handel med tredje land. Speciellt vill man minska på klareringsarbetet, genom att låta företagen deklarera
elektroniskt via Internet. Stairsec (the stairway security program) är servicetrappans modul för logistiksäkerhet och ska ge snabba och säkra transporter i den
inter-nationella handeln. I praktiken innebär det att ett företag ansöker om att bli
certifierade, varefter Tullverket tillsätter en projektledare som går igenom säkerhetsarbetet på företaget. Tullverket i Malmö har en central roll i Sverige vid
riskvärdering av företag.18 Efter avslutad kvalitetssäkring och certifiering tillsätts
en kvalitetsrevision efter två år, som kontrollerar att överenskomna rutiner följs.
15
Möte med Sjöassuradörerna (under ledning av Per Erici), branschorganisation för försäkringsbolag som
försäkrar transporter, varukommittémöte 21/3-2007.
16
Mats Rosander, trafikansvarig Helsingborgs hamn, personlig kontakt 12/4-2007.
17
Tullverket, http://www.tullverket.se/se/Foretag/kvalitetssakring/
18
Besök hos Lennart Malmquist med flera vid tullverket i malmö, 16/3-2007.
12
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
Dagens system är en föregångare till det system som träder i kraft 1 januari 2008,
nämligen Authorised Economic Operator (AEO). AEO ska gälla som en standard
inom EU och påverkar riskbedömningen av företag. Vid gynnsamt utfall fås lättnader och fördelar, främst i form av färre kontroller.
Plombering
När det gäller export av livsmedel kräver regelverket att varor ska plomberas,
dock med undantag för levande djur och bulkvaror. Vad som ska anses med bulktransport är inte helt klart. Vid export av frukt och grönt med lastbil från Sydeuropa till Norge, vilket förtullas vid Svinesund, är transporterna ofta oplomberade.19 Likaledes är transporter av djurfoder och hel laxfisk (ligger löst i frigolitlådor) från Norge till Sverige olåsta och oplomberade. Däremot går export av
Ikeas livsmedelsartiklar plomberat.20 Andra stora exportvaror, som smör och
mjölkpulver, går också plomberat med container från Malmö. I princip gäller att
olika typer av containrar är låsta och plomberade, och ska vara det enligt lag, medan lastbilar och trailers ofta går olåsta och oplomberade. Tullverket kontrollerar
generellt 0,5 procent av alla containrar, det vill säga öppnar och går igenom innehållet.
En intressant fråga är vad som händer om plomben på en container är bruten
när den anländer till svensk hamn. Tullverket i Stockholm uppger att man skriver en
rapport, varefter företaget, som äger containern, får göra en inspektion. Om innehållet bedöms vara oskadat accepteras lasten i alla fall. Påföljden för bruten plombering
är ringa (låga böter).21 Dessutom anses det vara lätt att förfalska plomber. Förfarandet vid hamnen i Helsingborg är annorlunda. Container med bruten eller saknad
plombering skickas tillbaka till avsändaren utan undantag.
En anledning är att Helsingborg ligger nära Danmark som ur terroristsynpunkt
anses mer hotat land än Sverige. Helsingborgs hamn har därför 1,7 på en tregradig
skala beträffande terroristhot, där tre är högst och ett är lägst. Rikspolisstyrelsen gör
bedömningar om terroristhot, och vid allvarliga hot stängs trafiken i Håleden mellan
Helsingborg och Helsingör.
Kontroll av varudeklarationer
Tullverket sysslar främst med att avslöja falsk varudeklation och att leta efter narkotika, i någon mån efter sprit och cigaretter. Avsiktlig kontaminering av livsmedel skulle knappast upptäckas ens vid inspektion, såvida inte kontamineringen
gett upphov till exempelvis en misstänkt doft, eller någon annan uppenbar oegentlighet föreligger.22 Exempel på det senare kan vara ett fall där en giftsymbol fanns
på en container som innehöll ris.23 Containern hade tidigare använts för att trans-
19
Besök hos Gunnar Oleniusson med flera vid Tullverket i Svinesund, 13/3-2007, samt Ingela Ekman, Jordbruksverket, 15/2-2007.
20
Medverkan vid Tullverkets inspektion hos Frigoscandia i Malmö, 16/3-2007.
