Rapportserie 2015:3
Utvecklingen av
löneskillnader mellan
statsanställda kvinnor och
män åren 2000 – 2014
Arbetsgivarverket
Utvecklingen av
löneskillnader mellan
statsanställda kvinnor
och män åren 2000 – 2014
2015-05-26
Dnr 2015/0256
Förord
I Ramavtal om löner m.m. för arbetstagare inom det statliga avtalsområdet (RALS
2010-T med Saco-S) framgår av de gemensamma löneprinciperna att: ”En arbetstagares
lön ska bestämmas utifrån sakliga grunder såsom ansvar, arbetsuppgifternas svårighetsgrad och övriga krav som är förenade med arbetsuppgifterna, samt arbetstagarens skicklighet och resultat i förhållande till verksamhetsmålen. […] En väl utvecklad lönesättning som utgår från sakliga grunder är betydelsefull för en ändamålsenlig differentiering
på organisations- och individnivå.” 1
Av ramavtalen framgår också att de lokala parterna vid tillämpningen av löneprinciperna har att särskilt uppmärksamma sitt gemensamma ansvar för att det inte i något avseende uppstår osaklighet i lönesättningen, bl.a. mot bakgrund av de förbud mot lönediskriminering som gäller enligt lag. Det innebär bl.a. att parterna på alla nivåer har ett
gemensamt ansvar för att utjämna och förhindra skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller
likvärdigt. Parterna ska också främja alla medarbetares lika möjligheter att på sakliga
grunder påverka sin löneutveckling. Parterna har vidare att ta ställning till principerna
för lönesättningen av de medarbetare som under viss tid inte befinner sig i arbete, som
t.ex. föräldralediga.
Här redovisas en uppföljning av de undersökningar som tidigare publicerats. Syftet är
att kartlägga dels löneskillnaderna år 2014, dels hur de förändrats åren 2000-2014.
Ansvarig för denna rapport är utredare Matti Särngren, Arbetsgivarverket.
Stockholm, maj 2015
1 I RALS 2013-2016 mellan Arbetsgivarverket och OFR/S, P, O respektive Seko lyder sista meningen i citatet: ”En
väl utvecklad lönesättning som utgår från sakliga grunder är betydelsefull för en ändamålsenlig differentiering av
lönerna.”
Innehåll
Sammanfattning
3
Urval och data
Vilka ingår i undersökningen?
BESTA-systemet
Vad mäter man?
4
4
5
5
Beräkningssätt
Steg ett – total genomsnittlig skillnad i utbetalad lön
Steg två – arbetstidens omfattning beaktas
Steg tre – att vara chef eller medarbetare beaktas
Steg fyra – skillnader i grupperingsnivå beaktas
Steg fem – skillnader i arbetsinnehåll beaktas
Steg sex – arbete på olika myndigheter beaktas
Steg sju – individuella bakgrundsvariabler beaktas
Konsekvenser av en stegvis analys
6
6
6
6
6
6
6
7
7
Resultat
Den genomsnittliga löneskillnaden forsätter stadigt att minska
Långsiktigt minskar betydelsen av skillnad i arbetstid
Fler chefer bland både män och kvinnor
Minskad betydelse av grupperingsnivå
Arbetets innehåll mindre betydande
Myndigheten förklarar en mindre del än tidigare år
De individuella faktorernas betydelse stabil
Kvarvarande löneskillnad kan inte förklaras med statistik på central nivå
9
9
9
9
10
11
12
12
12
Bilaga: Statistikens begränsningar
Statistikens möjligheter är begränsade
Alternativa metoder
13
13
13
Figurförteckning
Figur 1. Löneskillnad mellan kvinnor och män i statlig anställning åren 2000 – 2014
uppdelat på förklaringsfaktorer ......................................................................... 10
Tabellförteckning
Tabell 1. Antal anställda i analysen per steg .................................................................... 8
Sammanfattning
I Ramavtal om löner m.m. för arbetstagare inom det statliga avtalsområdet (RALS
2013-2016 respektive RALS 2010-T) framgår att löner ska bestämmas utifrån sakliga
grunder.
