Genom Amsterdamfördraget betonas att

EUFi1999/287
1999-01-18 (version 2)
(1998-12-08, version 1)
Finansdepartementet
Miljödepartementet
Charlotte Hedberg,
Kerstin Grönman
Svenska kommentarer på dokument CCO98/33/1 Offentlig upphandling och miljö
Genom Amsterdamfördraget betonas att miljöhänsyn skall integreras i alla gemenskapens
politikområden för att en hållbar utveckling skall uppnås. Att begreppet hållbar
utveckling införs som en princip i EG:s fördragstext innebär förbättrade möjligheter att
skydda miljön i gemenkapen samtidigt som den inre marknaden bibehålls. Genom mer
enhetliga och tydliga miljökrav från offentlig sektor får producenterna incitament att styra
mot en mer miljöanpassad utveckling.
Från svensk sida ser vi mycket positivt på kommissionens arbete med offentlig
upphandling och miljökrav. Offentlig upphandling är ett marknadsbaserat styrmededel
som bör kunna användas för att främja en hållbar utveckling, givetvis med beaktande av
principerna om icke-diskriminering, likabehandling, affärsmässighet och fri rörelse för
varor och tjänster. Sverige anser därför att det är angeläget att skapa klarhet om i vilka
avseenden miljökrav får ställas vid offentlig upphandling.
Svar och kommentarer på kommissionens frågor
1. Är kommissionens frågeställningar relevanta och har de analyserats nationellt?
Sverige anser att de frågeställningar som kommissionen tar upp för närmare granskning är
mycket relevanta. I Sverige pågår en diskussion om vilka miljökrav som skall kunna
ställas vid offentlig upphandling och där berörs samma frågeställningar som
kommissionen tar upp. Den svenska regeringen har uttryckt att den offentliga
upphandlingen bör vara en pådrivande kraft i arbetet för ett ekologiskt hållbart samhälle.
Det är viktigt att skapa klarhet om i vilka avseenden miljökrav får ställas med beaktande
av övergripande principer om icke-diskriminering , proportionalitet och miljöhänsyn som
finns beskrivna i EG-fördraget.
Utifrån de analyser av möjligheterna att ställa miljökrav vid offentlig upphandling som
har gjorts i Sverige, anser vi idag att man inte endast kan utgå från
upphandlingsdirektiven. Amsterdamfördragets formuleringar om integrering av en hållbar
utveckling i EU:s alla politikområden innebär att en analys bör genomföras för att utreda
om Amsterdamfördragets formuleringar om miljön medför att upphandlingsdirektiven
behöver ändras.
De utredningar och tolkningar som har gjorts på detta område i Sverige har givit skilda
resultat. Den statliga myndigheten för offentlig upphandling, Nämnden för offentlig
upphandling (NOU) har på uppdrag av regeringen analyserat möjligheterna att ställa
miljökrav vid offentlig upphandling och tar upp de frågor som kommissionen nämner. I
detta sammanhang konsulterades även professorn i internationell rätt Said Mahmoudi
2
(Stockholms universitet). Vidare har Silf Gruppen AB (en branschorganisation för
inköpare) gjort en analys av miljökrav vid offentlig upphandling.
Nedan redovisas några av de resultat som NOU, professor Mahmoudi och Silf
Gruppen AB kommit fram till samt Sveriges slutsatser
Kan en upphandlade enhet utesluta en anbudsgivare som har begått miljöbrott, från att
delta i anbudsgivningen?
Enligt NOU:s analys kan reglerna om uteslutning av anbudsgivare som begått brott i
yrkesutövning eller som begått annat allvarligt fel i yrkesutövningen tillämpas på
miljöbrott och allvarligt fel i miljöhänseende.
Slutsats: Sverige anser att det enligt regelverket är möjligt att utesluta en anbudsgivare
som har begått miljöbrott, från att delta i en anbudsgivning. Detta framgår av den svenska
lagen om offentlig upphandling.
Kan man i tekniska specifikationer referera till ett miljömärke ?
Enligt NOU:s analys är det eventuellt förenligt med gemenskapsrätten att ställa de kravet
på en produkt att den skall vara märkt med en EU-blomma. Det finns däremot en risk att
krav om nationella miljömärken skulle kunna ses som diskriminerande.