21
Bruno Lundgren, brottsförebyggande funktionen vid Tullverket i Stockholm, personlig kontakt 7/3-2007.
22
Rolf Gådefors, Tullverkets riskanalysenhet, personlig kontakt 19/3-2007.
23
Klas Bohlin, Tullverket i Stockholm, personlig kontakt 7/3-2007.
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
13
portera kemikalier, varefter ris transporterades oskyddat på bulk – dessutom hade
containern trägolv, vilket försvårar rengöringen mellan transporter.
Sjötransporter
The International Maritime Organisation (IMO) är en internationell sjöfartsmyndighet som utfärdar förslag till mellanstatliga regler och förordningar.24 Syftet är
att öka säkerheten och minska miljöpåverkan för internationell sjöfart. Till de
ursprungliga reglerna hör dimensionering och utrustning av fartyg, lämpliga
signalsystem och livräddningskonventionen. I efterdyningen av 11/9-2001 påskyndades arbetet med ISPS, International Ship and Port Security Code. Syftet är
att markant höja hamnsäkerheten mot terroristhandlingar, dels attentat mot själva
hamnen, dels smuggling av främst massförstörelsevapen i containrar. ISPScertifierade hamnar, såsom Göteborg och Rotterdam, har ett väl utbyggt skalskydd
med inhägnad, noggranna inpasseringskontroller och kameraövervakning.
Rapporteringsskyldighet
Alla inkommande fartyg har rapporteringsskyldighet 24 timmar före ankomst,
dock undantaget fiskefartyg, örlogsfartyg och fartyg med en last understigande 500
grosston. Rapporteringsskyldigheten avser vad som transporteras, hur mycket, var
det kommer ifrån och vart det ska. Sjöfartsinspektionen har ansvaret för säkerheten
runt detta. Ankommer större fartyg, tar man beträffande Göteborg, lots vid Vinga.
Huvudansvaret för levererat gods ligger på exporterande hamn. Alla inkommande
containrar ska vara plomberade och försedda med transportdokument. Rederierna
ansvarar för containrarna och ska se till, exempelvis, att containrar avsedda för livsmedel endast används till detta. Vid besök i Frihamnen i Stockholm kunde dock
konstateras att detta inte alltid efterföljs, och att containrar med brutna plomber har
påträffats, dock utan att de skickats tillbaka till avsändarlandet.
Säkerhetsarbetet i Rotterdam
När det gäller hamnsäkerhet i Europa har Rotterdam, som klart största hamn, en
ledande roll.25 Årligen hanteras över 370 miljoner ton varor (75 procent inkommande), varav 0.2 procent går till eller från Sverige. Livsmedel utgör endast fem
procent av den totala hanteringen volymmässigt, där djurfoder, spannmål och
olika typer av oljor och fetter dominerar stort (80 procent av livsmedelshanteringen). Frukt och grönt utgör volymmässigt fem procent. All livsmedelshantering
sker på speciella, för ändamålet avsedda inhägnade terminaler. Det omfattande
omlastningsarbetet övervakas av ett antal strategiskt placerade kameror.
Det övergripande säkerhetsarbete som pågår i Rotterdam (som ledande hamn
inom EU) med avseende på mottagning och utskeppning av gods har målsättningen
24
25
Jörgen Wallroth, hamnchef Göteborgs hamn, personlig kontakt 14/3-2007.
Iwan van der Wolf, Rotterdams hamn, personlig kontakt 26/4-2007
14
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
att på sikt (vision 2020) omfatta 100 procent av all containerhantering.26 Säkerhetskedjan innefattar tre delar:
•
•
•
certifiering
lås och plomber
röntgenscanning och strålningsdetektering
Certifiering i enlighet med ISO 28000 vilken bygger på ISO 9000, kommer att
göras från och med den 1 januari 2008 inom ramen för Authorised Economic
Operator (AEO). Detta är en utveckling av den riskvärdering av företag som redan
görs i exempelvis Sverige (Stairsec) och arbetet kommer att omfatta hela EU, på
sikt ännu fler länder.
När det gäller lås och plomber kommer man alltmer gå över till RFID (radiofrequence identification) -teknologi. Den innefattar en elektronisk plomb/lås (figur
3), som inte är återanvändningsbar, men billig. Åverkan eller intrång märks, den går
alltså inte att förfalska, och plomber går att avläsa automatiskt på minst 15 meters
håll. Plomber kommer att innehålla all information om innehållet i containern.