Arbetsgivarverket har analyserat löneskillnader mellan kvinnor och män, med hjälp av
den partsgemensamma lönestatistiken. Här redovisas en uppföljning av de undersökningar som tidigare publicerats. Syftet är att kartlägga dels löneskillnaderna år 2014,
dels hur de förändrats åren 2000-2014.
I september 2014 var statsanställda kvinnors genomsnittslön 8,6 procent lägre än statsanställda mäns genomsnittslön. År 2013 var motsvarande löneskillnad 9,1 procent.
Skillnaden har minskat successivt, men relativt mycket de senaste åren främst beroende
på strukturella förändringar. Löneskillnaderna år 2000 var 18 procent, vilket innebär att
löneskillnaderna mellan kvinnor och män i staten mer än halverats under perioden 20002014.
Den statistiska analysen visar att den genomsnittliga löneskillnaden år 2014 nästan helt
kan hänföras till mätbara faktorer. Två faktorer står tillsammans för hälften av den totala
löneskillnaden mellan kvinnor och män: att kvinnor jämfört med män oftare har arbetsuppgifter på en lägre grupperingsnivå2 och att kvinnor i större utsträckning än män arbetar deltid. Övriga faktorer som påverkar är skillnader i arbetsinnehåll mellan kvinnor
och män och att fler män än kvinnor är chefer samt att löner ser olika ut hos olika myndigheter. Det finns också skillnader i utbildning, erfarenhet och i vilken region kvinnor
respektive män arbetar. Den löneskillnad som slutligen blir kvar, den s.k. oförklarade
löneskillnaden som inte kan förklaras av den mätbara information som finns tillgänglig i
den partsgemensamma statistiken, var 1,1 procent i september år 2014.
2 Grupperingsnivåerna i BESTA, Befattningsgruppering för statistik, anger arbetsuppgifternas omfång och komplexi-
tet samt det ansvar, den självständighet, de kunskaper och de erfarenheter som deras utförande förutsätter.
3
Urval och data
Vilka ingår i undersökningen?
Uppgifterna i den här undersökningen kommer från den partsgemensamma lönestatistiken som inhämtas i september varje år. I undersökningen ingår den del av Arbetsgivarverkets medlemmar som är myndigheter under regeringen. Detta för att resultatet av
undersökningen även ska kunna fungera i regeringens uppföljning av statsförvaltningens utveckling.
Den 1 januari 2005 förstatligades de 21 allmänna försäkringskassorna och bildade en ny
myndighet, Försäkringskassan. För att kunna göra en jämförelse med de tidigare åren
inkluderas försäkringskassorna även åren 2000-2005. Under åren 2009 och 2010 bolagiserades delar av affärsverken. Eftersom bolagen inte är myndigheter under regeringen
ingår de anställda som berörts av bolagiseringarna inte i undersökningen från och med
dessa år.
I undersökningen ingår samtliga anställda som har månadslön och som arbetat minst 40
procent av heltid. Anledningen till att övriga anställda uteslutits, dvs. de som haft en låg
arbetstidsomfattning eller arbetat i anställning av tillfällig karaktär, är att uppgifterna
om lön och arbetstidsomfattning är mindre tillförlitliga för dessa individer. Även myndighetschefer, vars löner beslutas av regeringen, har uteslutits. Genom att undersökningen på så sätt är en totalundersökning och inte bygger på ett urval finns mycket goda
möjligheter att få ett tillförlitligt resultat.
Undersökningens mål är att jämföra kvinnor och män med samma individkaraktäristika.
När information om individkaraktäristika tillförs i olika steg av analysen faller individer
som det saknas relevanta uppgifter om bort från urvalet. (Se sidorna 10-13 för en beskrivning av effekterna). En viktig orsak till att anställda exkluderas från analysen
fr.o.m. det steg som beskriver chefskapets betydelse för löneskillnaden, är att uppgifter
saknas om klassificering enligt BESTA (Befattningsgruppering för statistik). Som minst
ingår nära tre fjärdedelar av den totala populationen på drygt 229 000 individer år 2014.
Redovisning av hur många anställda som ingår i varje steg av analysen finns i tabell 1.
4
BESTA-systemet
En förutsättning för en meningsfull analys av löneskillnaderna mellan kvinnor och män
är att det finns tillgång till en indelning i grupper med liknande arbetsuppgifter. Genom
BESTA-systemet (Befattningsgruppering för statistik) som år 2004 ersatte det tidigare
använda TNS-systemet (Nyckel för statistikanalys) har Arbetsgivarverket sådan information.