Professor Mahmoudi anser att det går att inkludera EU:s miljöblomma i de tekniska
specifikationerna redan idag. Han menar i och för sig att det med stor säkerhet utgör en
formell diskriminering. Med tanke på att miljömärket gäller inom hela gemenskapen, är
frivilligt och öppet för alla tillverkare av särskilda varor, även importerade varor som
uppfyller EG-direktiv, är det emellertid inte omöjligt att EG-domstolen ändå skulle
godkänna diskrimineringen till förmån för miljön. Mahmoudi ser dock ett problem med
att små och medelstora företag i praktiken kan komma att slås ut av ett sådant krav.
Kommentarer:
I den svenska diskussionen har framhållits att EU-blomman är ett miljömärkningssystem
som gäller för hela unionen. Märkningen är frivillig och öppen för alla som saluför varor
inom unionen.
Nationella miljömärken såsom den nordiska Svanen och den tyska Blå Ängeln är spridda
och välkända inom relativt stora konsumtionsområden inom unionen. Också dessa
miljömärken är frivilliga och öppna för alla. Kommissionär Bjerregaard har vid flera
tillfällen påpekat att det är viktigt att arbeta vidare med nationella märkningar för att driva
på utvecklingen. Det bör dock observeras att det torde kunna medföra risker för
handelshinder och för diskriminering av utländska företag att ställa upp krav kopplade till
nationella miljömärken vid offentlig upphandling.
Miljömärken kan bidra till att underlätta för såväl upphandlare som för leverantörer vid
upphandling. För upphandlaren är det ett hjälpmedel i arbetet med att bedöma en produkts
miljöaspekter. För leverantören ökar transparensen dvs. öppenheten och förutsägbarheten
genom att etablerade miljömärken används som urvalsgrund vid upphandling.
Registrering/certifiering av miljömärkning kan vara kostsamt och administrativt tungt för
små- och medelstora företag. För att inte dessa skall diskrimineras vid en
upphandlingssituation måste det i anbudsförfarandet i så fall uttryckligen kunna anges att
kriterierna för ett visst märke skall vara uppfyllt. Små- och medelstora företag med en
miljöanpassad produkt kan då vara med i upphandlingsprocessen. För företag som de
facto är registrerade/certifierade förenklas anbudsförfarande, vilket i sig är ett incitament
för att låta registrera/certifiera företagets produkter.
3
I kommissionens dokument refereras till närliggande frågeställningar, bl.a. olika
miljömärkens status. Alla miljömärken är inte likvärdiga. Det är viktigt att komma ihåg
att miljömärkning tar sin utgångspunkt i den existerande marknadssituationen, dvs. de
krav som ställs uppfylls redan av delar av utbudet på marknaden och utgör därför ett
förtydligande av de konsumentreferenser som redan etablerats. Vad miljömärkning gör är
att förenkla för de konsumenter som delar denna preferens men som saknar kompetens att
på egen hand utvärdera tillgängliga alternativ på marknaden.
Det är av stor vikt att regler och kriterier för olika miljömärken är tillgängliga för alla
intresserade producenter. Transparensen ökar även för leverantörerna om kriterier som
finns i etablerade miljömärken används som urvalsgrund vid upphandling.
Sverige anser att det är angeläget att de samhällsekonomiska effekterna av att använda sig
av krav kopplade till miljömärken vid offentlig upphandling analyseras och beaktas.
Effekterna för näringslivet, i synnerhet för små och medelstora företag, vid uppställandet
av krav på uppfyllande av kriterier för miljömärken måste analyseras och tas i beaktande.
I enlighet med vad som ovan påpekats om risken för handelshinder och diskriminering av
utländska företag, måste givetvis även tas i beaktande om och i så fall under vilka
förutsättningar det kan vara förenligt med EG-fördragets regler att uppställa sådana krav
vid offentlig upphandling.
Slutsats: Sverige anser att det skall vara möjligt att ställa krav på att produkter som köps
in uppfyller kriterier för miljömärkning. Det är dock angeläget, som ovan påpekats, att det
först görs en analys av effekterna och särskilt då effekterna för näringslivet (små och
medelstora företag). Denna analys kan också avse överväganden om vilka lämpliga
åtgärder som behövs vidtas om det t.ex. visar sig att någon grupp påverkas negativt.
