Underlag till den andra fördjupade
utvärderingen av miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö
2
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
GIFTFRI MILJÖ – BEDÖMNINGAR, FÖRSLAG OCH ÅTGÄRDER................................ 10
Inledning................................................................................................................................... 10
1.
Generationsmålet Giftfri Miljö..................................................................................... 13
2.
Delmål 1 – Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljörisker ............................... 16
3.
Delmål 2 – Information om farliga ämnen i varor ....................................................... 18
4.
Delmål 3 – Utfasning av farliga ämnen ....................................................................... 21
5.
Delmål 4 – Fortlöpande minskning av hälso- och miljöriskerna med kemikalier ....... 24
6.
Delmål 5 – Riktvärden för miljökvalitet ...................................................................... 28
7.
Delmål 6 och 7 – Efterbehandling av förorenade områden ......................................... 29
8.
Delmål 8 – Om dioxiner i livsmedel ............................................................................ 32
9.
Delmål 9 – Om kadmium ............................................................................................. 34
10.
Sammanfattning av förslag till åtgärder ....................................................................... 36
FÖRDJUPNING....................................................................................................................... 44
11.
Problembeskrivning ..................................................................................................... 45
11.1
11.2
11.3
11.4
Kemikalieanvändningen ökar kraftigt.......................................................................... 45
Vilka är problemen? ..................................................................................................... 47
Drivkrafter och faktorer som påverkar utvecklingen ................................................... 50
Strategier och styrmedel inom kemikaliekontrollen .................................................... 51
12.
Generationsmålet Giftfri miljö ..................................................................................... 54
12.1
12.1.1
12.1.2
12.1.3
12.2
12.2.1
12.2.2
12.3
12.4
Uppföljning av generationsmålet ................................................................................. 55
Miljötillståndet när generationsmålet är nått............................................................ 55
Miljötillståndet i förhållande till generationsmålet .................................................. 56
Bedömning av utvecklingen mot målet.................................................................... 60
Utvärdering av generationsmålet ................................................................................. 62
Resultat av vidtagna åtgärder ................................................................................... 62
Påverkan från mål och styrmedel inom andra politikområden och sektorer............ 65
Förslag till ändring av generationsmålet ...................................................................... 66
Förslag till åtgärder och styrmedel............................................................................... 67
13.
Delmål 1 – Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljörisker ............................... 71
13.1 Uppföljning av delmål 1............................................................................................... 71
13.1.1
Tillståndet i förhållande till delmålet ....................................................................... 71
13.1.2
Bedömning av utvecklingen mot målet.................................................................... 74
13.2 Utvärdering av delmål 1............................................................................................... 75
13.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder ................................................................................... 76
13.2.2
Övriga åtgärder och styrmedel som har påverkat arbetet mot målet........................ 77
13.3 Förslag till ändring av delmål 1 och åtgärder att nå det ............................................... 78
13.3.1
Förslag till ändring av delmålet................................................................................ 78
13.3.2
Förslag till åtgärder och styrmedel........................................................................... 79
14.
Delmål 2 – Information om farliga ämnen i varor ....................................................... 84
14.1
Uppföljning av delmål 2............................................................................................... 84
3
14.1.1
Tillståndet i förhållande till delmålet ....................................................................... 85
14.1.2
Bedömning av utvecklingen mot målet.................................................................... 88
14.1.3 Fördelningen av ansvar för delmålsarbetet .............................................................. 91
14.2 Utvärdering av arbetet mot delmål 2............................................................................ 91
14.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder ................................................................................... 92
14.2.2
Övriga åtgärder och styrmedel som påverkat arbetet mot målet.............................. 94
14.3 Förslag till ändring av delmål 2 och åtgärder för att nå det ......................................... 96
14.3.1
Förslag till ändring av delmålet................................................................................ 96
14.3.2
Förslag till åtgärder och styrmedel........................................................................... 97
15.
Delmål 3 – Utfasning av farliga ämnen ..................................................................... 101
15.1 Uppföljning av delmål 3............................................................................................. 102
15.1.1
Tillståndet i förhållande till delmål 3 ..................................................................... 103
15.1.2
Bedömning av utvecklingen mot målet.................................................................. 113
15.2 Utvärdering av arbetet mot delmål 3.......................................................................... 119
15.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder ................................................................................. 119
15.2.2
Målkonflikter och synergier ................................................................................... 125
15.3 Förslag till ändring av delmål 3 och åtgärder för att nå målet ................................... 127
15.3.1
Förslag till ändring av delmålet.............................................................................. 127
15.3.2
Förslag till åtgärder och styrmedel......................................................................... 128
16.
Delmål 4 – Fortlöpande minskning av hälso- och miljöriskerna med kemikalier ..... 136
16.1 Uppföljning av delmål 4............................................................................................. 137
16.1.1
Tillståndet i förhållande till delmålet ..................................................................... 137
16.1.2
Bedömning av utvecklingen mot målet.................................................................. 146
16.2 Utvärdering av delmål 4............................................................................................. 149
16.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder ................................................................................. 149
16.2.2
Övriga åtgärder och styrmedel som har påverkat arbetet....................................... 154
16.2.3
Målkonflikter och synergier ................................................................................... 155
16.3 Förslag till ändring av delmål 4 och åtgärder för att nå det ....................................... 156
16.3.1
Förslag till ändring av delmålet.............................................................................. 156
16.3.2
Förslag till åtgärder och styrmedel......................................................................... 157
17.
Delmål 5 – Riktvärden för miljökvalitet .................................................................... 166
17.1 Uppföljning av delmål 5............................................................................................. 166
17.1.1
Tillståndet i förhållande till delmålet ..................................................................... 166
17.1.2
Bedömning av utvecklingen mot målet.................................................................. 166
17.1.3 Fördelningen av ansvar för delmålsarbetet ............................................................ 166
17.2 Utvärdering av arbetet mot delmål 5.......................................................................... 167
17.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder ................................................................................. 167
17.2.2
Övriga åtgärder och styrmedel som påverkat arbetet mot målet............................ 167
17.3 Förslag till ändring av delmål 5 och åtgärder för att nå det ....................................... 167
17.3.1
Förslag om att delmålet kan utgå ........................................................................... 167
17.3.2
Förslag till åtgärder och styrmedel......................................................................... 168
18.
Delmål 6 och 7 – Efterbehandling av förorenade områden ....................................... 169
18.1 Uppföljning av delmål 6 och 7................................................................................... 169
18.1.1
Tillståndet i förhållande till målen ......................................................................... 170
18.1.2
Drivkrafter som påverkar möjligheterna att nå målen ........................................... 174
18.1.3
Bedömning av utvecklingen mot målen................................................................. 176
18.1.4
Fördelningen av ansvar inom delmålsarbetet......................................................... 179
4
18.2 Utvärdering av arbetet mot delmål 6 och 7 ................................................................ 180
18.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder ................................................................................. 180
18.2.2
Övriga åtgärder och styrmedel som har påverkat arbetet mot målen..................... 185
18.3 Förslag till ändring av delmål 6 och 7 och åtgärder för att nå dem............................ 187
18.3.1
Förslag till ändring av delmålen............................................................................. 187
18.3.2
Förslag till åtgärder och styrmedel......................................................................... 190
19.
Delmål 8 – Om dioxiner i livsmedel .......................................................................... 197
19.1 Uppföljning av delmål 8............................................................................................. 198
19.1.1
Tillståndet i förhållande till delmålet ..................................................................... 200
19.1.2
Bedömning av utvecklingen mot målet.................................................................. 200
19.1.3 Fördelningen av ansvar för delmålsarbetet ............................................................ 201
19.2 Utvärdering av delmål 8............................................................................................. 201
19.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder ................................................................................. 201
19.2.2
Övriga åtgärder och styrmedel som har påverkat arbetet mot målet...................... 202
19.3 Förslag till ändring av delmål 8 och åtgärder för att nå det ....................................... 203
19.3.1
Förslag till nytt delmål ........................................................................................... 203
19.3.2
Förslag till åtgärder och styrmedel......................................................................... 204
20.
Delmål 9 – Om kadmium ........................................................................................... 207
20.1 Uppföljning av delmål 9............................................................................................. 207
20.1.1
Tillståndet i förhållande till delmålet ..................................................................... 207
20.1.2
Bedömning av utvecklingen mot målet.................................................................. 211
20.1.3 Fördelningen av ansvar för delmålsarbetet ............................................................ 212
20.2 Utvärdering av delmål 9............................................................................................. 213
20.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder ................................................................................. 213
20.2.2 Relation till andra mål – konflikter och synergier.................................................. 214
20.3 Förslag till ändring av delmål 9 och åtgärder för att nå det ....................................... 215
20.3.1
Förslag till ändring av delmål................................................................................. 215
20.3.2
Förslag till åtgärder och styrmedel......................................................................... 215
21.
Referenser................................................................................................................... 219
Bilaga 1
Konsekvensanalyser till vissa föreslagna åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö
Bilaga 2
Konsekvensanalys Giftfri miljö Delmål 6 och 7
Bilaga 3
Ekonomiska konsekvenser av förslag till åtgärder inom
bekämpningsmedelsområdet
5
FÖRORD
Kemikalieinspektionen är ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri Miljö.
Kemikalieinspektionen har fått uppdraget att senast 30 september lämna underlag till
Miljömålsrådet till den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet som rådet ska lämna till
regeringen våren 2008.
Rapporten var på remiss mellan den 24 maj och 10 augusti 2007. Inkomna yttranden har
beaktats i den slutliga rapporten.
Rapporten består av tre delar:
–
en kortare sammanfattande del med bedömningar och förslag till åtgärder sid. 10–41
–
en mer omfattande fördjupad del med en uppföljning och utvärdering av
Generationsmål, delmål samt förslag till åtgärder och motiv till de enskilda förslagen
–
samhällsekonomiska konsekvensanalyser som bilagor.
Sundbyberg den 28 september 2007
Ethel Forsberg /
Marie-Louise Rydén
Vissa justeringar och mindre förändringar och tillägg har genomförts efter att rapporten
lämnades till Miljömålsrådet september 2007. Dessa justeringar är införda så att underlaget
innehåller allt som levererats till Miljömålsrådet.
Sundbyberg den 20 mars 2008
6
7
Uppdraget
Kemikalieinspektionen har fått uppdraget att senast 30 september lämna underlag till
Miljömålsrådet till den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet som rådet ska lämna till
regeringen våren 2008.
Ett första utkast med frågor skickades till berörda myndigheter m.fl. i juni 2006. Därefter har
information lämnats och synpunkter tagits in vid möten som hållits ett flertal tillfällen med
Referensgruppen för Giftfria och Resurssnåla kretslopp, där flera berörda myndigheter och
organisationer deltagit. Kemikalieinspektionen har under arbetets gång därutöver haft flera
dialoger med företrädare för Arbetsmiljöverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket,
Naturvårdsverket och Socialstyrelsen. Information har också lämnats vid möten med
Miljömålsrådets beredningsgrupper.
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö med sina nio nuvarande delmål fastställdes av riksdagen
genom proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (2004/05:150).
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö tillhör enligt Miljömålsrådets och regeringens bedömning de
mål som är svårast att nå.
Detta underlag till regeringens andra fördjupade utvärdering har dels slutsatser och förslag
från vårt underlag till regeringens första fördjupade utvärdering, dels de överväganden och
förslag rörande Giftfri miljö med delmål som regeringen uttryckte i prop. 2004/05:150 som
viktiga utgångspunkter.
Våren 2006 lyfte Miljömålsrådet ut vissa delar ur propositionen som miljömålsansvariga
myndigheter ska beakta. Följande är särskilt intressanta för målet Giftfri miljö:
Berörda myndigheter bör beakta inverkan på introduktionen av GMO (genmodifierade
organismer) vid sin regelbundna uppföljning av miljökvalitetsmålen. För
miljökvalitetsmålet Giftfri miljös del bör detta huvudsakligen beröra behovet av att
använda kemiska växtskyddsmedel. Detta behov kan påverkas om genetiskt modifierade
grödor godkänns och börjar användas, och om genetiskt modifierade biotekniska
organismer används i växtskydd. Detta beaktas i avsnittet om delmål 4 i
fördjupningsdelen.
Inför 2009 års fördjupade utvärdering behöver regeringen modifiera sina förslag om
vilka delmål som skall gälla efter det att de nuvarande löpt ut. Detta sker till stor del år
2010. Delmålen är viktiga eftersom de ger mer precisa riktlinjer för arbetet mot
generationsmålen. Rådet bör även nu göra en första översyn av miljökvalitetsmålen,
möjligheterna att nå dem inom en generation, och målens förhållande till
åtgärdsstrategierna. Kemikalieinspektionen behandlar dessa frågor under respektive
målavsnitt i detta underlag. När det gäller åtgärdsstrategierna faller miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö i sin helhet inom ramen för åtgärdsstrategin för giftfria och resurssnåla
kretslopp, men vissa kopplingar finns även till strategin för effektivare
energianvändning och transporter samt till strategin för hushållning med mark, vatten
och bebyggd miljö.
Miljömålsrådet bör i framtida rapporter om utvecklingen för arbetet med
miljökvalitetsmålen redovisa även de delmål som uppnåtts. Enligt Miljömålsrådets
årsrapport de Facto 2005 har delmål 5 till målet Giftfri miljö uppnåtts, vilket redovisas i
avsnittet om detta mål.
Till nästa utvärdering avser regeringen att verka för att metodiken att beräkna kostnader
och nyttan av de föreslagna åtgärderna används i högre utsträckning i bl.a.
myndigheternas och Miljömålsrådets rapportering. Kostnads- och nyttoberäkningar för
8
de åtgärder som föreslås i detta underlag har används i motivering till föreslagna
åtgärder och gå att läsa i sin helhet via www.kemi.se.
Regeringens bedömning är att en översyn av delmålen under Giftfri miljö och de
angivna målåren är lämplig i samband med den fördjupade utvärdering av
miljömålssystemet som är aviserad till 2009. Av de nio delmål som hör till Giftfri miljö
innehåller åtta (alla utom delmål 9) målår 2010 eller tidigare. Dessa delmål ses över
under respektive avsnitt.
9
GIFTFRI MILJÖ – BEDÖMNINGAR, FÖRSLAG OCH
ÅTGÄRDER
Nedan följer en kortare sammanfattande del av underlaget till fördjupad utvärdering med
bedömningar och förslag till åtgärder. Denna del av rapporten innehåller förslag till nya
delmål och sammanfattar de åtgärder som ska genomföras för att nå en giftfri miljö. Delen
kan läsas fristående.
Inledning
Kraftfulla åtgärder behövs för att nå Giftfri miljö
Det är svårt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom en generation. Svårigheterna beror
framför allt på den diffusa spridningen av miljö- och hälsoskadliga ämnen från varor, på att
oavsiktliga ämnen bildas och på att långlivade och bioackumulerande ämnen som redan finns
spridda i miljön kommer att finnas kvar under lång tid. Dessutom hanterar människor, inte
minst i arbetsmiljön, ett stort antal kemikalier vars hälsofarliga egenskaper är otillräckligt
undersökta.
För att nå Giftfri miljö behövs kraftfulla åtgärder för olika arenor. Kemikalieinspektionen
föreslår därför en rad åtgärder som berör:
•
en fortsatt utveckling av förebyggande kemikaliekontroll för att hindra skador innan
de uppstår.
•
skärpt lagstiftning, effektivare tillsyn, starkt genomförande av nya regler,
•
svensk satsning på globalt kemikaliearbete,
•
svensk forskning på hög nivå för att utveckla arbete för Giftfri miljö,
•
en minskad användning av farliga ämnen i varor, i första hand kemikalieanvändande
företag men även andra användare av varor med farliga ämnen.
Kemiska ämnen sprids i miljön
Kemikalieproduktionen i Världen har ökat kraftigt och väntas fortsätta att öka, framför allt i
länder i Asien och Latinamerika. Med varuhandeln sprids kemiska ämnen över
nationsgränserna. Ämnen sprids när varor produceras, används, återvinns, förbränns eller
deponeras. Ämnen sprids med läckage med yt- och grundvatten från förorenade områden.
Vissa ämnen som undersökts i långa tidsserier i miljön minskar, medan andra ämnen ökar
eller förekommer i varierande trender och någon entydig bedömning kan därför inte göras för
miljötillståndets utveckling. Kunskapsluckorna är stora när det gäller förekomst och
eventuella effekter i miljön av flertalet kemikalier. Merparten av de svenska industriella
källorna karaktäriseras idag av utsläpp med låga halter men stora flöden av t.ex. rökgaser och
avfall som bland annat kan innehålla oavsiktligt bildade ämnen såsom dioxiner.
10
Förebyggande arbete är grunden – farliga ämnen i varor allt viktigare
Grunden i arbetet för Giftfri miljö är att förebygga skador på människors hälsa eller i miljön
av kemiska ämnen, produkter och varor. Kunskap om kemiska ämnens egenskaper och
spridning är en förutsättning för att vi ska förstå på vilka sätt ämnena skulle kunna skada
människors hälsa och miljön och för att förhindra att skadorna uppstår. Miljöövervakning ger
viktig kunskap som bidrar till att förstå orsakssammanhang. När nya formuleringar och
delmål nu föreslås, kvarstår målsystemets hörnpelare med delmål för kunskap, information,
produkter och hantering. Det innebär att kemiska ämnen och produkter ska vara väl utredda
med avseende på deras risker för hälsa och miljö och att kunskap ska föras vidare till dem
som använder de kemiska ämnena och produkterna. Vidare att så ofarliga produkter som
möjligt ska väljas och att miljö- eller hälsoskadliga ämnen så långt möjligt ska ersättas med
mindre skadliga och helst ofarliga sådana samt att hälso- och miljörisker vid användning av
kemikalier ska undanröjas genom säker hantering.
Den övervägande delen av de resurser samhället använder i arbetet för en giftfri miljö utgörs
av kostnader för att hantera redan spridda miljögifter i saneringsprogram och
miljöövervakning. En mindre del av resurserna används till förebyggande kemikaliekontroll
för att undvika framtida skador och stora saneringskostnader. Så länge farliga ämnen används
i varor kommer emellertid behovet av sanering och miljöövervakning att bestå. Utökade
resurser i det förebyggande arbetet och ett tydligare fokus på t.ex. att minska användningen av
farliga ämnen i varor, är därför av avgörande betydelse i det förebyggande arbetet mot Giftfri
miljö.
Lagstiftning behöver starkt genomförande, god efterlevnad men även
skärpningar
Med Reach 1 har EU fått den mest omfattande och långtgående kemikalielagstiftningen i
världen. De närmaste åren kommer också ny, sannolikt strängare, lagstiftning inom EU som
gäller växtskyddsmedel. Dessa lagstiftningar tillsammans med befintliga lagstiftningar, t.ex.
på arbetsmiljöområdet kommer att ha stor betydelse för möjligheten att nå Giftfri miljö. Av
särskild betydelse är de närmaste 10–20 årens genomförande av Reach som kommer att ha
stor betydelse för möjligheterna att nå giftfri miljö. En sträng nationell tillsyn med ett bra
samarbete mellan EU:s medlemsländer är grundläggande för att få en god efterlevnad av
reglerna. Det är angeläget att få till stånd ytterligare skärpningar av Reach vid de kommande
revideringarna av förordningen.
Sverige behöver agera globalt för att nå Giftfri miljö
Många miljöproblem är globala. Kemiska ämnen kan spridas mellan länder med vindar och
vatten eller transporteras över landsgränser med den omfattande varuhandeln. Åtgärder i
andra länder påverkar därför Sveriges möjlighet att nå Giftfri miljö. Sverige bör verka för att
de åtgärdspunkter som finns i den globala kemikaliestrategin (SAICM) 2 i praktiken får
genomslag i många länder. Även skärpningar i internationella konventioner på
1
Reach (Registration, Evaluation, Authorisation and Registration of Chemicals) (2006): Europaparlamentets
och rådets förordning (EG) nr 1907/200 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av
kemikalier.
2
SAICM: Strategic Approach to International Chemicals Management (2006): Comprising the Dubai
Declaration on International Chemicals management, the Overarching Policy Statement and the Global Plan of
Action.
11
kemikalieområdet är viktiga. Sverige bör fortsätta vara en ledande kraft i den internationella
kemikaliepolitiken. Vi vet att kemikaliekontrollen i flera utvecklingsländer, där
kemikalieproduktionen ökar, ligger på en lägre nivå än i Europa.