I de nu gällande ramavtalen mellan Arbetsgivarverket och OFR/S, P, O respektive Seko,
samt i tillsvidareavtalet med Saco-S, har centrala parter kommit överens om fortsatt stöd
till lokala parter vad gäller hantering och utveckling av den lokala lönebildningen. Detta
arbete som i huvudsak kommer att ske i Partsrådets3 regi, innefattar implementering och
framtida förvaltning av det metodstöd som utvecklats i syfte att stödja lokala parters
arbete med att säkerställa att det inte föreligger osakliga löneskillnader - BESTA-vägen.
BESTA-systemet innebär en indelning av arbetsuppgifter i arbetsområden och grupperingsnivåer. Arbetsområde anger inriktning på arbetsuppgifternas innehåll. BESTA består av cirka 60 arbetsområden t.ex. polisarbete, utbildning och forskning och IT-arbete.
Grupperingsnivåerna är sex till antalet och anger arbetsuppgifternas svårighetsnivå med
hänsyn till arbetsuppgifternas omfång och komplexitet samt det ansvar, den självständighet, de kunskaper och de erfarenheter som deras utförande förutsätter.
BESTA-systemet innehåller även en uppdelning av de anställda i chefer och medarbetare. För att kategoriseras som chef krävs att den anställde har ett formellt personalansvar
och har till uppgift att planera och leda myndighetens verksamhet på olika nivåer. För
chefer finns fyra grupperingsnivåer, vilket innebär att det totala antalet grupperingsnivåer som används i beräkningarna här är tio.
Täckningsgraden i klassningen enligt BESTA respektive TNS före 2004 har stor betydelse för analysens kvalitet. Andelen anställda som var klassade enligt TNS ökade under den observerade perioden, från cirka 57 procent år 2000 till knappt 60 procent år
2003. Andelen klassade ökade i och med övergången till BESTA och var 71 procent år
2004. Därefter har allt fler BESTA-klassats. I september 2014 var andelen 93 procent.
Vad mäter man?
Det lönebegrepp som används i analysen är ”fast lön”. Med fast lön avses månadslön
plus fasta tillägg. Fasta tillägg betalas varje månad med ett fastställt belopp. Anledningen till att rörliga tillägg inte ingår är att dessa kan variera mycket från en månad till en
annan.
3 Rådet för partsgemensamt stöd inom det statliga avtalsområdet.
5
Beräkningssätt
Steg ett – total genomsnittlig skillnad i utbetalad lön
I varje steg av analysen nedan introduceras ytterligare ny information. I det första steget
jämförs kvinnors och mäns genomsnittliga utbetalade fasta lön per månad, vilket innebär att löneskillnaden påverkas av alla tänkbara faktorer inklusive arbetstidsomfattning,
dvs. heltidslöner jämförs med deltidslöner.
Steg två – arbetstidens omfattning beaktas
I steg två inkluderas arbetsomfattning som en förklaring. Nu jämförs löner där varje
deltidsarbetande individs lön räknats om till vad den skulle ha varit om personen arbetat
heltid. I varje efterföljande steg av analysen ingår tidigare delar och kompletteras med
mer information allt eftersom.
Steg tre – att vara chef eller medarbetare beaktas
I steg tre, som infördes i och med övergången till BESTA år 2004, används information
om huruvida individen är chef eller medarbetare. I detta och varje kommande steg vägs
sedan resultaten för varje jämförd grupp samman efter kvinnornas fördelning på grupperna. För analysen av löneskillnaderna 2014 har vi använt ledningskompetens istället
för chef inom BESTA, på grund av att BESTA-klassning inom Försvarsmakten endast
omfattar arbetsområdet Militärt arbete. Detta för att så många individer som möjligt
skall ingå i respektive steg i analysen. Variabeln ledningskompetens har samma definition som chef inom BESTA, men omfattar år 2014 alltså samtliga anställda.
