2005:1
En effektivare
jämställdhetspolitik
MISSIV
Enheten för styrningsfrågor
DATUM
DIARIENR
2004-12-16
2004/344-5
ERT DATUM
ER BETECKNING
2004-06-10
Jämställdhetspolitiska utredningen
N 2004:07
Uppdrag gällande analys och utvärdering av
organisation, mål- och resultatstyrning inom den
statliga jämställdhetspolitiken
Statskontoret fick den 10 juni 2004 i uppdrag att granska organisation och
resultatstyrning inom den statliga jämställdhetspolitiken. Statskontoret har
haft i uppdrag att lämna förslag på hur organisation och resultatstyrning bör
utformas.
I rapporten lämnar Statskontoret förslag på utgångspunkter för resultatstyrning, hur resultatstyrningen bör tillämpas samt att insatserna för att följa
upp och utvärdera jämställdhetspolitiska mål och insatser bör stärkas.
Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Thomas
Pålsson, chef för Enheten för styrningsfrågor, och avdelningsdirektör Claes
Elmgren, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen.
Enligt Statskontorets beslut
Claes Elmgren
POSTADRESS:
FAX: 08-791
Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00.
89 72. [email protected] www.statskontoret.se
Innehåll
Sammanfattning
7
1
Inledning
9
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
Uppdraget
Preciseringar och begrepp
Jämställdhetspolitiska mål och politikområden
Utredningsarbete som pågår
Hur undersökningen har genomförts
Rapportens disposition
9
9
11
11
12
13
2
Statskontorets iakttagelser, förslag och överväganden
15
2.1
2.2
2.3
2.4
15
17
20
2.5
2.6
2.7
Sammanfattande iakttagelser
Klargör utgångspunkter
Förbättra resultatstyrningen
Stöd myndigheterna genom befintliga funktioner för
verksamhetsutveckling
Stärk uppföljning och utvärdering
Överväg förändringar av länsstyrelsernas uppgifter
Öka kunskapen om kommunernas verksamhet
3
Statens jämställdhetspolitik
31
3.1
3.2
3.3
3.4
Övergripande mål
Politikområdet jämställdhetspolitik
Jämställdhetsintegrering
Fokusområden
31
31
32
33
4
Reglering av jämställdhetskrav
35
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
Inledning
Lagar
Instruktioner
Särskilda lagar och förordningar
Bidragsgivning
Politikområden med flera olika former av reglering
Reglering av icke statliga aktörer
35
35
36
39
40
42
42
5
5.1
5.2
5.3
Resultatstyrning av det externa jämställdhetsarbetet
Inledning
Utgångspunkter
Målstruktur, relation mellan övergripande mål och mål per
politikområde samt olika typer av mål
Erfarenheter av resultatstyrningen
45
45
46
5.4
22
24
27
28
49
60
5
6
6.1
6.2
6.3
Ansvar för jämställdhetspolitik
Inledning
Den formella organisationen
Vilka problem har uppmärksammats?
69
70
70
76
7
7.1
7.2
7.3
85
85
86
7.4
Statens styrning av kommunernas jämställdhetsarbete
Inledning
Reglering
Centrala myndigheter och deras förhållande till kommunernas
jämställdhetsarbete
Ekonomiska styrmedel
8
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
Hur styrs andra sektorsövergripande frågor?
Inledning
Politikområdet folkhälsa
Integrationspolitik
Ungdomspolitik
Flera likheter men också tydliga skillnader
101
101
102
109
116
123
91
99
Referenser
127
Bilaga 1 Uppdraget
Bilaga 2 Intervjupersoner
Bilaga 3 Enkätsvar
Bilaga 4 Instruktioner som reglerar internt och externt jämställdhetsarbete
Bilaga 5 Instruktioner för myndigheter i utdrag
Bilaga 6 Relation övergripande jämställdhetspolitiska mål och övriga
mål i regleringsbreven
133
139
143
153
155
161
6
Sammanfattning
Statskontoret har på uppdrag av den särskilde utredaren för översyn av
jämställdhetspolitiken (N2004:07) granskat resultatstyrningen av jämställdhetspolitiska mål. Statskontoret beskriver i denna rapport hur krav på jämställdhetsarbete regleras och hur jämställdhetsarbetet är organiserat.
Syftet med rapporten är att lämna underlag för hur den framtida styrningen
och organisationen för jämställdhetspolitik bör utformas.
Iakttagelser
Statskontoret har funnit följande.
Hälften av myndigheternas regleringsbrev innehåller krav på jämställdhetsarbete. Politikområden som dominerar är utbildningspolitik, kulturpolitik
och regional samhällsorganisation. Tio politikområden saknar krav på jämställdhetsarbete.
En stor del av målen är otydligt formulerade. Vilka resultat som förväntas
framgår inte. Samtidigt brister uppföljning och utvärdering. Regeringen saknar tillräckligt underlag för att bedöma vilka resultat som uppnåtts.
Kopplingen är svag mellan de övergripande målen inom jämställdhetspolitiken och jämställdhetsmålen inom övriga politikområden. Endast en
tredjedel av de senare målen knyter tydligt an till de övergripande målen för
jämställdhetspolitiken.
Jämställdhetspolitiken har ingen egen sektorsmyndighet till skillnad från
andra sektorsövergripande frågor. Samtidigt har flera myndigheter inom
olika politikområden ett utpekat ansvar för jämställdhetspolitik inom sitt
ansvarsområde.
Länsstyrelsernas uppgifter är omfattande. Länsstyrelserna har också en särskilt sakkunnig för jämställdhet mellan kvinnor och män.
Jämställdhetsombudsmannens (JämO) uppgifter tenderar i praktiken att i
större utsträckning innefatta ett externt jämställdhetsperspektiv. Ett exempel
på detta är den pågående granskningen av kultursektorn.
Statskontorets slutsats är att politikområden med jämställdhetsmål har ett
eget förhållningssätt till jämställdhet, vilket återspeglas i såväl resultatstyrning som reglering av ansvar och uppgifter i fråga om jämställdhetsarbete.
Statskontoret konstaterar också att bristerna i styrningen kan förklaras av
bristande kunskap om effekter och resultat av jämställdhetspolitiska mål och
insatser.
7
Två alternativ
Statskontoret finner att två alternativ står till buds. Antingen kan den nationella jämställdhetspolitiken framhävas genom att i större utsträckning tilllämpa ett gemensamt förhållningssätt i resultatstyrning och reglering av
jämställdhetsmål. Eller så kan den nationella jämställdhetspolitiken tydligare ta fasta på prioriteringar som görs inom varje enskilt politikområde.
Statskontoret föreslår att det sistnämnda alternativet bejakas.
Det främsta motivet till detta är att vi bedömer förutsättningarna för måluppfyllelse är störst genom detta alternativ. Genom att tillämpa etablerade
styrprinciper för ansvarsfördelning, reglering och resultatstyrning för olika
delar av offentlig verksamhet kan mål och insatser som rör jämställdhet
bättre anpassas till de olika förutsättningar som finns inom olika delar av
offentlig verksamhet.
Statskontorets förslag
Nuvarande organisationen bör behållas. Någon ny myndighet för jämställdhetspolitiken bör inte bildas och inte heller bör JämO: s uppdrag vidgas.
Samtidigt finns det starka skäl att förbättra styrningen på flera områden.
Resultatstyrningen bör i större utsträckning innehålla tydliga och uppföljningsbara mål. Det innebär bl.a. att krav som gäller för längre tid och som
anger hur myndigheterna ska arbeta bör regleras i lämplig författning i
stället för inom ramen för resultatstyrningen.
Myndigheternas eget ansvar för utveckling, uppföljning och utvärdering av
jämställdhetsarbetet bör uppmärksammas.
Stöd till myndigheternas genomförande bör bli en tydlig angelägenhet för
den nya förvaltningspolitiska myndigheten. En fråga som bör uppmärksammas är hur stöd kan ges till myndigheter vars verksamheter i stor utsträckning vänder sig till kommunerna och som handlar om externt jämställdhetsarbete.
Utvärderingsinsatserna bör fördjupas av en extern utvärderingsfunktion.
Denna bör följa upp utpekade delar av offentlig verksamhet i syfte att både
skaffa mer kunskap om effekter och resultat av jämställdhetspolitiska mål
och insatser i syfte att ompröva mål, reglering och organisation inom olika
politikområden.
8
1
Inledning
1.1
Uppdraget
Statskontoret har på uppdrag av den särskilde utredaren för översyn av jämställdhetspolitiken (N2004:07) granskat resultatstyrningen av den nationella
jämställdhetspolitiken. Utgångspunkten har varit regeringens strategi för
jämställdhetsintegrering och gällande principer för resultatstyrning.
Syftet med uppdraget har varit att lämna underlag för hur den framtida
resultatstyrningen och organisationen för jämställdhetspolitik bör utformas.
Statskontoret har i detta sammanhang haft i uppdrag att också bedöma om
jämställdhetspolitiken kan genomföras inom ramen för nuvarande organisation, om befintliga myndigheter bör ges ett vidgat uppdrag eller om en ny
myndighet bör inrättas.
Statskontoret har utrett följande frågeställningar:
•
Vilka effekter har målstyrningen inom jämställdhetspolitiken gett upphov till?
•
Hur fungerar uppföljningen av effekter och resultat?
•
Hur ser kopplingen ut mellan målen inom jämställdhetspolitiken och de
jämställdhetsmål som formulerats inom andra politikområden?
•
Vilka krav ställer jämställdhetsintegrering på mål- och resultatstyrning
och organisation?
•
Vilka roller och uppgifter bör det offentliga ha för att uppnå jämställdhet
och vilket ansvar bör åligga staten respektive kommunerna?
1.2
Preciseringar och begrepp
Statskontorets uppdrag tar i första hand sikte på erfarenheter av resultatstyrning av jämställdhetspolitiska mål. För att kunna pröva i vilken utsträckning denna har varit effektiv, har vi bedömt det som nödvändigt att även
redogöra för hur jämställdhetspolitiken regleras och organiseras. Detta
gäller också hur jämställdhetspolitiken organiseras. Vi har också gjort en
översiktlig jämförelse med några andra sektorsövergripande frågor. Statskontoret har således berört fler frågeställningar än som anges i direktiven för
att kunna lämna förslag om hur resultatstyrningen och organisationen bör
utformas.
9
I fråga om vilken roll och uppgifter som det offentliga bör ha och vilket
ansvar som bör vila på staten respektive kommunerna, har dock Statskontoret enbart lämnat en redovisning för hur staten styr i dag med avseende
på kommunernas jämställdhetsarbete.
En ytterligare avgränsning har gjorts genom en uppdelning i internt och
externt jämställdhetsarbete.
Med det interna jämställdhetsarbetet avses myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar som bl.a. regleras i jämställdhetslagen och verksförordningen och som syftar till att ta tillvara både om mäns och kvinnors
rättigheter och möjligheter som arbetstagare. Åtgärderna kan relateras till
organisationens utformning och handlar uteslutande om relationen mellan
arbetstagare och arbetsgivare. Jämställdhetslagen omfattar samtliga privata
och offentliga arbetsgivare. Till det interna jämställdhetsarbetet räknar vi
också lagen om likabehandling för studenter, då denna i stor utsträckning
påminner om jämställdhetslagen.
Med det externa jämställdhetsarbetet avses det verksamhetsmässiga ansvaret. Åtgärderna kan relateras till verksamhetens innehåll, d.v.s. att jämställdhetsmässiga aspekter på olika sätt ska ligga till grund för genomförande av
verksamheten. Åtgärderna handlar uteslutande om relationen mellan myndighetens prestationer, resultat och effekter i samhället.
Det verksamhetsmässiga ansvaret för jämställdhetsarbete regleras på olika
sätt för olika verksamheter. Mål och återrapporteringskrav bestäms också på
olika sätt.
Motivet till att utgå från denna indelning är att skilja på offentliga aktörers
olika ansvar, vilket underlättar en analys och diskussion om hur resultatstyrning och organisation lämpligen ska utformas. Detta är också en uppdelning som gjorts tidigare, bl.a. i Riksrevisionsverkets granskning från år
2000.1 Uppdelningen i internt och externt görs också inom Regeringskansliet i en handledning om generella frågor.2 I sammanlagt sju generella
krav kan, enligt denna handledning, en uppdelning göras i en extern och
intern dimension.3
1
Riksrevisionsverket (2000).
Med generella krav avses sektorsövergripande och förvaltningspolitiska krav. Sektorsövergripande krav utgår från ett politikområde och riktas till verksamheter inom andra politikområden. Kravet kan beröra hela eller delar av offentlig förvaltning. Förvaltningspolitiska krav omfattar samtliga myndigheter och utgår från värdena demokrati, rättssäkerhet
och effektivitet. Se också ESV (2003).
3
Finansdepartementet (2004). Frågor med både internt och externt perspektiv uppges vara
barnpolitik, demokrati och mänskliga rättigheter, handikappolitik, integrationspolitik, jämställdhetspolitik och miljöpolitik samt ungdomspolitik.
2
10
Det externa jämställdhetsarbetet avser såväl kommunal som statlig förvaltning. Tonvikten i denna rapport ligger på statlig förvaltning.
1.3
Jämställdhetspolitiska mål och
politikområden
För den nationella jämställdhetspolitiken finns ett särskilt politikområde och
ett övergripande mål som är nedbrutet i sex delmål.
För statlig verksamhet finns sammanlagt 47 politikområden. Merparten av
dessa rymmer jämställdhetspolitiska mål, återrapporteringskrav eller uppdrag på olika nivåer i verksamhetsstrukturen för statlig verksamhet.
Statskontoret har bl.a. utrett relationen mellan det övergripande målet och
dess delmål inom politikområdet jämställdhetspolitik och de jämställdhetspolitiska målen inom övriga politikområden.
När vi syftar på mål inom politikområdet jämställdhetspolitik använder vi
begreppet övergripande mål eller delmål.4 När vi syftar på mål som formuleras inom andra politikområden, använder vi termen jämställdhetspolitiska
mål eller jämställdhetsmål.
1.4
Utredningsarbete som pågår
Parallellt med översynen av jämställdhetspolitiken pågår ett utvecklingsarbete inom Regeringskansliet, som syftar till att ta fram mål och indikatorer
för samtliga politikområden. Utgångspunkten är den fastslagna strategin för
jämställdhetsintegrering. Regeringskansliets arbete ska slutföras under
första delen av 2005, vilket innebär att utredningens förslag och Regeringskansliets utvecklingsarbete till stora delar kommer att sammanfalla.5 Därutöver har regeringen föreslagit att det inrättas en delegation som ska stödja
myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.6
En arbetsgrupp inom Regeringskansliet har utrett förutsättningarna för en
generell förordning för jämställdhetsintegrering som är tänkt att ligga till
grund för myndigheternas verksamhet.7 Samtidigt bereds förändringar som
4
I vissa fall används också begreppet nationella mål som liktydigt med övergripande mål
för jämställdhetspolitik. Denna användning förekommer i direkta refererat och citat som
görs i rapporten.
5
Näringsdepartementet (2004a).
6
Prop. 2004/05:1, utgiftsområde 14.
7
Näringsdepartementet (2002a).
11
rör verksförordningen, vilket kan komma få konsekvenser för regleringen av
myndigheternas jämställdhetsarbete.
En översyn av centrala diskrimineringslagar pågår i syfte att pröva möjligheterna till en samlad lagstiftning. Den ska bl.a. överväga en samlad
ombudsmannafunktion i stället för dagens organisation med fyra ombudsmän.8
Regeringen har även tillsatt en utredare som ska lämna förslag som rör
ansvarsfördelningen mellan Ekonomistyrningsverket, Statskontoret och en
ny förvaltningspolitisk myndighet. En uppgift i denna översyn är att överväga hur olika tidsbegränsade utvecklingsfrågor, som exempelvis jämställdhetsintegrering, kan organiseras inom statsförvaltningen och om de bör
föras till en sådan förvaltningspolitisk myndighet.9
Regeringen har ännu inte tagit slutlig ställning i dessa frågor. Vi har därför
utgått från nuvarande regleringar, men samtidigt prövat våra förslag med utgångspunkt att olika förändringar kan komma att göras.
1.5
Hur undersökningen har genomförts
Rapporten innehåller en kartläggning av hur det externa jämställdhetsarbetet
regleras i lagar, förordningar m.m. och hur det styrs genom resultatstyrning.
Kartläggningen omfattar också en beskrivning av hur ansvaret fördelas på
myndighetsnivå och hur statens styrning med avseende på kommunal verksamhet är utformad. Rapporten innehåller också en översiktlig jämförelse
med några andra sektorsövergripande krav.
För att få underlag om erfarenheter av resultatstyrning av jämställdhetspolitik har Statskontoret studerat två politikområden. Dessa är arbetsmarknadspolitik och transportpolitik. Vi har intervjuat företrädare för myndigheter och berörda myndighetshandläggare inom Regeringskansliet. Vi har
också intervjuat företrädare för själva politikområdet jämställdhetspolitik.
Dessutom har vi intervjuat företrädare för myndigheter med ansvar för vissa
områden som berör kommunernas verksamhet och även besökt en kommun
för att få ytterligare kunskap om förutsättningarna för det externa jämställdhetsarbetet. I bilaga två återfinns intervjupersonerna.
Statskontoret har också genomfört en enkätundersökning för att få ytterligare underlag om erfarenheter av resultatstyrning. Myndigheter med mål,
återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven svarade på enkäten
8
Dir. 2002:11. Översynen berör diskriminering som sker på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder.
9
Dir. 2004:166.
12
som i första hand behandlar frågor om resultatstyrning. Svarsfrekvensen
uppgår till knappt 80 procent. I bilaga tre återges enkätsvaren.
En extern referensgrupp har lämnat synpunkter på våra iakttagelser och
förslag. Gruppen har träffats vid två tillfällen och bestått av följande personer.
•
Jessica Lindvert, forskare vid Score (Stockholms centrum för
forskning om offentlig sektor)
•
Gunilla Hansén-Larson, förhandlingsdirektör vid Arbetsgivarverket.
•
Magnus Mörck, jämställdhetshandläggare vid Lärarhögskolan i
Stockholm
•
Maria Sönne, departementssekretare vid enheten för budgetutveckling och styrning, Finansdepartementet
Inom Statskontoret har en projektgrupp utarbetat rapporten. Gruppen har
bestått av Anita Bashar Areén, Claes Elmgren (projektledare), Andreas
Ivarsson, Petra Lindgren samt Michiko Muto.
1.6
Rapportens disposition
Rapporten inleds med Statskontorets förslag och överväganden. Därefter
följer en översiktlig beskrivning av den nationella jämställdhetspolitiken. I
kapitel fyra redovisas en kartläggning av hur jämställdhetskrav regleras. I
kapitel fem lämnas en kartläggning och analys av hur jämställdhetspolitik
styrs inom resultatstyrningen. Kapitel sex handlar om ansvarsfördelning och
organisation och kapitel sju redogör för hur staten styr den kommunala
verksamheten i frågor som rör externt jämställdhetsarbete. I kapitel åtta görs
slutligen en jämförelse med andra sektorsövergripande krav. Dessa är
folkhälso-, integrations- och ungdomspolitik.
13
14
2
Statskontorets iakttagelser, förslag
och överväganden
2.1
Sammanfattande iakttagelser
Små effekter av resultatstyrningen
Inga större förändringar sedan RRV: s granskning
Något fler myndigheter har för budgetåret 2004 återrapporteringskrav än
jämfört med år 1999. Myndigheternas regleringsbrev har inte ändrat karaktär sedan Riksrevisionsverkets granskning år 2000. Merparten av krav finns
inom områdena utbildningspolitik, regional samhällsorganisation och
kulturpolitik.
Oklara mål och svagt genomslag
Regleringsbreven för myndigheterna innehåller inte alltid jämställdhetsmål.
De mål som förekommer är i stor utsträckning allmänt formulerade. De
föreskriver hur jämställdhetsarbetet ska bedrivas, inte vilka resultat som
förväntas.
Resultatstyrningen har haft begränsade effekter på myndigheternas arbete
och resultat. Knappt tre av tio myndigheter instämmer helt eller till stor del i
att regeringens mål och uppdrag för det externa jämställdhetsarbetet har förbättrat det externa jämställdhetsarbetet. En positiv effekt av resultatstyrningen tycks vara att de myndigheter som har återrapporteringskrav för det
externa jämställdhetsarbetet i högre grad följer upp sitt jämställdhetsarbete.
Knappt tre av tio myndigheter uppger att krav på jämställdhetsarbete har
påverkat myndighetens resultat.
Ingen tydlig gräns mellan internt eller externt jämställdhetsarbete
Flera av kraven i regleringsbreven har en stark koppling till myndigheternas
interna jämställdhetsarbete. Gränsen mellan externt och internt jämställdhetsarbete är således inte entydig, vilket också framkommer i vår enkätundersökning. Inom framförallt högskolesektorn uppfattar en stor del av
myndigheterna målen i regleringsbreven som interna.
Konflikt mellan olika mål
Mål som syftar till att bidra till jämställda villkor kommer i vissa fall i konflikt med andra mål. Samtidigt har vi kunnat se i vår intervjustudie att
myndigheterna har ett stort utrymme att själva utforma det externa jämställdhetsarbetet. Enligt vår enkätundersökning önskar dock flera myndigheter större utrymme för att själva prioritera mellan olika mål och för egeninitierade insatser. Bilden är således splittrad.
15
Uppföljningen av effekter och resultat
Underlag saknas
Regeringen får knappast tillräckligt med underlag för att kunna bedöma om
myndigheterna uppfyller de krav som regeringen ställer när det gäller
myndigheternas externa jämställdhetsarbete. Det framgår dels av våra intervjustudier, dels av vår enkätundersökning.
Uppföljningen av kommunernas externa jämställdhetsarbete är också bristfällig. Vi vet endast lite om vad kommunerna gör för att främja jämställdhet
och vilka effekter och resultat som kan kopplas till kommunernas insatser.
En förklaring till detta är att enbart ett fåtal områden inom det kommunala
åtagandet har krav på externt jämställdhetsarbete samt att styrningen av
kommunal verksamhet är mer komplex än styrning av statlig verksamhet.
Bristande återkoppling och kunskap
Våra intervjustudier visar att jämställdhet tas upp i relativt begränsad omfattning i resultatdialogen. Regeringens återkoppling till länsstyrelserna
utgör ett undantag.
Kunskapen om jämställdhetsfrågor och förmågan att finna väl avvägda mål
upplevs som bristfällig, vilket framkommer i både våra intervjustudier och
vår enkätundersökning.
Bristande koppling mellan målen för jämställdhetspolitik
och jämställdhetsmålen inom andra politikområden
Bristande koppling
Utformningen av mål, återrapporteringskrav och uppdrag för statlig verksamhet som tar fasta på jämställdhet utgår inte ifrån några gemensamma mål
eller kriterier. Detsamma tycks gälla för när frågor om jämställdhet regleras
i lagar och förordningar. Varje politikområde tycks i stället ha utvecklat ett
eget förhållningssätt. Ett tydligt exempel på detta är vissa myndigheter inom
rättsväsendet som i vår enkätundersökning ställer sig frågande till om målen
inom detta område bör ses som jämställdhetspolitiska.
En tredjedel berörs
Ungefär en tredjedel av de jämställdhetsmål som formulerats inom andra
politikområden anknyter till de övergripande jämställdhetspolitiska delmålen. Övriga mål inom andra politikområden är antingen vaga eller inte
möjliga att koppla till de övergripande målen då de tar upp andra förhållanden.
16
Organisering av jämställdhetspolitiken
Sektorsmyndighet saknas
Jämfört med andra sektorsövergripande krav saknar jämställdhetspolitiken
en sektorsmyndighet med uppgifter som rör utveckling och uppföljning.
Samtidigt finns myndigheter med utpekat ansvar för såväl genomförande
som uppföljning av jämställdhetspolitiska insatser. Utmärkande för den
nationella jämställdhetspolitiken är dess generella räckvidd och att den i
förhållande till andra sektorsövergripande krav rymmer få egna uppgifter.
JämO: s uppgifter vidgas och omfattande uppgifter för
länsstyrelserna
JämO:s roll inom den nationella jämställdhetspolitiken knyts i praktiken till
det externa jämställdhetsarbetet. Länsstyrelsernas uppgifter som rör jämställdhet är omfattande.
2.2
Klargör utgångspunkter
Förslag
Statskontoret föreslår att den huvudsakliga styrningen av jämställdhetspolitiken ska ha sin utgångspunkt i respektive politikområde. Därmed ökar
förutsättningarna för en nödvändig verksamhetsanpassning. Rollen för den
nationella jämställdhetspolitiken bör vara att stå för den övergripande uppföljningen och att utvärdera delar av offentlig verksamhet för att bedöma de
olika politikområdenas resultat. I rollen – i likhet med dagens ordning – bör
också ingå att formulera mål på övergripande nivå.
Oklar styrning
Statskontoret finner att det är oklart hur ansvaret för det externa jämställdhetsarbetet är fördelat. För närvarande styrs jämställdhetspolitiken både utifrån de övergripande mål som gäller för politikområdet jämställdhetspolitik
och de jämställdhetspolitiska mål som gäller för varje enskilt politikområde.
Detta förklarar den svaga kopplingen mellan mål inom jämställdhetspolitiken och mål inom övriga politikområden.
Oklarheten framgår också av följande iakttagelser som vi gjort.
I den senaste handlingsplanen för jämställdhetspolitiken slås det fast att mål
och indikatorer ska tas fram av respektive politikområde. Detta ska ske samtidigt som jämställdhetspolitikens mål utreds och indikatorer tas fram.
Företrädare för politikområdet jämställdhetspolitik anser att det behövs en
särskild myndighet som kan ta ett samlat grepp om det externa jämställdhetsarbetet. Företrädare för sakområden ser dock inget behov av en ny
17
myndighet för jämställdhet. I stället anser de att jämställdhetsarbetet är ett
ansvar för de myndigheter som redan finns inom respektive område. Enligt
vår enkät uppger samtidigt en relativt stor del av myndigheterna att de
behöver ett ökat stöd i frågor som rör genomförandet av jämställdhetspolitiken.
En särskild förordning för jämställdhetsintegrering övervägs. Skulle en
sådan införas ställs ett generellt krav på myndigheterna att beakta ett jämställdhetsperspektiv samtidigt som liknande krav redan förs fram på olika
sätt inom olika politikområden.
Ett vägval bör göras
Statskontoret finner att det finns två alternativ att välja mellan för att
komma till rätta med den oklara styrningen. Vi förordar det senare alternativet.
1. Stärk rollen för den nationella jämställdhetspolitiken genom att
framhäva dess roll som styrande i frågor om mål och reglering av jämställdhet inom andra verksamhetsområden.
Detta alternativ skulle kunna åtgärda problemet med den svaga kopplingen
mellan övergripande jämställdhetspolitiska mål och mål inom olika politikområden. Likaså skulle det kunna lösa problemet med att regleringen
bestäms av faktorer inom ett politikområde snarare än av en gemensam syn
på vad som bör regleras och i vilken form.
2. Stärk verksamhetsanpassningen genom att låta varje politikområde
utforma sina egna jämställdhetsmål och uppföljningar. Låt den nationella jämställdhetspolitiken i första hand ha till uppgift att följa upp
och utvärdera andra verksamhetsområden.
Detta alternativ ger möjlighet att bejaka förhållandet att mål och former för
styrning bestäms av prioriteringar inom respektive politikområde.
Statskontoret förordar alternativ två av följande skäl.
Risk för ytterligare oklarheter
Vid val av det första alternativet skulle de övergripande mål som riksdagen
slår fast brytas ned. Detta skulle göras generellt för alla områden. Det skulle
innebära att t.ex. olika delområden bestämdes som grund för hur målen
borde formuleras inom olika politikområden. Förutom att sambanden mellan
övergripande mål för jämställdhetspolitiken och övriga politikområden klargjordes, skulle också ansvaret för vem som skulle följa upp och utvärdera
bestämmas. En hierarkisk målstruktur av detta slag skulle också vara förenlig med att införa en generell förordning för jämställdhetsintegrering.
18
Statskontoret föreslår dock att en sådan modell bör undvikas. Vi menar att
regeringen bör bejaka det förhållandet att olika politikområden redan har
identifierat mål som rör jämställdhet och valt olika styrmedel för detta.
Detta ligger också i linje med intentionerna för jämställdhetsintegrering,
nämligen att varje politikområde ska analysera jämställdhetsaspekter och
verksamhetsanpassa styrningen av jämställdhetspolitiska mål. Att skapa
ytterligare ett led i styrningen genom en hierarkisk målstruktur skulle enligt
Statskontorets bedömning bidra till ytterligare oklarheter om vem som har
ansvar för att förverkliga de jämställdhetspolitiska intentionerna.
Exempel på hierarkisk målstruktur kan hämtas från folkhälsopolitiken och
ungdomspolitiken. För dessa sektorsövergripande krav finns också en
sektorsmyndighet som har ett uppföljningsansvar för politikområdet i fråga.
Utmärkande för folkhälsopolitiken och ungdomspolitiken är att de målstrukturer som tillämpas berör bestämda delar av statlig verksamhet. Det innebär
att berörda politikområden och myndigheter har identifierats. Om motsvarande målstruktur skulle upprättas för jämställdhetspolitiken, skulle den i
enlighet med strategin för jämställdhetsintegrering, innebära att i princip
samtliga politikområden och myndigheter berörs.
Andra skäl talar också för att en sådan modell bör undvikas. Att ge sig i kast
med att fånga i princip samtliga politikområden i ett samlat system och
dessutom svara för en trovärdig uppföljning och utvärdering av dessa
kommer inte bara att kräva stora resurser utan också undergräva tanken
bakom jämställdhetsintegrering.
Av samma skäl bör också generella förordningar undvikas. I stället bör
specifika regleringar och målformuleringar inom de olika politikområden
användas, då dessa sannolikt är mer effektiva och ger bättre förutsättningar
för verksamhetsanpassning.
Fokus på uppföljning och utvärdering
Rollen för politikområdet jämställdhetspolitik bör främst vara att utvärdera
och följa upp effekter och resultat från övriga politikområden. Att stödja
genomförandet av jämställdhetspolitiska mål och insatser i själva verksamheten bör i första hand vara en angelägenhet för alla berörda myndigheter.
Om betoningen för politikområdet läggs på stöd till myndigheterna så ökar
oklarheten om vem som ansvarar för att de jämställdhetspolitiska målen
genomförs.
Det är viktigt att myndigheternas externa jämställdhetsarbete redovisas och
följs upp. Annars finns risken att det faller bort i myndigheternas arbete.
Uppföljning och utvärdering ger dessutom möjligheter att identifiera angelägna utvecklingsbehov. Dessa funktioner bör därför stärkas både inom
respektive politikområden och genom en extern utvärderingsfunktion. Därigenom stärks också förutsättningarna för att få en helhetsbild av jämställd-
19
hetsarbetet, vilket är en viktig uppgift för politikområdet jämställdhetspolitik.
Målen för jämställdhet på en övergripande nivå bör även i fortsättningen
slås fast. Att ta fram sådana mål är också en uppgift för den nationella
jämställdhetspolitiken. Vi menar att erfarenheterna från ungdomspolitiken
är intressanta i detta sammanhang. Den nya ungdomspolitiken tar fasta på
ett antal övergripande perspektiv som bör tjäna som utgångspunkter för
uppföljningar och utvärderingar. Något motsvarande för den nationella jämställdhetspolitiken borde kunna prövas.
2.3
Förbättra resultatstyrningen
Förslag
Statskontoret föreslår att målen som rör jämställdhet inom resultatstyrningen görs tydligare. Det innebär samtidigt att allmänna krav som förs
fram i regleringsbrev och som bedöms gälla för en längre tid snarare bör
regleras i förordningar. En möjlighet som även i fortsättningen bör utnyttjas
är att ge myndigheter i uppdrag att analysera och lämna förslag till mål och
inriktning av jämställdhetsarbetet. Regeringen kan också överväga möjligheten att med längre mellanrum låta myndigheterna återrapportera jämställdhetsarbetet. Viss vaksamhet bör iakttas vid utformning och tillämpning
av indikatorer för jämställdhetspolitiska mål.
Målen passar inte alltid in
En klar majoritet av myndigheterna, oavsett departementstillhörighet,
önskar inte fler mål men en tredjedel önskar tydligare mål. Vår granskning
av de mål som finns i regleringsbreven tyder på samma sak – en stor del av
målen är oprecisa. Våra intervjuer pekar samtidigt på att det finns svårigheter att formulera adekvata mål för det externa jämställdhetsarbetet och
mål som myndigheterna kan påverka. Det finns också målkonflikter mellan
jämställdhetsarbetet och myndighetens övriga mål. Regeringen skulle
behöva konkretisera målen men också i vissa fall prioritera över tid och
mellan myndigheter då för många mål sätts samtidigt.
Det innebär att styrningen av jämställdhetsmålen är problematisk ur ett
resultatstyrningsperspektiv men även ur ett regleringsperspektiv. Generella
mål är svåra att följa upp då de inte är mätbara eller tidsatta. Samtidigt innebär sådana mål ofta en upprepning av krav som förs fram i förordningar och
lagar vilket kan leda till undanträngningseffekter och otydlig styrning.
20
Överväg reglering
Krav som förs fram genom resultatstyrningen bör i möjligaste mån inte
innehålla generella målformuleringar eller ha karaktär av att föreskriva uppgifter. Det kan dock finnas skäl att i ett inledningsskede låta berörd myndighet ta fram underlag och lämna förslag på hur mål och återrapporteringskrav
skulle kunna utformas. Enligt vår bedömning bör det vara möjligt att
tillämpa ett sådant förhållningssätt i större utsträckning.
En mer systematisk och återhållsam tillämpning av resultatstyrning kan leda
till att färre men tydligare och mer uppföljningsbara mål formuleras och att
jämställdhet i förekommande fall regleras i myndigheternas instruktioner
eller förordningar för verksamheten. Sannolikt skapar detta förutsättningar
för en effektivare resultatstyrning.
Satsa på resultatdialogen och ge utrymme för analyser
Återrapporteringskraven spelar en viktig roll för att regeringen ska få information om jämställdhetspolitikens genomförande. Mycket talar för att denna
information bör analyseras i större utsträckning och vara föremål för dialog
mellan regering och myndigheter. Den kan även ligga till grund för de uppföljningar och utvärderingar som görs inom olika politikområden.
Regeringen bör överväga möjligheten att ge myndigheterna längre tid att
rapportera utfallet av sitt jämställdhetsarbete. De årliga återrapporteringskraven är viktiga för regeringens kontinuerliga uppföljning. Vid sidan av
dessa kan återrapporteringskrav som omfattar mer än ett år ge möjlighet till
djupare analyser från myndigheterna. Dessa analyser kan bidra till att presumtiva målkonflikter i styrningen undviks och att adekvata mål sätts för
verksamheten. Sådana redovisningar kan också ligga till grund för utvärdering av myndigheter som har ett utvärderingsansvar inom politikområdet.
Överväg hur indikatorer ska användas
Indikatorer förs fram som viktiga delar i styrningen av flera sektorsövergripande frågor. Det gäller även jämställdhetspolitiken. Indikatorer kan sägas
vara statistik som belyser förändringar från en tid till annan i syfte att öka
kunskapen om politikens genomslag. Statistiken kan bidra till att medborgarnas kunskap om olika förhållanden ökar, vilket också bör ses en önskvärd utveckling.
Erfarenheterna av att styra med hjälp av indikatorer är begränsade. Det är av
stor vikt att indikatorer används medvetet. Det finns alltid risk för ”anpassningsbeteenden” eller att viktiga förhållanden inte uppmärksammas beroende på vilka indikatorer som väljs. Att använda sig av indikatorer kan dessutom leda till att andra former av uppföljningsmetoder trängs undan. Indikatorer i sig räcker inte, utan en analys krävs av de förhållanden som studeras
som t.ex. kan baseras på uppföljningar och utvärderingar. Samtidigt använder sig myndigheter av indikatorer och liknande i sin interna styrning av
21
verksamheten, vilket bör beaktas vid utformningen av politikområdesvisa
indikatorer.
2.4
Stöd myndigheterna genom befintliga
funktioner för verksamhetsutveckling
Förslag
Statskontoret föreslår att stöd till myndigheterna i fråga om jämställdhetsintegrering blir en angelägenhet för den nya förvaltningspolitiska myndigheten. Denna ska enligt regeringens direktiv fullgöra uppgifter inom bl.a.
organisationsutveckling och erfarenhetsutbyte, vilket enligt vår mening även
bör omfatta stöd i jämställdhetsintegrering.
Utvecklingsfrågorna behöver uppmärksammas
Vår enkätundersökning visar att ungefär hälften av myndigheterna behöver
ökat stöd i frågor som rör metodutveckling, kunskapsutveckling och
erfarenhetsutbyte. Att kunskapen om jämställdhet är bristfällig bekräftas
också i våra intervjuer. Detsamma gäller kunskapen om hur styrning bör gå
till. Till saken hör också att regeringen inrättat en delegation för att stödja
myndigheterna i dessa avseenden.
Bör en särskild myndighet inrättas?
I samband med våra intervjuer har det framförts synpunkter att en särskild
myndighet borde bildas för att i första hand stödja myndigheternas i deras
genomförande av de jämställdhetspolitiska målen. Det skulle också vara
möjligt att låta denna myndighet ha hand om de särskilda utvecklingsmedel
som Regeringskansliet för närvarande ansvarar för.
Myndigheten skulle också kunna bidra med stöd i kommunernas utvecklingsarbete. Myndighetens stöd borde dock i så fall koncentreras till insatser
som riktar sig till kommunerna generellt. Att bistå enskilda kommuner torde
vara en alltför omfattande uppgift.
Ett annat alternativ är att utvidga JämO:s roll till att även omfatta det
externa jämställdhetsarbetet. Därigenom bekräftas en utveckling som redan
ägt rum och bättre förutsättningar skapas för efterlevnad av jämställdhetslagen. Samtidigt ges det externa jämställdhetsarbetet tydlig legitimitet. Detta
innebär att JämO får en roll som sektorsmyndighet med tillsyn som en av
flera uppgifter. Möjligen bör myndighetens benämning ändras för att markera en sådan förändring. Vidare krävs ökade resurser för att möjliggöra
kompetens som även rör jämställdhet i ett vidare perspektiv.
En utvidgning av JämO:s uppgifter kan också kombineras med att ge länsstyrelserna tillsynsansvar för jämställdhetslagen samtidigt som länsstyrel-
22
serna i stort sett behåller sina nuvarande uppgifter inom jämställdhetsområdet. Därigenom skapas utrymme och ett tydligt sammanhang för både
det interna och externa jämställdhetsarbetet på regional och nationell nivå.
Länsstyrelserna skulle också i större utsträckning kunna ta ett ansvar för att
följa upp de övergripande jämställdhetspolitiska målen genom tillsynsansvaret för jämställdhetslagen.