Forskning är av central betydelse för möjligheten att nå Giftfri miljö
En stark miljötoxikologisk forskning är nödvändig för att det ska vara möjligt att bedöma
omfattningen av olika kemiska hälso- och miljörisker. Den svenska miljötoxikologiska
forskningen är dessutom viktig för att svenska myndigheter ska kunna vara framgångsrika i
EU och i internationellt arbete. Grön Kemi är internationellt ett växande forskningsområde,
som bygger på en helhetssyn när det gäller kemiska hälso- och miljörisker. Denna forskning
kan bidra till att användningen eller bildandet av vissa farliga ämnen kan minska eller
elimineras.
Kemikalieinspektionen anser att utvecklingen mot en hållbar kemikalieanvändning går för
långsamt. En möjlighet att påskynda utvecklingen är att inrätta ett institut för hållbar
produktion och användning av kemikalier. Regeringen föreslås ta initiativ till att utreda
förutsättningarna för att inrätta ett sådant forskningsinstitut. (Se vidare avsnitt 16.3.2)
Företagen har huvudrollen när det gäller att uppnå Giftfri miljö
De nya lagstiftningarna i EU ger företagen betydligt bättre förutsättningar att minska kemiska
hälso- och miljörisker. På arbetsmiljöområdet är Reach ett komplement till gällande
lagstiftning. Med ökade kunskaper får företagen bättre möjligheter att välja mindre farliga
ämnen i sin utveckling och i sitt val av kemiska produkter och varor. Även konsumenter,
miljöorganisationer och fackföreningar kan spela en viktig roll. Lagstiftningen är inte
tillräcklig för att nå Giftfri miljö. Regelverket på varuområdet är också relativt svagt.
Frivilliga åtgärder och marknadsdrivna styrmedel kan ge viktiga bidrag. Inom
kemikalieområdet har t.ex. ekonomiska styrmedel endast används i ringa omfattning.
Mycket arbete kvarstår med varor. Behovet av att få bort farliga ämnen i varor är växande och
behöver uppmärksammas mer framöver. Det finns också ett tydligt behov av att utföra mer
tillsyn av varor och även att göra stickprovsanalyser för att upptäcka eventuellt innehåll av
farliga ämnen i varor.
12
1. Generationsmålet Giftfri Miljö
Kemikalieinspektionen bedömer att generationsmålet inte kan nås inom utsatt tid. Halterna i
miljön av kända miljögifter t.ex. dioxinlika ämnen, kvicksilver och kadmium har klingat av
men minskar nu inte påtagligt längre och kommer fortfarande att vara ett problem. För andra
ämnen förekommer varierande trender. Därtill identifieras nya problemämnen löpande t.ex.
svårnedbrytbara perfluorerade ämnen. Dålig kunskap om många kemiska ämnens farliga
egenskaper och förekomst i miljön gör att det är svårt att bedöma hur långt från målet vi står.
För att göra generationsmålet tydligare föreslår Kemikalieinspektionen omformulering av två
av målets preciseringar.
Nuvarande lydelse av generationsmålet
Miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och
som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.
Kemikalieinspektionen föreslår att formulering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
kvarstår samt att två preciseringar justeras.
• Preciseringen gällande den sammanlagda exponeringen vidgas till att omfatta exponering
även genom föda.
• Preciseringen om att all fisk ska vara tjänlig som människoföda vidgas till att omfatta
ämnen som spridits genom mänsklig verksamhet.
• Övriga preciseringar behålls oförändrade. Se tabell nedan.
Nuvarande precisering (prop. 2004/05:150)
Halterna av ämnen som förekommer
naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.
Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön
är nära noll och deras påverkan på
ekosystemen försumbar.
All fisk i Sveriges hav, sjöar och vattendrag
är tjänlig som människoföda med avseende
på innehållet av naturfrämmande ämnen.
Den sammanlagda exponeringen i
arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för
särskilt farliga ämnen är nära noll och för
övriga kemiska ämnen inte skadliga för
människor.
Förorenade områden är undersökta och vid
behov åtgärdade.
Förslag till förändring (förändring i kursiv
stil)
Ingen förändring.
Ingen förändring.
All fisk i Sveriges hav, sjöar och vattendrag
är tjänlig som människoföda med avseende
på innehållet av ämnen som har spridits
genom mänsklig verksamhet.
Den sammanlagda exponeringen i
arbetsmiljö, yttre miljö, inomhusmiljö och
genom föda för särskilt farliga ämnen är nära
noll och för övriga kemiska ämnen inte
skadliga för människor.
Ingen förändring.
13
Sammanfattande bedömning
Kemikalieproduktionen i världen ökar kraftigt. På ca 50 år har produktionen ökat från mindre
än 10 miljoner ton till över 400 miljoner ton per år. De länder som har den största
produktionstillväxten återfinns i Asien och Latinamerika. OECD beräknar att den globala
kemikalieproduktionen kommer att växa med 85 procent mellan år 1995 och år 2020. 3
Kemikalieinspektionens produktregister visar att det fanns drygt 72 000 kemiska produkter i
Sverige år 2006. I dessa kemiska produkter ingick ca 13 000 kemiska ämnen. Vid mitten av
90-talet tillfördes det svenska samhället årligen ca 160 miljoner ton varor.4 Inget talar för att
tillförseln i dag är mindre. Den samlade kunskapen om hur många och vilka kemiska ämnen
som ingår i varorna är liten. Utvecklingen har starkt bidragit till ett ökat välstånd i många
delar av världen, men även orsakat svåra hälso- och miljöproblem och kostnadskrävande
åtgärder för samhället.
Människor hanterar många farliga ämnen i sin arbetsmiljö och det inte möjligt att helt undvika
att exponeras i dagens samhälle. Arbetet med att minska riskerna har förvisso varit mycket
framgångsrikt, men fortfarande är bl.a. allergi och annan överkänslighet ett stort och väl
dokumenterat arbetsmiljöproblem. Det är vetenskapligt svårt att bevisa något samband mellan
att människor utsätts för farliga kemiska ämnen och skador som kan uppkomma långt senare i
livet, t.ex. cancer. Det finns därför ingen tillförlitlig statistik över hur många människor som
drabbas av långsiktiga skador orsakade av exponering för kemikalier i arbetslivet.
Hushållen har tillgång till mindre än 20 procent av alla kemiska produkter som hanteras i
samhället. Trots det får Giftinformationscentralen många frågor om akuta förgiftningar och
förgiftningstillbud. De vanligaste frågorna handlar om rengöringsmedel, hygienprodukter och
bekämpningsmedel.
Liksom i arbetsmiljön kan allergi och annan överkänslighet vara ett problem för konsumenter.
Men även för konsumenter kan det, på samma sätt som i arbetsmiljön, vara svårt att visa
sambandet med exponering för kemiska ämnen och långsiktiga skador. Ett område som väckt
allt större betänkligheter de senaste åren gäller det ofödda barnets exponering för kemikalier
under graviditet, samt under nyföddhetsperioden. Alltmer data tyder på att kemikalieexponering under denna period i livet kan orsaka förändringar i utvecklingen, som blir
bestående och/eller leder till olika typer av sjukdomar senare i livet. Farliga ämnen kan läcka
ut från varor under användning eller orsaka problem vid återvinning, i avfallsledet eller vid
läckage från förorenade områden. Arbetet med att minska utsläpp till vatten och luft från
industrier och biltrafik har varit framgångsrikt, även om många problem återstår. Exempelvis
är osäkerheten i dag stor om hur en blandad exponering från många olika ämnen samtidigt
påverkar risken för skador på människa och miljö. Halterna i miljön av kända miljögifter som
PCB, DDT och dioxiner har sjunkit, men minskar inte längre. Därtill har nya möjliga
problemämnen identifierats, t.ex. klorerade och bromerade styrener samt perfluorerade
ämnen. Förekomsten av kvicksilver, kadmium och bly i miljön är fortfarande ett problem.
Förekomsten av kvicksilver är särskilt allvarlig. Halterna i nästan all fisk i svenska vatten
överskrider det gränsvärde som har föreslagits av kommissionen i arbetet med EU:s
ramdirektiv för vatten.
Bekämpningsmedel sprids avsiktligt i miljön och återfinns i åar som avvattnar
jordbruksområden och i vissa fall även i grundvattnet. Under de senaste åren har ett 20-tal
3
OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (2001): Environmental Outlook for the
Chemicals Industry.
4
Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (1999): Att finna farliga flöden (uppgifter från SCB:s Industrioch utrikeshandelsstatistik 1996).
14
verksamma ämnen i bekämpningsmedel påvisats i ytvatten i halter som överskrider de
riktvärden som har utarbetats av Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket. Det innebär att
det kan finnas en risk för skador i miljön. Ämnen som hittas i grundvatten kommer från
numera förbjudna ogräsmedel som tidigare används på t.ex. industritomter och grusplaner.
15
2. Delmål 1 – Kunskap om kemiska ämnens hälsooch miljörisker
Kemikalieinspektionen bedömer att nuvarande delmål inte kan nås inom utsatt tid. Den nya
kemikalieförordningen Reach innebär att viktiga steg kommer att tas, men för
lågvolymämnen är kunskapskraven i Reach otillräckliga. Även för vissa produktgrupper som
omfattas av annan lagstiftning behöver kunskapskraven skärpas, t.ex. när det gäller
läkemedels miljöfarlighet.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet omformuleras och att ett antal punkter läggs till
som förklarar vad delmålet innebär och därmed förbättrar möjlighet till uppföljning
Nuvarande formulering av delmålet
Senast år 2010 skall det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt framställda eller
utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden. För ämnen som hanteras i högre
volymer och för övriga ämnen som t.ex. efter inledande översiktliga tester bedöms som
särskilt farliga skall uppgifter om egenskaperna finnas tillgängliga tidigare än 2010. Samma
krav på uppgifter skall då gälla för såväl nya som existerande ämnen. Senast år 2020 skall det
även finnas uppgifter om egenskaperna hos de mest betydande oavsiktligt bildade och
utvunna kemiska ämnena.
Kemikalieinspektionens föreslår att delmålet revideras.
Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper
Senast 2018 ska det finnas tillräckliga uppgifter om hälso- och miljöfarliga egenskaper hos
alla tillverkade, importerade och utvunna kemiska ämnen.
För att delmålet ska bedömas vara uppfyllt ska följande preciseringar vara uppnådda:
• För läkemedel finns tillräcklig kunskap om miljöfarlighet baserad på ämnenas förväntade
halt i miljön.
• Det är särskilt viktigt att det finns kunskap om kronisk giftighet på vattenlevande organismer
och persistenta, bioackumulerande och toxiska egenskaper (PBT).
• Baserat på ämnenas förväntade halt i miljön finns tillräcklig kunskap om
livsmedelstillsatsers miljöfarlighet. Särskilt gäller det ämnen som är svårnedbrytbara i miljön.
• För kemiska ämnen som tillverkas eller importeras i betydande volymer (över 10 ton) finns
det kunskap om ämnenas hälso- och miljöfarlighet som motsvarar kunskapskraven i Reach.
För enskilda ämnen är lägre kunskap acceptabel endast om det inte försämrar möjligheten att
ordna en säker hantering.
• Inga preciserade kunskapskrav anges f.n. för ämnen som tillverkas eller importeras i
volymer under 1 ton.
• När det från djurskydds- och ekonomisk synpunkt finns rimliga metoder bör delmålet
kompletteras med ytterligare kunskapskrav. Kunskapskraven bör då öka för alla ämnen
under 10 ton.
• För alla ämnen, oavsett volym, där kunskapen är bristfällig i förhållande till hanteringen
måste företagen väga in denna osäkerhet om riskerna i bedömningen och göra ytterligare
tester eller vidta extra skyddsåtgärder för att förhindra att skador uppkommer på människa
och miljö.
• Kunskap finns om nanotekniska ämnens hälso- och miljöfarlighet.
16
Definition av tillräckliga uppgifter
Med ”tillräckliga uppgifter” menas att uppgifterna är så omfattande att det är möjligt att
identifiera och vidta de åtgärder som krävs för att förhindra att skador uppkommer på
människa och miljö.
Sammanfattande bedömning
Den förebyggande kemikaliekontrollens viktigaste uppgift är att förhindra att skador
uppkommer på människa och miljö. För detta krävs kunskap. Med toxikologiska och
ekotoxikologiska tester kan farliga ämnen identifieras och skyddsåtgärder genomföras innan
människor och miljö skadas. Undersökningar både från USA och EU visar dock att
kunskapsbristen är stor – även för ämnen som förekommer i stora volymer i samhället. För ca
85 procent av de ämnen som hanteras mest i samhället (s.k. högvolymämnen) ligger
kunskapsnivån lägre än vad som krävs ens för en begränsad riskbedömning. Kunskap om
risken för långsiktiga skador, t.ex. möjliga cancerframkallande eller fosterskadande
egenskaper, saknas för de flesta ämnen.
Företagen måste i mycket större utsträckning än i dag ta fram kunskap om kemiska ämnens
hälso- och miljöfarlighet. Kunskapskraven i EU:s nya kemikalieförordning Reach kan
visserligen vara tillräckliga för ämnen som tillverkas eller importeras i högre volymer, men
huruvida så blir fallet beror på kommande uppdateringar av förordningens bilagor, utformning
av vägledningsdokument och på den faktiska tillämpningen av förordningen.
De kunskapskrav som ställs på lågvolymämnen är otillräckliga i förhållande till delmålet, men
de innebär ändå i huvudsak en förbättring jämfört med nu gällande lagstiftning. För ämnen
där kunskapen är bristfällig måste företagen väga in denna osäkerhet om riskerna i
bedömningen och vidta extra skyddsåtgärder för att förhindra att skador uppkommer på
människa och miljö. Vid tillämningen av Reach, och i samband med olika översyner, bör
Sverige verka för att kravet på kunskap stegvis ökas. För att påverka länder utanför EU bör
Sverige verka för att de skrivningar som finns i den globala kemikaliestrategin (SAICM) om
framtagande av kunskap får genomslag i praktiken.
För kemiska produkter som ska vara godkända innan de får användas, t.ex.
bekämpningsmedel, finns det betydligt mer kunskap, men även för sådana produktgrupper
finns brister. Läkemedel är exempel på en viktig produktgrupp som kan orsaka skador i
miljön. Medel med hormonell verkan kan t.ex. påverka fortplantningen och den tidiga
utvecklingen hos djur. Sverige bör verka för att ökade krav på kunskap om miljöfarlighet
införs i EU:s lagstiftning för godkännande av läkemedel.
Ökad svensk satsning på forskning är viktig. Den tekniska utvecklingen gör att nya risker kan
uppkomma. Den snabba utvecklingen inom nanotekniken gör att forskning om hälso- och
miljörisker är angelägen. Toxikologisk och ekotoxikologisk testning innebär normalt
djurförsök, men av etiska skäl är det viktigt att undvika en stark ökning av antalet djurförsök.
För att det ska vara möjligt att stegvis öka kunskapskraven i Reach, särskilt för s.k.
lågvolymämnen, bör forskning för att främja utvecklingen av testmetoder som kräver färre
djur eller inga djur alls stödjas.
Ingen lagstiftning kräver i dag kunskap om hälso- och miljöfarlighet hos oavsiktligt bildade
och utvunna ämnen, t.ex. ämnen som bildas i förbränningsprocesser. Förekomst och
uppträdande i miljön skiljer sig kraftigt mellan olika oavsiktligt bildade ämnen och därmed
även behovet av kunskap. Ett nytt delmål föreslås därför, nämligen om oavsiktligt bildade
ämnen, som behandlar problem i ett sammanhang.
17
3. Delmål 2 – Information om farliga ämnen i varor
Det nuvarande delmålet kan inte uppnås inom utsatt tid. Information om farliga ämnen i varor
är avgörande för att producenter och konsumenter av varor ska ha möjlighet att undvika
miljö- och hälsofarliga ämnen och att bidra till att minska riskerna för hälsan och miljön av
farliga kemikalier.
För kemiska produkter finns sedan länge ett system inom EU för hälso- och miljöinformation,
men för andra varor finns bara undantagsvis krav på hälso- och miljöinformation om ingående
ämnen. Genom EU:s nya kemikalieförordning Reach införs krav på att information ska
lämnas om särskilt farliga ämnen som ingår i varor. Det är ett viktigt steg som ger bättre
förutsättningar för att målet på sikt ska nås. Informationskravet behöver dock utvidgas till att
gälla alla miljö- och hälsofarliga ämnen – inte enbart de särskilt farliga ämnena. Krav på att
användare av varor ska få hälso- och miljöinformation om de farliga ämnen som ingår behövs
också i andra direktiv (biociddirektiv och andra produktdirektiv) och utökad tillsyn över
regler om varor bedöms som viktigt.
Även ökad acceptans för information, liksom kundkrav och generellt ökad efterfrågan på
information om ämnen i varor är angelägna, och behöver stimuleras såväl nationellt, i EU som
internationellt.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet förlängs och revideras.
Nuvarande lydelse av delmål 2
Senast år 2010 skall varor vara försedda med hälso- och miljöinformation om de farliga
ämnen som ingår.
Kemikalieinspektionens föreslår att delmålet revideras.
Information om farliga ämnen i varor
Senast år 2018 ska den som använder en vara få hälso- och miljöinformation om de farliga
ämnen som ingår i varan. Informationen ska finnas tillgänglig under varans hela livscykel.
Sammanfattande bedömning
Alla som kommer i kontakt med kemiska produkter ska vara väl informerade om vilka risker
hanteringen kan innebära och hur dessa risker ska förebyggas. För kemiska ämnen och
kemiska produkter finns sedan lång tid tillbaka ett EU-gemensamt informationssystem med
kriterier för bedömning av produkternas hälso- och miljöfarlighet och också system för hälsooch miljöinformation med uppgifter bl.a. om de farliga ämnen som ingår. Denna information
ska lämnas i produktmärkning samt för yrkesanvända produkter även i säkerhetsdatablad.
Systemet för produktinformation för kemiska produkter förutsätter dock att det finns kunskap
om ingående ämnen så att det går att klassificera ämnena enligt kriterierna i reglerna. För
ämnen vilkas hälso- eller miljöeffekter är ofullständigt kända blir både klassificeringen och
märkningen bristfällig.
18
Reach
EU:s nya kemikalieförordning Reach förväntas ge bättre förutsättningar för att delmål 2 ska
kunna uppfyllas genom att kunskap om fler ämnens farliga egenskaper successivt växer fram
och skapar förutsättningar för att sådan information förmedlas genom produktions- och
hanteringskedjorna. Genom Reach införs krav på att leverantörer av varor andra än kemiska
produkter ska lämna information till dem som yrkesmässigt använder varorna om de särskilt
farliga ämnen som ingår i halter över 0,1 procent. Även konsumenter ges rätt att på förfrågan
få samma information.
De som använder varor får därmed ökade möjligheter att som kunder ställa krav och välja
bort särskilt farliga ämnen. Hur haltgränsen på 0,1 procent kommer att beräknas på
sammansatta varor – på hela varan eller delar av den – kommer i praktiken att få stor
betydelse för om information behöver lämnas eller ej.
Enligt en översynsbestämmelse i Reach dröjer det till 2019 innan det kan omprövas om krav
ska ställas även för vissa andra farliga ämnen i varor. Möjligen skulle denna fråga kunna
väckas i samband med den översyn som ska göras av Reach år 2012 i syfte att undanröja
överlappning med annan lagstiftning, eller vid den rapportering som ska göras 2015–2016 av
hur Reach fungerar.
Europaparlamentet framhöll under Reach-förhandlingarna att informationen skulle gälla alla
farliga ämnen. Vid utvecklingen av ett informationssystem för varor bör man diskutera
möjligheten att införa informationskravet stegvis genom att börja med vissa angelägna
produktkategorier för känsliga grupper, såsom barn och allergiker, långlivade produkter som
t.ex. hus, eller produkter med bred spridning i samhället.
Biociddirektiv
När det gäller bekämpningsmedel finns en risk att varor som importeras från länder utanför
EU kan vara behandlade med bekämpningsmedel som är förbjudna inom EU. Ett exempel på
en biocid som har fått ökad användning är silver, som vi i dag vet används i större
utsträckning i bl.a. tvättmaskinger, kylskåp och nappar i bakteriedödande syfte.