Steg fyra – skillnader i grupperingsnivå beaktas
I steg fyra introduceras den information som BESTA ger om vilken typ av arbetsuppgifter den anställde har. I detta steg läggs information till om grupperingsnivå som beskriver den ungefärliga svårighetsnivån, med hänsyn till arbetsuppgifternas omfång och
komplexitet samt det ansvar, den självständighet, de kunskaper och de erfarenheter som
deras utförande förutsätter.
Steg fem – skillnader i arbetsinnehåll beaktas
I steg fem introduceras arbetsområde med information om arbetsinnehåll, enligt
BESTA. Det betyder att löner för kvinnor och män vilkas arbete har samma huvudinriktning och grupperingsnivå jämförs. Inom varje arbetsområde kan alltså spännvidden
fortfarande vara stor. Genomsnittslöner för alltför små grupper av män eller kvinnor,
med vartdera könet färre än tre till antalet används inte i sammanvägningen av resterande löneskillnad, då slumpmässigheten har bedömts som alltför stor.
Steg sex – arbete på olika myndigheter beaktas
I steg sex jämförs lönerna då hänsyn tagits till arbetstidsomfattning, chefskap, grupperingsnivå, arbetsinnehåll samt vilken myndighet den anställde arbetat vid. Faktorer som
6
sannolikt bidrar till att minska löneskillnaden här är att olika yrkesgrupper som ändå
inte går att skilja på i BESTA-klassningen oftast finns på ett antal myndigheter med
olika kärnverksamhet, samt att löneläget kan ligga olika beroende på var i landet myndighetens verksamhet bedrivs. Även här finns ett krav på att varje jämförelse ska baseras på minst tre kvinnor respektive tre män i varje grupp.
Steg sju – individuella bakgrundsvariabler beaktas
I steg sju analyseras löneskillnader med hjälp av regressionsanalys. Här introduceras
ytterligare individuella karakteristika som traditionellt finns med i empiriska studier av
lön. I regressionen ingår bland annat utbildningsnivå, ålder, anställningstid vid myndigheten och var i landet man arbetar.
Den statliga lönesättningen utgår från att lön bland annat sätts utifrån skicklighet och
resultat i förhållande till verksamhetsmålen. Eftersom några mått på skicklighet och
resultat inte finns i statistiken används istället ålder och utbildningsnivå som approximation för detta, då ålder och utbildning indirekt kan antas påverka en arbetstagares skicklighet och resultat. I regressionen inkluderas också en marknadsrelaterad faktor som
region. Regressionerna görs på varje enskild myndighet och BESTA-klass och kräver
minst fem individer av vartdera könet samt minst 30 totalt. De skattade löneskillnaderna
vägs sedan samman på samma sätt som i steg tre till sex, till en total förklarad löneskillnad. Återstoden är den oförklarade löneskillnaden.
Konsekvenser av en stegvis analys
En effekt av att ny information stegvis ackumuleras är att antalet anställda som jämförs
minskar. Som nämndes ovan är inte alla anställda BESTA-klassade. När information
om BESTA-klassning tillförs analysen faller de icke klassade individerna bort från urvalet.
Ju mer detaljerad specificering av lönejämförelsens grund, desto större är risken att båda
könen inte blir representerade. Om bara det ena könet är representerat i gruppen finns
det inga löner att jämföra och underlaget minskar därmed. Det går inte att behålla tillräcklig kvalitet i analysen genom att använda ännu grövre indelningar avseende arbeten,
trots att detta skulle ge ett större underlag. Med en alltför grov klassificering riskerar
analysen att jämföra ett arbete som har en majoritet av män med ett annat arbete som
har en majoritet av kvinnor. En jämförelse av två grupper är alltid en balansgång mellan
en adekvat jämförelsegrund och storleken på urvalet. Antalet anställda som den aktuella
analysen bygger på redovisas i tabell 1 steg för steg.
Den stegvisa ordning i vilken de olika faktorerna införs i analysen, har betydelse för hur
stor andel av löneskillnaden respektive faktor förklarar. Även om ordningen har en viss
betydelse för storleken på de enskilda faktorerna så förblir arbetets grupperingsnivå den
viktigaste förklaringen oavsett vilken stegvis ordning som används. Vidare har ordningen ingen betydelse för storleken på den oförklarade löneskillnaden.