Målet bör trots allt vara integrering
Enligt Statskontorets bedömning bör även i detta fall frågan om verksamhetsanpassning och integrering vara vägledande. I första hand bör myndigheternas eget ansvar för verksamhetsutveckling som även inkluderar jämställdhetsfrågor betonas. Detta kan göras inom ramen för resultatstyrning,
t.ex. uppdrag att utarbeta en handlingsplan som ska resultera i mål för myndighetens verksamhet, eller genom förtydligande i myndighetens instruktion. Dessutom kan myndigheter med övergripande eller styrande uppgifter
inom vissa politikområden ha utvecklande uppgifter i förhållande till andra
myndigheter inom samma politikområde. Även dessa resurser bör uppmärksammas i första hand.
En uppgift för förvaltningspolitiken
Därtill finns det anledning att klargöra att jämställdhetsintegrering även är
en utvecklingsfråga för den blivande förvaltningspolitiska myndigheten som
regeringen avser att inrätta. Redan i dag uppmärksammar den nuvarande
myndigheten Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) frågor om etnisk
och kulturell mångfald. Utgångspunkten för KKR:s verksamhet är att etnisk
och kulturell mångfald är ett viktigt perspektiv i organisationsutvecklingen
av offentlig verksamhet. Enligt vår bedömning kunde mycket väl frågor som
rör jämställdhetsintegrering ha varit en angelägenhet för KKR.
Statskontorets bedömning är att detta är en fråga som bör prövas i samband
med den översyn av regeringens stabsstöd som nyligen initierats. En fråga
som utredaren ska undersöka är hur olika tidsbegränsade utvecklingsfrågor,
som exempelvis jämställdhetsintegrering, kan organiseras inom statsförvaltningen och om de bör föras till en sådan förvaltningspolitisk myndighet.
Statskontoret bedömer att övriga alternativ har flera nackdelar. En separat
myndighet för att i första hand arbeta med jämställdhetsintegrering riskerar
att framstå som en motsägelse när myndigheterna själva förväntas utveckla
sin verksamhet. Detta skulle också kunna sägas gälla för en förvaltningspolitisk myndighet. Skillnaden är dock att en sådan bör kunna upparbeta
tillräckligt hög generell kompetens i utvecklingsfrågor som kan komma
både jämställdhetsarbetet och andra angelägna utvecklingsfrågor till del.
Såväl resurser och kompetens kan utnyttjas mer effektivt. Framför allt integreras jämställdhetsfrågor i det förvaltningspolitiska stöd som ges myndigheterna.
23
Det kan inte heller uteslutas att inriktningen av stödet till jämställdhetsintegrering behöver förändras efter hand. Inom en större myndighet med ett
generellt ansvar för stöd till organisationsutveckling finns större möjligheter
att klara sådana omprioriteringar och därmed uppnå högre effektivitet.
JämO:s ansvar bör inte vidgas
Att tilldela JämO ett vidgat ansvar samt att ge länsstyrelserna ett tillsynsansvar för jämställdhetslagen rymmer flera problem. För det första omfattar
JämO:s kompetens enbart arbetslivet. Att ge myndigheten uppgiften att
främja jämställdhetsintegrering inom andra områden skulle innebära ett avsteg från denna princip. Förvisso skulle en sådan utveckling kunna bli
möjlig i samband med den pågående översynen av diskrimineringslagarna.
Det främsta skälet, förutom att avsteg görs från principen om integrering, till
att inte tilldela JämO ett ansvar för det externa jämställdhetsarbetet är den
rollkonflikt som uppstår mellan å ena sidan tillsyn av lagar och å andra
sidan stöd till jämställdhetsintegrering. Risken är att något av dessa perspektiv blir lidande.
Att ge länsstyrelserna ett vidgat uppdrag för jämställdhetslagen rymmer en
liknande rollkonflikt mellan stödjande och granskande uppgifter. Det handlar också om möjligheter att upparbeta tillräcklig kompetens hos varje enskild länsstyrelse samt vilka ytterligare resurser som detta kräver. Enligt
Statskontorets mening bör andra alternativ övervägas om syftet är att förstärka tillsynen av jämställdhetslagen.
2.5
Stärk uppföljning och utvärdering
Förslag
Statskontoret föreslår att insatserna för att följa upp och utvärdera jämställdhetspolitiska mål och insatser uppmärksammas. I första hand bör detta ske
genom att utnyttja befintliga myndigheter. Statskontoret föreslår också att
en extern utvärderingsfunktion inrättas. Denna bör ha till syfte att följa upp
och utvärdera såväl styrning som tillämpning av jämställdhetspolitiska mål.
Utgå ifrån rådande strukturer
Statskontoret konstaterar att flera politikområden har myndigheter med
utvärderingsansvar som även rör jämställdhetspolitiska mål och insatser. I
vissa fall är detta ett utpekat ansvar för myndigheten, i andra fall inte. Det är
möjligt att informationen från de uppföljningar och utvärderingar som görs
av bl.a. jämställdhetspolitiska mål och insatser behöver ägnas större uppmärksamhet i styrningen av offentlig verksamhet. Det är också möjligt att
ansvaret för att även utvärdera jämställdhetsaspekter bör klargöras för vissa
myndigheter för att stärka kunskapen om effekter och resultat. För att ta
ställning till dessa frågor krävs ytterligare överväganden för respektive
24
politikområde. Mycket tyder dock på att informationen kan utnyttjas i större
utsträckning samtidigt som det kan finnas anledning att klargöra ansvaret
för olika myndigheter.
Genom att förtydliga ansvaret för uppföljning och utvärdering inom olika
politikområden i frågor som rör jämställdhet, kan två syften nås. Dels kan
sådana uppföljningar och utvärderingar ligga till grund för myndigheters
utveckling av det externa jämställdhetsarbetet. Dels kan resultaten från
dessa uppföljningar och utvärderingar peka på förhållanden som behöver
uppmärksammas i regeringens styrning.
En extern utvärderingsfunktion bör införas
Statskontoret föreslår också att en extern utvärderingsfunktion inrättas.
Denna bör granska vilka effekter och resultat inom olika politikområden.
Utvärderingsfunktionen bör ligga till grund för omprövning av mål och
tillämpning av olika styrmedel. Fokus bör vara resultatinriktade utvärderingar.
Det är inte realistiskt att utvärdera alla politikområden samtidigt. Det är
heller inte önskvärt då det kräver stora resurser och utrymme för omprövning.
Det bör därför vara en uppgift för den nationella jämställdhetspolitiken att
identifiera strategiska områden som bör utvärderas och att ansvara för
direktiven för sådana utvärderingar. Enligt Statskontorets mening bör det
vara möjligt att lägga fast en flerårig utvärderingsplan som omfattar flera
politikområden. Planen bör koordineras med regeringens redovisning till
riksdagen. Det innebär att resultatet av de utvärderingar som genomförs bör
återföras till riksdagen i samband med regeringens skrivelser.
En möjlighet som också kan övervägas som antingen alternativ eller komplement till utvärderingar av hela politikområden, är att valda aspekter belyses i form av tematiska utvärderingar. Därmed blir det möjligt att omfatta
flera politikområden.
Sektorsmyndighet för stöd, uppföljning och utvärdering –
ett tveksamt alternativ
Även andra alternativ skulle kunna vara tänkbara i detta sammanhang. En
möjlighet är att bilda en sektorsmyndighet för jämställdhetspolitiken som
förutom ansvaret för att ge stöd till myndigheterna i frågor som rör jämställdhetsintegrering, också får uppgifter som rör uppföljning och utvärdering. Vi är dock tveksamma till en sådan lösning.
Myndighetens uppgifter kan liknas vid andra sektorsmyndigheters. Beroende på om man väljer ett hierarkiskt målsystem eller inte kan antingen
25
Ungdomsstyrelsen eller Integrationsverket tjäna som förebilder. Och beroende på om en generell förordning för jämställdhetsintegrering väljs kan
utvärderingsinsatserna vara mer eller mindre processinriktade.
Utvärderingsuppgifterna skulle kunna utformas enligt följande.
Myndigheten bör analysera myndigheternas resultatredovisningar som tillsammans med genomförda uppföljningar och utvärderingar kan ligga till
grund för myndighetens val av utvärderingsobjekt. Myndigheten bör överväga att anlita externa bedömare.
Inriktningen på utvärderingsinsatserna bör i första hand vara processorienterad, om det införs en förordning för jämställdhetsintegrering. Myndigheten bör granska hur myndigheterna går tillväga för att åstadkomma
jämställdhetsintegrering. Detta kan göras genom att externa bedömningsgrupper organiseras. Till grund för bedömningen kan en bedömningsmanual
ligga och en självvärdering som tas fram i samband med granskningen. I
grupperna kan företrädare för olika kategorier av myndighetsföreträdare
ingå, t.ex. myndighetsledning, arbetstagarorganisationer, controller/stabsfunktioner, jämställdhetsansvariga. Det bör även vara möjligt att låta företrädare för näringslivet ingå.
Motivet till att utvärderingen bör vara processorienterad är att jämställdhetsintegrering kräver ett lärande förhållningssätt. Utvärdering är i hög grad en
ledningsfråga, vilket motiverar att även myndighetschefer bör ingå i bedömningsgrupperna.
Samtidigt bör myndigheten svara för en sammanställning av de utvärderingar som görs inom olika politikområden och relatera dessa till de nationella målen för jämställdhetspolitiken. Myndigheten bör också låta genomföra egna resultatorienterade utvärderingar i syfte att belysa effekter och
resultat i förhållande till åtgärder och resursåtgång.
En delegation bör inrättas
Enligt Statskontorets bedömning talar dock flera förhållanden mot att inrätta
en särskild sektorsmyndighet. Risken är att ansvarsfördelningen för jämställdhetsarbetet blir ännu oklarare.
Statskontoret menar därför att andra alternativ bör övervägas som klart och
tydligt utgår från principen om jämställdhetsintegrering och verksamhetsanpassning. Enligt vår bedömning finns det skäl att tidsbegränsa externa
utvärderingsinsatser genom att inrätta en delegation. En sådan får en tydligare koppling till Regeringskansliet, vilket kan underlätta arbetet med att
identifiera områden för utvärdering. En delegation ger också möjlighet att
ompröva behovet av delegationens uppgifter vid ett senare skede.
26
Alternativet att ge uppgiften åt någon stabsmyndighet, eller åt enskilda
forskare eller utredare bör undvikas. Det är enligt Statskontorets mening av
stor vikt att tillräcklig kompetens kan byggas upp och att utvärderingsinsatserna kan får en tydlig hemvist under den period som dessa bör finnas.
Statskontoret har inte haft till uppgift att föreslå resurser i samband med sina
förslag. Statskontoret noterar i detta sammanhang att regeringen disponerar
egna projektmedel för olika utvecklingsinsatser som rör metodutveckling.
Om fokus i stället riktas mot uppföljning och utvärdering, kan det te sig
naturligt att dessa resurser används i detta syfte.
2.6
Överväg förändringar av länsstyrelsernas
uppgifter
Förslag
Statskontoret föreslår att länsstyrelsernas uppgifter som rör det externa jämställdhetsarbetet fokuseras i högre utsträckning. Uppdraget att utarbeta en
plan för jämställdhetsintegrering bör vara en uppgift som regleras i länsstyrelsernas instruktion. Därmed ges utrymme för konkreta mål inom resultatstyrningen. Instruktionens bestämmelse att en särskilt sakkunnig ska
finnas vid varje länsstyrelse bör omprövas.
Ytterligare avgränsningar bör övervägas
Uppgifterna som länsstyrelserna har att fullgöra är omfattande. I praktiken
görs sannolikt någon form av prioritering i länsstyrelsernas verksamhet,
vilket innebär att någon av de tänkta uppgifterna väljs bort. Regeringens
betoning på länsstyrelsernas uppdrag har under senare år varit att länsstyrelserna ska prioritera arbetet med jämställdhetsintegrering av länsstyrelsens
verksamhet samt stöd till externa aktörers arbete med jämställdhetsintegrering. Stöd till allmänna projekt i det utåtriktade arbetet ska samtidigt
prioriteras lägre.
Det torde dock vara svårt att i praktiken dra en tydlig gräns i det utåtriktade
arbetet. Statskontoret finner att det inte bör uteslutas att länsstyrelsernas
uppgifter bör avgränsas ytterligare. Det innebär inte att länsstyrelserna ska
ge det externa jämställdhetsarbetet mindre utrymme utan snarare att större
uppmärksamhet ägnas färre frågor. Att även ge länsstyrelserna ansvar för
tillsyn av jämställdhetslagen bör mot denna bakgrund undvikas.
Jämställdhetsintegrering i instruktionen
Om länsstyrelserna ska ha ett särskilt uppdrag att ta fram planer och strategier för jämställdhetsintegrering, bör ett sådant ansvar regleras i instruktionen för länsstyrelserna. Självklart bör ett sådant ansvar från tid till annan
följas upp (i likhet med vad som bör göras med förvaltningspolitiska krav i
27
allmänhet), men i stället för en årsvis redovisning i samband med resultatredovisningen, kan en sådan fråga prövas t.ex. vartannat år.
Skälet till detta är att uppgifter som sträcker sig över flera år och som handlar om hur myndigheterna bör arbeta, i första hand bör regleras i instruktionen. Därmed ges större utrymme för regeringen att styra med avseende på
resultat inom resultatstyrningen.
Ompröva instruktionens krav på särskilt sakkunnig
Statskontoret föreslår att regeringen omprövar länsstyrelsernas instruktion
som föreskriver att en särskilt sakkunnig ska finnas vid varje länsstyrelse.
En funktion som särskilt pekas ut i förordningen innebär att jämställdhetsarbetet förknippas med en person vid länsstyrelsen.
Det kan inte uteslutas att de mångtaliga uppgifterna som rör jämställdhet i
kombination med att en särskild funktion pekats ut, leder till ett fragmentiserat arbete som i stor utsträckning blir personberoende. Samtidigt ger
regeringen länsstyrelserna ett förhållandevis omfattande uppdrag som kräver
större organisatorisk medverkan än en enskild person. Styrningen sker i
detta sammanhang både med avseende på organisation och på innehåll samtidigt som den är inkonsistent.
2.7
Öka kunskapen om kommunernas
verksamhet
Förslag
Statskontoret föreslår att kunskapen om kommunernas externa jämställdhetsarbete bör öka. Det är möjligt att fler delar av det kommunala åtagandet
bör regleras med avseende på jämställdhet. Detta bör prövas i särskild ordning efter att ytterligare kunskap har inhämtats. Det kan också finnas anledning att förtydliga ansvaret för uppföljning och utvärdering samt i större utsträckning utnyttja de myndigheter som har stödjande uppgifter gentemot
kommunernas verksamhet.
Kunskapen bör öka
Statskontoret har inte haft möjligt att pröva om styrningen inom något verksamhetsområde brister. Det skulle kräva en större utvärderingsinsats än vad
som rymts inom detta uppdrag. Likaså har inte Statskontoret gjort någon
bedömning om något ytterligare område bör regleras eller styras på annat
sätt ifråga om det externa jämställdhetsarbetet.
Statskontorets bedömning är dock att kunskapen om kommunernas externa
jämställdhetsarbete måste förbättras och att man först utifrån denna kunskap
bör utveckla befintliga styrmedel inom olika politikområden.
28
Få områden som berörs av statens styrning
Statskontoret kan konstatera att statens styrning gentemot kommunerna med
avseende på det externa jämställdhetsarbetet omfattar ett fåtal verksamhetsområden. Det är i första hand inom skolans område som det finns tydlig reglering som innebär att den kommunala verksamheten ska arbeta med jämställdhetsfrågor. Inom hälso- och sjukvård berörs externa jämställdhetskrav,
medan sådana saknas inom socialtjänsten. Ett område som berör kommunernas verksamhet men som kommunerna indirekt kan ha ansvar för är det
regionala utvecklingsarbetet. Här regleras också krav på externt jämställdhetsarbete. Inom övriga områden som ryms inom olika special- eller särlagar saknas krav på externt jämställdhetsarbete.
Det finns möjligheter att styra
Ett antal myndigheter såsom Statens skolverk, Myndigheten för skolutveckling, Socialstyrelsen och länsstyrelserna har särskilda uppdrag som vänder
sig mot kommunerna. I dessa fall har staten tillgång till vissa styrmedel.
Exempelvis tillsyn kan vara ett styrmedel att kontrollera rättssäkerhet och
laglighet i de kommunala åtagandena, men kan också användas för att uppnå en likvärdig verksamhet i hela landet. Tillsynen förutsätter dock tydliga
direktiv i lagar och förordningar eller liknande som riktar sig mot kommunerna. Som tidigare konstateras saknas detta till stor del i dagens läge när
det gäller externt jämställdhetsarbete. Ett annat viktigt styrmedel är uppföljning och utvärdering. Vissa sådana uppgifter har lämnats till myndigheter inom skolans område samt till Socialstyrelsen och länsstyrelserna.
Ytterligare ett styrmedel är stöd till kommunerna i deras genomförande.
Även skolans område utgör exempel på detta.
Vidare finns det exempel på samverkan mellan olika aktörer inom stat och
kommun. Detta gäller också andra sektorsövergripande krav som Folkhälsa
och Integrationspolitik. Samverkan kan ha en styrande men framför allt en
pådrivande effekt. I detta sammanhang finns också exempel på olika typer
av ekonomisk styrning där särskilda medel tilldelas kommuner för att driva
jämställdhetsprojekt.
Utveckla befintliga styrmedel
Vi kan konstatera utifrån våra intervjuundersökningar att dessa styrmedel
används, men att arbetet torde kunna utvecklas för att förtydliga kommunernas ansvar för att bidra till ökad jämställdhet i samhället. Detta kan ske
genom t.ex. förstärkt uppföljning av delar av kommunal verksamhet och
jämförelser mellan olika kommuner eller ett förtydligat ansvar i lagar och
förordningar. Det område där det dock redan finns utvecklade styrmedel är
inom skolans område.
Valet av styrmedel bör anpassas till det område som berörs, d.v.s. att inom
vissa områden kan det krävas kraftigare styrmedel som lagstiftning och tillsyn, medan det i andra fall är mer lämpligt med uppföljning eller stöd till
kommunernas genomförande eller samverkan med Svenska kommun-
29
förbundet. Vidare bör strategin gentemot kommunerna bestämmas av respektive politikområde då det är dessa som enligt principen om jämställdhetsintegrering också har ansvar för att driva jämställdhetsfrågor och
använda befintliga styrmedel gentemot kommunerna.
Mot bakgrund av betydelsen som kommunernas verksamhet tillmäts kan det
enligt Statskontorets mening finnas anledning att överväga att beröra frågor
som rör relationen mellan stat och kommun i den pågående stabsöversynen.
Myndigheter med stödjande uppgifter till kommunerna kan behöva stöd i
frågor som rör verksamhetsutveckling.
På samma sätt bör också den föreslagna utvärderingsfunktionen även kunna
omfatta kommunal verksamhet.
30
3
Statens jämställdhetspolitik
3.1
Övergripande mål
Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män
ska ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom livets alla områden. Detta mål slogs fast 1994 av riksdagen och är också det mål som
gäller för politikområdet jämställdhetspolitik.10
Det övergripande målet har konkretiserats i sex delmål:
•
En jämn fördelning av makt och inflytande.
•
Samma möjligheter till ekonomiskt oberoende.
•
Lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet.
•
Lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av personliga
ambitioner, intressen och talanger.
•
Delat ansvar för hem och barn.
•
Frihet från könsrelaterat våld.
Regeringen har redovisat jämställdhetspolitiken i två skrivelser till riksdagen. Den senaste som lämnades år 2003 innehöll också en handlingsplan
för åren 2004–2006.
Jämställdhetspolitiken riktas mot förhållanden i hemmet, vardagslivet, skola
och utbildning, arbetslivet etc. Myndigheter, kommun, arbetsmarknadens
parter utgör aktörer (med skyldigheter och i förekommande fall också vissa
angivna uppgifter). För att omsätta de jämställdhetspolitiska målen tillämpas
styrmedel som rör reglering, ekonomistyrning, organisation och stöd i form
av bidragsgivning, projektmedel m.m.
3.2
Politikområdet jämställdhetspolitik
Politikområdet omfattar två verksamhetsområden: Samordningsansvar för
jämställdhetspolitiken och särskilda jämställdhetsåtgärder och Motverka
könsdiskriminering.
Målet för det förstnämnda verksamhetsområdet är att ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra alla delar av beslutsprocesser och verksamheter inom
10
Prop. 1993/94:147.
31
samhällets olika områden. Detta verksamhetsområde innehåller samordningsansvar för regeringens jämställdhetsarbete och utveckling av strategier
för jämställdhetsintegrering. En annan uppgift är att fördela stöd till organisationer, utvecklingsprojekt och informationsinsatser för att främja jämställdhet. Jämställdhetsenheten inom Regeringskansliet svarar för samordningsansvaret och fördelningen av stöd. I den senaste budgetpropositionen
föreslås att en särskild delegation ska inrättas med uppgift att stödja statsförvaltningens arbete med jämställdhetsintegrering.11
Det andra verksamhetsområdet - Motverka könsdiskriminering – motsvarar
JämO: s verksamhet och målet är att all förekomst av könsdiskriminering
ska upphöra på arbetsmarknaden och i högskolan.12 Detta verksamhetsområde är uppdelat i tre verksamhetsgrenar:
•
Anmälningar om könsdiskriminering i arbetslivet respektive högskolan.
•
Tillsyn, rådgivning och utvecklingsarbete.
•
Information och opinionsbildning.
Målet för den första verksamhetsgrenen är att stärka rättssäkerheten för
dem som utsätts för diskriminering. Målet för den andra verksamhetsgrenen är att JämO ska se till att arbetsgivare och högskolor följer jämställdhetslagen och lagen om likabehandling av studenter i högskolan.
Målet för den tredje verksamhetsgrenen är att öka kunskaperna i arbetslivet och i högskolan om jämställdhetslagen och lagen om likabehandling
av studenter i högskolan.
Anslaget för politikområdet jämställdhetspolitik uppgår till år 2005 till ca
33 miljoner kronor. Två tredjedelar av anslaget går till JämO:s verksamhet.
3.3
Jämställdhetsintegrering
Jämställdhetsintegrering är en metod för att uppnå jämställdhet. I 1993/94
års proposition nämns denna strategi och ungefär ett år senare, 1995, ställde
sig Sverige i likhet med många andra länder bakom den deklaration som
slogs fast av FN: s kvinnokonferens i Peking. En definition som ofta hänvisas till är Europarådets som i svensk översättning lyder:
”En omorganisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande,
11
12
Prop. 2004/05:1.
Näringsdepartementet (2003a).
32
på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett
deltar i beslutsfattanden.”13
För närvarande genomförs en plan för jämställdhetsintegrering inom Regeringskansliet. Även myndigheterna bör utgå från strategin om jämställdhetsintegering. Mot denna bakgrund bereds sedan en tid en särskild förordning
för jämställdhetsintegrering.
Jämställdhetsintegering bedrivs i tre steg. För det första ska alla beslutsprocesser och beslutsunderlag rymma ett jämställdhetsperspektiv. Dessutom
ska chefer och handläggare inom Regeringskansliet ha goda kunskaper om
viktiga jämställdhetspolitiska frågor inom sitt eget verksamhetsområde. För
det tredje ska det finnas en väl fungerande samordning och stöd för jämställdhetsarbetet inom Regeringskansliet.14
I princip ska jämställdhetsintegrering omfatta alla regeringens beslut. Det
handlar om regleringsbrev och uppdrag till enskilda myndigheter, kommittédirektiv, departementspromemorior m. m. För närvarande uppmärksammas
särskilt jämställdhetsintegrering av budgetprocessen.15
3.4
Fokusområden
Förutom att jämställdhet ska integreras i samtliga politikområden, vill
regeringen uppmärksamma några områden. I regeringens senaste skrivelse
till riksdagen för regeringen fram fem fokusområden.16
Fokusområdena är:
-
Representation; jämn fördelning av makt och inflytande,
-
Lika lön för lika och likvärdigt arbete,
-
Mäns våld mot kvinnor; prostitution och handel med kvinnor för
sexuella ändamål,
-
Män och jämställdhet samt
-
Sexualisering av det offentliga rummet.
Det första fokusområdet är i stort identiskt med det första delmålet för den
nationella jämställdhetspolitiken. Övriga fokusområden tangerar vissa av
delmålen med betoning på det sista målet om frihet från könsrelaterat våld.
13
Ds 2001:64, s.23.
Näringsdepartementet (2004a).
15
ibid.
16
Skr. 2002/03:140.
14
33
Merparten av fokusområdena har en tydlig koppling till mäns våld mot
kvinnor och frågor kring sexuellt utnyttjande av kvinnor. Fokusområdena
berör både internt och externt jämställdhetsarbete.
För fokusområdet mäns våld mot kvinnor finns två interdepartementala
arbetsgrupper. En av uppgifterna är bl.a. att utarbeta en nationell handlingsplan i arbetet med att bekämpa prostitution och handel med människor
för sexuella ändamål, särskilt kvinnor och barn.
34
4
Reglering av jämställdhetskrav
Sammanfattande analys
Omfattande reglering
Regleringen av jämställdhet är relativt omfattande. Ett fyrtiotal myndigheter
har en instruktion som ställer krav på externt jämställdhetsarbete utöver
verksförordningens krav på att beakta jämställdhet. Merparten av dessa är
de 21 länsstyrelserna. Särskilda lagar och förordningar finns inom områdena
utbildning, forskning, rättsväsendet, försvaret, arbetsmarknadspolitiken och
socialförsäkringsadministrationen. Ett flertal förordningar angående olika
former av bidragsfördelning innefattar krav på att beakta jämställdhet för
flera olika politikområden. Reglering finns även gentemot kommunal verksamhet och icke-statliga aktörer.
Gemensamma principer saknas
Det är oklart om valet av områden och myndigheter där jämställdhet särskilt
pekas ut har utgått från några gemensamma principer. Snarare har det varit
en fråga för respektive politikområde att överväga. Att enhetliga principer
saknas kan också ses som en förklaring till att en generell förordning för
jämställdhetsintegrering för närvarande prövas.
4.1
Inledning
I detta kapitel kartläggs hur jämställdhetsarbetet regleras. Vi har kartlagt
myndigheternas instruktioner, specifika lagar eller förordningar kring ett
särskilt område av politiken samt bidragsförordningar som tar fasta på
främst externt jämställdhetsarbete.
Syftet med kartläggningen är att göra en helhetsbedömning av styrningen
och organisationen inom området för att på ett mer samlat sätt kunna ta
ställning till de frågeställningar som lämnats i uppdraget till Statskontoret.
Reglering av kommunal verksamhet behandlas främst i kapitel sju.
4.2
Lagar
Regeringsformen
Enligt 1 kap. 2 § regeringsformen ska den offentliga makten utövas med
respekt för alla människors lika värde. Diskriminering bland annat på grund
av kön ska motverkas. Vidare anger regeringsformen att lag eller annan
föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den
35
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna.
Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna anger i artikel 14 att åtnjutandet av de
fri- och rättigheter som anges i konventionen ska tryggas utan åtskillnad av
något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk
eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.
I 2 kap. 16 § regeringsformen föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte
får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön om, om
inte föreskriften utgör ett led i strävanden för att åstadkomma jämställdhet
mellan män och kvinnor.17
Jämställdhetslagen och lag om likabehandling
Syftet med jämställdhetslagen (1991:433) är att främja kvinnors och mäns
lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Lagen siktar alltså till att förbättra främst
kvinnors villkor i arbetslivet. Lagen om likabehandling av studenter i högskolan (2001:1286) har till ändamål att på högskoleområdet främja lika
rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på
grund av könstillhörighet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Lagen gäller såväl statliga och kommunala arbetsgivare liksom övriga delar av samhället.
För närvarande pågår en översyn av alla diskrimineringslagar. Syftet är att
skapa ett enhetligt ramverk och att överväga frågan om en gemensam organisation för några eller samtliga ombudsmän. En fråga som prövas i detta
sammanhang är om man ska införa förbud mot diskriminering på grund av
kön på fler områden än arbetslivet.18
4.3
Instruktioner
Gemensamt för myndigheterna
I verksförordningen (1995:1322) står det att chefen för myndigheten bland
annat ska beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män. Övriga krav som ska beaktas är total-
17
Det finns även reglering som gäller EU samarbetet. EG-fördraget anger jämställdhet som
ett mål för gemenskapen (artikel 2). Gemenskapen ska syfta till att undanröja bristande
jämställdhet mellan kvinnor och män och att främja jämställdhet mellan dem (artikel 2).
18
Dir. 2002:11. Översynen berör diskriminering som sker på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder.
36
försvaret, regionalpolitiken, en ekologisk hållbar utveckling samt integrationspolitiken.
Regeringen avser att besluta om ny verksförordning. Vad denna bör innehålla och hur den bör utformas har utretts under år 2003 och utredarens
förslag har också remissbehandlats. För närvarande bereds frågan inom
Regeringskansliet med avsikt att en ny förordning ska börja gälla senast den
1 januari 2006. Utredaren har föreslagit att de generella krav som bl.a. utgörs av jämställdhet ska utgå i den nya förordningen. Motivet är att minska
risken för dubbelreglering.19
Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken anger att individbaserad officiell statistik ska vara uppdelad efter kön, om det inte finns särskilda
skäl som talar mot detta. Ansvarig myndighet för jämställdhetsstatistik är
SCB.
Vidare anger kommittéförordningen (1998:1474) att om förslagen i ett betänkande har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.
Det finns också regleringar som förordning (2000:605) om årsredovisning
och budgetunderlag, där det finns krav om att redovisa sjukfrånvaron könsuppdelad. En annan är anställningsförordningen (1994:373) där utöver
skicklighet och förtjänst även allmänna jämställdhetsmål ska beaktas vid
anställning av personal. Detta förutom att jämställdhetslagen givetvis även
gäller myndigheterna som arbetsgivare.
Myndighetsspecifika instruktioner
Ett antal myndigheter har också instruktioner som innehåller uttryckliga
krav på jämställdhetsarbete. Det finns för närvarande 42 myndigheter med
en instruktion som anger att myndigheten på något sätt ska arbeta med
jämställdhet. Hälften av dessa myndigheter är de 21 länsstyrelserna.
Av de 42 myndigheterna har 37 stycken instruktioner som uttryckligen
anger krav på någon form av externt arbete. Vidare kan det finnas myndigheter utöver dessa som har en instruktion som mer indirekt uttrycker ett krav
på att arbeta med externt jämställdhetsarbete. Ett sådant exempel är Statens
institut för kommunikationsanalys som ska göra regelbundna uppföljningar
av mål och externa effekter inom transportområdet. Ett av de transportpolitiska målen är ett jämställt transportsystem.
Av de 37 myndigheter som har uttryckliga krav på sig att arbeta med externt
jämställdhetsarbete är 21 stycken länsstyrelser. Det innebär att ytterligare 16
myndigheter har en instruktion som anger någon form av externt arbete. I
19
SOU 2004:23.
37
sex myndigheters instruktioner finns också direktiv om internt personalarbete. Fem av dessa myndigheters instruktioner behandlar personalpolitik
internt på myndigheten och förfarande vid anställningar. Försvarshögskolan
har i sin instruktion direktiv både om internt och externt jämställdhetsarbete.
Den återstående myndigheten är Högskoleverket som inom sitt verksamhetsområde ska främja likabehandling oavsett könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning eller funktionshinder.
Myndigheter som har instruktioner med uttryckliga krav på externt jämställdhetsarbete återfinns inom följande politikområden. I bilagorna fyra och
fem finns en mer detaljerad redogörelse.
Politikområde
Regional samhällsorganisation
Transportpolitik
Utbildningspolitik
Arbetslivspolitik
Totalförsvar
Rättsväsendet
Forskningspolitik
Näringspolitik
Ersättning vid arbetsoförmåga
Myndigheter
Länsstyrelserna
Rikstrafiken
Statens skolverk
Myndigheten för skolutveckling
Arbetslivsinstitutet
Medlingsinstitutet
Försvarshögskolan
Totalförsvarets forskningsinstitut
Brottsförebyggande rådet
Vetenskapsrådet
Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap
Verket för innovationsutveckling
Forskningsrådet för miljö, areella näringar och
samhällsbyggande
Polarforskningssekretariatet
Verket för näringslivsutveckling
Institutet för tillväxtpolitiska studier
Riksförsäkringsverket
Främja jämställdhet och integrera ett jämställdhetsperspektiv
Vanligast är att instruktionen enbart anger att myndigheten inom sitt verksamhetsområde ska främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Andra
myndigheter har specifika krav på att arbeta med jämställdhetsintegrering i
sin verksamhet. Detta gäller Myndigheten för skolutveckling, Statens skolverk och samtliga länsstyrelser. Riksförsäkringsverket har ett liknande krav
som föreskriver att myndigheten ska verka för att dess verksamhet i alla
delar tar hänsyn till effekter för både kvinnor och män.
Jämställdhet i forskning
Vissa myndigheter har mer konkreta krav. Forskningsråden ska, utöver att
främja jämställdhet mellan kvinnor och män, också verka för att ett genusperspektiv ska få genomslag i forskningen. Arbetslivsinstitutet och
Medlingsinstitutet är andra exempel. Institutet ska främja forskning om
kvinnors villkor i arbetslivet och Medlingsinstitutet ska analysera löneutvecklingen även ur ett jämställdhetsperspektiv.
38
Ny förordning för jämställdhetsintegrering
Sedan 2002 har frågan om en särskild förordning för jämställdhetsintegrering beretts inom Regeringskansliet. Avsikten är att en sådan ska underlätta
myndigheternas arbete med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i all
verksamhet. I princip ska samtliga myndigheter upprätta en plan för detta,
men om det finns särskilda skäl kan en myndighet undantas från detta krav.
4.4
Särskilda lagar och förordningar
Den statliga verksamheten regleras också av särskilda lagar och förordningar som gäller olika delar av staten. En rad regleringar finns framför allt
inom utbildningsområdet som gäller högskolor och universitet.20
Av störst betydelse är högskolelagen och högskoleförordningen. Högskolelagen föreskriver att jämställdhet mellan kvinnor och män alltid ska iakttas
och främjas. Högskoleförordningen, som gäller både externt och internt
jämställdhetsarbete, har fokus på personal och studenter när det gäller diskriminering, anställningar och examensordning. Högskolelagen och högskoleförordningen reglerar tillsammans över 30 myndigheter i form av högskolor och universitet och ligger även till grund för verksamheten vid de
enskilda utbildningsanordnare som har rätt till statlig examensrätt.21 Slutligen finns också förordningen för Sveriges Lantbruksuniversitet, vilken
bygger på högskolelagen och högskoleförordningen i sina formuleringar.
Inom forskningspolitiken finns också reglering, som främst gäller hur
tjänster ska utses i forskningsråden. Det finns också en förordning om att ett
särskilt sekretariat ska finnas för genusfrågor.22
Särskilda lagar finns också för andra delar av utbildningsväsendet.23 Kvalificerad yrkesutbildning omgärdas både med särskild lag och med förordning.24
Inom rättsväsendet finns ett flertal regleringar. Domstolsväsendet har regleringar för hur nämndemän ska utses. I detta sammanhang ska bland annat en
jämn könsfördelning eftersträvas. Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet har rutiner för hur anställningar ska ske och bevakar där om det
finns behov av en jämnare könsfördelning. Vidare har Statens kriminal20
Förordning (1995:936),
förordning (1992:819), förordning (1993:1153), lag
(1992:1434), förordning (1993:221), lag (2001:239), förordning (2001:1131) (kvalificerad
yrkesutbildning gäller även kommun m.fl. som huvudman).
21
Lag (1993:792).
22
Förordning (1997:61), förordning (2002:1018), förordning (2000:1472).
23
Reglering som avser barnomsorg, skola och gymnasium samt vuxenutbildning behandlas
i kapitel 8 om relationen mellan stat och kommun.
24
Lagen (2001:239), Förordning (2001:1131).
39
tekniska laboratorium (SKL) inom polisväsendet regler för hur anställningar
ska gå till med avseende på kön. 25
Inom försvarsområdet finns förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt
som ålägger Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk, Luftfartsverket och Affärsverket Svenska kraftnät att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att den som fullgör totalförsvarsplikt
utsätts för sexuella trakasserier. Åtgärderna ska vidtas i samarbete med
Totalförsvarets pliktverk och Försvarshögskolan och, om det bedöms lämpligt, i samråd med ombudsmännen mot diskriminering. Vidare bedriver
Statens räddningsverk eftergymnasial utbildning i skydd mot olyckor som
omfattas av förordning (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor. Där
sägs att om sökandens meriter är likvärdiga får hänsyn tas till det underrepresenterade könet.
Inom arbetsmarknadspolitiken finns förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Denna innebär att Arbetsmarknadsverket
ska motverka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till
ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt till ökad mångfald i arbetslivet.
4.5
Bidragsgivning
Jämställdhetsaspekter framkommer även i olika bidragsförordningar. Dessa
är:
•
Förordning (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer
•
Förordning (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar
•
Förordning (1982:865) om statsbidrag till kvinnoorganisationernas
centrala verksamhet
•
Förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen
•
Förordning (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det
sociala området
•
Förordning (2003:262 om statliga bidrag till klimatinvesteringsprogram
•
Förordning (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet
•
Förordning (1994:1100) om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag
•
Förordning (1998:996) om sysselsättningsbidrag
25
Lag (1971:289), förordning (1988:318), lag (1969:246), förordning (1978:677)
40
•
Förordning (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger
och motverkar diskriminering
•
Förordning (2000:279) om regionalt utvecklingsbidrag
•
Förordning (1997:153) om statsbidrag till teknik- och Naturvetenskapscentrum.
Vissa av stöden handläggs av aktörer utanför den statliga verksamheten.
Detta gäller statsbidrag till idrottsverksamhet där Riksidrottsförbundet ansvarar för bidragsgivningen och bidragen till folkbildning som Folkbildningsrådet ansvarar för. De regionala utvecklingsbidragen samt sysselsättningsbidragen handläggs vanligen av länsstyrelserna men i län som har ett
regionalt självstyrelseorgan handläggs bidragen av dessa. Vidare handlägger
regionala utvecklingsbolag vissa stödformer till företag.
Statbidragen till kvinnoorganisationerna handläggs direkt av regeringen
medan övriga bidrag beslutas av myndigheter såsom Ungdomsstyrelsen,
Statens skolverk, Socialstyrelsen, Naturvårdsverket, Integrationsverket och
Högskoleverket.
Jämställdhetsintegrering eller riktat jämställdhetsarbete
När det gäller innehållet i dessa förordningar anges att stöden ska bidra till
någon form av jämställdhet utöver andra mål eller att bidragen särskilt är
riktade till verksamhet som bidrar till ökad jämställdhet. Exempelvis ska
stödet till ungdomsorganisationerna bland annat främja ökad jämställdhet
mellan könen, medan bidragen till kvinnoorganisationerna och vissa organisationer inom det sociala området (kvinnojourerna) går till en verksamhet
specifikt avsedd för att öka jämställdheten i samhället. Skillnaden är alltså
att i det sistnämnda fallet avses stödet för en organisatorisk struktur för jämställdhetsarbete, medan i det första exemplet ska ett allmänt stöd till någon
verksamhet även gynna jämställdhet mellan kvinnor och män. Detta skulle
kunna liknas vid skillnaden mellan jämställdhetsintegrering och riktat jämställdhetsarbete.
