Skolan är en speciell verksamhet. Den är till för att ge varje barn
kunskaper och möjlighet till utveckling. Det handlar om både
hjärna och hjärta, trygghet och kunskaper. Samtidigt är skolan
ett gemensamt intresse för hela samhället.
Inspektion är ett sätt att se till att skolan fullgör sitt
uppdrag – både i relation till den enskilde eleven och utifrån
ett samhällsperspektiv. Inspektion har funnits i olika former
under många år. Sedan 1 oktober 2008 finns Skolinspektionen
med uppdrag att kontrollera att förskolor, fritidshem, skolor
och vuxenutbildning följer de regler som styr verksamheten.
Utgångspunkten är att alla barn och elever har lika rätt till en
god utbildning i en trygg miljö. Alla har rätt att nå maximala
resultat och minst godkänt i alla ämnen.
Den här boken går igenom hur inspektion av skolor har
bedrivits under de senaste sex åren, då Sveriges alla skolor
granskats. Nu väntar en ny omgång. Skolinspektionen vässar
pennan för att utveckla sättet att inspektera. Syftet är tydligt:
En bättre skola för alla barn.
Vi vässar
pennan
SKOLINSPEKTION MED FOKUS
PÅ KUNSKAP OCH KVALITET
Vi vässar
pennan
Skolinspektion för kunskap och kvalitet
1
Innehållsförteckning
Förord Beställningsadress:
Fritzes kundservice, 106 47 Stockholm
Fax 08-598 191 91, telefon 08-598 191 90
E-post: [email protected]
Internet: www.fritzes.se
Vi vässar pennan
© Skolinspektionen och Norstedts Juridik AB/Fritzes
Skribent / journalist: Eva Ekelöf
Redaktör: Birger Österberg, Skolinspektionen
Formgivning av omslag och inlaga: Frida Sjöberg/NYLON
Foto: Ryno Quantz
Tryck: Danagårds grafiska, 2009
ISBN: 978-91-38-32515-5
2
4
Bilden av sexårsuppdraget
Skolinspektionen har alltid funnits Ett besök i varje skola
Likartade brister och behov av förbättringar i skolorna
Skolor och kommuner nöjda med inspektionens besök
7
8
13
17
24
tre rektorer
”Bra att experter kom och tittade på vår skola”
”Skolinspektionen måste se till skolornas olika förutsättningar”
”Inspektionen kan göra målen tydligare”
26
29
32
35
tre forskare
”Inspektion gör skolorna effektivare”
”Staten stärker greppet om skolan genom inspektion”
”Det är lärprocessen som är avgörande, inte inspektioner och att mäta resultat” 38
41
44
46
Den nya inspektionen tar form Regelbunden tillsyn
Kvatlitetsgranskning
Fördjupning: Undervisning av nyanlända invandrarelever
48
52
56
60
två politiker
”Professionella inspektörer måste våga ta konflikter”
”Skolinspektionen kan inspirera och uppmuntra”
64
66
68
Barnens rättigheter stärks i den nya skollagen
”Skolan är ett prioriterat område” ”Alla har rätt till minst godkänt”
70
74
78
efterord
83
3
Förord:
S
kolinspektionen kom till som myndighet den 1 oktober 2008. Uppgifterna har
funnits tidigare, men har då till viss del utförts av Skolverket.
Inspektion av skolor, för att säkra kvaliteten och kontrollera att de följer regler
och förordningar, har funnits lika länge som den obligatoriska skolan. Från början var
det kyrkan som stod för tillsynen, med tiden tog staten över. De styrande har ansett
att skolan och kunskaperna hos det uppväxande släktet är så viktigt för samhället, att
kontroll varit nödvändig.
För sex år sedan fick Skolverket, som tidigare ansvarade för utbildningsinspektion, i
uppdrag att genomföra en systematisk tillsyn av alla skolor i Sverige. 6 000 skolor skulle
granskas – och besökas – under sex år. När vi nu går över i år 2010 är den perioden
slut. Alla svenska skolor har granskats och sexårsuppdraget är slutfört.
Vi vill med den här boken dela med oss av några av de erfarenheter som är vunna
sedan 2003.
Boken tar upp utgångspunkterna för sexårsuppdraget, hur det genomfördes och
också - på ett övergripande sätt - de brister man sett i skolan.
Under alla år har en diskussion om hur uppdraget ska genomföras hållits vid liv – en
diskussion som på intet sätt avstannade när den nya Skolinspektionen kom till. Tvärtom.
Boken vill också ge en bild av den diskussionen och de synsätt som kommit fram.
Här finns röster från rektorer, forskare och andra om skolinspektion. Är det ett
verkningsfullt verktyg för utveckling – och i så fall, hur ska det utformas och användas?
Nu vässar vi pennan för nästa omgång av tillsyn. Vi omformar de verktyg som finns
och har också skapat en ny metod – kvalitetsgranskning – för att kunna träffa så rätt som
möjligt i en bedömning till stöd för utveckling av skolans verksamhet.
Barnperspektivet är en viktig utgångspunkt för Skolinspektionen. Skolan är till för
barnen. Alla barn har rätt till en god utbildning i en trygg miljö. Alla barn har rätt att – med
eller utan särskilt stöd – nå godkända resultat i skolan.
Ann-Marie Begler
Generaldirektör, Skolinspektionen
4
5
Bilden av
sexårsuppdraget
6
7
Bakgrund
Skolinspektion
har alltid funnits
Skolans verksamhet har alltid varit föremål för granskning av staten. Kraven på
inspektionen har förändrats över tid och i takt med rådande trender i samhället.
Den nya inspektionen har fått förstärkt uppdrag och utökade resurser.
Tillsynen av skolan har under årens lopp skiftat, men den
har funnits där i någon form ända sedan den obligatoriska
folkskolan infördes år 1842. Från början var det kyrkan
som hade tillsyn över skolan men ganska snart upptäckte
man att det fanns behov av en mer sakkunnig granskning
än den som kyrkan kunde utöva. En statlig folkskole­
inspektion bildades därför år 1861. Folkskoleinspektionen och senare Folkskoleöverstyrelsen ansvarade för att
granska den svenska skolan ända fram till år 1958, då
länsskolnämnder inrättades. Länsskolnämnderna lydde
under Skolöverstyrelsen och övertog ansvaret för att
utöva tillsyn över skolan. I samband med att skolan kommunaliserades år 1991 avskaffades Skolöverstyrelsen
med länsskolnämnderna och Skolverket inrättades. Det
nya verkets huvuduppgifter blev att svara för normering
genom kursplaner och betygskriterier och för nationell
granskning, uppföljning och utvärdering.
I samband med kommunaliseringen förändrades också
styrsystemet för den svenska skolan. I linje med inter­
nationell trend inom offentlig verksamhet var ambitionen
att decentralisera och avreglera. Skälen till detta var
bland andra att skolan blivit alltför omfattande och komplex för att kunna styras genom statlig detaljreglering.
Tanken var att besluten över skolans verksamhet skulle
decentraliseras från statliga, centrala myndigheter ända
8
ned till kommunen och den enskilda skolan. Staten skulle
inte styra verksamheten med centrala regler för genomförandet, utan endast ange de mål som skulle uppnås.
I mitten av 1990-talet infördes nya läro- och kursplaner
som skulle vara anpassade till en målstyrd verksamhet.
De nya kursplanerna innehöll inte några direktiv om vad
undervisningen skulle innehålla eller hur den skulle gå till.
Istället innehöll de beskrivningar av vilka mål och resultat
som skulle uppnås. Uppfyllelsen av dessa mål skulle
sedan kunna kontrolleras och utvärderas. Ett tungt
ansvar vilade på kommuner och skolor att själva säkra
att kvaliteten upprätthölls genom egenkontroll och
utvärdering av sin verksamhet och genom kontinuerlig
uppföljning av elevernas kunskapsresultat.
Parallellt med denna utveckling ökade också kraven
på brukarinflytande och valfrihet. Konkurrens mellan
skolor och ökad mångfald ansågs vara ett bättre sätt
att driva på utvecklingen och höja kvaliteten än detalj­
reglering. Rätten att välja skola och rätten att starta en
fristående skola blev därför ledstjärnor. I och med den
så kallade friskolereformens genomförande 1992 ökade
antalet fristående skolor dramatiskt.
Den förändrade ansvarsfördelningen och införandet av
ett mål- och resultatstyrningssystem innebar ett regelrätt
systemskifte för den svenska skolan. Det nya styrsystemet
ställde mycket stora och helt nya krav på kommuner och
skolor och det kan konstateras att implementeringen var
problematisk redan från början.
Nya krav
Målen i de nya läro- och kursplanerna var, och är fortfarande, formulerade på en ganska hög abstraktionsnivå.
De ger stort utrymme för tolkningar och anpassning till
lokala förhållanden. Kritiker menar att målen är alltför
diffusa och att det därmed finns risk för att tolkningarna
blir så olika att likvärdigheten i skolan äventyras. Faktum
är att den bearbetning och konkretisering som skulle
göras av de professionella på lokal nivå inte har genomförts på det sätt som var tänkt.
”Det var helt enkelt för svårt för kommuner och skolor
att göra detta. Många uttrycker att man fått för litet stöd
i arbetet”, säger Marie-Hélène Ahnborg, inspektions­
direktör på Skolinspektionen och tidigare chef för
Skolverkets avdelning för utbildningsinspektion.
Även den statliga nivån har haft svårigheter att finna
sig tillrätta i det nya styrsystemet. I ett system med stort
decentraliserat ansvar var det tänkt att staten i efterhand
skulle kontrollera att det blev som det var tänkt. Man
skulle följa upp, utvärdera och utöva tillsyn över verk­
sam­heten, som genomfördes ute i kommunerna. Men
regel­­rätt kontroll i form av statlig tillsyn fick till en början
ganska litet utrymme. Förväntan på ”egenkontroll” på
kommunal nivå och skolnivå var också stor.
”Nu i efterhand kan man nog säga att varken kommunerna
eller staten, i form av Skolverket, riktigt tog detta uppföljningsoch kontrollansvar på allvar”, säger Marie-Hélène Ahnborg.
I början av 90-talet var den statliga tillsynen minimal och
genomfördes bara på förekommen anledning, det vill
säga efter klagomål eller signal om brister.
Men riksdag och regering ville ha en ordentlig gransk­
ning av skolan och Skolverket utökade därför sin tillsyn
och verksamheten utvecklades. Trots detta återkom
regeringen i olika regleringsbrev med uppdrag, som
innebar att tillsynen skulle utökas och breddas.
Även Riksdagens revisorer påpekade i en gransk­nings­
rapport 1994 behovet av att Skolverket bedrev en utökad
och mer aktiv tillsyn av skolan. Mot slutet av 1990-talet
började regeringen tydligare uttrycka sina förväntningar
på granskningen som stöd för mål- och resultatstyrningen.
I Utvecklingsplan för skolan år 1997 ansåg regeringen att
Skolverkets roll behövde utvecklas, så att verket mer
aktivt än dittills hävdade de nationella målen för
skolväsendet. Regeringens vilja var tydlig – Skolverkets
9
roll som kvalitetsuppföljare av svenskt skolväsende
betonades starkt. Den juridiska granskningen av skolan
behövde kompletteras med en kvalitetsgranskning.
I detta ansvar ingick att bedöma om kvaliteten var
lik­värdig mellan kommuner och skolor. Kvalitets­­gransk­
ningarna genomfördes i ett urval kommuner och skolor
och inom särskilda områden, som bestämdes av
regeringen.
Alla skolor granskas
I nästa utvecklingsplan, som kom 2001, annonserade
regeringen att man ville förändra Skolverket. Frågor
som rörde skolutveckling skulle ligga på en särskild
myndighet så att Skolverket skulle kunna fokusera på
huvuduppgifterna granskning, uppföljning och utvärdering.
2003 bildades därför Myndigheten för skolutveckling och
Skolverket gavs i uppdrag att genomföra utbildnings­
inspektion som innehöll både tillsyn och kvalitetsgransk­
ning. I inspektionsuppdraget ingick att granska inte bara
ett urval utan alla kommuner och skolor inom loppet av
sex år och uppdraget har därför kommit att kallas för
sexårsuppdraget. Inspektionen innehöll också ett brett
spektrum av områden med bäring både på förutsättningar
för och genomförande och resultat av verksamheten i
svensk skola.
Efter valet 2006 signalerade den nya regeringen tidigt
att man ville satsa på en förstärkt skolinspektion i en
ny, oberoende myndighet. Skälen till de annonserade
förändringarna var flera. Dels uttrycktes en oro över de
svenska elevernas sjunkande resultat i internationella
kunskapsmätningar, dels en oro över ökade variationer
i kvalitet och resultat såväl inom som mellan kommuner
och skolor. Det ansågs vara viktigt att ytterligare förstärka
och skärpa den statliga kontrollen och separera den från
den instans som har ansvar för normering och nationell
skolutveckling. Den 1 oktober 2008 startade den nya
inspektionsmyndigheten Statens skolinspektion.
Kraftfullt instrument
Den ökande satsningen på statlig granskning och kontroll
av det svenska skolväsendet har också varit föremål för
kritik. Enligt kritikerna finns det bristande bevis på att
kontrollerna leder till ökad kvalitet och effektivitet. Vissa
menar att ”utvärderingshysterin”, som kräver stora resurser,
till och med kan leda till felanvändning och oönskade
bieffekter. Marie-Hélène Ahnborg tar kritiken med ro:
”Det är grundläggande i en demokrati att systematiskt undersöka hur pengarna används i det offentliga
och hur verksamheten sköts – att det blir som regering
och riksdag har bestämt.” Hon lyfter fram det faktum att
inspektionen har mottagits väl inom utbildningssektorn.
Inspektörerna har hög legitimitet och inspektionens
bedömningar ifrågasätts mycket sällan. De inspekterade
kommunerna och skolorna försöker så gott som alltid att
rätta till de brister som identifierats, även om de inte når
ända fram, och i de allra flesta fall initieras utvecklings­
”Det är grundläggande i en
demokrati att systematiskt undersöka
hur pengarna används i det offentliga”
10
arbete inom de områden, som inspektionen anger är i
behov av förbättring. Inspektionen har också visat sig vara
ett kraftfullt instrument för implementering av reformer
och förändringar inom det utbildningspolitiska området.
Likväl har det funnits brister och det finns behov av
att utveckla inspektionen både till innehåll och till form,
menar Marie-Hélène Ahnborg. Den gamla inspektionsmodellen var i huvudsak inriktad på en för alla kommuner
och skolor likartad granskning. Bedömningsområden,
metoder och resurser var i stort sett desamma oavsett
vilken kommun eller skola som var föremål för inspektion.
Det utrymme som fanns för fördjupade eller tematiska
inspektioner utnyttjades i mycket liten omfattning.
”Därför är det angeläget att vi i den framtida in­spek­­
tionen ger ett betydligt större utrymme för dels en
behovs­­­relaterad granskning efter bedömning av risk och
väsentlighet, dels tematiska granskningar inom strategiskt
viktiga områden”, säger Marie-Hélène Ahnborg.
Den tidigare utbildningsinspektionen har också
kritiserats för att i alltför liten utsträckning fokusera på
klassrumssituationen. Kvaliteten i själva undervisningen
var något som den gamla inspektionen avstod från att
bedöma.
”Det har vi möjlighet att göra i den nya myndigheten
som ju har fått både ett förstärkt uppdrag och utökade
resurser”, säger hon och fortsätter:
”Nu har vi fantastiska möjligheter i våra kvalitetsgransk­­­­­
ningar att titta närmare på själva lärandeprocessen, det
som är kärnan i skolans uppdrag och jag är övertygad om
att detta kommer att bidra till utveckling av den svenska
skolan.”
Tillsyn och inspektion
– en kort historik
1958 – Länsskolnämnderna bildas. och sorterar
under Skolöverstyrelsen (SÖ).
1982 – De 24 länsskolnämnderna och SÖ får en ny
organisation.
1990 – Riksrevisionsverkets rapport om brister i
länsskolnämndernas arbete med tillsynen.
1991 – SÖ och länsskolnämnderna avvecklas och
Skolverket bildas. Kommunerna får ansvaret
för skolan. Tillsyn sker lokalt från Skolverkets
75 lokala kontor.
1992 – Systematisk tillsyn inrättas inom Skolverket.
1994 – Riksdagens revisorers rapport om tillsynen av
skolan resulterar i att riksdagen understryker
behovet av att Skolverket måste bedriva en
utökad och mer aktiv tillsyn av skolan.
1998 – En kvalitetsgranskningsnämnd bildas inom
Skolverket. Nämnden lades ner år 2002.
2001 – Riksrevisionsverkets rapport om Skolverkets
tillsyn.
2003 – Skolverket delas, Myndigheten för skolut­
veckling bildas. Inspektion blir Skolverkets huvuduppgift. Sexårsuppdraget dras
igång, det vill säga alla Sveriges skolor ska
inspekteras under en sexårsperiod.
2007 – Regeringen beslutar om ökade medel för
inspektion och att Skolinspektionen ska bli
en egen myndighet.
2008 – Myndigheten för skolutveckling läggs ned
och vissa av verkets arbetsuppgifter flyttas
över till Skolverket. Skolinspektionen börjar
sin verksamhet 1 oktober 2008.
Källa: ”Tydlig och öppen – förslag till en stärkt
skolinspektion.” SOU 2007:101
11
Genomförandet av sexårsuppdraget
Ett besök i varje skola
Kommuner och skolor har upplevt utbildningsinspektionerna under sexårsuppdraget som
ett stöd och en resurs. Inspektörerna har sett hårt arbete i en bred mittfåra ute i skolorna,
men också okunskap och snåla villkor. Under arbetets gång har verktygen vässats.
När sexårsuppdraget inleddes år 2003 var anslaget brett
och man ville titta på mycket. Under resans gång begränsades granskningen, antalet frågor minskades och inspektionen blev smalare. Det var sju inspektionsområden
när inspektionerna började, och de blev så småningom
tre: Kunskaper – Normer och värden – Styrning, led­
ning och kvalitetsarbete. I början av sexårsuppdraget
var två inspektionsdagar det normala vid varje skola.
Stora gymnasieskolor kunde få besök tre till fyra dagar,
de allra minsta en dag. Mot slutet av uppdraget blev det
vanligare med besök som varade en dag, på grund av att
inspektionsmodellen slimmades och blev mer flexibel.
”Under arbetets gång har vi blivit skickligare på att
avläsa risksignaler i en skola. De kan vara ovanligt låga
kunskapsresultat, anmälningar, eller många avhopp från
gymnasiet, till exempel”, säger Agneta Sandén, chef för
Skolinspektionen i Linköping, som omfattar totalt fyra län
i Mellansverige.
Grupper av slumpvis utvalda lärare, elever och andra
personalgrupper intervjuades. Besöket avslutades med
ett samtal med rektor om vad som framkommit under
inspektionen.
Ett stöd i arbetet
Två inspektörer gick ut samtidigt. De turades om under
den intensiva dagen och bekräftade varandras iakt-
12
tagelser. Mallar för samtalen angav vilka frågeställningar
som skulle tas upp. Det var viktigt att synsättet var gemensamt inom hela utbildningsinspektionen, till exempel
när det gällde att bedöma en skolas kunskapsresultat.
Rapporterna tillbaka till skola och kommun var i början
ganska långa men med tiden blev de kortare och det
gick enklare att avläsa utbildningsinspektionens omdömen och motiveringar. I rapporten skulle framgå vad som
krävs enligt lagstiftningen, vad inspektionen hade sett
och vilken bedömning den gjorde.
Inspektionsresultaten presenterades också muntligt
till de ansvariga i kommunen. Det samtalet var minst
lika viktigt som själva rapporten. Det öppnade för att
diskutera den samlade erfarenheten och kunskapen om
kommunens skolor.
”Vi ska vara ett stöd i de ansvariga tjänstemännens
arbete och kunde ibland få höra ett ”ja, äntligen” från dem.
Många budgetberedningar kryddades med inspektörernas ställningstaganden”, berättar Agneta Sandén.
Inspektionen följdes upp inom tre månader i de fall då
man hittat brister som stred mot bestämmelserna.
Alla inspekterade huvudmän arbetade med de påtalade förbättringsområdena och i de flesta fall på ett bra
sätt, men i en del fall kvarstod behovet av förbättring. De
kunde gälla kvalitetsarbetet, lärarnas behörighet, stödoch åtgärdsprogram och elevinflytande. Anledningarna
13
till att ingenting gjorts kan vara två: att det inte finns tillräcklig kunskap om hur förändringarna skulle göras och
att kommunen inte delade inspektionens bedömningar.
En effekt av sexårsuppdraget är förbättrade kunskaper
om måldokument och styrsystem. Det anger i stort sett
alla huvudmän i den utvärdering, som Skolverket gjort.