7
Tabell 1. Antal anställda i analysen per steg
Steg:
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
1
218 927
211 634
215 204
219 928
220 132
216 146
220 611
219 012
214 142
213 319
212 776
216 392
220 969
225 332
229 028
2
218 927
211 634
215 204
219 928
220 132
216 146
220 611
219 012
214 142
213 319
212 776
216 392
220 969
225 332
229 028
3
x
x
x
x
156 307
182 350
184 797
189 464
186 400
188 967
187 706
207 270
214 579
218 651
221 145
4
125 789
120 944
131 379
130 137
156 307
182 350
184 797
189 464
186 400
188 967
187 706
207 270
197 232
218 651
211 913
5
125 789
120 944
131 379
130 137
156 190
180 772
166 299
188 497
185 430
188 148
186 948
206 590
196 612
217 943
211 242
6
109 181
106 361
117 711
116 874
126 113
152 873
156 003
160 515
163 445
162 412
162 759
182 108
172 677
193 996
188 052
7
53 295
53 748
58 325
67 330
105 125
130 024
128 072
130 723
138 413
140 588
139 252
161 915
152 770
172 280
167 185
Anmärkning: Steg 1 är den totala löneskillnaden. Steg 2 beaktar arbetstidens omfattning. Steg 3 beaktar chefskap (observera att detta steg introducerades för första gången år 2004). Steg 4 beaktar arbetets grupperingsnivå. Steg 5 beaktar
arbetets innehåll. Steg 6 beaktar vilken myndighet individen arbetar vid. Steg 7 beaktar individuella faktorer såsom utbildning, arbetslivserfarenhet och region. Färgerna i tabellen ovan motsvarar den del i diagram 1 som förklaras genom
beräkningen i det steget. Den kraftiga ökningen av antalet individer i steg 7 de senaste åren beror på en ökad täckningsgrad och kvalitet i BESTA-klassningen.
8
Resultat
Den genomsnittliga löneskillnaden forsätter stadigt att
minska
I ett första steg jämförs kvinnors genomsnittliga månadslön med mäns genomsnittliga
månadslön. En jämförelse, utan hänsyn till sakliga faktorer vid individuell lönesättning,
visar att kvinnornas löner i genomsnitt var cirka 8,6 procent lägre än männens år 2014.
Statsanställda kvinnor i urvalet tjänade i genomsnitt 31 365 kronor medan statsanställda
män i genomsnitt tjänade 34 318 kronor.
År 2013 var motsvarande löneskillnad mellan kvinnor och män 9,1 procent. Mellan september 2013 och september 2014 minskade den totala löneskillnaden alltså med cirka
0,5 procentenheter. Den genomsnittliga löneskillnaden mellan kvinnor och män har
successivt minskat. Löneskillnaderna år 2000 var 18 procent, vilket innebär att löneskillnaderna mellan kvinnor och män i staten har mer än halverats under perioden 20002014.
I figur 1 visas en sammanställning av total löneskillnad och nedanstående faktorers förklaringsvärden.
Långsiktigt minskar betydelsen av skillnad i arbetstid
Kvinnor arbetar deltid oftare än män. År 2014 var det 15,3 procent av kvinnorna som
arbetade deltid medan motsvarande andel för männen var 7,6 procent. Det bör noteras
att en överväldigande majoritet, 95,8 procent, av de statsanställda har en heltidsanställning i botten. De som arbetar deltid gör det huvudsakligen av eget val.
Arbetstidens längd är således en av förklaringarna till att kvinnor har lägre inkomster än
män. Skillnader i arbetstid mellan könen har varit stabil en längre period, men för år
2014 förklarar den relativt sett en något större del av den totala löneskillnaden än tidigare, cirka 1,4 procentenheter. Andelen kvinnor som arbetar deltid har minskat under senare år, medan andelen män har ökat sedan år 2000. (Se figur 1 för en sammanställning
av resultaten). År 2000, när drygt 19 procent av kvinnorna mot knappt 6 procent av
männen arbetade deltid, förklarade skillnader i arbetstid 3,0 procentenheter av löneskillnaden.
Fler chefer bland både män och kvinnor
Det är vanligare att män än kvinnor är chefer. År 2014 var 61 procent av alla cheferna
män och 39 procent kvinnor. Andelen chefer som är kvinnor har successivt ökat sedan
år 2000, då den bara var 22 procent. Detta hänger delvis samman med en ökad andel
kvinnor totalt i staten.