Olika vägar för att hantera denna risk diskuteras i EU. Ett förslag är att införa krav på att
varorna ska märkas med uppgift om de bekämpningsmedelssubstanser de behandlats med.
Även andra förslag diskuteras, bl.a. att biocidbehandlade varor ska omfattas av ett
godkännandeförfarande.
Sverige anser att det skulle bli alltför resurskrävande att lägga till ett nytt system för att
godkänna biocidbehandlade varor och förespråkar i stället att riskbedömningen av
biocidprodukterna omfattar användning i varor och alltså görs inom befintligt regelverk.
Om kommissionens arbete med att ta fram ett förslag till lagstiftning för varor behandlade
med biocidprodukter kan finnas tillgängligt 2010, skulle det betyda bättre förutsättningar för
att uppnå delmålet i ett avseende. Regelverket kommer med all sannolikhet att ställa krav på
information om varors innehåll av biocidprodukter. Kravet kommer att innebära utökade krav
på tillsyn för dessa varor, för att säkerställa att reglerna efterlevs.
Andra produktdirektiv
Det finns flera EG-direktiv som reglerar säkerhet för varor, bl.a. leksaker och byggprodukter.
Dessa direktiv ställer inte krav på att varorna ska märkas med hälso- eller miljöinformation,
eller innehåll av farliga ämnen. Vid en revidering av produktdirektiven bör det prövas om
19
krav på information om farliga ämnen i varor kan införas. Så sker för närvarande (september
2007) i den pågående översynen av byggproduktdirektivet 5.
Internationellt arbete
En stor del av de varor som säljs i Sverige kommer ursprungligen från länder utanför EU. För
att kunna nå målet är det således viktigt att arbeta internationellt. Det behövs en ökad
medvetenhet globalt om att farliga ämnen kan ingå i varor och spridas ifrån dessa under
användning och när de blivit avfall. I den övergripande policystrategin och handlingsplanen
inom SAICM finns behovet av information om varors innehåll av farliga ämnen upptaget. För
att detta ska få genomslag i praktiken behövs dock en konkretisering av hur sådan information
ska lämnas.
Drivkrafter i utvecklingen mot målet
När det gäller drivkrafter och hinder finns ett flertal faktorer som kan driva på respektive
hindra utvecklingen mot delmålet. Ansvaret för att lämna information vilar i första hand på de
företag som producerar och levererar produkter. En stark drivkraft är dock krav från kunderna
– såväl privata företag, offentlig sektor som konsumenter. Ökad efterfrågan på bra
säkerhetsdatablad driver fram bättre kvalitet på informationen.
Återvinningsindustrin har behov av information om ämnen i material som ska återanvändas
för att förvissa sig om att det inte ingår ämnen som kan försvåra återvinningsprocessen.
Myndigheterna kan förstärka och underlätta kundkraven, bl.a. genom verktyg som
Kemikalieinspektionens riskminskningsverktyg PRIO och Miljöstyrningsrådets EKU-verktyg
för inköpare i offentliga organisationer. Myndigheterna kan även bidra till ökad medvetenhet
bland leverantörer om behovet av information, bl.a. genom att föra dialog med branscher.
Även information till konsumenter för att göra dem uppmärksamma på kemikalierisker kan
genom påföljande kundkrav driva fram bättre information om innehåll av farliga ämnen i
varor.
Komplexa produktionskedjor för varor med flera material och komponenter kan försvåra
informationsflödet. Utvecklingen har under de senaste åren gått mot en sammanslagning av
företag, och inte sällan finns kompetensen i kemikaliefrågor på huvudkontoret som ligger i ett
annat land än tillverkningslandet. Dessutom har handeln över Internet ökat, vilket ger större
möjligheter för privatpersoner att direktimportera varor. Detta ökar dock risken för att
produkten saknar föreskriven miljö- och hälsoinformation.
Faktorer som motverkar en utveckling av system för information om farliga ämnen i varor är
bl.a. brist på medvetenhet om kemikalierisker i samhället och bristande kunskap om ämnens
förekomst i varor. Även avsaknad av bra tekniska lösningar för att förmedla information kan
vara ett hinder för informationsspridningen, liksom kostnader för att ta fram informationen.
Många varuproducenter och kemikalieanvändare behöver information om farliga ämnen i
varor för att kunna undvika risker, bl.a. i arbetsmiljön, och för att kunna förutse framtida
kostnader för t.ex. sanering. Dessutom behöver företagen i leverantörskedjorna ha kännedom
om kemiska ämnen i varor för att kunna uppfylla åligganden enligt andra regelsystem, t.ex.
produktdirektiv och avfallsregler. Stora internationella varuproducenter som behöver få
information om ämnen i varor för att undvika risker och dåligt rykte skulle därför kunna bli en
mycket viktig drivkraft mot delmålet.
5
Direktiv 89/106/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter.
20
4. Delmål 3 – Utfasning av farliga ämnen
Delmålet bedöms inte kunna nås i tid. EU:s kemikalieförordning Reach innebär dock ett
viktigt steg för att förbättra förutsättningarna att nå delmålet. Med Reach införs ett system
med tidsbegränsade tillstånd för särskilt farliga kemiska ämnen som i stort överensstämmer
med de ämnesgrupper som omfattas av delmålet. Annan användning än den som anges i
tillståndet blir förbjuden. Systemet med tillstånd kommer att öka trycket på företag att ersätta
särskilt farliga ämnen med mindre farliga alternativ. För andra farliga ämnen inklusive sådana
som finns i importerade varor finns i Reach ett begränsningssystem som liknar dagens
begränsningsdirektiv.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet förlängs och revideras.
Nuvarande lydelse av delmål 3
Nyproducerade varor skall så långt det är möjligt vara fria från
•
nya organiska ämnen som är långlivade (persistenta) och bioackumulerande, nya
ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande
samt kvicksilver så snart som möjligt, dock senast 2007,
•
övriga cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen,
samt sådana ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande, senast år
2010 om varorna är avsedda att användas på ett sådant sätt att de kommer ut i
kretsloppet,
•
övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande, samt kadmium och
bly, senast år 2010.
Dessa ämnen skall inte heller användas i produktionsprocesser om inte företaget kan visa att
hälsa och miljö inte kan komma till skada.
Redan befintliga varor, som innehåller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver,
kadmium samt bly, skall hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön.
Spridning via luft och vatten till Sverige av ämnen som omfattas av delmålet skall minska
fortlöpande.
Delmålet omfattar ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet
omfattar även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive dem
som bildas oavsiktligt.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet revideras.
Särskilt farliga ämnen
1. Nyproducerade varor ska så långt som möjligt vara fria från särskilt farliga ämnen.
2. Senast år 2015 ska varor som innehåller särskilt farliga ämnen under varornas hela
livscykel hanteras så att ämnena inte läcker ut i miljön.
3. Utsläpp av särskilt farliga ämnen från produktionsprocesser ska minska så långt som
möjligt. Senast år 2015 ska särskilt farliga ämnen inte användas i produktionsprocesser
om inte verksamhetsutövaren kan visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada.
21
4. Den långväga spridningen av särskilt farliga ämnen till Sverige via luft och vatten ska
minska fortlöpande.
Delmålet omfattar ämnen som människan framställt, återvunnit eller utvunnit från naturen.
Med ”särskilt farliga” ämnen avses:
• ämnen som är persistenta och bioackumulerande (PB-ämnen),
• ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (CMR-ämnen),
• hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande ämnen samt
• tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly.
Sammanfattande bedömning
Vissa kemiska ämnen har särskilt farliga egenskaper. De kan ge svåra skador på människan
på grund av att de är cancerframkallande, kan skada arvsmassan eller är skadliga för
fortplantningen. Även organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande är särskilt
farliga för hälsa och miljö. Sådana ämnen återfinns både i blod och i modersmjölk och
innebär därmed risker för såväl foster som det nyfödda barnet. De återfinns även i levande
organismer bl.a. i polartrakterna, vilket visar att de kan spridas långväga i atmosfären – långt
från den ursprungliga utsläppskällan. En mycket grov uppskattning är att det totalt finns ett
par tusen ämnen i användning med särskilt farliga egenskaper.
Kemiska ämnen med särskilt farliga egenskaper är svåra att hantera säkert. Även små
mängder kan skada människor och miljö. Företag bör därför byta ut särskilt farliga ämnen så
långt det är möjligt.
Reachs definition av särskilt farliga ämnen stämmer i stora drag överens med delmålet. Ett
undantag är dock kraftigt allergiframkallande ämnen som inte omnämns i Reach; dock kan
eventuellt vissa inhalationsallergener räknas till den kategori av ”ämnen som inger
motsvarande grad av betänklighet” som anges i Reach.
EU:s kemikalieförordning Reach innebär ett viktigt steg som väsentligt förbättrar
förutsättningarna att nå delmålet genom att lagstiftningen ger möjligheter för EU att
gemensamt agera mot ett större antal särskilt farliga ämnen genom auktoriseringsregler och
begränsningsregler. Tillämpningen av lagstiftningen är dock viktig för att i praktiken fasa ut
de särskilt farliga ämnena så att delmålet på sikt har förutsättningar att nås. Här finns stora
förhoppningar till Reachsystemet, men också en osäkerhet om hur auktoriseringssystemet och
begränsningsreglerna kommer att fungera i praktiken. Orsaken är att det är oklart hur reglerna
kommer att tolkas och tillämpas.
I osäkerheten ligger också bl.a. kraven vid prövning av tillståndsansökningar. Det är
industrins ansvar att ansöka om tillstånd och att i det sammanhanget visa att användningen är
tillräckligt säker. När det gäller begränsningar ligger ansvaret för att ta fram underlag på de
nationella myndigheterna.
Även reglerna för godkännande av växtskyddsmedel och biocidprodukter håller på att
omarbetas. Det omfattande regelarbete som pågår i EU ger Sverige en unik möjlighet att
verka för en hög skyddsnivå i lagstiftningen. En skärpning av reglerna för växtskyddsmedel är
angelägen, speciellt om medlen är långlivade och bioackumulerande, eftersom de tillverkas
för avsiktlig spridning i miljön.
Det är också viktigt att reglerna både för växtskyddsmedel och andra kemikalier utformas så
att substitutionsprincipen omsätts i praktiken. Även om många långlivade och
bioackumulerande organiska ämnen förbjuds i EU, så kommer den svenska miljön att
22
förorenas på grund av spridning från andra länder. Det är därför viktigt att Sverige får till
stånd globala åtgärder mot farliga ämnen med långväga spridning.
Kemikalieinspektionen föreslår en ny formulering av delmål 3 som innebär en förenkling och
som anpassar delmålets lydelse till den situation som råder när Reach trätt i kraft. Samtidigt
föreslås 2015 som målår.
I samband med delmål 3 föreslår Kemikalieinspektionen också en strategi för tillämpningen
av tillståndsprövning och begränsningar inom Reach. Strategin syftar till en tillämpning av
Reach som så långt som möjligt bidrar till utfasning av de ämnen som omfattas av delmål 3.
Kemikalieinspektionen föreslår ett program för att öka kunskapen om befintliga alternativ till
farliga ämnen och för att utveckla nya sådana. Syftet med programmet är att stimulera
substitution och bidra till innovation på området.
Under delmål 3 finns även förslag gällande utvecklingen av regelverk och styrmedel avseende
varor, inklusive EU:s kvicksilverstrategi samt genomförandet av den globala
kemikaliestrategin (SAICM) och nominering av nya ämnen till internationella konventioner
som t.ex. Stockholmskonventionen.
När det gäller växtskyddsmedel kommer Jordbruksverket, Naturvårdsverket och
Kemikalieinspektionen att ge förslag till ett nationellt handlingsprogram för växtskyddsmedel
med stöd av EU:s förslag till strategi för hållbar användning av växtskyddsmedel. På så sätt
motverkas användningen av växtskyddsmedel som innehåller särskilt farliga ämnen.
23
5. Delmål 4 – Fortlöpande minskning av hälso- och
miljöriskerna med kemikalier
Delmålet kan inte uppnås till 2010. De flesta kända kemiska riskerna minskar, men samtidigt
kommer nya ämnen, tekniker och användningsområden ut på marknaden som kan innebära
nya möjligheter men också nya risker.
De indikatorer som finns i dag pekar inte på några entydiga trender. Det saknas dock
grundläggande kunskap om många ämnens farliga egenskaper och om ämnens förekomst i
varor, liksom om exponeringsnivåer i arbetsmiljö och yttre miljö. EU:s nya
kemikalielagstiftning Reach bedöms leda till att betydande riskminskningsarbete hos ett stort
antal företag kan uppnås.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet förlängs och revideras. Barn och känsliga grupper
bör beaktas särskilt.
Nuvarande lydelse av delmål 4
Hälso- och miljöriskerna vid framställning och användning av kemiska ämnen skall minska
fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer och nyckeltal som ska fastställas av berörda
myndigheter. Under samma tid ska förekomsten och användningen av kemiska ämnen som
försvårar återvinning av material minska.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet revideras.
Minskning av kemiska ämnens hälso- och miljörisker
Hälso- och miljöriskerna vid all hantering av kemiska ämnen ska fortlöpande minska och
senast år 2018 vara så låga att människor och miljö inte kommer till skada. Särskild
hänsyn ska tas till barn och känsliga grupper.
Under samma tid ska användningen av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material
minska så att återvinningen inte hindras.
Särskild hänsyn ska tas till känsliga grupper såsom barn, gravida kvinnor och det ofödda
barnet, äldre individer och sjuka eftersom individer inom dessa grupper kan vara extra sårbara
vid kemikalieexponering. Med särskild hänsyn menas att denna större sårbarhet fullt ut ska
vägas in vid bedömning av risker med kemikaliehantering
”Ämnen som försvårar återvinning”:
Regering angav i proposition 200/01:65 (s. 45) som ett av flera skäl till förslaget att farliga
ämnen i varor som återvinns även i nästa led, då nya varor produceras, kan få en mer
okontrollerad spridning än i de ursprungliga varorna
Delmålsåret är satt till 2018, vilket är så snart som möjligt. Uppgifter om ämnen som behövs
för detta delmål finns då tillgängliga enligt Reach-lagstiftningen.
24
Sammanfattande bedömning
Kemikalieinspektionens förslag till reviderat delmål innebär bland annat att år 2018 inga
barnolycksfall, skador i arbetslivet eller skador vid konsumentanvändning ska inträffa som en
följd av att kemiska produkter och varor hanteras. Detta kräver mycket långtgående åtgärder.
En avgörande åtgärd för att nå målet är att farliga ämnen byts ut mot mindre farliga i kemiska
produkter och övriga varor. Detta är särskilt viktigt för att nå en säker hantering för
konsumenter, men även för små verksamhetsutövare.
I samhället används allt fler olika slags produkter, som dessutom i ökande grad är
sammansatta. Varuproduktionen blir dessutom alltmer global och produktionskedjorna är ofta
komplexa, vilket kan försvåra för enskilda aktörer i produktionskedjorna att bidra till
riskminskning. Även om halterna av farliga ämnen minskar i de enskilda produkterna så är
det inte självklart att riskerna minskar, eftersom användning av produkter i samhället ökar.
Det är stora skillnader mellan olika kemiska ämnens farlighet. För hanteringen av ämnen i
arbetsmiljön med t.ex. hög akut eller kronisk giftighet måste det finnas noggranna rutiner och
tekniska åtgärder för att förhindra exponering. Även mindre farliga ämnen kan orsaka skada
och långvarig ohälsa. Hantering av farliga ämnen i arbetsmiljön kan ofta inte undvikas, men
för att undvika skador är kännedom om säker exponeringsnivå nödvändig. Det behövs också
tillförlitliga metoder för att kvantifiera exponeringen. Arbetet med riskbedömning och
framtagning av yrkeshygieniska gränsvärden är därför grundläggande för planeringen av en
säker och effektiv kemikaliehantering. Känsliga grupper, såsom gravida och astmatiker,
behöver beaktas. Minskad risk för skada på människor och miljön kan också uppnås genom
att farliga ämnen byts ut mot mindre farliga.
Människor och miljö kan exponeras för kemiska ämnen i många olika situationer, bl.a. i
bostaden, på arbetsplatsen, i skolan eller i stadsmiljön. Exponeringen kan ske direkt från
produkter eller indirekt via miljön genom mat, luft och vatten. Ämnen kan komma från olika
källor; vid produktion kan det ske utsläpp med spridning till miljön och exponering i
arbetsmiljön.
Kemiska ämnen som används för tillverkning av kemiska produkter och varor kan senare i
varierande grad frisläppas från olika delar av produkternas livscykel. Människor som
använder produkter och varor kan exponeras för kemiska ämnen som frisläpps, och då bör
särskild hänsyn tas till barn och andra känsliga grupper, t.ex. allergiker.
Ämnen kan även spridas till miljön när varor används. Slutligen kan ämnen spridas från
uttjänta varor och vid avfallshantering.
Verksamhetsutövarna har ett särskilt ansvar för att undvika och begränsa kemiska risker. Den
första åtgärden som alltid ska beaktas är substitutionsmöjligheten, dvs. om den använda
kemiska produkten kan ersättas med en mindre farlig produkt eller med en som kan hanteras
säkrare alternativt med en annan teknik. Nästa steg är att begränsa exponeringen. Ansvaret
ska baseras på försiktighets- och produktvalsprincipen. Produktutvecklingen måste ta hänsyn
till kemiska hälso- och miljörisker. Arbetet att ersätta kemiska produkter med andra som är
mindre farliga ska göras både hos dem som tillverkar och importerar och hos dem som
använder kemiska produkter. Kemiska produkter ska hanteras så att skada på hälsa och miljö
undviks. För att uppfylla sina skyldigheter måste verksamhetsutövarna ha god kunskap om
riskerna med sina produkter och andra varor.
Konsumenter är ofta en utsatt grupp. Det är därför angeläget att kemiska produkter och andra
varor avsedda för konsumentbruk är så lite farliga som möjligt. Alla kan bidra till att minska
de skador kemikalier orsakar på människa och miljö. Som konsument kan man välja mindre
farliga produkter, förvara hushållskemikalier säkert och lämna rester till avfallshantering.
25
Kontrollen av efterlevnaden av reglerna är viktig. EU:s kemikalieförordning Reach kommer
att innebära att det blir ett stort behov att förändra och utveckla myndigheternas tillsyn. För att
öka efterlevnaden är det viktigt att tillsynsmyndigheterna i EU:s medlemsländer samarbetar
mer.
De senaste 15–20 årens arbete med att minska riskerna i Sverige med användningen av
bekämpningsmedel har varit mycket framgångsrikt, men för att det svenska arbetet ska vara
framgångsrikt även fortsättningsvis krävs att omarbetningen av EU:s regler för godkännande
av bekämpningsmedel leder till en rad skärpningar i gällande direktiv. I avvaktan på de nya
reglerna är det viktigt att riskerna med växtskyddsmedel fortlöpande minskar i enlighet med
fastställt handlingsprogram.
Kemikalieinspektionens förslag till reviderat delmål innebär att hälso- och miljöriskerna vid
all hantering av kemiska ämnen senast 2018 ska vara så låga att människor inte kommer till
skada. Viktiga tillägg och preciseringar i den nya målformuleringen är att särskild hänsyn ska
tas till barn och andra känsliga grupper samt att användningen av kemiska ämnen som
försvårar återvinning av material ska minska så att återvinningen inte hindras.
De åtgärder som föreslås innebär sammanfattningsvis arbete för att stimulera produktval och
för att Reach och annan lagstiftning bidrar till ökad kunskap, ökad spridning av information
om risker, samt ytterligare regler om begränsningar. EG-direktivens krav på säkerhet för
produkter behöver vara åtminstone på samma nivå som kraven i Reach. Marknadsdrivna
styrmedel behöver stimuleras, t.ex. med olika former av verktyg som underlättar för inköpare
och kunder att ställa krav på mindre farliga produkter. Att aktivt arbeta med produktval är en
nyckel för att uppnå delmål 4. Att påskynda den långsamma utvecklingen mot en hållbar
kemikalieproduktion och -användning anser Kemikalieinspektionen vara mycket angeläget.
Ett förslag är därför att regeringen tar initiativ till att utreda förutsättningarna för inrättandet
av ett institut för hållbar produktion och användning av kemikalier. Institutet skulle kunna
utgöra ett kompetenscentrum för grön kemi och hållbar kemikalieanvändning.