Efter sex år av inspektion tycker Alf Johansson,
inspektör och idag jurist vid Skolinspektionens avdelning
i Göteborg, sig se att okunskapen varit stor om de styr­
medel staten har givit skolan, liksom variationen i stan­
dard mellan kommuner, och inom kommuner. ”Politikerna
vill att alla ska ha rätt till en likvärdig skola, men man kan
klart påstå att så är det inte. Olikheterna är betydande”,
säger han.
LÅNGT IFRÅN DÅLIG
Men skolan är långt ifrån dålig – många jobbar och sliter
i en bred mittfåra. Om politikerna i en kommun har ett
starkt skolintresse och ett aktivt engagemang, sprider
det sig i hela organisationen.
”Ansvariga politikerna borde också få en duvning i vad
deras ansvar innebär. Det får de när vi är ute och ställer
frågor och de börjar fundera över sitt uppdrag”, säger Alf
Johansson.
Han anser att det inte enbart är ekonomiska
resurser som gör att en skola fungerar bra, utan att en
engagerad politisk ledning och en engagerad sko­l­
personal är minst lika viktigt.
”Många politiker och rektorer vill ha draghjälp för att leva
upp till målen. De förmår inte ändra skolan på egen hand.
Det kan handla om en självgående lärargrupp eller en
förvaltningschef, som man inte kan påverka. Våra rapporter
kan ge dem bränsle och stöd i förändringsarbetet.”
Del av skolutvecklingen
En annan inspektör med lång erfarenhet som lärare och
rektor är Per Ingvar de la Motte vid Skolinspektionens
avdelning i Lund. Han tycker att de brister man sett är
ganska generella över landet.
”Vi skulle önska att kommunerna dragit mer lärdom
av våra rapporter. Ibland hade det inte hänt något när
inspektionen kom tillbaka. Då förstod vi att vår uppfölj­
ning hade behövts skärpas till”, säger han.
Det är stimulerande för personalen att någon kommer och ställer kritiska frågor om deras vardag.
”Det syns på en rektor när det går upp för honom eller henne – aha det här behöver vi arbeta mer med.”
Från att fokus i början av sexårsuppdraget låg på
värdegrundsfrågor, kom inspektionerna under arbetets
gång att mer och mer att fokusera på kunskapsmålen
och kvalitetsarbetet. Det blev allt viktigare att alla elever
skulle nå målen.
”Kunskapsutvecklingen bland yngre barn har varit
svår att bedöma eftersom det tidigare inte funnits resultat från exempelvis nationella prov”, säger Per Ingvar
de la Motte.
En inspektör kan aldrig veta om en lärare satt rätt betyg,
men han eller hon kan fråga om betygskriterier och
tolk­ningar och i sin rapport föreslå en förstärkning av
diskussionerna om dessa.
Det finns områden som är svåra att bedöma. Som att
skolan ska vara trygg. Utbildningsinspektionen valde att
i stället granska om kommunen eller skolan hade system
och rutiner som gav förutsättningar att säkerställa en
trygg skola.
”Jag var med vid ett tillfälle då vi bedömde att skolan
vi inspekterade hade skapat en trygg miljö – vi hade
rapporterat om att vissa rutiner behövde ses över, men
i stort bedömde vi miljön som god. En månad senare
ringde en kvällstidning, som hade varit där, och frågade
hur jag kunde bedöma skolan så. Då hade det inträffat
ett allvarligt fall av mobbning. Jag hade i rapporten gjort
en marginell anteckning om att skolan borde förbättra sitt
värdegrunds­arbete. Det var jobbigt att inse att bedömningen vilade på för dåligt underlag, men det var en viktig
lärdom.”
”Politikerna vill att alla ska ha rätt till en
likvärdig skola, men man kan klart påstå
att så är det inte. Olikheterna är betydande”
14
15
Vad utbildningsinspektionen såg:
Likartade brister och behov av
förbättringar i skolorna
Många skolor brister när det gäller att följa upp elevernas kunskapsutveckling och ge elever
särskilt stöd. Stora brister finns också i skolors arbete mot kränkande behandling och när det
gäller elevers möjligheter till ansvarstagande och inflytande. Arbetet för att säkerställa en
rättvis och likvärdig bedömning och betygsättning måste också förbättras i många skolor.
Detta är vad inspektionen har sett efter sex års inspektion.
Sex års granskning av 6 000 skolor har gett en tydlig bild
av var de främsta bristerna finns i svensk skola. Många
skolor brottas med samma problem och svårigheter. Vad
har då inspektionen tittat på och vilka är de vanligaste
bristerna man funnit?
De tre områdena
Kunskapsuppdraget är numera starkt fokuserat. Kun­skaps­­­
uppdraget var från början ett vitt fält på kartan men
nu har det skett en förskjutning i inspektionerna, från
tidigare ganska breda anslag där Normer och värden
legat mer i fokus, till det smalare Kunskapsområdet. Det
har behövts.
Här har inspektionen tittat på skolornas och huvud­
männens insikt om elevernas kunskapsutveckling i
alla ämnen och alla åldrar över tid, både vad gäller hur
resultaten ser ut, vilken analys man gjort och hur man
tänker följa upp och arbeta för att förbättra resultaten. I
området ingår också hur man anpassar undervisningen
efter elevers olika lärstilar och behov och hur man ser till
att elever som behöver extra stöd och hjälp får det stöd
16
de behöver. Arbetet för att få en likvärdig betygsättning
har också uppmärksammats.
Inom området Normer och värden har inspektionen
tittat på studiemiljö, attityder och förhållningssätt och om
det förekommer trakasserier och kränkningar. Arbetet på
skolorna mot sådana trakasserier ska vara syste­matiskt.
Ingen ska behöva vara rädd i skolan, utan studiemiljön
ska vara lugn och trygg. Likabehandlingsplanen har
bedömts, liksom hur man arbetar för att skapa en
demokratisk grundsyn hos barn och elever. De måste få
möjlighet till ansvarstagande, delaktighet och inflytande.
Betydelsen av rektors ledarskap är väl belagd inom
forskningen. Detta ledarskap är centralt för hur en skola
klarar sina uppgifter. Området lednings- och kvalitets­
arbete på skol- och verksamhetsnivå har omfattat en
analys av rektors pedagogiska ledarskap, personalens
kompetens och det systematiska kvalitetsarbetet. I det
har ingått att bedöma huruvida kommuner och skolor har
arbetat systematiskt för att följa upp och utvärdera verksamheten och låta utvärderingsresultaten ligga till grund
för åtgärder och fortsatt utvecklingsarbete. Inspektionen
17
har också kontrollerat om kommuner och skolor har dokumenteras sitt kvalitetsarbete i en kvalitetsredovisning.
Elevernas kunskapsutveckling
En av de vanligaste iakttagelserna är att skolor brister i
sitt arbete med att följa upp elevernas kunskapsutveckling, det vill säga att kontrollera att eleverna lär sig det
de ska lära sig. Enligt läroplanerna ska en systematisk
uppföljning göras på flera olika nivåer i skolsystemet.
Först och främst ska läraren följa utvecklingen för varje
enskild individ för att försäkra sig om att eleven har
uppnått eller är på väg att uppnå kunskapsmålen för
ämnet.
Om det visar sig att så inte är fallet måste läraren fundera över vad det beror på och pröva olika arbetssätt och
metoder för att stimulera elevens lärande. Skolverkets
utbildningsinspektion har ofta konstaterat att lärarna som
regel gör bedömningar av elevernas kunskaps­resultat
men att systematik saknas i bedömningsarbetet. Väldigt
ofta grundar sig bedömningarna på lärarens professionella intuition snarare än på en systematisk genomgång i förhållande till kursplanernas mål.
”Kunskaperna ute i skolorna om elevernas utveckling och
lärande har varit svag, ibland obefintlig. Många gånger
har man inte haft insikt om hur skolans lyckas i sitt kunskapsuppdrag.” Det berättar Agneta Sandén, chef för
Skolinspektionens avdelning i Linköping.
Inspektionen har också konstaterat att i de fall
bedömning görs är det i de ämnen där det finns nation­ella
prov och i de årskurser där man sätter betyg. I de lägre
årskurserna och i de ämnen där nationella prov saknas
har alltför många lärare inte samma kontroll över hur eleverna utvecklas och lär sig. Det har inte ingått i skolans
rutiner och tradition och många har blivit förvånade när
de fått frågan om kunskapsutvecklingen på lägre nivåer.
En del lärare har också tyckt att det är fel att utsätta
mind­re barn för kontroller och mätningar. Men i kurs­
planerna finns mål för alla ämnen i årskurserna 5 och 9
och skol­orna måste försäkra sig om att barnen når målen,
redan från tidigare årskurser.
Det är också sällsynt att uppföljningar används som
grund för att utvärdera och utveckla det egna arbetet.
Uppföljningarna används oftast för att göra en bedömning av elevens prestationer snarare än som grund för att
reflek­tera över ändamålsenligheten i den egna undervisningen.
Ledning och kvalitetsarbete
Även rektorn har en skyldighet att systematiskt följa upp
de samlade kunskapsresultaten i skolan. För att kunna ta
ansvar som pedagogisk ledare krävs att rektorn kon­
tinuerligt för samtal med lärarna, enskilt och i grupp, om
utvecklingen av skolans arbete med utgångspunkt i kunskapsresultaten och i övriga resultat från utvärdering av
verksamheten i skolan. Tillsammans med lärarna måste
rektorn analysera resultaten och orsakerna till varför det
18
”Tanken är att man
skulle bli mer syste­
matisk och få syn på
sina egna brister”
ser ut som det gör. Detta är viktigt för att rektorn ska
ha underlag för att fatta beslut om till exempel resurs­
för­delning, organisation, tjänstefördelning, utvecklings­
satsningar och kompetensutveckling.
Inspektionen har konstaterat att det ofta brister i
det pedagogiska ledarskapet och i det systematiska
kvalitets­arbetet. Kvalitetsarbete innebär att man regelbundet följer upp sin verksamhet och utvärderar den, i
stort som i smått. Har vi nått våra mål, blev det som vi
tänkt oss? Om inte – vad beror det på? Vad ska vi göra
åt det? Kvalitetsarbetet ska ständigt pågå och dokumenteras en gång om året i en kvalitetsredovisning.
Alltför sällan har rektorn en samlad bild av hur kunskaps­
resultaten ser ut i den egna skolan. De utvärderingar av
verksamheten som eventuellt görs analyseras inte och
därmed saknar rektorn viktigt underlag för att fatta beslut
med utgångspunkt i en bedömning av de behov som
lärare och rektor har identifierat tillsammans.
”Det har varit en muntlig kultur i skolan där man inte
utvärderat på annat sätt än på ett möte någon gång per
termin. Tanken är att man skulle bli mer systematisk och
få syn på sina egna brister”, säger Björn Persson, chef
för Skolinspektionen i Lund.
Eftersom skolan är mål- och resultatstyrd krävs ett
systematiskt och väl strukturerat kvalitetsarbete även
på huvudmannanivå. Här brister kommunerna. För-
19
valtningsledningarna och ansvariga politiker har inte
tillräcklig kännedom om verksamheten och skolornas
arbete, måluppfyllelse och resultat. Det brister också i
hur huvudmännen tar ansvar för att alla elever når målen.
Långt ifrån alla kan visa upp en systematisk uppföljning
och analys av de samlade kunskapsresultaten i de olika
skolformerna.
”Många uppfattade förordningens krav om kvalitets­
redovisning som en ny pålaga och såg inte dokumentet
som ett stöd i deras lokala utvecklingsarbete. Men nu
börjar kvalitetsredovisningarna se bättre ut och börjar bli
ett stöd för utvecklingsarbetet”, säger Per-Ingvar de la
Motte, inspektör i Lund.
I förslaget till den nya skollagen kommer kravet på
kvalitetsredovisningar att ersättas med krav på att skolornas uppföljning, utvärdering och utveckling av den egna
verksamheten dokumenteras. Hur den dokumentationen
ska ske regleras inte. Det är själva utvecklingsprocessen
som är det centrala.
Särskilt stöd
Ett annat område där det är vanligt att många skolor
brister är arbetet med elever i behov av särskilt stöd.
Alla elever har rätt att få ledning och stimulans för sin
utveckling och sitt lärande. En del elever behöver mer
tid, anpassning och stöd för att nå målen. Inspektionen
kan konstatera att alltför många elever inte får det stöd
som de är berättigade till. De flesta skolor har rutiner för
att hitta de elever som behöver extra hjälp, men många
brister i sina utredningar av hur behoven ser ut. Därmed
har man också svårt att anpassa det särskilda stödet
efter vad eleven behöver.
”Det verkar saknas kompetens för att översätta
behovet hos enskilda elever till lämplig stödinsats. Ofta
20
saknas också kompetens och kunskap om hur undervisningen kan läggas upp för att undvika att barn hamnar i
svårigheter”, säger Marie-Hélène Ahnborg, inspektionsdirektör.
”Förmågan att anpassa undervisningen till den
elevgrupp man har är en svår uppgift, som kräver högt
erfarna och kvalificerade lärare”, menar hon.
Inspektionen har också konstaterat att de stödinsatser som sätts in sällan utvärderas. Det betyder att man
inte vet om den hjälp som eleven får leder till att elevens
situation förbättras och att eleven lättare kan uppnå
kun­skaps­målen. Inte heller används åtgärdsprogram och
andra skriftliga överenskommelser i den utsträckning
som krävs i styrdokumenten.
Persson, chef för Skolinspektionens avdelning i Lund.
Inspektionen har också konstaterat att många skolor
saknar rutiner för att ta reda på hur eleverna har det
på skolan för att kunna upptäcka om någon utsätts för
kränkande behandling. Likaså saknar många skolor
rutiner för hur man ska agera i de fall en elev har blivit
utsatt för någon form av kränkning. Som en följd av detta
saknar många skolor en likabehandlingsplan som uppfyller kraven.
Elevinflytande
Enligt skollagen ska utbildningen främja de ungas
utveckling till ansvarskännande människor och samhälls-
medlemmar. Barn och elever ska kunna ta ett allt större
ansvar för det egna arbetet och få reellt inflytande över
utformningen av utbildningen. Lärarna ska se till att de
får inflytande över arbetssätt, arbetsformer och under­vis­ningens innehåll.
Skolan lyckas med att ge eleverna kännedom om
de demokratiska principerna och det finns en vilja att
arbeta i demokratiska former. De allra flesta skolor har
sam­verkansformer som klassråd och elevråd. Men möjligheten till reellt inflytande över utbildningens utformning
behöver förbättras.
Det finns ett missnöje bland eleverna över att de inte
har möjlighet till inflytande. Över hälften av alla grund-
Normer och värden
Skolan ska sträva efter att vara en levande social gemenskap som ger trygghet och studiero. Detta är viktiga mål
i sig, men är också en betydelsefull förutsättning för att
skolan ska klara sitt kunskapsuppdrag. Även om många
skolor arbetar aktivt med värdegrundsfrågor har inspektionen också kunnat konstatera att vissa skolor står
ganska handfallna när problem med normer och värden
uppdagas i skolan.
Under inspektionsperioden har många skolor blivit
uppmanade att förbättra sina system och sina rutiner för
hur man lägger upp arbetet mot kränkande behandling.
Inspektionen har funnit brister i hur man arbetar långsiktigt och strategiskt i förebyggande syfte, det vill säga
hur man arbetar för att förhindra att elever utsätts för
kränkningar och trakasserier.
”Det räcker inte att åka på en konferens eller anställa
en elevassistent om det sedan i alla fall inte händer något
reellt för att förbättra klimatet på en skola”, säger Björn
21
och gymnasieskolor har bedömts vara i behov av att förbättra elevernas möjlighet till inflytande. Det är ett viktigt
utvecklingsområde, eftersom inflytande har betydelse för
utvecklingen till ansvarskännande samhällsmedlemmar
och är ett praktiserande av de demokratiska principer
som ska prägla skolan. Det förekommer en mängd olika
pedagogiska modeller och arbetsformer i skolan och det
har blivit vanligare med mer elevaktiva arbetsformer. Men
sådana arbetssätt kräver god planering av lärarna och
passar inte alla elever. Rättigheter till ökat inflytande får
inte tas till intäkt för att eleven åläggs större ansvar än
han eller hon är mogen för.
Bedömning och betygsättning
Ett granskningsområde där inspektionen genomgående
varit kritisk är skolors arbete med bedömning och betygsättning. Betygsättning är formellt sett en myndighets­
utövning. Lärarens bedömning av kun­skaper­­­­­­­­­na har
avgörande betydelse för den enskilda eleven och
betygen kan inte överklagas. Det är därför viktigt att
bestämmelserna om bedömning och betyg tillämpas på
ett likvärdigt och rättssäkert sätt.
Inspektionen konstaterade tidigt under sexårs­
perioden att det finns stora brister i likvärdigheten.
Variationerna är stora mellan och inom kommuner och
kunskaperna om hur man sätter betyg är ofta bristfällig.
Även om många kommuner har påbörjat ett arbete för att
utveckla lärarnas kompetens på området kvarstår behov
av förbättring.
De vanligaste bristerna 2003 - 2009
Grundskolan
Förskola
Särskola
1. Kvalitetsarbetet dokumenteras inte i en kvalitets­
redovisning som uppfyller förordningens krav.
1. Det finns inga planer mot kränkande behandling
för varje särskild verksamhet i enlighet med för­
fattningarnas krav.
1. Skolan har inte upprättat en plan mot kränkande
behandling i enlighet med författningarna.
2. Skolan har inte upprättat en plan mot kränkande
behandling i enlighet med författningarna.
3. Skolan bedriver inte ett systematiskt kvalitets­
arbete.
2. Varken kommunen eller varje förskola upprättar en
kvalitetsredovisning i enlighet med förordningens
krav.
4. Lärarna upprättar inte en framåtsyftande individuell
utvecklingsplan i samband med utvecklingssam­
talet.
3. Kommunens förskolor arbetar inte så att de
medverkar till att barn med annat modersmål
än svenska får möjlighet att utveckla såväl sitt
moders­mål som det svenska språket.
5. Vid behov av särskilda stödåtgärder utarbetas inte
alltid åtgärdsprogram som uppfyller författningarnas krav.
4. Effekter av förskolegruppernas sammansättning
utvärderas inte.
4. Om det efter utredning påvisas ett behov av särskilt stöd utarbetas inte alltid åtgärdsprogram som
uppfyller författningarnas krav.
5. Det finns inte ett förtroendefullt samarbete mellan
kommunens förskolor, förskoleklasser, skolor och
fritidshem.
5. De som arbetar i skolan samverkar inte inom och
mellan verksamheterna för att göra skolan till en
god miljö för elevernas utveckling och lärande.
1. Skolan har inte upprättat en plan mot kränkande
behandling i enlighet med författningarna.
Skolbarnsomsorg
Vuxenutbildning
2. Kvalitetsarbetet dokumenteras inte i en kvalitets­
redovisning som uppfyller förordningens krav.
1. Inom kommunens skolbarnsomsorg finns det inte
för varje enskild verksamhet en plan mot kränkande
behandling i enlighet med författningarna.
1. Kvalitetsarbetet dokumenteras inte i en kvalitets­
redovisning som uppfyller förordningens krav.
3. Kvalitetsarbetet dokumenteras inte i kvalitetsredovisningar som uppfyller förordningens krav.
Gymnasieskolan
3. Vid behov av särskilda stödåtgärder utarbetas inte
alltid åtgärdsprogram som uppfyller författningarnas krav.
4. Skolan bedriver inte ett systematiskt kvalitets­
arbete.
5. Skolans lokala kurser uppfyller inte författningarnas krav.
2. Varken kommunen eller varje fritidshem upprättar en kvalitetsredovisning i enlighet med
förordningens krav.
3. I kommunen bedrivs inte, på varken lokal eller kommunal nivå, ett systematiskt kvalitetsarbete, det vill
säga man planerar, följer upp och utvärderar fritids­
hemmen samt tar tillvara resultaten och omsätter
dessa i åtgärder, för att förbättra måluppfyllelsen.
4. Kommunens skolbarnsomsorg erbjuder inte varje
barn den omsorg som deras speciella behov
kräver.
5. Kommunen gör inte konsekvensutredning inför
beslut som påverkar fritidshemmets storlek och/
sammansättning.
22
2. Skolan bedriver inte ett systematiskt kvalitets­
arbete, det vill säga planerar, följer upp och
utvärderar sin verksamhet och tar tillvara resultaten
och omsätter dessa i åtgärder för att förbättra
måluppfyllelsen.
2. Vuxenutbildningen bedriver inte ett systematiskt
kvalitetsarbete, det vill säga planerar, följer upp
och utvärderar sin verksamhet samt tar tillvara
resultaten och omsätter dessa i åtgärder för att
förbättra måluppfyllelsen.