9
Andelen av alla anställda män som är chefer har ökat och uppgår år 2014 till 9 procent.
Andelen av alla anställda kvinnor som är chefer är 5 procent år 2014. Det är en ökning
med 3 procentenheter sedan år 2000 vilket visar att kvinnor i större utsträckning gör en
chefskarriär nu för tiden.
Att män oftare än kvinnor är chefer förklarar 1,4 procentenheter av den observerade
löneskillnaden. Den stora ökningen av förklaringsgraden för chef de senaste fyra åren
jämfört med år 2010, hänger samman med att en stor mängd främst manliga medarbetare blivit chefer4. Genomsnittslönen för kvinnor som är chefer är även under år 2014,
liksom föregående år, högre än för män som är chefer, 51 252 kronor respektive 49 228
kronor. Det i sin tur hänger samman med att merparten av de nya cheferna bland män
återfinns på låg grupperingsnivå.
Figur 1. Löneskillnad mellan kvinnor och män i statlig anställning åren
2000 – 2014 uppdelat på förklaringsfaktorer
* Grupperingsnivå i BESTA, anger arbetsuppgifternas omfång och komplexitet samt det ansvar, den självständighet,
de kunskaper och de erfarenheter som deras utförande förutsätter.
Anmärkning: BESTA-klassningen, och med den, chefskap infördes som förklaring i analysen år 2004.
Minskad betydelse av grupperingsnivå
Den främsta orsaken till löneskillnaderna är att kvinnor och män i hög grad har arbetsuppgifter med olika omfång och komplexitet, samt krav på ansvar, självständighet, kun4 Med anledning av den ändrade personalstrukturen och en omklassning inom Försvarsmakten av arbetsledare som
numera är chefer. Chefssteget beräknas för år 2014 med hjälp av den likvärdiga variabeln ledningskompetens. Se
sidan 6.
10
skaper och erfarenheter. År 2014 var 11 procent av de statsanställda kvinnorna klassade
i någon av de båda högsta grupperingsnivåerna mot drygt 17 procent av männen. Samtidigt var knappt 27 procent av kvinnorna och 26 procent av männen klassade i någon
av de båda lägsta grupperingsnivåerna. Tendensen med en ökande andel män med arbetsuppgifter på de lägsta grupperingsnivåerna de senaste åren påverkar även den totala
löneskillnaden för år 2014. Struktureffekter5 som ändrat sammansättningen av yrkesgrupper har också gjort att löneskillnaderna inom de lägsta grupperingsnivåerna minskat. Det är inte längre så stor kvinnodominans på lägre grupperingsnivåer. Andelen män
på de lägsta grupperingsnivåerna har ökat med 3 procentenheter sedan år 2012. Förklaringsgraden har därför de senaste två åren minskat till 3,1 respektive 2,9 procent.
Tidigare år har löneskillnader på mellan ungefär fyra och sex procentenheter under hela
2000-talet, förklarats av att fler kvinnor än män arbetar med arbetsuppgifter på lägre
grupperingsnivåer. År 2014 är grupperingsnivå fortfarande den viktigaste förklaringsfaktorn, även om den minskat i betydelse sedan föregående år. En anledning till denna
minskning är den ökade andelen chefer på låga grupperingsnivåer främst bland män,
under de tre senaste åren. Chefsfaktorn har därmed tagit över en del av förklaringsvärdet. Kvinnor och män är nu mer lika fördelade på grupperingsnivå än tidigare.
Indelningen i grupperingsnivåer är ganska grov och det talar för att skillnader i ansvar,
självständighet m.m. förklarar ännu mer av löneskillnaden än vad som redovisas i denna
undersökning.