Kemikalieinspektionen bedömer att det inte är möjligt att det nuvarande delmålet kan uppnås
till 2010. Även om kända kemiska risker minskar kommer samtidigt nya ämnen ut på
marknaden och nya användningsområden och tekniker (t.ex. nanopartiklar) introduceras. Det
saknas ännu i betydande utsträckning kunskap om många ämnens farliga egenskaper och om
ämnens förekomst i produkter. Därmed finns risk att nya risker uppstår. Det kan därför ta tid
för samhället, myndigheter och näringsliv att generera kunskap om och att lära sig hantera de
nya riskerna.
Reach förväntas leda till ökad kunskap och medvetenhet och därmed på sikt minskade
kemikalierisker. Samtidigt kommer farliga kemiska ämnen att behöva användas under lång tid
framöver.
Sammantaget förväntas Reach leda till ett kraftigt ökat riskminskningsarbete hos företagen
med att byta ut farliga ämnen mot mindre farliga eller begränsa riskerna via andra åtgärder allt
eftersom riskerna blir kända. Det är viktigt att egenskaperna hos utbytesämnena är väl kända
så att inte nya risker uppstår. Fler farliga och särskilt farliga ämnen förväntas bli föremål för
åtgärder på EU-nivå (begränsning eller tillståndsprövning) eller på nationell nivå
(arbetsmiljöregler, tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet).
Felaktig hantering av avfall som kan innehålla farliga ämnen utgör en risk för människors
hälsa och miljön. Avfallslagstiftningen syftar till att skydda miljön. Det är oklart om Reach
ger ett bra skydd för produkter som består av eller innehåller återvunnet avfall.
Sverige bör arbeta för en tydlig avfallslagstiftning och tydliga regler för produkter i EU så att
en praktisk och miljösäker hantering av produkter som består av eller innehåller återvunnet
26
avfall underlättas. Regeringen bör ta hänsyn till de särskilda förutsättningar som kan gälla för
avfall och som skiljer sig från produkter av jungfruligt material. Avfalls- och
återvinningsperspektivet bör bevakas i kommande revideringar av Reach.
27
6. Delmål 5 – Riktvärden för miljökvalitet
Delmålet är uppnått. Det finns riktvärden för mer än 100 ämnen fastlagda av myndigheterna.
Det fortsatta arbetet med riktvärden kan ske utan ett särskilt delmål för detta.
Nuvarande formulering av delmålet
För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av delmål 3, skall det senast år 2010
finnas riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.
Sammanfattande bedömning
Riktvärdet anger den halt i miljön av ett kemiskt ämne under vilken inga skador förväntas
uppkomma. Bedömningen är baserad på den kunskap som finns och den är alltid osäker.
Riktvärden får aldrig tolkas som om det är acceptabelt att förorena miljön upp till den angivna
halten. Riktvärdena har en funktion främst i områden med belastade miljöer. Det kan vara
vattendrag i områden där växtskyddsmedel används eller områden som påverkas av tätorter
och lokala utsläpp från industrier.
Riktvärdena används i en indikator för rester av kemiska bekämpningsmedel i vatten och de
kan användas i arbetet med vattendirektivet. Genom Reach kommer information motsvarande
den som används för riktvärden att tas fram och göras tillgänglig för ytterligare tusentals
ämnen.
28
7. Delmål 6 och 7 – Efterbehandling av förorenade
områden
Delmål 6 och 7, som båda rör förorenade områden, redovisas och bedöms tillsammans
eftersom de går in i varandra.
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket bedömer att åtminstone temporära åtgärder
kommer att ha utförts på huvuddelen av de områden som idag bedöms höra under delmål 6.
Delmål 7 kommer inte heller helt att nås till 2010, men med fortsatt goda förutsättningar
kommer delmål 7 till den del det gäller till 2050 att nås.
Huvudorsaken till att målen inte helt nås är att efterbehandlingsområdet är relativt nytt och
både tvärvetenskapligt och komplext varför kunskapsuppbyggnaden liksom uppbyggnaden av
organisation och marknad tagit tid. För att nå målen behöver saneringstakten öka, både med
statlig och privat finansiering, och kunskapen om förorenade områden generellt förbättras.
Myndigheterna föreslår att delmål 7 till 2050 står kvar, att prioritet fortsättningsvis ges åt
områden som på mycket kort sikt kan slå ut ett mycket stort värde och att ett tillägg görs till
delmålsformuleringen rörande spridning av kunskap om förorenade områden.
Nuvarande delmål 6
Samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana
områden som idag eller inom en nära framtid hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla
naturområden skall vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av år 2010.
Nuvarande delmål 7
Åtgärder skall under åren 2005-2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade
förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra senast år
2050.
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket föreslår att delmålen slås samman och
revideras.
Efterbehandling av förorenade områden
År 2015 ska åtgärder vid prioriterade förorenade områden ha utförts, i så stor utsträckning
att problemet är löst senast 2050. Samlad, tydlig och kvalitetssäkrad information om
förorenade områden ska finnas allmänt tillgänglig senast år 2015.
För att delmålet ska bedömas vara uppfyllt ska följande preciseringar vara uppnådda:
• Prioritering innebär att förorenade områden med mycket stor risk för människors hälsa eller
miljön åtgärdas i första hand. Särskild prioritet ges till områden som innebär akuta risker för
människor vid direktexponering eller som idag eller inom en nära framtid hotar betydelsefulla
vattentäkter eller värdefulla naturområden.
• Allmänt tillgänglig information om förorenade områden innebär att tillräcklig kunskap om
potentiellt och konstaterat förorenade områden finns och kan användas så att områden inte
nyttjas på sådant sätt att människor eller miljö skadas.
29
Sammanfattande bedömning
I en av preciseringarna till generationsmålet Giftfri miljö står att förorenade områden ska vara
undersökta och vid behov åtgärdade. Delmålen om förorenade områden är viktiga steg på
vägen mot generationsmålet. Delmål 6 och 7 går in i varandra och redovisas därför
tillsammans.
I det omfattande identifierings- och inventeringsarbetet har över 80 000 potentiellt förorenade
områden identifierats. Av dessa uppskattas 1 500 kunna utgöra mycket stora risker för hälsa
och miljö och 15 000 kunna utgöra stora risker. Uppskattningsvis kommer 35 områden som
utgjort mycket stora risker, att vara åtgärdade vid utgången av delmålsperioden. Dessutom
kommer kunskaps- och resursuppbyggnaden samt riktade aktiviteter och insatser att ha ökat
arbetstakten. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket bedömer att delmål 7 till den del
det gäller 2050, kommer att nås under fortsatt goda förutsättningar och snabb utveckling av
efterbehandlingsverksamheten i landet.
Flertalet av de identifierade akuta objekt som tillhör delmål 6 är ännu inte väl undersökta och
det kommer därför att ta några år innan långsiktigt hållbara åtgärder kan genomföras. På
ungefär hälften av de akuta objekten kan ett helt eller delvis ansvar utkrävas, vilket innebär en
mycket långsam process om kraven måste genomdrivas tillsynsvägen. Alla i dag identifierade
akuta objekt kommer därför inte att vara slutligt åtgärdade till 2010. Däremot bedömer
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket att åtgärder kommer att vara genomförda till
2010 på objekt där det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att genomföra någon form av
temporär åtgärd för att tillfälligt undanröja hela eller delar av hotet. Bedömningen är därför att
delmål 6 med dagens kunskap och kännedom om akuta risker i huvudsak kommer att nås,
men det behövs ytterligare insatser för att måluppfyllelsen ska vara långsiktigt hållbar.
De tre grundläggande förutsättningarna och drivkrafterna för arbetet mot generationsmålet om
förorenade områden och delmål 6 och 7 är:
•
Miljömålen, som lyfter behovet av insatser, visar inriktning och driver på arbetet
genom att ge tidsram för arbetet
•
Lagstiftningen, särskilt miljöbalken och ansvarsreglerna, som ger verktyg för att få
verksamhetsutövare och fastighetsägare att ta sitt ansvar för måluppfyllelsen
•
Sakanslaget för efterbehandling av förorenade områden, som ger möjlighet att
undandröja riskerna på områden där ingen kan ställas till svars, men även ger
möjlighet att bygga upp efterbehandlingsverksamheten, kunskap och marknad.
För att nå generationsmålet krävs ett långsiktigt arbete med att inventera potentiellt
förorenade områden, prioritera de områden som bedöms kunna medföra risker för fortsatta
undersökningar och sedan åtgärda de områden som visar sig utgöra oacceptabla risker för
människors hälsa eller miljön. Betydande insatser krävs både av staten som av dem som kan
ställas till svars enligt lag.
För att arbetet mot generationsmålet ska vara långsiktigt hållbart omfattar det även insatser
för att minska uppkomsten av förorenade områden i framtiden, kvarhålla och sprida
information om förorenade områden samt bygga upp system för hantering av förorenade
områden som trots allt kan uppstå.
Trenden mot en allt snabbare åtgärdstakt är tydlig, men takten behöver öka ytterligare för att
generationsmålet ska nås. Huvudorsaken är att efterbehandlingsområdet är relativt nytt och
både tvärvetenskapligt och komplext, varför kunskapsuppbyggnaden liksom uppbyggnaden
30
av organisation och marknad tar tid. Nya åtgärder behövs för att effektivera arbetet, nyttja
andra aktiviteter och initiativ i efterbehandlingsarbetet, bygga upp ett system som minskar
risken för att nya förorenade områden uppstår samt garantera att förorenade områden även i
framtiden hanteras på ett långsiktigt hållbart sätt.
Därför föreslås delmål 7 till 2050 stå kvar, prioritet fortsättningsvis ges åt områden som på
mycket kort sikt kan slå ut ett mycket stort värde och ett tillägg i delmålet göras rörande
spridning och användning av kunskap om förorenade områden.
31
8. Delmål 8 – Om dioxiner i livsmedel
Delmålet bedöms kunna nås i tid, men för att ytterligare effektiva åtgärder ska kunna anges
behövs mer kunskap om olika källors bidrag till dioxiner i livsmedel. För att komma till rätta
med påtagliga kunskaps- och databrister behövs ytterligare forsknings- och
undersökningsinsatser om källor och egenskaper hos ämnen som bildas oavsiktligt genom
mänsklig verksamhet. Vidare behövs insatser i form av systematiskt sökande i miljön och
karaktäriserande av hittills oidentifierade oavsiktligt bildade ämnen med särskilt farliga
egenskaper i enlighet med delmål 3, för att på ett så tidigt stadium som möjligt begränsa deras
vidare spridning.
Kemikalieinspektionen föreslår ett nytt delmål som vidgas till att omfatta oavsiktligt bildade
ämnen med särskilt farliga egenskaper i enlighet med delmål 3, inte bara dioxiner.
Nuvarande delmål
År 2010 skall tydliga åtgärdsprogram som medför en kontinuerlig minskning av halterna av
för människan skadliga dioxiner i livsmedel ha etablerats.
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket föreslår att ett nytt delmål införs.
Oavsiktligt bildade ämnen
Senast 2015 ska det finnas uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest
betydande oavsiktligtbildade ämnena. Då ska även dessa ämnens miljö- och hälsoegenskaper
vara kartlagda. Spridning till miljön av dessa oavsiktligt bildade ämnen ska minska
fortlöpande.
Sammanfattande bedömning
Bedömningen är att det nuvarande delmålet kan nås, dvs. att det ska finnas åtgärdsprogram till
2010. Programmen kan dock endast leda till minskningar av dioxiner i livsmedel i ett
långsiktigt perspektiv. Bättre data och kunskap än vad vi har tillgång till i dag krävs. Höga
kostnader för framförallt analyser gör att data- och kunskapsunderlaget ökar långsamt. För
dagens typer av utsläpp, från såväl industriella som sekundära och diffusa källor, är det svårt
att identifiera kostnadseffektiva åtgärder.
Koncentrationerna av dioxiner från svenska industriella källor har minskat kraftigt, vilket i sin
tur innebär att de diffusa och sekundära källorna har ökat i relativ betydelse. Medelintaget av
dioxiner och dioxinlika PCB:er i Sverige ligger i dag under EU:s värde för högsta tolerabla
dagliga intag. Drygt 10 procent av befolkningen överskrider dock detta värde. Ammade
spädbarn är en grupp med särskilt hög exponering.
I dag karaktäriseras de dioxinhaltiga utsläppen, via t.ex. rökgaser och flygaskor från termiska
processer, av låga koncentrationer men stora flöden p.g.a. stora produktionsvolymer.
Eftersom dioxiner är mycket långlivade och ackumuleras i näringskedjan är snarare den totala
mängden dioxin som tillförs miljön mer relevant än enbart i vilken koncentration dioxinet
tillförs. För att kunna vidta förebyggande åtgärder, och för att kunna vidta åtgärder mot
32
dioxiner som redan finns i miljön, krävs mer kunskap om bildning, utsläpp, omsättning,
spridning, farlighet och exponering.
För att minska bildning och spridning från svenska industriella källor krävs också en
förbättrad egenkontroll av verksamhetsutövarna. Verksamhetsutövaren behöver bättre
kunskap om de totala utsläpp de ger upphov till och om hur de kan styra sina processer för att
minska bildandet av dioxiner och andra farliga ämnen. Ett kostnadseffektivt sätt att få bättre
kunskap om totala utsläpp från industriella källor är att övergå till långtidsprovtagning som
omfattar såväl start som stopp och driftstörningar då utsläppen av dioxiner kan vara betydligt
högre än vid normaldrift.
En del av nytillförseln av dioxiner till den svenska miljön kommer från utsläpp i andra länder.
Sverige behöver fortsätta att aktivt bidra till det internationella arbetet, bl.a. inom
Stockholmskonventionens och Baselkonventionens och andra internationella
överenskommelsers tillämpning och utveckling. Konventionerna behöver genomföras och
efterlevas globalt. Sverige behöver därför fortsätta att aktivt bidra till det internationella
arbetet inom EU, Stockholmskonventionen och andra internationella överenskommelser som
syftar till att skydda människors hälsa och miljön mot bl.a. långlivade organiska föreningar.
För att komma till rätta med påtagliga kunskaps- och databrister behöver forskning om källor,
miljö- och hälsorisker i samband med ämnen som bildas oavsiktligt genom mänsklig
verksamhet stimuleras. Vidare behövs insatser i form av systematiskt sökande efter ännu inte
identifierade, oavsiktligt bildade ämnen i miljön för att på ett så tidigt stadium som möjligt
begränsa vidare spridning.
33
9. Delmål 9 – Om kadmium
Delmålet bedöms svårt att uppnå. Halterna i livsmedel och åkermark förväntas visserligen
minska men det råder stor osäkerhet om vad som är en säker exponeringsnivå och vilka
åtgärder som behövs i förhållande till detta.
Nuvarande delmål
År 2015 skall exponeringen av kadmium till befolkningen via föda och arbete vara på en
sådan nivå att den är säker ur ett långsiktigt folkhälsoperspektiv.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet revideras.
Exponering av kadmium via föda och arbete
År 2015 ska exponeringen av kadmium till befolkningen via föda och arbete vara på en nivå
där hela befolkningen skyddas, med särskild hänsyn tagen till känsliga grupper.
Särskild hänsyn ska tas till känsliga grupper såsom barn, gravida kvinnor och det ofödda
barnet, äldre individer och sjuka eftersom individer inom dessa grupper kan vara extra sårbara
vid kemikalieexponering. Med särskild hänsyn menas att denna större sårbarhet fullt ut ska
vägas in vid bedömning av risker med kemikaliehantering
Sammanfattande bedömning
Bland icke-rökare är livsmedel den största intagskällan, och det dagliga intaget av kadmium
är vanligen ca 10–20 mikrogram. Baslivsmedel, t.ex. spannmålsprodukter, potatis, rotfrukter
och grönsaker, ger det största bidraget till kadmiumintaget. Trots att olika åtgärder i svenskt
lantbruk har minskat tillförseln av kadmium till åkermarken ligger nuvarande intag av
kadmium via föda i nivå med de mängder som ger negativa effekter på njurar och skelett. Det
finns emellertid inga tecken på att kadmiumhalterna i livsmedel eller svenska grödor ökar.
EU:s riskbedömning av kadmium i programmet för existerande ämnen visar att personer med
låg järnstatus och rökare är de främsta riskgrupperna.
Tillförsel och bortförsel är i nära i balans i åkermarken. Tillförseln av kadmium via
handelsgödsel och slam har fortsatt att minska. Nedfallet från andra länder förväntas fortsätta
minska till följd av överenskommelser inom FN:s luftvårdskonvention. Men även om
luftdepositionen av kadmium minskat behöver ytterligare minskningar att halterna i mark ska
börja minska.
Delmålets syfte täcks av generationsmålet och delmål 3 (Särskilt farliga ämnen), men ger ett
särskilt fokus på att minska kadmiumexponeringen. Uttrycket ”säker ur ett långsiktigt
folkhälsoperspektiv” i delmålsformuleringen är svårtolkat och behöver ändras. Även om
kraftfulla åtgärder påbörjas är det dock osäkert om det är realistiskt att uppnå delmålet flera år
före generationsmålet.
Det behövs kraftfulla åtgärder för att minska kadmiumexponeringen. Vidare behövs lämpliga
indikatorer för att kunna säkerställa att exponeringen inte riskerar att hälsan skadas hos
känsliga grupper. Viktigt i sammanhanget är att verktyg för att faktiskt minska
34
kadmiumhalterna i livsmedel fortsätter att utvecklas. Det kan röra sig om åtgärder för att
ytterligare minska tillförseln av kadmium till åkermarken, minska tillgängligheten av
kadmium i åkermarken, minska upptaget av kadmium i grödor genom växtförädling och
sortval etc.
Den miljöövervakning som pågår bör fortsätta. Som ett komplement till miljöövervakningen
är det viktigt att kontinuerligt beräkna balanser för att hålla uppsikt över mycket kadmium
som tillförs marken och vilka källorna är. Särskilt bör kadmiumtillförseln med foder,
avloppsslam och andra restprodukter från samhället samt fosforgödselmedel hållas under
uppsikt för att fånga upp förändringar och förhindra att det skapas nya stora källor för
tillförsel av kadmium till åkermarken.
För att halterna av kadmium i livsmedel ska kunna minska och miljömålet på sikt uppfyllas är
det nödvändigt med en nationell vetenskaplig riskvärdering om kadmium, som utmynnar i ett
nationellt tolerabelt intag av kadmium. Med det som utgångspunkt kan Sverige bättre agera
internationellt för att lyfta kadmiumfrågan.
35
10. Sammanfattning av förslag till åtgärder
Nedan följer en sammanfattning av de åtgärder som föreslås för att nå en giftfri miljö. Fler
och mer detaljerade åtgärdsförslag finns i fördjupningen av detta underlag till fördjupad
utvärdering.
För att nå Giftfri miljö behövs kraftfulla åtgärder. Kemikalieinspektionen föreslår därför en
rad åtgärder. Dels handlar det om att fortsätta arbetet främst inom EU för en skärpt
lagstiftning med tillhörande tillsyn. Det finns också behov av att utveckla andra styrmedel
eller analysera förutsättningar, t.ex. för ekonomiska styrmedel. Därutöver behövs annan
styrning av företag, användare och varor. Det är också viktigt att fortsätta ett internationellt
starkt kemikaliearbete samt att satsa på forskning på hög nivå för att utveckla arbetet för
Giftfri miljö.
Enligt uppdraget om fördjupad utvärdering ska samtliga åtgärdsförslag konsekvensanalyseras.
Konsekvensanalyserna till åtgärdsförslagen återfinns i bilagor. En stor del av de
åtgärdsförslag som föreslås i rapporten innebär en ambitionsökning hos flera myndigheter i
arbetet för att nå en giftfri miljö. Många av åtgärderna är ännu inte tillräckligt preciserade för
att kunna kostnadsberäknas och konsekvensanalyseras. Det går däremot att konstatera att
åtgärderna leder till behov av ökade resurser hos nämnda myndigheter. Likaså kommer en
stärkt forskning och kunskapsuppbyggnad att innebära en ökad kostnad 6. Trots att åtgärderna
i många fall är opreciserade finns det ett värde att beskriva dessa åtgärder. De synliggör ett
framtida ökat behov av resurser om vi har ambitionen att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
inom en generation.