Vidare bör analyseras under vilka förutsättningar det kan vara förenligt med ingångna
internationella avtal exempelvis GPA.
Kan upphandlande enheter ställa högre miljökrav än de som ingår i en EUproduktstandard?
Enligt NOU:s analys kan miljökrav som är mer långtgående än produktstandarder ställas i
de fall där det inte finns totalharmoniseringsdirektiv för produkten.
Slutsats: Sverige anser att med utgångspunkt från kraven i Amsterdamfördraget bör
kommissionen i samband med sina standardiseri ngsuppdrag till CEN och andra
standardiseringsorganisationer ålägga dessa att analysera effekterna och ta hänsyn till
miljöaspekten i standardiseringsarbetet. I detta sammanhang borde även integrering av
miljöhänsyn göras vid revidering av befintliga standarder och detta bör även analyseras.
I hur stor utsträckning kan en upphandlande enhet ställa miljökrav på
tillverkningsprocessen?
Enligt NOUs analys kan specifika miljökrav på tillverkningsprocessen inte ställas.
Professor Mahmoudi anser att möjligheten för en upphandlande enhet att ställa krav på
tillverkningsprocessen i första hand beror på hur och i vilken omfattning gemenskapen
reglerat processen. Om gemenskapsreglering saknas helt gäller de allmänna kraven på
proportionalitet och icke-diskriminering. Ett miljökrav får inte faktiskt utesluta utländska
leverantörer. Det får inte heller begränsa handeln mer än vad som är nödvändigt för att nå
det eftersträvade syftet, ett effektivt skydd för miljön. I övrigt finns, enligt Mahmoudi, i
princip inte något hinder att ställa miljökrav på tillverkningsprocess.
Professor Mahmoudi instämmer inte i uppfattningen att det saknar betydelse hur en vara
producerats och att miljökrav endast får beaktas utifrån varans eller tjänstens direkta
användning. Han menar att sedan EGs fjärde miljöhandlingsprogram för miljön, antogs
4
år 1986, har de flesta miljöåtgärder fått en gemenskapskaraktär. Det innebär att oavsett
var de vidtas är det skyddet av miljön i hela gemenskapen som är ändamålet.
Resonemanget har, enligt Mahmoudi, förstärkts genom det femte
miljöhandlingsprogrammet som lanserade begreppet delat ansvar. Begreppet innebär bl.a.
att alla måste delta i miljöskyddsarbetet utan att tänka på vem eller vilka som kommer att
få nytta av resultatet.
Vidare kan från handelspolitisk utgångspunkt nämnas att enligt en bedömning gjord av
den svenska handelsmyndigheten Kommerskollegium tillåter varken WTO:s eller EG:s
regelverk att man ställer krav kopplade till tillverkningsprocessen om de inte påverkar
varans egenskaper”
Slutsats: Sverige anser att det är angeläget att denna fråga analyseras och klargörs.
Kan man kräva att en leverantör har ett miljöledningssystem eller är miljöcertifierad
och i så fall, i vilken fas av upphandlingsprocessen?
Vid prövning av anbudsgivare får man endast pröva anbudsgivarens lämplighet med
avseende på teknisk förmåga och kapacitet, samt ekonomisk och finansiell ställning.
Enligt NOU:s analys riskerar krav på EMAS-registrering eller krav på uppfyllandet av
kriterierna för sådan registrering att bryta mot principen om proportionalitet i reglerna för
offentlig upphandling.
Silf Grupen AB anser att krav på leverantören är okomplicerad vad gäller tjänste- och
entreprenadupphandlingar. Om den upphandlande enheten ställer miljökrav som kan
kopplas till föremålet för upphandlingen och leverantören är detta naturligtvis möjligt,
enligt Silf Gruppen AB, eftersom miljökraven i sådana fall kan hänföras till krav på
leverantörens tekniska förmåga och kapacitet.