Vidare finns det angivelser om att kvinnor särskilt ska prioriteras och gynnas inom en verksamhet eller olika former av restriktioner. Det sistnämnda
gäller främst sysselsättningsbidrag och regionala utvecklingsbidraget, där
minst 40 procent av de arbetstillfällen som tillkommer ska förbehållas vartdera könet.
41
4.6
Politikområden med flera olika former av
reglering
Inom olika politikområden finns flera sätt att reglera och styra myndigheternas eller andra aktörers verksamhet. Detta kan ske genom särskild lag
eller förordning eller en instruktion till myndigheten. Nedanstående tabell
visar de politikområden där reglering är relativt vanligt förekommande och
av betydelse gentemot myndigheterna och olika typer av verksamheter.
Politikområde
Särskild lag
Särskild förordning
Myndighetsinstruktioner
Länsstyrelser
Högskolor och
universitet
Högskolor och
universitet
Statens skolverk
Myndigheten för
skolutveckling
Försvarshögskolan
Totalförsvarets
forskningsinstitut
Regional
samhällsorganisation
Utbildningspolitik
Totalförsvar
Rättsväsendet
Domstolsväsendet
Forskningspolitik
Ersättning vid
arbetsoförmåga
Forskningsråden
Riksförsäkringsverket
Försäkringskassor
Arbetsmarknadspolitik
Folkrörelsepolitik
4.7
Försvarsmakten
Krisberedskapsmyndigheten
Statens räddningsverk
Luftfartsverket
Affärsverket svenska
kraftnät
Domstolsväsendet
Förordning för
bidragsgivning26
Länsstyrelser
Regionala samverkansorgan
Självstyrelseorgan
Statens skolverk
Folkbildningsrådet
27
Högskoleverket
Brottsförebyggande
rådet
Forskningsråden
Polarforskningssekretariatet
Riksförsäkringsverket
Arbetsmarknadsverket
Regeringen
Riksidrottsförbundet
Reglering av icke statliga aktörer
Som framkommit riktar sig merparten av statsbidragen till icke statliga
aktörer. Även för bedrivande av vissa statliga verksamheter kan icke statliga
aktörer vara huvudmän. Detta gäller i första hand utbildningsområdet. Det
finns också exempel på reglering vänder sig direkt till icke statliga aktörer.
26
Avser myndighet eller annan aktör som administrerar stödet/bidraget, även om anslaget
för bidragsgivningen kan ligga inom ett annat politikområde.
27
Efter samråd med Myndigheten för skolutveckling och Statens kulturråd.
42
Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna har hand om
den allmänna försäkringen vilken regleras i lag (1962:381) om allmän försäkring.28 Lagen anger att styrelsen för en allmän försäkringskassa ska bland
annat beakta de krav som ställs på verksamheten av hänsyn till jämställdheten mellan kvinnor och män. Styrelsen ska också när den utser socialförsäkringsnämndens ledamöter sträva efter en allsidig sammansättning med
hänsyn till kön.
Därtill kommer reglering för förskola, skola och gymnasium m. m. som är
riktade mot den kommunala verksamheten och som behandlas i kapitel 8.
28
Försäkringskassorna kommer att fr.o.m. årsskiftet 2004/05 att uppgå i staten i samband
med att kassornas verksamhet läggs samman med Riksförsäkringsverket.
43
44
5
Resultatstyrning av det externa
jämställdhetsarbetet
Sammanfattande analys
Regleringsbreven har inte ändrat karaktär
Fler än hälften, 163 myndigheter, har mål, återrapporteringskrav eller uppdrag som gäller externt jämställdhetsarbete. Regleringsbreven tycks dock
inte ha ändrat karaktär i förhållande till den granskning som RRV genomförde år 2000. Merparten av alla mål, återrapporteringskrav och uppdrag
finns inom politikområdena Utbildningspolitik, Regional samhällsorganisation och Kulturpolitik.
Ungefär en tredjedel av målen i regleringsbreven anknyter till de jämställdhetspolitiska delmålen. Vår bedömning är att varje politikområde har utvecklat ett eget förhållningssätt som i stor utsträckning har bestämts av egna
prioriteringar. Någon styrning eller vägledning med utgångspunkt i de övergripande målen verkar ha ägt rum i mindre utsträckning.
Svagt genomslag kan främst förklaras av bristande uppföljning och
utvärdering
Myndigheterna har ett stort utrymme att själva utforma det externa jämställdhetsarbetet. Samtidigt uppger flera myndigheter att de skulle önska
större utrymme för egna prioriteringar. Förklaringen till de begränsade
effekter på myndigheternas arbete och resultat som resultatstyrningen har
haft är med största sannolikhet bristande kunskap, analys, uppföljning och
utvärdering av det externa jämställdhetsarbetet.
Svårt att ställa upp mål
Det är svårt att formulera adekvata mål för det externa jämställdhetsarbetet
och det är svårt att hitta frågor som myndigheterna kan påverka samtidigt
som målkonflikter tycks förekomma. En stor del av målen som formulerats i
regleringsbreven är heller inte särskilt väl anpassade för resultatstyrning då
de inte anger resultat som ska uppnås.
5.1
Inledning
I detta kapitel besvarar vi två övergripande frågeställningar.
För det första är frågan i vilken grad ett jämställdhetsperspektiv har integrerats inom andra politikområden när det gäller resultatstyrning. För att
besvara denna fråga har vi kartlagt hur många mål, återrapporteringskrav
45
och uppdrag som finns i myndigheternas regleringsbrev.29 Vi har också
kartlagt på vilken nivå målen och återrapporteringskraven återfinns i
regleringsbreven samt vilka politikområden som dominerar när det gäller
mål och återrapporteringskrav som tar fasta på jämställdhet. Denna första
frågeställning är nödvändig att besvara för att sedan kunna gå vidare till den
andra frågeställningen.
Vidare analyserar vi också i detta avsnitt vilken koppling som finns mellan
de övergripande jämställdhetspolitiska målen och målen i regleringsbreven
samt vad målen innehåller för krav och hur de formuleras.
För det andra vill vi undersöka hur resultatstyrningen inom de olika områdena fungerar och hur pass effektiv denna upplevs. Vi beskriver vilka
erfarenheter som framkommit av resultatstyrningen när det gäller jämställdhet och hur detta arbete bedrivits inom två politikområden. I detta syfte har
vi genomfört intervjuer med företrädare för såväl Regeringskansliet som
myndigheter samt genomfört en enkätundersökning som skickats till myndigheterna.
5.2
Utgångspunkter
Resultatstyrning består av flera delar
Resultatstyrning är en princip för att styra offentlig verksamhet som bygger
på delegerat ansvar och förtroende i kombination med återkoppling och
resultatanalys. I resultatstyrningen ingår flera styrmedel: planering, målformulering, särskild prövning, resultatuppföljning, utvärdering samt, inte
minst, dialog kring mål och resultat. Resultatstyrningen förutsätter uppföljning från såväl myndigheternas sida som regeringens. Detta sker i samband med att myndigheten upprättar sin resultatredovisning till regeringen. I
detta sammanhang äger vanligtvis också någon form av mål- och resultatdialog rum där myndighetens ledning får återkoppling på utfallet av sin
verksamhet. Regeringen kan också använda sig av externa utvärderingar för
att vid sidan av myndigheternas resultatredovisningar analysera och i förekommande fall ompröva myndigheternas verksamhet.
Resultatstyrning är en del av den ekonomiska styrningen som också rymmer
finansiell styrning. Den finansiella styrningen anger finansiella restriktioner
för att nå uppsatta mål.
29
Kartläggningen avser de mål, återrapporteringskrav och uppdrag som tar fasta på externt
jämställdhetsarbete och återfinns i regleringsbrevets verksamhetsdel, dock inte de mål etc.
som är placerade under rubriken organisationsstyrning vilka antas beröra främst det interna
jämställdhetsarbetet.
46
Hur är det tänkt?
Statlig verksamhet delas in i utgiftsområden och politikområden. I vissa fall
sammanfaller dessa och i andra fall ingår flera politikområden i ett och
samma utgiftsområde. Riksdagen sätter utgiftsramar för utgiftsområden och
beslutar också om mål och resurser för politikområdena.
För att styra myndigheterna tillämpas en hierarkisk indelning i verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. För denna verksamhetsstruktur sätter
regeringen upp mål och återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev som också anger myndigheternas finansiella utrymme. Regleringsbreven kan också innehålla särskilda uppdrag till myndigheterna som ligger
vid sidan av den ordinarie verksamhetsstrukturen.
Regleringsbreven består av en verksamhetsmässig och en finansiell del. Den
verksamhetsmässiga delen delas upp i verksamhetsstyrning respektive organisationsstyrning. I vår studie av resultatstyrning av jämställdhetspolitik
avses i första hand verksamhetsstyrning.
Myndigheterna redovisar sin verksamhet med utgångspunkt i regleringsbreven. När det gäller den verksamhetsmässiga delen görs detta i form av en
resultatredovisning som, förutom den särskilda förordningen om årsredovisning, ska utgå från regeringens återrapporteringskrav. Finns inga återrapporteringskrav ska myndigheterna ändå redovisa vilka prestationer som vidtagits för att nå verksamhetens mål med avseende på volym, intäkter och
kvalitet.30
På grundval av myndigheternas redovisning och de särskilda prövningar
som regeringen kan uppdra åt myndigheterna att genomföra, redovisar
regeringen utfall och resultat till riksdagen. Detta sker i första hand i den
årliga budgetpropositionen, men även i särskilda skrivelser till riksdagen.
Resultatstyrningen håller på att utvecklas
Resultatstyrningen befinner sig alltjämt i utveckling. Kritiken mot tillämpningen har varit omfattande och har handlar om bristande utformning av mål
och uppföljning av verksamhet. Kritiken har också i hög grad berört Regeringskansliets bristande förmåga att analysera och dra slutsatser av myndigheternas resultatinformation.31
Under senare år har allt fler s.k. generella frågor, sektorsövergripande och
förvaltningspolitiska krav, kommit att uppmärksammas i myndighetsstyrningen. Antalet har ökat under den senaste tioårsperioden och en tendens är
att allt fler införlivas i myndigheternas regleringsbrev.32 Mot denna bak30
Förordning (2000:605) 3 kap. 1§.
Finansdepartementet (2002), ESV (2003b).
32
ESV (2003a).
31
47
grund har Regeringskansliet utarbetat en handbok för hantering av generella
frågor.33
Riksdagen har också framfört synpunkter på att resultatredovisningen borde
i större utsträckning ta fasta på resultat. Riksdagen har även uttryckt behov
av indikatorer för att kunna bedöma verksamhetens utfall i förhållande insatser och resursåtgång. En form av redovisning som riksdagen efterfrågar i
större utsträckning är särskilda resultatskrivelser för respektive politikområde. I samband med senaste budgetpropositionen har regeringen redovisat utvecklingsarbetet kring resultatstyrningen med utgångspunkt i riksdagens tillkännagivanden.34
Strategin är jämställdhetsintegrering
Med utgångspunkt i regeringens strategi för jämställdhetsintegrering,
bedrivs sedan något år ett internt utvecklingsarbete inom Regeringskansliet.
För närvarande utarbetas mål och indikatorer för samtliga politikområden,
vilket slogs fast i samband med den senaste handlingsplanen för jämställdhetsarbetet.35 Utgångspunkten är att i princip samtliga politikområden bör
rymma ett jämställdhetsperspektiv, men det är inte säkert att samtliga verksamhetsområden eller verksamhetsgrenar behöver rymma ett jämställdhetsperspektiv. Avsikten är att målen ska utgå från de övergripande jämställdhetspolitiska målen. Tidsplanen för det pågående arbetet är att i början av år
2005 ska underlag finnas om mål och indikatorer som kan föras fram i regeringens kommande budgetproposition samt att de även kan användas i
myndigheternas regleringsbrev för budgetåret 2006.36
Någon uttrycklig relation till regeringens fokusområden finns inte.
Som stöd för arbetet ligger en plan för genomförande av jämställdhetsintegrering. Denna innehåller konkreta mål och indikatorer på hur regeringens interna arbete är tänkt att bedrivas ifråga om beslutsprocesser som
utgår från ett jämställdhetsperspektiv, kunskaper om jämställdhet, analyser
som baseras på könsuppdelad statistik samt den interna samordningen av
jämställdhetspolitiken. Avsikten är att arbetsplanen successivt ska följas upp
och utvärderas.37
33
Finansdepartementet (2004).
Prop. 2004/05:1.
35
Skr. 2002/03:140.
36
Näringsdepartementet (2004b).
37
Näringsdepartementet (2004c).
34
48
5.3
Målstruktur, relation mellan övergripande
mål och mål per politikområde samt olika
typer av mål38
Hälften av myndigheterna berörs
Fler än hälften av alla myndigheter, 163 stycken, har antingen mål, återrapporteringskrav eller uppdrag som gäller olika former av jämställdhetsarbete i myndighetens externa verksamhet.
Av 47 politikområden har tio varken mål, återrapporteringskrav eller uppdrag. Dessa är skatt, tull och exekution, utrikes- och säkerhetspolitik, barnpolitik, folkrörelsepolitik, bostadspolitik, konsumentpolitik, skogspolitik,
djurpolitik, minoritetspolitik och ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten.
Politikområden som utmärker sig genom att ha särskilt många myndigheter
med antingen mål, återrapporteringskrav eller uppdrag som gäller extern
verksamhet är utbildningspolitik, kulturpolitik och regional samhällsorganisation.39 Samma dominans kan också visas genom fördelning av målen
per politikområde totalt sett för år 2004.
I följande framställning är politikområdet jämställdhetspolitik inte inkluderat. Inte heller mål, eller återrapporteringskrav som finns under rubriken
organisationsstyrning är inräknade. Vidare saknas gemensamma mål och
återrapporteringskrav för Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket, Anledningen till detta är att det finns svårigheter att göra en rimlig beräkning om
gemensamma mål ska placeras ut för dessa myndigheter. Detta innebär att
totalsummorna för antalet mål och återrapporteringskrav inte stämmer fullt
ut, men någon avgörande betydelse torde detta inte ha. Vid beräkningen av
antalet myndigheter med mål och återrapporteringskrav är totalsummorna
korrekta.
38
Underlaget till detta delkapitel finns sammanställt hos Statskontoret. Det består av utdrag
ur myndigheternas regleringsbrev för budgetåret 2004.
39
En myndighet kan tillhöra flera olika politikområden och därmed ha jämställdhetsmål
från flera olika politikområden. Antalet myndigheter beräknat per politikområde är därför
fler än antalet myndigheter totalt sett.
49
Fördelning av jämställdhetsmål oavsett nivå
fördelat per politikområde, 2004
Utbildningspolitik
Regional
samhällsorganisation
Kulturpolitik
Transportpolitik
Övriga
Myndigheter som har särskilt många mål, återrapporteringskrav och uppdrag är Statens folkhälsoinstitut, Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsverket, Statens skolverk, länsstyrelserna, Socialstyrelsen samt universitet
och högskolor.
Utvecklingen över tiden
Antalet myndigheter med återrapporteringskrav tycks ha stabiliserats något
de senaste fem åren efter att tidigare ha ökat för varje år.
Antal myndigheter med återrapporteringskrav per år40
År
1997
1998
1999
2004
Antal myndigheter
77
119
132
144
På vilken nivå finns målen?
En översikt av målstrukturen för mål, återrapporteringskrav och uppdrag
visar att mål på verksamhetsnivå är vanligast förekommande. Översikten
visar också att en och samma myndighet ofta har flera olika mål på verksamhetsgrensnivå.
40
Källa för år 1997–1999 är Riksrevisionsverket (2000).
50
Antal mål och återrapporteringskrav, totalt, nivå
PO mål/återapp.
VO
VG mål/återrapp.
mål/återapp.
10/4
26/29
238/389
Övriga
mål/återrapp.
34/75
Antal myndigheter med mål och/eller återrapporteringskrav, totalt, nivå
PO
VO
VG
Övriga
mål/återrapp.
mål/återrapp.
mål/återrapp.
mål/återrapp.
10/3
22/14
83/112
32/60
Politikområde
När det gäller mål för politikområden anges två mål för sammanlagt tio
myndigheter. Fyra myndigheter har mål för politikområdet handikappolitik
och sex myndigheter har mål för politikområdet arbetslivspolitik. Ingen
myndighet har något krav på återrapportering.
Återrapporteringskraven återfinns hos Riksförsäkringsverket under politikområdena ersättning vid arbetsoförmåga och ekonomisk äldrepolitik samt
under politikområdet folkhälsa med myndigheterna Smittskyddsinstitutet
och Statens folkhälsoinstitut. Antalet politikområdesmål är därmed i praktiken endast två och återrapporteringskraven är fyra. Målen och återrapporteringskraven är inte heller kopplade till varandra.
Verksamhetsområde
Mål för verksamhetsområden förekommer inom fem politikområden: utbildningspolitik, transportpolitik, ersättning vid arbetsoförmåga, socialtjänstpolitik och regional utvecklingspolitik. Återrapporteringskrav anges för sju
politikområden. Antalet mål och återrapporteringskrav uppgår till sammanlagt 26 respektive 29. Av de 22 myndigheter som har mål på verksamhetsområdesnivå är det cirka hälften som också har ett åtföljande återrapporteringskrav på samma mål.
Transportpolitik och utbildningspolitik dominerar. Om dessa politikområden
räknas bort återstår endast tre verksamhetsområdesmål och 14 återrapporteringskrav. Av dessa återstående återrapporteringskrav återfinns elva på en
enda myndighet, nämligen Riksförsäkringsverket, och nio av dessa krav är
utfärdade inom politikområdet ersättning vid arbetsoförmåga.
Vidare är de mål som finns inom politikområdet transportpolitik också till
stor del identiska. För elva av de tolv myndigheterna har det övergripande
transportpolitiska målet för jämställdhet placerats på verksamhetsområdesnivå. På två myndigheter upprepas målet två gånger och vidare har också
två myndigheter likadana mål för en jämn fördelning av makt och inflytande. Av dessa elva myndigheter saknar fem myndigheter återrapporteringskrav, medan de övriga i stort sett har identiska återrapporteringskrav.
51
När det gäller Riksförsäkringsverket går nästan alla återrapporteringskrav ut
på att könsuppdelad statistik eller ett jämställdhetsperspektiv ska redovisas i
åtgärder med anledning av målet om att halvera antalet sjukskrivningar.
Inom området utbildningspolitik har de åtta myndigheterna med verksamhetsområdesmål samma mål om vuxnas lärande.
Verksamhetsgren
Vanligast är att målen och återrapporteringskraven återfinns på verksamhetsgrensnivå. Detta gäller oavsett om beräkningen görs över antalet mål
och återrapporteringskrav totalt sett eller antalet myndigheter med mål och/
eller återrapporteringskrav på verksamhetsgrensnivå. Antalet mål uppgår till
238 stycken och återrapporteringskrav till 389 stycken. Antalet myndigheter
med mål eller återrapporteringskrav uppgår till 83 respektive 112 stycken.
Det bör dock framhållas att politikområdena regional samhällsorganisation
och utbildningspolitik tillsammans utgör en stor del av målen och återrapporteringskraven. Räknas dessa politikområden bort uppgår antalet mål
till endast är 41 stycken och antalet återrapporteringskrav 93 stycken. Om
motsvarande borträkning görs för antalet myndigheter med mål eller återrapporteringskrav uppgår antalet myndigheter till 27 respektive 50 stycken.
Om även politikområdena kulturpolitik och forskningspolitik räknas bort
blir summan ännu lägre – 24 mål och 60 återrapporteringskrav. Och om
samma borträkning görs för antalet myndigheter med mål eller återrapporteringskrav blir summan 14 mål och 30 återrapporteringskrav. I övrigt tycks
de återstående målen och återrapporteringskraven på verksamhetsgrensnivå
vara relativt jämnt fördelade.
Således finns nära tre fjärdedelar av målen och återrapporteringskraven
inom fyra politikområden, oavsett om antalet mål/återrapporteringskrav
eller antalet myndigheter räknas.
Vad som är utmärkande för politikområdena med flest mål och återrapporteringskrav på verksamhetsgrensnivå är att målen är identiska eller lika.
Inom politikområdet utbildningspolitik är 36 av 47 myndigheter med jämställdhetsmål eller återrapporteringskrav ett universitet eller en högskola.
Dessa omfattas dels av gemensamma bestämmelser, dels av en stor andel
specifika mål för rekrytering av professorer. Rekryteringsmålen skiljer
visserligen sig i procentsatser för olika högskolor och universitet men utgår
från samma princip och målangivelse.
Inom politikområdet regional samhällsorganisation har länsstyrelserna fem
olika mål på verksamhetsgrensnivå och sju olika återrapporteringskrav.
52
Inom politikområdet kulturpolitik har de olika museerna som utgör ca
hälften av myndigheterna ungefär samma mål och återrapporteringskrav.
Inom politikområdet forskningspolitik har fyra av sju myndigheter två
likalydande mål – ett för könsfördelningen inom beredningsorganisationer
samt för fördelningen av forskningsstödet och ett om ett genusperspektiv i
forskningen. Samma myndigheter har också likalydande återrapporteringskrav. Av de återstående tre myndigheterna har två delvis samma mål och
återrapporteringskrav för könsfördelningen inom beredningsorganisationer
som de ovanstående.
Övriga mål och återrapporteringskrav
När det gäller övriga mål och återrapporteringskrav så är detta den placering
som är näst vanligast efter mål och återrapportering på verksamhetsgrensnivå. Även här finns en viss grad av koncentration på politikområdet kulturpolitik. Antalet mål är 34 men reduceras till 13 om politikområdet kulturpolitik räknas bort, vilket innebär att knappt två tredjedelar av målen befinner sig inom detta politikområde. Detta gäller även i fallet med antalet
myndigheter med sådana mål.
Återrapporteringskraven är mer spridda och reduceras inte i samma grad
som målen. Ungefär en tredjedel av återrapporteringskraven finns inom
politikområdet kulturpolitik och två tredjedelar utanför detta politikområde.
Målen och återrapporteringskraven inom politikområdet kulturpolitik är
identiska.
Uppdrag
Antalet uppdrag är 141. Mer än två tredjedelar är uppdrag som givits till
länsstyrelserna. Räknas länsstyrelserna bort är antalet uppdrag 41 stycken
fördelade på 29 myndigheter.
Relation mellan övergripande mål och mål per
politikområden
De övergripande målen
Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män
ska ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom livets alla
områden.41 Det övergripande målet har konkretiserats i sex delmål:
41
•
En jämn fördelning av makt och inflytande.
•
Samma möjligheter till ekonomiskt oberoende.
•
Lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete,
arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet.
Prop. 1993/94:147.
53
•
Lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av personliga ambitioner, intressen och talanger.
•
Delat ansvar för hem och barn.
•
Frihet från könsrelaterat våld.
För att kunna relatera dessa mål till mål som anges inom övriga politikområden, krävs en avgränsning. Målen är delvis överlappande och svåra att
avgränsa, vilket försvårar en analys av relationen mellan de olika målen.42
Avgränsning av målen
Det första målet, en jämn fördelning av makt och inflytande, innebär sannolikt hur olika poster fördelas i beslutande organ samt positioner inom olika
typer av organisationer. Vidare torde målet innefatta fördelning av makt och
inflytande mellan kvinnor och män i allmänhet vilket dock delvis specificeras i de övriga jämställdhetspolitiska målen. Målet skulle exempelvis
kunna innebära könsfördelningen bland verkställande direktörer, statsråd,
ambassadörer och professorer. Avgränsningen när det gäller t.ex. ambassadörer och professorer är inte självklar utan dessa skulle kunna befinna sig
under det tredje målet när det gäller utvecklingsmöjligheter i arbetet.
Det andra delmålet, samma möjligheter till ekonomiskt oberoende, borde
kunna avgränsas till kvinnors och mäns löner samt övriga inkomster. I dessa
inkomster kan också subventioner från staten ingå, t.ex. assistansersättning
eller socialbidrag. Målet borde även gälla sysselsättning som ett medel för
försörjning. Detta skiljer sig från det tredje målet som rör villkoren på
arbetsplatsen och förutsättningar kring företagande.
Det tredje målet, lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande,
arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet, har fokus på förhållanden och diskriminering på arbetsplatsen samt förutsättningar i fråga
om företagande. I fokus ligger arbetsvillkor snarare än sysselsättningsgrad
och arbete som en möjlighet till försörjning.
Det fjärde målet, lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling
av personliga ambitioner, intressen och talanger, handlar om förhållanden
inom olika former av utbildning såväl inom den kommunala skolverksamheten som på högskolor och universitet. Vidare handlar målet sannolikt om
kvinnors och mäns fritid vilket då inkluderar t.ex. olika former av föreningsstöd och hur arbetsmarknadsmyndigheter och andra för individen viktiga
myndighetsfunktioner möter den enskilde, men avser inte obetalt arbete i
hemmet.
42
Avgränsningarna och analysen av relationen mellan målen innehåller givetvis ett visst
mått av tolkningar och bedömningar. Vidare är det relationen till delmålen som undersöks,
då i princip alla mål i någon mening kan relateras till det övergripande målet.
54
Det femte målet, delat ansvar för hem och barn, berör obetalt arbete i
hemmet och vård av barn medan det sjätte målet, frihet från könsrelaterat
våld, berör våld mot kvinnor och olika former av sexualbrott. I det sistnämnda målet torde även prostitutions- och människohandelsfrågor kunna
inkluderas.
En tredjedel berörs
Med utgångspunkt i dessa avgränsningar är det möjligt att relatera ungefär
en tredjedel av alla mål som formulerats för olika myndigheter inom andra
politikområden än jämställdhetspolitik till de övergripande jämställdhetspolitiska målen.
En stor del av dessa går att hänföra till politikområdet utbildningspolitik
med myndigheterna högskolor och universitet samt politikområdet regional
samhällsorganisation. När det gäller politikområdena utbildningspolitik och
regional samhällsorganisation är det till stor del samma målformuleringar
som går ut till flera myndigheter. Inom politikområdet utbildningspolitik har
alla universitet gemensamma mål och en stor del av dessa har också särskilda mål för rekrytering av kvinnliga professorer. Alla länsstyrelser har
samma mål för tillsyn och våld mot kvinnor. Några exempel ges nedan,
medan en mer fullständig genomgång finns i bilaga sex.
När det gäller målet om en jämn fördelning av makt och inflytande kan
exempelvis ett mål för Banverket m.fl. inom transportpolitiken relateras till
det övergripande målet:
Målet är en jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män inom
järnvägstransportområdet
Vidare har exempelvis Integrationsverket ett mål som tar fasta på lika
möjligheter till ekonomiskt oberoende:
Samverka med kommuner och berörda statliga myndigheter, organisationer och
andra aktörer samt bistå med kompetens och stöd i syfte att öka förutsättningarna
för att nyanlända kvinnors och mäns första tid i Sverige skall ge goda möjligheter
till egen försörjning och delaktighet i samhällslivet.
Ett mål som exempelvis skulle kunna relateras till det övergripande jämställdhetspolitiska målet om lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet är
politikområdesmålet för arbetslivspolitik:
Goda arbetsvillkor och möjlighet till utveckling i arbetet för både kvinnor och män.
När det gäller lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av
personliga ambitioner, intressen och talanger kan ett mål inom politik-
55
området Internationellt utvecklingssamarbete för Folke Bernadotteakademin
vara relevant:
Akademin skall eftersträva en rimlig könsfördelning i genomförandet av och deltagandet i myndighetens utbildningar och i genomförandet av myndighetens övriga
utåtriktade verksamhet.
För målet om delat ansvar för hem och barn kan Riksförsäkringsverkets mål
för föräldraförsäkringen relateras:
Skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska.
Slutligen kan länsstyrelsernas mål om social tillsyn ha en anknytning till
målet om frihet från könsrelaterat våld:
Stödet och skyddet till kvinnor som är utsatta för våld eller andra övergrepp skall
uppmärksammas i tillsynen.
Det ska betonas att flera av de mål som formulerats i regleringsbreven ofta
går att hänföra till flera av de jämställdhetspolitiska målen. Exempelvis ska
Arbetsmarknadsverket bidra till kortade arbetslöshetstider för kvinnor och
män vilket kan relateras till både målet om samma möjligheter till ekonomiskt oberoende men kanske också lika villkor och förutsättningar i fråga
om företagande, arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet
beroende på hur målen avgränsas och definieras.
Vad handlar övriga mål om?
När det gäller övriga mål som inte i enlighet med vår avgränsning går att
relatera till något särskilt jämställdhetspolitiskt mål, beror detta i huvudsak
på två orsaker. En vanlig orsak är att målet är så pass övergripande och
ospecificerat så att det visserligen kan relateras till det övergripande jämställdhetspolitiska målet men inte till något av delmålen. Ett exempel rör
politikområdet kulturpolitik:
Målet är att främja en samhällsutveckling som kännetecknas av jämställdhet
mellan kvinnor och män, respekt och tolerans och där etnisk, kulturell, språklig
och religiös mångfald tillvaratas som en positiv kraft samt att bidra till minskad
diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Riksantikvarieämbetet skall särskilt beakta kulturarvets betydelse för en demokratisk samhällsutveckling.
Den andra orsaken är att det inte finns något jämställdhetspolitiskt delmål
som täcker det område för vilket målet är formulerat. Målet kan visserligen
vara specifikt men är ändå svårt att relatera direkt och självklart till något av
delmålen. Ett exempel är Politikområdet folkhälsa med myndigheten Folkhälsoinstitutet och verksamhetsgrenen tillsyn över alkohol, narkotika och
tobak:
56
Tillsynsverksamheten skall, då så är möjligt och rimligt, innefatta ett genusperspektiv.
Detta gäller även politikområdena och myndigheterna:
•
Socialtjänstpolitik – Statens institutionsstyrelse.
•
Forskningspolitik – forskningsråden.
•
Kulturpolitik – Moderna museet, Nationalmuseum, Statens försvarshistoriska museer, Statens historiska museer, Statens maritima
museer, Statens museer för världskultur, Statens musiksamlingar.
•
Miljöpolitik – Naturvårdsverket.
•
Transportpolitik – alla myndigheter med jämställdhetsmål.
•
Regional samhällsorganisation – länsstyrelserna.
•
Livsmedelspolitik – alla myndigheter med jämställdhetsmål.
•
Näringspolitik – Institutet för tillväxtpolitiska studier.
Dessa myndigheters mål tar antingen sikte på ett område som inte något av
delmålen täcker, exempelvis kvinnors och mäns hälsa, eller så anger målen
att myndigheten ska arbeta med jämställdhetsintegrering.
Olika typer av mål
Vid en granskning av målen i regleringsbreven för budgetåret 2004 går det
att urskilja på ett övergripande plan främst två kategorier av mål. Del de
organisatoriska och dels de verksamhetsmässiga.43 Med organisatorisk
menas att målet anger hur jämställdhetsfrågorna ska behandlas i organisationen medan det verksamhetsmässiga målet handlar om en sakfråga inom
myndighetens verksamhetsområde.
Verksamhetsmässiga mål
De verksamhetsmässiga målen tar sikte på främst tre olika typer av mål. För
det första finns det mål som anger specifikt något som myndigheten ska
uppnå i den externa verksamheten eller som har betydelse för denna. Dessa
mål anger vad som skulle kunna benämnas som riktat jämställdhetsarbete. 44
Detta kan innebära såväl effekter som slutprestationer som myndigheten ska
uppnå.
Ett exempel är ett mål inom politikområdet rättsväsendet för myndigheten
Brottsoffermyndigheten som tar sikte på slutprestationer:
De organisationer och projekt som bedöms kunna tillföra brottsoffer störst nytta
skall beviljas bidrag. Projekt inriktade på brott mot barn och ungdomar, våld mot
43
44
Jfr. Ds 2001:64 s. 35.
Jfr. Riksrevisionverket (2000).
57
kvinnor och brott med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska inslag skall
prioriteras.
Målet anger specifikt vad som ska prioriteras i myndighetens stödfördelning
och målet befinner sig på verksamhetsgrensnivå. Ett annat exempel är återfinns inom politikområdet ekonomisk familjepolitik för Riksförsäkringsverket, vilket tar sikte på en effekt i samhället:
Skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska.
För det andra finns det mål som är ospecificerade och som sannolikt anger
ett värde som myndigheten ska utgå ifrån eller en riktning som arbetet bör
följa. Målet är retoriskt och kan liknas vid en grundlagsparagraf eller konvention om mänskliga rättigheter. Vidare anger målet effekter men är
mycket långsiktigt till sin karaktär.
Två exempel från politikområdena kulturpolitik och utbildningspolitik är:
Målet är att främja en samhällsutveckling som kännetecknas av jämställdhet
mellan kvinnor och män, respekt och tolerans och där etnisk, kulturell, språklig
och religiös mångfald tillvaratas som en positiv kraft samt att bidra till minskad
diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. Arkitekturmuseet skall särskilt
beakta kulturarvets betydelse för en demokratisk samhällsutveckling.
(Arkitekturmuseet)
Ge alla vuxna möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i
syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt,
sysselsättning och rättvis fördelning. (Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning)
För det tredje finns det mål som delvis kan sägas ta sikte på myndighetens
personal, och även i vissa fall skulle kunna kategoriseras som ett organisatoriskt mål. Målen behandlar könsfördelning av kvinnor och män i olika
delar av myndighetens organisation.
Ett exempel på ett mål som berör en myndighets interna personalpolitik är:
Av de professorer som anställs under fyraårsperioden 2001–2004 skall minst 18
procent vara kvinnor. (Blekinge tekniska högskola)
När det gäller dessa mål är det osäkert huruvida de ska betraktas enbart som
en del av myndigheternas interna personalpolitik (organisatoriskt) eller om
de också har en betydelse för det omgivande samhället då exempelvis professorer är en position med hög status i samhället och sannolikt innebär
möjligheter till olika former av inflytande inte bara inom universiteten och
högskolorna (verksamhetsmässigt).
58
Organisatoriska mål
Dessa mål anger främst att myndigheten ska arbeta med jämställdhetsintegrering. Denna typ av mål är relativt sällsynt förekommande. Ett exempel är från politikområdet livsmedelspolitik:
Fiskeriverket skall i sitt arbete ha ett jämställdhetsperspektiv. Beslut som rör
individer skall prövas ur ett jämställdhetsperspektiv och konsekvenserna av
besluten skall analyseras för såväl kvinnor som män. Fiskeriverket skall dessutom
fortsatt arbeta med att förverkliga de specifika mål som utarbetats tidigare år för
att jämställdhetsperspektivet skall genomsyra verksamheten. (Fiskeriverket)
De organisatoriska målen preciseras i olika hög grad där Fiskeriverkets mål
framstår som relativt öppet och oprecist. I vissa fall anges specifika uppgifter eller områden där ett jämställdhetsperspektiv eller liknande ska integreras. Exempelvis ska Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering
belysa jämställdhetsaspekter i sin utvärdering och forskning. Detta mål angränsar till ett verksamhetsmässigt mål med ett sakinnehåll. Andra exempel
på där detta förekommer är mål för myndigheter som Statens Folkhälsoinstitut, Handikappombudsmannen och länsstyrelserna.
Slutligen skulle möjligen vissa av de mål som tar sikte på myndighetens
personal kunna innefattas i denna kategori, som nämndes ovan.
Internt och externt jämställdhetsarbete
Utifrån denna granskning av de olika typerna av mål kan man konstatera att
en relativt stor del av de mål som finns under rubriken verksamhetsstyrning
i regleringsbreven och som tar fasta på jämställdhet kan betraktas både som
verksamhetsmässiga och organisatoriska mål. De har i själva verket en stark
koppling till myndigheternas interna jämställdhetsarbete med kvinnor och
män på olika positioner inom myndigheten.
Skiljelinjen mellan det externa och interna jämställdhetsarbetet är inte i alla
lägen klar och otvetydig. Detta framkommer även i den enkätundersökning
som gjorts i anslutning till rapporten. Detta gäller främst universitetens och
högskolornas jämställdhetsarbete där omkring hälften anser att de har krav
på externt jämställdhetsarbete. Den andra hälften svarar att de inte har krav
på att arbeta med externt jämställdhetsarbete men vissa beskriver ändå en
koppling mellan arbetet med könsfördelningen bland personalen och effekter i samhället i övrigt. Vidare finns det inom rättsväsendet myndigheter
som inte ser arbetet mot våld mot kvinnor som i första hand en jämställdhetsfråga och därför inte anser att de har krav på externt jämställdhetsarbete.
Passar målen in i resultatstyrningen?
Resultatstyrning ställer bland annat krav på konkreta och uppföljningsbara
mål.45 Det kan konstateras att de flesta målen tar sikte på verksamhets45
Målen ska vara så kallt SMARTa d.v.s. specifika, mätbara, accepterade, realistiska och
tidsatta.
59
mässiga aspekter. En stor del av dessa är rekryteringsmål inom utbildningsområdet och mer övergripande och relativt oprecisa mål inom kulturområdet.46 Övriga mål anger vanligen antingen att jämställdhet ska prioriteras, beaktas, främjas eller integreras inom ett specifikt område av myndighetens verksamhet eller för en specifik uppgift eller så är målet könsuppdelat och nämner i stort sett bara kvinnor och män.47 Ett exempel på det
förstnämnda är:
För att förbättra helhetssynen i socialtjänstens arbete skall länsstyrelsen i tillsynsarbetet beakta jämställdhets-, barn och tillgänglighetsperspektiv.
Ett exempel på det sistnämnda är:
Andelen kvinnor och män som klienter inom missbrukarvården vilka motiveras till
vård i frivilliga former skall fortsätta att öka.
Några konkreta resultat som ska uppnås i specifik form anges sällan i själva
målet, förutom inom utbildningsområdet och rekryteringsmålen. Det är först
när målet behandlar könsfördelning, vanligen inom myndighetens egna
personalkategorier, som målen anger konkreta resultat. Ospecifika mål kan
visserligen sedan i olika hög grad konkretiseras i de återrapporteringskrav
som ges i regleringsbreven.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att drygt en tredjedel av myndigheterna har mål som är relativt oprecisa och övergripande, ytterligare en
knapp tredjedel behandlar könsfördelning och är väldigt konkreta. Den sista
dryga tredjedelen är mål som anger att jämställdhet ska beaktas eller integreras inom ett visst område och är därmed konkreta i den meningen att de
anger ett område eller uppgift, men anger sällan någon form av resultat som
ska uppnås i mer specifik form.
