2014-07-23
Presentation av Ardalan Shekarabi, VU-ledamot
Politik för offentlig upphandling
Fakta
Det allmännas kostnader för köp av verksamhet från privata utförare har ökat
oavbrutet sedan 2007. Värdet av alla varor och tjänster som utförs på uppdrag av
det allmänna och som finansieras med allmänna medel motsvarar idag 33 % av de
offentliga utgifterna (över 563 miljarder kr).
Under 2012 svarade kommuner och landsting för drygt hälften av alla
offentliga upphandlingar.
Regeringen har under 2014 samlat hela det statliga upphandlingsstödet och
tillsynen hos Konkurrensverket.
Allmänt om förvaltnings- och upphandlingspolitik
Under de senaste decennierna har den offentliga sektorn genomgått många
organisatoriska reformer. Inte minst har de senaste sju årens borgerliga
privatiseringspolitik medfört stora förändringar av hur offentliga tjänster
produceras.
Den borgerliga regeringens organisationsförändringar inom de offentliga
verksamheterna har varit ideologiskt betingade och sällan kopplade till uttalade
målsättningar som effektivisering, mångfald och professionalism. Regeringen har
i praktiken saknat en förvaltningspolitik och en strategi för hur offentlig
verksamhet ska utvecklas och kvalitetssäkras. Inom området offentliga inköp och
upphandlingar har detta politiska ointresse inneburit att Sverige i dagsläget saknar
en nationell upphandlingsstrategi och en genomtänkt politik för hur offentliga
upphandlingar ska användas strategiskt. Vårt land är i stort behov av en aktiv
förvaltningspolitik med tydliga mål. Strategisk styrning av offentliga
upphandlingar bör vara en viktig del av denna förvaltningspolitik.
Regeringen har under 2014 samlat hela det statliga upphandlingsstödet hos
Konkurrensverket. Tidigare arbetade Konkurrensverket, Kammarkollegiet,
1
Vinnova, och Miljöstyrningsrådet med upphandlingsfrågor. Målet är att stärka
upphandlingsstödet men i praktiken finns en risk att strategiska
upphandlingsfrågor som ekologiska och sociala hänsyn marginaliseras när
frågorna flyttas till Konkurrensverket. Denna myndighet har under de senaste åren
haft en skeptisk inställning till strategisk användning av offentliga upphandlingar,
något som framkallat kritik från bl.a. fackliga organisationer, miljöorganisationer
och forskare.
Nya direktiv
Tre nya EU-direktiv avseende offentliga upphandlingar antogs i februari. Dessa
direktiv ger inom flera områden relativt stort handlingsutrymme till
medlemsstaterna i utformningen av de nationella detaljerade
upphandlingsreglerna. Möjligheterna att ta miljö-, innovations- och sociala hänsyn
vid offentliga upphandlingar vidgas med de nya direktiven.
Den svenska regeringen tillsatte en statlig utredning med uppdraget att lämna
förslag på genomförande av de artiklar som är nyheter i direktiven. Utredningen
började sitt arbete i oktober 2012 och presenterade sitt delbetänkande den 3 juli
2014. Resultatet är ute på remiss just nu.
Sociala krav
Arbetsrättslig lagstiftning och kollektivavtal
Direktivet ålägger medlemsstaterna att vid offentliga upphandlingar vidta åtgärder
i syfte att säkerställa att den som erhåller ett kontrakt tillämpar bland annat
arbetsrättslig lagstiftning och kollektivavtal som är tillämpliga på den ort där
arbetet utförs. Det ska noteras att även ILO:s kärnkonventioner upptas i
bestämmelsen. Skyldigheten gäller vid utförandet av kontraktet vilket även
inbegriper underentreprenörer. Formuleringen i denna artikel ger ett större
handlingsutrymme till medlemsstaterna att uppställa krav på villkor enligt
kollektivavtal vid offentliga kontrakt än vad den nuvarande lagstiftningen tillåter.
Den nationella implementeringen blir dock helt avgörande för den nya
bestämmelsens räckvidd.
Sociala krav vid upphandlingar av varor
EU-lagstiftningen (både nuvarande och nya) tillåter upphandlande myndigheter att
vid varuupphandling ställa krav angående arbetsvillkor vid produktion av varor.
Denna fråga har utretts av bl.a. Upphandlingsutredningen 2010 (se SOU 2013:12).