10.1 Lagstiftning – EU och nationellt
Reach
Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att tillämpa Reach så att det stämmer
överens med intentionerna med Giftfri miljö, så långt det är möjligt. (Generationsmålet,
åtgärd 2.) En sådan tillämpning innebär bl.a.:
6
•
Att säkerställa en effektiv granskning och utvärdering av registreringsunderlag och
testplaner för att ta fram data om hälso- och miljörisker. (Delmål 1, åtgärd 1.)
•
Ett effektivt arbete med ett högt antal ämnesutvärderingar. Detta är särskilt viktigt
inför och i samband med den första rullande planen för ämnesutvärdering år 2011–
2012. (Delmål 1, åtgärd 2.)
•
Att begära ett bra kunskapsunderlag om hälso- och miljöfarlighet som underlag för
förslag till begränsningar och andra åtgärder i Sveriges egna ämnesutvärderingar.
(Delmål 1, åtgärd 3.)
•
Att ställa höga krav på kunskap om nanotekniska ämnens hälso- och miljöfarliga
egenskaper för att hålla en hög skyddsnivå i Reach. (Delmål 1, åtgärd 8.)
•
Att ge tillstånd endast för sådan användning av särskilt farliga ämnen som uppfyller
högt ställda skyddskrav och att tillståndet är förenat med tydliga villkor. (Delmål 3,
åtgärd 1 och 4.)
Strategin för resurssnåla och giftfria kretslopp (GRK), Bil. 3 Översiktliga konsekvensanalyser till förslagen
36
•
Att arbeta för att syftet med tillståndssystemet, att särskilt farliga ämnen gradvis ska
ersättas, får ett tydligt genomslag i praktiken. (Delmål 3, åtgärd 4.)
Regeringen och Kemikalieinspektionen bör bidra med förslag under kommande utveckling,
översyn och uppdatering av Reach, så att det stämmer överens med intentionerna med Giftfri
miljö, så långt det är möjligt. (Generationsmålet, åtgärd 1.) Dessa förslag omfattar bl.a.:
•
Att kunskapskraven för lågvolymämnen (1–10 ton) skall skärpas i samband med EUkommissionens rapportering år 2012 för bl.a. lågvolymämnen. (Delmål 1, åtgärd 4.)
•
Att kunskapskraven för lågvolymämnen kan stärkas genom tillägg av försöksdjursfria
metoder och metoder som kräver ett mindre antal försöksdjur. (Delmål 1, åtgärd 5.)
•
Att kräva förenklade kemikaliesäkerhetsrapporter för lågvolymämnen. (Delmål 4,
åtgärd 1.)
•
Att höja skyddsnivån vid uppdateringarna av vissa bilagor, t.ex. den om
exponeringsbaserade undantag från kravet att ta fram data om hälso- och
miljöfarlighet. (Delmål 1, åtgärd 6.)
•
Att föreslå att kommissionen analyserar och sammanställer kunskapsläget efter de
olika registreringsomgångarna för de kemiska ämnen som omfattas av Reach. (Delmål
1, åtgärd 7.)
•
Att utvidga kraven på information till användare om särskilt farliga ämnen i varor, till
att gälla fler farliga ämnen och att konsumenter får informationen utan att behöva
fråga särskilt efter den. (Delmål 2, åtgärd 2.)
•
Att hormonstörande ämnen skall gå till fullständig prövning i tillståndssystemet i
Reach. (Delmål 3, åtgärd 3.)
Bekämpningsmedel
•
Regeringen bör arbeta för att EU:s medlemsstater ges tillräckliga möjligheter i
växtskyddsmedelsförordningen att införa nya eller behålla gamla handlingsplaner som
syftar till att minska risker och beroende av bekämpningsmedel utan att dessa
begränsas av godkännanderegler för enskilda växtskyddsmedel. (Delmål 4, åtgärd 7.)
•
Regeringen bör driva att Kommissionens förslag till ny förordning för
växtskyddsmedel under råds- och parlamentsförhandlingarna med avseende på
föreslagna kriterier för särskilt farliga ämnen ej försvagas. (Delmål 3, åtgärd 8.)
•
Kemikalieinspektionen ska tillsammans med Naturvårdsverket och Jordbruksverket
till regeringen ge förslag till nationellt handlingsprogram, med stöd av den tematiska
strategin för växtskyddsmedel, för att bl.a. med produktvalsprincipen motverka att
växtskyddsmedelsprodukter som innehåller särskilt farliga ämnen används i Sverige
samt för att minska kemikalieberoendet. (Delmål 3, åtgärd 16.)
•
Regeringen och berörda myndigheter bör verka för att substitutions- och
produktvalsprinciperna blir skarpt utformade i den nya växtskyddsmedelsförordningen
och i biociddirektivet när detta revideras, samt se till att tillämpningen av principerna
blir verkningsfull. (Delmål 4, åtgärd 6.)
37
•
Regeringen bör uppdra åt Kemikalieinspektionen att verka för att praxis/vägledning
för kraftigt allergiframkallande ämnen etableras för tillämpning inom
växtskyddsmedelsområdet och biocidomådet. (Delmål 3, åtgärd 9.)
•
Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att agera för en kraftfull
tillämpning av Biociddirektivet för Särskilt farliga ämnen i enlighet med direktivets
kriterier. (Delmål 3, åtgärd 17.)
•
Regeringen bör driva förslag inom EU att varor som är behandlade med
biocidprodukter ska förses med märkning med uppgift om biociden. (Delmål 2, åtgärd
5.)
Tillsyn
•
Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att bidra till ett väl fungerande
EU-tillsynssamarbete, bland annat genom en hög insatsnivå i det s.k. Forum för tillsyn
som kopplas till den centrala kemikaliemyndigheten. (Delmål 4, åtgärd 2.)
•
Regeringen och Kemikalieinspektionen bör driva att formerna för samarbetet med
tillsyn i de olika medlemsländerna är sådant att brott mot bestämmelserna i Reach och
andra regler kan åtgärdas effektivt. (Generationsmålet åtgärd 3 och delmål 4 åtgärd 2.)
•
Regeringen bör se över ansvarsfördelningen om förorenade områden i förordningen
(1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, för att förenkla och effektivisera
tillsynsmyndigheternas arbete. (Delmål 6–7, åtgärd 10.)
•
Regeringen bör skapa en nationell tillsynsorganisation som ger förutsättningar för en
effektiv kemikalietillsyn som motsvarar den höjning av ambitionsnivån som Reach
innebär. Detta gäller både för kemiska produkter och för varor samt motsvarar vad
bekämpningsmedelslagstiftningen kräver. (Delmål 2, åtgärd 1.)
Övrig lagstiftning
Regler om produkter och varor
•
Regeringen och Livsmedelsverket bör driva att EU:s lagstiftning om livsmedelstillsatser kompletteras med krav på testning av miljöfarlighet. (Delmål 1, åtgärd 11.)
•
Regeringen och Läkemedelsverket bör driva att EU:s läkemedelslagstiftning
kompletteras med krav på testning av verksamma ämnens miljöfarlighet. (Delmål 1,
åtgärd 10.)
•
När produktdirektiven revideras bör regeringen överväga att arbeta för att krav på
information om farliga ämnen i varor införs. Därtill bör regeringen överväga att arbeta
för att samma krav införs i produktsäkerhetsdirektivet. (Delmål 2, åtgärd 6.)
•
Regeringen bör införa krav på dokumentation i form av en byggnadsrelaterad loggbok
om vilka byggprodukter som byggs in i byggnader. Dokumentationen ska följa
byggnaden under dess livstid. (Delmål 2, åtgärd 8.)
38
•
Regeringen bör verka för att varor som är avsedda att användas av barn inte innehåller
hälsofarliga ämnen. Det kan delvis ske genom utvecklade krav i leksaksdirektivet 7,
men även annan lagstiftning. (Delmål 4, åtgärd 3.)
•
Sverige bör vid utformning och översyn av EU:s produktdirektiv inklusive så kallade
”nya-metodendirektiv” aktivt verka för att dessa utformas så att de bidrar till att uppnå
miljömålet Giftfri miljö. (Delmål 3, åtgärd 5.)
•
Regeringen och berörda myndigheter bör påverka utvecklingen av EuP-direktivet så
att det säkerställs att även hälso- och miljöaspekterna omfattas vid design av
energiförbrukande produkter. (Delmål 4, åtgärd 5.)
•
Regeringen bör utveckla förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares
egenkontroll. Kraven på förteckning av produkter bör ändras till att även inkludera
förekomst av farliga ämnen och deras klassificering enligt säkerhetsdatablad. (Delmål
4, åtgärd 11.)
Kvicksilver, kadmium och bly
•
Regeringen bör införa ytterligare begränsningar av bly i olika produkter, bl.a. om bly i
fiskesänken och i vissa konsumentprodukter. (Delmål 3, åtgärd 18.)
•
Regeringen bör se över undantagen i förordningen (1998:944) vad gäller användning
av kadmium, framför allt undantag för kadmium i konstnärsfärger, vilket inte längre är
motiverat och därför bör tas bort. (Delmål 3, åtgärd 20 och 22.)
•
Regeringen bör fortsätta verka för en minskad tillförsel av kadmium till åkermarken
genom att Sverige arbetar för dels låga gränsvärden av kadmium i fosforgödselmedel
och fodermedel inom EU dels minskade utsläpp av kadmium till atmosfären. (Delmål
9, åtgärd 1–3 och 5.)
•
Sverige bör fortsatt vara aktivt för att EU:s kvicksilverstrategi ska utmynna i
lagstiftning med hög ambitionsnivå. (Delmål 3, åtgärd 6.)
•
Sverige bör vid översyn av EU:s LCP- och IPPC-direktiv aktivt verka för att så
stränga regler som möjligt åstadkoms för utsläpp av kvicksilver, kadmium och bly.
(Delmål 3, åtgärd 7.)
Avfallsregler
7
•
Regeringen bör se över avfallsskatten och undanta fler avfallsslag från den. (Delmål 4
åtgärd 20.)
•
Kraven på rivningsanmälan och rivningsplaner i PBL bör skärpas. (Delmål 4, åtgärd
22.)
•
Regeringen bör inom Baselkonventionen bidra till arbetet med att fastställa halt för
klassning som farligt avfall på grundval av dioxininnehåll. (Delmål 8.)
Direktiv 88/378/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om leksakers säkerhet.
39
Förorenade områden
•
Regeringen bör utreda organisation och ansvarsfördelning för efterbehandlingsverksamheten för att se om resurserna kan nyttjas ännu effektivare och om det finns
uppgifter som i dag inte omfattas av organisationen men som med fördel skulle kunna
göra det. (Delmål 6–7, åtgärd 7.)
•
Regeringen bör se över och utveckla reglerna som rör efterbehandling i miljöbalken.
Syftet är dels att klarare regler får större genomslag eftersom det är lättare att tillämpa
dem, dels att reglerna blir mer rättssäkra. En översyn bör även omfatta nödvändig
utveckling av lagstiftningen. Kommun bör få tillgång till mark, exempelvis genom
expropriation, i syfte att sanera den utan att bli rättsligt efterbehandlingsansvarig.
(Delmål 6–7, åtgärd 9.)
•
Regeringen bör utreda möjligheterna att ställa mer långtgående krav på sanering av
nytillkomna föroreningar och vägledning bör ges i syfte att minska uppkomsten av nya
förorenade områden. Även möjligheten att kvarhålla lättillgänglig information om
misstänkt och bevisad förorening med fastigheten bör utredas och utvecklas. (Delmål
6–7, åtgärd 11.)
10.2 Internationellt kemikaliesäkerhetsarbete
•
Regeringen bör, med stöd av berörda myndigheter, som t.ex. Kemikalieinspektionen
och Sida, bidra till en snabb och effektiv global tillämpning av SAICM. I detta ingår
att bidra till att handlingsvägarna för att genomföra viktiga insatser inom SAICM
förtydligas och att verka för att mekanismer för att följa upp utvecklingen när det
gäller genomförandet, kommer på plats. (Generationsmålet, åtgärd 4.)
•
FN:s kommission för hållbar utveckling (Commission on Sustainable Development,
CSD) kommer att behandla kemikalier i sin tvåårscykel 2010/11. Regeringen bör
verka för att detta arbete sker i nära anknytning till det kemikaliearbete som sker
globalt inom SAICM så att de två processerna blir ömsesidigt stödjande till varandra.
(Generationsmålet, åtgärd 5.)
•
Regeringen bör, med stöd av Sida och sakansvariga myndigheter, via bistånd stödja
genomförandet av SAICM i utvecklingsländer och länder med ekonomier i
omvandling. Det senare kan ske dels genom bidrag till det snabbstartsprogram (Quick
Start Programme, QSP) som påbörjats för SAICM, dels genom att Sverige direkt
driver biståndsprojekt bi- eller multilateralt inom kemikalieområdet.
(Generationsmålet, åtgärd 6.)
•
Regeringen bör, med stöd av Kemikalieinspektionen, verka för att länder även utanför
EU i högre grad än idag tar ansvar för att ta fram kunskap om hälso- och miljöfarlighet
för ämnen de producerar. Det kan genomföras genom att verka för att de skrivningar
som finns i SAICM om framtagande av kunskap får genomslag i praktiken. (Delmål 1,
åtgärd 14.)
•
Regeringen och Kemikalieinspektionen bör, gentemot länder som är viktiga exportörer
av varor till EU, arbeta för medvetenhet om och accepterande av kraven på
information om varors innehåll av farliga ämnen. Detta kan t.ex. göras genom att
Sverige inför ICCM2 och det svenska EU-ordförandeskapet anordnar en workshop
eller ett ”side-event” om problem orsakade av ämnen som emitteras från varor under
40
hela dess livstid. Arbetet bör i första hand inriktas på problemen med tungmetaller och
PB-ämnen. (Delmål 2, åtgärd 7.)
•
Regeringen och Kemikalieinspektionen bör verka för att de skrivningar i SAICM som
handlar om att minska produktion och användning av särskilt farliga ämnen får en
aktiv tillämpning. För detta krävs att de ämnen som bör omfattas av särskilda åtgärder
prioriteras fram. Sverige bör verka för att det ske en dialog med det internationella
forskarsamhället så den kunskap de har överförs på ett konkret och användbart sätt till
beslutsfattare och industri. (Delmål 3, åtgärd 10.)
•
Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att, i samarbete inom EU,
fortsätta att till Stockholmskonventionen och LRTAP-konventionens POPs-protokoll
identifiera nya kandidatämnen och driva på processen för att införliva nya ämnen i
konventionen och protokollet. Där så behövs, bör försiktighetsprincipen tillämpas vid
bedömningen av nya kandidatämnen. Regeringen bör, med stöd av Naturvårdsverket
och Kemikalieinspektionen, bidra till att få till stånd en global miljöövervakning av
persistenta ämnen. (Delmål 3, åtgärd 11.)
•
Regeringen bör, med stöd av Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket, verka för
att ett globalt bindande instrument utvecklas för kvicksilver som även bör vara öppet
för andra metaller, i första hand kadmium och bly. (Delmål 3, åtgärd 12.)
•
Regeringen bör, med stöd av Naturvårdsverket, driva att åtgärder vidtas för att minska
utsläppen av kvicksilver från kolförbränning i de internationella forum där vi deltar
och vid internationella kontakter och samarbetsprojekt. Regeringen bör även lyfta
kvicksilveraspekten i det internationella klimatarbetet. (Delmål 3, åtgärd 13.)
•
Sverige bör i sina kontakter med utvecklingsländer stödja tillämpningen av
Rotterdamkonventionen så att länderna får bättre möjligheter att minska handeln med
farliga ämnen, vilket i sin tur bidrar till att minska den globala spridningen av dem.
(Delmål 4, åtgärd 9.)
•
Regeringen bör arbeta för att Stockholmskonventionen, Rotterdamkonventionen,
Baselkonventionen och andra relevanta överenskommelser får ett starkt genomförande
och att de efterlevs av de länder som är parter till konventionerna. (Delmål 8, åtgärd
1.)
10.3 Marknadsdrivna och övriga styrmedel och åtgärder
Information
•
Regeringen bör ge berörda sakansvariga myndigheter, såsom Konsumentverket,
Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Läkemedelsverket m.fl. i uppdrag att
arbeta för att motivera och engagera även den enskilda individen i arbetet med att nå
Giftfri miljö. Informationen om målet Giftfri miljö bör intensifieras och göras så
tydlig som möjligt så att målet mer blir känt för allmänheten och vägledande för
företagens miljöarbete. (Generationsmålet, åtgärd 10.)
•
Berörda myndigheter bör genom information, dialoger och riskminskningsverktyg
(PRIO m.m.) stimulera företag, organisationer och konsumenter att efterfråga miljöoch hälsoinformation för varor. Information bör även användas för att påverka vissa
nyckelgrupper som kan sprida kunskap om produktval som kan minska kemiska
risker. (Delmål 2, åtgärd 10.)
41
Ekonomiska styrmedel
•
Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att utreda möjligheten att införa
ekonomiska styrmedel för att stimulera till minskning eller substitution av vissa
farliga ämnen. (Delmål 4, åtgärd 13.)
•
Regeringen bör se över de ekonomiska förutsättningarna för små och medelstora
företag (SME) vid prövningsförfarandet av biologiska bekämpningsmedel och andra
ur miljö- och hälsosynpunkt fördelaktiga alternativ samt utreda möjligheten att ge
ekonomiskt stöd för marknadsintroduktion av dessa. (Delmål 4, åtgärd 14.)
•
Regeringen bör se till att utreda om finansieringen av den statliga efterbehandlingsverksamheten är tillräckligt stabil där ingen kan hållas ansvarig för nödvändiga och
långsiktigt hållbara åtgärder. Ett alternativ att utreda är om någon form av miljöavgift
kan tas ut av anmälnings- och tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. (Delmål 6–7,
åtgärd 4.)
•
Regeringen bör se över och utveckla saneringsförsäkringen så att samhället
åtminstone inte behöver stå för saneringskostnaderna på nytillkomna förorenade
områden. (Delmål 6–7, åtgärd 3.)
Andra åtgärder
•
Regeringen bör ge stöd till Miljöstyrningsrådet vad gäller tolkning av lagstiftningen
om offentlig upphandling för att undanröja hinder för inköparna att ställa krav med
hänsyn till kemikalierisker. Regeringen bör i handlingsplaner för den offentliga
upphandlingen ställa upp mål för att kemikalierelaterade krav beaktas för
produktgrupper som kan medföra kemiska risker. (Delmål 4, åtgärd 16.)
•
Regeringen bör stimulera teknikupphandling och därmed skapa förutsättningar för
utveckling av tekniska produkter som bidrar till giftfri miljö. (Delmål 4, åtgärd 17.)
•
Berörda myndigheter bör arbeta för att kemiska risker får ökad uppmärksamhet vid
utformning av produkter. Det kan ske bl.a. genom information till designers och
produktutvecklare som arbetar med att utforma produkter så att ett miljöanpassat
beteende stimuleras. (Delmål 4, åtgärd 19.)
•
Regeringens dialog Framtida handel bör utvidgas med leverantörer av produkter
avsedda för barn. Tillverkare och återförsäljare av varor som är avsedda för barn och
varor som används i barns närhet bör i ökad utsträckning arbeta aktivt för att minska
kemiska hälsorisker för barn. (Delmål 4, åtgärd 20.)
10.4 Forskning och utveckling
Regeringen bör verka för att Sverige upprätthåller en hög nivå på den forskning som är
särskilt viktig för möjligheterna att nå Giftfri miljö. Det innebär bl.a.:
•
Regeringen föreslås ta initiativ till att utreda förutsättningarna för att inrätta ett svenskt
institut för hållbar produktion och användning av kemikalier. Syftet är att påskynda
utvecklingen mot en hållbar kemikalieproduktion och -användning, en utveckling
Kemikalieinspektionen anser går för långsamt. Institutet skulle kunna utgöra ett
42
kompetenscentrum för grön kemi och hållbar kemikalieanvändning. (Delmål 4, åtgärd
24.)
•
Att regeringen tilldelar Forskningsrådet för miljö, areella näringar och
samhällsbyggande (Formas) utökade forskningsmedel för stöd till miljötoxikologisk
forskning. (Generationsmålet, åtgärd 8.)