5.4
Erfarenheter av resultatstyrningen
I det följande kapitlet redovisas en intervjustudie av arbetsmarknadspolitik
och transportpolitik och resultaten från en enkät som ställts till myndigheter
vars regleringsbrev berörs av krav på externt jämställdhetsarbete. Utfallet av
enkäten redovisas också i bilaga tre. Även resultatet av de intervjuer som
genomförts med ett urval av särskilt sakkunniga vid länsstyrelserna återges
också.
46
Som tidigare nämnt kan rekryteringsmålen inom utbildningsområdet eventuellt hänföras
även till organisatoriska mål.
47
Även de mål som tar sikte på integrering inom ett specifikt område kan eventuellt hänföras eller relateras till s.k. organisatoriska mål.
60
Mer eller mindre styrning?
I fråga om politikområdena arbetsmarknad och transport finns indikationer
på att regeringen skulle kunna styra i större utsträckning. Det gäller hur
målen utformas och att målen är möjliga för myndigheterna att påverka. Det
handlar också om att i större utsträckning analysera utfallet av verksamheten
och hantera målkonflikter som kan uppstå i resultatstyrningen. Myndigheterna upplever att de själva får hantera styrningen och Regeringskansliet
uttrycker ett behov av att kunna styra bättre.
En synpunkt som förs fram i flera fall är att den kritik som handlar om att
regeringen lägger sig i detaljer och kräver onödigt mycket återrapportering
inte gäller myndigheternas externa jämställdhetsarbete. I den bemärkelsen
skiljer sig således myndigheternas externa arbete från andra frågor.
Enkätsvaren visar att en klar majoritet av myndigheterna, oavsett departementstillhörighet, inte önskar fler mål. Samtidigt efterfrågar en ganska stor
andel tydligare mål.
Skillnaderna mellan myndigheter med olika departementstillhörighet är i
vissa fall tydlig. Ett genomgående drag är att myndigheter som uppgett att
de prioriterat frågan högt på dagordningen och som avser att uppmärksamma den ytterligare efterfrågar i högre grad mer konkreta mål. Detta är
särskilt utmärkande för myndigheter inom Finansdepartementets område
som rymmer länsstyrelserna.
Svårt att formulera SMARTa-mål för externt
jämställdhetsarbete
Intervjuerna visar att departement och myndigheter upplever de jämställdhetspolitiska målen som oklara. Målen och uppdragen beskrivs som mer
diffusa och mindre precisa än mål, uppdrag och återrapporteringskrav inom
andra områden.
Inom arbetsmarknadspolitiken har departementet nyligen ändrat målen för
Arbetsmarknadsverket (AMV). Intervjupersonerna anser att departementet
har en bra grund att stå på och det blir mer spännande nästa år när de nya
målen får genomslag. Kraven som ställs på AMV uppges uppfylla kraven
för SMART - kriterierna och uttrycker samtidigt relevanta politiska prioriteringar. Överhuvudtaget har målen setts över inom arbetsmarknadspolitiken. Fortfarande beskrivs dock styrningen av det externa jämställdhetsarbetet som lite trevande både vad gäller analys och återrapportering.
Transportpolitiken har ett övergripande mål och sex delmål, som alla ska
vara lika viktiga och uppnås på sikt.48 Av intervjuerna framgår att delmålen
48
Det övergripande målet för är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och
långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela
61
i praktiken skiljer sig åt när det gäller att precisera och mäta. Miljö- och
trafiksäkerhetsmålen är ”restriktionsmål”, som är förhållandevis enkla att
mäta. De fyra övriga målen handlar om saker som ska uppnås i framtiden
och de är betydligt svårare att mäta.
Detta är anledningen till att man fört in ytterligare en målnivå, nämligen
etappmål som ska vara mätbara. Det har dock visat sig vara betydligt
enklare att formulera etappmål för de så kallade restriktionsmålen än för de
fyra andra målen.
Ett problem i styrningen är att återrapporteringskraven i regleringsbrevet
saknar målnivå, dvs. de säger bara att myndigheten ska rapportera nivåer
(t.ex. andelen kvinnor respektive män som reser kollektivt till och från
arbetet). Däremot sägs inget om vad myndigheten bör uppnå/sträva mot.
Jämställdhetsmålet skiljer sig från flera av de andra transportpolitiska målen
eftersom det inte finns något givet slutmål. ”När har vi nått ett jämställt
transportsystem? Hur ser ett jämställt transportsystem ut? Om vi inte vet hur
slutmålet ser ut är det också svårt att utforma etappmål.”
Enkätsvaren illustrerar också i viss utsträckning svårigheterna att formulera
mål. Totalt sett är det lika många som finner att målen är anpassade efter
myndighetens förutsättningar som instämmer i motsatsen. Vissa skillnader
finns mellan departementsområdena. Socialdepartementet skiljer ut sig
genom att en klar majoritet som har mål finner dem anpassade i hög grad,
medan myndigheter inom Finansdepartementet är exempel på motsatsen. En
förklaring till detta kan vara att Socialdepartementet har bedrivit ett utvecklingsarbete inom jämställdhetsområdet och att detta har involverat myndigheterna i relativt hög utsträckning.49
Svårt att hitta frågor som myndigheten kan påverka
Ett genomgående problem tycks vara svårigheten att identifiera mål och
återrapporteringskrav som rör frågor som myndigheten faktiskt kan påverka.
Det är lätt att målen blir för omfattande och abstrakta. Bristande jämställdhet syns inom transportpolitiken och arbetsmarknadspolitiken men orsaken
till den bristande jämställdheten står, enligt intervjupersonerna, ofta att finna
utanför själva politikområdet. Att transportsystemen inte är tillräckligt jämställda är i första hand ett symptom på ett ojämställt samhälle, inte orsaken
till det. Kvinnor åker mindre bil för att de bl.a. har lägre inkomster än män.
Om tranportsystemet sätter hinder för jämställdheten bör detta givetvis åtgärdas. Mycket av den ojämställdhet som kan observeras är dock resultatet
av beslut inom familjer. Kvinnor åker mer kollektivt än vad män gör. Är det
då rätt att bygga ut kollektivtrafiken så att de kan åka ännu mer kollektivt?
landet. Målet delas upp i sex delmål: ett tillgängligt transportsystem, ett jämställt transportsystem, en positiv regional utveckling, en hög transportkvalitet, en god miljö, en säker
trafik.
49
Se bl.a. Ds 1999:64.
62
Målkonflikter kan uppstå
Inom båda politikområdena pekar intervjupersonerna på att resultatstyrningen ger upphov till målkonflikter. Ett exempel är arbetsmarknadspolitikens mål
att bidra till att arbetslöshetstiden för de arbetssökande samt vakanstiden för
otillsatta platser förkortas
och en av arbetsmarknadspolitikens huvuduppgifter
att motverka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till ökad
jämställdhet mellan kvinnor och män.
Att omskola en person kräver tid och resurser. Det kan då vara lättare för
arbetsmarknadsmyndigheterna att anvisa en kvinnlig sköterska till vården
och en manlig byggarbetare till bygget istället för att omskola dem till andra
yrken med skev könsfördelning. I praktiken prioriteras sannolikt målet att
snabbt sätta personer i arbete före insatser för att bryta könssegregeringen på
arbetsmarknaden. Någon vägledning i hur arbetsförmedlare ska hantera en
sådan målkonflikt ges inte.
Inom transportpolitiken kan t.ex. det regionalpolitiska målet (som handlar
om att underlätta resande) vara en ”kvinnofälla”, eftersom de som pendlar
ofta är män, vilket kan få som konsekvens att kvinnorna får ta större ansvar i
hemmet, får sämre löneutveckling och stannar på orten. Enligt riksdag och
regering ska de transportpolitiska myndigheterna uppnå en balanserad måluppfyllelse. I praktiken tycks dock det regionala målet vara viktigare än
jämställdhetsmålet även om myndigheten försöker se till att ett delmål inte
ska ske på bekostnad av ett annat.
I båda fallen för intervjupersonerna fram vikten av att regeringen är tydlig
och inte bygger in målkonflikter. Om regeringen trots allt väljer att göra
detta så bör regeringen ge vägledning om hur myndigheten ska prioritera
mellan målen.
Mer kunskap och analys
Behovet av ökad kunskap och analys förs fram i intervjuerna. Såväl företrädare för Regeringskansliet som myndigheterna betonar att det i hög grad
är en lärandeprocess och att det också är ett gemensamt ansvar att finna väl
avvägda mål.
Inom transportpolitiken beskrivs frågan fortfarande som ny. Både Regeringskansliet och berörda myndigheter upplever sig som sökande och i behov av ökade kunskaper, vilket delvis kan förklara att utfallet av målet kan
uppfattas som otillräckligt. Kunskaperna saknas både bland beställare/handläggare/utredare och i forskarvärlden.
63
De mål som riktas till myndigheterna inom transportpolitiken är huvudsakligen av två slag: dels representation, dels statistik, t.ex. kring mäns och
kvinnors bilanvändning. En viss frustration kan noteras över att frågan om
varför det finns en skillnad mellan män och kvinnor inte uppmärksammas.
Det förekommer liknande synpunkter även inom arbetsmarknadspolitiken.
Att ta fram statistik är en sak, men att göra en adekvat analys är något annat.
Hur bör t.ex. det förhållande att fler män är långtidsarbetslösa, vilket bl.a.
beror på att kvinnor i högre utsträckning bryter arbetslösheten för att ta ett
deltidsjobb, bedömas?
Konkretisera, prioritera och lyft fram goda exempel
På frågan om regeringen bör styra annorlunda menar flera intervjupersoner
att regeringen skulle behöva konkretisera målen, samt i vissa fall prioritera
över tid och mellan myndigheter. För många mål sätts samtidigt. En möjlighet kunde vara att peka ut vissa frågor som vissa ska arbeta med under en
viss tid.
En synpunkt som framkommer i intervjuerna är betydelsen av att identifiera
konkreta problem som myndigheterna bör uppmärksamma. Därigenom får
jämställdhetsarbetet en saklig grund istället för en retorisk inramning. Detta
bedöms ha större effekt än att utgå ifrån vara övergripande mål.
En annan synpunkt rör vilken typ av resultatinformation som används. Det
kan inte uteslutas att en viss slagsida finns mot att föra fram negativa resultat i stället för att peka på de faktiska positiva förändringar som ägt rum. Det
kan t.ex. gälla andelen otraditionella yrkesval som sannolikt har ökat sedan
1970-talet, vilket kan ställas i kontrast till den gängse bilden att arbetsmarknaden fortfarande i hög grad är ojämställd.
Myndigheterna har stor frihet att utforma det externa
jämställdhetsarbetet
Såväl departement som myndigheter bedömer att myndigheterna har stor
frihet att styra inriktningen av det externa jämställdhetsarbetet. Inget tyder
på, enligt vår intervjuundersökning, att regeringens mål, återrapporteringskrav och uppdrag skulle hämma myndigheternas egna initiativ när det gäller
deras externa jämställdhetsarbete.
Enligt enkätsvaren önskar dock en större del av myndigheterna ha större
utrymme att prioritera mellan olika typer av mål som regeringen sätter samtidigt som drygt hälften skulle vilja ha större utrymme för egeninitierade
insatser. Detta gäller i hög grad myndigheter inom Finansdepartementets
område men även i viss utsträckning Näringsdepartementet och Socialdepartementets myndigheter.
64
Risk att jämställdhet blir en sidoverksamhet
I båda fallen är jämställdhet en prioriterad fråga. Jämställdhet är en av
arbetsmarknadspolitikens huvudfrågor och ett jämställt transportsystem är
ett av sex delmål för transportpolitiken. Flera understryker vikten av att externt jämställdhetsarbete blir integrerat i myndigheternas verksamhet och
inte en fråga som ligger vid sidan av den ordinarie verksamheten.
Det tycks dock finnas en risk att jämställdhetsfrågorna framträder som en
sidoverksamhet, trots att frågorna formellt sett är centrala inom båda politikområdena. Det är därför viktigt att regeringen är tydlig och konsekvent i sin
styrning, är en uppfattning som förs fram, men också att myndigheterna tar
frågan på allvar.
Ska jämställdhetsperspektivet beaktas i alla eller bara
vissa uppdrag?
Ett exempel är att jämställdhetsperspektivet ska genomsyra allt arbete vid en
myndighet. För vissa uppdrag, som återges i regleringsbrevet, fastställer
regeringen att myndigheten ska beakta ett jämställdhetsperspektiv. Detta
kan, enligt en uppfattning, tolkas som att de andra uppdragen inte behöver
beakta jämställdhetsperspektivet. Det är då bättre att regeringen är konsekvent annars kan det missuppfattas. Frågan, som förs fram i intervjustudien, är om det finns någon gemensam policy i Regeringskansliet för hur
man ska styra på detta område.
Hellre mål än enskilda uppdrag
En synpunkt handlar om värdet av att placera jämställdhetsfrågorna på målnivå i regleringsbreven. Under förutsättning att målen uppfyller kraven på
SMART-kriterierna, är det bättre att inordna dem på målnivå i stället för
som enskilda uppdrag. Därmed reduceras risken att jämställdhet framstår
som ett separat uppdrag.
Rapportering vid sidan av årsredovisningen
En annan synpunkt är att det i vissa fall kan vara bättre att rapportera jämställdhetsarbetet vid sidan av årsredovisningen. Därmed ges större möjligheter att analysera och uppmärksamma viktiga förhållanden. En redovisning
i årsredovisning får lätt tonvikt på kvantitativa resultat.
Regeringen får inte tillräckligt underlag för att bedöma om
myndigheterna lever upp till målen
En synpunkt som förs fram är att uppföljningen i sig är ett kraftfullt styrinstrument. Det är viktigt att myndigheternas externa jämställdhetsarbete
redovisas och följs upp. Det finns alltid en risk att verksamhet som inte blir
föremål för uppföljning glöms bort av myndigheterna.
I vissa fall kan det vara svårt att med utgångspunkt i myndighetens redovisning avgöra om det blivit bättre eller sämre med jämställdheten under det
65
gångna året. Det kan inte uteslutas att svårigheten att utröna vad målet
egentligen innebär, leder till att redovisningen fokuseras på förhållanden
som är möjliga att mäta, t.ex. antalet kvinnor och män. En viss frustration
uttrycks över att inte kunna lämna bättre underlag till regeringen.
En samstämmig uppfattning är att regeringen knappast får tillräcklig med
underlag för att kunna bedöma om myndigheterna lever upp till de krav som
regeringen ställer när det gäller myndigheternas externa jämställdhetsarbete.
Enkätundersökningen pekar av allt att döma också på att regeringen inte får
tillräckligt med underlag. Ungefär en tredjedel bedömer att regeringen inte
har tillräckligt med underlag och lika många redovisar ingen uppfattning,
vilket kan ses som en indikation på bristande underlag. Likväl menar en
tredjedel att regeringen bör kunna bedöma myndigheternas måluppfyllelse.
Uppföljning av myndigheternas återrapportering
Enkätundersökningen indikerar att myndigheter med återrapporteringskrav
tenderar att följa upp jämställdhetsarbetet vid sidan av de formella kraven.
Nästan sex av tio myndigheter med återrapporteringskrav anger att jämställdhetsarbetet har följts upp vid sidan av årsredovisningen. I hög utsträckning har myndigheterna tagit initiativ till detta själva och har även genomfört uppföljningen. Vanligast är att uppföljningen är ett internt opublicerat
material eller att det har kommunicerats i samband med resultatdialogen
med regeringen (vilket skulle innebära att underlag om myndighetens måluppfyllelse inte är tillgängligt för utomstående).
Av myndigheter som inte har återrapporteringskrav är det dock enbart ungefär tre av tio som genomför egna uppföljningar. Detta skulle kunna peka på
ett positivt samband mellan formella krav på återrapportering och benägenheten att på egen följa upp verksamheten. Återrapporteringskrav i sig ger
incitament till egen uppföljning.
Starkare återkoppling – ett önskemål
Återkoppling beskrivs som viktigt för det framåtriktade arbetet. Intervjustudien pekar på att myndigheterna skulle vilja ha mer explicit återkoppling på sitt externa jämställdhetsarbete. Resultatet av de redovisningar
som lämnas till regeringen kan ibland återfinnas i t.ex. budgetpropositionen.
Vad som efterfrågas är någon form av reaktion från regeringen direkt till
myndigheten. Samtidigt framför företrädare för myndigheterna att det kan
vara svårt för Regeringskansliet att föra tillbaka information och reaktioner
på allt som myndigheten rapporterar. En synpunkt som en myndighet uttrycker som en kommentar i vår enkätundersökning är:
”[Myndigheten] har ett antal mål plus uppdrag som alla syftar till att förbättra
våra metoder och vårt bemötande så att jämställdheten inom [myndighetens
område] ökar. För många mål/uppdrag leder till att arbetet blir splittrat, att det
blir otydligt vad regeringen vill då återkopplingen inte sker i så stor utsträckning.
66
Upplevs nästan som att ”bara det står i regleringsbrevet har vi nått målet” vilket
naturligtvis inte är sant. Koncentrera uppdragen, ge myndigheterna tid att jobba
med frågan och återkoppla – goda exempel etc.”
Länsstyrelserna är nöjda med återkopplingen
Länsstyrelserna uttrycker dock tillfredsställelse med återkoppling från Regeringskansliet. Denna uppges ha blivit bättre för varje år. I första hand avses
den återkoppling som Jämställdhetsenheten vid Näringsdepartementet ger,
som dock inte svarar för styrningen av länsstyrelsernas verksamhet. Detta
ansvar återfinns på Finansdepartementet. Jämställdhetsenhetens återkoppling är skriftlig och innehåller en bedömning av hur myndigheterna levt upp
till målen.
Oklart hur övriga myndigheter uppfattar återkopplingen
Enkätundersökningen ger ingen klar bild av hur myndigheterna upplever
återkopplingen. Ungefär hälften av myndigheterna efterfrågar en mer tydlig
och konstruktiv återkoppling. På en punkt är dock enkätundersökningen
tydlig. Myndigheterna efterfrågar inte mer omfattande återkoppling.
Skillnader mellan departementsområden
Skillnaderna mellan departementsområdena är dock intressant. En högre
andel av myndigheterna inom Finansdepartementets och i viss mån även
Näringsdepartementets ansvarsområden vill ha tydligare och konstruktivare
återkoppling, vilket till viss del ger en annan bild än intervjuerna med länsstyrelserna.
Departementen medvetna om behovet av tydligare återkoppling
Departementen verkar enligt intervjustudien vara medvetna om önskemålen
om tydligare återkoppling. Informationen som lämnats i redovisningen
ligger till grund för interna förhandlingar inom Regeringskansliet och till
redovisningen till riksdagen.
Effekter av regeringens mål och uppdrag
Jämställdhetsarbetet har påverkats positivt
Ungefär sex av tio myndigheter uppger att regeringens mål och uppdrag har
förbättrat det externa jämställdhetsarbetet. Skillnader finns mellan olika
departementsområden. Finansdepartementet utmärker sig även i denna fråga
med en högre grad av instämmande. Nästan åtta av tio myndigheter instämmer i olika utsträckning i påståendet.
Ett liknande mönster framträder i frågan om påverkan på det interna jämställdhetsarbetet. Fler myndigheter inom Finansdepartementets ansvarsområde instämmer i påståendet att det externa jämställdhetsarbetet har påverkat det interna arbetet positivt.
67
Små effekter på verksamhetens resultat
Slutligen om frågan om kraven har påverkat resultaten av myndigheternas
verksamhet instämmer knappt tre av tio att kraven har bidragit till att förbättra verksamhetens resultat. Något fler instämmer till liten del eller inte
alls. Lika många uppger att de saknar uppfattning eller information för att ta
ställning till påståendet. Även i detta sammanhang utmärker sig Finansdepartementets myndigheter där nästan sex av tio instämmer i delvis eller
helt i påståendet.
68
6
Ansvar för jämställdhetspolitik
Sammanfattande analys
Flera aktörer
Inom politikområdet jämställdhetspolitik finns flera aktörer. JämO har till
uppgift att verka för att gällande lagar inom diskrimineringsområdet efterlevs. För att verka för de övergripande jämställdhetspolitiska målen har
länsstyrelserna fått i uppgift att främja det regionala jämställdhetsarbetet.
Vidare har berörda myndigheter inom olika politikområden ansvar för att
dels genomföra åtgärder inom ramen för det externa jämställdhetsarbetet,
dels följa upp och utvärdera insatser inom politikområdet.
Olika uppfattningar
Det råder delade meningar om hur insatserna för att stödja myndigheterna i
deras genomförande ska organiseras. Företrädare för själva politikområdet
jämställdhetspolitik, inklusive företrädare för länsstyrelserna, ser i regel ett
behov av en särskild myndighet. Företrädare för övriga politikområden anser i regel att nuvarande organisation bör bejakas. En del av dessa menar
också att om ytterligare uppgifter ska göras på myndighetsnivå, bör den nuvarande myndigheten inom politikområdet jämställdhetspolitik utnyttjas,
d.v.s. JämO.
JämO:s roll vidgas
JämO har till uppgift att verka för att jämställdhetslagens följs. JämO:s roll
innefattar därmed enbart det interna jämställdhetsarbetet. Det finns dock
indikationer på att JämO:s roll i praktiken även kommit att relateras till det
externa jämställdhetsarbetet i större utsträckning. Detta stöds också av den
sammankoppling som görs mellan det interna och det externa jämställdhetsarbetet.
Länsstyrelserna har ett omfattande uppdrag
I fokus för länsstyrelsernas uppdrag står frågan om att utarbeta en plan för
jämställdhetsintegrering. Samtidigt ägnas frågor som rör utåtriktade insatser
uppmärksamhet. Arbetet är i hög grad personberoende.
69
6.1
Inledning
I detta kapitel lämnas en redovisning av vilka myndigheter som har ansvar
för att genomföra den statliga jämställdhetspolitiken. Kapitlet innehåller
också en redogörelse för erfarenheter av den statliga organisationen och
vilka problem som finns. Till grund för denna redogörelse ligger dels vår
intervjuundersökning med företrädare för politikområdena arbetsmarknadsoch transportpolitik, dels en intervjuundersökning med ett antal särskilt sakkunniga vid länsstyrelserna. Vidare har också resultat från enkätundersökningen återgetts.
Syftet är lämna underlag för att kunna pröva om nuvarande organisation är
tillräcklig för att genomföra jämställdhetspolitiken eller om förändringar bör
övervägas, t.ex. om det behövs en särskild myndighet enligt ovan samt vilka
uppgifter en sådan bör ha.
6.2
Den formella organisationen
Regeringen
Vid Näringsdepartementet finns en särskild enhet för jämställdhetsfrågor.
Denna har till uppgift att:
50
•
Stödja och driva på jämställdhetsarbetet centralt och regionalt samt
att utveckla metoder för att genomföra regeringens jämställdhetspolitik.
•
Granska förslag etc. från andra sakområden. Detta sker genom
gemensam beredning vilket innebär att ett regeringsärende som
faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i
samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett
departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.50
•
Initiera utbildning i jämställdhetskunskap för Regeringskansliet och
övrig statlig förvaltning.
•
Ansvara för samarbetet inom FN, EU och Norden.
•
Bereda ansökningar om medel för utvecklingsarbete och projekt
inom området för att stödja verksamheter som syftar till att främja
jämställdhet mellan kvinnor och män samt organisationer som driver projekt med detta syfte. Anslaget för detta kan även användas
för att pröva nya metoder inom jämställdhetsarbetet. Anslaget varierar från år till år. Uppskattningsvis uppgår det till ca 10 miljoner
kr. per år.
Lag (1991:433), 15§
70
•
Handlägga frågor som rör jämställdhetslagen och ansvara för JämO
samt Jämställdhetsnämnden.51
Ansvaret för jämställdhetsfrågor som berör andra politikområden än jämställdhetspolitik ligger på respektive departement. Frågor som berör jämställdhet ska dock särskilt beredas med Jämställdhetsenheten.
JämO
JämOs (JämO) uppgifter anges i jämställdhetslagen och lagen om likabehandling av studenter i högskolan.52 JämO:s uppdrag är kopplat till jämställdhetslagen vad gäller tillsyn över jämställdhetslagen samt stöd till
arbetsgivare för att främja arbetet med aktiva åtgärder.
JämO:s uppgifter är att genom rådgivning och upplysning samt överläggningar med enskilda parter verka för att jämställdhetslagen och lagen om
likabehandling följs. JämO ska också efter anmälan av enskilda eller på eget
initiativ ta upp ärenden som handlar om att lagarna inte efterlevs. I första
hand ska JämO verka för att en överenskommelse nås mellan parterna, i
andra hand kan JämO begära vitesförläggande hos Jämställdhetsnämnden.
JämO kan också företräda enskilda i förhandlingar i Arbetsdomstolen, när
det finns särskilda skäl. JämO ska också informera allmänheten och på olika
sätt främja jämställdhet i arbetslivet.53
För närvarande pågår en översyn av samtliga lagar och ombudsmannainstitutioner inom diskrimineringsområdet, vilket kan komma att innebära
att ombudsmännen samorganiseras. En fråga som ska belysas i denna utredning är om riksdagen ska vara huvudman för ombudsmannafunktionerna.54
Jämställdhetsnämnden
Jämställdhetsnämnden har till uppgift att pröva frågor om vitesföreläggande
enligt jämställdhetslagen då en arbetsgivare inte följer någon av särskilt angivna föreskrifter i lagen.55
Länsstyrelserna
I samband med riksdagens beslut 1994 om inriktning av jämställdhetspolitiken beslutades också att länsstyrelserna skulle förses med en expertfunktion för jämställdhet. Syftet var att stärka förutsättningarna för länsstyrelsernas strävan att integrera ett jämställdhetsperspektiv. En huvuduppgift för länsexperten skulle vara att med utgångspunkt i de övergripande
målen för jämställdhetspolitiken och i länets strategi för jämställdhet främja
51
Näringsdepartementet (2003b).
Förordning (1991:1438) samt lag (2001:1286).
53
Förordning (1991:1438).
54
Dir 2002:11.
55
Förordning (1991:1437) 1 §, lag (1991:433) 35 § resp. 42§.
52
71
jämställdhetsarbetet i länet. Länsexperten skulle också ha konkreta uppgifter
som att följa upp de övergripande målen, utarbeta en jämställdhetsstrategi,
utveckla metoder, samordna statlig och kommunal verksamhet genom att
initiera, stödja och följa upp jämställdhetsarbetet, utgöra ett stöd för länets
företag och arbetsplatser samt samverka med JämO i frågor som rör jämställdhet i arbetslivet. 56
För närvarande anger länsstyrelseinstruktionen att det ska finnas en särskild
sakkunnig för frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män vid myndigheten. Benämningen ändrades efter att andra liknande expertfunktioner lyftes ur instruktionen som en följd av den senaste regionalpolitiska propositionen. Regeringen fann det dock befogat att även fortsättningsvis
reglera länsstyrelsernas organisation med avseende på jämställdhet.57
Instruktionen för länsstyrelserna är dock mer avgränsad. Enligt denna ska
den särskilt sakkunnige ”utifrån de nationella målen för jämställdhetspolitiken främja jämställdhetsarbetet i länet och medverka till att integrera
jämställdhetsaspekten i länsstyrelsens uppgifter.”58
Hur organiserar myndigheterna sitt jämställdhetsarbete?59
Enkätundersökningen visar att knappt hälften av myndigheterna ser jämställdhetsarbetet som en del i kärnverksamheten. De har således inte upprättat någon särskild organisation eller handlingsplan för det externa jämställdhetsarbetet. Väldigt få myndigheter, mindre än en av tio, kopplar samman det med det interna jämställdhetsarbetet. Här skiljer sig myndigheter
inom Utbildningsdepartementets ansvarsområde från övriga departementsområden genom att fler ser det som en del i det interna jämställdhetsarbetet.
Ganska många myndigheter, ungefär fyra av tio myndigheter, tycks använda
sig av någon form av handlingsplan eller strategi. Även nyckeltal tillämpas i
arbetet. Detta förekommer framför allt inom Finansdepartementets och
Socialdepartementets ansvarsområde, vilket kan förklaras av att myndigheter inom dessa områden har krav att ta fram strategier, handlingsplaner etc.
Drygt hälften myndigheterna uppger att jämställdhetsfrågan är prioriterad.
Även i detta sammanhang utmärker sig svaren från Finansdepartementets
myndigheter. Fler än åtta av tio uppger att frågan är prioriterad i någon grad.
När det gäller frågan om det externa jämställdhetsarbetet kommer att ges
högre prioritering i framtiden, svarar nästan fyra av tio myndigheter
jakande.
56
Prop. 1993/94: 147.
Prop. 2001/2002:7.
58
Förordning (2002:864).
59
Enkätsvaren avser i detta fall antalet svar, inte procent vilket gäller övriga enkätfrågor.
Uppskattningarna som görs i detta kapitel bör därför ses som ungefärliga.
57
72
En del i ordinarie myndighetsstruktur
För att få en heltäckande bild över ansvarsfördelningen som rör det externa
jämställdhetsarbetet bör också myndigheter med ett uttalat ansvar för jämställdhet beaktas. Ansvaret för dessa myndigheter anges antingen i form av
instruktion eller följer av krav som återfinns i myndighetens regleringsbrev.
Det är också relevant att se vilka utvärderingsmyndigheter som finns inom
olika politikområden som därmed också har ett ansvar för att följa upp och
utvärdera frågor som rör det externa jämställdhetsarbetet.
Nedan följer en översikt av berörda politikområden med myndigheter som
har ett utpekat ansvar för verksamhetsmässiga jämställdhetsfrågor samt
myndigheter som har ett utvärderingsansvar inom respektive område.
Myndigheter med uppföljnings- eller utvärderingsansvar har i varierande
grad ett utpekat ansvar för att även följa upp och utvärdera med avseende på
jämställdhet. I tabellen har detta markerats genom att myndigheter som har
krav enligt regleringsbreven är kursiverade och myndigheter som har krav
enligt sin instruktion är fetstilta. Myndigheter som har krav i både regleringsbrev och instruktion är både kursiverade och fetstilta.
73
60
Politikområde
Myndigheter med genomförande ansvar
Arbetsmarknadspolitik
AMV (Arbetsmarknadsstyrelsen,
Länsarbetsnämnd)
Medlingsinstitutet, Arbetsdomstolen, Arbetsmiljöverket, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, Statens
nämnd för arbetstagares uppfinningar
Kriminalvårdsstyrelsen, Rikspolisstyrelsen,
Riksåklagaren, Brottsoffermyndigheten
Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,
Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Institutet för psykosocial medicin, Smittskyddsinstitutet, Statens folkhälsoinstitut,
Handikappombudsmannen, Statens institut
för särskilt utbildningsstöd, Statens
institutions-tyrelse
Riksförsäkringsverket
(Försäkringskassor)
Arbetslivspolitik
Rättsväsendet
Hälso- och sjukvårdspolitik,
Folkhälsa, Barnpolitik,
Handikappolitik, Äldrepolitik,
Socialtjänstpolitik
Ersättning vid arbetsoförmåga, Ekonomisk familjepolitik, Ekonomisk äldrepolitik
Utbildningspolitik
Totalförsvar
Integrationspolitik
Näringspolitik
Regional utvecklingspolitik
Svenska institutet, Centrala studiestödsnämnden, Högskoleverket, Valideringsdelegationen, Internationella programkontoret för utbildningsområdet, Högskolor
och Universitet, Myndigheten för kvalificerad
yrkesutbildning, Myndigheten för skolutveckling, Nationellt centrum för flexibelt lärande,
Specialpedagogiska institutet, Sameskolstyrelsen, Statens skolverk
Totalförsvarets pliktverk, Försvarsmakten
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering
Integrationsverket
Institutet för tillväxtpolitiska studier
Verket för näringslivsutveckling
Effektiv statsförvaltning
Verket för näringslivsutveckling
Glesbygdsverket
Arbetsgivarverket, SCB
Internationellt utvecklingssamarbete
Livsmedelspolitik
Landsbygdspolitik
SIDA, Nordiska Afrikainstitutet,
Folke Bernadotteakademin
Livsmedelsverket, Fiskeriverket, Statens
Jordbruksverk, Statens Utsädeskontroll
Miljöpolitik
Naturvårdsverket
Transportpolitik
Affärsverkets statens Järnvägar, Banverket,
Handelsflottans kultur- och fritidsråd,
Järnvägsstyrelsen, Kustbevakningen,
Luftfartsverket, Rederinämnden,
Rikstrafiken, Sjöfartsverket,
Vägverket
Myndigheter med uppföljnings61
och/eller utvärderingsansvar
Institutet för arbetsmarknadspolitisk
utvärdering
Arbetslivsinstitutet
Brottsförebyggande rådet
Socialstyrelsen,
Riksförsäkringsverket, Statens
beredning för medicinsk utvärdering,
Statens folkhälsoinstitut,
Forskningsrådet för arbetsliv och
socialvetenskap (tillhör PO
forskningspolitik)
Riksförsäkringsverket
Statens skolverk
Högskoleverket
Vetenskapsrådet
(tillhör PO forskningspolitik)
Försvarshögskolan
Totalförsvarets forskningsinstitut
Integrationsverket
Institutet för tillväxtpolitiska studier
Verket för näringslivsutveckling
Verket för innovationssystem (Tillhör
PO forskningspolitik)
Verket för näringslivsutveckling
Glesbygdsverket
SCB
Statskontoret
Konjukturinstitutet
Statens kvalitets- och kompetensråd
(Ny myndighet för utvärdering ska enligt
BP för år 2005 bildas)
Livsmedelsekonomiska Institutet
Sveriges Lantbruksuniversitet
(tillhör PO utbildningspolitik)
Naturvårdsverket
Statens institut för ekologisk hållbarhet
Forskningsrådet för miljö, areella
näringar och samhällsbyggande
(tillhör PO forskningspolitik)
Statens institut för
kommunikationsanalys
Statens väg och transportinstitut
60
Avser myndigheter med jämställdhetskrav.
De flesta myndigheter har ett allmänt uppföljnings- och utvärderingsuppdrag inom sitt område, men
vissa myndigheter kan sägas ha ett betydligt klarare uppdrag ifråga om utvärdering än andra. Detta
kan visa sig i skrivningar i regleringsbrev, särskilda regeringsuppdrag som rör utvärdering men också
när det gäller utvärderingskapacitet i form av personal för detta ändamål. Jfr. Statskontoret (2002) s.
32 ff. Det är dessa myndigheter som återges ovan. Det innebär bl.a. att myndigheter som har ett
tillsynsansvar, t.ex. JämO eller DO, inte ryms i denna kategorisering.
61
74
Sammanställningen visar att knappt två av tre myndigheter med uppföljnings- och utvärderingsansvar har ett utpekat ansvar att granska med avseende på jämställdhet. Detta görs i hög utsträckning i myndigheternas
instruktioner men också samtidigt i deras regleringsbrev. I vissa fall är formuleringarna likalydande. Detta är tydligast för myndigheter inom forskningspolitiken. De ska enligt både instruktion och regleringsbrev verka för
ett genusperspektiv får genomslag i forskningen. Regleringsbreven anger
också krav på att återrapportera vilka insatser som gjorts.
Det finns också en del intressanta skillnader. Det är inte alltid det externa
jämställdhetsarbetet som avses. Högskoleverket ska t.ex. främja likabehandling av studenter, vilket snarare bör ses som en del i det interna jämställdhetsarbetet. Någon annan reglering som avser externa jämställdhetsaspekter
kopplat till myndighetens insatser inom utbildningsväsendet görs inte.
Vi kan också se exempel på hur regeringen kopplar samman det externa
jämställdhetsarbetet med det interna. Institutet för tillväxtpolitiska studier
har som mål att de anställda ska ”ha grundläggande kunskaper om vad jämställdhet innebär och känna till om de centrala jämställdhetspolitiska
frågorna inom det egna ansvarsområdet i syfte att integrera ett jämställdhetsperspektiv i myndighetens verksamhet”. Detta mål återfinns inom organisationsstyrningen som vanligtvis är en hemvist för det interna jämställdhetsarbetet.
I andra fall är det en naturlig uppgift att även granska jämställdhetsfrågor då
det är en del i den övergripande politiken som förs inom politikområdet. Ett
exempel på detta är transportpolitiken som har ett delmål om jämställda
transportsystem. Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) har till
uppgift att analysera effekter och resultat som kan kopplas till de övergripande transportpolitiska målen. Någon särskild reglering för SIKA som avser jämställdhet finns inte.
I andra fall kan det te sig mer naturligt att klargöra beroende på uppdrag
från regeringen när jämställdhetsaspekter ska beaktas. Detta gäller t.ex.
myndigheter inom effektiv statsförvaltning.
Det bör också framhållas att det finns politikområden som har jämställdhetspolitiska mål men som saknar myndigheter med uppföljande och utvärderande uppgifter. Det gäller t.ex. kulturpolitik.
75
6.3
Vilka problem har uppmärksammats?
Myndighet saknas
I flera sammanhang har frågan om en särskild myndighet för jämställdhetspolitiken uppmärksammats. I slutbetänkandet från Jämit (Jämställdhetsrådet
för IT och transporter) fördes förslaget fram om att bilda en myndighet med
uppgift att sprida information, svara för metodutveckling och vara pådrivande i arbetet i såväl statlig som kommunal verksamhet.62 Även i betänkandet om kvinnors organisering tas frågan om behovet av ens särskild
myndighet upp.63
Varför en ny myndighet?
Ett argument som framkommer i intervjuer med företrädare för politikområdet jämställdhetspolitik är behovet av en samlad kompetens för metodutveckling och kunskapsspridning. Jämställdhetsintegrering är arbetskrävande. Såväl regeringskansli som myndigheter och i viss mån även kommuner kan behöva ökat stöd i dessa frågor. De insatser som görs inom
respektive politikområde är viktiga men inte tillräckliga.
En myndighet skulle också kunna fokusera viktiga frågor som trafficking
och hedersrelaterad våld.
Ytterligare ett argument som framförs är att jämställdhetsenheten vid
Näringsdepartementet i praktiken fullgör myndighetsuppgifter. Detta bör
inte vara normalfallet utan Regeringskansliets resurser är avsedda för andra
ändamål.
Mot denna bakgrund har också regeringen föreslagit att en delegation ska
inrättas som ska stödja myndigheterna i deras arbete med jämställdhetsintegrering. Denna ska bl.a. informera, utveckla metoder, anordna utbildningar
samt bidra till erfarenhetsutbyte i frågor som rör jämställdhetsintegrering.64
Ett annat argument som också förs fram är att andra sektorsövergripande
krav har en sektorsmyndighet och det därför skulle vara följdriktigt att även
jämställdhetspolitiken fick en motsvarighet.
I stort sett har ingen fört fram något explicit behov av myndighetsuppgifter
som rör uppföljning och utvärdering av jämställdhetspolitiken. Det ses primärt som en uppgift för Regeringskansliet.
62
SOU 2001:44.
SOU 2004:59.
64
Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 14.
63
76
Hur stort är behovet?