Enligt figur 1 ovan har grupperingsnivå som förklaring varierat i betydelse sedan år
2000. Statistik baserat på det tidigare TNS-systemet visar att cirka 9 procent av de statsanställda kvinnorna och 21 procent av de statsanställda männen klassades i någon av de
högsta svårighetsgraderna år 2000. Cirka 55 procent av kvinnorna och 45 procent av
männen klassades i någon av de lägsta svårighetsgraderna år 2000. Fram till och med
2010 har andelen anställda i de lägre befattningsnivåerna minskat medan andelen anställda som klassats i de svårare nivåerna ökat. Under hela den perioden har detta gällt
kvinnor i högre utsträckning än män. Under år 2011 bröts den trenden i och med den
kraftiga ökning av män på låga grupperingsnivåer som skett under detta år. För år 2012
minskade åter andelen anställda i de lägsta grupperingsnivåerna, för både män och
kvinnor. År 2013 uppvisade en ökning av andelen män och en fortsatt minskning av
andelen kvinnor på de lägsta grupperingsnivåerna. År 2014 minskade andelen både
bland kvinnor och bland män på dessa grupperingsnivåer.
Arbetets innehåll mindre betydande
Skillnaderna i arbetsinnehåll ger år 2014 upphov till löneskillnader på cirka 0,5 procentenheter (se figur 1), vilket är en minskning med 0,4 procentenheter jämfört med föregående år. Enligt nationalekonomisk teori styrs lönen på en marknad för ett visst yrke i
huvudsak av utbud och efterfrågan på arbetskraft. Anledningen till att löneskillnaderna
minskar när arbetets innehåll beaktas är att marknaden i och med detta tenderar att betala yrken med efterfrågeöverskott mer än andra. I och med att löneskillnaderna minskat
inom grupperingsnivåerna minskar också betydelsen av arbetsinnehåll som förklarings5 Försvarsmaktens nya personalförsörjning påverkar i och med att många främst män anställts till arbeten med lägre
löner.
11
faktor. Återstående löneskillnad innan efterföljande steg i analysen är endast 0,1 procentenhet mindre än året innan.
Indelningen i arbetsområden är skapad enbart för statistiskt bruk och inte för att peka ut
om arbeten är lika i diskrimineringslagens mening. Kvarvarande löneskillnader kan vara
orsakade av att det finns ett brett fält av arbetsuppgifter inom samma arbetsområde.
Myndigheten förklarar en mindre del än tidigare år
Att olika myndigheter betalar olika löner för arbeten med liknande svårighetsgrad och
typ av arbetsuppgifter är också en del av förklaringen till löneskillnaden. Denna faktor
ger under den undersökta perioden upphov till en löneskillnad på mellan en och tre procentenheter. De senaste åtta föregående åren har denna faktor gett upphov till löneskillnader på cirka 1,0 procentenheter. Andelen uppgick år 2014 till drygt 0,8 procentenheter.
Att löneskillnaden minskar när hänsyn tas till vilken myndighet de anställda jobbat vid
beror antagligen på att den grova uppdelningen på grupperingsnivå och arbetsområde
inom BESTA blir något mindre grov då de som jämförs finns inom samma myndighet.
På grund av myndigheternas olika verksamheter kan två myndigheter ha två olika yrkesgrupper även om dessa ryms inom samma arbetsområde enligt BESTA. Ett annat
skäl kan vara att den marknadsmässiga lönen kan ligga olika högt på olika orter. Vidare
kan myndigheterna värdera arbetsinnehållet olika beroende på skillnader i kärnverksamhet eller i de verksamhetsmål som ska uppnås.
De individuella faktorernas betydelse stabil
Sakliga skäl som kan motivera en löneskillnad, utöver de som redan nämnts, kan vara
skillnader i skicklighet och resultat samt marknadsfaktorer med betydelse för lönen.
Som en approximation för skicklighet används olika mått på erfarenhet (ålder och anställningstid) samt utbildningsnivå. Region inkluderas eftersom löneläget skiljer sig åt
mellan olika delar av landet. För arbeten som enligt den grova statistiska uppdelningen
är lika, förklarar dessa individuella faktorer 0,4 procentenheter av löneskillnaden år
2014. Sedan BESTA-systemet infördes 2004 har förklaringsgraden hos de individuella
faktorerna tidigare legat mellan 0,5 och 1,0 procentenheter.
Kvarvarande löneskillnad kan inte förklaras med statistik på central nivå
Av den totala löneskillnaden för år 2014 på 8,6 procent, förklaras 7,5 procentenheter av
de sakliga faktorer som presenterats ovan. Återstår gör en oförklarad löneskillnad på 1,1
procent.