Dessutom kommer själva containern att utrustas med en avläsningsbar bricka
som sätts fast inuti containern (figur 4). Brickan tillhör containern under hela dess
livstid och innehåller information om ägaren, varuslag som fraktas samt serienummer och storlek på containern. Även denna bricka är automatiskt avläsningsbar på
minst 15 meters håll.
26
Jaap Lems, hamnchef Rotterdams hamn, personlig kontakt 26/4-2007
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
15
Figur 1. Elektronisk engångsplomb/lås för automatisk identifiering.
Figur 2. Identifieringsbricka för container.
Röntgenscanning och strålningsdektering
När det gäller röntgenscanning och strålningsdetektering så finns detta redan idag
i många hamnar i Europa, exempelvis i Göteborg. Röntgenscanningen är dock
tidskrävande och görs därför bara på enstaka containrar, färre än en procent. Ett
annat problem är att det kan vara svårt att tolka resultatet, om det inte är uppenbart att det finns något som inte ska vara där. För strålningsdetektering finns dosimetrar. Dessa mäter endast gammastrålning vilket är intressant när man letar
radioaktiva källor som kan vara farliga, i exempelvis smutsiga bomber. Alfa16
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
strålande radioaktiva ämnen skulle alltså inte registreras av en dosimeter utan
passerar obemärkt. Dessa vara ett hot eftersom intag av strålningskällan kan orsaka sjukdom. Vid ett förgiftningsfall av en rysk medborgare i Storbritannien
användes polonium av isotopen Po-210, vilken nästan bara avger alfastrålning.27
Visionen i Rotterdam är att samtliga inkommande containrar ska gå på ett löpande band med 13 km/h, och genomgå en automatisk röntgenscanning, identifiering, strålningsdetektering och fotografering. Denna information ska sedan via
automatik delas med andra hamnar.
Vägtransporter
Under de besök som gjordes i samband med studien fann vi i vissa fall ett högt
utvecklat säkerhetstänkande medan man i andra fall kör med olåsta bilar långa
sträckor, där chauffören hade rätt att lämna bilen under pauser som också kunde
ske på dåligt bevakade platser. Allmänt kan man säga att det ofta anses besvärligt
att låsa upp och sedan låsa, varje gång man lämnar livsmedel hos en mottagare.
De flesta vägtransporter av livsmedel inom EU går oplomberade och olåsta.
I en del fall orsakas detta faktiskt av krav från försäkringsbolagen och orsaken är att
potentiella angripare inte ska tro att det är något värdefullt i lasten. I vissa fall,
främst i Tyskland, plomberas lasten oavsett och det förekommer att man inte låter
chauffören vara närvarande vid pålastning. Men problemen inom vägtransporterna
handlar inte bara utomstående angripare, utan härrör sig även från åkeriföretagen
själva. Utomlands är det vanligt med stora åkeriföretag som har över 2 000 chaufförer. Ett stort antal chaufförer kan inneböra är det kan bli svårt att få fram uppgift om
vem som har gjort en viss kört körning. Det förekommer tyvärr också att en del
chaufförer har ett kriminellt förflutet och de stora värden som transporteras lockar
till kriminella bisysslor och dessa kör dessutom allt oftare även på svensk mark.28
Rastplatser, främst i Central- och Östeuropa, är osäkra ställen och det har till och
med förekommit att chaufförer gasats i hytten. Vidare är prostitutionen utbredd på
dessa rastplatser och det förekommer att fordon lämnas obevakade under längre
eller kortare tid. Saba AB, stor importör av frukt och grönsaker från Sydeuropa, har
ibland två chaufförer som kör växelvis till Sverige, dock i första hand för att påskynda transporten.29
Frigoscandia AB, landets ledande livsmedelstransportör tillsammans med
Coldsped AB, håller på med att utrusta samtliga sina trailers med utrustning för central temperaturkontroll och dessutom med GPS mätare, vilket ska vara genomfört
före utgången av år 2008.30 Hittills har endast chauffören haft tillgång till data från
temperaturkontrollen, men detta anses alltså inte tillräckligt. Med de nya åtgärderna
kan man dels följa fordonen kontinuerligt under transport, vilket är viktigt både ur
27
ABC news, ”Murder in a teapot”, 26/1-2007,
http://blogs.abcnews.com/theblotter/2007/01/it_was_in_the_t.html
28
Ulrik Långberg, Åkeriföretagen, personlig kontakt 6/2-2007.