Det finns möjlighet för medlemsstaterna att göra sådana krav obligatoriska för
upphandlande myndigheter. Den nya svenska upphandlingslagstiftningen bör
stadga att vid varuupphandling ska, när det är möjligt, ställas krav på att varorna
produceras under sådana förhållanden att ILO:s kärnkonventioner respekteras fullt
ut och att de arbetsrättsliga lagar och kollektivavtal som gäller där arbetet utförs
tillämpas för arbetet.1 Den nya lagstiftningen bör i enlighet med praxis från EUdomstolen stadga att upphandlande myndigheter ska ha möjlighet att kontrollera
att kraven respekteras. Leverantören måste kunna redovisa vad man gjort för att
säkerställa efterlevnaden av villkoren vid tillverkningen. Denna typ av krav ställs
för närvarande i samband med bl.a. vissa upphandlingar som genomförs av
landstingen. Landstingen har utsett en nationell samordnare för sociala krav och
ett gemensamt digitalt uppföljningssystem har arbetats fram.
Sysselsättningsmöjligheter och social integration
EU-rätten ger stora möjligheter till medlemsstaterna att ställa sysselsättningskrav
vid offentliga upphandlingar. Många västeuropeiska länder använder denna
möjlighet i stor uträckning men i Sverige har denna typ av krav sällan använts av
upphandlande myndigheter. Under de senaste åren har dock flera
socialdemokratiskt styrda kommuner börjat med framgång ställa
sysselsättningskrav vid bl.a. byggupphandlingar (bl.a. Örebro och Malmö).
Innovationsvänlig upphandling
Ett av den nuvarande regeringens mål för det nya upphandlingsstödet är att den
innovationsfrämjande upphandlingen ska uppmuntras. Utvecklingen under de senaste
decennierna visar dock en betydande minskning av innovationsupphandling som fenomen
i Sverige. Med undantag av förvarsmaterialupphandling är det ett fåtal myndigheter som
idag bedriver strategiska innovationsupphandlingar. De innovativa upphandlingar som
ändå görs av exempelvis Energimyndigheten och vissa kommuner och landsting fungerar
ofta väl men ingår inte i någon samlad nationell strategi.
Förslag (S)
1
Samla upphandlingsstödet hos en fristående myndighet. Det är positivt
att samla upphandlingsstödet i en myndighet. Denna myndighet bör dock
vara fristående och ha ett brett perspektiv där miljö, sociala hänsyn och
innovationer ingår. Dessutom bör denna myndighet verka i nära samarbete
med kommunsektorn. Utan nära samarbete med landets kommuner och
landsting är det svårt att nå målen i en framtida nationell
upphandlingsstrategi. Konkurrensverket är tillsynsmyndighet i
konkurrens- och upphandlingsrättsliga frågor och driver rättsprocesser mot
kommuner och landsting. Det finns en stor risk för intern målkonflikt inom
myndigheten och samarbetssvårigheter med landets kommuner och
landsting.
ILO:s kärnkonventioner. Nr 29 Förbud mot tvångs- och straffarbete, Nr 87 Föreningsfrihet och
skydd för organisationsrätten, Nr 98 Rätten att organisera sig och förhandla kollektivt, Nr 100
Lika lön för lika arbete, oavsett kön, Nr 105 Avskaffande av tvångsarbete, Nr 111 Diskriminering
vid anställning och yrkesutövning
Nr 138 Minimiålder för arbete, Nr 182 Mot de värsta formerna av barnarbete
Skapa en nationell upphandlingsstrategi. Denna strategi måste tas fram
i nära samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Centrala
perspektiv i denna strategi ska vara utveckling av offentlig verksamhet,
ekologiska och sociala hänsyn samt innovationer.
Ta sysselsättningshänsyn vid upphandling. I samband med
implementeringen av de nya direktiven bör lagstiftaren uppmana de
upphandlande myndigheterna att använda offentliga upphandlingar för att
stärka sysselsättning och social inkludering. Vid många bygg- och
tjänsteupphandlingarna bör sysselsättnings- och utbildningskrav ställas, till
exempel praktikplatser. Dessa krav kan vara en del av genomförandet av
sysselsättningsfrämjande åtgärder såsom 90-dagarsgarantin för ungdomar.
Sysselsättningshänsyn ska ingå i den nationella strategin för offentliga
upphandlingar.