Analysen har gjorts med hjälp av viss statistisk indelning och på central nivå där detaljkunskapen om respektive arbete inte är fullständig. Att det finns en återstående oförklarad löneskillnad mellan kvinnor och män, innebär att den statistiska metoden inte kan ge
mer information om vad löneskillnaden beror på. Det finns fler faktorer som skulle
kunna påverka lönen, vissa är mätbara andra inte.
12
Bilaga: Statistikens begränsningar
Statistikens möjligheter är begränsade
Med central individstatistik, som den här analysen bygger på, är det omöjligt att närmare analysera den oförklarade löneskillnaden.
Det finns flera orsaker till detta. Det kan t.ex. finnas gradskillnader i arbetsuppgifter och
ansvar som inte går att avläsa i statistiken, individernas arbetsresultat är helt okända för
analytikern, individernas skicklighet finns enbart uttryckt i grova utbildningstermer och
det är även okänt vilka löneskillnader som uppkommer på grund av hur marknaden kan
påverka efterfrågan på olika kompetenser. Det finns en rad löneskiljande faktorer som
endast är kända på den lokala arbetsplatsen.
Ändrade antalsrelationer mellan arbeten på de högsta grupperingsnivåerna och de övriga
nivåerna kan också påverka den uppmätta löneskillnaden mellan kvinnor och män. Detta eftersom löneskillnaden är minst mellan kvinnor och män på de högsta grupperingsnivåerna. Även andra strukturella faktorer kan påverka på liknande sätt.
Alternativa metoder
Att redovisa statistik nedbruten på myndighetsnivå är en viktig del i förbättringsarbetet
menar många. Att göra detta för mindre myndigheter är däremot vanskligt. Det kräver
att antalet personer som jämförs är så stort att slumpen inte styr resultatet av utvärderingen. Anta att det på en myndighet bara finns en kvinna och en man vars arbeten är
direkt jämförbara i fråga om svårighetsgrad och innehåll. Anta vidare att det råkar vara
så att den ena är en högpresterande och den andre är en lågpresterande. Vid individuell
lönesättning kommer de att premieras olika. Frågan är dock om dessa två individer är
representativa för hur löner sätts mellan kvinnor och män på denna myndighet? Hur
många bör då ingå i en utvärdering? Det beror bl.a. på hur stor spridningen i gruppen är
och vilka krav på precision och statistisk säkerhet som finns osv.
Ett sätt att öka antalet individer i utvärderingen är att minska kravet på jämförelsegrunden. Som tidigare påpekats skulle en grövre jämförelsegrund naturligtvis öka antalet
individer på respektive myndighet, men också leda till en överskattning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män.
Eftersom uppdraget i detta fall är att redovisa hur löneskillnaderna mellan kvinnor och
män utvecklas, hade ett alternativ varit att enbart studera de myndigheter och grupper
som går att följa samtliga år. Anledningen till att det alternativet valdes bort är att antalet individer som i sådant fall ingår i analysens sista steg skulle falla kraftigt. Att ta med
ett så stort urval som möjligt i analysen bör säga mer om hur det ser ut i hela staten än
ett snävare urval skulle ha gjort.
13
För att säkerställa kvaliteten i uppgifterna har dock vissa begränsningar gjorts. För att
begränsa problemen med att jämföra mycket små grupper där individuella skillnader
som inte går att fånga i statistiken kan tänkas ge kraftigt utslag finns också krav på att
minst tre individer av vartdera könet ska finnas i varje cell som ska jämföras. I det sista
steget där regressioner används, krävs minst fem individer av vartdera könet och minst
30 totalt.
Ett alternativ hade varit att vikta samman resultaten för de enskilda undergrupperna med
samtliga anställdas fördelning i stället för med kvinnornas fördelning. Anledningen till
att kvinnornas fördelning använts är just att den avviker från männens. Om fördelningen
av samtliga anställda används så försvinner den skillnad mellan åren som uppkommer
p.g.a. att andelarna kvinnor och män i olika befattningar ändras. Under den period som
studeras här har andelen kvinnor på högre befattningar kontinuerligt ökat.
14
2015
Rapportserie 2015:3
Box 3267, 103 65 Stockholm
Telefon 08-700 13 00, Fax 08-700 13 40
www.arbetsgivarverket.se
e-post: [email protected]
Arbetsgivarverket