I intervjustudien framkommer det tydligt att det finns ett behov av ökad
kunskap och förmåga att hantera de verksamhetsmässiga aspekterna av
jämställdhet. Detta uttrycks också av företrädare för Regeringskansliet och
det framkommer också i intervjuerna med länsstyrelserna som en av de
viktigare frågorna.
Samtidigt indikerar enkätsvaren på att det finns ett visst behov av ökat stöd.
Ungefär lika många svarar jakande som nekande till påståendet att det krävs
ökat stöd i frågor om kompetensutveckling och metodutveckling. Skillnaderna mellan departementsområdena är i vissa fall betydande. Nästan åtta av
tio myndigheter inom Finansdepartementets ansvarsområde svarar jakande
på dessa påståenden. En viss skillnad kan noteras i fråga om erfarenhetsutbyte. Fler svarar jakande på detta påstående och skillnaderna mellan olika
departementsområden är heller inte lika stor som för övriga frågor om behöv
av ökat stöd.65
Risker med särskild sektorsmyndighet
I samband med intervjustudien uttrycks genomgående tveksamhet till att
inrätta en sektorsmyndighet för jämställdhet.66
Jämställdhet separeras från övrig verksamhet
De argument som förs fram sammanfaller i hög grad. En synpunkt är att det
finns en risk för att en sektorsmyndighet kan bidra till att upprätthålla separationen mellan jämställdhetsfrågor och övrig verksamhet. En konsekvens
kan bli att myndigheterna överlåter ansvaret för jämställdhetsarbetet till
sektorsmyndigheten i stället för att själva ta ansvar för frågan. Strategin om
jämställdhetsintegrering talar mot att inrätta en särskild myndighet.
Konflikter kan uppstå på olika nivåer
En annan synpunkt är att en sektorsmyndighet kan skapa besvärliga situationer i relationen med andra myndigheter. En särskild myndighet för
externa jämställdhetsfrågor utan tydliga befogenheter och möjligheter att
bestämma över andra myndigheter, kan bidra till konflikter både mellan
myndigheterna men också mellan olika delar av Regeringskansliet.
Resurser krävs
En annan synpunkt är att ökat metodstöd förvisso skulle vara välkommet,
men frågan är om det är värt de resurser som krävs för att etablera en ny
myndighet.
65
Det bör i sammanhanget påpekas att myndigheterna i enkäten inte fick ta ställning till
vilken form stödet skulle kunna ges, alltså om det rörde sig om en ny myndighet eller om
stödet skulle kunna fullgöras inom den egna myndigheten eller det egna politikområdet.
66
Intervjupersonerna har inte haft tillgång till ett färdigt förslag där det i detalj framgår
vilka uppgifter en eventuell sektorsmyndighet skulle ha.
77
Det finns också fördelar med en särskild myndighet
Samtidigt förekommer uppfattningen inom politikområdena transport och
arbetsmarknad att det kan te sig naturligt att bilda en särskild myndighet.
Jämställdhetsintegrering har inte fungerat som det var tänkt och myndigheterna har inte tagit sitt ansvar i tillräckligt hög utsträckning.
Ett annat skäl till att inrätta en ny myndighet (eller analysenhet inom Regeringskansliet) skulle kunna vara att relatera myndigheters insatser till forskningsresultat.
Utnyttja nuvarande strukturer
I stället för att inrätta en ny myndighet borde nuvarande strukturer utnyttjas
i större utsträckning. Det gäller både myndigheter med ansvar för genomförande av politiken och myndigheter med uppföljnings- och utvärderingsansvar. Även Regeringskansliet bör ta ett större ansvar för utvärderingsfrågorna, är en synpunkt som förs fram.
Regeringskansliets funktion bör också stärkas. Det finns skäl att fundera på
hur verksamhet av detta slag samordnas över olika politikområden för att
hitta mer effektiva former.
Ytterligare en synpunkt som förs fram är att i stället utnyttja JämO som
myndighet även i dessa frågor. JämO finns och har ett tydligt uppdrag inom
jämställdhetspolitiken, vilket ger en ingång även i verksamhetsmässiga frågor. Det skulle också kunna innebära att JämO:s nuvarande uppgifter gavs
ökad tyngd och att sammanhanget för jämställdhetsfrågorna blev tydligare.
Förskjutning av JämO: s roll?
Uppgifterna för JämO är med utgångspunkt i lag, instruktion och regleringsbrev tydliga. Det handlar om att förebygga, beivra brott mot gällande lagar
och främja jämställdhet i arbetslivet. Enligt den uppdelning av jämställdhetsarbetet som ligger till grund för denna rapport är JämO:s verksamhet
inriktad på det interna jämställdhetsarbetet.
Samtidigt har frågor som rör det externa jämställdhetsarbetet aktualiserats
även för JämO. En orsak till detta är att det finns krav och förväntningar på
att någon ska uppmärksamma verksamhetsmässiga aspekter av offentlig
verksamhet. När det inte finns någon tydlig myndighet för detta, riktas
blickarna mot JämO. I årsredovisningen för år 2003 för JämO kommer detta
också till uttryck.
Eftersom JämO är den enda myndighet i Sverige som har som mål att
motverka könsdiskriminering och också är den myndighet som besitter
störst expertkompetens inom jämställdhetsområdet så är det lika
78
förklarligt som ofrånkomligt att myndigheten belastas med betydande
arbetsinsatser utanför området för dess kärnverksamhet.67
Ett illustrativt exempel är JämO: s pågående granskning av kultursektorn. I
projektplanen framgår att syftet för denna granskning är att ”rusta studenterna vid kultur- och konsthögskolorna väl i frågor som berör genusanalys
och jämställdhet inför inträdet i arbetslivet.”68 JämO hoppas därigenom
kunna påverka kultursektorn att leva upp till de krav som ställs på jämställdhet i samhället. Enligt JämO: s uppfattning pekar erfarenheter från andra
områden på att det finns en koppling mellan ”det interna jämställdhetsarbetet och det som produceras hos en arbetsgivare eller ett lärosäte.”69
Detta synsätt styrks i samband med vår enkätundersökning. Flera myndigheter inom Utbildningsdepartementets ansvarsområde hörde av sig och frågade efter en precisering av vad som egentligen avses med ”externt” jämställdhetsarbete. För dessa myndigheter var det naturligt att se kraven som
internt riktade.
En fråga som har aktualiserats är om länsstyrelserna borde ha ett tillsynsansvar för jämställdhetslagen.70 Ett skäl till detta är att länsstyrelserna i
andra frågor har ett tillsynsansvar samt att länsstyrelserna har ett uppdrag
inom jämställdhetspolitiken. Om ett sådant ansvar även lades på länsstyrelserna skulle detta ligger i linje med att JämO:s mandat vidgades till att även
omfatta det externa jämställdhetsarbetet.
Förutsättningarna för länsstyrelsernas verksamhet
Utvärdering av länsstyrelserna
Förutsättningarna för de särskilt sakkunnigas roll och uppgifter har uppmärksammats bl.a. i en utvärdering från år 2002. I denna framgick bl.a. att
de sakkunniga upplever arbetet med jämställdhetsintegrering och sina
övriga uppgifter som krävande och svårt att avgränsa. Det är osäkert om
nödvändiga prioriteringar gjorts för att nå resultat.
Utvärderingen pekar också på att arbetet är personberoende, både i fråga om
ledningens stöd för arbetet och för insatser som handlar om jämställdhet. I
praktiken får den särskilt sakkunnige stå för en stor del av genomförandet,
även om ansvaret för jämställdhet i länsstyrelsernas verksamhet ligger på de
funktionsansvariga.
Utvärderingen pekar på att företrädare för länsstyrelserna önskar en tydligare styrning från regeringen samt även ökade resurser för jämställdhets67
Jämställdhetsombudsmannen (2004a) s.2.
Jämställdhetsombudsmannen (2004b), s.3.
69
ibid.
70
Ds 2001:37.
68
79
arbetet. I detta fall skiljer sig förutsättningarna mellan länen. En del har
möjligheter att avsätta särskilda resurser, andra har inte den möjligheten.
Utvärderingen pekar också på att det utåtriktade arbetet upplevs som viktigt.
Dels efterfrågas detta av olika aktörer, dels får länsstyrelserna uppskattning
för sina insatser.71
Utvärderingens slutsats är att funktionen som särskilt sakkunniga har varit
avgörande för länsstyrelsernas verksamhet och skapat legitimitet för länsstyrelsernas jämställdhetsarbete. Samtidigt bör villkoren för denna funktion
diskuteras. Om inte ytterligare resurser tillskjuts, krävs att länsstyrelserna
själva tar ett större ansvar, bl.a. genom att länsledningarna ser till att sakområdesansvariga och andra ansvariga tar sin del av ansvaret för jämställdhetsintegrering samt att funktionen placeras nära ledningen för att kunna utgöra ett strategiskt stöd. En annan möjlighet skulle kunna vara att prioritera
vissa frågor under olika tidsperioder. Ytterligare en aspekt är hur mycket
resurser som ska läggas på arbete med jämställdhetsintegrering av länsstyrelsernas verksamhet i förhållande till stöd till olika aktörer i länet.72
Nära ledningen
Vår intervjuundersökning av länsstyrelserna visar att fler länsstyrelser tycks
förlägga funktionen som särskilt ansvarig i nära anslutning till länsledning.
Olika varianter förekommer. I vissa fall ingår personen i länsstyrelsens ledningsgrupp. I andra fall återfinns funktionen i en stabsfunktion till länsledningen. En intressant fråga i detta sammanhang är om det är möjligt att
urskilja någon generell trend som innebär att funktionen kommit att knytas
närmare ledningen.
Jämställdhetsintegering upplevs som viktigast
Det råder knappast tvivel om att jämställdhetsintegrering av länsstyrelsens
verksamhet upplevs som prioriterad, vilket också är avsikten med regeringens styrning. Länsstyrelserna har i samband med årets regleringsbrev
fått i uppdrag att utarbeta en handlingsplan för jämställdhetsintegrering. Det
innebär att stöd till externa aktörer ska vara systematiskt och utgå från en
strategi.
Detta återspeglas också i länsstyrelsernas verksamhet. I vissa fall har myndigheten lämnat den projektbaserade verksamheten och satsar mer på att
integrera jämställdhetsperspektivet i länsstyrelsens verksamhet, vilket också
understryks genom att funktionen knyts närmare länsledningen. I andra fall
ägnas det utåtriktade arbetet fortsatt uppmärksamhet, eftersom detta är efterfrågat och ger positiv återkoppling till länsstyrelsens verksamhet. En iakttagelse som förs fram är att efterfrågan från omvärlden ökar, kanske som
effekt av de opinionsbildande insatser som genomförts.
71
72
Fürst (2003)
ibid
80
Ett sätt att uttrycka vikten av jämställdhetsintegrering är att se kunskap som
den viktigaste frågan. Det gäller både länsstyrelsen internt och aktörer som
länsstyrelsen kommer i kontakt med i sitt utåtriktade arbete.
Även ansvar för det interna jämställdhetsarbetet?
Samtidigt som det inte råder tvivel om att länsstyrelsernas uppgifter inte
handlar om efterlevnad av jämställdhetslagen och insatser för att främja
efterlevnaden av denna, tycks detta ändå vara en uppgift som ägnas viss
uppmärksamhet. En synpunkt som förs fram är att detta är en naturlig ingång för att diskutera jämställdhet i vid bemärkelse. Ytterligare ett argument
som förs fram är att det vore naturligt, i likhet med vad som föreslagits i
utredningen om tillsynsansvar över jämställdhetslagen, att tilldela länsstyrelserna ett tillsynsansvar vid sidan av JämO: s ansvar.73
Detta skulle klargöra länsstyrelsernas roll och även skapa större legitimitet
för det externa jämställdhetsarbetet. Ett tredje motiv som förs fram är att
länsstyrelserna har delvis fått en annan roll när det gäller det regionala utvecklingsarbetet. I flera fall är detta numera en uppgift för regionala partnerskap och regionförbund m.fl. Det skulle tala för att länsstyrelserna gavs en
tydligare kontrollerande roll i fråga om jämställdhet.
En avvikande synpunkt i detta sammanhang är att länsstyrelserna knappast
kan förväntas ha den kompetens som krävs för tillsynsuppgifterna. Det är
därför bättre att samla resurserna på ett ställe, d.v.s. JämO. En annan avvikande kommentar pekar på problemet att både arbeta med frågor kring
jämställdhetslagen och med det externa jämställdhetsarbetet. Risken är att
det sistnämnda kommer i skymundan. Enligt denna uppfattning är det ett
problem redan i dag att länsstyrelsernas jämställdhetsarbete förknippas för
mycket med jämställdhetslagen.
Regeringen har dock ännu inte tagit ställning i frågan, är ett förhållande som
förs fram. För närvarande är det upp till Diskrimineringskommittén att ta
ställning till denna fråga.74 Om länsstyrelsernas skulle anförtros tillsynsansvar för jämställdhetslagen, krävs ytterligare resurser, är en bedömning
som förs fram.
Arbetet personberoende
I takt med att arbetet kring jämställdhetsintegrering utvecklas och kanske
också som en effekt av att funktionen knyts tydligare till länsledningen,
upplevs jämställdhetsarbetet som mindre personberoende. Det skulle i så
fall innebära att de olika delarna av länsstyrelsens verksamhet tar större
ansvar för att integrera ett jämställdhetsperspektiv. Samtidigt framkommer
synpunkten att mycket hänger fortfarande på att den särskilt sakkunnige tar
initiativ i olika frågor. Arbetet som särskilt sakkunnig beskrivs som krä73
74
Ds 2001:37.
Dir. 2003:69.
81
vande och ”oändligt”. I vissa fall händer det, enligt en uppfattning, att de
särskilt sakkunniga ”går in i väggen” till följd av överbelastning. I praktiken
är det också den särskilt sakkunnige som svarar för återrapporteringskraven
till regeringen.
Tydligare mål
En fråga att ta ställning till är om det finns skäl att överväga tydligare jämställdhetsmål i regleringsbrevet för de olika sakverksamheterna. Det är först
då som jämställdhet ges uppmärksamhet, är en åsikt som förs fram. Det
skulle i så fall innebära att de olika departementen måste bli tydligare i sina
kravställningar som berör de olika delarna av länsstyrelsen. Kanske är det så
att detta är ett mer effektivt sätt att få in jämställdhetsperspektivet än att utarbeta en särskild strategi för jämställdhetsintegrering, är en fundering som
framförs.
Samtidigt uttrycks stöd för en tvådelad strategi som innebär att länsstyrelserna har ett generellt uppdrag kring jämställdhetsintegrering samtidigt som
regeringen pekar ut konkreta riktade mål som rör jämställdhet.
En uppfattning som förs fram är att det borde finnas utrymme för länsstyrelserna att formulera regionala mål med utgångspunkt i de övergripande
målen för jämställdhetspolitiken.
En omformulering av de nuvarande jämställdhetspolitiska målen vore eftersträvansvärt, är en synpunkt som framkommer. Om möjligt bör de också bli
mer konkreta och även avgränsade till färre områden.
Pengar saknas
Det överskuggande problemet är bristen på pengar, är en uppfattning som
förs fram. Det finns mål för jämställdhetsarbetet och det finns en organisation för detta, men pengarna saknas. En synpunkt är att dessa borde öronmärkas av regeringen, vilket skulle underlätta de sakkunnigas arbete. Förutsättningarna för länsstyrelserna att få fram medel till jämställdhetsarbetet
tycks skifta. En företrädare redovisar att länsstyrelsen sätter av vissa medel
för det externa jämställdhetsarbetet. En annan företrädare redogör för en
situation där medel får begäras i samband med att förslag på nya projekt tas
fram. En förklaring till de skilda förutsättningarna i fråga om resurser tycks
handla om vem som har ansvar för det regionala utvecklingsarbetet.
Ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet påverkar
I vissa fall har länsstyrelserna ansvar och även resurser för det regionala utvecklingsarbetet. En synpunkt som förs fram är att detta skapar möjligheter
för länsstyrelsens jämställdhetsarbete. Dels får arbetet en positiv utvecklingsdimension och naturliga kontaktytor kan skapas i länet. Dels ges möjlighet att arbeta in ett jämställdhetsperspektiv i olika projekt som finansieras
genom de medel som ställs till förfogande för det regionala utveck-
82
lingsarbetet. För länsstyrelser som inte har ansvar för det regionala utvecklingsarbetet ter sig förutsättningarna annorlunda. För det första har länsstyrelserna, enligt en uppfattning, inte samma tillgång till ekonomiska resurser
och för det andra kan länsstyrelserna enbart påverka det regionala utvecklingsarbetet indirekt genom att på olika sätt försöka samverka med det organ
som har ansvar för det regionala utvecklingsarbetet.
Oklart om det spelar roll
Regeringen har enligt en uppfattning återkommande poängterat vikten av att
beakta ett jämställdhetsperspektiv i detta arbete och har också föreskrivit att
länsstyrelsens särskilde sakkunnige ska finnas med i arbetet med att ta fram
regionala tillväxtprogram (RTP) och regionala utvecklingsprogram (RUP)
även i de fall ansvaret för dessa ligger på en annan aktör. En synpunkt som
förs fram är att det kan vara svårt för den särskilt sakkunnige att komma in i
arbetet när en annan aktör svarar för det regionala utvecklingsarbetet.
En kommentar gör gällande att det kanske inte spelar så stor roll vem som
håller i det regionala utvecklingsarbetet. Det är åtminstone en fråga som
återstår att besvaras. För i stort sett samtliga fall har regeringen gett bakläxa
i fråga om jämställdhetsaspekten på de tillväxtprogram som tagits fram. I
samband med regeringens återkoppling till samtliga partnerskap framfördes
ett s.k. förbehåll där partnerskapen uppmanades att stärka jämställdhetsperspektivet. Någon skillnad mellan län där länsstyrelsen har kvar ansvaret för
RTP/RUP och län där ansvaret ligger på en annan aktör går inte att urskilja.75
Viktigt med reglering
I praktiken krävs en fortsatt reglering. Annars skulle jämställdhetsarbetet
stagnera, är en uppfattning som förs fram. Det är därför för tidigt att släppa
på kravet på särskilt sakkunnig för jämställdhet vid länsstyrelserna. Samtidigt förs synpunkten fram att målet borde vara att inte peka ut en särskild
funktion. Ska en reell jämställdhetsintegrering kunna åstadkommas, måste
de som är ansvariga för olika delar av verksamheten ta sin del av ansvaret.
Ytterst är det en ledningsfråga.
Statistik och uppföljning
I ett fall tar länsstyrelsen fram statistik som berör jämställdhet ur ett regionalt perspektiv genom att uppdra åt SCB att ta fram regionalt baserad statistik. Denna redovisning uppges röna stort medialt intresse. En uppfattning
är att det vore bättre och mer kostnadseffektivt om SCB hade ett nationellt
uppdrag att ta fram regionalt fördelad statistik för hela landet. Någon särskild uppföljning av de nationella målen för jämställdhetspolitiken görs i
begränsad omfattning. Information om jämställdhetsarbetet genomförande
och genomslag dokumenteras i samband från med olika utåtriktade aktiviteter.
75
Näringsdepartementet (2003c)
83
84
7
Statens styrning av kommunernas
jämställdhetsarbete
Sammanfattande analys
Kunskap saknas och statens styrning är begränsad
Kunskapen om kommunernas jämställdhetsarbete är bristfällig. Endast inom
ett fåtal av kommunernas verksamhetsområden styrs det externa jämställdhetsarbetet av staten. Det är bara inom skolans område som det finns en
tydlig reglering som innebär att den kommunala verksamheten ska arbeta
med jämställdhetsfrågor. Inom vissa områden såsom hälso- och sjukvård är
regleringen begränsad. Ett indirekt jämställdhetsperspektiv finns också i
plan- och bygglagen. Socialtjänsten saknar ett uttalat jämställdhetsperspektiv.
Möjligt att använda befintliga styrmedel i större utsträckning
Ett antal myndigheter har särskilda uppdrag som tar fasta på jämställdhet
och som vänder sig gentemot kommunerna. I dessa fall har staten tillgång
till vissa styrmedel såsom tillsyn, uppföljning och utvärdering samt i vissa
fall ekonomiska styrmedel. Dessa styrmedel används visserligen men skulle
kunna utvecklas för att förtydliga kommunernas ansvar för att uppnå jämställdhet i samhället.
7.1
Inledning
Statsmakternas riktlinjer och mål för jämställdhetspolitiken och kommunernas jämställdhetsarbete kommer till uttryck i:
•
lagstiftning
•
organisation; centrala myndigheter med uppgift att följa upp eller
stödja kommunernas verksamhet
•
andra typer av styrmedel, såsom ekonomiskt stöd till organisationer
och nätverk.
I detta kapitel följer en redogörelse för hur regeringen använder dessa styrmedel gentemot den kommunala verksamheten med fokus på det externa
jämställdhetsarbetet.
85
7.2
Reglering
En utgångspunkt för kommunernas externa jämställdhetsarbete är regeringsformen, vars reglering beskrevs tidigare i kapitel 5.
Vidare regleras kommunernas verksamhet i kommunallagen. Enligt 2 kap.
2 § i denna lag ska kommuner och landsting behandla alla sina medlemmar
lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Det innebär att det inte är
tillåtet att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Utgångspunkten för likställighetsprincipen är regeringsformens likhetsprincip (RF 1:9) om allas likhet inför
lagen.76
Jämställdhetslagen (1991: 433) är inriktad på arbetslivet. Den ska främja
kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra
arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetslivet.
De lagar som formellt styr och kan påverka kommunernas externa jämställdhetsarbete är speciallagarna. Inom speciallagstiftningen finns det områden som mer eller mindre berörs av de jämställdhetspolitiska målen. De
områden som primärt berörs är skollagen, socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen.
Skollagen och läroplanerna
Förskolors och skolors arbete för jämställdhet behandlas i olika lagar som
t.ex. skollagen, läroplanerna samt i jämställdhetslagen och barnkonventionen. Jämställdhetsmålet lyfts fram som en viktig del i värdegrundsarbetet.
Här följer ett urval och en sammanfattning av vad som står i skollagen och
läroplanerna när det gäller jämställdhet.77
Skollagen:
Verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje
människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Särskilt skall den som verkar
inom skolan
1. främja jämställdhet mellan könen samt
2. aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska
beteenden.
76
Gustafsson (1996).
Lag (1985:1100), förordning (SKOLFS 1994:1), förordning (SKOLFS 1994:2),
förordning (SKOLFS 1998:16).
77
86
Läroplanerna:
Den demokratiska värdegrunden beskrivs på följande sätt:
Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde,
jämställdhet mellan kvinnor och män, samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden
som skolan skall gestalta och förmedla.
En riktlinje i arbetet med jämställdhet är att alla som arbetar i skolan ”aktivt (ska) motverka trakasserier och förtryck av individer eller grupper.
Rektor har ett särskilt ansvar när det gäller att ”upprätta, genomföra, följa upp, och
utvärdera skolans handlingsprogram för att förebygga och motverka alla former av
kränkande behandling.
Jämställdhet i förskolan (Lpfö 98):
Grundläggande värden som ska genomsyra verksamheten i förskolan är:
Omsorg om och hänsyn till andra människor, liksom rättvisa och jämställdhet samt egna
och andras rättigheter skall lyftas fram och synliggöras i verksamheten.
Detta ställer krav på de vuxna i förskolan när det gäller saklighet och allsidighet:
Vuxnas sätt att bemöta flickor och pojkar liksom de krav och förväntningar som ställs på
dem bidrar till att forma flickors och pojkars uppfattning om vad som är kvinnligt och
manligt. Förskolan skall motverka traditionella könsmönster och könsroller. Flickor och
pojkar skall i förskolan ha samma möjligheter att pröva och utveckla förmågor och
intressen utan begränsningar utifrån stereotypa könsroller.
Förskolan ska sträva efter att varje barn utvecklar förståelse för att alla
människor har lika värde oberoende av kön, social eller etnisk bakgrund.
Jämställdhet i grundskolan (Lpo 94):
Om en likvärdig utbildning skrivs följande:
Skolan skall aktivt och medvetet främja kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter. Det
sätt på vilket flickor och pojkar bemöts och bedöms i skolan och de krav och förväntningar
som ställs på dem bidrar till att
forma deras uppfattningar om vad som är kvinnligt och manligt. Skolan har ett ansvar för
att motverka traditionella könsmönster. Den skall ge utrymme för eleverna att pröva och
utveckla förmåga och intressen oberoende av könstillhörighet.
Alla som arbetar inom skolan ska bidra till att motverka sådana begränsningar i elevens studie- och yrkesval som grundar sig på kön, social och
kulturell bakgrund.
Läraren ska se till att alla elever oavsett kön, och social och kulturell bakgrund får ett verkligt inflytande på arbetssätt, arbetsformer och undervisningens innehåll samt att detta inflytande ökar med stigande ålder och mog-
87
nad. Läraren ska också verka för att flickor och pojkar får ett lika stort
inflytande över och utrymme i undervisningen.
Rektor har som pedagogisk ledare och chef ett särskilt ansvar för att ämnesövergripande kunskapsområden integreras i undervisningen i olika ämnen.
Sådana kunskaper ärr exempelvis miljö, trafik, jämställdhet, konsumentfrågor, sex och samlevnad samt riskerna med tobak, alkohol och andra droger.
Jämställdhet och i gymnasiet (Lpf 94):
Om en likvärdig utbildning ur ett könsperspektiv formuleras följande:
Skolan skall aktivt och medvetet främja kvinnors och mäns lika rätt och möjligheter.
Eleverna skall uppmuntras att utveckla sina intressen utanfördomar om vad som är manligt
och kvinnligt.
Läraren ska se till att undervisningen till innehåll och uppläggning speglar
både manliga och kvinnliga perspektiv.
När det gäller elevernas ansvar och inflytande så ska läraren se till att alla
elever, oavsett kön och social och kulturell bakgrund, får ett verkligt inflytande på arbetssätt, arbetsformer och innehåll i undervisningen.
Personalen ska, när det gäller elevens utbildningsval, informera och vägleda
eleverna inför deras val av kurser, fortsatt utbildning och yrkesverksamhet
och därvid motverka sådana begränsningar i valet som grundar sig på kön
och på social eller kulturell bakgrund.
Socialtjänstlagen
I socialtjänstlagens (2001:453) portalparagraf 1 kap. 1 § anges socialtjänstens övergripande mål. Samhällets socialtjänst ska på demokratins och solidaritetens grund främja människornas:
•
ekonomiska och sociala trygghet
•
jämlikhet i levnadsvillkor
•
aktiva deltagande i samhällslivet.
I förarbetena, prop. 1979/80:1 s. 139 sägs att socialtjänsten inte kan förverkliga portalparagrafens mål och åstadkomma t.ex. ”jämlikhet i levnadsvillkor”. Socialtjänsten ska enligt specialmotiveringen till paragrafens första
stycke medverka till en samhällsutveckling som syftar till jämlikhet i levnadsvillkor och social och ekonomisk trygghet för människorna. Verksamheten ska syfta till att öka den enskildes möjligheter att ta del i samhällets
gemenskap, förebygga uppkomsten av sociala svårigheter och begränsa eller
avhjälpa enskildas och gruppers behov av stöd. Jämlikhet mellan kvinnor
och män eller jämställdhet nämns inte i lagen och inte heller i förarbetena.
88
Det som dock nämns i lagen är att socialnämnden i en kommun bör verka
för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp.
Socialnämnden bör då särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och
hjälp för att förändra sin situation.
Jämställdhet mellan kvinnor och män förekommer inte heller i lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) eller lagen (1990:52)
om särskilda bestämmelser för vård av unga (LVU).78
Hälso- och sjukvårdslagen
Det övergripande målet för hälso- och sjukvårdslagen är enligt 2 §:
en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården skall ges med
respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet
Skrivningen i lagtexten innehåller således inte begreppet jämställdhet. I
förarbetena till lagen förekommer dock begreppet ”kön”. Enligt specialmotiveringen till lagen avser en vård på ”lika villkor” den allmänna kommunala likställighetsprincipen, som innebär att en kommun inte får särbehandla vissa kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Med likställighetsprincipen följer ett en rad jämställdhetsvillkor av allmänmänsklig
natur. Hälso- och sjukvården måste enligt förarbetena till lagen sträva efter
att jämna ut skillnader föranledda av olikheter i ålder, kön, inkomst och
utbildning mellan olika patienter.79
Plan och bygglagen
Inom ramen för Kommunförbundets programberedning Kommunerna och
jämställdheten genomfördes en undersökning om jämställdhet inom fysisk
planering och miljö. Följande beskrivning av jämställdhet inom plan- och
miljöområdet är hämtad från delrapporten Ojämställdhetens miljöer.80 I
plan- och bygglagens (1987:10) portalparagraf 1 kap. 1 § anges plan- och
bygglagens övergripande mål:
Denna lag innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande.
Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en
samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och
långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.
Portalparagrafen anger indirekt att planeringen ska främja jämställdhet. I
propositionen (1985/86:1) som föregick PBL är formuleringarna om jämställdhet tydligare.
78
Socialstyrelsen (2004a).
Prop. 1981/82:97, s. 113 samt SOU 1981/82:51 s. 11.
80
Lundkvist (1998).
79
89
Lagens bestämmelser anges syfta till att främja en samhällsutveckling med jämlika och
goda sociala levnadsvillkor. Till de grundläggande syftena med lagen hör således bl.a.
strävanden att motverka segregation i bosättningen som har sin grund i ekonomisk ojämlikhet liksom att främja jämställdheten mellan kvinnor och män.
Samma proposition exemplifierar vad planeringen kan bidra med i jämlikhets- och jämställdhetshänseende:
Konkret innebär detta att planläggningen bl.a. bör bidra till väl fungerande lokala arbetsmarknader och till att bostadsområden utformas så att olika former av boende integreras
och kvinnornas deltagande i förvärvsarbete kan underlättas.
Bestämmelserna i plan- och bygglagen innehåller således jämställdhetsperspektiv även om det inte är explicit.
Miljöbalken
Jämställdhetsperspektiv förekommer i internationella styrdokument som
Rio-deklarationen, 20:e principen:
Kvinnor spelar en avgörande roll i frågor som gäller miljövård och utveckling. Deras
fullvärdiga deltagande är därför av största betydelse för att uppnå en hållbar utveckling.
Detta uttrycks mer kraftfullt i Agenda 21 under kap. 24, Globala åtgärder
för kvinnor med sikte på en hållbar utveckling:
En förutsättning för ett effektivt genomförande av dessa program är att kvinnor deltar
aktivt i den ekonomiska och politiska beslutsprocessen, vilket också är avgörande för ett
framgångsrikt genomförande av Agenda 21 i sin helhet.
Jämställdhetsperspektiv förekommer däremot inte i de nationella miljömålen som beslutats av riksdag och regering. Formuleringarna i miljöbalken
är könsneutrala.81
Regionalt utvecklingsarbete
Kommunerna berörs också av förordningen om regionalt utvecklingsarbete.
Beroende på vem som är huvudman för detta ska den som ansvarig för att
utarbeta regionala tillväxt- och utvecklingsprogram beakta de nationella
målen för integration, jämställdhet och miljö för att säkerställa en hållbar
regional utveckling.82
Sammanfattningsvis kan det konstateras att reglering främst finns inom
skolans område. Formuleringar i hälso- och sjukvårdslagen samt plan- och
bygglagen är implicita och uttrycks inte genom att jämställdhet eller kön
skrivs ut i lagtexten. Socialtjänstens lagstiftning saknar både i lag och förarbeten ett uttalat könsperspektiv. När det gäller det regionala utvecklingsarbetet berörs kommunerna indirekt.
81
82
Lundkvist (1998).
Förordning (2003:595).
90
7.3
Centrala myndigheter och deras
förhållande till kommunernas
jämställdhetsarbete
I instruktionerna för Myndigheten för skolutveckling, Statens skolverk och
länsstyrelserna anges specifikt att myndigheterna ska arbeta med jämställdhetsfrågor och integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina verksamheter.83
Myndigheterna har också återrapporteringskrav inom olika verksamhetsområden/grenar där bl.a. jämställdhetsperspektivet ska beaktas.
Skolverket
Enligt regleringsbrevet för år 2004 ska Skolverket inom samtliga verksamhetsområden beakta jämställdhetsperspektiv. Återrapporteringskrav förekommer endast inom verksamhetsgrenarna uppföljning och utvärdering och
inte utbildningsinspektion. Således ska myndigheten redovisa åtgärder som
vidtagits som visar hur uppföljningssystemet utvecklats, t.ex. för att tydligare redovisa uppgifter efter kön, etnicitet och social bakgrund. Inom verksamhetsgrenen utvärdering ska myndigheten redovisa insatser för att öka
kunskapen om hur kön, etnicitet och social bakgrund förhåller sig till resurstilldelning och måluppfyllelse. Som en del av målformuleringen förekommer jämställdhet endast i inom verksamhetsområdet Vuxnas lärande:
Ge alla vuxna möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att
främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt, sysselsättning och
rättvis fördelning.
Uppföljning
Jämställdhet ingår som ett uppföljningsområde i Skolverkets utbildningsinspektion. Om inspektionerna kan sägas att frågan om jämställdhet sällan
tas upp i återkopplingen till rektorerna och skolcheferna, om inte något
anmärkningsvärt framträder i resultaten.
Skolverkets insatser för att stödja och stimulera skolhuvudmännens jämställdhetsarbete tycks ha skett under senare delen av 1990-talet och framför
allt efter år 2000. Skolverket har följt hur skolor arbetar med jämställdhet
genom olika typer av undersökningar såsom attitydundersökningar och
kvalitetsgranskningar. Granskningar har hittills resulterat i ca 8 rapporter
från år 2000. Myndigheten för skolutveckling har sedan den bildades år
2003 givit ut 4 rapporter med jämställdhetsperspektiv.84
Under år 2004 fick Skolverket i uppdrag av regeringen att förtydliga regelverket om kvalitetsredovisningen inom skolväsendet. Ett kvalitetsområde
83
84
Förordning (2002:1161), förordning (2002:1160), förordning (2002:864).
www.skolutveckling.se
91
som Skolverket ska föreslå förtydliganden inom är jämställdhet. Jämställdhet är ett kvalitetsområde som ska redovisas fördjupat över en längre period
(inte årligen). Redovisningen ska avse verksamhetens organisering, arbetsformer, insatser för att minska könsskillnader och resultatet av sådana
insatser.
Bakgrunden till uppdraget till Skolverket är att regeringen ser ett behov av
att i högre grad än i dag styra kvalitetsredovisningarnas innehåll för att
åstadkomma en ökad kvalitet och ökad enhetlighet. Ett förtydligat regelverk
om kvalitetsredovisning bör enligt regeringen bidra till mer jämförbara
redovisningar. Skolverkets roll blir att dels fastställa vad kvalitetsredovisningen alltid bör innehålla, dels stödja det lokala utvecklingsarbetet genom
de allmänna råden. Enligt regeringsuppdraget till Skolverket bör de allmänna råden bidra till att övergripande perspektiv som t.ex. likvärdighet och
jämställdhet integreras i redovisningen.85
Myndigheten för skolutveckling
Verksamhetsgrenen utveckling och kvalitetsarbete, där jämställdhetsfrågor
ingår, övergick den 1 mars 2003 till Myndigheten för skolutveckling. I
regleringsbrevet för 2004 anges att Myndigheten för skolutveckling ska
bidra till ökad måluppfyllelse genom generella utvecklingsinsatser inom
främst följande nationellt prioriterade områden:
•
utbildningsvillkor för barn och ungdomar i segregerade områden,
•
basfärdigheter och
•
jämställdhet.
Vidare ska myndigheten inom verksamhetsområdet vuxnas lärande
ge alla vuxna möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att
främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt, sysselsättning och
rättvis fördelning
Myndigheten har också enligt regleringsbrevet ett särskilt återrapporteringskrav att redovisa omfattning och inriktning samt bedöma effekter av myndighetens insatser för att stödja kommuners och skolors arbete mot kränkande behandling samt med normer och demokratiuppfostran. Redovisningen ska särskilt avse utvecklingsinsatser mot kränkande behandling liksom insatser för att betona alla människors värde samt jämställdhet mellan
pojkar och flickor/män och kvinnor.
85
Utbildningsdepartementet (2004a).
92
Uppföljning
Jämställdhet har inte fått genomslag i skolan
Jämställdhetsfrågor är ett eftersatt område enligt Myndigheten för skolutveckling. Trots att frågan om jämställdhet har uttryckts i både skollagen
och läroplaner och fått en mer framskjuten plats på senare år, har Skolverkets undersökningar visat att jämställdhetsarbetet inte fått genomslag i
skolans verksamhet.86 I en rapport om skolan och värdegrunden konstaterar
Skolverket att lärare verkar arbeta aktivt med demokratifrågor medan jämställdhet verkar ha kommit i skymundan. Detta bekräftas också genom våra
intervjuer med skolmyndigheterna.
Ingen tydlig plats i undervisningen
Enligt en rapport från Myndigheten för skolutveckling har inte jämställdhet
en tydlig plats i undervisningen. Den nationella kvalitetsgranskningen av
sex- och samlevnadsundervisningen från 1999 visar att det är ovanligt att
skolor har formulerat mål för jämställdhetsarbete eller diskuterat vad jämställdhet betyder. Vidare visar Skolverkets kartläggning av kränkande
behandling från 2003 att jämställdhet finns med i lokala styrdokument i 84
procent av skolorna. Men eleverna ansåg ändå frågor om jämställdhet,
maktstrukturer, kvinnoförtryck m.m. sällan uppmärksammades i undervisningen i religion och historia.87
Förändring på gång
Det är först nu som jämställdhetsfrågan har kommit upp på dagordningen –
inte minst med anledning av ett regeringsuppdrag att stödja huvudmännen,
dvs. skolchefer, rektorer och skolor i deras jämställdhetsarbete. Under år
2003 tag myndigheten fram ett stödmaterial för kommuner och skolor. I
detta sammanhang kom jämställdhet tydligare fram som en angelägen fråga.
Jämställdhetsfrågor ingår också i de utvecklingsdialoger som myndigheten
har med ett antal utvalda kommuner främst inom segregerade områden.
Motparten i dessa dialoger är kommunpolitiker, skolchefer och rektorer.
Myndigheten för skolutveckling har också uppmärksammat jämställdhet
som ett av fem viktiga områden som behöver vidareutvecklas.
Som ett led i myndighetens stöd till kommuner och övriga huvudmän har
Myndigheten för skolutveckling och Svenska Filminstitutet under läsåret
2004-2005 visat subventionerade biografvisningar av filmen Hip Hip Hora!
Erbjudandet riktar sig till grundskolans årskurs 6–9. Syftet är att stödja och
stärka jämställdhetsarbetet i skolan. Satsningen har enligt myndigheten varit
framgångsrik. Myndigheten har också under läsåret 2004–2005 bjudit in till
inspirationsträffar i form av regionala mötesplatser för genuspedagoger,
mediepedagoger samt lärare och skolpersonal.
86
87
Myndigheten för skolutveckling (2003).
ibid.