3. Det finns inte planer mot kränkande behandling i
enlighet med författningarna.
4. Kommunen ger inte vuxna tillgång till grundläggande vuxenutbildning, grundläggande
särvux och SFI enligt författningarna.
5. Kommunen verkar inte aktivt för att nå dem i
kommunen som har rätt till grundläggande
vuxenutbildning, grundläggande särvux och SFI.
23
Ekonomistyrningsverkets effektutvärdering:
Skolor och kommuner nöjda
med inspektionens besök
De flesta skolor börjar arbeta med de förbättringsområden som inspektionen påtalat. Det
visar en utvärdering av Ekonomistyrningsverket efter de första åren med sexårsuppdraget.
Skolverket gav Ekonomistyrningsverket i uppdrag att
göra en utvärdering av utbildningsinspektionen. Det
har man gjort genom att skicka ut enkäter till ett antal
kommuner som blivit inspekterade, 21 kommuner år
2003 och 17 kommuner år 2004. Enkäten gick till politiker, tjänstemän, rektorer och lärare vid alla grund och
gymnasieskolor, 161 skolor i den första omgången och
146 skolor i den andra. Svarsprocenten var 68 procent i
den första undersökningen och 73 procent i den andra.
Dessutom har fallstudier utförts i fyra kommuner.
Själva vetskapen om att man skulle bli granskad
gjorde att runt en tredjedel läste på Skolverkets hemsida,
uppdaterade vissa dokument eller gjorde något annat för
att förbereda sig inför besöket.
Efter besöket började de flesta att arbeta med alla de
förbättringsområden som inspektionen påtalat. Några
uppger att de ska arbeta med de flesta och några procent anger att de ska arbeta med ett fåtal områden.
De brister som upptäcktes kände de flesta till. Hälften
kände till merparten av dem och resten kände till några
eller hälften av dem. Varför hade de då inte gjort någonting åt dessa brister?
Omkring en tredjedel svarar att åtgärder var planerade, och omkring 40 procent att de skulle åtgärdas vid
ett senare tillfälle.
24
mer än 40 procent tyckte att den gav en delvis rätt­
visande bild. Intresset för rapporten var mycket stort hos
en tredjedel och ganska stort hos nästan hälften. Häften
trodde att det dagliga arbetet kommer att påverkas.
Slutsatsen blir att inspektionen i relativt stor omfatt­
ning förefaller hitta de brister som finns i verksamheten
och att dessa upplevs som viktiga av kommunerna och
skolorna.
Överlag är man nöjd med att få besök och ganska öppen
inför det. Det uppfattas inte som något dramatiskt utan
som en möjlighet att bli sedd.
Källa: ”Skolverkets utbildningsinspektion – ger den några
effekter? Effektutvärdering genomförd på uppdrag av
Skolverket”. Ekonomistyrningsverket, 2006.
På frågan om vad som hände med de tidigare planerade
insatserna svarar en tredjedel av de som hade planer, att
dessa planer har förstärkts. Andra planer har nedpriori­
terats och några har tidigarelagts. Drygt 60 procent tror
att inspektionen har haft långsiktiga effekter. Tio procent
svarar att de inte tror det, resten vet inte.
Effektiv och rättvisande
I alla kommuner har inspektionen kommit till användning i
kvalitetsarbetet, men på olika sätt, visar fallgranskningen.
Argumenten används som stöd för att prioritera vissa
områden och kvalitetsarbetet disponerades efter de olika
inspektionsområdena.
Ekonomistyrningsverket skriver som slutsats att
inspektionerna åstadkommer att skolorna får en skjuts
framåt i sitt utvecklingsarbete. Det är tack vare inspek­
tion­en som ett förbättringsarbete sätts igång.
Effektivitetsundersökningen handlar också om den
inre effektiviteten, om inspektionen gör saker på rätt sätt.
Upptäcker inspektörerna alla de kritik- och förbättrings­
områden som finns? En fjärdedel uppger att inspektionen
verkligen hade missat något och då att den inte gått på
djupet i en fråga. Men förtroendet för inspektörerna var
stort, bara var femte hade måttligt förtroende. Mer än
hälften tyckte att rapporten gav en rättvisande bild och
25
En duktig rektor är avgörande för om en skola ska bli framgångsrik.
Det visar forskningen. Rektor ska vara engagerad och kunnig, stötta
lärare och utveckla den pedagogiska verksamheten. Kraven är många
på en bra rektor.
Tre rektorer
I Skolinspektionen kan han eller hon få en bundsförvant, en diskussions­
partner och en legitimitet för att driva på skolutvecklingen. Skolinspektionens stora erfarenhetsbank av bra och dåliga exempel är en
enorm resurs för en rektor. Det inser de flesta rektorer och de är också
mestadels positivt inställda till Skolinspektionen, som de välkomnar.
Den behövs för att få en likvärdig skola i Sverige.
Exempelvis finns det en hel del otydligheter i målformuleringar och
portalparagrafer som Skolinspektionen kan hjälpa till med att göra
tydliga genom att visa på praxis och staka ut en rimlig väg.
Inspektionen hjälper rektor genom att fokusera på kärnområden och
kommer tillbaka för att följa upp förbättringar. Men en rektor kan
tycka att inspektionen ibland måste ta ett steg tillbaka och lämna över
ansvar till rektor och lärare att bedöma till exempel kunskapsnivån,
som elever når. Den kan avvika från normalkurvan på grund av
mogenhetsnivå och då är det lärares ansvar att stötta.
Kommunens ekonomiska förutsättningar kan spela in i skolans resultat.
Skolpengens storlek varierar mellan olika kommuner och också elever­nas behov av särskilt stöd, speciellt i kommuner med många invandrar­elever. Skolinspektionen granskar att skolan klarar sin uppgift med de
förutsättningar som verksamheten har.
26
27
Margareta Sålby, rektor Hedebyskolan i Trosa:
”Bra att experter kom
och tittade på vår skola”
För att lyfta skolan måste man använda samma metod som när man lyfter unga
som vill nå längre, eller lärare: Man talar om vad de lyckats med och hjälper dem
vidare med det de har svårt för. Utan att halshugga dem med negativ kritik. På
samma sätt ska Skolinspektionen vara en utvecklingshjälp, ett bollplank och
också en kunskapsbank för rektorer och lärare runt om i Sverige. Så ser Margareta
Sålby, rektor i Trosa, på Skolinspektionens uppgift.
Trosa kommun i Sörmland har 11 360 invånare. Den
som har besökt Trosa minns de idylliska trähusen längs
Trosaån, som stillsamt sorlar fram mellan gräsbevuxna
vallar, som den väl gjort i hundratals år. Här andas frid
och belåtenhet och tiden tycks stå stilla.
Det är en förvillelse. Trosa må vara en semester­
kommun, men här finns också ett vanligt liv och alla de
vardagliga problem och glädjeämnen som till exempel en
rektor för en F-9 skola med 565 elever kan stöta på.
Margareta Sålby är en erfaren och ambitiös rektor på
Hedebyskolan. I grunden är hon lågstadielärare, men
har arbetat som rektor sedan 1994, hela tiden i Trosa.
Utbildningsinspektionen kom till Hedebyskolan 2004,
före Margareta Sålbys tid. Det var andra året i sexårs­
uppdraget och inspektionen var väl inte ännu helt och
hållet varm i kläderna.
De egna erfarenheterna av inspektion kommer från en
annan skola i kommunen. Det kändes både spännande
och roligt att två experter kom utifrån och undersökte den
skola, där hon då var biträdande rektor. Själva inspektionen, med intervjuer och granskning av dokument kändes
28
bra. Men inspektionens muntliga uppsamling efteråt blev
en besvikelse.
”En missnöjd förälder som hade kritiserat en detalj –
det handlade om att vi ordnade skolans dag och då inte
bjöd föräldrarna på fika, utan de fick betala för det. Eleverna betalade förstås ingenting – detta blev den stora
diskussionspunkten. Jag tycker man ska fokusera på det
som är positivt för skolan”, säger hon.
Den skriftliga sammanfattande bedömningen med
påpekanden om behov av förbättringar kom i skymundan
efter diskussionen i den muntliga uppsamlingen. Bedömningen innehöll inte några punkter som stred mot de
insikter, som skolans personal hade.
Förberedelserna inför själva besöket bestod mest
av att samla in de dokument som behövdes, i en pärm.
Inspektionen ska ju se skolan som den är, tyckte
Margareta Sålby.
I Hedebyskolan hade utbildningsinspektionen pekat
på att rektor hade delegerat deltagandet i elevvårds­
konferenser, ett brott mot grundskoleförordningen. När
Margareta Sålby kom dit gjordes organisationen om
29
”Vi vill ha reda på var vi kan
hämta tips och inspiration på
områden som vi kan utveckla.”
med två parallella rektorer. De andra påpekandena, som
inspektionen gjort, har man tagit tag i sedan dess.
Vad ska då inspektionen göra? Framför allt titta på
kunskapsinhämtandet så att barnen får det de har rätt
till enligt mål, kursplaner och förordningar, att de får de
timmar de ska ha och att pedagogerna gör sitt jobb på
ett riktigt sätt, tycker Margaret Sålby. Hur barnen trivs i
skolan och om de känner sig trygga, deras arbetsmiljö är
också viktig. Att organisationen står pall när det blåser.
En skola utan konflikter och utan barn som blir mobbade eller ledsna finns inte. Däremot kan man se till att
det finns en organisation som möter barn om de far illa
eller har sorg.
TILL FÖR BARNEN
”Skolan finns till för barnen” påpekar Margareta Sålby.
Inspektionen ska se till vad skolan kan utveckla, inte
halshugga folk med kritik. Som tips och idéer om skolor,
som kommit långt inom något områden, som den egna
skolan behöver utveckla. Till exempel detta med att ta
hand om nyanlända flyktingar. Där har Hedebyskolan
ingen erfarenhet.
Självklart ska inspektionen titta på regler, men också
visa på utvecklingsområden, poängterar Margareta
Sålby. En skola är en organisation av människor som
tillsammans kan utföra storverk. Man talar om vad de
lyckats med och hjälper dem vidare med det de har
svårt för.
30
”Om Skolinspektionen kom till min skola skulle jag
vilja att den skummade av hur skolan fungerar utifrån
läro­plan och styrdokument. Vad ser vi av kunskapsinhämtandet, hur stämmer lektionerna överens med
målen? Skolinspektionen måste ha en enorm kunskaps­
bank. Vi vill ha reda på var vi kan hämta tips och inspiration på områden som vi kan utveckla.”
Alla är intresserade av att få en bättre skola. Det är
jättebra att andra människor kommer in och ser verksamheten, tycker Margareta Sålby.
På Hedebyskolan finns bra idéer och erfarenheter för
de skolor som vill arbeta med att utveckla matematiken.
Det har varit ett svagt ämne och i höstas lade skolan in
en ny växel, som redan har gett resultat På de nationella
proven klarade sig eleverna i femman betydligt bättre än
förväntat.
”Dåliga mattekunskaper kommer underifrån och det
dröjer innan de syns. De som saknar talförståelse –
kan inte skilja på 43 och 143 – kan hänga med upp till
mellan­stadiet om de lär sig utantill, men sedan förstår
det plötsligt ingenting. Lärare i 7an måste förklara
grunderna i matte från åk 2 och 3”, berättar Margareta
Sålby.
Betygen är jättebra att ha tycker hon. Då syns det
tydligt vad eleverna missat när de var yngre. Nu har det
ofta hänt att stödet till eleverna kommit in för sent. Till
hösten ska en lärare jobba extra med åk 1 och 2 och
testa deras kunskaper i matte.
Alla elever har rätt till skriftligt omdöme från årskurs 1
och det har i Trosa medfört att lärarna suttit i sär­
grupper efter ämnen och gjort mallar hur kunskaps­mål
och krav ska se ut för att göra det likvärdigt.
Hedebyskolan har också uppmärksammat att
flickorna har bättre betyg än pojkarna. Hur kan man
jobba med att lyfta pojkarna så att de fokusera mer på
skolan? Prao och yrkesvägledning ska hjälpa pojkarna
att se att de inte kan strunta i skolan och tro att det
fixar sig.
De flesta får godkända betyg, men det fanns i år fyra
elever som hade underkänt och en av dem i tre ämnen.
”Det känns som ett misslyckande, varje elev måste
klara sig. Pojken som inte fixade matten hade inte
grunderna och eleverna som inte klarade engelskan hade
tappat mycket i början. Då blir det jobbigt att ta igen.”
Visst har Hedebyskolan haft nytta av utbildnings­
inspektionen. Alla anmärkningarna har man arbetat med.
Kritiken var alldeles riktig, tycker Margareta Sålby.
Det har handlat om kamratstödjande verksamhet, att
bygga upp ett elevråd och ett föräldraråd, skaffa hemsida
och följa barnens kunskapsutveckling.
Punkterna har betats av en i taget och utvecklingen
pågår. Inspektionen har inte varit tillbaka sedan 2004
men Margareta Sålby ser fram mot ett nytt besök.
31
Ingvar Johansson, rektor Ronnaskolan i Södertälje:
”Skolinspektionen
måste se till skolornas
olika förutsättningar”
Han är en rektor med erfarenheter från skolor där de flesta elever har en annan bakgrund än
den svenska. Det skapar speciella villkor, till exempel när det gäller att nå upp till godkända
betyg. Utbildningsinspektionens besök 2004 var ett lyft för skolan och ledde till att ett lokalt
utvecklingsarbete drogs igång.
Ingvar Johansson har alltid trivts i skolan. Han har arbetat
i Södertälje som lärare eller rektor under större delen
av sitt yrkesliv. Nu är han rektor på Ronnaskolan sedan
två år. Det är en F-9 skolan där nästan alla de cirka 600
eleverna har ett annat modersmål än svenska, som arabiska, syrianska eller syriska. Somliga av dem talar bra
svenska, andra inte.
När han som rektor fick besök av utbildningsinspektionen var det på en annan skola, med liknande
elevunderlag. Han tycker att inspektörerna var duktiga
och att de bekräftade sådant som skolan visste att man
var bra och mindre bra på. Men inspektionens analys och
slutsatser håller han inte med om.
”Det som blev tydligare var bedömningen av vår
redovisning av kunskapsnivån. Här hade inspektionen
och läroplanen olika synsätt. Läroplanen tillåter individen
att avvika från kurvan. Vi ska möta eleven där han är och
hjälpa och stötta och det tycker jag professionen måste
vara tillåten att läsa av. Medan inspektionen angav hur
32
långt eleven skulle ha kommit. Det ledde till en diskussion”, berättar Ingvar Johansson.
Inspektionens besök blev ändå ett lyft. Skolan drog
igång ett utvecklingsprojekt genom kommunen och tillsammans med Myndigheten för skolutveckling. Även det
systematiska kvalitetsarbetet tog fart.
Ingvar Johansson tror att inspektionen behövs för att
få en likvärdig utbildning i Sverige. Men Skolinspektionen
borde se till skolornas förutsättningar, och det kan till
exempel gälla skolpengens storlek. Södertälje har andra
förutsättningar än till exempel Stockholm, där skolpengen kan var så mycket som 50 procent högre.
”Det är för stora skillnader”, säger Ingvar Johansson.
Han efterlyser också nätverk för att dela på erfarenheter, kanske kan Skolinspektionens kvalitetsgransk­
ningar leda till att alla kan ta del av bra och dåliga
exempel och lära av varandra.
Skolinspektionen har genomgående kritiserat skolor­
na för att till exempel inte ge tillräckligt särskilt stöd åt
de barn som behöver det. Det kan i grunden bero på
ekonomin, även om läroplanen säger något annat.
”Jag tror inte att man tar bort ett ämne i timplanen för
att kunna anställa en speciallärare till. Här är det kommunen som måste stötta”, säger Ingvar Johansson.
Även när det gäller studiehandling på modersmålet,
ett kritiserat område av Skolinspektionen, menar han att
det kan bero på att eleverna väljer att inte läsa sitt eget
språk som modersmål.
”Det är föräldrar och barn som bestämmer och det
kan finnas en stark önskan hos föräldrarna att deras barn
i första hand ska lära sig svenska, att det inte är bra att
läsa modersmålet. Men eftersom de bara får resurser om
de väljer att läsa sitt modersmål begränsas studiehand­
ledningarna.”
I Södertälje finns numera fyra mål som skolorna ska
prioritera. Det är språkutveckling, svenska, natur-miljömatte, demokrati och hälsa.
Matematiken är ett sorgebarn här som i övriga Sverige
men insatsen har gjort att man har förbättrat resultatet
avsevärt. Ingvar Johansson vänder sig i stort mot den
ranking som betygsjämförelserna blir.
”Betygsgenomsnittet rapporteras i lokalpressen och det
är där allmänheten bildar sig en uppfattning om skolans
kvalitet. Vi har elever som kan ha sämre förutsätt­ningar,
om de alldeles nyligen har kommit till Sverige, men det
syns inte i statistiken hur många de är. De kan vara duktiga men det är inte realistiskt att de på halva tiden ska
kunna läsa in en kurs”, säger han.
LÄRARE MED FÖRSTÅELSE
Skolan med sina speciella förutsättningar har behov av
lärare som har en förståelse för vad det innebär att ha
elever med svenska som andraspråk, oavsett vilket ämne
man undervisar i. Därför har man dragit igång en utbild­
ning inom detta område tillsammans med Göteborgs
universitet för alla lärare och i samarbete med några
andra skolor i kommunen. Hälften av lärarna vid Ronna
skola har dessutom ett annat ursprung än det svenska
och Ingvar Johansson tror att lärare med den bakgrunden
gärna söker sig till skolor där många elever har liknande
bakgrund. ”Det är en klar fördel”, tycker han.
”Det kan finnas en stark önskan hos
föräldrarna att deras barn i första hand ska
lära sig svenska. Men eftersom de bara får
resurser om de väljer att läsa sitt modersmål
begränsas studiehandledningarna.”
33
Stefan Frohm, rektor vid Solfagra- och Stensängsskolan i Huddinge:
”Inspektionen kan
göra målen tydligare”
Otydliga paragrafer och mål gör att det behövs en Skolinspektion i den svenska skolan, en
inspektion som kan tydliggöra praxis och staka ut vad som är rimligt eller orimligt. Men den
ska inte grotta ned sig i detaljer utan välja ut viktiga områden som har med kärnområdet att
göra – ledning, styrning, delaktighet – och vad eleverna får ut av sina lärare efter sina egna
och kommunens förutsättningar.
Stefan Frohm har jobbat som lärare – ämneslärare,
speciallärare, klasslärare - på alla stadier och i snart tio
år som skolledare. Han har alltså en lång och brokig erfarenhet från skolan. Nu är han rektor i Huddinge utanför
Stockholm i två skolor, Solfagra- och Stensängsskolan
med totalt cirka 500 elever. Där ingår också en särskola.
I stort tycker han Skolinspektionen är bra. Skolans mål
är många och de är fluffiga och om en inspektion kan
tydliggöra målen genom att utveckla en praxis genom
inspektion och tillsyn i olika ärenden, är det bara bra.
Inspektionen kan stärka en rektors utveckling om den är
tydlig, men är den otydlig och blir utslätad och tandlös
kan den å andra sidan förhindra skolans handlingsfrihet.
”En rektor ska hålla många bollar i luften. Får han
eller hon legitimitet att driva skolutvecklingen genom ett
tydligt uppdrag ökar enigheten på en enskild skola om
vad läroplanen och målen står för”, säger han.
Inspektionen ser han som en politisk ambition. Den
ska visa skolorna hur de ska tolka reglerna. Man skruvar
åt, friheten minskar – på gott och ont.
34
”Det är rimligt, det är bra, men att slå ned på lokalerna,
som i Håbo, där jag arbetade tidigare, och säga att
skollokalerna inte var ändamålsenliga, kändes orimligt.
Skolan var byggd för arbetslag, en arbetsform man
frångått mer och mer”, berättar Stefan Frohm.
Ledning, styrning och delaktighet måste ändå vara
kärnuppdraget för inspektionen. I Håbo haltade inspek­
tionen, tycker han.
På Solfagraskolan efterlyste inspektionen en mer
varierad undervisning. Det var också en underlig an­
märkning.
”Sådana påpekanden blir inte så mycket vägledning
utan mer en färgglad etikett, för vad är en mer varierad
undervisning?”
Inspektionen i Solfagra tyckte också att rektors
pedagogiska ledarskap behövde stärkas. Lärarna i de
två skolenheterna såg olika på hur skolan skulle utvecklas. Bedömningarna mellan lärare och skolor måste
överensstämma bättre, ansåg man. Här håller Stefan
Frohm helt med inspektionen.