29
Bengt Petersén och Rolf Andersson, kvalitetschef respektive logistikansvarig vid Saba AB, personlig kontakt 13/4-2007.
30
Thorbjörn Sääf och Fredrik Pettersson, produktionschef respektive reklamationsansvarig vid Frigoscandia
AB, personlig kontakt 19/4 2007.
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
17
säkerhetssynpunkt och för just-in-time principen, dels kan man kontrollera temperaturen kontinuerligt. Eftersom många kyltransporter ska hålla 4°C i lasten och temperaturen nere på kontinenten oftast överstiger denna temperatur, kan man dessutom
i vissa fall få en indikation när lastutrymmet varit öppet.
Tågtransporter
Bara en bråkdel av livsmedelstransporterna går idag med tåg.
Frigoscandia AB uppger att man har endast en internationell
linje, från Finland ner till kontinenten, där en trailer tas över
med båt till Nordtyskland. Denna linje anses dock fungera
bra. Nordmills AB försöker sig på tågtransporter av mjöl i mindre skala, men
uppger att förseningar och annat trassel är vanligt.31 Vissa livsmedelstransporter
med tåg, främst frukt och grönt, går från Helsingborg och Göteborg till Stockholm.32 Säkerheten anses vara mycket låg vid tågtransporter. Vagnarna är ofta
olåsta (dock inte vid transporter av mjöl). Tågen stannar regelbundet och på vissa
ställen och bevakningen av dessa är inte alltid optimal.33 Problemet med säkerheten för godstransporter via tåg, kan anses komma från att dessa traditionellt främst
omfattat bulktransporter av lågvärdigt gods som malm, timmer och papper, varför
säkerhetstänkandet har haft låg prioritet.
Flygtransporter
Flygtransporter utgör av kostnadsskäl en mycket liten del
av den totala transporterade volymen av livsmedel i
världen. Risken för intrång och kontaminering under
själva flygtransporten är självfallet liten. De kontroller
som görs, exempelvis vid Tullverket på Arlanda, är
ganska omfattande.34 Kontrollerna avser i första hand
smuggling, där cigaretter uppges vara det största problemet. Ett annat viktigt område är växtskyddet, varför Jordbruksverket har en relativt stor
kontrollverksamhet vid Arlanda. De livsmedel som flygtransporteras mest är färska kryddor, chilipulver (volymer om 100-tals kilo förekommer), och exotiska
frukter och grönsaker. Animaliska produkter går oftast med andra transportmedel
än flyg. Thailand är största exportlandet när det gäller flygtransporter-ade livsmedel, med stora mängder torkade produkter. I Stockholmsområdet uppges att det
finns tre till fem stora importörer av flygtransporterade livsmedel.
31
Erling Koch och Monica Carlsson, chef och kvalitetschef vid Nordmills AB i Malmö, personlig kontakt
12/4-2007.
32
Mats Rosander, trafikansvarig Helsingborgs hamn, personlig kontakt 12/4-2007.
33
Bruno Lundgren, brottsförebyggande funktionen vid Tullverket i Stockholm, personlig kontakt 7/3-2007.
34
Stefan Rydell, operativ chef för Tullverket vid Arlanda, personlig kontakt 29/3-2007.
18
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
Förslag på åtgärder för
att öka transportsäkerheten
Generellt kan man säga att de aktörer som hanterar livsmedel är väl medvetna
om etablerade hot mot livsmedel, dels risken för åldring och bakterietillväxt under
transport (food safety), dels risken för stöld av värdefulla livsmedel. Större företag
sköter en del av sin riskhantering under internationella transporter genom att försäkra dem. Försäkringarna gäller dock endast objektet (livsmedlet) och inte eventuella följdeffekter. Tanken att livsmedel skulle kunna användas vid ett attentat
beaktas i regel inte alls (food defense).
För att öka säkerheten under och i anslutning till transport, finns nedan exempel
på olika typer av åtgärder vilka är grupperade enligt följande:
•
•
•
•
•
•
Riskanalys
Avtal
Teknik
Regler och rutiner
Lagstiftning
Övning
Riskanalys
•
En riskanalys för ett livsmedelsföretag bör även omfatta transportsidan.