93
Sedan år 2002 utbildas resurspersoner i genusvetenskap och jämställdhetskunskap. Regeringen har satt upp målet att det år 2004 ska finnas minst en
resursperson i genus och jämställdhet i varje kommun. Syftet med utbildningen är att stärka kompetensen i jämställdhetsfrågor och höja kvaliteten
samt öka måluppfyllelsen i det lokala jämställdhetsarbetet.88 Utbildningen
riktar sig till lärare och pedagoger i förskola och skola. Hittills har 2/3 av
landets kommuner utbildat minst en resursperson.
Socialstyrelsen
Enligt regleringsbrevet för år 2004 ska Socialstyrelsen redovisa samt ge
exempel på hur jämställdhetsperspektivet har integrerats i myndighetens tillsyn, normering, kunskaps- och statistikproduktion.
Det är framför allt genom Socialstyrelsens tillsynsfunktion inom olika verksamhetsområden som jämställdhetsaspekterna beaktas. Socialstyrelsen samverkar med länsstyrelserna i syfte att nå ökad samordning såväl mellan
länsstyrelserna som mellan den regionala och nationella tillsynen inom
socialtjänstområdet. Myndigheten ska därvid redovisa hur jämställdhetsperspektivet beaktas i de gemensamma bedömningskriterier som tas fram för
tillsynen inom insatser för jämlika levnadsvillkor, äldreomsorg samt individoch familjeomsorg.89
Övriga återrapporteringskrav där jämställdhet beaktas gäller våld mot
kvinnor inom verksamhetsområdena individ- och familjeomsorg samt hälsofrämjande levnadsvanor.
Inom politikområdet Handikappolitik lyder ett av målen som följande:
-
jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med
funktionshinder.90
Inom verksamhetsområdet hälso- och sjukvård ska Socialstyrelsen särskilt
belysa och analysera orsakerna bakom skillnaderna i läkemedelsanvändningen mellan olika landsting/regioner/kommuner och mellan kvinnor och
män.
Uppföljning
I juni år 2002 fick Socialstyrelsen ett regeringsuppdrag att följa upp, analysera och redovisa könsskillnader inom socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens verksamhetsområden. En frågeställning i uppdraget var att redovisa
huvudmännens åtgärder för att främja jämställdhet inom socialtjänst respektive vården. Uppdraget bestod också att identifiera problemområden beträffande jämställdhet i syfte att lämna förslag till åtgärder som kan användas
88
www.skolutveckling.se
Socialdepartementet (2003a)
90
Socialdepartementet (2003b)
89
94
av huvudmännen för att bidra till att öka jämställdheten inom respektive
område.91
När Socialstyrelsen fick uppdraget var det första gången som hela socialtjänsten skulle granskas ur ett könsperspektiv. Däremot har jämställdheten
inom hälso- och sjukvård granskats tidigare i betänkandet Jämställd vård –
olika vård på lika villkor (SOU 1996:133).
Socialtjänst
Få kommuner har riktlinjer som gäller jämställdhet och brukare
Socialstyrelsens kartläggning av huvudmännens insatser för att främja jämställdhet visade att endast 13 procent av kommunerna hade antagit någon
policy/riktlinjer/direktiv som syftade till att uppmärksamma jämställdheten
mellan kvinnor och män som brukare. I de kommuner som antagit en sådan
policy hade den i nästan samtliga fall beslutats på en politisk nivå.92 Det var
också få kommuner som hade vidtagit några åtgärder de senaste åren för att
uppmärksamma jämställdheten mellan kvinnor och män. 62 procent av
kommunerna gjorde aldrig någon analys av vilka effekter olika beslut har
för kvinnor och män.
Personalens könsfördelning i socialtjänsten var däremot en fråga som uppmärksammades av kommunerna. En majoritet av socialcheferna (eller motsvarande) ansåg att personalens könsfördelning hade betydelse för socialtjänstens insatser för män och kvinnor. Över hälften av kommunerna hade
också vidtagit åtgärder för att få en jämnare könsfördelning bland personalen.93
Individens behov gör könsperspektivet osynligt
Enligt Socialstyrelsen kan en bidragande förklaring till varför jämställdheten ur ett brukarperspektiv fått så lite uppmärksamhet vara att, socialtjänstens betoning på individens behov gjort könsperspektivet osynligt. Förarbetena till socialtjänstlagen innehåller inte till skillnad från förarbetena till
hälso- och sjukvårdslagen något resonemang om ”kön”.
Hela arbetsprocessen måste genomsyras av jämställdhetstänkande
Ett jämställdhetstänkande behöver således enligt Socialstyrelsen genomsyra
hela arbetsprocessen, från behov av insatser till resultatet av dessa. Socialstyrelsen har för avsikt att tillsammans med några kommuner och kommunföreträdare, ta fram en behovsmodell som kan användas av huvudmännen
för att integrera ett könsperspektiv i alla steg i socialtjänstens arbetsprocess.
91
Socialstyrelsen (2004a).
Svarsfrekvensen på den enkät som skickades ut till kommunerna var också påfallande låg
– endast 67 procent.
93
Socialstyrelsen (2004b).
92
95
Ett jämställdhetstänkande behöver således enligt Socialstyrelsen genomsyra
hela arbetsprocessen, från behov av insatser till resultatet av dessa. För att
underlätta och stödja jämställdhetsintegrering inom socialtjänsten har ett
meddelandeblad, Ett första steg mot en jämställd socialtjänst, tagits fram.
Detta innehåller frågor som är riktade till olika målgrupper inom socialtjänsten och kan användas som utgångspunkt för reflektion och dialog kring
jämställdhetsfrågor ut ett brukarperspektiv.
Hälso- och sjukvård
Könsskillnader förekommer. Fler kvinnor än män söker vård
Socialstyrelsen konstaterar att det förekommer könsskillnader i vården
mellan kvinnor och män. Kvinnor går oftare till läkare, och kostnaderna för
deras sjukvård är totalt sett 16 procent högre än männens. Trots det rapporterar kvinnor ett större missnöje med vården. Det kan enligt Socialstyrelsen
finnas flera förklaringar till det. En kan vara att kvinnor, som allmänt är mer
hälsomedvetna, ofta arbetar i vårdsektorn och ofta har vårdansvar i familjen,
är mer vana att bedöma vårdens verkliga kvalitet. En annan förklaring är att
vården är sämre anpassad till kvinnors behov och förutsättningar. Ett exempel på detta kan vara kvinnor med kroniska smärttillstånd som gång på gång
vänder sig till den öppna vården.
Hälsoinriktad och förebyggande vård – nya krav
Socialstyrelsen konstaterar också att det är på det förebyggande och folkhälsoinriktade området som de verkligt stora skillnaderna mellan kvinnor
och män finns. De nyligen antagna nationella folkhälsomålen ställer krav på
hälso- och sjukvården att arbeta mer hälsoinriktat och att samarbeta med
andra sektorer i samhället när det gäller folkhälsan.94
Orsakerna till könsskillnader diskuteras
Av Socialstyrelsens uppföljning av sjukvårdshuvudmännens insatser för att
främja jämställdhet framgår att ungefär hälften av landstingen har integrerat
könsperspektivet i målformuleringar och/eller policydokument. Landstingen
driver också vissa projekt vars syfte är att lyfta fram och diskutera orsakerna
till skillnader mellan kvinnor och män i fråga om vårdutnyttjande och
behandlingsresultat.
Slutligen en viktig aspekt som Socialstyrelsen pekar på är att landstingen
redovisar sällan övergripande verksamhetsstatistik uppdelad på kön. Könsuppdelad statistik behöver inte ge svar på frågan om vården är jämställd
eller inte men är en förutsättning för djupare analyser om vårdens kvalitet
menar Socialstyrelsen i sin rapport.
94
Socialstyrelsen (2004b).
96
Landstingen är mer aktiva än socialtjänsten
Generellt sett förefaller landstingen vara mer aktiva på jämställdhetsområdet
(framför allt de större landstingen). Landstingsförbundet ägnar sig åt aktiv
lobbyverksamhet och arbetar på central nivå med jämställdhetsintegrering
sedan 1999, vilket verkar ha haft ett positivt inflytande på landstingen.
Stockholms läns landsting har även inrättat en genusexpert som har till
uppgift att främja genusperspektivet inom alla verksamhetsområden.
En annan förklaring till varför landstingen är mer aktiva på jämställdhetsområdet [än socialtjänsten?] kan vara att det är helt enkelt lättare att ta
fram statistik inom hälso- och sjukvården där det är biologiska och objektiva
bedömningar som ligger till grund för behandlingar. För socialtjänsten är
frågan om jämställdhet ”ny”. Det är inte heller lika enkelt att ta fram underlag inom socialtjänstens område eftersom det handlar kvalitativa bedömningar och behovsprövningar (socialbidrag, äldreomsorg, familjerätt).
Länsstyrelserna
Länsstyrelsen har enligt sin instruktion och sitt regleringsbrev ett tydligt
ansvar och uppgift att verka för jämställdhet mellan kvinnor och män. Länsstyrelsen ska samordna statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet på området och därvid ha en initierande, kunskapsuppbyggande,
stödjande och uppföljande roll.95 Länsstyrelsen har också krav på att arbeta
med jämställdhetsintegrering enligt sitt regleringsbrev. Mål och återrapporteringskrav som tar fasta på jämställdhet finns bland annat för verksamhetsgrenen Social tillsyn:
För att förbättra helhetssynen i socialtjänstens arbete skall länsstyrelsen i tillsynsarbetet
beakta jämställdhets-, barn- och tillgänglighetsperspektiv.
Länsstyrelsen ska återrapportera enligt följande:
Redovisa hur jämställdhets-, barn- och tillgänglighetsperspektivet beaktats i tillsynen.
Länsstyrelserna samverkar med Socialstyrelsen i syfte att nå ökad samordning såväl mellan länsstyrelserna som mellan den regionala och nationella
tillsynen inom socialtjänstområdet.
Länsstyrelserna ska därvid redovisa:
hur jämställdhetsperspektivet beaktas i de gemensamma bedömningskriterier som
tas fram för tillsynen inom insatser för jämlika levnadsvillkor, äldreomsorg samt
individ- och familjeomsorg.
95
Fürst (2003).
97
Uppföljning
Länsstyrelserna har liten kunskap om jämställdhetsarbete i kommuner
Enligt Socialstyrelsens rapport Jämställd Socialtjänst? är jämställdhetsaspekten inte ett prioriterat område hos länsstyrelsernas sociala enheter.
Detta har inneburit att länsstyrelserna har en begränsad kunskap om kommunernas jämställdhetsarbete. Relativt många kommuner är delaktiga i
kvinnofridsprojekt och kvinnofridsnätverk men det finns enligt Socialstyrelsen ingen kunskap om i vilken mån det sker en jämställdhetsintegrering i
de ordinarie verksamheterna.
Enligt Socialstyrelsen anger samtliga län att de på något sätt beaktat jämställdhetsperspektivet i tillsynsarbetet. De flesta samlar in statistiska uppgifter som är könsuppdelat, t.ex. LVU- och LVM-statistik men någon det
görs inte några analyser av uppgifterna. Endast ett fåtal länsstyrelser har ett
samarbete med den särskilt sakkunnige för frågor om jämställdhet som finns
vid varje länsstyrelse.96
Jämställdhetsperspektiv i social tillsyn ska redovisas
År 2003 fick länsstyrelserna ett regeringsuppdrag att inom samtliga sakområden prioritera insatser som bidrog till jämställdhetsintegrering, särskilt
inom social tillsyn. Uppdraget ledde till att under 2003 avslutade länsstyrelserna 4 899 tillsynsärenden och jämställdhetsaspekter granskades i endast
76 av dessa. 45 av dessa granskningar skedde i de tre län (Skåne, Östergötland och Norrbotten) där man under året hade bedrivit ett gemensamt
projekt för jämställdhetstillsyn.
I regleringsbrevet för 2004 skärptes därför uppdraget och Socialstyrelsen
och länsstyrelsen fick ett gemensamt uppdrag att vidareutveckla den sociala
tillsynen. I återrapporteringen ska det bl.a. redovisas hur jämställdhetsperspektiven uppmärksammas i de gemensamma bedömningskriterier som
tas fram för den sociala tillsynen (se ovan).
Stora skillnader mellan olika länsstyrelser
Länsstyrelsernas jämställdhetsarbete har även följts upp av en utredare på
uppdrag av Jämställdhetsenheten på Näringsdepartementet. Utvärderingen,
vars fokus ligger på regeringens styrning och länsstyrelsernas förutsättningar för jämställdhetsarbete, visar också på en stor spridning mellan länsstyrelserna med avseende på hur systematiskt integreringsstrategin har införts.97
96
97
Socialstyrelsen (2004a).
Fürst (2003).
98
7.4
Ekonomiska styrmedel
Hittills har vi berört myndigheternas insatser för att stimulera kommunerna
att arbeta med jämställdhetsfrågor. Regeringen använder även andra typer
av styrmedel såsom ekonomiskt stöd till kommuner och specialdestinerade
statsbidrag som ett antal myndigheter beslutar om.
Sommarkurser i teknik och naturvetenskap
Regeringen har sedan 1985 årligen givit Skolverket i uppdrag att fördela
bidrag till kommuner för kurser enligt förordningen om statsbidrag till
sommarkurser i teknik till flickor.98 Bakgrunden är ett förslag i 1985 års
budgetproposition som gick ut på att särskilda medel, 2,7 miljoner kronor,
skulle avsättas för sommarkurser i naturvetenskap och teknik för flickor.
Syftet med kurserna skulle vara att öka flickors intresse för naturvetenskaplig och teknisk utbildning och stärka deras självförtroende inom detta
område.
En utvärdering genomförd av Skolverket visar visserligen att kurserna har
varit populära och uppskattade bland de drygt 2 000 flickor som årligen går
kursen men det har varit svårt att mäta avsedda effekter av statsbidraget då
både Skolverket och kommunerna har varit dåliga på att följa upp hur bidragen har använts. På senare år har dock Skolverket sett över kriterierna för
statsbidraget och förbättrat dialogen med kommunerna och därigenom kunnat höja kvaliteten på kurserna. Skolverkets utvärdering har inte kunnat
svara om fler flickor väljer tekniska utbildningar i en kommun som har
sommarkurser. För att göra det måste kommunerna ta ett större ansvar för
kursernas kontinuitet, utformning och genomförande.99
Pengar för att stärka flickor
De kommuner som har genuspedagoger har haft möjlighet att söka totalt
5 miljoner kronor till lokala insatser för att uppmärksamma flickors utsatta
position och stärka deras självförtroende. Tanken är att pengarna ska användas till projekt som ska bl.a. förebygga och motverka sexuella trakasserier, könsmobbning, stärka invandrarflickor och utveckla/studera kopplingen mellan yrkesval och kön. Myndigheten för skolutveckling ansvarar
för utdelningen av bidragen.100
Equal
Equal är en del av den europeiska sysselsättningsstrategin och ska även
svara för arbetsmarknadsdelen i den övergripande europeiska strategin för
att bekämpa diskriminering och utestängning. Programperioden sträcker sig
98
Förordning (SKOLFS 1991:27).
Skolverket (2004) Ansvaret har nu överförts till Myndigheten för skolutveckling och
enligt uppgift har inget nytt beslut om statsbidraget tagits för i år.
100
www.skolutveckling.se
99
99
från 2001–2007. Equal syftar till att främja nya metoder för att motverka
diskriminering och all slags ojämlikhet inom arbetslivet och arbetsmarknaden. Tanken är att flera samverkanspartner – från till exempel offentlig
förvaltning, näringslivet eller enskilda organisationer – ska gå samman och
utveckla idéer, arbetssätt och metoder inom ramen för ett gemensamt tema
inom programmet Equal. Svenska ESF-Rådet är den statliga myndighet som
förvaltar och informerar om Europeiska socialfondens program i Sverige.
Delegationen för jämställdhet i förskolan
En delegation har tillsatts vars främsta uppgift är att lyfta fram, förstärka
och utveckla jämställdhetsarbetet i förskolan. Uppdraget omfattar såväl förskola med kommunal huvudman som förskola anordnad av enskild.101 Delegationens uppdrag omfattar perioden den 1 december 2003 till och med den
30 juni 2006. Ett av de viktigaste uppdragen för delegationen är att förmedla
medel till jämställdhetsarbete ute på förskolorna.
101
Dir. 2003:101.
100
8
Hur styrs andra sektorsövergripande
frågor?
Sammanfattande analys
Likheter och skillnader finns
Av de undersökta sektorsövergripande politikområdena är den nationella
jämställdhetspolitiken det minsta i ekonomisk omslutning. Sektorsmyndigheter finns inom de olika politikområdena men inte inom jämställdhetspolitiken. Politikområdet har dock en mer omfattande organisation på regional nivå i jämförelse med de övriga. För samtliga krav finns en uttalad
ambition att de ska integreras i andra politikområdens verksamhet. Alla frågorna karaktäriseras också av att de nationella intentionerna är till stor del
beroende av insatser på kommunal nivå.
En struktur för resultatstyrning och uppföljning
Gemensamt för ungdomspolitiken och folkhälsopolitiken är att en form av
sektorsövergripande områden har tagits fram som ska ligga till grund för
resultatstyrningen inom berörda politikområdena och för uppföljningen av
politikområdet. I fallet folkhälsa skulle de s.k. målområdena kunna ses som
ett inskjutande led mellan riksdagens övergripande mål och mål som formuleras inom respektive politikområde. Tanken med detta ”mellanled” är att
relatera mål för olika politikområden och olika myndigheters insatser till
dessa samt lämna redovisning till riksdagen i enlighet med denna struktur.
Indikatorer centralt
Indikatorer framkommer som ett viktigt styrmedel i samtliga fall. För samtliga frågor, inklusive jämställdhetspolitiken, pågår ett utvecklingsarbete.
Intrycket är att utformningen av indikatorer inom folkhälsa, ungdom och
integration tar sikte på att fånga utvecklingen på en mer övergripande nivå.
De ska inte primärt avspegla effekterna av olika myndigheters verksamheter.
8.1
Inledning
Syftet med detta avsnitt är att göra en beskrivning av hur andra sektorsövergripande krav styrs och organiseras och att jämföra dessa med jämställdhetspolitiken. Finns det skillnader och likheter i sätten att styra och organisera olika sektorsövergripande frågor? De utvalda områdena är folkhälsa,
integrationspolitik och ungdomspolitik. Ambitionen är inte att ge en fullständig karläggning och beskrivning i detalj utan snarare ge en övergripande
bild av de olika områdena styrs och organiseras med ett särskilt fokus på det
sektorsövergripande arbetet. Detta gäller särskilt när kommunal verksamhet
behandlas.
101
Varje avsnitt beskriver översiktligt följande delar med avseende på de olika
frågorna:
•
Kort presentation av området.
•
Organisation på nationell, regional och kommunal nivå.
•
Reglering på nationell, regional och kommunal nivå.
•
Resultatstyrning.
•
Övrig styrning.
8.2
Politikområdet folkhälsa
Det övergripande nationella folkhälsomålet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen.102 Det övergripande folkhälsomålet ska förtydliga samhällets ansvar för människors
hälsa då det visar på sambandet mellan samhälleliga förutsättningar, som
kan påverkas genom politiska beslut, och hälsoutvecklingen i befolkningen.
För att nå målet krävs insatser från de flesta sektorer i samhället, såväl från
det offentliga som från näringslivet, folkrörelserna och från individen själv.
Folkhälsoarbetet ska inriktas på så kallade bestämningsfaktorer för hälsan
dvs. livsvillkor, miljöer, produkter och levnadsvanor som påverkar folkhälsan. Detta anses vara mer effektivt än att inriktningen sker på enskilda
sjukdomar. Bakgrunden är att forskningen har visat att flertalet av dagens
sjukdomar och hälsoproblem beror på flera samverkande faktorer. Det innebär att det sällan är enbart en faktor som är tillräcklig för att en individ ska
bli sjuk, behålla eller förbättra sin hälsa. En fördel med detta är också att det
är lättare att följa bestämningsfaktorernas utveckling då den tid som förflyter fram till dess att en sjukdom eller annan ohälsa visar sig ibland kan
vara flera decennier.103
Ett sektorsövergripande arbete
Enligt den senaste propositionen för folkhälsopolitiken innebär också fokus
på bestämningsfaktorer att det betonas att olika samhällssektorer bidrar till
att orsaka eller främja hälsa. Det övergripande nationella folkhälsomålet
behövs därmed för att klargöra att ett folkhälsoperspektiv ska genomsyra
samtliga politikområden.
102
103
Prop. 2002/03:35.
ibid.
102
Organisation
Politikområdet folkhälsa
Ett politikområde, bland flera, som ska bidra till att uppå det övergripande
nationella folkhälsomålet är politikområdet folkhälsa. I den senaste budgetpropositionen föreslår regeringen att det nationella folkhälsomålet också ska
bli politikområdet folkhälsas mål, istället för som tidigare då politikområdet
hade ett eget mål.104
Inom politikområdet finns, förutom ett samordningsansvar för folkhälsopolitiken, ett särskilt ansvar för insatser som syftar till att skapa goda förutsättningar för hälsofrämjande levnadsvanor. Exempelvis rör detta alkoholskador, narkotikamissbruk, tobak, spelberoende samt insatser för att främja
hälsa. Även smittskydd och hälsoskydd ingår. Inom politikområdet finns
medel till de statliga myndigheterna Statens folkhälsoinstitut, Smittskyddsinstitutet, Institutet för psykosocial medicin, och Socialstyrelsen. Myndigheterna utgör kunskapscentra och har uppgifter att fylla gällande dels tillsyn
och epidemiologisk bevakning, dels nationell uppföljning och utvärdering
av såväl folkhälsan som folkhälsoarbetet. I politikområdet ingår också
Alkoholsortimentsnämnden.
Föreslaget anslag för år 2005 är sammanlagt 787,9 miljoner kronor. Större
delen av detta anslag fördelas på anslagen till Statens folkhälsoinstitut,
Smittskyddsinstitutet, alkohol- och narkotikapolitiska åtgärder, insatser mot
aids samt folkhälsopolitiska åtgärder. Det sistnämnda anslaget disponeras
till stor del av Socialstyrelsen som delar ut stöd till bland annat nykterhetsorganisationer.
Nationell samordning
År 2003 inrättade regeringen en nationell ledningsgrupp för folkhälsofrågor
under folkhälsominister Morgan Johanssons ledning.105 Ledningsgruppen
ska stimulera och stödja samordningen av folkhälsoarbetet på nationell,
regional och lokal nivå. Ledamöter är generaldirektörer för 16 myndigheter
och Svenska Kommun- och Landstingsförbundets ordförande samt representanter från Regeringskansliet. Ledningsgruppen träffas fyra gånger per
år.
Regeringskansliet
Politikområdets sektorsövergripande karaktär innebär att ansvaret för de
statliga insatserna på folkhälsoområdet är fördelat mellan departementen i
Regeringskansliet. Inom Regeringskansliet sker den politiska styrningen
genom gemensam beredning som arbetar för ökad samordning av folkhälsopolitiken inom Regeringskansliet. På Socialdepartementet finns också en
särskild enhet för folkhälsa.
104
105
Prop. 2004/05:1.
http://www.regeringen.se/sb/d/2531/a/13796 2004-09-27
103
Sektorsmyndighet
Anslaget för Statens folkhälsoinstitut för år 2005 uppgår till ca 130 miljoner
kronor.106 Myndigheten har, enligt sin instruktion, till uppgift att främja
hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Särskild vikt ska fästas vid insatser för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten ska stå på vetenskaplig grund.107
Vidare ska myndigheten ansvara för sektorsövergripande uppföljning och
utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet, vara nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier på området och ansvara för övergripande
tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena.
Det innebär att myndigheten bland annat ska:
•
Analysera utvecklingen av folkhälsan med utgångspunkt i de faktorer som påverkar denna.
•
Förse regeringen med information och med underlag för beslut.
•
Ställa samman och till kommuner och landsting sprida forskningsresultat om metoder och strategier inom folkhälsoområdet.
•
Samarbeta med myndigheter som har uppgifter inom institutets
ansvarsområden.108
År 2003 hade myndigheten motsvarande128 årsarbetskrafter.109
Myndigheter utanför politikområdet med ansvar
Folkhälsoarbetets sektorsövergripande karaktär innebär att myndigheter som
har uppgifter eller bedriver verksamhet som direkt påverkar folkhälsan ska
beakta verksamhetens effekter på folkhälsan. Vidare ska dessa myndigheter
också aktivt arbeta för att den egna verksamheten eller ansvarsområdet
bidrar till en positiv hälsoutveckling.
I propositionen Mål för folkhälsan identifieras 49 olika myndigheter som
särskilt vitala inom folkhälsoområdet.110 18 av dessa myndigheter fick i
regleringsbrevet för år 2004 i uppgift att identifiera den egna rollen i relation till de övriga elva målområdena, redogöra för vidtagna insatser och ge
förslag på kommande insatser. 111
106
År 2003 ökade anslaget till följd av återbetalning av avgifter som tagits ut i enlighet med
alkoholförordningen (1994:2046) men som enligt Regeringsrättens domar tagits ut i strid
med gemenskapsrätten. Återbetalning förväntas pågå under flera år. (prop. 2004/05:1).
107
Förordning (2001:309).
108
ibid.
109
Statens Folkhälsoinstitut (2004).
110
Prop. 2002/03:35.
111
Statens folkhälsoinstitut (2003). Myndigheterna är Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Boverket, Integrationsverket, Konsumentverket, Livsmedelsverket, Myndigheten för skolutveckling, Naturvårdsverket, Räddningsverket, Riksförsäkringsverket,
104
Dessförinnan fick Statens folkhälsoinstitut ett regeringsuppdrag om att ta
fram en strategi för stimulans och stöd till myndigheter med flera som har
ett särskilt ansvar inom folkhälsoområdet.
Regional organisation
Länsstyrelserna har enligt alkohollagen tillsynsuppgifter och ska även bistå
biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. Den regionala organisationen behandlas i propositionen Mål för folkhälsan och diskuterar bl.a.
länsstyrelsernas roll och behovet av ett eventuellt förtydligande i länsstyrelsernas instruktion som rör folkhälsa. För budgetåret 2003 har Folkhälsoinstitutet i uppdrag att utarbeta kommunikationskanaler med bl.a. den
regionala nivån.112
Kommunal organisation
De flesta landsting har någon form av samhällsmedicinska funktioner, folkhälsoenheter eller motsvarande. I flera landsting finns också landstingsråd
med särskilt folkhälsoansvar och politiskt tillsatta folkhälsoutskott.113
Något särskilt och formellt krav på organisation för det sektorsövergripande
arbetet med folkhälsofrågor i kommunerna finns inte, även om kommunerna
bedriver verksamhet som berör folkhälsopolitiken och har ett visst ansvar
för dessa frågor genom flera olika lagar och förordningar.
Statens folkhälsoinstitut har kartlagt kommunernas egen organisation för
folkhälsofrågor.114 I kartläggningen konstateras att sammantaget har både
kommuner och stadsdelar en relativt bra organisation för folkhälsoarbete.
Andelen kommuner med övergripande handlingsplaner var 53 procent, andelen med folkhälsoråd var 76 procent och andelen med folkhälsosamordnare var ca 70 procent.
I 23 procent av kommunerna finns det såväl folkhälsoråd, folkhälsosamordnare, en övergripande, skriftlig handlingsplan med koppling till åtgärdsprogram liksom öronmärkta verksamhetspengar för folkhälsoarbete samt
även en systematisk uppföljning av folkhälsoarbetet. Vidare konstateras,
angående folkhälsoråden, att deras roll är främst rådgivande men att allt fler
får beslutande mandat samt att 57 procent av folkhälsoråden förfogar över
en egen budget.
Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statens kulturråd, Statens
skolverk, Statens strålskyddsinstitut, Ungdomsstyrelsen och Vägverket.
112
Socialdepartementet (2003c).
113
Prop. 2004/05:1.
114
Hamerslag (2004).
105
På nationell nivå har Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och
Statens folkhälsoinstitut bildat nätverket Forum Folkhälsa för att främja
erfarenhetsutbyte och kunskapsspridning.115
Reglering
Myndigheter
Något särskilt ansvar för folkhälsopolitiken tycks inte regleras varken i
verksförordningen eller i kommittéförordningen.
Kommuner och landsting
En särskild folkhälsolag, riktad mot landsting och kommuner, diskuteras i
propositionen Mål för folkhälsan. Regeringen konstaterade då att: ”en särskild folkhälsolag med lagfästa krav på folkhälsoplaner kan enligt regeringens mening äventyra den önskvärda utvecklingen och innebära att folkhälsoarbetet utvecklas i riktning mot ett eget verksamhetsområde”. Eventuellt kunde en översyn av den befintliga lagstiftningen göras för att svara
mot det övergripande folkhälsomålet.
Någon samlad lagstiftning för folkhälsoarbetet tycks därmed inte finnas,
men enskilda lagar för olika verksamheter innehåller delar som berör folkhälsan. Därmed kan landstingens folkhälsoansvar sägas grunda sig på bland
annat116:
•
•
Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).
Smittskyddslagen (1988:1472).
Kommunernas folkhälsoansvar grundar sig på ett flertal olika lagar som
berör flera olika delar av den kommunala verksamheten, såsom:
•
•
•
•
•
•
Alkohollagen (1994:1738).
Tobakslagen (1993:581).
Miljöbalken.
Socialtjänstlagen (2001:453).
Livsmedelslagen (1971:511).
Plan- och bygglagen (1987:10).
Resultatstyrning
Förutom det övergripande nationella folkhälsomålet finns för det samlade
folkhälsoarbetet en sektorsövergripande mål- och uppföljningsstruktur omfattande elva målområden. Dessa är:
115
116
Prop. 2004/05:1.
Prop. 2003/04:1 s. 57.
106
1. Delaktighet och inflytande i samhället
2. Ekonomisk och social trygghet
3. Trygga och goda uppväxtvillkor
4. Ökad hälsa i arbetslivet
5. Sunda och säkra miljöer och produkter
6. En mer hälsofrämjande hälso- och sjukvård
7. Gott skydd mot smittspridning
8. Trygg och säker sexualitet och en god reproduktiv hälsa
9. Ökad fysisk aktivitet
10. Goda matvanor och säkra livsmedel
11. Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet
spelande.
Det övergripande målet ska nås genom insatser av myndigheter, landsting
och kommuner m.fl. inom ett stort antal politikområden med anknytning till
de elva målområdena som lyfter fram viktiga bestämningsfaktorer för hälsa.
De olika målområdena utgörs av befintliga mål inom olika politikområden.
Exempelvis innebär detta att inom målområdet ”Ekonomisk och social
trygghet” finns politikområdesmålen för bland annat ekonomisk familjepolitik, arbetsmarknadspolitik och rättväsendet. Regeringen bestämmer de
del- och etappmål som ska gälla för detta arbete.
Uppföljningsformer
Ansvaret för att följa upp de elva målområdena ligger på Statens folkhälsoinstitut. Avsikten är att institutet var fjärde år ska utarbeta en folkhälsopolitisk rapport i syfte att redovisa folkhälsoutvecklingen med utgångspunkt
från hälsans bestämningsfaktorer. Rapporten kan sägas vara: ”ett försök att
följa upp hälsokonsekvenserna av den nationella politiken inom folkhälsans
elva målområden”.117 Rapporteringen ska baseras på ett begränsat antal
indikatorer för det övergripande nationella folkhälsomålet och dess elva
målområden. Den första rapporten ska komma under innevarade mandatperiod.
Denna rapport skiljer sig från den nationella folkhälsorapporten som tas
fram av Socialstyrelsen, vilken utgör ett beskrivande kunskapsunderlag och
analys av veteskapligt baserade samband mellan riskfaktorer och hälsoutfall.
Tillsammans ska dock dessa rapporter utgöra den huvudsakliga folkhälsorapporteringen.118
117
118
Ågren (2003).
Prop. 2002/03:35.
107
Folkhälsoinstitutets sektorsansvar har förtydligats genom att myndigheter
återrapporterar till institutet som därefter redovisar den samlade verksamheten för regeringen. Denna ordning syftar till att främja ett helhetsperspektiv både för redovisningen av de totala insatserna och för regeringens
återkoppling till myndigheterna.119
Folkhälsopolitiken kommer att redovisas i sin helhet i en skrivelse till
riksdagen vart fjärde år med början år 2006.
Övrig styrning
Handlingsplaner
Inom folkhälsoarbetet har även tagits fram handlingsplaner för särskilda
områden. I februari 2001 beslutade regeringen om en femårig nationell
handlingsplan för att förebygga alkoholskador.120 En ny handlingsplan
kommer att tas fram för perioden efter 2005. Regeringen presenterade också
år 2002 en narkotikapolitisk handlingsplan.121
Utbildning och kompetens
Statens folkhälsoinstitut fick i sitt regleringsbrev för år 2003 i uppdrag att i
samverkan med berörda myndigheter och organisationer utarbeta en samlad
plan för kompetensutveckling i folkhälsoarbete av redan yrkesverksamma
inom relevanta yrkesområden.122 Uppdraget har sin grund i propositionen
Mål för Folkhälsan.
I redovisningen av uppdraget konstateras, liksom i propositionen, att den
sektorsövergripande inriktningen på folkhälsoarbetet kommer att innebära
att efterfrågan på kompetens inom området kommer att öka. För att på kort
sikt kunna möta behoven är det nödvändigt att under de närmaste åren
kunna erbjuda kompetensutveckling för redan yrkesverksamma inom olika
verksamhetsområden. Sammantaget rör det sig om 3 000–3 500 personer.123
Dessa personer är i dag redan i fokus för nationella, regionala och lokala
aktörers utbud av kompetensutveckling som berör folkhälsoområdet. Detta
utbud konstateras dock ofta vara inriktat på sakområden och vänder sig till
handläggare som arbetar med en särskild fråga och det är, enligt rapporten,
viktigt att en helhetsbild förmedlas av folkhälsoarbetet. Därför föreslås att
en kompetensutvecklingsplan bör komplettera dagens omfattande kompetensutbud. Förslaget ska ses som ett första steg i en allmän introduktion till
119
Finansdepartementet (2004).
prop. 2000/01:20.
121
Jfr. prop. 2001/02:91.
122
Regeringsuppdrag Kompetensutveckling i folkhälsoarbete av redan yrkesverksamma
inom relevanta yrkesområden, 2004-09-27
http://www.fhi.se/upload/PDF/2004/uppdrag/uppdrag_kompetensutveckling0406.pdf
123
Uppdraget avgränsas till att främst gälla yrkesverksamma på regional och lokal nivå.
120
108
den nya folkhälsopolitiken samt tar upp vilken betydelse politiken har inom
olika verksamhetsområden.
Ekonomiskt stöd
Tidigare har också nämnts att ekonomiskt stöd delas ut inom politikområdet.
8.3
Integrationspolitik
Hösten 1997 presenterade regeringen en proposition med riktlinjer för en ny
integrationspolitik.124 Tanken är att integrationspolitiken ska omfatta alla
och inte bara invandrare. Enligt propositionen bör den generella politiken
utformas med utgångspunkt i samhällets etniska och kulturella mångfald.
Åtgärder som är specifika för invandrare bör enligt propositionen bara
kunna vidtas under en begräsad tid efter att en person har invandrat till
Sverige, men även då ska hänsyn tas till individuella skillnader och behov.
Detta hänger samman med synen på den föregående invandrarpolitiken. Den
hade fokus på invandrarskapet och bedrevs genom säråtgärder, som enligt
regeringen, bidrog till den felaktiga föreställningen att invandrare är en från
svenskar avvikande och homogen grupp.
Ett sektorsövergripande arbete
Integrationspolitiken är ett sektorsövergripande politikområde och i den
senaste skrivelsen görs en jämförelse med jämställdhetspolitikens strategi –
jämställdhetsintegrering eller gender mainstreaming.125 Här beskrivs mainstreaming som ett strategiskt arbetssätt som leder fram till att alla verksamheter ska genomsyras av – i detta fall – ett integrationspolitiskt perspektiv på alla nivåer och inom alla områden och att utvecklingsarbete som
krävs genomförs av den ordinarie personalen inom den ordinarie verksamheten.
Organisation
Politikområdet integrationspolitik
Målen för integrationspolitiken och politikområdet integrationspolitik är:
124
125
•
Lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk
och kulturell bakgrund.
•
En samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund.
•
En samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt för
olikheter inom de gränser som följer av samhällets grundläggande
Prop. 1997/98:16.
Skr. 2001/02:129.
109
demokratiska värderingar och som alla oavsett bakgrund skall vara
delaktiga i och medansvariga för.126
Inom politikområdet finns myndigheterna Integrationsverket, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och Nämnden mot etnisk diskriminering.
Föreslaget anslag för politikområdet år 2005 är 2 111,6 miljoner kronor,
varav 1 875 miljoner kronor går till kommunersättningar vid flyktingmottagande. Förutom anslagen för kommunersättning och de ovannämnda myndigheterna finns ett anslag för integrationsåtgärder på 103,7 miljoner kronor.
Detta anslag disponeras huvudsakligen av Integrationsverket. Detta anslag
disponeras huvudsakligen av Integrationsverket för stöd till organisationer
som främjar integration, för åtgärder som stimulerar integrationsprocesserna
i samhället och för insatser som förebygger och motverkar främlingsfientlighet, rasism och etnisk diskriminering. En del av anslaget disponeras
av regeringen för att stimulera inrättande av skyddat boende och vissa
utbildningsinsatser m.m. för ungdomar som riskerar att utsättas för s.k.
hedersrelaterat våld.
Ett anslag finns också för hemutrustningslån som innebär att flyktingar och
andra utlänningar kan få statliga lån till hemutrustning när de ska etablera
hushåll i Sverige. Lånen administreras av Centrala studiestödsnämnden.
Regeringskansliet
Respektive enhet inom Regeringskansliet har ansvar för att myndigheterna
styrs så att samhällets etniska och kulturella mångfald och de integrationspolitiska målen om allas lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter beaktas.127
Samtidigt ska alla departement bereda integrationsfrågor gemensamt med
enheten för integration och mångfald som finns på Justitiedepartementet.
Det gäller t.ex. uppdrag inom integrationsområdet till olika myndigheter
samt regleringsbrev. Enheten ska vidare sprida kunskap om integrationsområdet i Regeringskansliet och kan även föreslå förändringar inom andra
departements ansvarsområden.128
Sektorsmyndighet
Integrationsverket bildades 1998 i samband med riksdagens beslut om en ny
integrationspolitik.129 Vissa uppgifter som Statens invandrarverk ansvarade
för fördes över till den nya myndigheten, bl.a. stöd till kommunerna för
mottagande av flyktingar. Andra uppgifter var nya, som uppföljning och
utvärdering av integrationspolitiken. Antalet anställda år 2003 motsvarade
126
Prop. 2004/05:1.
Finansdepartementet (2004).
128
Riksdagens revisorer (2003).
129
Statskontoret (2004).