Kommentar:
Sverige anser att offentliga upphandlare skall kunna ställa krav på att anbudsgivare
uppfyller kriterierna för EMAS eller likvärdiga system. Utifrån Amsterdamfördragets
princip om vikten av att integrera miljöhänsyn bör förekomsten av miljöledningssystem
kunna utgöra ett av flera mått på leverantörens tekniska förmåga och kapacitet. EMAS är
gemenskapens eget miljöledningssystem med syfte att främja en frivillig förbättring av
industrins miljöarbete. I EMAS ingår att ställa miljökrav på leverantören. Liksom EUblomman är det ett system som gäller för hela unionen, det är frivilligt och öppet för alla
industrianläggningar inom gemenskapen. I Sverige och vissa medlemsländer är det även
öppet för andra sektorer. När den reviderade EMAS-förordningen är färdig kommer
företag och organisationer från alla sektorer i samhället att kunna registrera sig.
Det måste i sammanhanget dock även uppmärksammas att bl.a. små och medelstora
företag i praktiken kan ha mycket svårt att införa miljöledningssystem och miljöcertifiera
sig bl.a. på grund av höga kostnader för detta, relativt sett, och administrativ hantering
m.m. Även om krav endast uppställs på uppfyllande av kriterier för miljöledningssystem
och dylikt kan dessa problem uppstå för små och medelstora företag. Sverige anser
således att det finns en risk för att uppställandet av sådana krav skulle hämma dessa
företags möjligheter att konkurrera om uppdragen vid offentlig upphandling.
Slutsats: Sverige anser att offentliga upphandlare skall kunna ställa krav på att
anbudsgivare uppfyller kriterierna för EMAS eller likvärdiga system. Sverige anser att det
angeläget att först göra en bedömning av och väga in samhällsekonomiska effekter som
skulle kunna uppstå om användande av miljöledningssystem och miljöcertifiering vid
offentlig upphandling skulle aktualiseras, dvs. frågan måste noga analyseras. Denna
analys kan också avse överväganden om vilka lämpliga åtgärder som behövs vidtas om
det t.ex. visar sig att någon grupp påverkas negativt.
5
Kan en upphandlande enhet i utvärdering av anbud räkna in livscykelkostnader för en
produkt (utöver t. ex. kostnader för underhåll, behandling av avfall eller återvinning)?
Enligt NOU kan miljökrav på utförande till viss del ställas. Det gäller om krav på att
prestationen som upphandlingen avser genomförs med hänsyn till vissa miljökrav.
Anbudsgivarna skall ha kännedom om detta vid anbudsgivning och villkoret får bl.a. inte
vara diskriminerande.
Slutsats: Sverige anser att det är viktigt att frågan analyseras.
Kan en upphandlande enhet internalisera externa kostnader för t ex energi- och
transportkostnader i kalkyleringen av anbudsgivarens pris?
Slutsats: I Sverige kalkylerar inte offentliga upphandlare för externa miljökostnader .
Detta är dock en viktig fråga och det är från svensk sida positivt att frågeställningen tas
upp. I bl.a. rådsresolutionen om miljö och sysselsättning (12717/97 ENV) som antogs av
miljörådet den 6 oktober i år finns en skrivning som stödjer att priserna bättre skall
reflektera miljökostnader: ”Bekräftar åter att det är av yttersta vikt att integrera
miljöhänsyn i politiken inom alla sektorer för att uppnå en hållbar utveckling och en
förbättring av miljön och särskilt att priserna bättre bör återspegla miljökostnaderna; ...” .
Kan en upphandlande enhet ställa krav på att leverantören måste använda ett särskilt
transportsätt?
Enligt NOU:s analys är det inte tillåtet att ge företräde åt den leverantör som producerar
en vara så nära de upphandlande enheterna som möjligt, i syfte att minimera transporten.
Det är enligt NOU:s uppfattning inte heller möjligt att ställa krav på att en vara som
upphandlas skall transporteras på ett visst miljöanpassat sätt. Det är enligt analysen dock
möjligt att köpa en vara fritt fabrik med separat uppköp av transporter.
Slutsats: Sverige anser att det är viktigt att frågan analyseras.
2. Finns annan nationell reglering av offentlig upphandling?
I den svenska lagen om offentlig upphandling anges att när en upphandlande enhet skall
anta det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga skall enheten ta hänsyn till
samtliga omständigheter såsom pris, leverantstid och miljöpåverkan m.m. I övrigt finns
ingen särskild nationell lagstiftning om miljökrav och offentlig upphandling. Flera
offentliga organisationer har dock tagit fram egna riktlinjer, som skall följa lagen om
offentlig upphandling, för hur miljökrav bör ställas vid upphandling.