35
”Pådyvlar man människor arbetssätt
de inte känner sig naturliga med kan
det hända konstiga saker.”
”Som ny rektor såg jag samma sak. Här fanns ett arbete
att göra gemensamt. Vi behövde en tydligare arbets­
plan kopplad till de analyser vi gemensamt gjorde och vi
behövde öka fokuseringen på kommunens gemensamma
mål – hela kedjan egentligen. Det är ingen ”quick fix”, vi
behövde arbetsro och tid för det arbetet.”
Delaktighet och effektivitet
Liksom vid många andra skolor, gällde på Solfagraskolan
en inspektionsanmärkning också elevers delaktighet och
inflytande. Det är en fråga som kan kopplas till skolans
effektivitet, anser Stefan Frohm. Forskningen visar att
när människor är delaktiga i sin egen utveckling och har
tydliga mål blir undervisningen mer effektiv. Men lärarna
måste själva kunna bedöma när eleverna är mogna att
ta ett sådant ansvar, anser han. Det går inte att abdikera
från sitt ledarskap i den frågan, det kan leda till mot­
satsen, det vill säga sänkt effektivitet.
För att öka yrkets professionella status behövs över
huvud taget en tydligare åtskillnad mellan lärares och
rektorers professionalitet och pedagogiska ansvar och
myndigheters och lagstiftares ansvar. En sådan åtskillnad
åstadkommer man genom att ge tydligare ramar, inte
genom att alltför noggrant föreskriva den politiska viljan i
detaljerade beslut. Sådant leder till låsningar och inte till
lokal utveckling, anser han.
36
Riksdagen beslutar till exempel om att man ska arbeta
med teman i grundskolan. Det är ett mål. Ett annat är att
alla elever ska bli godkända. Det förutsätter att tema­
arbete är bra för alla. Sådana målformuleringar gör det
svårt för skolan.
Inspektionen kan här hjälpa till med att göra målen
tydligare genom att fråga ”vill vi verkligen detta? Kan vi
förtydligare uppdraget så det blir rimligt?”
När det gäller metoder ska man vara försiktigt med att
slå ned på dem, bara för att de inte är vetenskapligt
grundande, till exempel metoder att motverka mobbning.
De kan fungera bra ändå.
”Pådyvlar man människor arbetssätt de inte känner
sig naturliga med kan det hända konstiga saker. Som när
hela Norge skulle arbeta med läsinlärning enligt metoden
läsning på talets grund. Det ledde till ett rejält dipp i
läsinlärningsresultaten”, berättar han.
”Finland har varit försiktigare med alla reformer och
de förefaller ha varit med framgångsrika. Kanske ska vi
pröva först innan vi kör fullskaleexperiment.”
Man måste lämna åt lärare och skolledning att göra
egna bedömningar, men det är en svår balansgång,
medger han. Det kan till exempel vara bra att som nu gå
över till en mer detaljerad målstyrning från den oklara
målbild som har varit tidigare. Då svängde pendeln för
långt åt det hållet, anser han.
Särskolans kunskapsuppföljning var en annan vanlig
anmärkning från utbildningsinspektionen. Stefan Frohm
tror att det även här kan finnas något i målens otydlighet
som gör att anmärkningarna har blivit många. Man har
inte tydligt nog kunnat förklara vad särskolans kurs­
planer innebär i krav på eleverna. Målen ska anpassas
till elevens förutsättningar, men vad betyder det? Elever
utvecklas ofta bättre om de går i grundskolan i stället
för i särskolan, eftersom omsorgsperspektivet ofta tar
över i särskolan. Det är Stefan Frohms erfarenhet.
”Inspektionen kanske har svårt att följa upp de mål
som riksdagen satt. Då betyder det att målen måste
göras tydligare, liksom i andra inspektionsverksam­
heter, som Socialstyrelsens eller Arbetsmiljöverkets”,
säger han.
STÖD UTAN GRÄNS
När det gäller särskilt stöd finns också en otydlighet,
både när det gäller tillsyn och resultat. Som lagen är
formulerad kan enskilda föräldrar kräva stöd utan gräns.
Stefan Frohm berättar om ett anmälningsärende, där
föräldrarna krävde ett mycket omfattande stöd men där
lärare och rektor gjorde bedömningen att eleven inte
var mottaglig för det stödet och att det inte var ekonomiskt rimligt.
”Det finns en otydlig portalparagraf som säger att
alla har rätt till allt. Sedan gör kommunen tolkningar och
ibland blir summan av kardemumman att kommunens
ekonomiska realiteter överväger. Man måste titta på
förutsättningarna och vad man kan förvänta sig av en
kommun som har dåligt med pengar.”
Stefan Frohm ställer frågan vad samtliga skolors offerter till sina huvudmän skulle uppgå till när det gäller
att till exempel få alla elever godkända i alla ämnen. Vad
är rimligt om det hänger på den lokala skolans organisation och inte på individen att nå detta mål?
Statsmakterna måste också betänka vilka krav på
dokumentation de lägger på lärarna och rektorerna.
Sådant tar tid från annat. Rektorer kan sitta i möte om
nya system för personaladministration, eller om eko­
logiska livsmedel, och en rad andra frågor.
”Rektorer som uppnår resultat, måste vara som ett
melittafilter, de måste fokusera och släppa igenom
saker på ett begåvat sätt utan att skämmas för det.
Man måste välja helt enkelt, det visar forskningen.”
Också inspektionen borde välja ut vissa områden
och se om inspektionen leder till förbättringar till exempel vid återbesök efter tre och sex år, och inte spänna
över hela fältet, som idag.
Stefan Frohm, som just nu skriver en magisteruppsats i ett utbildningsprogram för skolledare, tror att
riksdagen har en tendens att skicka ut otydliga beslut
därför att man måste kompromissa.
”Politiker ska inte hålla på så mycket med tyckanden
om vad som är progressiv undervisning och sätta upp
det som mål. Gå i stället på det som fungerar och låt
lärarna jobba på olika sätt men se också till att de
levererar resultat. Det skulle förenkla arbetet för rektorerna”, säger han.
”Rektorer som
uppnår resultat,
måste vara som
ett melittafilter”
37
Det är svårt att forska om samhället eftersom det finns så enormt många
variabler att ta hänsyn till. Allt går inte att definiera eller att omvandla till
siffror. Det gäller i hög grad skolforskningen.
Forskning som försöker förklara vad som påverkar skolans måluppfyllelse
har inte bedrivits i någon större utsträckning. Det finns ett fåtal svenska
studier och några utländska, som pekar åt olika håll. Och förutsättningarna
kan se så olika ut att resultaten inte är jämförbara.
Tre forskare
Vid Stockholms universitet finns Lennart Grosin. Hans forskning om effektiva skolor begränsar sig till det som händer innanför själva skol­väggarna.
Hans och internationell forskning visar att organisatoriska aspekter har
avgörande betydelse. Hur rektor leder det pedagogiska arbetet, vilka förväntningar som finns på eleverna, och hur lärares motivation och hän­
givenhet ser ut, ingår där. För att effektiva skolor ska bli verklighet behövs
en inspektion som utvärderar verksamheten och samlar data som en del av
kvalitetsarbetet, anser han.
Statsvetaren Linda Rönnberg i Umeå undersöker hur skolan styrs och vilka
konsekvenser styrningen får, i ett flerårigt projekt. Skolinspektionen ser
hon som en del av en statlig styrning av skolan, som kom till stånd efter att
skolan kommunaliserats. Staten förlorade därmed sin direkta kontroll. Hon
resonerar om den spänning som uppstår, när en centraliserad resultatstyrning möter en decentraliserad skola. Inspektionen kan antingen bli en styrning som kväver innovationer och nytänkande, eller en instans som lyfter
fram och synliggör. Det beror på hur den utformas, tror hon.
På Karlstad universitet finns Hans-Åke Scherp som leder utvecklings­nätverk
bland rektorer och lärare i en rad kommuner och skolor i Sverige. Han är en av
de starkaste kritikerna av en skolinspektion som ett kontroll­organ, han vill se
en inspektion som deltar i utvecklingsarbetet i skolorna. Med den utformning
som Skolinspektionen har fått blir det för mycket styrning genom betyg och
nationella prov. Rektor och lärare får för mycket pappersarbete och för litet
uppmuntran och stöd, anser han.
38
39
Lennart Grosin, docent i pedagogik vid Stockholms universitet:
”Inspektion gör
skolorna effektivare”
I Sverige ska skolan kompensera för elever som har sämre sociala förutsättningar, så att de
kan nå samma resultat som andra. Att detta är möjligt visar forskningen om effektiva skolor.
På sådana skolor finns ett tydligt och starkt pedagogiskt ledarskap och eleverna bemöts med
höga förväntningar och respekt.
Lennart Grosin började arbeta med forskningen om effektiva skolor i mitten av 80-talet. I slutet av 70-talet hade
stora forskningsrapporter börjat publiceras i USA och
Storbritannien. I dem ifrågasatte man teserna om att skillnader i skolresultat skulle bero på faktorer som skolorna
inte rådde över eller kunde påverka, som elevsammansättningen. Forskarna hade upptäckt via annan forskning
att det fanns skillnader mellan skolor som inte kunde
förklaras med sådana bakgrundsfaktorer. Nu gjorde
man studier om vad som kännetecknade dessa effektiva
skolor, jämfört med andra. Sedan dess har forskningen
om effektiva skolor blivit ett viktigt studieområde inom
skolforskningen.
Den första stora engelska undersökningen hette
”15 000 hours” och leddes av Michael Rutter, barn- och
ungdomspsykiater. Han hade börjat fundera över om
skolorna själva inte var viktigare än man hade trott, när
det gällde att förklara skillnaden mellan elevers resultat.
Han och hans forskarteam producerade flera stora
undersökningar. År 1985 blev ett märkesår. Då organi­
serades den första stora konferensen och forskningen
spreds främst till de anglosaxiska länderna, men också
40
till andra europeiska länder. Lennart Grosin blev den som
tog forskningen till Sverige, där den också har etablerats
vid Umeå och Lunds universitet. Men Sverige och
Skandinavien är fortfarande ett relativt vitt fält när det
gäller denna forskning, anser Lennart Grosin.
Forskningens viktigaste budskap är att skolan betyder
något för en elev, skolans kvalitet är avgörande för elevens resultat. Tidigare såg man varje elev som bärare av
sitt genetiska och sociala arv och detta arv var orsaken
till att elever fick olika resultat. Så hade man resonerat
förr. Nu fördes ett organisatoriskt perspektiv in, det
vill säga att organisationens kvalitet också är viktig för
resultatet.
Vi satsar på dig
De första som gjorde studier av effektiva skolor var
forskare i New York. De hade iakttagit att det trots den
allmänt låga standarden i Bronx och Harlem fanns skolor
som uppvisade undantag från regeln. Eleverna lärde
sig det de skulle, det var ett bra socialt klimat i skolan
och vakterna som arbetade där var sysselsatta med att
hålla de kriminella gängen, som fanns ute på gatorna,
41
”Läsförmågan är helt fundamental
för förståelsen av andra ämnen.
Det har forskningen visat”
borta från skolorna, inte att skydda lärarna från eleverna.
Eleverna fortsatte i college i samma utsträckning som
elever från medelklasskolor. Forskarna började försöka
besvara frågan varför det fanns undantag och vad som
kännetecknade dessa skolor.
Det kom fram att det fanns organisatoriska och kvalitativa skillnader i ledarskapet. Det handlade om hur man
bemötte eleverna, vad man förväntade sig av dem och
om man ”städade undan” elever med ”hopplös” social
bakgrund. Det visade sig i stället att det gick utmärkt att
undervisa dessa elever, som inte hade stöd hemifrån.
Skolorna hade utvecklat en filosofi, där man insåg,
att det inte gick att göra något åt hur eleverna hade det
hemma, om mamma knarkade och pappa var arbetslös
och småsyskonen gnällde och skrek. Men på skolan var
det skillnad. Här fanns hjälp för var och en att bli något,
här fanns en arena, här kunde eleven lyckas. Satsa på
oss så ska vi satsa på dig!
Skolkvalitet spelar roll och rektor spelar roll som
pedagogisk ledare och lärare spelar roll för stämningen i
klassrummet.
Lennart Grosin och hans medarbetare har gjort en
forskningssammanställning över vad som kännetecknar
effektiva skolor och ett bedömningsinstrument, som finns
på nätet under web.ped.su.se/PESOK. Varje skola kan
själv med hjälp av instrumentet mäta om den är effektiv
och därmed framgångsrik.
42
Det slår inte fel. Nu finns det skolor som varje år använder instrumentet för att mäta sin effektivitet. Det går
att se om vissa sektorer – eller rektor – inte håller måttet
Lärare stödjer lärare
Kraven idag är tuffa på lärare, menar Lennart Grosin. De
ska klara sig helt på egen hand. Med Pesok och effektiva
skolor styr man in mot kollektivet och kan resonera om
resultaten tillsammans. Lärarna kan söka stöd hos varandra. Tillsammans med rektor kan de utforma gemensamma sociala spelregler och ömsesidigt stöd för lärare
som är svaga i undervisningen.
Nu leder han ett forskningsprojekt som undersöker
de pedagogiska och organisatoriska egenskaperna i 35
skolor.
Lennart Grosin anser att skolinspektioner leder till
förbättringar. Enligt forskningen om effektiva skolor är
utvärderingar bra. Det gäller att ta reda på vad eleverna
kan, det är den enda utgångspunkten som finns för att
veta hur man ska gå vidare. Utvärderingar är a och o för
effektiva skolor. Att samla data är en del av kvalitetsarbetet. Betyg är en form av utvärdering, nationella prov en
annan, men det har varit magert med utvärderingsinstrument från centralt håll, tycker Lennart Grosin. Men nu
svänger det med en läroplan för förskolan, nationella prov
i årskurs 3 och betyg i 6an. Det skapar förutsättningar för
utvärdering. Med hjälp av dessa kan man hela tiden följa
läget för eleverna och hur de enskilda lärarna fungerar
och har ett instrument för att påverka den pedagogiska
situationen. Skolinspektionen å sin sida har makt att
utforma egna instrument för utvärderingar. Bra data är en
utgångspunkt för en lyckad inspektion.
Kunskapsbagaget
Om man vill titta på vilket kunskapstillskott skolan ger
eleverna måste man veta vad de kan när de kommer till
skolan. Det kallar Lennart Grosin ”value added”. För att
bedöma förutsättningarna för en högstadieskola behöver
rektor och lärare veta vad eleverna har med sig i form av
kunskaper. Det är en sten man har att lyfta. Sedan kan
Skolinspektionen undersöka vilka värden skolorna lägger
till elevernas kunskapsprofil och färdighetsprofil. Det blir
lättare att bedöma skolornas kvalitet om inspektörerna
känner till förutsättningarna för eleverna när de kommer
till skolan. Då går det att jämföra äpplen med äpplen och
päron med päron. Skolor, som tar emot elever med usla
kunskaper, ska inte rakt av jämföras med en skola som
tar emot elever med goda kunskaper.
SVÄVAR FRITT
Betyg kan visserligen inte ge svar på allt, men utan
betyg svävar allting fritt. Om betygen jämförs med resultaten i de nationella proven, kan man se om det finns
betygsinflation eller deflation i en skola. De nationella
proven utvecklas dessutom hela tiden. De är gjorda på
basis av läroplanens mål.
Grundkravet på skolorna är nu att alla elever ska
ha minst godkänt i alla ämnen. Skolinspektionen har
aviserat att den kommer att kritisera skolor som inte når
detta mål. ”Därmed ligger ribban högt”, säger Lennart
Grosin.
En annan viktig sak är att man inte behöver inspektera
allt. Det finns ett tydligt samband mellan barns läsförmåga och många andra färdigheter. Om ett barn i
årskurs fyra läser perfekt kan man med stor sannolikhet
vara övertygad om att det också klarar av sådant som är
svårare att bedöma.
”Läsförmågan är helt fundamental för förståelsen av
andra ämnen. Det har forskningen visat”, säger Lennart
Grosin.
NATIONELLA UTVÄRDERINGAR
Han ser fram emot resultatet och effekter av Skol­
inspektionens arbete. Men det behövs också nationella
utvärderingar, som de som gjordes år 1992 och 2003.
De visade på försämrade resultat i framför allt natur­
vetenskap och matematik under perioden. Lennart
Grosin tror att det beror på att användningen av den
pedagogiska inlärningsmetod, som går ut på att eleverna själva ska styra sitt kunskapsinhämtande, under
samma tid, hade fördubblats. Mellan åren 1992 och
2003 ökade andelen lektioner där sådana metoder
användes från 25 till 50 procent.
”Man måste ställa sig frågan om det finns något
samband. Forskningen visar att metoden inte fungerar
för dem som har svårt att hänga med”, säger han.
43
Linda Rönnberg, forskare vid statsvetenskapliga institutionen,
Umeå universitet:
”Staten stärker greppet om
skolan genom inspektion”
Styrningen av den svenska skolan har decentraliserats, men samtidigt centraliserats,
till exempel genom en förstärkt skolinspektion. Men leder inspektioner verkligen till
förbättringar, som staten antar? Linda Rönnberg leder ett forskningsprojekt, där hon
bland annat undersöker skolinspektionens konsekvenser för skolor och kommuner.
Projektet är uppdelat i tre delar: den första delen handlar
om i vilket sammanhang skolinspektionen infördes och
hur inspektionerna utformas, den andra hur inspektionerna genomförs och tas emot i skolor och kommunerna
och slutligen vilka konsekvenser de får.
”Jag har kommit längst med första delen och arbetar
nu med att utröna motiv och problem som statsmakten
vill lösa med inspektionen”, berättar hon.
Under framför allt 1990-talet har kommunerna fått ett
omfattande ansvar för skolan och de har också fått ansvar för utvärdering och uppföljning. Skolverkets roll har
snarare handlat om informations- och kunskapsspridning, än direkt kontroll. Men från år 2003 beslöt riksdagen
att reformera Skolverket och införa regelbundna och
direkta utbildningsinspektioner med besök och återkoppling.
Under mer än ett decennium kan man säga att staten
litade på att kommunerna skötte tillsyn och utvärdering,
men att införandet av inspektionen förändrade detta.
När ansvar delegeras och överlåts nedåt ökar behovet
av kontroll från centrum. Samtidigt minskar kommunernas
44
handlingsutrymme, när statens möjlighet att styra ökar.
Det är spänningen mellan dessa två förhållanden som
undersöks i studien.
”Jag frågar mig vilka motiv och argument som föregick
inspektionens återinförande och det gör jag genom att
studera hur olika problem, som staten vill att inspek­
tionen ska lösa, framställs i offentliga dokument”, för­
klarar Linda Rönnberg.
Staten behöver styrmedel
I analysen finner Linda Rönnberg att när staten behöver stärka sin roll används likvärdighetsbegreppet
som argument. Det innebär att kunna garantera och
upprätthålla en likvärdig utbildning av god kvalitet.
Man argumenterar att detta begrepp behöver stärkas
eftersom skolors och kommuners resultat sviktar, lokala
utvärderingar och kvalitets­arbeten brister och det
behövs nationell, till­förlitlig insamling av jämförbar och
valid information.
”På senare år har det så kallade kunskapsuppdraget
tillkommit. Det är för tidigt att uttyda vad det står för
och hur det skiljer sig från det som inspektionen sysslat
med tidigare”, säger hon.
Linda Rönnberg menar att kunskapsuppdraget är ett
politiskt begrepp. Skolan berör många – en niondel av
Sveriges befolkning kommer dagligen i kontakt med
skolan – och skolan är en prioriterad fråga för väljarna.
”Skolan har en central samhällsfunktion och är ett
viktigt verktyg för att skapa demokratiska medborgare.
Stora delar av våra välfärdsmedel går till utbildning, så
det finns många skäl för att just utbildningen är ett mål
för politiska strävanden.”
En tes Linda Rönnberg driver är att staten behöver
andra instrument för att utöva kontroll när skolan inte är
statlig. Flera styrmedel har man medvetet frånsagt sig
när man infört målstyrning.
”Det innebär att de regler man skickar in i systemet är
betydligt mindre precisa jämfört med hur det var tidigare.”
Styrmedel som finns kvar är lärarutbildningar, rektors­
utbildningar och att styra via myndigheter. Nu görs skol­
lagen och läroplanerna om, och dessa är också styr­
medel för staten.
”De som är ute på fältet kan ställa sig frågan vad som
gäller – med den ena handen får man ansvar, med den
andra tas ansvaret tillbaka.”
Inspektionen gör synligt
Hon diskuterar i sitt arbete om inspektionen leder till
förbättringar, vilket är ett tyst antagande. Men det saknas
empiriska studier och systematiska utvärderingar om
inspektion verkligen förbättrar skolan, förutom Ekonomi­
styrningsverkets rapport, som kom 2006. Ser man på
internationella studier, finns det data som pekar på att
inspektion kan vara ett verksamt styrmedel, men också
data som pekar på att inspektion motverkar sina syften.