127
110
96 årsarbetskrafter och förvaltningsanslaget för år 2005 är 89,9 miljoner
kronor.130
Integrationsverket är, enligt sin instruktion, central förvaltningsmyndighet
för integrationsfrågor.131 Verket har ett övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden och
ska aktivt stimulera integrationsprocesserna i samhället.
Det innebär för verkets del:
•
Att främja lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.
•
Att förebygga och motverka främlingsfientlighet, rasism och etnisk
diskriminering i den mån dessa inte ska handläggas av annan
myndighet.132
•
Att främja etnisk och kulturell mångfald inom olika delar av
samhällslivet.
Verket ska också följa och utvärdera samhällsutvecklingen ur ett integrationspolitiskt perspektiv och verka för att öka kunskaperna i samhället inom
myndighetens ansvarsområde. Myndigheten ska vidare ge stöd till organisationer som främjar integration.
Myndigheten vänder sig till kommunerna bland annat genom att verka för
att dessa har beredskap och kapacitet att ta emot skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd och vid behov medverka till deras bosättning.
Vidare ska Integrationsverket följa upp kommunernas introduktion för
skyddsbehövande och andra nyanlända invandrare för vilka kommunerna
får statlig ersättning och återföra resultatet till kommunerna, andra myndigheter och regeringen. Integrationsverket beslutar om statlig ersättning till
kommuner för flyktingmottagande och introduktionsinsatser och till landsting för sjukvårdskostnader.
Integrationsverket beskriver sitt arbete som vilande på fyra pelare, nämligen:
•
Ge nyanlända bättre förutsättningar till att nå arbete och egen
försörjning.
•
Öka den etniska mångfalden i arbetslivet.
130
Integrationsverket (2004), samt prop. 2004/05:1.
Förordning (1998:201).
132
Diskrimineringsombudsmannen har ett liknande uppdrag och en överenskommelse
finns mellan myndigheterna där det framhålls bland annat att en stor del av DO:s arbete är
inriktat på individ- och rättighetsperspektivet medan Integrationsverkets arbete utgår från
ett mer övergripande perspektiv och med strukturell diskriminering. (skr. 2001/02:129).
131
111
•
Motverka diskriminering, rasism och främlingsfientlighet.
•
Utveckla kunskap för att förstå och kritiskt granska utvecklingen och
tillståndet för integrationen i samhället.133
Myndigheter utanför politikområdet med ansvar
Myndigheternas har ett övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål
och synsätt får genomslag på olika samhällsområden. Detta ansvar baserar
sig på verksförordningen och en särskild förordning om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken.134
När det gäller etnisk och kulturell mångfald inom statsförvaltningen gav
regeringen 1999 ett uppdrag till statliga myndigheter att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk och kulturell mångfald bland de anställda. I
regeringens uppdrag till statliga myndigheter år 2003 om att redovisa sin
kompetensförsörjning m.m. skulle bland annat mål för den etniska och kulturella mångfalden fokuseras.135
Vissa myndigheter har fått särskilda uppdrag av regeringen som syftar till
att verksamheten ska bli bättre anpassad utifrån den etniska mångfalden i
samhället. Det gäller bland annat myndigheter inom arbetsmarknads- och
utbildningsområdet samt inom rätts- och polisväsendet. Exempel på myndigheter är Arbetsmarknadsstyrelsen, Skolverket och Verket för näringslivsutveckling (NUTEK).136
Regional organisation
Länsstyrelserna i Stockholms, Skåne och Västra Götalands län har sedan
1999 i uppdrag att bedriva integrationsfrämjande arbete på regional nivå.
Länsstyrelserna ska samråda med Integrationsverket om de åtgärder som
planeras. De ska även för Integrationsverket redovisa hur de arbetat.
Integrationsverket ska å sin sida samverka med länsstyrelserna för att utveckla det integrationspolitiska arbetet på den regionala nivån. Alla tre länsstyrelserna i storstadslänen har handläggare som enbart arbetar med integrationsfrågor.137
Kommunal organisation
Kommuner som tar emot flyktingar och svarar för introduktionsinsatser
enligt individuella handlingsplaner får statlig ersättning för merkostnader i
samband med mottagande och introduktion. Undervisning i svenska (Sfi)
sker också som en del av introduktionen.
133
www.integrationsverket.se 2004-10-01
Förordning (1986:865)
135
Finansdepartementet (2003).
136
Riksdagens revisorer (2003).
137
Riksdagens revisorer (2003).
134
112
Arbetsmarknadsverket, Integrationsverket, Migrationsverket, Skolverket
och Svenska kommunförbundet slöt år 2001 en central överenskommelse
kring utvecklig av introduktionen för flyktingar och andra invandrare. Sedan
år 2004 har även avtal slutits med Myndigheten för skolutveckling.
Överenskommelsen är en plattform för ett samordnat förändringsarbete och
syftar till att stärka och effektivisera samarbetet mellan berörda myndigheter
och regionala samt lokala aktörer som medverkar i introduktionen.138
Integrationsverket har genomfört en undersökning av mångfaldsarbetet i 42
av Sveriges kommuner. Undersökningen visade en varierad bild av kommunernas mångfaldsarbete och verket konstaterar att många kommuner visar
ett stort intresse för att arbeta för ökad etnisk mångfald inom sina organisationer, men det finns dock få kommuner som kommit långt i sitt arbete.
I många fall råder en påfallande oklarhet i frågan om hur arbetet ska utföras.139
Reglering
Regeringsformen anger att den offentliga makten ska utövas med respekt för
alla människors lika värde. Vidare anger regeringsformen att lag eller annan
föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna.
Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna artikel 14 anger att åtnjutandet av de
fri- och rättigheter som anges i konventionen ska tryggas utan åtskillnad av
något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk
eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.
Diskrimineringslagstiftning
Lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning trädde ikraft år 1999.140 Lagen
innebär bland annat att arbetsgivaren ska inom ramen för sin verksamhet
bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja åtgärder som berör arbetsförhållanden, rekrytering och etniska trakasserier. Lagen om likabehandling
av studenter i högskolan berör också området.
Skyddet mot diskriminering utanför arbetslivet och högskolan förstärktes
genom lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering som trädde ikraft
under år 2003. Ytterligare frågor som rör diskriminering samt ombudsmännens verksamhet utreds för närvarade av den parlamentariska diskrimineringskommittén.
138
Integrationsverket (2004).
ibid.
140
Lag (1999:130).
139
113
Myndigheter
Myndigheternas ansvar för integrationspolitiken regleras i verksförordningen. Myndigheterna ska beakta de krav som ställs på verksamheten bl.a.
när det gäller integrationspolitiken.141
Förutom verksförordningen regleras myndigheternas ansvar i en särskild
förordning.142 Förordningen anger att myndigheterna fortlöpande ska beakta
samhällets etniska och kulturella mångfald både när de utformar sin verksamhet och när de bedriver den. Detta innebär att förordningen handlar om
myndigheternas verksamhetsmässiga ansvar dvs. att de ska ta hänsyn till
integrationspolitiken i verksamhetens bedrivande i syfte att nå de integrationspolitiska målen.143
Förordningen anger också en serviceskyldighet för myndigheterna som
innebär att de inom ramen för tillgängliga resurser ska ge likvärdig service
till alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund samt eftersträva att alla berörda nås av information om verksamheten. Slutligen anger också förordningen att för att främja en effektiv samordning ska myndigheterna samråda,
när det finns anledning till detta, med Integrationsverket om hur insatser ska
utformas samt delta i överläggningar med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering när denna finner det lämpligt.
Kommittéförordningen anger vidare att om förslagen i ett betänkande har
betydelse för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.144
Kommuner och landsting
Kommunernas ersättning vid flyktingmottagande m.m. regleras i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Lag
(1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar anger att en kommun i stället för socialbidrag får bevilja introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar som har tagits
emot i kommunen inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet och
att kommunen bestämmer introduktionsersättningens storlek.
Skollagen (1985:1100) anger vidare att kommunerna är skyldiga att erbjuda
Svenskundervisning för invandrare (Sfi) till de personer som är berättigade
för detta.
Resultatstyrning
År 2001 överlämnade Integrationsverket en rapport till regeringen om tilllämpningen bland myndigheter av förordningen om de statliga myndig141
Förordning (1995:1322).
Förordning (1986:856).
143
Statskontoret (2004)
144
Förordning (1998:1474)
142
114
heternas ansvar för genomförande av integrationspolitiken samt av verksförordningen.145 Integrationsverket skulle också analysera årsredovisningarna för de myndigheter som har strategisk betydelse för integrationspolitiken.
Rapporten visade att det generellt fanns en medvetenhet bland myndigheterna om integrationspolitiken och över hälften av myndigheterna ansåg
att integrationspolitiken var i hög grad relevant för dem. Vidare tycktes det
integrationsrelaterade arbetet i huvudsak basera sig på skrivningar i regleringsbrev. De myndigheter som särskilt berörs av integrationspolitiken tar
också större hänsyn till denna i planeringen av sin verksamhet. Granskningen av årsredovisningarna visade att uppfattningen om integration skiljer
sig mycket åt mellan myndigheterna.
En interdepartemental arbetsgrupp inom regeringskansliet har fått i uppdrag
att förbättra och förtydliga genomförandet av integrationspolitiken genom
att sätta särskilda mål och indikatorer för integration inom ett antal strategiska politikområden och redovisa dessa i budgetpropositionen. Dessa mål
kommer att följas upp och preciseras ytterligare i myndigheternas regleringsbrev. I budgetpropositionen för år 2004 presenterades konkreta mål
inom samhällsområdena sysselsättning, utbildning/skolan och etnisk och
kulturell mångfald i statsförvaltningen.
Indikatorer och nyckeltal för områden som arbete, boende, barn och ungdomar samt hälsa håller på att utvecklas av Integrationsverket i samråd med
berörda sektorsmyndigheter. Syftet är att följa utvecklingen övertid och få
fördjupad analys inom dessa områden.
Uppföljningsformer
Integrationspolitikens utveckling inom vissa samhällsområden i förhållande
till målen inom integrationspolitiken redovisas årligen av Integrationsverket
i Rapport Integration. Från och med 2004 ska verket göra en sådan redovisning vartannat år. Integrationsverket har till uppgift att följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande och andra nyanlända invandrare
för vilka kommunerna får statlig ersättning och återföra resultatet till kommunerna, andra myndigheter och regeringen.
I övrigt har varje politikområde ansvar för att följa upp sin verksamhet.
Övrig styrning
Handlingsplaner
En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och
diskriminering (skr. 2000/01:59) togs fram under våren år 2000 för att ge
145
Skr. 2001/02:129 samt Integrationsverket (2001).
115
arbetet mot rasism och främlingsfientlighet och etnisk diskriminering en
mer strukturerad form.146
Utbildning och kompetens
Integrationsverket ansvarar även för arbetet med att främja integrationen.
Fram till den förste april 2004 fanns en särskild avdelning på myndigheten
hade till uppgift att påverka myndigheter, kommuner och andra aktörer så
att integrationspolitiska värderingar slog igenom i deras verksamhet. Numera finns enbart en analys och utvecklingsavdelning. Utvecklingsavdelningens uppgift är att kommunicera relevant kunskap till strategiska/viktiga
aktörer för att stödja en utveckling av integration.
Integrationsverket har som tidigare nämnts i uppdrag att följa och utvärdera
samhällsutvecklingen ur ett integrationspolitiskt perspektiv och verka för att
öka kunskaperna i samhället inom myndighetens ansvarsområde. Det
innebär att man tar fram rapporter och utvärderingar som vänder sig till
aktörer som arbetar med integrationsfrågor, regeringen och forskare.147
Vidare ansvarar Integrationsverket för att beställa statistik inom integrationsområdet och har utvecklat en databas, som visserligen är intern för att
användas till myndighetens analysarbete, men verket svarar på frågor och
tillhandahåller underlag och information från databasen till journalister,
kommuner, regeringen, riksdagen, allmänhet m.fl.
Ekonomiskt stöd
Som tidigare nämnts får kommunerna ersättning för flyktingmottagande och
introduktionsinsatser. Integrationsverket och regeringen delar även ut stöd
till organisationer för att främja integration och specifika projekt.
8.4
Ungdomspolitik148
I propositionen Ungdomspolitik föreslogs riktlinjer för en heltäckande statlig ungdomspolitik.149 Den nuvarande politiken bygger på tanken om att se
de unga som en resurs för samhället och inte diskutera dessa i termer av
problem.
I propositionen, På ungdomars villkor – en ungdomspolitik för demokrati,
rättvisa och framtidstro, föreslog regeringen en ny och övergripande strategi
för att förbättra och följa upp ungdomars villkor. Skälet till förändringen var
146
Skr. 2001/02:129.
Riksdagens revisorer (2003)
148
Detta avsnitt beskriver ungdomspolitiken innan proposition Makt att bestämma – rätt till
välfärd (prop. 2004/05:2) överlämnades till riksdagen. Innehållet i denna proposition föreslår bland annat nya mål för ungdomspolitiken och en ny målstruktur. Propositionens innehåll kommer dock att behandlas bland annat under avsnittet ”Resultatstyrning”.
149
Prop. 1993/94:135 samt Statskontoret (2003).
147
116
att regeringen ville ha mer konkreta mål som gick att följa upp på ett effektivt sätt och som samtidigt kunde fungera som styrmedel. Regeringens
uppfattning var att det behövdes en strategi som utgick från en helhetssyn på
ungdomars gemensamma problem. Lösningen var en generell och sektorsövergripande ungdomspolitik.150
Ett sektorsövergripande arbete
Ungdomspolitiken är därmed sektorsövergripande och omfattar alla de samhälleliga beslut och åtgärder som påverkar villkoren för ungdomar. Ungdomspolitiken berör och berörs av en lång rad olika politikområden.
Organisation
Politikområdet ungdomspolitik
Målen för den nationella ungdomspolitiken och politikområdet ungdomspolitik är:
•
Ungdomar ska ha goda förutsättningar att leva ett självständigt liv.
•
Ungdomar ska ha verklig möjlighet till inflytande och delaktighet.
•
Ungdomars engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande
ska tas tillvara som en resurs.
Dessa mål är sin tur uppdelade i 32 stycken delmål.151 Inom politikområdet
finns myndigheten Ungdomsstyrelsen.
Politikområdet består av två stycken anslag, dels anslaget för Ungdomsstyrelsen (19,2 miljoner kronor år 2005) och dels ett anslag för bidrag till
nationell och internationell ungdomsverksamhet. Det sistnämnda anslaget
disponeras för statsbidrag till ungdomsorganisationerna samt även för visst
övrigt stöd till nationell och internationell ungdomsverksamhet. Anslaget är
år 2005 på 88,9 miljoner kronor. Totalt omfattar politikområdet då 108,1
miljoner kronor.
Regeringskansliet
På utbildningsdepartementet finns en särskild ungdomspolitisk enhet. Enligt
principen om gemensam beredning ska ärenden av särskild betydelse för
ungdomar och ungdomars villkor beredas gemensamt med den ungdomspolitiska enheten.
150
151
Prop. 1998/99:115 samt Statskontoret (2003).
Se vidare avsnitt ”Resultatstyrning”.
117
Sektorsmyndighet
Ungdomsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ungdomsfrågor och
ska verka för att de ungdomspolitiska målen uppnås. Enligt instruktionen för
Ungdomsstyrelsen ska myndigheten:
•
Verka för förnyelse av ungdomsverksamheten i kommunerna och i
föreningslivet.
•
Följa utvecklingen och sprida kunskaper om ungdomars levnadsvillkor.
•
Göra en samordnad uppföljning av statliga och kommunala insatser
för ungdomar.152
Vidare fördelar Ungdomsstyrelsen statsbidrag till ungdomsorganisationer
och beslutar om stöd enligt lagen om Allmänna arvsfonden när det gäller
utvecklingsprojekt för ungdomar där regeringen har ställt särskilda medel
till myndighetens förfogande.153
Ungdomsstyrelsens verksamhet är uppdelad i fyra verksamhetsgrenar154:
Nationell ungdomspolitik – Här samordnas uppföljningen av den nationella
ungdomspolitiken och information sprids om ungas levnadsvillkor. Inom
verksamhetsgrenen ligger också bland annat ansvaret för forskningssamverkan både internationellt och internationellt.
Kommunal ungdomspolitik –Arbetet sker genom att stödja kommunerna att
utveckla en sektorsövergripande ungdomspolitik som bygger på kunskap
om målen, kunskap om ungas levnadsvillkor och metoder för att skapa en
hög grad av ungdomsinflytande över den kommunala ungdomspolitiken.
Dessutom ingår att handlägga medel ur Allmänna arvsfonden.
Fritid och föreningsliv –Inom verksamhetsområdet handläggs och fördelas
verksamhetsbidrag till nationella ungdomsorganisationer och projektstöd till
föreningslivet. Inom området sker också kunskapsförmedling och handläggning av medel ur allmänna arvsfonden.
Internationellt ungdomsutbyte – Myndigheten handlägger bland annat utbytesprogram, projektsatsningar inom verksamhetsområdet med medel ur
allmänna arvsfonden och ett pilotprogram. Myndigheten genomför också
kunskaps- och metodutveckling för stöd till verksamma aktörer inom
området.
152
Förordning (1994:1389).
Förordning (2001:1060) , Lag (1994:243).
154
Ungdomsstyrelsen (2004).
153
118
Myndighetens målgrupper är politiker, tjänstemän och ungdomsorganisationer som arbetar med ungdomsfrågor på nationell, regional och kommunal
nivå samt ungdomar intresserade av demokrati och inflytandefrågor samt
internationellt samarbete. År 2003 hade myndigheten motsvarande 41,4 årsarbetskrafter.155
I den senaste propositionen anser regeringen att Ungdomsstyrelsen har
stärkt sin ställning som en expertmyndighet med bred kunskap om ungdomars villkor.156 Vidare anser regeringen att Ungdomsstyrelsen nu bör få
en förstärkt roll och myndighetens funktion som stöd och resurs bör förtydligas.
Myndigheter utanför politikområdet med ansvar
För de olika ungdomspolitiska delmålen finns 17 olika myndigheter som är
engagerade i uppföljningen av ungdomspolitiken förutom Regeringskansliet
som själv arbetar med tre av delmålen.
I en rapport från Statskontoret konstateras att de flesta av de berörda myndigheterna är främjande d.v.s. de har en verksamhet som inte är direkt
operativ utan stödjande såsom rådgivning, information, utbildning och samordning. 157
Kommunal organisation
Flera av de verksamheter som kommunerna bedriver berör de ungdomspolitiska målen. Detta gäller både verksamheter som kommunerna är skyldiga att bedriva, men också verksamheter av mer frivillig karaktär. Någon
skyldighet att ha en organisation för det sektorsövergripande arbetet med
ungdomspolitik finns dock inte utan denna sker på frivillig basis.
Ungdomsstyrelsen skickade under slutet av år 2003 ut en enkät till landets
samtliga kommuner och stadsdelarna i Göteborg, Malmö och Stockholm.
Avsikten var att inventera förekomsten av sektorsövergripande mål- och
strategidokument för det ungdomspolitiska arbetet.158
Av de kommuner som besvarat frågan angav 24 procent (58 av 241) att de
hade någon form av mål- och strategidokument. I stadsdelarna var motsvarade siffra även där 24 procent (9 av 38)
155
Ungdomsstyrelsen (2004).
Prop. 2004/05:2.
157
Statskontoret (2003) Myndigheterna är Skolverket, Skolutvecklingsmyndigheten, Högskoleverket, Arbetsmarknadsverket, NUTEK, Boverket, Ungdomsstyrelsen, Socialstyrelsen, Konsumentverket, Statens folkhälsoinstitut, Brottsförebyggande rådet, Internationella programkontoret, Statens kulturråd, Integrationsverket, Naturvårdsverket, SIDA och
ITPS.
158
Ungdomsstyrelsen (2004) Svarsfrekvensen för kommunerna var 83 procent och för
stadsdelarna 78 procent.
156
119
Ungdomsstyrelsen har också år 2003 kartlagt förekomsten av inflytandeforum för ungdomar i kommunerna och stadsdelarna i Göteborg, Malmö
och Stockholm. Enligt Ungdomsstyrelsen är ett inflytandeforum ett forum
för dialog mellan ungdomar och beslutsfattare i kommunerna.159 Antalet
kommuner och stadsdelar som hade inflytandeforum var sammanlagt 157
stycken. Enkäten visade också att vissa kommuner har fler än ett inflytandeforum och att dessa forum kan ha olika funktioner. Av det totala antalet
forum i kommunerna var 26 procent en formell remissinstans medan funktioner som rådgivande mot politiker, lämnande av synpunkter till tjänstemän
och att driva egna frågor var mer vanligt förekommande. I stadsdelarna hade
färre forum funktionen som en formell remissinstans.
I projektet LUPP arbetar ett antal pilotkommuner tillsammans med Ungdomsstyrelsen för att hitta metoder för att följa upp och utveckla den kommunala ungdomspolitiken. Kommunerna skulle genom projektet öka sin
kunskap om hur ungdomar har det, och utifråndenna kunskap utveckla sin
ungdomspolitik. Nio kommuner deltog i LUPP under åren 2001–2003.160
I ett antal kommuner finns vidare s.k. ungdomspolitiska stödjepunkter som
med sin expertkunskap ska vara en ”källa att ösa ur” för exempelvis kommuner eller ideella organisationer som är i startgroparna att utveckla metoder för sin lokala ungdomspolitik. Stödjepunkterna är föreningar eller samverkansorgan.
Reglering
År 1989 antog FN: s generalförsamling Konventionen om barnets rättigheter. Konventionen trädde i kraft för Sveriges del år 1990 och konventionen definierar som barn alla under 18 år, vilket innebär att den har betydelse också för ungdomspolitiken. Artikel 12 i konventionen erkänner
barnets rätt till inflytande i alla frågor som berör det. FN har också en strategi för ungdomsfrågor.
Myndigheter
Någon särskild reglering gällande det sektorsövergripande arbetet med
ungdomspolitiken tycks inte finnas i vare sig i verksförordningen eller i
kommittéförordningen.
Kommuner och landsting
Kommunerna ansvarar för en stor del av den verksamhet som de ungdomspolitiska målen avser. Vissa delar av dessa verksamheter är lagreglerade,
exempelvis skolan genom skollagen.161 För vissa av dessa verksamheter har
159
ibid.
Sörbom (2003)
161
Lag (1985:1100). I den senaste ungdomspolitiska propositionen (1994/95:2) föreslås en
ändring i skollagen som innebär ett ansvar för kommunerna att hålla sig informerade om
hur icke skolpliktiga ungdomar som inte fyllt 20 år är sysselsatta.
160
120
statliga myndigheter ett tillsynsansvar, exempelvis då Skolverket utövar tillsyn över hur kommunerna följer lagen.
En del verksamheter som berör målen innefattar dock inte någon författningsmässig skyldighet för kommunerna. Detta gäller exempelvis kulturoch fritidssektorn. En rapport från Statskontoret konstaterar att här måste
staten antingen ge morötter i form av specialdestinerade bidrag eller utforma
ett målstyrningssystem som kommunerna ställer upp på.162
Resultatstyrning
Målstyrningssystemet för ungdomspolitiken före den senaste propositionen
bestod av tre delar:
•
Övergripande mål för den nationella ungdomspolitiken som beslutas
av riksdagen och som anger ungdomspolitikens inriktning.
•
Delmål som beslutas av regeringen och som utgör en utgångspunkt
för uppföljning och analys av den samlade ungdomspolitiken.
•
Goda exempel som är avsedda att illustrera olika former av konkret
verksamhet som bidrar till att målen uppnås.
Det fanns från början 41 delmål som över tiden reducerades till 32 stycken.
Regeringen bedömde då att mål- och resultatstyrningen inom ungdomspolitiken bör ske inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Delmålen
skulle vara möjliga att följa upp och ett exempel på ett delmål är: ”Andelen
elever, såväl med utländsk som svensk bakgrund, som lämnar grundskolan
med gymnasiebehörighet ökar under 2001–2003.”
Det har senare visat sig finnas problem med bland annat möjligheten att
följa upp målen då nödvändig statistik har saknats och det har funnits oklarheter om vems ansvar det är att vidta åtgärder. Målen har också sällan
skrivits in i myndigheters regleringsbrev.163
När det gäller den tredje styrkomponenten konstaterar regeringen att goda
exempel visserligen har inspirerat och spridit kunskap men inte upplevts
som något effektivt styrinstrument. 164
Regeringen konstaterar vidare som skäl för en ny målstruktur att de tre övergripande målen dels har varit svåra att särskilja från varandra och dels varit
svåra att omsätta i konkreta delmål som givit svar om deras måluppfyllelse.165 Med detta som bakgrund föreslås i stället två nya övergripande mål ersätta de tre tidigare målen:
162
Statskontoret (2003).
Statskontoret (2003).
164
Prop. 2004/05:2.
165
Prop. 2004/05:2.
163
121
•
Ungdomar ska ha verklig tillgång till välfärd.
•
Ungdomar ska ha verklig tillgång till makt.
Den andra komponenten i det nya systemet för uppföljning och samordning
är fem stycken huvudområden för analys, samordning och redovisning,
nämligen:
•
Lärande och personlig utveckling
•
Hälsa och utsatthet
•
Inflytande och representation
•
Egen försörjning
•
Kultur och fritid
Dessa områden utgörs av olika politikområdens befintliga mål vilket enligt
regeringen klargör att varje politikområde ansvarar för att förverkliga och
följa upp de av riksdagen beslutade ungdomspolitiska målen inom ramen för
sin ordinarie verksamhet. Exempelvis kommer mål inom utbildningspolitiken, näringspolitiken, folkrörelsepolitiken och kulturpolitiken som påverkar ungdomars möjligheter till kunskap, lärande och personlig utveckling
samlas inom huvudområdet Lärande och personlig utveckling.
Den tredje komponenten består av ett antal grundläggande perspektiv som
såväl ungdomspolitik som övrig offentlig verksamhet för ungdomar bör
präglas av. Dessa är resursperspektivet, rättighetsperspektivet, självständighetsperspektivet och mångfaldsperspektivet. Utgångspunkten är att det finns
viktiga aspekter av ungdomars levnadsvillkor som är svåra att formulera i
termer av mätbara mål. Det är då regeringens mening att faktorer som inte
kan mätas inte heller bör formuleras som mål, men inte desto mindre kan de
vara viktiga utgångspunkter för hur offentliga verksamheter utformas och
avstämningspunkter när verksamheterna ska följas upp.
Uppföljningsformer
Den samlade uppföljningen av de ungdomspolitiska målen genomfördes av
Ungdomsstyrelsen, med ordningen att andra myndigheter lämnar uppgifter
till myndigheten som denna i sin tur sammanställde. Detta uppdrag redovisar Ungdomsstyrelsen i rapporten Ung 2003. Vidare skulle Ungdomsstyrelsen vart fjärde år genomföra en fördjupad analys av hur ungdomspolitiken utvecklats. Analysen skulle ligga till grund för regeringens redovisning till riksdagen.
I det nya systemet föreslår regeringen att för varje politikområdesmål av
betydelse för ungdomars verkliga tillgång till välfärd och makt bör det finnas en eller flera mätbara indikatorer som följs upp regelbundet. Regeringen
påpekar vidare att för de flesta politikområden finns det redan indikatorer,
122
men att det ibland kan finnas behov av att hitta särskilda indikatorer för ungdomar eller att utveckla uppföljningen så att ungdomars situation täcks på
ett bättre sätt. Indikatorerna ska identifieras eller utformas av den ansvariga
myndigheten i samverkan med Ungdomsstyrelsen.
En fördjupad analys ska, liksom tidigare, genomföras av Ungdomsstyrelsen,
men med inriktning på sambandet mellan mål, insatser och utfall inom
politikområdet Ungdomspolitik. Regeringen ska redovisa ungdomspolitiken
till riksdagen med ett intervall på fyra år.
Övrig styrning
Som tidigare nämnts ger Ungdomsstyrelsen stöd i form av kunskap och
metoder gentemot olika aktörer. Vidare delar myndigheten ut stöd.
8.5
Flera likheter men också tydliga skillnader
Jämställdhet ett mindre politikområde
Politikområdet jämställdhetspolitik är i förhållande till övriga sektorsövergripande krav det minsta sett till ekonomisk omslutning, antal myndigheter
och uppgifter som är specifika för respektive politikområde. Störst i ekonomisk omslutning är Folkhälsa och Integrationspolitik, vilket kan förklaras
med konkreta verksamheter. Inom Folkhälsa fördelas medel (hur stor del
som förvaltningsanslag till myndigheterna och ur mycket som stöd till olika
verksamheter) till olika hälsofrämjande aktiviteter och inom integrationspolitiken utgår stöd, ca 1,8 miljarder kronor per år, till kommunernas flyktingmottagande. Även inom ungdomspolitiken, ca 250 miljoner kronor per
år, fördelas medel som stöd till olika verksamheter. I samtliga dessa fall
finns myndigheter som svarar för att fördela de olika stöden. Inom jämställdhetspolitiken fördelas också vissa projektmedel som uppgår till ca 10
miljoner kronor. Regeringen beslutar om fördelning av dessa medel.
Frågorna ska integreras
För samtliga krav finns en uttalad ambition att de ska integreras i själva
sakverksamheterna. Det är med andra ord upp till berörda departement och
myndigheter att formulera strategier, utarbeta mål och styra den statliga (och
kommunala) verksamheten på lämpligt sätt också tar fasta på målen inom de
olika sektorsövergripande frågorna.
Kommunerna viktig aktör
I samtliga krav är utfallet av de nationella intentionerna avhängiga kommunernas genomförande. Det innebär att hur kommunerna prioriterar frågorna
och vilka effekter och resultat som dessa uppnår i sin verksamhet kan
antingen bidra eller motverka till att målen nås.
123
Frågan är då vilket område som upplevs som mest relevant för kommunerna
att arbeta med. Vilken av de sektorsövergripande frågorna ägnas störst uppmärksamhet? Det är ingen djärv gissning att integrationsfrågorna pockar på
störst uppmärksamhet då dessa är förbundna med stora ekonomiska resurser
och kostnader. Även folkhälsofrågorna torde vara en fråga som kommunerna prioriterar. När det gäller ungdomspolitiken torde intresset variera
beroende på vilken del av ungdomspolitiken som avses. I vilken utsträckning jämställdhetspolitiken (det externa jämställdhetsarbetet) prioriteras är
dock en fråga som förblir obesvarad.
Vissa skillnader
En sektorsmyndighet för jämställdheten som motsvarar de myndighetsfunktioner som finns för övriga politikområden saknas. I sammanhanget har
dock länsstyrelserna en slags sektorsövergripande roll även om dessa inte
ingår i själva politikområdet jämställdhetspolitik.
En intressant fråga att diskutera är vilken roll särskilda sektorsmyndigheter
spelar för politikens genomförande. Ett motiv till bildande av dessa har bl.a.
varit att få en helhetsbild av politikens genomförande.
En intressant skillnad finns rörande regeringens styrning. Inom folkhälsopolitiken har en nationell ledningsgrupp inrättats som också leds av ansvarig
minister. Någon motsvarighet inom övriga sektorsövergripande politikområden som ingår i denna jämförelse saknas.166
En annan skillnad rör regleringen av politikområdena. Jämställdhets- och
integrationspolitiken styrs i högre grad av en omfattande reglering än folkhälso- och ungdomspolitiken. I sammanhanget bör nämnas att regeringen
har prövat frågan om en särskild lag för kommuners och landstings folkhälsoarbete, men funnit att en sådan skulle motverka sitt syfte.
Förändringar i styrningen
I två fall har mål, inriktning och former för styrning setts över. Detta gäller
folkhälsopolitiken och ungdomspolitiken. För dessa politikområden har nya
mål slagits fast och nya system för målstyrning och uppföljning tagits fram.
Även myndighetsfunktionerna har viss utsträckning påverkats. Gemensamt
för politikområdena är att en form av sektorsövergripande områden har
tagits fram som ska ligga till grund för resultatstyrningen inom berörda
politikområdena och för uppföljningen av politikområdet. I fallet Folkhälsa
används målområden och för Ungdom används s.k. huvudområden. Dessa
målområden och huvudområden skulle kunna ses som ett inskjutande led
166
Inom miljöpolitiken finns dock en liknande ordning med ett miljöråd. Detta råd består av
företrädare för de myndigheter som – i likhet med folkhälsopolitiken – har ett utpekat
ansvar för genomförande av de miljöpolitiska målen. Rådet leds av en extern ordförande.
Rådet ska svara för uppföljning av nationella miljömålen. Naturvårdsverket är värdmyndighet för rådet.
124
mellan riksdagens övergripande mål och mål som utformas inom respektive
politikområde som berörs av det sektorsövergripande politikområdet.
Tanken med detta ”mellanled” är att relatera mål för olika politikområden
och olika myndigheters (som särskilt pekas ut) insatser till dessa samt lämna
redovisning till riksdagen i enlighet med denna struktur.
I båda fallen har också uppgifter som rör uppföljning och analys betonats.
Vid sidan av den årliga resultatuppföljningen som görs inom olika politikområden, ska Folkhälsoinstitutet och Ungdomsstyrelsen lämna särskilda
analyser av politikområdet till regeringen. Både Folkhälsoinstitutet och
Ungdomsstyrelsen ska göra en djupare analys vart fjärde år. En skillnad
mellan dessa uppgifter tycks vara att Ungdomsstyrelsens redovisning tydligare ska fokusera sambandet mellan mål, insatser och utfall av de olika
insatserna. Folkhälsoinstitutets uppföljning ska belysa konsekvenser av den
förda politiken. Vilka skillnaderna blir i praktiken återstår dock att se.
Myndigheterna får i vilket fall som helst en slags samordnande roll i uppföljningen av sina respektive politikområden. Samtidigt utgör stöd till kunskaps- och kompetensutveckling väsentliga uppgifter för de båda myndigheterna. En viktig målgrupp för dessa uppgifter är bl.a. kommunerna.
Det finns vissa skillnader i sektorsmyndigheternas uppgifter. När det gäller
folkhälsopolitiken rapporterar berörda myndigheter rapporterar direkt till
Folkhälsoinstitutet som dels svarar för att sammanställa denna information,
dels upprättar en rapportering av viktiga aspekter som ska baseras på indikatorer för målområdena och det övergripande området. Ungdomsstyrelsen
hade en liknande modell i den gamla ungdomspolitiken. En viss förskjutning har skett i samband med den nya ungdomspolitiken som innebär att
berörda myndigheter redovisar såväl direkt till regeringen som till Ungdomsstyrelsen samt att myndigheterna har ett tydligare ansvar att identifiera
indikatorer som ska utgå från verksamhetens mål. Utformningen av
indikatorer ska dock ske i samverkan med Ungdomsstyrelsen.
Integrationsverkets uppgifter skiljer sig
Integrationsverkets uppgifter påminner i stor utsträckning om Folkhälsoinstitutets och Ungdomsstyrelsen när det gäller stöd till andra aktörer och
uppföljning av politiken. Integrationsverket har ett allmänt uppföljningsoch utvärderingsansvar vilket bl.a. har resulterat i tematiska uppföljningar
baserade på forskningsresultat och bearbetningar av statistiska uppgifter.
Verket har dock ingen samordnande roll för myndigheternas redovisning.
Förklaringen är att integrationspolitiken saknar en motsvarighet till folkhälsopolitikens målområden och ungdomspolitikens huvudområden och
dessa områdens uttalade koppling till berörda politikområden. Ett utvecklingsarbete pågår dock inom Regeringskansliet som rör mål och indikatorer
inom integrationspolitiken.
125
Indikatorer framstår som viktiga
Indikatorer framkommer som ett viktigt styrmedel i samtliga fall. Det finns
ännu inget exempel på hur indikatorer används och vilken roll dessa spelar i
myndighetsstyrningen. För samtliga frågor, inklusive jämställdhetspolitiken,
pågår ett utvecklingsarbete.
Intrycket är dock att utformningen av indikatorer inom folkhälsa, ungdom
och integration tar sikte på att fånga utvecklingen på en mer övergripande
nivå. De ska inte primärt avspegla effekterna av olika myndigheters verksamheter. Inom folkhälsa är dessutom tanken att ett urval av indikatorer ska
göras. Inom ungdomspolitiken anförs att all verksamhet inte går att omsätta
i konkreta och mätbara mål. Därför har regeringen pekat ut några perspektiv
som bör ses som värderingsmässiga utgångspunkter för ungdomspolitikens
innehåll, uppföljning och utvärdering. De indikatorer som ska användas är
tänkt att fylla funktionen som varningslampa. Ungdomspolitikens indikatorer ska peka på förhållanden som behöver uppmärksammas.
126
Referenser
Offentligt tryck
Prop. 2004/05:2 Makt att bestämma – rätt till välfärd
Prop. 2004/05:1, Utgiftsområde 14 Budgetpropositionen för år 2005
Prop. 2003/04:1 Utgiftsområde 9 Budgetpropositionen för år 2004
Prop. 2002/03:35 Utgiftsområde 9 Budgetpropositionen för år 2003
Prop. 2002/03:35 Mål för folkhälsan
Prop. 2000/01:20 Nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador
Prop. 2001/02:91 Nationell narkotikahandlingsplan
Prop. 1998/99:115 På ungdomars villkor - ungdomspolitik för demokrati,
rättvisa och framtidstro
Prop. 1997/98:16 Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik
Prop. 1993/94:147 Jämställdhetspolitiken: Delad makt - delat ansvar
Prop. 1993/94:135 Ungdomspolitik
Prop. 1981/82:97 Hälso- och sjukvårdslag m.m.
Ds 2003:43 Rapport om tillväxtavtalen: Tredje året – från tillväxtavtal till
tillväxtprogram
Ds 2001:64 Ändrad ordning. Strategisk utveckling för jämställdhet
Ds 2001:37 Tillsynsansvar över jämställdhetslagen – en uppgift för länsstyrelserna?
Ds 1999:64 Från sidovagn till huvudfåra
Skr. 2002/03:140 Jämt och ständigt – Regeringens jämställdhetspolitik med
handlingsplan för mandatperioden
Skr. 2001/02:129 Integrationspolitik för 2000-talet
Skr. 2000/01:59 En nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering
SOU 2004:59 Utredningen om statligt stöd för kvinnors organisering
SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning
SOU 2001:44 Jämställdhet – transporter och IT. Slutbetänkande från Jämit
SOU 1981/82:51 ?