•
Dels forskningsmedel för stöd till forskning som i förlängningen främjar utveckling av
testmetoder som kräver färre försöksdjur eller inga alls. Anslagen för detta
forskningsområde bör upprätthållas på den nivå som gällde under åren 2002–2006.
Dels forskningsmedel för stöd till forskning om hälso- och miljörisker med
nanoteknik. (Delmål 1, åtgärd 15 och 16.)
•
Att regeringen ger Vinnova i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter och
forskningsfinansiärer utarbeta en svensk nanostrategi. Denna strategi bör även
innehålla satsningar på forskning om hälso- och miljörisker med nanopartiklar.
(Generationsmålet, åtgärd 7.)
•
Att regeringen bör utreda möjligheten att ge ekonomiskt stöd till forskning om
biotekniska organismer som används i bekämpande syfte. (Delmål 4, åtgärd 15.)
•
Att regeringen bör initiera ett program för forskning och utveckling avseende
alternativ till särskilt farliga ämnen. Ett sådant program skulle kunna utformas i
samarbete mellan berörda myndigheter, forskning och näringsliv. Programmet kan
tänkas omfatta dels inventering av befintliga alternativ till särskilt farliga ämnen, dels
insatser för att utveckla alternativ där sådana saknas idag. Det bör också omfatta
spridning av de kunskaper som kommer fram till olika intressenter. (Delmål 3, åtgärd
15.)
•
Att forskning om källor för de mest betydande ämnen som bildas oavsiktligt genom
mänsklig verksamhet samt forskning om sådana ämnens miljö- och hälsoegenskaper
stimuleras. Stimulera till forskning om de känsligaste effekterna, dessas
verkningsmekanismer, variation i känslighet mellan olika arter och individer samt
samverkan mellan olika dioxinlika ämnen (TEF-systemet). (Delmål 8, åtgärd 3–5.)
Ansvariga myndigheter bör i EU och OECD verka för utveckling och validering av metoder
som underlättar att ställa högre kunskapskrav i lagstiftningen. Detta innebär att regeringen
bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag bl.a.:
•
Att verka för att testmetoder valideras och riskbedömningsmetodik utvecklas inom
OECD och EU för nanotekniska ämnen och hormonstörande ämnen. (Delmål 1, åtgärd
9.)
•
Att verka för att in-vitro-metoder för testning av kemikaliers farliga egenskaper
valideras och accepteras av OECD. (Delmål 1, åtgärd 12.)
•
Att verka för validering i EU och i OECD av metoder för att bedöma kemiska ämnens
egenskaper utifrån (kvantitativa) strukturaktivitetssamband, (Q)SAR, dvs. mellan
ämnens kemiska struktur och deras farliga egenskaper. (Delmål 1, åtgärd 13.)
43
FÖRDJUPNING
Här följer en mer omfattande del av underlag till fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö. Här återfinns alla de återrapporteringskrav som finns i Miljömålsrådets riktlinjer
för underlag till den fördjupade utvärderingen vad gäller uppföljning, utvärdering och förslag
till mål och åtgärder för Generationsmål samt tillhörande delmål
44
11. Problembeskrivning
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är ett av de 16 nationella miljökvalitetsmål som riksdagen
beslutade om år 1999. Miljökvalitetsmålet definierar det tillstånd som miljöarbetet ska sikta
mot, medan de olika delmål som är knutna till miljökvalitetsmålen anger inriktning och
tidsperspektiv i det konkreta miljöarbetet. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö tillhör de mål som
är allra svårast att nå.
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö lyder:
Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och
som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.
Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Miljökvalitetsmålet bör,
enligt riksdagens beslut, innebära bland annat följande i ett generationsperspektiv:
•
Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.
•
Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll och deras påverkan på
ekosystemen är försumbar.
•
Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för
särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för
människor.
•
Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.
•
All fisk i Sveriges hav, sjöar och vattendrag är tjänlig som människoföda med
avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen.
Riksdagen har också beslutat om nio tillhörande delmål för arbetet med miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö. Dessa delmål tar sikte på bl.a. kunskap om kemiska ämnens hälso och
miljörisker, information om farliga ämnen i varor, utfasning av särskilt farliga ämnen,
riskminskning vid hantering av kemiska ämnen, förorenade områden m.m.
I det följande redovisas några utgångspunkter för arbetet mot generationsmålet och delmålen.
Avsnitten beskriver översiktligt kemikalieanvändningens utveckling, nuvarande problembild,
om drivkrafter och faktorer som påverkar utvecklingen och om strategier och styrmedel för
kemikaliesäkerhetsarbetet.
11.1 Kemikalieanvändningen ökar kraftigt
Vår användning av kemikalier är komplex och omfattande. Kemikalier ingår i princip i allt
omkring oss, t.ex. schampo, målarfärg, rengöringsmedel, leksaker, kläder, datorer och
byggvaror. I vårt moderna samhälle kan vi knappast vara utan användning av kemikalier, men
vår kemikalieanvändning bidrar till avigsidor genom att de orsakar allvarliga hälso- och
miljöproblem.
Globalt
Kemikalieproduktionen och kemiindustrin globalt har växt kraftigt under de senaste 50 åren.
Den årliga världsproduktionen av kemiska ämnen ökade på 50 år från ca 7 miljoner ton per år
till ca 400 miljoner ton år 2000. OECD beräknar att värdet av den globala
kemikalieproduktionen kommer att växa med 85 procent mellan år 1995 och år 2020.
45
Flertalet av de länder som har allra störst produktionstillväxt (länder i Asien och
Latinamerika) när det gäller kemikalier återfinns i länder med dåligt utvecklad
kemikaliekontroll.
Diagram 1: Produktionsökningar inom kemiindustrin (utom läkemedel) i olika delar av världen 1995–
2005.
** Asia Pacific omfattar Japan, Kina, Indien, Korea, Malaysia, Filippinerna, Singapore, Taiwan,
Thailand, Pakistan, Bangladesh och Australien. Källa: Cefic. 8
Kemikalieindustrin är en av världens ekonomiskt starkaste branscher. Diagram 1 visar den
Europeiska branschorganisationens The European Chemical Industry Council (Cefic)
beskrivning av produktionsökningar inom kemiindustrin i olika delar av världen. Statistiken
visar att EU under 2005 hade en tillväxttakt inom branschen på 1,7 procent per år. Inom Asien
var tillväxttakten betydligt starkare (5,2 procent) medan USA låg på 1 procent. Den asiatiska
kemikalieindustrin är alltså både störst (diagram 2 nedan) och har högst tillväxttakt. Exporten
av kemiska ämnen, som sådana och i varor, från de stora asiatiska tillverkarländerna Japan,
Kina och Indien får därmed allt större betydelse för vilka ämnen som återfinnas på den
svenska marknaden.
8
Cefic (European Chemical Industry Council): ”Growth of the Chemical Industry: International comparison of
production growth of the chemical industry”.
46
Diagram 2: Statistik från Cefic som visar den geografisk uppdelning av den globala försäljningen av
kemikalier (utom läkemedel) under 2005. 9
Ingen känner med exakthet till hur många ämnen som hanteras globalt. På EU-marknaden
uppskattas dock att det finns minst 30 000 ämnen som tillverkas eller importeras i mängder
överstigande ett ton varje år. Dessa ämnen finns i ännu fler kemiska produkter och i ett ännu
större antal varor.
I Sverige
Antalet kemiska produkter i Kemikalieinspektionens produktregister och antalet ämnen i
dessa kemiska produkter ökar stadigt. År 2006 fanns där drygt 72 000 kemiska produkter vari
ingår ca 13 000 olika kemiska ämnen. Flera av produkterna ingår i sin tur i ett okänt, men
mycket stort antal varor, såsom bilar, leksaker och byggnadsmateriel. För varor är situationen
svår att överblicka eftersom mångfalden är så stor.
Kemiindustrin är den tredje största exportindustrin i Sverige. Dessutom har Sverige framför
allt ett stort antal kemikalieanvändande företag. Byggföretag, tillverkare av
konsumentprodukter och, transportindustrin är exempel på stora användare av kemikalier
såväl i sina produktionsprocesser som för sina produkter.
11.2 Vilka är problemen?
Att miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är mycket svårt att nå i ett generationsperspektiv
konstaterades redan i den första fördjupade utvärderingen. Den bedömningen kvarstår även i
denna andra fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålet. Svårigheterna att nå målet beror
framför allt på den diffusa spridningen av miljö- och hälsoskadliga ämnen från varor, på att
oavsiktliga ämnen bildas och på att långlivade och bioackumulerande ämnen som redan finns
spridda i miljön kommer att finnas kvar under lång tid. Det finns också många särskilt farliga
9
Cefic: ”Profile of the Chemical Industry: Geographic breakdown of world chemicals sales”.
47
ämnen som har en stor användning och som är svåra att ersätta i det samhälle vi idag lever i.
Även kontrollerad hantering av dessa ämnen medför att människor kommer att exponeras som
en konsekvens av den mänskliga faktorn. Felaktig hantering kan även leda till att mindre
farliga ämnen i produkter och varor leder till skada.
Som framgått i avsnitt 11.1 sker en allt större andel av dagens varuproduktion i länder utanför
EU. Inte sällan har dessa länder en dålig kemikaliesäkerhet och svagt utvecklad
kemikaliekontroll. Kemiska ämnen sprids över nationsgränser genom handeln med varor och
kemiska produkter. Ju större andel av varorna på den svenska marknaden som kommer från
länder med svag kemikaliekontroll desto större är risken att oönskade ämnen kommer in i
Sverige via varuhandeln. Ekonomisk tillväxt med ökad efterfrågan av kemiska produkter och
globalisering av produktion och handel är därmed en bakomliggande stark drivkraft i
samhällsutvecklingen. Ämnen kommer också till Sverige oavsiktligt som föroreningar i luft
och vatten.
Användningen av kemiska produkter kan innebära risker för skador på både människa och
miljö. Vissa ämnen som undersökts i långa tisdsserier minskar, medan andra ämnen ökar eller
förekommer i varierande trender och någon entydig bedömning kan därför inte göras för
miljötillståndets utveckling. Kunskapsluckorna är stora när det gäller förekomst och
eventuella effekter i miljön av flertalet kemikalier.
Skador på miljön från kemiska ämnen innefattar framför allt föroreningar av mark och av
vatten samt förlust av biologisk mångfald. Följderna kan exempelvis bli att mark inte kan
användas för bebyggelse eller för jordbruk och att grundvatten inte kan användas som
vattentäkt. Spridningen av miljögifter kan också medföra försämrad reproduktion hos
fiskbestånd, däribland ekonomiskt värdefulla, eller att användningen av fisken som föda
beläggs med restriktioner.
I underlaget till den förra fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
bedömde Kemikalieinspektionen att utsläppen i Sverige av kemiska ämnen generellt sett har
minskat i omfattning jämfört med för ett par decennier sedan. Samhället har nått långt med att
komma till rätta med stora lokala punktutsläpp, från t.ex. avloppssystem och industrier
Produktionsvolymerna inom industrin fortsätter dock att öka. Merparten av de svenska
industriella källorna karaktäriseras idag av utsläpp med låga halter men stora flöden av t.ex.
rökgaser och avfall som bland annat kan innehålla oavsiktligt bildade ämnen såsom dioxiner.
Medvetenheten om endokrina, genotoxiska och andra effekter, vilka inte täckts in i äldre
testmetodik för ämnen som är långlivade, bioackumulerande och giftiga (s.k. PBT-ämnen) har
lett till insikten att punktutsläppen fortfarande kan innehålla ämnen med sådana egenskaper
eller med egenskaper som vi inte ens känner till för närvarande. Samtidigt som utsläpp från
industriella källor har avtagit, har diffusa och sekundära källor ökat i betydelse.
Bekämpningsmedel
Användningen av bekämpningsmedel innebär att man i miljön avsiktligt sprider kemiska
ämnen med en toxisk effekt på skadeorganismer. Sammantaget minskar försäljningsvolymen
av bekämpningsmedel. Under år 2005 såldes drygt 9 290 ton kemiska bekämpningsmedel
(räknat som verksamt ämne) i Sverige, vilket är en minskning med mer än 46 ton jämfört med
2004. Den övervägande delen är biocidprodukter som används inom industrin i första hand
för impregnering av virke. För växtskyddsmedelsprodukter till jordbruket och andra
odlingsområden har det också skett en genomsnittlig minskning.
När det gäller riskerna från växtskyddsmedelsanvändningen visar Kemikalieinspektionens
riskindex att riskerna för hälsa och miljö har minskat över tiden. (Se vidare under delmål 4.)
48
Däremot har intensiteten i användningen inte minskat utan hektardoserna är relativt konstanta
över tid. I de nationella övervakningsprogrammen inom olika avrinningsområden har flera
verksamma ämnen i växtskyddsmedel påvisats i ytvattnet i halter som gör att man inte kan
utesluta negativa effekter på miljön.
Läkemedel samt kosmetiska och hygieniska produkter
Användningen av läkemedel och kosmetiska och hygieniska produkter innebär att människor
exponeras direkt medan miljön exponeras indirekt via avfall, avlopp och reningsverk.
Varje år lämnas i storleksordningen 900 ton läkemedelsrester (inklusive förpackningar) in till
apotek i Sverige för destruktion, men mängden som inte lämnas in bedöms vara ännu större.
Mycket hamnar istället på soptippar och i avloppssystem. Mätningar av halter i Sverige har
genomförts först de senaste 3–4 åren och det finns ännu inga analyser av trender i miljön. Få
av de ämnen som används som ingredienser i läkemedel och kosmetika, har faktiskt
undersökts med avseende på förekomst och negativa effekter i den svenska miljön men de
läkemedel som främst uppmärksammats i sammanhanget är de som innehåller antibiotika,
hormoner och cytostatika. Frågan är således långt ifrån utredd.
Miljöföroreningar i livsmedel och livsmedelstillsatser
Livsmedel är en av de viktigaste källorna för mänsklig exponering för miljögifter.
Livsmedelstillsatser och resthalter av växtskyddsmedel i livsmedel regleras i EU-gemensam
lagstiftning. Livsmedelstillsatser bedöms för hälsofarlighet, men det vore önskvärt att de
också bedömdes för miljöfarlighet.
Resthalter av bekämpningsmedel av i Sverige icke godkända preparat förekommer i
importerad frukt och grönsaker. I storleksordningen 3–5 procent av importerad frukt och
grönsaker innehåller rester som överskrider satta gränsvärden. Motsvarande andel för
svenskodlade grödor är oftast under 1 procent, Det finns dock svagheter i dessa gränsvärden.
Gränsvärdena har hittills beräknats för ett livslångt intag av ämnena hos människor. Man har
nu även börjat ta hänsyn till akuta effekter efter enstaka konsumtionstillfällen. Arbetet med att
fastställa dessa s.k. akuta referensdoser pågår inom EU och alla ämnen har inte hunnit
bedömas. Det saknas också procedur i riskbedömningen för att skydda
livsmedelskonsumenter för allergiframkallande ämnen, t.ex. via rester på frukt som
behandlats efter skörd.
Det finns en mängd långlivade organiska ämnen som fått en omfattande spridning i varor,
byggnader och miljö. De kommer att finnas kvar i miljön under lång tid och bidrar till att det
är särskilt svårt att nå miljömålet Giftfri miljö. Vissa av dem förekommer i bl.a. modersmjölk,
vilket speglar människans exponering. Mätningarna i modersmjölk från förstföderskor boende
i Uppsalaregionen visar att PCB, DDT-rester, dioxiner och PBDE (bromerat
flamskyddsmedel) förekommer i modersmjölk (diagram 3). Med undantag av PBDE så
minskar halterna, men endast långsamt trots att användningen har förbjudits och upphört eller
begränsats.
49
Miljöföroreningar i modersmjölk 1996 -2004
120
PBDE (bromerat
flamskyddsmedel)
100
80
dioxiner
60
40
PCB
20
nedbrytningsprodukt
av DDT
År
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
0
Diagram 3: Miljöföroreningar i modersmjölk 1996-2004 (Källa: Livsmedelsverket)
Diagram 3 visar hur halterna förändrats i modersmjölk hos förstföderskor i Uppsalaregionen, i
relation till 1996 års värde. Trenden för dioxiner har sedan 1996 varit sjunkande, omkring sex
till åtta procent per år. Halterna av PCB och DDT har också minskat, med fyra till tio procent
per år. Men när det gäller PBDE finns ingen synbar trend.
Kemiska ämnen i varor
När det gäller varor (andra varor än kemiska produkter) kan kemiska ämnen spridas när de
produceras, används, återvinns, förbränns, eller deponeras. Störst uppmärksamhet har hittills
ägnats åt utsläpp vid tillverkning och avfallshantering av varor, men alltmer uppmärksammas
att kemiska ämnen kan frigöras även när varor används. En rad olika faktorer har betydelse
för frisättningen av kemiska ämnen från varor. Vissa ämnen avdunstar t.ex. PCB från
byggnader och mjukgörare ur plast, men även all förslitning och nötning innebär att kemiska
ämnen sprids i form av små partiklar varifrån ämnena lättare kan lösas ut, t.ex. frigörs
metaller vid slitage av bromsbelägg och kemikalier frigörs vid slitage av bildäck.
Kemiska ämnen både tillverkas i Sverige och kommer in via import av varor. Varje år tillförs
samhället uppskattningsvis 160 miljoner ton varor. Den samlade mängden varor och fasta
konstruktioner i Sverige har uppskattats till cirka 2 000 miljoner ton och i deponier till över
1 000 miljoner ton.
11.3 Drivkrafter och faktorer som påverkar utvecklingen
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kräver en hög grad av internationellt samarbete och åtgärder
även utanför Sverige. Sveriges agerande i EU och globalt bör prioriteras.
Möjligheterna att klara Giftfri miljömålet förutsätter att alla krafter i samhället drar åt samma
håll och att kunskaper och engagemang i kemikaliesäkerhetsarbetet hos näringslivet,
myndigheter, kommuner och hushåll ökar. Det krävs samarbete i EU och internationellt för att
uppnå Giftfri miljö. Att Sverige aktivt deltar i det globala miljöarbetet är därför angeläget.
Flertalet av de länder som har allra störst produktionstillväxt (länder i Asien och
Latinamerika) när det gäller kemikalier återfinns i länder med dåligt utvecklad
kemikaliekontroll. Förutom internationellt kemikaliesäkerhetsarbete kommer den
medvetenhet och de miljö- och hälsokrav användarna (t.ex. importörer, varutillverkare och
50
andra kemikalieanvändare) ställer vid inköp av kemikalier och varor att vara avgörande för
utvecklingen mot eller från Giftfri miljömålet.
Den 1 juni 2007 träder Reach i kraft och EU har därmed den mest omfattande och
långtgående kemikalielagstiftningen i världen. Detta är den enskilda lagstiftning som kan ge
överlägset störst förutsättningar att närma oss Giftfri miljömålet. Men lagstiftningen når inte
ända fram. Därför behövs enligt Kemikalieinspektionens bedömning, ytterligare åtgärder och
strategier utvecklas. All gällande lagstiftning behöver genomföras effektivt men också
successivt skärpas ur miljö- och hälsosynpunkt. Därutöver behöver tillverkare, importörer
eller användare av kemikalier och varor ha en hög ambitionsnivå att tillämpa lagstiftningen.
De behöver också i vissa fall gå längre än vad lagstiftningen kräver för att Giftfri miljömålet
skall kunna uppnås.
Kemikalieinspektionen bedömer att det är strategiskt viktigt att olika marknadsdrivna
styrmedel utvecklas och används. Detta för att stimulera och påverka näringslivet till
ytterligare frivilliga åtgärder som bidrar till Giftfri miljö. I Reach finns vissa förutsättningar
att utveckla och använda sådana styrmedel och drivkrafter. Ett exempel är den lista som skall
upprättas över ämnen som uppfyller kriterierna för att betraktas som särskilt farliga ämnen.
Listan kommer att ge tillverkare, importörer och användare av kemikalier en tydlig signal om
vilka ämnen som har så allvarliga egenskaper att användning av dem är svårförenlig med
Giftfri miljömålet.