Bilden är alltså oklar och förutsättningarna är inte alltid
jämförbara med de svenska.
”Det är en grannlaga uppgift att utröna vad som påverkar
vad i samhället”, påpekar Linda Rönnberg.
Data som samlas in av inspektionen ska ha hög
kvalitet och vara jämförbar mellan skolor och kommuner
för att kunna användas för att ställa skolor och kommuner
till ansvar. Det leder till stora krav och förväntningar på
Skoli­nspektionens resultat.
”Det är fortfarande ett oproblematiserat antagande att
man kan få in sådana data via inspektion. Men inspek­
tionen utförs av människor som har olika referensramar
och som tolkar världen olika. Sådana förbehåll finns ofta
inte med i resonemangen”, säger hon.
Även själva granskningen ger upphov till effekter och
det finns risk att det lokala handlingsutrymmet minskar
när staten går in och kontrollerar undervisningen.
”Måtten blir mål och man anpassar verkligheten efter det
som inspektionen kommer att mäta. Det blir en strategisk
anpassning som kan motverka innovation och nytänkande.”
Det är inte en naturlag att en inspektion måste finnas
– trots decentralisering – även om Sverige är extremt i
självstyret.
”Men å andra sidan kan inspektionen också lyfta
fram och synliggöra. Det beror på hur den utformas”,
säger Linda Rönnberg.
”Måtten blir mål
och man anpassar
verkligheten efter det
som inspektionen
kommer att mäta.”
45
Hans-Åke Scherp, docent i pedagogik vid Karlstad universitet:
”Det är lärprocessen som är
avgörande, inte inspektioner
och att mäta resultat”
I utvecklingsnätverk möts skolledare och pedagoger för att fördjupa sina kunskaper och
lära av varandra. De har varit framgångsrika och höjt resultaten i de deltagande skolorna.
Hans-Åke Scherp anser att en statlig kontroll borde delta i utvecklingsarbetet genom att
undersöka de lärdomar som dragits för att förbättra lärandet och ge lärare och elever hjälp
att gå vidare. Inte inspektera och mäta resultat.
Han har sett skolan från många håll som lärare, skol­
psykolog och utbildare av rektorer. I sju år har han forskat
om skolutveckling och om samspelet i skolan mellan
rektor, lärare och elever, som gör att en skola når hög
kvalitet och blir framgångsrik. I det arbetet har han byggt
upp ett nätverk för skolutveckling som består av mellan
700 och 800 skolor i 45 kommuner. ”Där har vi andra
tankar än Skolinspektionen om vad som krävs för att få
en bra skola”, säger Hans-Åke Scherp.
Nätverket uppstod genom de skoldialoger som
Myndigheten för skolutveckling och Skolverket drev.
Pengar avsattes och de skolor som hade deltagit i
skol­dialog erbjöds ingå i det nya nätverket. Många, för
många, ville vara med, så man beslöt att göra djupare
studier i tre kommuner och bjuda in resten till nätverket.
Det var år 2002 och sedan dess har nätverket vuxit.
Nätverket har ett dubbel syfte. Dels ska skolor och
kommuner få hjälp i sitt utvecklingsarbete, dels ska
erfaren­heter och lärdomar från arbetet bidra till den ge-
46
mensamma kunskapsbildningen om skolutveckling.
Genom att skapa stimulerande och utvecklande
lärmiljöer för lärarna, där de får fördjupa sin förståelse
i lärgrupper och i lärande nätverk, ökar engagemanget
och kompetensen och kvaliteten höjs. Stora internationella och nationella studier visar att om man bygger
upp lärande, professionella nätverk ökar kvaliteten.
”Mot det står inspektionseländet, där man i stället
tänker sig att utveckla skolan genom att sätta tummen i
ögat på dem”, säger Hans-Åke Scherp.
Inspektion blir juridik
Ganska snart har han förstått att varje enskild skola
som arbetar med att utveckla sin kvalitet är beroende av
skolförvaltningen och av den kommunala politiken. Även
styrsystem på nationell nivå får konsekvenser för varje
enskild skola.
”De är ett bekymmer för skolorna i nätverket. De har
svårt att förverkliga de idéer de har inom dessa ramar.”
Han menar att två system står emot varandra här: Ett
som går ut på att skapa ett klimat som bygger på förtroende, där pedagoger och lärare ska vara huvudaktörer i
kunskapsbildningen om lärandet och utvecklingen och
ha en inre drivkraft som motivationskälla. Ett annat system som står för kontroller, inspektioner, sanktioner och
rapporter som ska levereras.
Då blir det mer rättssäkerhet, mer juridik och mindre
pedagogik, anser han.
I Sverige finns knappast någon forskning om inspektions­
arbetet, men internationellt finns flera studier som visar
att system med kontroller, inspektioner, mät­ningar och
standardprov leder till försämrade resultat, enligt Scherp.
Han tror inte att inspektionen går att kombinera med
skolutveckling. Den går inte att se isolerad, utan den är
en del av ett styrsystem, som inte passar för en komplex verksamhet som skolan, enligt forskningen av olika
ledningsformer, till exempel studier gjorda av Perrow och
Carl Weick.
”I min värld behöver man både en kvalitetsutvecklings­
process och resultatuppföljning för att få en bra skola.
Men man måste få utforma resultatuppföljningen på ett
sådant sätt att den inte försämrar kvalitetsutvecklingen.
Men det är det som sker nu.”
Lärare behöver stimulans
Det blir inte bättre ju fler gånger man inspekterar. Engage­­
manget sjunker i stället hos den som är misstrodd och
kontrollerad. Och alla dokumentationer, prov och betyg
tar tid från det nödvändiga arbetet, som att för­djupa sin
förståelse för lärande undervisning.
”I England har man förändrat skolinspektion så att
man nu inspekterar om skolorna byggt upp egna uppföljningssystem av sina resultat”, berättar han.
Han tror att de nationella proven är orsak till att Sverige i
olika internationella jämförelser hamnat under medelnivån
när det gäller matematik och naturvetenskap.
”Proven gör kunskapen ytlig. Drivkraften blir att lära
sig för provet, inte att lära för att få fördjupad förståelse.
Det är ett slöseri med pengar och mänskliga resurser att
påtala brister alla redan känner till.”
Han tror inte heller att kvalitetsgranskningarna ska
kunna lyfta resultaten.
”Inte som jag sett den. Hade inspektionen övergått
till att bli utvecklingsdialoger hade jag trott på den”,
säger han.
Inspektionen borde stimulera och stötta lärare och
skolledare i kunskapsbildningen, hjälpa till att fördjupa
deras lärande om vardagsproblem och att omsätta erfarenheter i praktiken. Titta på lärandet genom sambanden
i processerna. Vad kännetecknar pedagogernas och
skolledarens lär- och utvecklingsmiljö? Hur utformas
elevernas lär- och utvecklingsmiljö? Sådana frågor borde
inspektionen ställa.
Skolans uppdrag gäller också demokratisk fostran,
värderingar och social utveckling. Hela detta samspel blir
inte synligt i de nationella proven. Det är ett misstag att
titta på varje bit för sig. Det leder helt fel, anser han.
Skolledarna är klämda mellan läroplanen, som drar åt
ett håll, och andra styrsystem, som drar åt ett annat. De
får välja mellan att antingen förverkliga uppdraget enligt
läroplanen eller enligt styrsystemet. Läroplanen är full av
ord som demokrati, medskapande, förtroendefulla relationer, medan styrdokumenten handlar om kontroller. Hur
ska man då kunna bygga upp förtroendefulla relationer,
undrar Hans-Åke Scherp.
47
Den nya inspektionen tar form
Den 1 oktober 2008 tog den nya myndigheten Skolinspektionen över ansvaret för att granska
skolverksamheten i Sverige. Det blev därmed Skolinspektionens uppgift att slutföra sexårsuppdraget och i slutet av år 2009 har landets alla 6 000 skolor varit föremål för inspektion.
Men vad händer sedan?
I Skolinspektionens uppdrag ingår att granska kvaliteten
i förskola, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning. Både kommunala och fristående skolor omfattas
av granskningen. Fokus i all granskning ska vara barns
och elevers rätt till en god utbildning i en trygg miljö.
Skolinspektionen genomför sitt uppdrag genom att
använda olika former för granskning. De huvudsakliga
formerna är handläggning av anmälningar, regelbunden
tillsyn och kvalitetsgranskning. Därtill kommer prövning
av rätten att starta fristående skola.
Skolinspektionens uppdrag
Skolinspektionen ska med olika verktyg påverka varje
”granskad” skola, men också skolväsendet som helhet,
till att nå högre kvalitet – eller kort sagt att bli bättre.
Det finns flera redskap för detta arbete. Ett av den
är den regelbundna tillsynen som gäller alla skolor,
kommunala såväl som fristående. Intensiteten i tillsynen
varierar beroende på situationen på skolan. Ibland visar
ett besök på skolan att granskningen måste fördjupas,
antingen i alla delar eller inom något särskilt område. I
andra fall kan det räcka med en mer avgränsad gransk­
ning. Den regelbundna tillsynen ska bidra till likvärdig
kvalitet mellan skolor och ska utgå från de krav som
finns i skolans styrdokument.
48
Men därutöver finns det ibland behov av andra
former av granskning och av att göra djupdykningar
inom vissa områden. Det kan handla om ett ämne i skolan eller ett mer övergripande område. Skolinspektionen
kallar detta verktyg för kvalitetsgranskning. Det är
en gransk­ning som bygger på styrdokumenten – men
också i stor utsträckning på forskning och beprövad
erfarenhet. Om tillståndsgivning och regelbunden tillsyn
utgår från den enskilda skolan eller huvudmannen, så
utgår kvalitetsgranskningen från det tematiska området.
Utöver de här två granskningsformerna kan Skol­
inspektionen granska enskilda skolor och kommuner
utifrån att till exempel en elev eller en förälder anmält
det man uppfattar som missförhållanden i skolan.
Skolinspektionen gör en utredning och fattar ett beslut.
Besluten i anmälnings­ärenden utgår från den enskilde
elevens situation, men de spänner också över den
anmälda skolans system för att till exempel garantera
tryggheten i skolan eller hur olika stödåtgärder sätts in.
En annan granskningsform är tillståndsprövning.
Det handlar om att se till att fristående skolor håller
en viss grundläggande kvalitet. Det säkras genom att
inspektionen gör en utredning innan den ger tillstånd
att starta och innan den beslutar om rätt till bidrag.
Inspektionen följer också upp sina beslut genom att
besöka alla nystartade fristående skolor under det första verksamhetsåret. Kommunala skolor behöver inget
tillstånd. Där förutsätts de lokala politikerna ta ansvar.
Sammantagna bidrar de olika verktygen till att både
granska och ge stimulans till utveckling i skolan, från
den övergripande tillsynen och tillståndsgivningen till
de djuplodande kvalitetsgranskningarna och besluten i
enskilda ärenden.
Kanske finns det andra effektiva verktyg. Verktygen
som finns utvecklas och vässas hela tiden för att bättre
klara uppdraget: att bidra till att skapa en skola där alla
barn och elever har lika tillgång till god utbildning i en
trygg skolmiljö och där alla elever kan nå sina maximala
resultat.
Trovärdighet,
tydlighet och
tillgänglighet
ska genomsyra
Skolinspektionens
verksamhet.
Utgångspunkter för utveckling
Erfarenheterna från sexårsuppdraget ligger i botten när
de nya modellerna mejslas fram.
En viktig utgångspunkt för allt utvecklingsarbete är att
barn- och elevperspektivet ska genomsyra Skolinspek­
tionens alla verksamheter och varje bedömning och varje
beslut ska prövas med barnets bästa för ögonen. Detta
ställer krav på myndighetens arbete på olika sätt.
Centralt är att utveckla en större flexibilitet i verksamheten. Tidigare bedrevs inspektion till stora delar enligt
en och samma modell. Systematiskt granskades varje
skola, på i stort sett samma sätt.
Den nya inspektionen ska vara mer behovsinriktad.
En risk- och väsentlighetsanalys ska ligga till grund för
hur tillsynen ska göras och vilka kvalitetsgranskningar
som ska genomföras. Där Skolinspektionen ser stora
brister kommer inspektionen att bli grundligare och gå
djupare. Där det inte finns några större problem kommer
mindre resurser att läggas på inspektion. Det medför att
inspektionen kommer att bli mer differentierad. På så vis
kommer inspektionen att bli effektivare.
Om Skolinspektionens resurser ska kunna bidra till
att utveckla skolornas kunskapsresultat och bidra till att
skapa en tryggare skolmiljö, måste myndigheten rikta
fokus mot de områden som har en avgörande strategisk
betydelse. Skolor med få anmärkningar kommer att få en
mer begränsad granskning och skolor med stora brister
får en mer ingående genomlysning av sin verksamhet.
Alla skolor ska få en snabb återkoppling för att så snart
som möjligt komma i gång med sitt utvecklingsarbete.
Men oavsett om det är små eller stora brister i en skola,
återkommer Skolinspektionen och följer upp tills inga
brister kvarstår.
Differentieringen får inte leda till att likvärdigheten
äventyras. Därför utarbetar Skolinspektionen modeller
för inspektion med ett processorienterat arbetssätt.
Processorienteringen och de gemensamma modellerna
leder även de till en effektivare inspektion.
49
Trovärdighet, tydlighet och tillgänglighet ska genomsyra
Skolinspektionens verksamhet. Det, och att barnets
bästa ska komma i främsta rummet vid varje beslut
och varje bedömning, är ledstjärnan i det nu pågående
utvecklingsarbetet av inspektionen.
Viktiga framtidsfrågor
• Avvikelserapportering eller både bra och dåligt?
• Bara kontroll eller även stöd?
• Hur långt får staten gå med synpunkter på det
som kommunen ansvarar för?
Det är några av de ”eviga” frågeställningarna när det
gäller inspektion av skolan. Frågor som har stötts och
blötts tidigare i Skolverket och som ständigt är när­
varande också i Skolinspektionen. Frågor som inte bara
gäller den svenska modellen utan också internationellt,
enligt Marie-Hélène Ahnborg, inspektionsdirektör.
Avvikelserapportering
Ska inspektionen bara peka på brister, sådant som avviker från det godtagbara, eller ska den också ge en mer
fullständig bild av skolan och lyfta fram både det som
fungerar och det som inte fungerar?
”Det handlar ytterst om vad vi tror är verksamt för att
få igång utveckling i den enskilda skolan. Slår vi bara
ner på det som inte fungerar får vi svårare att vara en
motor för vidareutveckling i skolor som fungerar, men
som skulle kunna prestera bättre”, säger Marie-Hélène
Ahnborg.
Hon talar om det som i den skotska inspektionen kallas
för ”Journey to Execellence”, det vill säga att bra ska bli
50
bättre. Om man vill höja skolväsendet som helhet handlar
det om att varje skola ska nå sitt maximala resultat.
Faran i den andra riktningen ligger i risken att bli otyd­
ligt om man nyanserar för mycket.
”I Sverige har vi aldrig befunnit oss i extremerna, aldrig ren avvikelserapportering och heller aldrig hela bilden
med alla nyanser. Vi har blivit luddiga när vi nyanserat för
mycket, nu ska vi försöka bli mer skarpa utan att skrämma bort. För att bli tydligare ska vi i den regelbundna till­
synen huvudsakligen inrikta oss på avvikelserapportering.
Inom kvalitetsgranskningen däremot ska vi även ta med
skolor som kan utgöra goda exempel. Där ska vi våga
göra bedömningar både av det som är bra och det som
är dåligt i skolan. För att klara det krävs att vi har bra på
fötterna, säkra metoder som leder oss rätt. Vi ska ha lika
goda underlag när vi påpekar brister som när vi hävdar
att något är bra”, säger Marie-Hélène Ahnborg.
Kvalitet i skolan
Skolinspektionen har kravet på sig att också bedöma
kvaliteten i skolan. Marie-Hélène Ahnborg menar att det
kravet egentligen alltid har funnits med.
De försök som gjordes inom Skolverket handlade om
att utgå från läroplanen som måttstock för kvaliteten.
Men själva ”operationaliseringen” av läroplanen ägde rum
i huvudet på inspektören. Resultatet kunde bli
otydligt när det skulle förmedlas i en rapport och det
blev kanske inte heller likvärdigt mellan inspektörerna.
”Nu gör vi ett nytt försök med våra kvalitetsgransk­
ningar och säger att förutom regelverket ska också
forskning och beprövad erfarenhet ligga till grund för
våra bedömningar. Men det är fortfarande lika viktigt
att ange utgångspunkterna för bedömningen”, säger
Marie-Hélène Ahnborg.
Staten och kommunen
Ytterligare en fråga som, enligt Marie-Hélène Ahnborg,
alltid funnits med är hur staten ska förhålla sig till kommunerna när man väl konstaterat brister. Det handlar bland
annat om hur långt Skolinspektionen ska gå när det gäller
att ge råd och stöd.
I det svenska skolsystemet är det staten som anger vad
som ska göras, det vill säga svarar för normering (regelverket och allmänna råd), medan kommunerna svarar för
skolverksamheten och hur den ska bedrivas. Staten svarar
också för kontroll, i form av Skolinspek­tionen, av att skolorna följer lagar och regler och når målen.
”Men om Skolinspektionen konstaterar att en skola inte
uppfyller kraven i vissa avseenden, så skulle det vara
effektivt om vi också kunde vägleda om hur den ska göra
för att nå kraven. Vi vill vara en instans som hjälper skolorna att göra rätt”, säger Marie-Hélène Ahnborg.
En del i den rådgivande verksamheten är att vara mycket
tydlig med vad inspektionen tittar på och utgår ifrån, och
att göra allt detta tillgängligt för skolorna. Men hon är
inte heller främmande för att också ge mer direkta råd till
skolor.
”Jag tror att det går att förena inspektion och råd, om
vi håller benhård koll på rollerna. Vi uttalar kritik när det
behövs, och vi kan ge råd om hur bristerna kan rättas till.
Men det är kommunen som har ansvaret för att utveckla
verksamheten”, poängterar Marie-Hélène Ahnborg.
Skolinspektionens verksamhet
Tillståndsprövning
Skolinspektionen prövar ansökningar om att starta och driva fristående skolor.
Handläggning av anmälningar
Skolinspektionen tar emot klagomål och signaler om missförhållanden som
kommer till myndigheten i form av anmälningar eller på annat sätt.
Regelbunden tillsyn
I den regelbundna tillsynen kontrollerar Skolinspektionen att kommuner och
skolor följer de lagar och andra bestämmelser som gäller för verksamheten.
Kvalitetsgranskning
Vid en kvalitetsgranskning gör Skolinspektionen en vidare uttolkning av
regelverk och styrdokument än vad som är fallet inom den regelbundna
tillsynen. Vid uttolkning stödjer sig myndigheten på forskning och beprövad
erfarenhet.
51
Den nya inspektionen
Regelbunden tillsyn
I tillsynen gäller det att fokusera på de viktiga områdena och inte inspektera allt lika
mycket överallt. Behoven av granskning ska styra: de skolor som har större behov
kommer att granskas noggrannare, tills Skolinspektionen är nöjd med resultatet. Men
samtliga skolor ska få minst ett besök fram till mitten av år 2014.
I den framtida modellen kommer inspektionen att tydligare rikta sig mot både rektors- och lärarnivån. Tillsynen
kommer att vara differentierad och utgå från de behov
som finns på en skola. Skolor med stora brister får mer
ingående och längre besök av Skolinspektionen än
skolor som fungerar väl. Som grund för analysen kan ligga tidigare besök, nationell statistik, lärarnas behörighet,
många anmälningsärenden, men också en kontinuerlig
kontroll av utvecklingen inom landets kommuner.
Kunskapsuppdraget kommer självklart att ha en given
plats, liksom att undersöka sådant som verkligen har
betydelse för elevernas möjligheter att nå målen i ämnen
och kurser.
Andra områden som ska ingå i tillsynsmodellens
kunskapsdel är de nationella proven, hur bra man lyckas
i dem och hur skolan arbetar för att förbättra resultaten.
I tillsynen kommer man också att titta på om eleverna får
undervisning av utbildade lärare, om det är stora skillnader mellan pojkar och flickor betygsmässigt och vad skolan i så fall gör för att komma tillrätta med detta. Särskilt
stöd handlar om hjälp för elever som har det svårast, en
trygg miljö har också betydelse för kunskaps­resultatet.
Det finns många aspekter på kunskap. Ytterligare en
sådan aspekt är att eleverna verkligen kommer till skolan.
Det är viktigt att skolan verkligen har koll på att eleverna
52
befinner sig i skolan och om de inte kommer dit måste
skolan och kommunen försöka lösa problemen.