Riksdagens revisorer (2003) Främja och förklara – kan integrationsverket
förändra? Rapport 2002/03:16
Regeringskansliet
Finansdepartementet (2004) Handledning för hantering av generella frågor
i myndighetsstyrningen (utkast)
Finansdepartementet (2003) Regeringsbeslut Dnr. Fi2003/6562
Finansdepartementet (2002) Regeringskansliets kontroll och styrning av
statlig verksamhet
Näringsdepartementet (2004a) Nya steg mot jämställdhet – om regeringens
plan för genomförande av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet
Näringsdepartementet (2004b) PM Genomförande av politikområdesvisa
jämställdhetsanalyser, identifiering av mål och indikatorer
127
Näringdepartementet (2004c) regeringsbeslut Fastställande av plan för
genomförande av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet
(N2004/3108/JÄM)
Näringsdepartementet (2003a) Regleringsbrev för budgetåret 2004
avseende Jämställdhetsombudsmannen
Näringsdepartementet (2003b) Regleringsbrev för budgetåret 2004
avseende anslaget 24:2 Särskilda jämställdhetsåtgärder inom utgiftsområde
14 Arbetsliv
Näringsdepartementet (2003c) Regeringsbeslut N2003/9315/RUT
Näringsdepartementet (2002a) N2002/11370/JÄM Uppdrag till styrgrupp
för jämställdhetsintegrering i RK
Näringsdepartementet (2002b) Riktlinjer för arbetet med regionala tillväxtprogram. N2002/10715/RUT (delvis), N2002/9153/RUT
Socialdepartementet (2003a) Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende
Socialstyrelsen
Socialdepartementet (2003b) Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende
Riksförsäkringsverket
Socialdepartementet (2003c) Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende
Statens folkhälsoinstitut
Utbildningsdepartementet (2004a) Regeringsbeslut U2004/2867/S
Utbildningsdepartementet (2004b) Regleringsbrev för budgetåret 2004
avseende Statens skolverk
Utbildningsdepartementet (2004c) Regleringsbrev för budgetåret 2004
avseende Myndigheten för skolutveckling
Regeringskansliet - Direktiv
Finansdepartementet Dir. 2004:166 (2004) Regeringens stabsstöd
Justitiedepartementet Dir. 2003:69 (2003) Tilläggsdirektiv till Diskrimineringskommittén
Näringsdepartementet Dir. 2002:11 (2002) En sammanhållen diskrimineringslagstiftning
Näringsdepartementet Dir. 2004:18 (2004) Översyn av jämställdhetspolitiken
Utbildningsdepartementet Dir. 2003:101 (2003) Jämställdhetsdelegation
för förskolan
Andra myndigheter
Ekonomistyrningsverket (2003a) Att styra med generella krav i staten ESV
2003:30
Ekonomistyrningsverket (2003b) En kartläggning av användning av
myndigheternas årsredovisningar Regeringskansliet ESV 2003:4
Integrationsverket (2004) Integrationsverkets årsredovisning 2003
Integrationsverket (2001) Vad gör myndigheterna för integrationspolitiken?
Jämställdhetsombudsmannen (2004a) Årsredovisning för Jämställdhetsombudsmannen för år 2003
128
Jämställdhetsombudsmannen (2004b) Ska JämO ge sig på kulturen nu
också? En granskning av ett antal bärande kulturinstitutioner
Myndigheten för skolutveckling (2003) Hur är det ställt? Tack ojämnt!
Erfarenheter av jämställdhetsarbete i grundskola och gymnasieskola
Riksrevisionverket (2000) Jämställdhet – hur styr Regeringen RRV
2000:17
Skolverket (2004) Här kan flickornas teknikintresse växa – En utvärdering
av bidrag till sommarkurser i teknik för flickor
Socialstyrelsen (2004a) Jämställd socialtjänst? – Könsperspektiv på
socialtjänsten
Socialstyrelsen (2004b) Jämställd vård? – Könsperspektiv på hälso- och
sjukvården
Statens Folkhälsoinstitut (2004) Årsredovisning
Statens folkhälsoinstitut (2003) En strategi för stimulans och stöd till
myndigheter m.fl. som avses ha ett särskilt ansvar inom folkhälsoområdet
redovisning av regeringsuppdrag
Statskontoret (2004) Sammanställning av myndigheternas regleringsbrev
för budgetåret 2004
Statskontoret (2004) Handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald – ett
lämpligt verktyg för att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten
Statskontoret 2004:18
Statskontoret (2003) Målstyrningssystemet för ungdomspolitiken,
Statskontoret 2003:24
Statskontoret (2002) Utvärderingar – Av vem och till vad? Statskontoret
2002:20
Ungdomsstyrelsen (2004) Ungdomsstyrelsens årsredovisning år 2003
Övriga källor
Agne Gustafsson (1996) Kommunal självstyrelse SNS Förlag
Fürst, Gunilla (2003) Länsstyrelsernas jämställdhetsarbete 1998-2002
Hamerslag, Anette (2004) Kommunernas organisation för folkhälsofrågor
år 2003 Statens folkhälsoinstitut R 2004:21
Lundkvist, Helén (1998) Ojämställdhetens miljöer Svenska Kommunförbundet
Sörbom, Adrienne (2003) Den goda viljan – en studie av ungdomspolitik i
nio kommuner Ungdomsstyrelsens skrifter 2003:5
Ågren, Gunnar (2003) Den nya folkhälsopolitiken – nationella mål för
folkhälsan Statens folkhälsoinstitut R 2003:57
Lagar och förordningar
Förordning (1992:819) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet
och högskolor
Förordning (1995:936) om vissa anställningar som professor och forskarassistent jämställdshetssyfte
Förordning (1993:1153) om redovisning av studier m.m. viduniversitet och
högskolor
129
Högskolelag (1992:1434)
Förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet
Lag (2001:239) om kvalificerad yrkesutbildning
Förordning (2001:1131) om kvalificerad yrkesutbildning
Lag (1993:792) om tillstånd att få utfärda vissa examina
Förordning (1997:61) om ett sekretariat för genusforskning
Förordning (2002:1018) om elektorsförsamling vid forskningsråd
Förordning (2000:1472) om anställningar beslutade av forskningsråd
Lagen (2001:239) om kvalificerad yrkesutbildning
Förordning (2001:1131) om kvalificerad yrkesutbildning
Lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
Förordning (1988:318) med instruktion för Tjänsteförslagsnämnden för
domstolsväsendet
Lag (1969:246) om domstolar i fastighetsmål
Förordning (1978:677) med instruktion för Statens kriminaltekniska
laboratorium
Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag
Förordning (1991:1438) med instruktion för Jämställdhetsombudsmannen
Förordning (1991:1437) med instruktion för Jämställdhetsnämnden
Jämställdhetslag (1991:433)
Skollag (1985:1100)
Förordning (SKOLFS 1994:1) om läroplan för det obligatoriska
skolväsendet
Förordning (SKOLFS 1994:2 om 1994 års läroplan för de frivilliga
skolformerna
Förordning (SKOLFS 1998:16) om 1998 års läroplan för förskolan
Förordning (2002:1161) med instruktion för Myndigheten för
skolutveckling
Förordning (2002:1160) med instruktion för Statens skolverk
Förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion
Förordning (SKOLFS 1991:27) om statsbidrag till sommarkurser i teknik
för flickor
Förordning (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete
Alkohollag (1994:1738)
Alkoholförordning (1994:2046)
Förordning (2001:309) med instruktion för Statens folkhälsoinstitut
Förordning (1998:201) med instruktion för Integrationsverket
Lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av
etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning
Verksförordning (1995:1322)
Förordning (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för
genomförandet av integrationspolitiken
Kommittéförordning (1998:1474)
Förordning (1994:1389) med instruktion för ungdomsstyrelsen
Förordning (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer
Lag (1994:243) om Allmänna arvsfonden
130
Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform
Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Lag (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan
Förordning (2001:100) om den officiella statistiken
Anställningsförordning (1994:373)
Förordning (1995:238) om totalförsvarsplikt
Förordning (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor
Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Lag (1962:381) om allmän försäkring
Kommunallag (1991:900)
Socialtjänstlag (2001:453)
Förordning (1995:810) med instruktion för Statens institut för
kommunikationsanalys (SIKA)
Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
Lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall
Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
Hälso- och sjukvårdslag (1982:763)
Plan- och bygglag (1987:10)
Förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion
Smittskyddslag (1988:1472)
Tobakslag (1993:581)
EG-fördraget
Livsmedelslag (1971:511)
Plan- och bygglag (1987:10)
Förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.
Lag (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra
utlänningar
Elektroniska källor
www.skolutveckling.se
www.kvinnofridsportalen.se
http://www.regeringen.se/sb/d/2531/a/13796
http://www.fhi.se/upload/PDF/2004/uppdrag/uppdrag_kompetensutveckling
0406.pdf
www.integrationsverket.se
http://www.esv.se/4.b307f0f3d70213737fff3.html
131
132
Bilaga 1
Uppdraget
133
134
135
136
137
138
Bilaga 2
Intervjupersoner
Myndigheter
Arbetsmarknadsverket
Erna Hellberg, arbetsmarknadspolitiska jämställdhetsfrågor,
brytverksamheten, AMS
Anna Hellstadius, biträdande enhetschef på staben för
samverkansfrågor, AMS
Angela Wikström,
Länsarbetsnämnden i Stockholm
Folkhälsoinstitutet
Bosse Pettersson, strategichef
(telefonintervju)
Institutet för arbetsmarknadspolitisk
utvärdering
Susanne Ackum, generaldirektör
Jämställdhetsombudsmannen
Claes Borgström, JämO
Pia Engström Lindgren,
ställföreträdande JämO
Henry Nyberg, administrativ chef
Länsstyrelsen i Gotlands län
Kicki Scheller, särskilt sakkunnig
för jämställdhet (telefonintervju)
Länsstyrelsen i Jönköpings län
Emma Johnsson, särskilt
sakkunnig för jämställdhet
(telefonintervju)
Länsstyrelsen i Kalmars län
Erik Wangel, särskilt sakkunnig för
jämställdhet
(telefonintervju)
Länsstyrelsen i Värmlands län
Maritha Johansson särskilt
sakkunnig för jämställdhet
(telefonintervju)
Länsstyrelsen i Västerbottens län
Margareta Berggren, särskilt
sakkunnig för jämställdhet
(telefonintervju)
139
Länsstyrelsen i Västra Götaland
Simone Lindsten, särskilt
sakkunnig för jämställdhet
(telefonintervju)
Myndigheten för skolutveckling
Eva Josefsson, handläggare
Socialstyrelsen
Karin Mossler, utredare
Ingrid Schmidt, utredare
Statens institut för
kommunikationsanalys
Åsa Vagland, utredare
Statens skolverk
Christina Sandström, enhetschef
Ungdomsstyrelsen
Staffan Eklund, verksamhetschef
(telefonintervju)
Vägverket
Hjalmar Strömberg, stabsdirektör
Ingemar Skogö, generaldirektör
Regeringskansliet
Justitiedepartementet
Lise Bergh, statssekreterare
Finansdepartementet,
Länsstyrelseenheten
Katarina Höög,
departementssekretare
Näringsdepartementet:
Arbetsmarknadsenheten
Klas Falk, kansliråd
Kurt Olsson, kansliråd
Näringsdepartementet: Enheten för
infrastruktur
Anna Halvarsson,
departementssekretare
Niklas Lundin,
departementssekretare
Lena Johansson,
departementssekretare
Marianne Laxén, departementsråd
Anne-Marie Sandquist Giotas,
ämnessakkunnig
Monica Silvell,
departementssekretare
Kerstin Twengström,
departementssekretare
Näringsdepartementet:
Jämställdhetsenheten
140
Övriga
Svenska kommunförbundet
Göteborgs kommun
Fredrik Lundkvist
Anna Ulvesson
Helén Eriksson Elf
Inger Rydström
141
142
Bilaga 3
Enkätsvar
Om enkätundersökningen
För att få underlag om erfarenheter av resultatstyrning av det externa jämställdhetsarbetet genomfördes en enkätundersökning till sammanlagt 169
stycken myndigheter. Anledningen till detta urval är att dessa myndigheter
har i sina regleringsbrev antingen mål, återrapporteringskrav eller uppdrag
som tar fasta på jämställdhet.
Enkätundersökningen genomfördes under oktober månad 2004. Enkäten
ställdes till myndighetschefen. Sammanlagt svarade 132 st. myndigheter,
vilket motsvarar en svarsfrekvens på 79 procent.
Flera myndigheter som inte svarat på enkäten har hört av sig och ansett att
de inte haft något att bidra med. Under genomförandet av enkätundersökningen har många myndigheter hört av sig med frågor om vad som avses
med extern jämställdhet. Enkäten har också haft vissa problem att nå rätt
handläggare varför flera myndigheter hamnade i tidsnöd.
Sifo Research & Consulting har biträtt Statskontoret i enkätundersökningen.
I rapporten görs flera hänvisningar till skillnader
områden och mellan myndigheter med och utan
Enkätresultaten har även brutits ned på dessa nivåer.
dock enbart resultaten på totalnivå. Med undantag
svaren i procentandelar.
mellan departementsåterrapporteringskrav.
I denna bilaga återges
för fråga 1 redovisas
143
Fråga 1. (Svaren avser inte i procentandelar, utan antalet svar)
Hur organiserar ni myndighetens arbete med det externa
jämställdhetsarbetet? Fler än ett svarsalternativ kan anges.
Del i det ordinarie arbetet - dvs ingen särskild organisation
eller särskilda planer, strategier etc
Samma organisation som för myndighetens interna
jämställdhetsarbete
Särskild organisation (nämnd, organ, ansvarig)
Strategi för genomförande av myndighetens insatser
Särskild handlingsplan
Nyckeltal, indikatorer för att följa upp effekter och resultat
Annat, nämligen
Ej svar
Totalt
63
19
21
28
16
10
2
160
Totalt %
Fråga 2.
Olika myndigheter gör olika prioriteringar av det externa jämställdhetsarbetet. I vilken grad är det externa jämställdhetsarbetet en prioriterad del av myndighetens verksamhet?
I mycket hög grad
I ganska hög grad
I ganska låg grad
Inte alls
Ej svar
Totalt
19
37
30
12
1
100
Fråga 3.
Hur avser myndigheten att prioritera det externa jämställdhetsarbetet
framöver?
Mycket högre än idag
Något högre än idag
Oförändrat
Något lägre än idag
Mycket lägre än idag
Saknar uppfattning
Vet ej
Ej svar
Totalt
3
34
54
1
6
2
100
144
Totalt
Fråga 4.
I vilken grad bedömer ni att regeringens mål för det externa jämställdhetsarbetet tar hänsyn till myndighetens förutsättningar?
I mycket hög grad
I ganska hög grad
I ganska låg grad
Inte alls
Myndigheten har inget mål för det externa jämställdhetsarbetet
i regleringsbrevet
Ej svar
Totalt
4
29
30
6
27
4
100
Fråga 5.
Har myndigheten i regleringsbrevet återrapporteringskrav när det
gäller det externa jämställdhetsarbetet?
Ja
Nej - Gå vidare till fråga 10
Ej svar
Totalt
63
35
1
100
Fråga 6.
Har myndighetens externa jämställdhetsarbete följts upp utöver de
återrapporteringskrav som ställs i regleringsbreven?
Ja, i stor utsträckning
Ja, i liten utsträckning
Nej, inte alls - Gå vidare till fråga 14
Totalt
25
36
39
100
Fråga 7.
Vem har initierat uppföljningen? Fler än ett svarsalternativ kan anges
Myndigheten
Regeringen
Annan aktör, nämligen
Totalt
83
25
17
125
145
Totalt
Fråga 8.
Vem har utfört uppföljningen? Fler än ett svarsalternativ kan anges
Myndigheten
Regeringen
Annan aktör, nämligen
Totalt
87
13
31
131
Fråga 9.
Var redovisas uppföljningen? Fler än ett svarsalternativ kan anges
Särskild redovisning till regeringen
Publicerad som Ds eller SOU
Inom ramen för mål- och resultatdialogen
Internt opublicerat material
Redovisas ej
Annat
Totalt
21
4
44
44
4
37
154
Fråga 10.
Har myndighetens externa jämställdhetsarbete följts upp?
Ja, i stor utsträckning
Ja, i liten utsträckning
Nej, inte alls - Gå vidare till fråga 14
Ej svar
Totalt
6
21
64
9
100
Fråga 11.
Vem har initierat uppföljningen? Fler än ett svarsalternativ kan anges
Myndigheten
Regeringen
Annan aktör, nämligen
Ej svar
Totalt
17
6
2
74
100
Fråga 12.
Vem har utfört uppföljningen? Fler än ett svarsalternativ kan anges
Myndigheten
Regeringen
Annan aktör, nämligen
Ej svar
Totalt
23
2
74
100
146
Totalt
Fråga 13.
Var redovisas uppföljningen?
Särskild redovisning till regeringen
Publicerad som Ds eller SOU
Inom ramen för mål- och resultatdialogen
Internt opublicerat material
Redovisas ej
Annat, nämligen
Ej svar
Totalt
6
6
15
9
2
74
113
Fråga 14.
Anser ni att målen för det externa jämställdhetsarbetet följts upp
och utvärderats i tillräcklig omfattning för att regeringen ska kunna
bedöma om målen har uppnåtts?
Ja, säkerligen
Ja, kanske
Nej, antagligen inte
Nej, säkerligen inte
Vet ej, saknar uppfattning
Ej svar
Totalt
13
16
25
8
32
5
100
Fråga 15a.
I vilken grad har myndighetens återrapportering av det externa
jämställdhetsarbetet påverkat regeringens överväganden och beslut
när det gäller:
a) Förändringar i myndighetens regleringsbrev?
I mycket hög grad
I ganska hög grad
I ganska låg grad
Inte alls
Vet ej
Ej svar
Totalt
3
10
13
29
37
7
100
147
Totalt
Fråga 15b.
b) Förändringar som rör myndighetens instruktion och tillkomsten
av nya arbetsuppgifter?
I mycket hög grad
I ganska hög grad
I ganska låg grad
Inte alls
Vet ej
Ej svar
Totalt
7
10
38
37
8
100
Fråga 15c.
c) Förändringar som rör myndighetens verksamhet och politikområde i stort?
I mycket hög grad
I ganska hög grad
I ganska låg grad
Inte alls
Vet ej
Ej svar
Totalt
8
13
35
36
7
100
Fråga 16a.
Önskar myndigheten att regeringens återkoppling av myndighetens
återrapportering vore...
a) tydligare?
Ja, i mycket hög grad
Ja, i ganska hög grad
Nej, i ganska låg grad
Nej, inte alls
Ej svar
Totalt
19
22
16
29
13
100
Fråga 16b.
b) mer konstruktiv?
Ja, i mycket hög grad
Ja, i ganska hög grad
Nej, i ganska låg grad
Nej, inte alls
Ej svar
Totalt
14
28
16
27
16
100
148
Totalt
Fråga 16c.
c) mer omfattande?
Ja, i mycket hög grad
Ja, i ganska hög grad
Nej, i ganska låg grad
Nej, inte alls
Ej svar
Totalt
4
18
24
40
15
100
Fråga 16d.
d) mindre omfattande?
Ja, i mycket hög grad
Ja, i ganska hög grad
Nej, i ganska låg grad
Nej, inte alls
Ej svar
Totalt
4
6
22
52
16
100
Fråga 17a.
Vad anser myndigheten om följande påståenden när det gäller
regeringens styrning av det externa jämställdhetsarbetet?
a) Regeringens styrning av det externa jämställdhetsarbetet
på myndigheten bör rymma fler mål.
Instämmer helt
Instämmer till stor del
Instämmer delvis
Instämmer till liten del
Instämmer inte alls
Ej svar
Totalt
4
7
19
15
43
13
100
Fråga 17b.
b) Regeringens styrning av det externa jämställdhetsarbetet på
myndigheten bör rymma tydligare mål.
Instämmer helt
Instämmer till stor del
Instämmer delvis
Instämmer till liten del
Instämmer inte alls
Ej svar
Totalt
15
19
19
9
25
13
100
149
Totalt
Fråga 17c.
c) Regeringens styrning av det externa jämställdhetsarbetet på
myndigheten bör ge större utrymme för myndigheten att prioritera
mellan olika typer av mål som regeringen sätter.
Instämmer helt
Instämmer till stor del
Instämmer delvis
Instämmer till liten del
Instämmer inte alls
Ej svar
Totalt
14
18
18
14
22
14
100
Fråga 17d.
d) Regeringens styrning av det externa jämställdhetsarbetet på
myndigheten bör ge större utrymme för egeninitierade insatser.
Instämmer helt
Instämmer till stor del
Instämmer delvis
Instämmer till liten del
Instämmer inte alls
Ej svar
Totalt
15
13
22
12
25
14
100
Fråga 18a.
Vad anser myndigheten om följande påståenden när det gäller
konsekvenserna av regeringens mål och uppdrag till myndigheten?
a) Regeringens mål och uppdrag för myndighetens externa jämställdhetsarbete har bidragit till att myndigheten förbättrat sitt
externa jämställdhetsarbete
Instämmer helt
Instämmer till stor del
Instämmer delvis
Instämmer till liten del
Instämmer inte alls
Vet ej
Ej svar
Totalt
8
17
17
11
19
19
8
100
150
Totalt
Fråga 18b.
b) Regeringens mål och uppdrag för myndighetens externa
jämställdhetsarbete har bidragit till att myndigheten förbättrat
sitt interna jämställdhetsarbete
Instämmer helt
Instämmer till stor del
Instämmer delvis
Instämmer till liten del
Instämmer inte alls
Vet ej
Ej svar
Totalt
6
12
15
15
24
19
9
100
Fråga 18c.
c) Regeringens mål och uppdrag för myndighetens externa jämställdhetsarbete har bidragit till att förbättra myndighetens resultat
Instämmer helt
Instämmer till stor del
Instämmer delvis
Instämmer till liten del
Instämmer inte alls
Vet ej
Ej svar
Totalt
1
7
19
9
23
34
8
100
Fråga 19a.
Anser ni att myndigheten behöver ytterligare stöd för det externa
jämställdhetsarbetet när det gäller:
a) Frågor som rör kompetensutveckling?
Ja, i mycket hög grad
Ja, i ganska hög grad
Nej, i ganska låg grad
Nej, inte alls
Ej svar
Totalt
13
28
21
27
10
100
151
Totalt
Fråga 19b.
b) Frågor som rör metoder för utveckling av verksamheten?
Ja, i mycket hög grad
Ja, i ganska hög grad
Nej, i ganska låg grad
Nej, inte alls
Ej svar
Totalt
16
29
20
25
10
100
Fråga 19c.
c) Frågor som rör utbyte av erfarenheter och kunskap mellan
olika aktörer?
Ja, i mycket hög grad
Ja, i ganska hög grad
Nej, i ganska låg grad
Nej, inte alls
Ej svar
Totalt
19
34
17
20
10
100
152
Bilaga 4
Instruktioner som reglerar internt och externt
jämställdhetsarbete
Departement/
Politikområde
Myndighet
FI/Regional
samhällsorganisation
N/Transportpolitik
Länsstyrelserna (21 st)
U/Utbildningspolitik
N/Arbetslivspolitik
FÖ/Totalförsvar
JU/Rättsväsendet
U/Forskningspolitik
N/Näringspolitik
N/Forskningspolitik
S/Forskningspolitik
M/Forskningspolitik
S/Ersättning vid
arbetsoförmåga
Luftfartsverket
Affärsverket Svenska
Kraftnät
Sjöfartsverket
Statens väg- och
transportforskningsinstitut
Rikstrafiken
Statens skolverk
Myndigheten för
skolutveckling
Högskoleverket
Arbetslivsinstitutet
Medlingsinstitutet
Försvarshögskolan
Totalförsvarets
forskningsinstitut
Brottsförebyggande rådet
Polarforskningssekretariatet
Vetenskapsrådet
Institutet för
tillväxtpolitiska studier
Verket för
näringslivsutveckling
Verket för
innovationssystem
Forskningsrådet för
arbetsliv och
socialvetenskap
Forskningsrådet för miljö,
areella näringar och
samhällsbyggande
Riksförsäkringsverket
Internt
Externt
jämställdhets- Jämställdhetsarbete
arbete
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
Ja
153
154
Bilaga 5
Instruktioner för myndigheter i utdrag
Arbetslivsinstitutet SFS (1995:864)
Uppgifter
1 § Arbetslivsintitutet har till uppgift att bedriva och främja
forskning och utbildning samt utvecklingsprojekt som rör
arbetsliv, arbetsmiljö och relationerna på arbetsmarknaden.
Institutet skall därvid samverka med andra myndigheter, vetenskapliga
institutioner, universitet och högskolor inom och utom landet.
Institutet skall inom sitt verksamhetsområde främja jämställdhet mellan
kvinnor och män. Förordning (1998:1583).
2 § Institutet skall inom sitt verksamhetsområde särskilt
1. bedriva och främja en långsiktig kunskaps- och kompetensutveckling,
2. främja forskning om kvinnors villkor i arbetslivet, …
Affärsverket Svenska Kraftnät SFS (1991:2013)
Ledning och organisation
14 § Generaldirektören skall också se till att Svenska Kraftnäts personalpolitik motsvarar de krav som ställs på verksamheten. Detta innebär bl.a.
att jämställdhet mellan kvinnor och män skall eftersträvas och att de anställda
skall vara väl förtrogna med målen för verksamheten.
Brottsförebyggande rådet SFS (1997: 1056)
Rådets uppgifter
3 § Rådet skall i sin verksamhet samarbeta med övriga myndigheter inom
rättsväsendet, andra statliga myndigheter, universitet och högskolor samt
med kommuner och enskilda organisationer.
Rådet skall inom sitt verksamhetsområde främja jämställdhet mellan kvinnor och män.
155
Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap SFS (2000:1178)
Uppgifter
2 § Forskningsrådet skall särskilt
…
- verka för att genusperspektiv får genomslag i forskningen,
- främja jämställdhet mellan kvinnor och män,
Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande
SFS (2000:1210)
Uppgifter
2 § Forskningsrådet skall särskilt
…
- verka för att genusperspektiv får genomslag i forskningen,
- främja jämställdhet mellan kvinnor och män,
…
Förordning med länsstyrelseinstruktion SFS (2002:864)
Länsstyrelsens ansvar och uppgifter
3 § Länsstyrelsen har bland annat uppgifter i fråga om:
…
8. jämställdhet mellan kvinnor och män,
Anställningar m.m.
43 § Vid länsstyrelsen skall det finnas en särskild sakkunnig för frågor om
jämställdhet mellan kvinnor och män. Han eller hon skall utifrån de nationella
målen för jämställdhetspolitiken främja jämställdhetsarbetet i länet och
medverka till att integrera jämställdhetsaspekten i länsstyrelsens uppgifter.
Försvarshögskolan SFS (1996:1476)
Uppgifter
2 § Försvarshögskolan skall samverka med universitet, andra högskolor,
Totalförsvarets forskningsinstitut samt andra institutioner och myndigheter
för att hålla sig underrättad om sådan forskning och annan utveckling som
är av betydelse för Försvarshögskolans verksamhetsområde.
Försvarshögskolan skall stödja utbildningen vid Försvarsmaktens skolor,
verka för att en hög kvalitet nås i skolornas utbildningar och bistå med
utvärdering av utbildningarnas kvalitet. Försvarshögskolan skall även verka
för en kvalitetssäkring av utbildningarna vid militärhögskolorna.
Försvarshögskolan skall inom sitt verksamhetsområde främja jämställdhet
mellan kvinnor och män. Förordning (2000:911).
Forsknings- och utbildningsnämnd
8 § Forsknings- och utbildningsnämndens ledamöter skall utses genom val.
156
Val skall förrättas med slutna valsedlar. Bland forsknings- och utbildningsnämndens
ledamöter skall båda könen vara representerade och flertalet ledamöter skall vara
personer som …
Förslagsnämnd för anställningsärenden
11 § För var och en av de ledamöter i förslagsnämnden som inte utsetts särskilt för ett
ärende skall det finnas en suppleant.
Bland ledamöterna skall båda könen finnas representerade. Detta gäller även för de
ledamöter som utses för ett särskilt ärende, om det inte finns synnerliga skäl.
Förordning (2003:295).
Högskoleverket SFS (2003:7)
Främjande av likabehandling
10 § Högskoleverket skall inom sitt verksamhetsområde främja likabehandling
oavsett könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning eller funktionshinder.
Verket skall också bistå Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot etnisk
diskriminering, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning
och Handikappombudsmannen med uppgifter om förhållandena i högskolans
verksamhet som kan vara av betydelse för ombudsmännens tillsyn enligt lagen
(2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan.
Institutet för tillväxtpolitiska studier SFS (2000:1133)
Uppgifter
1§…
Inom sitt verksamhetsområde skall institutet främja jämställdhet.
Luftfartsverket SFS (1988:78)
Organisation
14 § Generaldirektören skall också se till att verkets personalpolitik
motsvarar de krav som ställs på verksamheten. Detta innebär bl. a. att
jämställdhet mellan kvinnor och män skall eftersträvas och att de anställda
skall vara väl förtrogna med målen för verksamheten.
Medlingsinstitutet SFS (2000:258)
Medlingsinstitutets uppgifter
4 § Medlingsinstitutet skall analysera löneutvecklingen även från ett
jämställdhetsperspektiv och följa frågan om diskriminering i lönesättningen
på andra grunder än kön.
157
Myndigheten för skolutveckling SFS (2002:1161)
2 § Myndigheten skall
…
10. integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten.
Polarforskningssekretariatet SFS (1998:414)
Uppgifter
2 § Sekretariatet skall särskilt
…
6. främja jämställdhet mellan kvinnor och män inom polarforskningen, samt
…
Riksförsäkringsverket SFS (1998:739)
Uppgifter
2 § Riksförsäkringsverket skall särskilt
…
20. verka för att dess verksamhet i alla delar tar hänsyn till effekterna för
både kvinnor och män,
…
Rikstrafiken SFS (1999:279)
Uppgifter
3 § Rikstrafiken skall också
…
4. verka för att jämställdhetsaspekter beaktas inom kollektivtrafikområdet,
Statens skolverk SFS (2002:1160)
Uppgifter
2 § Skolverket skall
…
12. integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten.
Statens väg- och transportforskningsinstitut SFS (1996:284)
Anställning av professorer
9 § Vid anställning av en professor skall styrelsen hämta in yttrande från
minst tre personer som är särskilt förtrogna med anställningens ämnesområde.
Högst en av dessa får vara anställd vid institutet. Både män och kvinnor skall
vara representerade, om inte synnerliga skäl talar emot det.
….
158
Sjöfartsverket SFS (1995: 589)
Generaldirektörens ansvar och uppgifter
12 § Generaldirektören skall också se till att verkets personalpolitik motsvarar
de krav som ställs på verksamheten. Detta innebär bl. a. att jämställdhet mellan
kvinnor och män skall eftersträvas och att de anställda skall vara väl förtrogna
med målen för verksamheten.
Totalförsvarets forskningsinstitut SFS (2000:1074)
Uppgifter
5 § Myndigheten skall inom sitt verksamhetsområde främja jämställdhet
mellan kvinnor och män.
Verket för innovationssystem SFS (2000:1132)
Uppgifter
2 § Verket för innovationssystem skall särskilt
…
- verka för att genusperspektiv får genomslag i forskningen, och
- arbeta för jämställdhet mellan män och kvinnor.
Verket för näringslivsutveckling SFS (2000:1178)
Uppgifter
1 § Verket för näringslivsutveckling skall … internationalisering.
Inom sitt verksamhetsområde skall verket
1. följa den internationella utvecklingen,
2. främja svenskt deltagande i internationellt samarbete,
3. arbeta för att uppnå de miljömål som regeringen har beslutat
och ha sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling, och
4. främja integration och jämställdhet.
Vetenskapsrådet SFS (2000:1199)
Uppgifter
2 § Vetenskapsrådet skall
- verka för att genusperspektiv får genomslag i forskningen,
…
- främja jämställdhet mellan kvinnor och män,
159
160
Bilaga 6
Relation övergripande jämställdhetspolitiska mål
och övriga mål i regleringsbreven
En jämn fördelning av makt och inflytande
Forskningspolitik
Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap har följande mål på
verksamhetsgrensnivå:
FAS skall aktivt arbeta för jämställdhet samt nå en jämnare könsfördelning inom den egna
beredningsorganisationen och vid fördelningen av forskningsstödet.
Målet gäller även Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Rymdstyrelsen, Verket för innovationssystem och Vetenskapsrådet.
Transportpolitik
Myndigheterna Vägverket och Banverket har nedanstående mål på verksamhetsområdesnivå medan Luftfartsverket, Rikstrafiken och Sjöfartsverket
har målet på verksamhetsgrensnivå:
Målet är en jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män inom
järnvägstransportområdet
Utbildningspolitik167
Universitet och högskolor har följande mål på verksamhetsgrensnivå:
Av de professorer som anställs under fyraårsperioden 2001-2004 skall minst /… / procent
vara kvinnor
Samma möjligheter till ekonomiskt oberoende
Arbetsmarknadspolitik
Arbetsmarknadsverket har följande verksamhetsgrensmål som sannolikt
handlar om möjligheten till försörjning genom arbete snarare än villkoren på
arbetsplatsen:
167
Placeringen av dessa mål kan diskuteras då de också skulle kunna placeras under målet
om lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet.
161
Korta arbetslöshetstiderna för kvinnor och män
Antalet arbetssökande kvinnor och män med svag förankring på arbetsmarknaden som
får ett varaktigt arbete skall öka jämfört med föregående år.
Institutet för arbetsmarknadspolitiska studier har ett anknytande mål på
verksamhetsgrensnivå som lyder:
Målet är öka kunskap
Målet innebär att IFAU skall öka kunskaperna om de samlade effekterna av arbetsmarknadspolitiska insatser för såväl den enskilde individen som samhället, genom att
bedriva och initiera vetenskapliga utvärderingar. Målet innefattar också att IFAU skall
öka kunskaperna om arbetsmarknadens funktionssätt genom att initiera och bedriva
forskning inom fältet. Målet innefattar också att IFAU skall öka kunskaperna om
arbetsmarknadseffekterna av åtgärder inom utbildningsväsendet, genom att främja,
stödja och bedriva vetenskapliga utvärderingar inom fältet. Utvärderingarna skall
belysa jämställdhets- ålders- och etnicitetsaspekter.
Regional utvecklingspolitik
Verket för näringslivsutveckling har också mål som sannolikt tar fasta på
möjligheten till försörjning genom arbete:
Hållbar tillväxt i stödföretagen som därmed bidrar till fler nya arbetstillfällen för
kvinnor och män.
Målet återges både på verksamhetsområdes- och verksamhetsgrensnivå.
Integrationspolitik
Ett mål som också anknyter till det ovanstående gäller Integrationsverket:
Samverka med kommuner och berörda statliga myndigheter, organisationer och andra
aktörer samt bistå med kompetens och stöd i syfte att öka förutsättningarna för att
nyanlända kvinnors och mäns första tid i Sverige skall ge goda möjligheter till egen
försörjning och delaktighet i samhällslivet.
Målet återges på verksamhetsgrensnivå.
Lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete,
arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet
Arbetslivspolitik
Politikområdesmålet för Arbetslivspolitik gäller till skillnad från det ovanstående villkoren på arbetsplatsen:
Goda arbetsvillkor och möjlighet till utveckling i arbetet för både kvinnor och män.
Målet gäller för myndigheterna Arbetslivsinstitutet, Medlingsinstitutet,
Arbetsdomstolen, Arbetsmiljöverket, Ombudsmannen mot diskriminering
162
på grund av sexuell läggning och Statens nämnd för arbetstagares
uppfinningar.
Näringspolitik
Målen för Verket för näringslivsutveckling tar sikte på goda förutsättningar
för företagande för både kvinnor och män:
Av kvinnorna och männen mellan 18 och 30 år skall totalt minst 75 procent kunna tänka
sig att starta företag.
Av kvinnorna och männen mellan 18 och 30 år skall totalt minst 35 procent helst vilja bli
företagare.
Av de kvinnor och män som söker information hos NUTEK skall minst 90 procent anse att
den är användbar, begriplig och lättillgänglig.
Målen återges på verksamhetsgrensnivå.
Totalförsvar
Även målet för Totalförsvarets pliktverk skulle kunna inkluderas här då de
gäller diskriminering:
Totalförsvarets pliktverk skall i samverkan med Försvarsmakten och andra
utbildningsanordnare vidta åtgärder så att totalförsvaret speglar samhällets mångfald,
bl.a. vad avser kön, etnisk bakgrund och sexuell läggning. Detta skall ske genom att man
aktivt verkar för att bl.a. fler kvinnor söker och fullgör civil- eller värnpliktsutbildning,
genom att verka för en ökad andel totalförsvarspliktiga med invandrarbakgrund och genom
att motverka olika typer av indirekt diskriminering. Genom externa informationsinsatser
och interna utbildningsinsatser skall Totalförsvarets pliktverk inom sitt ansvarsområde
fortsätta att utveckla förutsättningar för att öka jämställdhet och mångfald bland de
mönstrande och antagningsprövade.
Även Försvarsmakten har ett likalydande mål och i båda fallen rör det sig
om ett verksamhetsgrensmål.
Även de mål som gäller för JämO kan givetvis inkluderas i detta delmål.
Lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av personliga
ambitioner, intressen och talanger
Utbildningspolitik168
För myndigheterna Statens skolverk, Myndighetens för skolutveckling,
Nationellt centrum för flexibelt lärande, Myndigheten för kvalificerad
yrkesutbildning, Valideringsdelegationen, Specialpedagogiska institutet och
Statens institut för särskilt utbildningsstöd finns följande mål:
168
Eventuellt kan högskolornas och universitetens gemensamma mål om att jämställdhetsoch genuskunskap ska innefattas i undervisningen inkluderas här.
163
Ge alla vuxna möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att
främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt, sysselsättning och
rättvis fördelning
Internationellt utvecklingssamarbete
För Folke Bernadotteakademin finns bland övriga mål:
Akademin skall eftersträva en rimlig könsfördelning i genomförandet av och deltagandet i
myndighetens utbildningar och i genomförandet av myndighetens övriga utåtriktade
verksamhet.
Delat ansvar för hem och barn
Ekonomisk familjepolitik
För Riksförsäkringsverket finns följande mål på verksamhetsområdesnivå:
Skillnaderna i uttag av föräldrapenning mellan barnets föräldrar skall minska.
Frihet från könsrelaterat våld
Rättsväsendet
Rikspolisstyrelsen och Rättsmedicinalverket har under rubriken
Övergripande verksamhetsinriktning följande formulering:
I den planering av verksamhetsinriktningen som polismyndigheterna gör med
utgångspunkt i den lokala problembilden skall de ägna särskild uppmärksamhet åt
följande brottstyper, utan inbördes rangordning:
…
- vålds- och sexualbrott, särskilt brott mot kvinnor och mot barn,
…
Brottsoffermyndigheten har som ett verksamhetsgrensmål:
De organisationer och projekt som bedöms kunna tillföra brottsoffer störst nytta skall
beviljas bidrag. Projekt inriktade på brott mot barn och ungdomar, våld mot kvinnor och
brott med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska inslag skall prioriteras.
Regional samhällsorganisation
Slutligen finns också mål för länsstyrelserna för verksamhetsgrenen social
tillsyn:
Stödet och skyddet till kvinnor som är utsatta för våld eller andra övergrepp skall
uppmärksammas i tillsynen.
164