Behovet av att utveckla marknadsdrivna styrmedel knyter också an till behovet att främja
forskning inom kemikaliearbetet. Utgångspunkten bör vara att alltid sträva efter att utveckla
eller främja kemikalier eller teknik som är miljö- och hälsomässigt bättre än dagens
tillgängliga alternativ. Teknikutveckling kan öka förutsättningarna för att möjliggöra
utfasning av miljö- och hälsoskadliga ämnen eller andra skärpta miljö- och hälsokrav. Att i
större utsträckning investera i forskning och utveckling med ett sådant innovationsfokus
skulle sannolikt kunna bli av stor betydelse för Giftfri miljömålet.
11.4 Strategier och styrmedel inom kemikaliekontrollen
Ett förebyggande arbete är utgångspunkten
Det övergripande syftet med svensk kemikaliepolitik och kemikalielagstiftning har sedan
länge varit att förebygga skador på människors hälsa eller i miljön av kemiska ämnen,
produkter och varor. Kunskap om kemiska ämnens egenskaper är en förutsättning för att vi
skall förstå på vilka sätt ämnena skulle kunna skada människors hälsa och miljön och för att
förhindra att skadorna uppstår.
Vår kunskap om hur kemiska ämnen kan skada människor bygger i huvudsak på toxikologisk
testning och forskning samt på epidemiologiska undersökningar. På motsvarande sätt bygger
vår kunskap om hur skador på miljön kan uppkomma på ekotoxikologisk testning och
forskning samt på forskning inriktad på att fastställa orsaken till redan uppkomna skador i
miljön Testningen utförs med standardiserade, internationellt accepterade testmetoder,
vanligtvis beslutade inom OECD.
Med ökad kunskap om kemiska ämnens egenskaper, ökar också möjligheten att vidta rätt
skyddsåtgärder innan en skada har uppstått. Det är dock svårt att bevisa att ett ämne är farligt
för människa eller miljö. Efter att man fattat misstankar om ämnets farlighet kan det dröja
länge innan man fått fram de slutgiltiga bevisen och allvarliga skador kan då redan ha
uppstått. En viktig princip i kemikaliekontrollen är därför försiktighetsprincipen, som innebär
att regleringsbeslut får fattas om man har en välgrundad misstanke, även om det saknas
entydiga bevis. En annan viktig princip i svensk kemikaliekontroll är den s.k.
51
produktvalsprincipen (substitutionsprincipen). Den innebär att de kemiska produkter som kan
ersättas med mindre farliga produkter eller tekniker, skall undvikas. Viktiga mål för
kemikaliekontrollen kan sammanfattas i följande punkter:
•
Kunskapsmålet, dvs. att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med
avseende på deras risker för hälsa och miljö.
•
Informationsmålet, dvs. att kunskap skall föras vidare till bl.a. dem som använder de
kemiska ämnena och produkterna.
•
Produktmålet, dvs. att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas och att miljöeller hälsoskadliga ämnen så långt möjligt skall ersättas med mindre skadliga och helst
ofarliga sådana.
•
Hanteringsmålet, dvs. att hälso- och miljörisker vid användning av kemikalier skall
undanröjas genom säker hantering.
I miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess delmål förtydligas flera av dessa strategiska mål.
Utvecklingen av svensk kemikaliepolitik sedan flera decennier vittnar om ökande ambitioner
att motverka de negativa konsekvenser som kan bli följden av en otillräcklig kontroll över
användning och spridning av kemiska ämnen. Åtgärderna sträcker sig från att upprätta regler
för att öka säkerheten i kemikalieanvändningen i samhället, till att arbeta pådrivande och
vägledande.
Lagstiftning och internationella överenskommelser
De flesta kemikalier och varor handlas med över nationsgränserna och det finns regleringar av
kemikalier nationellt, inom EU och globalt. Större delen av kemikaliereglerna är redan i dag
gemensamma inom EU. Det finns generella kemikalieregler som gäller exempelvis
klassificering och märkning av farliga kemiska ämnen. Det finns specifika regler för vissa
farliga ämnen, som kvicksilver och cancerframkallande ämnen. Vidare regleras kemiska
ämnen med utgångspunkt i specifika produktgrupper eller användningsområden såsom
bekämpningsmedel och kosmetika
Den 1 juni 2007 träder EU:s nya gemensamma kemikalielagstiftning, Reach, i kraft. Reach är
den enskilda lagstiftning som ger störst förutsättningar att uppnå Giftfri miljömålet. Genom
Reach kommer företag, offentliga aktörer och konsumenter att få tillgång till bättre
information om kemikalierna ur hälso- och miljösynpunkt. Grundtanken i Reach är nämligen
att få fram tillräcklig kunskap om de kemiska ämnena och vidarebefordra den kunskapen så
att ämnena kan hanteras på ett säkert sätt eller kan väljas bort. Detta kommer att få betydelse
vid produktutveckling, vid upphandling och inköp samt vid tillverkning och användning av
kemikalier och varor.
Den globala handeln har ökat och ett bredare internationellt agerande har därför betydelse för
arbetet mot Giftfri miljö. En global kemikaliestrategi, SAICM (Strategic Approach to
International Chemicals Management) undertecknades i Dubai 2006. SAICM utgör en
mycket viktig plattform för fortsatt arbete för kemikaliesäkerhet i såväl den rika världen som i
fattiga länder. Under de senaste åren har också flera konventioner trätt ikraft, bl.a.
Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar, Rotterdamkonventionen om
import och export av farliga ämnen och Baselkonventionen om handel med farligt avfall.
52
Tillsynens betydelse
En effektiv och kompetent tillsynsorganisation i Sverige och i övriga EU är ett viktigt
instrument för att nå de miljömål Sverige strävar efter. Sverige liksom många andra
medlemsstater är import/införsel dominerade och även om Reach och de flesta andra
kemikalieregler är harmoniserade inom EU, så är tillsynen är en nationell angelägenhet. De
svenska tillsynsansträngningarna räcker därför inte. Det frivilliga tillsynsnätverket CLEEN
(Chemical Legislation European Enforcement Network) är verksamt inom EU sedan mitten
av 1990-talet. De svenska erfarenheterna därifrån är att länderna har varierande ambition,
organisation och kompetens i sin kemikalietillsyn. Ska tillsynen bli effektiv så måste regler
och riktlinjer samordnas. Även en liten förbättring av efterlevnaden av kemikaliereglerna hos
företag i resten av EU, skulle få en omedelbar effekt i det införseldominerade Sverige.
Marknadsdrivna styrmedel och andra åtgärder
Enbart lagstiftning kommer inte att räcka till för att nå Giftfri miljömålet utan även frivilliga
åtgärder och marknadsdrivna styrmedel är nödvändiga. Det finns en rad exempel på sådana
styrmedel som behöver utvecklas ytterligare. Det kan vara miljökrav i offentlig upphandling,
miljömärkning, produktstandarder, miljöledningssystem, andra ekonomiska signaler,
information, frivilliga överenskommelser/åtaganden m.m. Strategier och styrmedel behöver
också inriktas mot att svenska företag genomför Reach snabbare än den tidtabell som krävs i
Reach-förordningen.
Det är angeläget att stimulera företagen att arbeta mer med hur man kan minska kemiska
risker genom substitution/produktvalsprincipen. Substitution bedöms som en viktig drivkraft i
produktionsprocesser, vid produktval och vid inköp. Det behövs företag som går före och
leder utvecklingen. Det behövs också mer kunskap om hur substitutionsarbetet går till och
vilka faktorer som av näringslivet och offentliga verksamheter uppfattas som barriärer för
substitution. Ett sådant arbete med att kartlägga substitutionsarbete pågår för närvarande på
Kemikalieinspektionen.
En god omvärldsbevakning är nödvändigt för att tidigt identifiera teknikutveckling och andra
drivkrafter för eller emot Giftfri miljömålet. Här ingår kontakter med forskning och
utveckling.
53
12. Generationsmålet Giftfri miljö
Generationsmålet Giftfri miljö lyder:
Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och
som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.
Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Miljökvalitetsmålet bör,
enligt riksdagens beslut, innebära bland annat följande i ett generationsperspektiv:
•
Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.
•
Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll och deras påverkan på
ekosystemen är försumbar.
•
Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för
särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för
människor.
•
Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.
•
All fisk i Sveriges hav, sjöar och vattendrag är tjänlig som människoföda med
avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen.
Kemikalieinspektionens förslag och bedömningar i korthet:
Kemikalieinspektionen bedömer att generationsmålet inte kan nås inom utsatt tid. Halterna i
miljön av kända miljögifter t.ex. dioxinlika ämnen, kvicksilver och kadmium har klingat av
men minskar nu inte påtagligt längre och kommer fortfarande vara ett problem. För andra
ämnen förekommer varierande trender. Därtill identifieras nya problemämnen löpande t.ex.
svårnedbrytbara perfluorerade ämnen. Dålig kunskap om många kemiska ämnens farliga
egenskaper och förekomst gör att det t.o.m. är svårt att bedöma hur långt från målet vi står.
Förslag till omformulering av två av generationsmålets formuleringar:
Följande omformuleringar av två av generationsmålets preciseringar föreslås:
• Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö, inomhusmiljö och genom föda för
särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor.
• All fisk i Sveriges hav, sjöar och vattendrag är tjänlig som människoföda med avseende på
innehållet av ämnen som har spridits genom mänsklig verksamhet.
De åtgärder som föreslås innebär i korthet:
För det ska vara möjligt att ta viktiga steg mot målet krävs omfattande insatser både vad det
gäller lagstiftning och kompletterande styrmedel. Lagstiftningsarbetet inom EU och arbetet
med olika internationella överenskommelser är grundläggande. Till detta måste kopplas en
effektiv tillsyn i Sverige. På grund av de stora kunskapsluckorna är miljöforskning och
testning av kemiska ämnens hälso- och miljöfarlighet också avgörande.
54
12.1 Uppföljning av generationsmålet
12.1.1 Miljötillståndet när generationsmålet är nått
De två första punktsatserna under generationsmålet talar om att halter av ämnen som
förekommer naturligt i miljön ska vara nära bakgrundsnivåerna samt för naturfrämmande
ämnen nära noll och deras påverkan på ekosystemen ska vara försumbar. Det finns en stor
bredd i hur man kan tolka innebörden av dessa punktsatser. Den stränga tolkningen innebär
att naturfrämmande ämnen i princip inte ska förekomma i någon del av miljön, dvs. vara lägre
även i områden som ligger nära tätorter och industrier än i de miljöer som i dag är minst
påverkade av människan. En mindre sträng tolkning är den riskbaserade tolkningen. Den
innebär att halterna av naturfrämmande ämnen ska vara så låga att inga skador uppkommer på
människa och miljö.
Med den stränga tolkningen är det inte möjligt att nå de två första punktsatserna samtidigt
som vi håller fast vid den livsstil som finns i västvärlden. Kemikalier används i många
sammanhang i dagens samhälle för produktion av allt från diverse varor som bilar och kläder
till läkemedel och bekämpningsmedel. Det får till följd att ämnen sprids och kan påvisas i
miljön.
I propositionen Kemikaliestrategi för Giftfri miljö (2000/01:65) föreslogs en riskbaserad
tolkning. Så kallade riktvärden skulle definiera vad som enligt miljömålet ska avses med nära
bakgrundsnivåer och nära noll. En sådan tolkning innebär att vi står närmare
generationsmålet. Även med denna tolkning kan dock målet inte nås för många ämnen.
En bedömning av vad som avses med halter ”nära bakgrundsnivåer” och ”nära noll” enbart
med hjälp av riktvärden ger en för snäv tolkning. Företagen ska enligt lagstiftningen (Reach)
ta fram vad som motsvarar riktvärden för arbetsmiljön, yttre miljön och konsumenter för
ämnen som tillverkas eller importeras i högre volymer (över 10 ton) och se till att
exponeringen ligger under dessa riktvärden. Detta kan bidra till måluppfyllelsen, men är inte
tillräckligt. Kemiska ämnen som tillverkas eller importeras i låga volymer och oavsiktligt
bildade ämnen omfattas inte av kraven. Dessa riktvärden tar dessutom t.ex. inte hänsyn till
sammanlagd exponering från flera verksamheter. Riktvärdena baseras på nuvarande
vetenskapliga kunskapsnivå. Det innebär t.ex. att det oftast inte är möjligt att identifiera och
bedöma kombinationseffekter från samtidig exponering för flera ämnen. Vid tolkningen av
målet är det därför viktigt att väga in försiktighetsprincipen.
Kemikalieinspektionen anser att ”halter nära bakgrundsnivåerna” och ”nära noll” ska tolkas
strängt när det gäller naturmiljöer som ligger relativt avlägset från tätorter och industriell
verksamhet. Målet bör innebära att föroreningar av sådana områden ska minska även om
uppmätta halter ligger klart under eventuella riktvärden. Om riktvärden finns för ämnen kan
dessa dock användas för prioritering av insatser mellan ämnen beroende på hur uppmätta
halter förhåller sig till riktvärdena.
Vi kommer troligen inte vilja eftersträva halter nära bakgrundsnivåer eller nära noll i till
exempel stadsmiljön. Kemikalieinspektionen tolkar därför att målet förutsätter att
stadsbildning, transporter, varuproduktion m.m. kan fortgå samtidigt som vi strävar efter
halter nära noll och nära bakgrundsnivåer i orörd naturmiljö. I områden som är mer påverkade
av människan bör riktvärdena betraktas som ett första steg. Den vetenskapliga osäkerheten i
bedömningarna gör dock att det är motiverat att utveckla drivkrafter för en minskad
exponering av människa och miljö även om exponeringsnivåerna ligger under fastställda
riktvärden.
Redan i propositionen Kemikaliestrategi för Giftfri miljö (2000/01:65) konstaterades det att
det kan vara svårt att nå målet inom en generation eftersom vissa ämnen redan är så spridda i
55
naturmiljön att det inte är möjligt att fram till år 2020 nå halter nära bakgrundsnivåer eller
nära noll.
Den tredje punktsatsen om att den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och
inomhusmiljö för särskilt farliga ämnen ska vara nära noll och för övriga kemiska ämnen inte
skadlig för människor är mindre komplicerad att tolka. Den uttrycker delvis samma sak som
de två första punkterna men tydliggör tillåtna exponeringsnivåer av ämnen i olika miljöer. För
att nå dessa exponeringsnivåer kommer vi att behöva arbeta med att minska spridningen av
ämnen även i vår närmiljö.
Den fjärde punktsatsen om att förorenade områden ska vara undersökta och vid behov
åtgärdade är ambitiös och kommer att ta tid att genomföra. Tidshorisonten för detta mål har
tidigare skjutits fram till 2050. För att nå målet behövs först kännedom och kunskap om
potentiellt förorenade områden för att sedan genom undersökningar bedöma om de utgör en
risk och därmed är i behov av åtgärder. Det finns idag ett regelverk som definierar vad som
menas med förorenade områden och som avgör ansvaret för att åtgärda dem.
För att skapa långsiktig hållbarhet innebär målet även att det behövs insatser för att minska
uppkomsten av nya förorenade områden i framtiden. Det bör också skapas ett system för att
kunna hantera de förorenade områden som kan komma att uppstå efter målets utgång.
Information om förorenade områden måste också bevaras och finnas tillgänglig för lång tid
framöver.
Den femte punktsatsen om att all fisk i Sveriges hav, sjöar och vattendrag ska vara tjänlig som
människoföda med avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen är tydlig vad den
betyder och har inte krävt någon tolkning. Punktsatsen kommer från ett förslag i
Havsmiljökommissionens betänkande (SOU 2003:72) och avser ursprungligen havsmiljön.
Kommissionens motivering för förslaget utgår från Östersjön, där förekomst av organiska
miljögifter i fet fisk fått Livsmedelsverket att utfärda kostråd. I regeringens proposition
2004/05:150 utvidgades förslaget till att omfatta även sötvatten.
12.1.2 Miljötillståndet i förhållande till generationsmålet
Kemiska ämnen i den yttre miljön
Trenderna för olika ämnen och metaller i miljön varierar. Fortfarande saknas kunskap och
därmed uppföljning av många, såväl avsiktligt som oavsiktligt bildade ämnen. För många
grupper av organiska miljöföroreningar saknas nästan helt underlag för meningsfulla
riskbedömningar och hälsogränsvärden. Osäkerheten är idag stor om hur en blandad
exponering från många ämnen samtidigt påverkar risken för olika skador på människa och
miljö. Troligen påverkas hälsa och miljö därtill av föroreningar som vi ännu inte känner till.
PCB, DDT, dioxiner och ämnen som undersökts i långa tidsserier har klingat av men minskar
inte längre påtagligt. I miljöövervakningen hittas ofta högre halter av nya undersökta ämnen
närmare utsläppskällor. En ”varningsflagga” gäller för oavsiktligt bildade ämnen, som
styrener och perfluorerade syror.
Kvicksilver, kadmium och bly är alla giftiga ämnen för människor. Ett alltför stort intag av
kvicksilver eller bly ger t.ex. skador på centrala nervsystemet och kan medföra en försämrad
kognitiv utveckling och intellektuell prestationsförmåga. Foster och små barn är särskilt
känsliga. Kadmium kan ge skador på njurar och skelett.
Kvicksilverhalterna i fisk i svenska sjöar är generellt förhöjda. Halterna i nära nog all fisk i
svenska vatten överskrider det inom EU:s ramdirektiv för vatten föreslagna gränsvärdet.
Däggdjur och fåglar som lever av fisk löper särskild risk att skadas.
56
Halterna av bly i blod hos svenska skolbarn har följts sedan 1970-talet och visar på en
fortlöpande minskning, huvudsakligen som en följd av utfasningen av bly i bensin.10
Halterna av kvicksilver och bly i skogsmark i södra Sverige är i nivå med eller högre än de
nivåer där effekter kan befaras på markorganismerna som lever i det översta jordskiktet,
mårlagret. Kvicksilver finns lagrat i betydande mängder i marken. Efterhand läcker
kvicksilvret ut från markskikten till närliggande sjöar och vattendrag, där det kan tas upp av
fisk och andra levande organismer. Halterna av kadmium i jordbruksmark har ökat under de
senaste decennierna till följd av ökat luftnedfall och tillförsel via gödselmedel. Under senare
år har dock tillförseln av kadmium minskat så att halten i marken i det närmaste inte längre
ökar.
I huvudsak visar miljöövervakningen oförändrade trender för naturfrämmande ämnen i fisk,
men såväl positiva som negativa data finns. T.ex. visar dioxinhalter i fisk i Östersjön
oförändrad trend. För kvicksilver i insjöfisk förekommer varierande trender. PCB-halterna i
Östersjöfisk minskar med 4–10 procent per år.
I huvudsak är de halter som övervakas om exponering av kemiska ämnen i arbetsmiljö, yttre
miljö och inomhusmiljö oförändrade, med i någon mån positiv tendens. Dioxinhalter i
livsmedel är i stort oförändrade. Undersökta ämnen i modersmjölk minskar, dock med
undantag av bromerade flamskyddsmedel (PBDE) som har oförändrade men låga halter.
Vissa grupper av kvinnor har halter av kadmium som medför effekter på njurarna.
Det konstaterades i den förra fördjupade utvärderingen att man hittar låga men inte
försumbara halter av växtskyddsmedel och rester därav i åar som avvattnar
jordbruksområden, och ibland också i grundvattnet. Merparten av de rester av
växtskyddsmedel som återfinns i grundvattentäkter härrör från numera förbjudna ogräsmedel
vars huvudsakliga användning har omfattat industritomter, grusplaner, vägkanter och
banvallar. Livsmedelsverket har rapporterat förekomst av resthalter av hormon- och
reproduktionsstörande ämnen i importerad frukt och grönsaker – ämnen som idag inte finns i
växtskyddsmedel på den svenska marknaden. 11 Resthalterna översteg varken gränsvärdena
eller den dos som ska förhindra att akuta effekter uppstår vid enstaka intag.
I de nationella övervakningsprogrammen inom olika avrinningsområden har under senare år
halter av flera (mellan 13 och 21) verksamma ämnen i växtskyddsmedel påvisats i ytvatten i
koncentrationer överstigande riktvärden. 12 Det innebär att man inte kan utesluta negativa
effekter på ekosystemen av dessa medel.
Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) anser att målet Giftfri miljö fortsatt är ett av de
viktigaste för att nå grundvattenmålet men fortfarande saknas tillräcklig kunskap om
förekomsten av kemiska ämnen i grundvattnet. SGU har en databas över
grundvattenförekomster och vattentäkter där det läggs in uppgifter om vattenkvaliteten vid de
allmänna vattenverken. Uppgifterna är under sammanställning och kommer ut i en preliminär
version i maj 2007.