Den kritiska vännen
Inspektörerna kommer att kunna gå in i klassrummen
och granska hur undervisningen går till. De kommer
att studera i vilken mån undervisningen är kopplad till
kursplanens mål.
Skolinspektionen ska vara den kritiska vännen,
välkommen vid sina besök för att stärka rektor och lyssna
på skolpersonal, som kan känna sig ensamma med sina
problem och som kan behöva en samtalspartner.
”Vi känner väl till värdet av att besöka skolor”, säger
Märit Gunneriusson Karlström, som leder arbetet med att
ta fram en ny modell för tillsyn.
Besöken är ett av de kraftigaste verktygen för att
åstadkomma förändring. Ibland stämmer inte bilden
från dokumenten med den verklighet som inspektörerna
träffar på. Då får inspektörerna möjlighet att diskutera
med rektor om vad skillnaderna beror på. Men inte minst
driver besöken på i skolornas eget utvecklingsarbete.
När besöket är avslutat får skolan snabbt ett beslut
som ger en kort sammanfattande bild av skolan och
vilka problem skolan behöver ta itu med. För att se till att
skolan verkligen gör detta lägger Skolinspektionen i den
nya tillsynsmodellen större kraft än tidigare på att följa
upp skolans arbete.
”Vi har sett att en del skolor inte gjort något åt de
problem vi pekat på vid våra besök. Det kan finnas
många orsaker till detta. Ibland har det helt enkelt varit
svåra frågor, som man inte vetat hur man ska handskas
med, ibland har vetskapen om vad man skulle åtgärda
försvunnit i och med ett rektorsbyte”, säger Märit
Gunneriusson Karlström.
”Med en förbättrad uppföljning från vår sida ser vi till
att inte släppa en skola förrän vi sett resultatet av för­
ändringsarbetet.”
Tidigt besök på fristående
skolor och andra nyheter
När det gäller fristående skolor ska Skolinspektionen
snabbt kunna åka ut och kontrollera om en ny skola, som
har fått tillstånd, verkligen lever upp till kraven. Det blir ett
viktigt verktyg, tycker Märit Gunneriusson Karlström
”Det finns nu en marknad med stora koncerner
som aktörer. Vi måste på ett helt annat sätt än tidigare
analysera vad som händer inom dessa koncerner och
granska de utbildningar som ges på många ställen.”
En annan nyhet är att synpunkter från elever och
föräldrar ska beaktas i större omfattning. Bland annat kommer inspektionen att använda sig av elev- och
föräldraenkäter. När inspektionen är genomförd och
beslutet fattat kommer elever och föräldrar också att få
bättre information om inspektionens resultat genom ett
brev från Skolinspektionen.
De utbildningsformer som ännu inte har fått någon tillsyn,
som viss utbildning inom kriminalvården, utlandsskolor
och specialskolor, ska också bli föremål för inspektion.
Alla förskolor har tidigare inte besökts, men i den nya
tillsynsmodellen ges större möjlighet att besöka dem när
det finns indikationer på brister.
Inspektionen kommer att utgå från en basmodell. Men
det finns varianter. Vid en ”breddad tillsyn” granskas verksamheten i sin helhet noggrannare än vid en bastillsyn.
En ”fördjupad tillsyn” sker om inspektörerna upptäcker
svårigheter eller brister inom ett specifikt område i verksamheten.
Ytterligare en nyhet blir den ”flygande tillsyn”
som planeras i den nya modellen. En stor andel av
myndighetens inspektörer går då ut under en dag för
att granska en specifik fråga. Det ger en bra möjlighet
att få kunskap om frågor som annars kan vara svåra att
synliggöra i den vanliga tillsynen. Ett exempel på vad man
kan titta på är skolmaten och skolmatsalen. När serveras
maten och hur är miljön i matsalen? Elever, som får sin
skollunch redan klockan halv elva på förmiddagen, eller
inte får matro, kan få svårt att orka vara koncentrerade
under eftermiddagen.
”Med en förbättrad
uppföljning från vår
sida ser vi till att inte
släppa en skola förrän
vi sett resultatet av
förändringsarbetet.”
53
Ny tillsynsmodell
Syftet med den regelbundna tillsynen:
• Måluppfyllelse och kunskapsresultat
• Trygghet och studiero
• Likvärdig utbildning
• Rättssäkerhet för eleverna
Modellen utgår från hur väl skolan lyckas med att nå de nationella mål, som
finns för alla elever. Fokus ligger på den pedagogiska ledningen och utvecklingen av skolan och hur skolans lärandemiljö fungerar.
Tillsynen anpassas utifrån behoven. Varje skola får ett besök före den sista
juni år 2014.
Varje år görs en planeringsanalys där man utifrån ett risk- och väsentlig­
hets­perspektiv väljer vilka kommuner och fristående skolor som ska granskas
och hur mycket resurser som behöver läggas på varje skola.
Ett risk- och väsentlighetsperspektiv läggs också på förskolan, skol­
barnomsorgen och vuxenutbildningen.
Den skriftliga rapporten till skolan innehåller en helhetsbedömning som
ger en kort sammanfattande bild av hela skolan och tydliga besked om vilka
brister man funnit vid tillsynen.
Uppföljningen blir noggrann och flexibel genom att man utgår från hur stora
problemen är. På en skola med allvarliga brister kan man göra nya besök för
att verkligen se till att skolan kommer tillrätta med problemen.
Vissa specifika frågor kommer att granskas med hjälp av en ”flygande tillsyn” där Skolinspektionens inspektörer under en dag åker ut till många skolor
för att titta på en enskild fråga.
54
55
Den nya inspektionen
Kvalitetsgranskningen
I kvalitetsgranskningen bedöms och värderas inom ett avgränsat problemområde hur
väl skolan och andra verksamheter uppfyller sitt uppdrag att ge varje barn och elev
förutsättningar att nå målen. Kvaliteten i skolornas arbete och resultat granskas på
djupet på ett systematiskt sätt i ett antal utvalda skolor i hela Sverige, där det finns
indikationer på brister. Även skolor där Skolinspektionen har fått indikationer på god
kvalitet kan granskas, för att fungera som goda exempel.
I de nationella lagarna och andra dokument som styr
skolans verksamhet anges vilka mål som skolan ska
uppnå. Men dokumenten lämnar samtidigt ett friutrymme
för skolan att välja olika lösningar att uppnå målen. I
kvalitetsgranskningarna bedöms i vilken mån skolorna
har utvecklat lösningar som gör att de lyckas med sitt
uppdrag, det vill säga om – och hur väl – de lyckas med
att uppnå målet att ge alla barn och elever lika rätt till god
utbildning i en trygg miljö.
Vad granskas?
Kvalitetsgranskning är en systematisk och djupgående
granskning av en verksamhets kvalitet inom ett avgränsat
problemområde. Alla typer av verksamheter från förskola
till vuxenutbildning granskas. Beslut om vilka områden
som är viktiga att granska, fattas utifrån en årlig risk- och
väsentlighetsanalys. Analysen bygger på olika typer
av information, som inspektörernas egna erfarenheter,
Skolinspektionens rapporter och anmälningsärenden,
information från Skolverket och andra myndigheter i form
av statistik och resultat av olika slag, forskning och
rapporter i media.
56
”Det finns områden där skola efter skola och kommun
efter kommun visat sig ha brister. Vi fokuserar våra
gransk­ningar på de delar i verksamheten där vi vet att
skolan har stora problem med att uppnå målen. Det kan
exempelvis röra sig om verksamheten för vissa elev­
grupper, undervisningen i ett visst ämne, ledning och
styrning eller värdegrundsfrågor. Vi ska granska där
det finns störst behov av förbättringar”, säger Gabriella
Bremberg, chef för Skolinspektionens analys- och
statistik­enhet.
Ett exempel är en kvalitetsgranskning av matematikundervisningen i grundskolan och i gymnasieskolan.
I denna kvalitetsgranskning värderas undervisningens
ändamålsenlighet. Här har Skolinspektionen exempelvis
tittat på om undervisningen utgår från målen i kursplanerna för ämnet. Man har också tittat på samspelet mellan
elev och lärare. Hur inleder läraren lektionen? Hur lång
tid lägger man ned på genomgången av ett nytt moment? Vem ställer frågorna i klassrummet? Är det bara
läraren som pratar?
En annan kvalitetsgranskning har värderat skolans
arbete med kompensatoriska åtgärder. Barn kommer från
olika miljöer och har olika förutsättningar, men alla ska gå
i skolan och alla har rätt att nå målen. I denna gransk­
ning har Skolinspektionen värderat hur skolan klarat av
utjämna skillnaderna och kompensera för exempelvis
sämre sociala förhållanden. Det har då varit viktigt att
titta på lärarnas förväntningar på barnen, tror de att alla
ska uppnå målen eller förväntar de sig att en tredjedel
inte ska bli godkända?
Forskning och beprövad
erfarenhet en viktig kunskapsbas
Hur bedömer då Skolinspektionen vad som är god
kvalitet? På ett övergripande plan definierar de nationella
målen och riktlinjerna vad som är god kvalitet. Hur väl
ett granskningsobjekt uppnår målen kan därför sägas
vara ett tecken på hur god kvalitet en verksamhet har.
En viktig kunskapsbas för granskningarna är forsknings­
resultat och beprövad erfarenhet för att kunna bedöma
om de valda lösningarna är ändamålsenliga för att nå
målen och därmed håller god kvalitet.
I en kvalitetsgranskning, exempelvis inom området
fysikundervisning, undersöker Skolinspektionen först vilka
framgångsfaktorerna är för en bra fysikundervisning. I det
arbetet kommer forskare och deras forsknings­resultat till
hjälp och även erfarna och skickliga lärare går in som experter inom sina områden. På så sätt vaskas kriterier fram
för vad som behövs för en ändamålsenlig undervisning.
”Det är inte alltid lätt att bedöma vad som är bra eller
dåligt kvalitet”, säger Gabriella Bremberg. ”Vi vill luta oss
mot forsk­ningen om framgångsfaktorer, vilka komponenter som är viktiga för att bli framgångsrik, men det är inte
enkelt eftersom forskningen inte alltid är entydig. Vi får
dock inte backa för att det är svårt.”
Vem granskas?
Granskningen sker i ett urval av skolor över hela landet.
Den fokuserar på skolor och kommuner där det finns indikationer på brister i kvaliteten inom valt gransknings­
område, men också på några skolor och kommuner där
det finns indikationer på god kvalitet – som man antar
kan fungera som goda exempel. Beroende på granskningsområde kan en granskning ske både på huvudmanna-, skol- och verksamhetsnivå.
Granskningen är systematisk. Olika vetenskapliga
metoder används i granskningen, beroende på vilket
område som ska granskas. Forskare, erfarna och
skickliga lärare eller andra personer som är experter
på området har en viktig roll i arbetet.
”Vi vill luta oss mot forsk­ningen om
framgångsfaktorer, vilka komponenter
som är viktiga för att bli framgångsrik,
men det är inte enkelt eftersom forskningen
inte alltid är entydig.”
57
Björn Persson är chef för Skolinspektionens avdelning i
Lund. Han hoppas att ämnesgranskningarna i kvalitetsgranskningen ska vara till nytta för lärarna.
”Lärarna saknar ibland kvalificerade samtalspartners.
Vi har med oss forskare och praktiker som kan området
och som kan erbjuda dialog på djupet och det tror jag
lärarna uppskattar och kan ha nytta av.”
Varje kvalitetsgranskning specialdesignas efter
frågeställning eller ämne. Men i botten finns en generell modell. Gabriella Bremberg leder arbetet med att
bygga en arbetsmodell för kvalitetsgranskningsprojekt,
samtidigt som kvalitetsgranskningarna pågår.
Arbetet handlar om att skapa en samsyn kring begreppet kvalitetsgranskning, definiera hur arbetet ska
gå till genom att bygga en process för de olika stegen
i arbetet och ta fram olika stödmaterial som exempelvis
rutiner, mallar och riktlinjer.
”Det gäller att ta fram minsta gemensamma nämnare
så att vi inte behöver uppfinna hjulet gång på gång. Vi
måste kunna kvalitetssäkra på ett likartat sätt, även om
varje granskning har en unik frågeställning.”
Beslutet tydliggör behovet
av förbättringar
Granskningarna ska leda till att skolan blir bättre. Den
ska visa på områden i behov av utvecklingen men också
beskriva framgångsfaktorer och goda exempel, så att
måluppfyllelsen ökar och fler elever och barn når målen.
Granskningen landar i ett beslut som pekar på områden där skolorna måste förbättra sig. Beslutet går dock
inte in på hur de ska förbättra sig.
Om en granskning som handlat om demokratiuppdraget och skolornas arbete med likabehandling
exempelvis landat i bedömningen att eleverna måste
58
involveras mer i arbetet för att få bättre måluppfyllelse,
talar beslutet för den skull inte om hur de ska involvera
föräldrar och elever mer.
”Skolorna måste själva välja hur de vill gå tillväga – vi
föreslår inte att de ska göra på ett visst sätt, men vi kan
ge exempel på hur skolor arbetat för att lyckas”, säger
Björn Persson
Bristerna i de inspekterade skolorna ska rättas till.
Skolinspektionen kommer att fortsätta med uppföljningsbesök tills skolan vidtagit tillräckliga åtgärder.
Många kan dra lärdom
Utöver de enskilda skolbeslut som granskningen resulterar
i, skrivs en rapport som övergripande beskriver vad man
sett inom kvalitetsgranskningen.
”Vi gör inte anspråk på att generalisera och säga
att så här ser det ut i hela Sverige, men vi vill gärna ha
spridningseffekter utanför de skolor vi granskat. Rapporten blir ett dokument där alla kommuner och skolor
kan jämföra sin egen vardag med resultaten. Här finns
många lärdomar att dra.”
Resultaten ska spridas aktivt, bland annat genom
konferenser, där rektorer, lärare, tjänstemän och andra
nyckelpersoner bjuds in, som kan sprida resultatet vidare. Resultaten publiceras också på Skolinspektionens
webbplats och via pressmeddelanden.
”Skolinspektionen måste ha väl på fötterna när vi gör
våra bedömningar. Bedömningarna ska betyda något
i skolan och kan peka på sådant som skolfolket inte är
medvetet om, men kan också lyfta fram det som lärare
och rektorer känner till och ge dem råg i ryggen att
jobba vidare och prioritera detta arbete”, säger Gabriella
Bremberg.
59
Fördjupning: En genomförd kvalitetsgranskning:
Undervisning av
nyanlända invandrarelever
Resultatet var nedslående: undervisningen av nyanlända elever lever ofta ett eget, avskilt, liv
i skolan. Den finns inte med i skolornas kvalitetsarbete. Det finns ingen kunskapsuppföljning.
Var och varannan skola ger ingen studiehandledning på modersmålet och ingen modersmålsundervisning. Elevernas egna brev om skolan berättade ändå om tacksamhet, men
också om utsatthet och isolering.
Det var känt sedan tidigare att undervisning av nyanlända
invandrarelever var ett eftersatt område. Det visade både
Skolinspektionens tillsyn runt om i landet och rapporter
från Skolverket. Med nyanlända elever avses elever som
anländer till Sverige nära skolstarten eller under sin
skoltid i grundskolan, gymnasieskolan eller särskolan.
De har inte svenska som modersmål och behärskar det
svenska språket bristfälligt eller inte alls. År 2006 fick
Skolverket och Myndigheten för skolutveckling i uppdrag
av regeringen att ta fram en nationell strategi, mål och
riktlinjer för undervisningen.
Från norr till söder
”Skolinspektionen har instrument och verktyg när det
gäller nyanlända elevers situation och också uppdraget
att påtala brister och det skulle vi använda oss av här”,
berättar Iréne Sehlin, Skolinspektionen i Lund.
”Vi inledde ett samarbete med Migrationsverket,
både centralt och regionalt, för att bland annat få hjälp
med urvalet av kommuner. Det var givande”, berättar
Iréne Sehlin.
60
I botten fanns en risk- och väsentlighetsanalys. Kommuner
som bedömdes behöva mest hjälp och stöd skulle ingå
i granskningen, men också några – som man trodde
– goda exempel. Dessa exempel visade sig senare
inte uppfylla förväntningarna, medan andra, okända
förmågor, trädde fram.
14 kommuner valdes ut, från Överkalix i norr till Malmö
i söder. Stora kommuner har egna rektorsområden och
flera skolor för nyanlända elever. I de mindre kommunerna
valde man ut en gymnasieskola och en grundskola,
årskurserna 8 och 9. Dessutom granskades sådana
skolor som inte har specialklasser, så kallade introduktions­
klasser, för nyanlända. Totalt blev det 34 skolor.
”Vi ville undersöka undervisningen av de äldre
barnen, eftersom de av naturliga skäl har det svårast
med språket. Vi visste att där fanns det mest bekymmer”, säger Iréne Sehlin.
Projektgruppen arbetade fram stödmaterial, bland
annat ett frågebatteri riktat både mot kommunens politiker och förvaltningstjänstemän, och mot rektor, lärare
och elever.
61
”Vi fick in 200 berättelser med uppgifter, som
vi inte hade kunnat få på något annat sätt.
Här kunde eleverna tala fritt ur hjärtat. I
intervjuerna var de alltid tacksamma, men i
breven kommer också andra berättelser fram”
”Vi granskade lagtexter, författningar och de allmänna
råden ord för ord och knöt ihop dem med våra frågor
och med aktuell forskning.”
Ett problem var att elever, som är nyanlända, inte
kan svenska. Vid intervjuerna användes tolk, men tolk
fungerar inte alltid så bra. Då kom man på idén att
be eleverna att efter intervjun skriva ned sina egna
berättel­ser om mötet med den svenska skolan, på det
språk de upplevde som starkast.
”Vi fick in 200 berättelser med uppgifter, som vi inte
hade kunnat få på något annat sätt. Här kunde eleverna
tala fritt ur hjärtat. I intervjuerna var de alltid tacksamma,
men i breven kommer också andra berättelser fram”,
säger Iréne Sehlin.
Breven har analyserats efter problemområde. Ofta
börjar de med ett tack till Sverige, för att få rätten att
gå i skolan, för att få mat i skolan och för att lärarna inte
slår dem. Men sedan kommer kritiken. Långa väntetider,
man blir inte bedömd efter sina ämneskunskaper utan
efter hur mycket svenska man kan, skolkoderna kolliderar,
det blir otydligheter och förvirring när man inte vet vad
som gäller.
62
”Vi har träffat barn från Somalia, Afghanistan och andra
krigshärjade platser, men också från Polen och Tyskland.
De barn som kommer från länder utanför Europa upplever
störst förvirring, eftersom skolsystemen avviker mest.”
Ett avskilt liv
Inför besöken fick kommunerna information och man
begärde in dokument för att förbereda sig.
”Vi lade ribban högt och begärde in statistik, till exempel en sammanställning över betygen. Vi undersökte
ju årskurs 8 och 9 och gymnasiet. De hade inga betyg
och inga sammanställningar. De kunde inte identifiera
barnen och i vissa fall inte ens de barn, som de hade i
avgränsade grupper. De fick leta i sina databaser.”
Undervisningen av nyanlända lever ofta ett eget,
avskilt, liv i skolan. Den finns inte med i skolornas
kvalitetsarbete. Det finns ingen kunskapsuppföljning.
Var och varannan skola har ingen studiehandledning på
modersmålet och ingen modersmålsundervisning.
”Vi har sett hur eleverna får sitta för sig själva i egna
lokaler. Det kallas introduktionsklass, men eleverna kan
få vara kvar där i flera år”, berättar Iréne Sehlin.
Lärare och kommuner var inte förtrogna med de
allmänna råden. Stora kommuner kunde ha en struktur
och rutiner, som små kommuner saknade. Eleverna
kommer när som helst på läsåret och rektor och lärare
får ta hand om dem bäst de kan, när förberedelser och
inarbetade rutiner saknas.
Ofta är det eldsjälar bland lärarna, som brinner för
dessa elever och tar hand om dem. Men det är både på
gott och ont.
”En gymnasiechef sa i en intervju att eldsjälarna
verkligen lägger ner kropp och själ i sina elever. Då slår
ledningen sig till ro med det och förutsätter att både
elever och föräldrar är nöjda.”
Man följer bara upp vad eleverna kan i svenska,
mate­matik och vanligtvis engelska. Kanske praktisktestetiska ämnen och idrott. Sedan blir det inte mer.
Ingen kartläggning eller kunskapsuppföljning i andra
ämnen. Och detta är ändå äldre elever, som har
skolgång bakom sig.
Bristen såg likadan ut i stora som små kommuner,
trots rutinerna. Man undersökte många gånger inte
ämneskunskaperna och undervisade inte i andra ämnen
än svenska, engelska och matematik.