Större livsmedelsföretag skulle till exempel kunna använda det amerikanska riskvärderingsverktyget CARVER+Shock (se bilaga 1) för att göra en
riskanalys av både transportkedjor och produktionsanläggningar. Ett flödesschema uppdelat i segment värderas här utifrån olika sårbarhetsaspekter, varefter preventiva åtgärder sätts in bär man bedömer att det behövs. Dessutom ökar medvetenheten om sårbarheter i den egna
verksamheten om man regelbundet genomför riskanalyser.
Avtal
•
35
Man bör öka kontrollen av de åkerier man anlitar. Livsmedelsimportörer
och transportörer äger i regel inte bilarna själva utan anlitar åkare som kan
ha sitt säte i Sverige eller i något annat land. Det finns exempel från företag som poängbedömer åkerier utifrån olika standarder. I många fall görs
dock inga kontroller, utan man anlitar de åkerier som finns till hands.
Tyvärr är det inte ovanligt att chaufförer har kriminella bisysslor.35 Man
Ulric Långberg, Sveriges åkeriföretag, personlig kontakt 6/2-2007.
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
19
kan som förebyggande åtgärd avtala med transportör om kvalitetskrav på
verksamheten, där även krav på fordon och chaufförer tas med.
•
Vidare kan man genom avtal ställa krav på att transportören ska ha ett
egenkontrollprogram som säkerställer att företagets krav på transportören
uppfylles.
•
När det gäller lasten kan man avtala med transportör att lastbärare inte får
brytas och/eller packas om, alternativt att transporter alltid ska ske med
låsta och/eller plomberade fordon.
Teknik
•
Arbeta med slutna lastbärare för attraktiva och dyra varor, gärna försedda
med RFID-teknik (se sidan 13) eller streckkodsidentifiering.
•
Öka kraven på plombering så att alla internationella transporter, även lastbilstransporter inom EU plomberas, med undantag för transporter av
levande djur. Plomberna bör baseras på den RFID-teknologi som alltmer
kommer att användas vid containertransport, alltså engångsplomber som är
svåra att förfalska och där intrång märks.
•
Lastbilstransporter inom EU kan i ökad utsträckning utrustas med GPS
och, för känsliga livsmedel, med central temperaturövervakning. Vissa
större företag inför redan dessa åtgärder för att höja säkerheten.
•
Vissa typer av förpackningar skulle kunna plomberas på ett bättre sätt vid
inhemska transporter och med plomber som är svårare att förfalska än vad
som sker idag. Det gäller exempelvis transport av vissa typer av koncentrat som skulle kunna anses som en riskprodukt ur
kontamineringssynpunkt.
Regler och rutiner
20
•
Transporter av livsmedel inom landet bör ske i låsta utrymmen. Idag förekommer att transporter är olåsta, eftersom det anses besvärligt att låsa upp
och låsa varje gång man lämnar livsmedel hos en mottagare.
•
Man bör se till att transportförsäkra godset vid stora varuvärden, antingen
genom egen försäkring eller genom transportören. I det senare fallet bör
man kontrollera att transportörens försäkring täcker dyra varor.
•
Vid leverans av livsmedel finns inte alltid en fysisk mottagare på plats
idag. Det förekommer att gods bara lämnas av obevakat och omhändertas
senare. Att ha en fysisk person på plats vid leverans ökar säkerheten.
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
Alternativt lämnas tillträdesmöjlighet till chaufförerna att lämna av godset
i särskild del av godsmottagningen men som saknar tillträde till den övriga
anläggningen.
•
Vid gränskontrollstationer förekommer att livsmedelscontainrar lämnas
öppna och obevakade under det att provtagning görs, vilket kan ske i annat
utrymme där man inte har containern under uppsikt. Risken för stöld är
uppenbar, men även andra händelser skulle kunna inträffa. Därför bör inte
livsmedelscontainrar lämnas öppna eller obevakade.