En större enhetlighet och tydlighet från de offentliga myndigheterna förutsätter mer
samordnade insatser och att olika upphandlande enheter utnyttjar varandras erfarenheter
och goda exempel. I Sverige har därför en delegation för ekologiskt hållbar upphandling
inrättats. Delegationens uppgift är att vara pådrivande för en miljöanpassad offentlig
upphandling och att initiera och utveckla konkreta vägledningar för hur miljökrav kan
ställas vid all offentlig upphandling inom olika områden.
4. Är ett tolkningsdokument rätt verktyg för att göra det möjligt för upphandlande
enheter att integrera miljöhänsyn i offentlig upphandling?
Sverige anser att ett tolkningsdokument är ett steg i rätt riktning. Det är viktigt att
direktiven i denna del inte förhindrar att miljöhänsyn kan tas vid offentlig upphandling.
Det finns dock oklarheter i direktiven om i vilken utsträckning som miljöhänsyn får tas.
Det har i Sverige exempelvis diskuterats om det vid upphandling av varor överhuvudtaget
är möjligt att ställa miljökrav på produktionen och transporten av varor. Sådana
miljökrav, som man i ett miljöfrämjande syfte ser som angelägna att ställa på
leverantörerna, riskerar därför att strida mot upphandlingsdirektiven och andra
6
internationella regler. Rättsläget är oklart och har i Sverige givit upphov till många olika
tolkningar och en negativ attityd till direktiven och gemenskapsrätten. De många olika
tolkningar av direktiven som görs visar att det finns ett behov av förtydligande. Å andra
sidan kan det ifrågasättas om det är rimligt att ha regler som i sig är oklara och kräver
särskilda dokument för förtydligande.
Ett tolkningsdokument i kombination med förändring av direktiven kan eventuellt vara
den bästa lösningen, eftersom ett tolkningsdokument genom en större flexibilitet kan ge
mer utförlig information än direktivtexten.
5. Förhindrar reglerna för offentlig upphandling tillämpningen av principen om en
hållbar utveckling enligt Amsterdamfördraget? Skulle det därför vara önskvärt att
föreslå förändringar i direktiven?
Sverige har i flera sammanhang, bl. a. vid inre marknadsrådet den 18 maj 1998 och vid
miljöministerrådet den 6 oktober 1998, framfört att reglerna för offentlig upphandling bör
analyseras med avseende på huruvida de överensstämmer med EU:s mål om en hållbar
utveckling. Amsterdamfördraget har inneburit ett antal ändringar av EU-fördraget på
miljöområdet. Det är därför viktigt att få belyst hur direktiven för offentlig upphandling
påverkas av detta. Reglerna för offentlig upphandling måste vara konsistenta med
Amsterdamfördraget.
Den osäkerhet som råder idag kring reglerna om offentlig upphandling begränsar
möjligheten att ta miljöhänsyn vid offentlig upphandling. Därmed begränsas också
möjligheten att använda offentlig upphandling som ett marknadsbaserat instrument för att
främja en ekologiskt hållbar utveckling. Idag är miljökrav ett extra krav vid offentlig
upphandling, som i varje enskilt fall måste prövas mot EG:s regelverk. Detta ger en
osäkerhet bland de offentliga upphandlarna huruvida deras specifika krav strider mot EG:s
regelverk eller inte. Sverige anser att det är angeläget att göra rättsläget tydligt så att
transparenta och proportionerliga miljökrav kan ställas av offentliga upphandlare.
6. Om nuvarande regelverk tillåter att målet om en hållbar utveckling beaktas,
skulle det ändå vara, i syfte att vara tydlig och för juridisk stringens, önskvärt att
lägga fram ett förslag om att justera direktiven för att förtydliga de möjligheter
som det nuvarande systemet ger?
Flera av de analyser som gjorts i Sverige, bl.a. NOU: rapport, pekar på att många
miljökrav, bl. a. de som kommissionen tar upp i sina frågeställningar, troligtvis inte är
förenliga med upphandlingsdirektiven. Sverige anser att en logisk konsekvens av detta
blir därför att ändra direktiven, med bibehållande av principerna om lika behandling och
icke-diskriminering, så att upphandlande enheter kan integrera miljöaspekten i
upphandlingsförfarandet.