MISSAR KUNSKAPER
Stannar eleven kvar i en introduktionsklass i flera år
missar han eller hon de andra ämneskunskaperna. Det
leder till kunskapsluckor och när eleverna kommer till en
vanlig klass, sämre eller inget betyg. Skolverkets statistik
visar också att dessa elever har sämre betyg. Sämre
betyg kan i sin tur leda till förlorad högskolechans och
kan i förlängningen leda till arbetslöshet.
Enkäter skickades också ut till cirka 180 lärare i
förväg, både de som arbetade i förberedelseklass och
andra. Där fanns många intressanta svar att analysera.
”Vi kallar det ”moder Teresa-syndromet” när lärarna
behåller eleverna för länge i introduktionsklasserna.
Lärarna vill skydda dem och säger att de inte är mogna
att flyttas ut i reguljär undervisning. De vill ha dem kvar
under sina vingars skydd.”
”Det finns också lärare som inte ville ta emot elever
som inte kan svenska. Men det är inget som hindrar att
en elev går direkt in i en reguljär klass med stöd”, menar
Iréne Sehlin.
Den som har svårigheter på en lektion på svenska
språket har rätt till handledning på modersmålet.
”Man missar studiehandledningen i modersmålet
och modersmålsundervisningen. Vi saknar forsknings­
rön, men har stött på exempel där det har gått riktigt bra
när eleverna gått direkt in i en reguljär klass. Bara de får
handledning på sitt eget språk”, understryker hon.
I mindre kommuner och i glesbygd kan det vara svårt
att ordna handledning om det bara finns en nyanländ
invandrarelev. I vissa fall har man nu löst problemet
genom att använda distansundervisning via internet.
Det var också två små kommuner, som börjat tänka i nya
banor, som seglade upp som framgångsrika i gransk­
ningen: Överkalix och Bollnäs.
Sammanfattningsvis visade granskningen på betydande brister.
”Eleverna får inte den undervisning de har rätt till.
Det finns en apparat men den fungerar inte. Undervisningen är en övermäktig uppgift för den enskilda skolan
i många fall”, säger Iréne Sehlin.
Bristerna visar på stora, systematiska fel som kräver
politiska lösningar och samarbete mellan myndigheter.
63
Två politiker
Målet är detsamma och medlen ser också nästan lika ut när politiker
från olika läger berättar om sin syn på skolan och skolinspektionen.
Socialdemokrater och moderater är överens om att kunskapen måste
stå i centrum. Alla ska ha möjlighet att nå skolans mål. Staten, genom
inspektionen, måste granska och kontrollera så att huvudmännen,
kommunerna, verkligen klarar att leverera detta. Men inspektionen ska
också ge råd och stöd till rektor och lärare och visa på goda exempel.
Inspektörerna måste stå för det som är rätt och riktigt och våga ta
konflikt – men också uppmuntra och stötta. Inspektionen ska vara
som en god förälder för skolan, med andra ord.
64
65
Mats Gerdau, moderat politiker i riksdagens utbildningsutskott
och före detta kommunalråd i Nacka:
”Professionella inspektörer
måste våga ta konflikter”
Sverige behöver sina duktiga, kreativa medborgare. De fostras i skolan och staten måste
kunna utvärdera om målen för skolan nås. Inspektionens huvuduppgift blir då att bidra till
en likvärdig skola där kunskapsutvecklingen står i centrum. Regelefterföljd i alla ära, men det
är måluppfyllelsen som är det viktiga och att alla har möjlighet att nå målen.
Det är lugnt i riksdagen. Inga debatter eller voteringar är
på gång än på ett tag. Mats Gerdau har sitt arbetsrum i
en korridor i huset vid Mynttorget. Han är en engagerad
och intresserad skolpolitiker och har under årens lopp
besökt 35 skolor runt om i landet. Senaste året följde
han med på en skolinspektion i stockholmsområdet.
Skolan som besöktes var en grundskola med alla
stadier. Före besöket hade han läst alla papper om
skolan och följde sedan med på lektionsbesök, samtal
med rektor, lärare, elever och föräldrar, och också
återkopp­lingen. ”Inspektörerna var professionella och
besöket var lärorikt. Men ärligt talat var det en skola
med bekymmer. Det fanns problem som rektor inte
hade sett eller hade velat se. Inspektörerna förde ett
återkopplande samtal med rektor på ett bra sätt, men
det var inget roligt samtal”, berättar han.
Skolledningen hade uppfattningen att skolan låg i
framkanten av den pedagogiska utvecklingen, men en
sådan utveckling kunde inspektörerna inte se skymten
av. I synnerhet i högstadiet var det oordning och samspelat lärare-elev fungerade inte.
66
”Vi såg rädda lärare, som inte var bekväma i sin roll. Men
det fanns mycket bra i skolan, som inspektörerna också
kunde peka på.”
Han tror att inspektionen gjorde skillnad på denna
skola och gör skillnad för skolorna i Sverige. Skolinspek­
tionen har utvecklats positivt och rapporterna har blivit
lättare att läsa och förstå, tycker han.
”Förr kändes rapporterna inte tillräckligt vassa, de var
för tassande och överslätande. De var inte värderande
eller jämförbara över landet, nu prövar man nya modeller.”
”Klart man ska uppfylla regelverket men fokus får inte
ligga för starkt där, som det var i början. Nu skiftar man
mot den faktiska kvaliteten och det tycker jag är bra.
Återkopplingen har också blivit snabbare.”
Handlar om rättigheter
Han efterlyser en rapport som är ännu mer begriplig för
föräldrar, som ska välja skola, och för allmänheten, som
satsar sina skattepengar, kanske med en enkel sammanfattning på en eller två sidor. En sådan rapport tas nu
fram av inspektionen.
Med den nya skollagen får Skolinspektionen mer
muskler. Tyvärr är det så att alla inte tar sitt ansvar ute i
kommuner och skolor, och nu kan det få konsekvenser.
”Kan Bilprovningen stoppa bilar och Finansinspektionen
stänga banker borde man kunna agera mot skolor och
kommuner, som inte uppfyller kvalitetskraven. Det går 1,5
miljoner elever i Sveriges skolor, om en procent av dem
inte får en bra skolgång betyder det att 15 000 elever
inte får det som de har rätt till. Ytterst måste staten kunna
stänga en skola eller avsätta en rektor”, anser han.
Det är kunskapsutvecklingen som är huvuduppgiften i
inspektionens arbete. Tillsynen får inte bli för regelstyrd,
utan måste fokusera på om det finns förutsättningar för
eleverna att nå målen och om de i så fall verkligen når
målen. Sverige ska ha en likvärdig skola och målupp­
fyllelsen måste bedömas med någon form av nationella
kriteria. Det måste alltså också handla om kvaliteten,
anser han.
”Om vi kan operera hjärnan på en mus måste vi kunna
lära oss bedöma kunskapsutveckling. Det går ju i andra
länder. Men vi är konflikträdda och vågar inte säga rakt ut
att detta inte är tillräckligt bra. Det måste vi lära oss.”
Kriterier för en sådan bedömning borde tas fram, för
det får inte bli subjektivt tyckande. Finns det trygghet i
professionen vågar man stå för det som är viktigt, trots
att det blir konflikt.
”Tematiska bedömningar är säkert också bra för helhetsbilden, men det ena ersätter inte det andra”, understryker han.
Uppdraget att fostra eleverna till demokratiskt
ansvarskännande medborgare är grundläggande.
Under sexårsuppdraget har elevinflytandet undersökts
och då handlade det om elevråd, men det vardagliga
inflytandet över den egna utbildningen och möjligheten
att styra sin skolgång är svårare att mäta men minst lika
viktigt, tycker han.
”Den svenska skolan är generellt bra, men vi tar inte
vara på våra talanger, de får inte utvecklas tillräckligt och
det är en brist idag. Hur utvecklar vi talangerna, hur tar vi
vara på dem och uppmuntrar dem? Det borde inspektörerna också undersöka”, anser Mats Gerdau.
67
Marie Granlund, socialdemokratisk politiker och
vice ordförande i riksdagens utbildningsutskott:
”Skolinspektionen kan
inspirera och uppmuntra”
Inspektionen gör ett bra jobb och inspektionerna genererar kunskap, som kan användas för
att utveckla skolan. För arbetet måste leda till utveckling, anser Marie Granlund. Kunskaps­
målet ska stå i fokus.
Marie Granlund började sin politikerkarriär i hemstaden
Malmö genom att representera socialdemokraterna
i skolstyrelsen under många år. Sedan 1994 är hon
riksdagsledamot och så småningom vice ordförande i
utbildningsutskottet, efter några år i näringsutskottet.
Hon bär alltså med sig en kommunalpolitikers perspektiv in i riksdagen, och också erfarenheter från en
invandrartät stad, ja en segregerad stad, säger hon själv.
Därför är en bra skola viktig för varje individ, oavsett
var man kommer ifrån. Men en bra skola är viktig också
för Sverige som land.
”Så att vi kan växa oss starka som nation med
invånare som har en god, allmängiltig utbildning.”
När socialdemokraterna förlorade det senaste valet var
en av anledningarna att förtroendet för socialdemokraternas skolpolitik var lågt. Det visade en valanalys. Då inledde
partiet ett rådslag om skolan som Marie Granlund ledde.
Ett rådslag innebär att man hämtar in information från dem
som är berörda för att kunna forma en ny och bättre politik.
Marie Granlund och andra politiker reste ut i landet och
besökte skolor och pratade med lärare, rektorer, elever och
föräldrar, men också näringsliv och fackföreningar på orten.
68
”Jag besökte många, många skolor. Det gör jag fortfarande så fort jag får tid. Vid mina besök har jag upplevt
en enorm trötthet bland skolfolket över alla förändringar.
Många tycker det vore bra om vi politiker kunde komma
överens över blockgränser”, säger Marie Granlund.
Socialdemokraternas nya skolpolitik håller nu på att
utformas och den fokuserar på kunskap mer än tidigare,
samlad kunskap, men också varje enskild elevs kunskap.
”Det är viktigt att följa upp elevernas kunskapsutveckling och styra resurser dit där de behövs. Varje elev
måste få möjlighet att utvecklas efter sina förutsättningar”,
säger Marie Granlund.
Likvärdig skola
Det var socialdemokraterna som initierade sexårsuppdraget på den tiden då skolinspektionen låg inom
Skolverket. Partiets hållning är att inspektionen har en
viktig roll att fylla.
”Nu har vi en ny myndighet och tätare inspektioner, men
det är självklart att när skolan fick nytt huvudmannaskap,
alltså kommunaliseringen, måste den inspekteras och följas
upp av staten för att tillförsäkra bland annat likvärdighet.”
Regering och riksdag slår fast den nationella politiken,
som kommunerna ska följa och då måste man också
kontrollera att detta gäller i alla skolor, menar hon.
Men Marie Granlund vill inte att inspektionen bara ska
kontrollera regelefterlevnad utan också ge råd och stöd.
”Inspektionen får inte bli en form av polisiär verksamhet som enbart kritiserar, då kan hela idén med inspektion förfela sin verkan. Delar av utvecklingsfrågorna
ligger förvisso numera på Skolverket, men inspektionen
får inte tappa utvecklingsperspektivet”, anser hon.
Inspektionerna genererar kunskap, som inte får bli statisk, utan måste användas i utvecklingen av skolan. Rektor och lärare måste känna att inspektionen tillför något,
annars förlorar inspektionen i legitimitet och upplevs som
en ny pålaga. Det måste finnas en ömsesidighet och
dialog i inspektionsarbetet.
Partiet har ännu inte formulerat sin syn på den nya skollagen, men mycket i lagen känns igen från skollagskommitténs betänkande, en parlamentarisk utredning, som under
den socialdemokratiska regeringen nådde ända till en
lagrådsremiss, men aldrig till riksdagens bord.
”De förslagen står vi självklart bakom, medan vi är
mer kritiska till annat, men det är för tidigt att specificera
vad vi tycker i detalj. Vi vill också se remissinstansernas
åsikter”, säger hon.
Sanktioner fanns med i skollagskommitténs
betänkande, men de var inte utformade på samma sätt
som i det nya lagförslaget. Ett bra förslag är också att det
ska gå att överklaga ett åtgärdsprogram.
I framtiden vill hon gärna se en diskussion om Skolinspektionens roll. I dagsläget tar inspektionen bra initiativ
och gör ett bra jobb, som hela tiden måste utvecklas.
Rapporterna från kvalitetsgranskningarna blir ett utvecklingsmaterial för alla, där skolorna kan lära av varandra.
”Inspektionen får
inte bli en form av
polisiär verksamhet
som enbart kritiserar”
Kvaliteten i skolan får man inte tumma på och hon ser den
omdiskuterade betygsinflationen som ett hot mot den.
Det var en socialdemokratisk regering som införde
kvalitetsredovisningarna i skolan just för att det måste till
en utveckling av undervisningen.
”Det finns ingen stor arbetsplats idag som inte har ett
kvalitetsarbete och det är ett viktigt arbete parallellt med
Skolinspektionens. Men skolorna måste få hjälp med
vilka metoder de ska använda och vart de ska vända sig
för information. Den dialogen måste finnas.”
De måste bli uppmuntrade också, både kommuner,
rektorer och lärare, och den uppmuntran kan Skolinspektionen ge.
Det behövs arbetsro och kontinuitet i skolan, anser
Marie Granlund. Den får inte bli ett slagträ i politiken,
utan partierna måste sträva efter samsyn och minsta
gemensamma nämnare.
”Det är positivt att skolan nu hamnat överst på
dagordningen, men det är ett högt pris att betala om man
ute på skolorna känner sig påhoppade och utslitna av
alla nya påbud, som man inte riktigt hinner med.”
Finland framhålls ofta som ett föredöme. Där finns
en hygglig politisk samsyn kring skolpolitiken som ger
skolorna arbetsro, menar hon.
69
Barnens rättigheter
stärks i den nya skollagen
Barns och elevers ökade rättsäkerhet i skolan genomsyrar hela förslaget till ny
skollag om 28 kapitel och 600 paragrafer. Deras rätt att komma till tals och bli
hörda, men också föräldrars rätt till inflytande säkras. Tillsynen bli också lagfäst.
En ny skollag är efterlängtad. Den gamla har lappats och
lagats i många år. Den kom till på den tiden när staten var
huvudman för skolan och det inte fanns några fristående
skolor. Den socialdemokratiska regeringen tillsatte en
skollagskommitté och kom ända fram till ett betänkande
och ett förslag till lagrådsremiss, men förslaget hamnade
aldrig på riksdagens bord.
När Alliansen tillträdde efter valet 2006 hade den
ett digert hundrapunktsprogram med sig i bagaget, där
en ny skollag ingick. Det nya förslaget är ingen offentlig
utredning, utan en departementspromemoria publicerat
i Ds 2009:25 ”Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet
och trygghet”.
Ingegärd Hilborn, chefsjurist på Skolinspektionen, var
huvudsekretare i den gamla skollagskommittén och har
också arbetat på Skolverket som chefsjurist. Hon understryker vikten av innehållet i portalparagraferna i första
kapitlet i det nya förslaget, där barnens och elevernas
rättigheter slås fast.
Det står att skolan ska ge eleverna kunskap och
värden och främja allas utveckling. Undervisningen ska
förmedla de grundläggande demokratiska värdena och
mänskliga rättigheter. Skolan ska ta hänsyn till barns och
elevers olika behov och sträva efter att uppväga skillnader
70
i elevernas förutsättningar. I samarbete med hemmen
ska skolan främja den allsidiga personliga utvecklingen
av barnen till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvars­
kännande individer och medborgare.
”Hänsynen till barnens bästa ligger alltså som en
grundläggande princip för hela lagstiftningen. Den röda
tråden är rättssäkerheten och deras rätt att komma till
tals”, säger Ingegärd Hilborn.
Vissa viktiga beslut för eleverna blir möjliga att över­
klaga. Det finns också ett tydligare regelverk kring hur
eleverna ska få förutsättningar att nå utbildningens mål.
De elever som behöver stöd och inte klarar skolan av
egen kraft har rätt till särskilt stöd. Lärare har skyldighet
att anmäla till rektor om de upptäcker barn som behöver
särskilt stöd.
”Det är viktigt att fånga upp barn som behöver särskilt
stöd i ett tidigt skede och det har varit ett problem. Nu
får rektor ansvar för att skyndsamt utreda behovet”,
säger hon.
Som förälder kan man vända sig till tillsynsmyndig­
heten och anmäla rektors beslut, om man inte är nöjd.
”Föräldrarna kan läsa lagen för rektor. Kombinationen
av tydligt regelverk, möjlighet att överklaga och förstärkt
tillsyn stärker föräldrarnas och barnens rätt till information
och inflytande om elevens utveckling. Det regleras också
i bestämmelser om utvecklingssamtal och individuella
utvecklingsplaner.”
Inflytandet för vårdnadshavare och elever regleras
alltså tydligare, men hur det inflytandet ska se ut får var
och en skola bestämma lokalt.
Ansvarsfördelningen
Lagen pekar tydligare ut vem som har ansvar i skolan
för olika delar av verksamheten, och det är också viktigt
av flera skäl, anser Ingegärd Hilborn. Då vet en förälder
eller en elev vem man ska vända sig till och vem som har
ansvar för resultaten.
”Det hänger ihop med de stärkta rättigheterna för eleverna. Man måste vara tydlig med vem som har ansvaret.
Vissa viktiga beslut som rör eleven ska fattas av rektor. Det
är ingen förändring i sak men en tydligare reglering.”
Läraren har ansvar för undervisningen och rektor ska
leda och samordna det pedagogiska arbetet och ansvara
för det inre arbetet i skolan, enligt förslaget.
Lagfast tillsyn
Sista pusselbiten i elevens ökade rättssäkerhet och
barns rätt till en trygg miljö är att tillsynen regleras i lag.
”Om huvudmannen bryter mot lagen har tillsynsmyndigheten möjlighet att agera. Sanktioner är ett sätt
att stärka kvalitén i verksamheten, liksom att främja en
utveckling där skolan blir likvärdig”, säger Ingegärd
Hilborn.
Kommunala skolor och friskolor får samma reglering
i förslaget. Skollagen blir enhetlig och det innebär att
de fristående skolorna blir skyldiga att följa läroplan och
kursplan och alla andra regler och styrdokument som
gäller för skolan.
Skolinspektionen får möjlighet att stänga en fristående
skola omedelbart och det är något som inspektionen
efterlyst. Det finns exempel där beslut om stängning av
en fristående skola tagit fyra år efter överklagningar, för
att till slut avgöras i regeringsrätten. Under den tiden
hade skolan förbättrats och en stängning var inte längre
aktuell, ansåg regeringsrätten.
”Skolinspektionen får också rätt att göra tillsynsbesök
i kommuners skolor eller i fristående skolor och ta fram
de underlag och dokument som vi behöver kunna granska.
Det behövs, för det har hänt att vi har blivit ifrågasatta när
vi inspekterat fristående skolor.”
Tolkar lagen
De flesta huvudmän följer idag Skolinspektionens
beslut, men det finns fall där huvudmannen meddelar
att man gör en annan bedömning och alltså struntar i
besluten. Skolinspektionen har i framtiden en skyldighet
att beivra detta.
På Skolinspektionen tolkar Ingegärd Hilborn och
övriga medarbetare på rättssekretariatet skollagen
tillsammans med avdelningsjurister och övriga juridiska
medarbetare i regionerna, så att beslut som tas blir
likvärdiga och enhetliga. I tolkningen av skollagstiftningen används förarbetena, domstolsavgöranden,
JO-utlåtanden och tidigare beslut. På intranätet sprids
tolkningar och principiella beslut, liksom på veckomöten,
när representanter från varje region finns representerade.
”Ofta handlar tolkningar också om pedagogiska
moment och då måste vi tolka regelverket tillsammans
med pedagoger”, berättar Ingegärd Hilborn.
71
Den nya skollagen –
sanktionstrappa och föräldrainflytande
Skollagen gäller från förskola till vuxenutbildning.
Förslaget till den nya lagen anpassas till utvecklingen
inom skolområdet och har en sammanhållen reglering. Den förväntas börja gälla den 1 juli 2011.
En stor nyhet är att fristående skolor ska följa
samma lagar och regler som gäller för kommunala
skolor. Fristående skolor och förskolor blir en del av
skolväsendet.
Det skapar en enhetlig struktur som bland annat gör
lagen överskådlig och lättare att tillämpa.
Rättssäkerheten stärks på flera punkter genom att
det blir fler möjligheter att överklaga beslut. Föräldrar
kan exempelvis överklaga stödåtgärder i beslut
om åtgärdsprogram eller om ett barn har nekats
skolplacering i kommunal skola med hänvisning till
ekonomiska eller organisatoriska svårigheter. Över­
klagandet görs i båda exemplen till Skolväsendets
överklagandenämnd.