•
Vid transporter med lastbil bör man rutinmässigt se över de färdvägar som
tas rutinmässigt. Vissa stråk, framför allt på kontinenten, är förknippade
med kriminalitet av olika slag. Transportföretag kan göra en internanalys
för att hitta bästa färdväg, eventuellt också använda sig av två chaufförer
som kör växelvis, vilket ökar tempot i transporten och minskar antalet
stopp. Fördelen är också att risken för olyckor minskar på grund av trötta
chaufförer. Man kan även avtala angående transportväg och på vilka plaster man kan stanna.
•
Praxis bör införas att returnera eller kassera livsmedelsförpackningar eller
till och med hela transporter när det varit fråga om intrång. Idag finns denna praxis hos vissa företag och hamnar, medan man i många andra fall
bara okulärbesiktar godset och därefter (i regel) accepterar det. Kassation
bör gälla undantagslöst för livsmedel på bulk som varit utsatta för intrång.
•
Den metod för fumidisering(se sidan 10) med avsikt att bekämpa ohyra av
vissa livsmedel och som görs under transport i containrar, fungerar ofta
dåligt och borde ses över. Risken är stor att kvarvarande bekämpningsmedel finns kvar när containern öppnas, vilket både hotar personal som
hanterar containern och äventyrar kvaliteten på livsmedlet.
Lagstiftning
•
Straffvärdet skulle kunna höjas för slarv med lås och plomber vid transporter av livsmedel, liksom för ofullständigt ifyllda transportdokument. Straffvärdet är idag låga böter, i den mån förseelsen beivras överhuvudtaget.
Övning
•
Större livsmedelsföretag brukar genomföra någon krisövning årligen. De
scenarios som spelas vid dessa övningar skulle kunna utökas till händelser
som också innefattar misstänkt avsiktlig kontaminering av livsmedel, inklusive det arbete med kassering av varor som då kan uppstå. Här finns dock
skäl att vara försiktig med vilka som involveras i scenariot eftersom information om möjlighet till kontaminering bör inte spridas till fler än
nödvändigt.
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
21
Bilaga 1.
Avancerad riskvärdering – ”CARVER +
Shock”
Carver+shock är ett amerikanskt riskvärderingsverktyg som ursprungligen utvecklades för militära ändamål men som också anpassats till livsmedelssektorn. Det
går att ladda ner kostnadsfritt från FDA:s hemsida.36 Verktyget kan användas för
att värdera sårbara punkter i en livsmedelskedja och bygger på att man sätter sig
in i en angripares situation. Resultaten kan sedan användas för att identifiera och
sedan vidta åtgärder mot de mest sårbara punkterna.
Carver står för:
•
•
•
•
•
•
Kritiskhet (Criticality) bedömer de hälsomässiga och ekonomiska konsekvenserna av ett framgångsrikt angrepp.
Tillgänglighet (Accessibility) bedömer möjligheterna att komma åt livsmedlet.
Identifierbarhet (Recognizability) bedömer hur lätt det är att identifiera ett
visst processteg som sårbart mot angrepp.
Sårbarhet (Vulnerability) värderar hur lätt ett agens kan introduceras i tillräckliga kvantiteter utan att detta upptäcks.
Effekt (Effect) värderar det direkta produktionsbortfallet på grund av angreppet.
Återhämtningsförmåga (Recuperability) bedömer systemets förmåga att
återgå till ordinarie verksamhet efter ett angrepp.
Därutöver bedömer verktyget ett sjunde attribut, den chockverkan (shock) som
uppnås av ett framgångsrikt angrepp, exempelvis därför att det är riktat mot ett
livsmedel som företrädesvis konsumeras av känsliga grupper i samhället (barn,
äldre) eller har ett laddat varumärke.
Hur sårbart ett livsmedel är för angrepp med en viss typ av agens längs en produktionskedja värderas sedan på en tiogradig skala (10 högt, 1 lågt) för vart och ett
av ovanstående sju attribut. I praktiken fungerar modellen så att man gör upp ett
flödesschema för produktion, lagring och distribution av livsmedlet, varefter man
får svara på ett stort antal detaljerade frågor för varje nod i flödesschemat. Resultatet
blir en känslighetsvärdering för varje nod, dels med avseende på vart och ett av de
sju attributen, dels en sammanvägd totalbedömning.
36
Food and drug administration (FDA), http://www.fda.gov/consumer/updates/carvershock061107.html
22
Hot och säkerhet i livsmedelskedjan – transporter av livsmedel