Skolinspektionen får förstärkt och tydligt lagstöd
och utökade sanktionsmöjligheter mot huvudmän
som missköter sig. Sanktionerna föreslås vara lika
för kommunala och fristående skolor, så långt det är
möjligt.
72
En sanktionstrappa införs. Den består av:
1. Anmärkning
2. Föreläggande
3. Föreläggande med vite
4. Återkallande av tillstånd eller statliga åtgärder för
rättelse för kommunala skolor.
Inspektionen för möjlighet att omedelbart stänga en
skola i avvaktan på åtgärder under punkt 4.
Anmärkningar lämnas till huvudmannen vid mindre
allvarliga överträdelser. Tillsynsmyndigheten får göra
ett föreläggande, även kombinerat med vite, om
huvudmannen inte följer de föreskrifter som gäller för
verksamheten eller, för fristående skolor, de villkor
som gäller för godkännande och rätt till bidrag.
Tillstånd får återkallas om föreläggandet inte följs och
missförhållandet är allvarligt. Även om rättelse har
skett får tillstånd återkallas om man på goda grunder
kan anta att bristerna kommer att upprepas.
Skolinspektionen får besluta att staten, på kommunens eller landstingets bekostnad, ska vidta de
åtgärder som behövs, för att åstadkomma rättelse,
om kommun eller landsting inte har följt ett föreläggande och grovt eller under längre tid åsidosatt sina
skyldigheter.
Skolinspektionen får lägga ett tillfälligt verksamhetsförbud i väntan på att ett tillstånd ska återkallas eller
att en statlig åtgärd ska ske, om det är allvarlig risk för
barnens eller elevernas hälsa och säkerhet, eller av
någon annan anledning.
Tillsynen definieras i den nya lagen som regelefterlevnadskontroll. Det finns i lagen regler om hur
tillsynen ska genomföras och övergripande regler om
kvalitetsgranskning, uppföljning och utvärdering.
Principen om barnets bästa skrivs in i lagen. Timplanen finns kvar, men krav på kvalitetsredovisning
och skolplaner tas bort. I stället finns en ny reglering
om krav på systematiskt kvalitetsarbete, som ska
dokumenteras.
Dagens utrymme för befrielse från undervisning
snävas in och synnerliga skäl krävs för att befrielse
ska medges.
Kraven skärps i den utredning som görs inför mottagande i särskolan.
73
Diskrimineringsombudsmannen:
”Skolan är ett
prioriterat område”
En rad nya lagar har satt barns rättigheter i fokus. I ett tätt samarbete med Skolinspektionen
och Skolverket arbetar DO för att skydda barn mot diskriminering och kränkningar.
Förslaget till den nya skollagen och den nya diskrimi­
neringslagen stärker elevernas rätt i skolan och även
skyddet mot diskriminering och kränkningar.
”Det är litet av ett nytt synsätt där lagarna anpassas
bättre till barnens verklighet. Det ger både oss och skolmyndigheterna ett stort ansvar och det tycker jag också
att vi tar”, säger Katri Linna, diskrimineringsombudsman.
I år är skolan en prioriterad verksamhet i nya DOs
arbetsplaner. Myndigheten är lika ung som Skolinspektionen. DO uppstod ur en sammanslagning av fyra
myndigheter mot diskriminering, JämO, Handikappombudsmannen, HomO och ombudsmannen mot etnisk
diskriminering.
För DO är skolan en viktig arena för att föra ut budskapet om de mänskliga rättigheterna och om människors lika värde och för att lära eleverna att behandla
varandra med respekt. Individer är svårare att påverka ju
äldre de blir. I skolan formas de unga och där kan man
genom ett effektivt likabehandlingsarbete sätta stopp för
trakasserier och kränkningar, som kan leda till livslånga
spår i en människas känsloliv.
”Dagens unga är framtidens vuxna. När skolan arbetar
tillsammans med eleverna med likabehandling påverkar
det hur samhället utvecklas”, säger Katri Linna.
74
Barn- och elevskyddslagen upphörde att gälla den 1
januari 2009 och i stället kom den nya diskriminerings­
lagen. I den finns förbud mot diskriminering och trakasserier och krav på likabehandlingsarbetet.
Gemensamt budskap
I skollagen finns paragrafer mot kränkande behand­ling.
Skolan är ju också en del av ”det allmänna”, som enligt
regeringsformen ska motverka olika former av diskrimi­
nering. Tillsammans ger Barnkonventionen och dessa
lagar en gemensam värdegrund för DO, Skol­verket,
Skolinspektionen och Barn- och elevombudet. Myndig­
heterna arbetar tätt och friktionsfritt, med ett gemensamt
budskap på utbildningsområdet.
”Det fanns goda grunder att stå på sedan tidigare, i
allt från förhållningssätt till handläggningsåtgärder och
upparbetade kontakter”, berättar Katri Linna.
Skolinspektionen, med sina cirka 350 medarbetare,
har en god insyn i skolans vardag och är ute och granskar
skolorna utifrån lagarnas krav.
”I det enskilda ärendet har vi ibland överläggningar
med Skolinspektionen. Det kan vara svårt att avgöra var
gränsen ska gå. Vår specialistkompetens kan också användas när den behövs. Skolinspektionens pragmatiska
75
”Vi har en gemensam grundsyn om alla
människors lika rätt och kan kanske på
så sätt göra vardagen lättare för lärare
och rektorer”
hållning gagnar samarbetet som funnits och fortsätter”,
säger hon.
Det finns en tydlig arbetsfördelning mellan
myndigheterna. Anmälningar om diskriminering eller
trakasserier som har samband med några av diskrimineringsgrunderna utreds av DO. Anmälningar som handlar
om annan kränkande behandling utreds av Barn- och
elevombudet (BEO) inom Skolinspektionen.
Skolorna är skyldiga att upprätta en plan mot kränk­
ande behandling enligt skollagen och en lika­behand­lings­
plan enligt diskrimineringslagen. Skolverket, som har
övergripande ansvar, har utfärdat allmänna råd för hur det
förebyggande arbetet kan drivas och hur planerna ska
upprättas, och de inbegriper alla myndigheternas krav.
Skolinspektionen granskar planen mot kränkande behandling vid sin tillsyn, men kollar också att likabehand­
lingsplanen uppfyller vissa minimikrav. Planerna är ofta
sammanförda till en.
”Vi har en gemensam grundsyn om alla människors
lika rätt och kan kanske på så sätt göra vardagen lättare
för lärare och rektorer”, säger George Svéd, chef för
utbildningsenheten vid DO.
76
DO står på tre ben i sitt arbete att påverka skolan: dels
anmälningsärendena, där man kan gå till tingsrätten, om
en förlikning inte kommer till stånd, dels uppmanar man
skolor och lärare att arbeta förebyggande och främjande,
dels erbjuder DO metodverktyg för skolorna i deras
likabehandlingsarbete.
Det finns brister i skolornas arbete, men också en stor
efterfrågan på information och kurser.
”Bara en av tio granskade likabehandlingsplaner lever
upp till lagens krav. Men det är inte samma sak som att
man inte har ett pågående arbete mot mobbning och
kränkningar i skolorna. Här pågår ett medvetet arbete
sedan länge”, menar George Svéd.
Skolan har enligt skollagen skyldighet att tillhanda­
hålla anpassningsåtgärder för barn med funktionshinder. Många ärenden handlar om att föräldrarna inte
är nöjda med skolans eller kommunens insatser. Också
i Skol­inspektionens tillsyn har dessa brister kommit
fram. Men DO har inte något stöd i diskrimineringslagen
för att kräva större insatser från skolan eller kommunen.
Det kan däremot Skolinspektionen ha synpunkter på.
Brister i likabehandlingsplanerna
DO har tillsynsansvar över diskrimineringslagen. Ett krav i lagen är att alla skolor
ska ha en likabehandlingsplan, som ska utvärderas och revideras årligen.
Skol­inspektionen konstaterar efter sina inspektioner i landet att
likabehandlings­planerna för skolor och förskolor i nio fall av tio inte lever upp
till lagens krav. Ibland saknas en plan, andra gånger ser planerna ut som de
tidigare handlings­programmen mot mobbning, som fanns innan lagen trädde
i kraft. Oftast saknas en kartläggning av vilka insatser som behövs lokalt. Det
saknas också beskrivning av åtgärder som ska förhindra diskriminering och
trakasserier.
Barn- och elevombudet, BEO
Barn- och elevombudet är en del av Skolinspektionen och tar tillvara barns och
elever rättigheter. Det innebär att BEO utreder anmälningar om kränkande behandling och informerar om lagstiftningen. Om förskolan eller skolan brustit kan
BEO kräva skadestånd från huvudmannen, det vill säga den som äger skolan.
BEO kan också företräda enskilda barn och elever i domstol.
Skolornas skyldighet att förebygga och förhindra kränkande behandling regleras i skollagen (14 a kap.). Kränkande behandling är beteenden som kränker
en individs värdighet, utan att koppling till någon diskrimineringsgrund. Det kan
handla om att reta någon för att han eller hon har ”fel hårfärg”, är tjock eller har
glasögon. Men även hot och våld, som knuffar och slag, räknas som kränkande
behandling.
77
Ann-Marie Begler, generaldirektör för Skolinspektionen:
”Alla har rätt till
minst godkänt”
Barnets perspektiv genomsyrar Skolinspektionens arbete. Alla barn har rätt till en bra utbildning och möjlighet att nå minst godkänt i sina betyg. Om en elev inte blir godkänd i något
ämne får en skola aldrig hänvisa till brister hos eleven. Varje skola måste utforma och anpassa sin verksamhet så att varje elev når godkänt. Det är Skolinspektionens uppgift att granska
att skolorna ger varje elev möjlighet att nå maximala resultat.
Den allmänna uppfattningen är att vi har en bra skola
i Sverige. Och det har vi ur flera aspekter. Samtidigt
pekar man många gånger på att kunskapsresultaten
inte alltid är så bra som de bör vara. Vi vet från olika
undersök­ningar att till exempel matematikkunskaperna
hos svenska elever inte har förbättrats – utan tvärtom. Vi
vet också att många barn går till skolan och är rädda och
oroliga för vad som ska hända under dagen.
”Syftet med vår verksamhet är att vi ska inspektera för
att ge stöd till utveckling och förbättring. Man kan säga
att Skolinspektionen är ett uttryck för statens förvänt­
ningar på skolan. Grunden för inspektionen är att skolan
har en avgörande betydelse för barns uppväxt och
utveckling. Barnen har inte allt med sig hemifrån. Arv
och miljö är inte heller det som ensamt avgör hur barnen
utvecklas och växer, utan skolan har en stor betydelse”,
säger Ann-Marie Begler, generaldirektör och chef för
Skolinspektionen.
Skolinspektionen ska fokusera på vad i skolverksamheten som har betydelse för att utveckla goda
kunskapsresultat.
78
individ växer också eleven med uppgiften och tar allt mer
ansvar och blir därmed motiverad. Skolor som lyckas bra
i resultathänseende, alltså där barnen utvecklar kunskaper
och färdigheter, har höga förväntningar på eleverna.
”Vi kommer att granska hur man arbetar för att nå
målet att alla elever ska nå godkänt i alla ämnen. Vi kommer bland annat att titta på de särskilda stödinsatsernas
utformning, kvalitetsarbetet och om man anordnar undervisning i alla ämnen, till exempel också svenska som
andra språk. Vi kan ju inte ha någon annan utgångspunkt
än att alla elever ska nå målen i alla ämnen”, säger hon.
Forskningen säger att en rektor, som vill lyckas väl i sin
uppgift, hela tiden måste följa upp sin verksamhet, föra
tillbaka resultaten av uppföljningen och utifrån detta
arbeta med utveckling och förbättring. Om skolan inte
har bra kontroll på hur elevernas utvecklas hur ska man
då kunna sätta in stöd till lärare och stöd till elever? Hur
ska en rektor kunna bedöma kvaliteten i undervisningen
om han inte vet hur framgångsrik den är?
”Över hälften av de skolor vi granskar kritiserar vi
utifrån att de inte har en systematisk uppföljning och ut­
värdering av elevernas utveckling. Vi ser också att två av
Det finns faktorer som har särskilt stor betydelse för om
en skola är framgångsrik. Det finns ett par områdena
som forskare som studerat utbildningsområdet lyft fram,
det är de faktorer som erfarna lärare och skolledare
själva pekar på.
Höga förväntningar på eleverna
”När mina barn var små och började gå i skolan utgick
jag ifrån att de skulle klara sig genom skolan på ett bra
sätt. Jag utgick ifrån att de skulle lära sig det som de
behövde för att klara fortsatta studier. Så tänker nog alla
föräldrar och det är det enda rimliga sättet att förhålla sig
till sina barn. Men är det alltid det förhållningssättet som
barnen möter när de kommer till skolan och under hela
sin skolgång?” undrar Ann-Marie Begler.
Forskning visar att förväntningarna på barnen är av
avgörande betydelse för deras resultat. Alla elever är inte
lika studiemotiverade från början. De kommer från olika
miljöer och har olika erfarenheter med sig i bagaget. Men
skolan är till för alla barn, oavsett bakgrund och motivation. Och genom att skolorna har en hög tro på varje
79
tre skolor brister i sitt arbete att ge eleverna individuella
utvecklingsplaner. Det är ju en obligatorisk uppgift som
inte går att välja bort”, säger Ann-Marie Begler.
Rektors ledarskap
I alla undersökningar kring skolors kvalitet lyfts rektors ledning av det pedagogiska arbetet fram som en
avgörande faktor för utveckling och förbättring. Ett
kraftfullt och demokratiskt ledarskap, som är inriktat
på skolornas kunskapsresultat, skapar förutsättning för
framgång.
”När vi är ute möter vi många kompetenta, seriösa och
engagerade rektorer. Trots det ser vi ändå att rektorns
sätt att leda det pedagogiska arbetet många gånger inte
är tillräckligt väl utvecklat”, berättar Ann-Marie Begler.
Varför är det så? Det beror på flera olika faktorer.
Rektorn blir överöst av olika arbetsuppgifter. Rektorer
måste därför prioritera det som är viktigast – att leda
lärarna i deras arbete med undervisning. Men rektorerna
måste också få stöd från förvaltningschefer och politiker
att göra denna prioritering. En hel del rent administrativa
uppgifter ligger på en rektor.
”Någon har sagt så här: Enastående lärare kan
bara utvecklas av enastående ledare. Det är viktigt att
kommunerna ser till att det skapas förutsättningar för
rektorerna att verkligen vara pedagogiska ledare och att
rektorerna ser det som sin främsta uppgift.”
Störst betydelse har lärarna
Kompetensen hos lärarna är betydelsefull för de resultat
som uppnås, och förutsättningarna för goda resultat ökar
om lärarna har djup ämneskompetens.
”Enligt en rapport av konsultföretaget McKinsey kan
kvaliteten i ett utbildningssystem aldrig bli högre än
80
kvaliteten på dess lärare. Det finns många undersök­
ningar, mycket forskning, som visar på samband mellan
skickliga lärare och kunskapsresultat. Och konstigt vore
det annars”, säger Ann-Marie Begler.
I Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskningar
kommer inspektörerna att gå in i klassrummen och granska hur undervisningen går till. De kommer att studera i
vilken mån undervisningen är kopplad till kursplanens mål
och om man arbetar på ett sådant sätt som enligt forskning och erfarenhet leder till goda kunskapsresultat.
”Vi går inte in i klassrummen för att ge synpunkter på
varje enskild lärare, utan vi har ett system för att granska
om skolorna bedriver undervisning med god kvalitet. På
det sättet kan också rektor få ett underlag för sitt eget
arbete – för sitt pedagogiska ledarskap. Det är väldigt
spännande och min förhoppning är att det kommer
fungera som ett stöd till utveckling och förbättring.”
Nolltolerans mot mobbning
och kränkningar
Om inte barn känner sig trygga i skolan kan de inte
prestera bra. De lär sig inte om de är rädda för vad som
ska hända på rasten. Om det inte är ett klimat där alla
vågar diskutera, alla blir respekterade och alla blir trevligt
bemötta, så är det svårt att lära sig. Allt detta är själv­
klarheter men ändå förekommer mobbning och kränk­
ningar på våra skolor.
”Vi har nolltolerans mot mobbning och kränkningar.
Så är vår lagstiftning uppbyggd och det är den självklara
utgångspunkten för Skolinspektionen. Det kan inte nog
betonas hur viktigt det är att barn och elever får känna
sig trygga. Därför är skolornas värdegrundsarbete ett
område vi kommer att granska även i fortsättningen”,
säger Ann-Marie Begler.
Staten kommer alltid att behöva en skolinspektion, tror
Ann-Marie Begler. Skolan förändras, det kommer nya
lärare, rektorer och huvudmän, lagarna förändras och
Skolinspektionen måste följa den utvecklingen och
anpassa sina metoder och modeller. Det är ett arbete i
ständig förändring.
”I den bästa av alla världar kanske en inspektion inte
behövs, men som det är behöver staten inspektionsmyndigheter inom de områden som är decentraliserade
till kommunerna. Det gäller till exempel för socialtjänsten
och sjukvården, men även för skolan. Man behöver veta
att verksamheten följer det regelverk som finns och att
den håller hög kvalitet”, säger hon.
Fem viktiga områden där
Skolinspektionen tittar extra:
• Vikten av att ha höga förväntningar på barnen. Skolinspektionens mål är
att alla elever ska nå minst godkänt i alla ämnen.
• Vikten av att följa upp sina resultat för att kunna bedöma kvaliteten i
verksamheten – och för att kunna ge rätt stöd till lärare och elever.
• Rektors ledarskap. För att rektor ska kunna ge personalen ett bra stöd är det
viktigt att rektor har goda förutsättningar att utveckla sitt eget ledarskap.
• Lärarnas utbildning och behörighet. För att få en god utbildning krävs
kompetenta lärare med rätt utbildning för sitt arbete.
• Skolornas värdegrundsarbete. Barnen måste känna sig trygga för att kunna
prestera bra i skolan.
81
Efterord:
E
tt stort utvecklingsarbete har tagit några steg framåt. Det betyder inte att det
är färdigt. Arbetet pågår när läsaren lägger ihop den här boken efter att ha läst
den.
Inspektörens yrke är kvalificerat och ger utrymme för professionella, kvalificerade
bedömningar. De områden som hamnar i inspektionens strålkastarljus förändras och
förbättras, det visar erfarenheten. Inspektionen har verkligen lett till klara förändringar till
det bättre inom flera områden. Därför är just urvalet av områden att inspektera och frågor
att ställa så viktigt. Det sådana frågor utvecklingsarbetet handlar om.
Varje förälder anförtror skolan det dyraste de har, sina barn. De har rätt att förvänta sig
att skolan anpassar sin undervisning efter barnets förmåga och karaktär, att barnet får
minst godkänt i alla ämnen och att barnet trivs i skolan och får studiero. Det är skolans
alldeles unika och värdefulla uppgift. När skolbarnen kommer till skolan varje höst får
varje lärare och rektor en ny möjlighet att hjälpa till att utveckla dem.
Många har åsikter om skolan och om vad inspektionen gör. Många har stora
förväntningar.
Många inspektörer berättar om sin ambition om att verkligen betyda någonting. Om
att vara med om att skapa de allra bästa resultaten för eleverna. En resurs i skolans och
kommunens arbete.
Skolinspektionens uppdragsgivare är alla skolbarn i Sverige.
82
83
Skolan är en speciell verksamhet. Den är till för att ge varje barn
kunskaper och möjlighet till utveckling. Det handlar om både
hjärna och hjärta, trygghet och kunskaper. Samtidigt är skolan
ett gemensamt intresse för hela samhället.
Inspektion är ett sätt att se till att skolan fullgör sitt
uppdrag – både i relation till den enskilde eleven och utifrån
ett samhällsperspektiv. Inspektion har funnits i olika former
under många år. Sedan 1 oktober 2008 finns Skolinspektionen
med uppdrag att kontrollera att förskolor, fritidshem, skolor
och vuxenutbildning följer de regler som styr verksamheten.
Utgångspunkten är att alla barn och elever har lika rätt till en
god utbildning i en trygg miljö. Alla har rätt att nå maximala
resultat och minst godkänt i alla ämnen.
Den här boken går igenom hur inspektion av skolor har
bedrivits under de senaste sex åren, då Sveriges alla skolor
granskats. Nu väntar en ny omgång. Skolinspektionen vässar
pennan för att utveckla sättet att inspektera. Syftet är tydligt:
En bättre skola för alla barn.
Vi vässar
pennan
SKOLINSPEKTION MED FOKUS
PÅ KUNSKAP OCH KVALITET