Naturvårdsverket har de senaste åren prioriterat att undersöka kosmetikaingredienser och
läkemedelssubstanser inom ramen för miljöövervakning och screening. Resultat har nyligen
presenterats från denna screening och ytterligare data kan förväntas de närmaste åren.
10
Strömberg et al. (2003): ”Yearly measurements of blood lead in Swedish children since 1978: an update
focusing on the petrol lead free period 1995–2001”.
11
Livsmedelsverket, pressmeddelande 2006-02-23: "51 fynd av fyra hormonstörande bekämpningsmedel i frukt
och grönt 2005" (ur nyhetsarkivet).
12
Adielsson et al. (2006): Bekämpningsmedel i vatten och sediment från typområden och åar samt i nederbörd
under 2005.
57
Läkemedelsverket anser att det är angeläget att screeningresultaten blir utvärderade och att
man utifrån resultaten prövar om åtgärder är nödvändiga, t.ex. begränsad användning av
ämnen genom ändrade regler. 13 Naturvårdsverket har även avsatt resurser för
kunskapssammanställning av läkemedelsrester i miljön och hur dessa kan reduceras i
reningsverk. Avrapportering är planerad till våren 2007.
Läkemedel som spolas ner i avloppet kan påverka såväl mikroorganismerna i reningsverken
som vattenlevande organismer i recipienten där det renade vattnet släpps. Dessutom finns en
risk för att mikroorganismer i marken där slammet från reningsverket sprids påverkas (se
delmål för återföring av fosfor ur avloppsslam under God bebyggd miljö, delmål 5). Till
exempel kan antibiotika i avloppet leda till att bakteriestammar blir resistenta och svåra att
bekämpa. Läkemedel som innehåller hormoner kan ge upphov till hormonella störningar hos
organismer som exponeras och kan därmed påverka fortplantningsförmågan och den tidiga
utvecklingen.
Kemiska ämnen i inomhusmiljön
Många människor upplever besvär, symtom, obehaglig lukt och sensorisk irritation som de
relaterar till inomhusmiljön i de byggnader där de bor eller arbetar. Allmänt har
överkänslighet i form av astma och allergier ökat i samhället. Förändringar i inomhusmiljön
är en möjlig bidragande orsak till detta.
De skador som uppstår på människor i samband med exempelvis akut förgiftning är lätt att
mäta och förhållandevis lätt att försöka förebygga både i arbetsmiljö inomhus och i annan
inomhusmiljö. På grund av att många faktorer påverkar uppkomsten av allvarliga sjukdomar
hos människan är det mycket svårt att bevisa samband mellan exponering för enskilda
kemiska ämnen och sjukdomar som cancer, fosterskador m.m.
Socialstyrelsen beställde under 2006 en kunskapsöversikt om kemiska ämnen i inomhusluften
från IMM. 14 I rapporten framgår att det ännu finns stora kunskapsluckor vad gäller
exponering för kemiska ämnen och besvär kopplade till dessa. Rapporten beskriver de ämnen
och ämnesgrupper som är vanliga i inomhusmiljön (flyktiga organiska ämnen, kemikalier i
hushållsprodukter, byggnads- och inredningsmaterial), liksom ämnen som bildas vid kemiska
reaktioner mellan olika ämnen i inomhusmiljön (ozon, fukt). Kemiska och biologiska
hälsorisker i inomhusmiljön utgör ett komplext område.
Arbetsmiljön
Även med tillgång till bästa möjliga tekniska apparatur och goda ekonomiska resurser är det
krävande att göra en tillfredsställande kartläggning av arbetsmiljön, som också kan vara
utomhus, i dessa avseenden. Förhållandena varierar dessutom ofta över tid och rum, och det
kan vara svårt att avgöra vad som är mest avgörande och farligt på längre sikt. Vissa uppgifter
om exponering för kemiska faktorer i arbetet finns i den arbetsmiljöundersökning som utförs
av Statistiska centralbyrån (SCB) på uppdrag av Arbetsmiljöverket. Under år 2005 anmäldes
drygt 17 000 arbetssjukdomar. 15 Av dessa uppgavs 1 502 arbetssjukdomar bland
förvärvsarbetande vara orsakade av kemiska och biologiska ämnen eller produkter. Det
motsvarar en knapp tiondel av det totala antalet anmälningar. Siffran är den lägsta sedan
början av 1980-talet då nuvarande sätt att presentera statistik inleddes.
13
Läkemedelsverket (2007): Underlag till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet.
Socialstyrelsen (2006): Kemiska ämnen i inomhusmiljön.
15
Arbetsmiljöverket (2007): Arbetsskador 2005. Occupational accidents and work-related diseases.
14
58
Allergi och annan överkänslighet är trots det fortfarande ett stort arbetsmiljöproblem. Många
utsätts dagligen för olika kemiska ämnen i sitt arbete som ger besvär i form av hud- och
luftvägsproblem. Ämnen som är allergiframkallande vid hudkontakt beräknas orsaka allergier
hos 15–20 procent av den vuxna befolkningen. Besvären kan bli kroniska och orsaka nedsatt
livskvalitet, sjukskrivningar och stora samhällskostnader. Av de 18 dödsfall som anmälts till
följd av arbetssjukdom under 2005 har 10 angetts bero på kemiska eller biologiska ämnen
eller faktorer. I sex av dessa anmälningar misstänks kontakt med asbest ha orsakat eller
bidragit till dödsfallet.
Hushållen
Hushållen har tillgång till mindre än 20 procent av alla kemiska produkter som används i
samhället. Statistik från Giftinformationscentralen visar att det totala antalet
telefonförfrågningar om förgiftningar under 1990-talet har ökat från ca 50.000 till drygt
70.000 per år. Drygt 60.000 förfrågningar 2005 gällde akuta förgiftningar och
förgiftningstillbud hos människor, varav hälften rörde barn under 10 år. Bland
barnförfrågningarna var kemiska produkter den huvudsakliga orsaken. Bland vuxna och
ungdomar över 10 år var förgiftningar och tillbud med läkemedel vanligast (50 procent) följt
av kemiska produkter (35 procent). De vanligaste hushållskemikalierna rörande barntillbud
var rengöringsmedel, hygienprodukter, och bekämpningsmedel.
En rad ämnen i produkter har visat sig kunna ge upphov till kontaktallergi, med kontakteksem
som följd. Kontaktallergi mot nickel, konserveringsmedel, parfymämnen och hårfärgämnen är
vanligast och förekommer både hos barn och vuxna.
Förorenad mark
Det finns uppskattningsvis 83 000 potentiellt förorenade områden, varav ca 79 000 i dagsläget
identifierats. Av dessa bedöms 1500 objekt tillhöra riskklass 1, vilket innebär att de potentiellt
kan utgöra mycket stor risk för hälsa eller miljö. Arbetet med att efterbehandla förorenade
områden går ännu för långsamt och ytterligare åtgärder krävs för att kunna påskynda och
effektivera arbetet i syfte att nå miljökvalitetsmålet. Tillståndet för förorenad mark redovisas
närmare under delmål 6 och 7.
Dataproduktion för uppföljning
Miljöövervakningen
Den nationella miljöövervakningen ger ett viktigt underlag för bedömning av spridning och
effekter av kemiska ämnen i miljön. Detta är ett verktyg för att bedöma förändringar främst av
det vi redan känner till och kan referera tillbaks till, men arbete pågår också ständigt för att
hitta potentiella nya miljögiftskandidater. Screeningundersökningar kan till exempel användas
som ett första led i att ta reda på om ett visst kemiskt ämne av intresse förekommer i miljön i
halter som kan medföra hälso- och miljöproblem. Även långa tidsserier av uppmätta effekter
på toppredatorer kan användas för att upptäcka nya miljöhot.
Övervakning av kemiska ämnen förekommer inom flera av den statligt finansierade
miljöövervakningens tio olika programområden. Områdena ”Miljögiftssamordning” och
”Hälsorelaterad miljöövervakning”, som beskrevs närmare i underlaget till den första
fördjupade utvärderingen av Giftfri miljö, är särskilt inriktade på övervakning av kemiska
ämnen i miljön och deras effekter på människa. Men även inom andra programområden
förekommer det övervakning som ger underlag till uppföljningen av Giftfri miljö.
Miljöövervakningsprogrammet är dessutom uppdelat i en nationell och en regional del.
Naturvårdsverket har ansvaret för planering och drift av den nationella miljöövervakningen
59
samt ett samordningsansvar för den regionala miljöövervakningen, som i övrigt drivs av
länsstyrelserna. Resultaten från den nationella miljöövervakningen redovisas på
Naturvårdsverkets hemsida samt hos s.k. datavärdar som svarar för kvalitetskontroll, lagring
och presentation av data.
Samlad central information om användning av kemiska produkter
God tillgång till samlad och lättillgänglig kunskap om kemikaliers användning är av brett
nationellt intresse. Tillsammans med kunskap om kemikaliernas hälso- och miljöfarlighet
leder kunskap om kemikaliers användning till möjlighet att förebygga nya framtida hälso- och
miljöproblem och åtgärda problem som redan uppstått i hälsa eller miljö på grund av
kemikalieanvändning. Nationellt samlad information om kemiska ämnen finns idag inom
flera myndigheter.
En etablerad bas för området kemikalieanvändning finns i det nationella produktregistret vid
Kemikalieinspektionen, där kemikalier registreras i samband med att produkten tillverkas
eller tas in till Sverige från något annat land. Den samlade kunskapen genereras hos
produktregistret genom att information lämnas direkt från ansvariga företag till det centrala
registret. Registret kan ge en ögonblicksbild av aktuell kemikalieanvändning. Utvecklingen
över tid på kemikalieområdet följs genom att registret uppdateras varje år. Det möjliggör en
effektiv uppföljning och utvärdering av åtgärder.
På Kemikalieinspektionen finns också ett register med uppgifter om godkända och tidigare
godkända bekämpningsmedelspreparat i Sverige. Registret innehåller nu 2788 preparat, varav
791 är godkända idag. Uppgifterna i registret berör framförallt de villkor som är förenat med
respektive godkännande.
Behovet av kunskap om kemikaliers användning bedöms öka i takt med samhällets ökade
ambitioner på kemikalieområdet. För det förebyggande arbetet, för uppföljning, utvärdering,
tillsyn och underbyggnad av svenska ståndpunkter internationellt är tillgång på kunskap en
grundläggande framgångsfaktor.
12.1.3 Bedömning av utvecklingen mot målet
För att målet Giftfri miljö ska nås krävs hög grad av kontroll av produktion, tillförsel och
användning av kemikalier till samhället. På så sätt kan man minimera emission och spridning
av kemikalier och oavsiktligt bildade ämnen som motverkar att målet nås. Efterbehandlingen
av förorenade områden har under 2000-talet utvecklats på bred front, men ytterligare insatser
och förbättringar behövs för att effektivera och påskynda arbetet med att avhjälpa de problem
som redan finns. Det förebyggande arbetets betydelse kan dock inte nog betonas. Fastän
varors innehåll av kemiska ämnen till stor del är okänt vet vi att många farliga ämnen
förekommer och under varornas livscykel sprids till miljön. Ett tydligare fokus på att
förebygga denna spridning krävs i arbetet mot målet. Den långväga lufttransporten av särskilt
farliga ämnen till Sverige måste minska. En stor del av spridningen av dessa ämnen i miljön
kommer från andra länders utsläpp. För att nå målet Giftfri miljö krävs framgångar i det
nationella arbetet men i ännu högre grad i förhandlingsarbetet inom EU och internationellt.
För att öka möjligheterna att nå målet krävs nya regler, men det behövs även andra former av
påverkan på aktörer i samhället. Förändringar av såväl produktionsmönster, som
konsumtionsmönster och livsstil är av stor betydelse. Att åstadkomma sådana förändringar är
en utmaning men det innebär också en stor potential för innovationer och teknikutveckling
som Sverige har goda förutsättningar att ta till vara. I underlaget till den förra fördjupade
utvärderingen av Giftfri miljö konstaterades att många av miljöproblemen i dag är globala.
Många kemiska ämnen sprids med vindar och vatten eller transporteras över landsgränser
60
genom den omfattande varuhandeln. Åtgärder som andra länder vidtar påverkar därför
Sveriges möjligheter att nå flera av miljömålen, däribland Giftfri miljö. Internationella
åtgärder är oftast nödvändiga för att komma till rätta med hälso- och miljöproblem orsakade
av kemiska ämnen.
Sverige har därför varit drivande i det internationella kemikaliearbetet och prioriterat det
arbetet högt. Den globala överenskommelsen SAICM (Strategic Approach to International
Chemicals Management), är en frivillig överenskommelse och har som övergripande mål att
kemikalier till år 2020 ska produceras och användas på ett sådant sätt att de negativa
effekterna på människors hälsa och miljö minimeras. Målet ligger därmed nära
generationsmålet Giftfri miljö. Även delmålen i Giftfri miljö återspeglas i hög grad i SAICM.
Den globala aktivitetsplanen innehåller en rad rekommendationer om åtgärder som länderna
bör vidta. Trots att planen innehåller viktiga rekommendationer är den idag lång och något
svåröverskådlig, vilket kan försvåra genomförandet. Ett nästa steg i utvecklingen inom
SAICM kan därför vara att göra planen mer användarvänlig.
Sedan den förra utvärderingen har två viktiga konventioner på kemikalieområdet trätt i kraft.
Dessa är Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar (POPs) och
Rotterdamkonventionen om farliga kemikalier i internationell handel. Ett effektivt
genomförande av dessa två konventioner liksom det globala arbetet med tungmetaller spelar
en väsentlig roll för att målet Giftfri miljö ska kunna nås.
UNEP har bl.a. efter ett gemensamt nordiskt initiativ inrättat ett program för kvicksilver och
förbereder underlag om långsiktiga åtgärder. Regeringen bedömer det som viktigt att fortsätta
agera i internationella fora för att få till stånd globala åtgärder gällande kvicksilver men även
bly och kadmium. Inom WHO Europa bedrivs också ett arbete med miljö och hälsa som på
flera sätt anknyter till ambitionerna i Giftfri miljö. Kemikaliesamarbetet inom OECD är också
viktigt för närvarande, framförallt för utveckling av testmetoder och genom programmet om
riskbedömning av kemikalier som produceras i stora mängder samt genom arbetet med att
skapa en gemensam internetportal för information om kemikalier och på så sätt göra den
lättillgänglig.
FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD) är ett resultat av världskonferensen om miljö
och utveckling i Rio de Janeiro år 1992. Kommissionen följer upp medlemsländernas
åtaganden från den konferensen och från världstoppmötet om hållbar utveckling i
Johannesburg år 2002. Kommissionen arbetar med policy och översyn i tvåårscyklar och
planerar att i en kommande sådan cykel behandla kemikaliefrågor. Det är angeläget att arbetet
under kommissionen sker i nära anknytning till det kemikaliearbete som sker globalt inom
SAICM så att de två processerna blir ömsesidigt stödjande till varandra.
Kvicksilver, kadmium och bly
Utsikterna att nå målet för kvicksilver inom utsatt tid är i det närmaste obefintliga. Nedfallet
av kvicksilver över Sverige är fortfarande så stort att halterna i fisk och mark fortsätter att
öka. Kvicksilver finns lagrat i betydande mängder i marken och det kommer att dröja lång tid
innan halterna i miljön minskar till acceptabla nivåer även om utsläppen som beror av
mänsklig aktivitet skulle upphöra. Kvicksilvret läcker ut efterhand från markskikten till
närliggande sjöar och vattendrag, där det kan tas upp av fisk och andra levande organismer.
Nedfallet av kvicksilver över Sverige behöver minska med cirka 80 procent för att halterna i
miljön på sikt ska komma ner till nivåer som inte har skadliga effekter på ekosystemen samt
att fisk i Sveriges hav, sjöar och vattendrag ska kunna ätas utan risk för människors hälsa.
Det behövs mycket kraftfulla åtgärder inom EU och globalt för att minska utsläpp och
användning av kvicksilver. Processer för att åstadkomma åtgärder har startats, men det går
ännu inte att bedöma hur effektiva dessa åtgärder kommer att bli (se vidare under Delmål 3).
61
Nedfallet av bly har minskat så att halterna i marken inte längre ökar. Även för kadmium har
belastningen på jordbruksmark minskat och kommer att fortsätta att minska vilket innebär att
halterna i mark och gröda också beräknas minska under kommande år.
Kemikalier i vattenmiljön
Förutsättningarna har ändrats för arbetet med att minska mängden farliga kemikalier i
vattenmiljön. Detta sedan EG:s ramdirektiv för vatten har införlivats i svensk rätt 2004 genom
förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (2004:660). Målsättningen i
regelverket är att alla vatten ska vara av ”god status” senast år 2015 och att inget vatten får
försämras under tiden. Begreppet ”god status” innefattar både kemisk status och ekologisk
status. Vad som är god status preciseras i miljökvalitetsnormer. För att god kemisk status ska
uppnås krävs att ingen av de miljökvalitetsnormer som beslutats på EU-nivå eller av de
regionala vattenmyndigheterna överskrids
Ramdirektivet för vatten har lett till att alla länder inom EU nu organiserar sin
vattenförvaltning med utgångspunkt i avrinningsområden. För Sveriges del innebär det att vi
sedan 2004 är indelade i fem vattendistrikt. Fem nya myndigheter, vattenmyndigheter,
förvaltar var sitt distrikt.
Vattendirektivet och den svenska vattenförvaltningen är viktiga verktyg för att uppnå en
giftfri miljö. Införandet av miljökvalitetsnormer för olika giftiga ämnen ger en ökad möjlighet
att kräva åtgärder i de fall dessa ämnen påverkar organismerna i vattenmiljön eller människor
som exponeras via den. Kraven på konstant minskning av utsläppen eller total utfasning av
vissa ämnen ger också en ökad möjlighet att minska problemen med dessa giftiga ämnen i
framtiden.
Genom vattendirektivet fångas problem som härrör från diffusa källor upp. Sverige driver i
förhandlingarna om det dotterdirektiv som ska behandla vissa prioriterade ämnen att i de fall
medlemsstaterna själva inte kan vidta åtgärder för att uppnå en miljökvalitetsnorm ska detta
lyftas till EU-kommissionen och åtgärder vidtas på gemenskapsnivå. Detta är viktigt för att
komma till rätta med gränsöverskridande föroreningar där Sverige t.ex. har stora problem med
kvicksilver.
Sverige driver också att ytterligare ämnen ska klassas som prioriterade farliga ämnen p.g.a. att
de är PBT-ämnen. Något annat som Sverige försöker få igenom i dotterdirektivet är att
Miljökvalitetsnormerna ska anges för den matris där de känsligaste organismerna exponeras
och att provtagning ska ske i den matris där det är störst chans att hitta ämnet samt den som är
mest kostnadseffektivt.
Att Sverige lyckas driva igenom dessa frågor är viktiga faktorer för att få en väl fungerande
reglering för att hitta, åtgärda och förebygga farliga ämnen i vattenmiljön och i förlängningen
att uppnå en giftfri miljö.
12.2 Utvärdering av generationsmålet
Mycket av det arbete som har genomförts för att nå generationsmålet Giftfri miljö har
koppling till de olika delmålen. Nedan återfinns de processer som har en vidare räckvidd än
bara något av delmålen.
12.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder
Tillämpning och utveckling av vissa befintliga regler
I underlaget till den förra fördjupade utvärderingen föreslogs att Regeringen och
62
Kemikalieinspektionen bör arbeta för att kriterier och produktvalsprincipen tydliggörs vid
revidering av befintlig lagstiftning, t.ex. växtskyddsmedelsdirektivet 16, och att utformningen
så långt det är möjligt överensstämmer med intentionerna i miljöbalken och med Giftfri miljö.
Det är inte bara godkännandeförfarandet som har betydelse när det gäller kemiska
växtskyddsmedel. För att målet ska kunna nås måste även risken för förorening av vatten och
mark vid användningen fortlöpande minska och i det sammanhanget är det viktigt att Sverige
är aktivt i att påverka det fortsatta arbetet med EU:s tematiska strategi för växtskyddsmedel.
Kommissionen lämnade i juli 2006 till rådet förslag om en tematisk strategi och ett direktiv
för en hållbar användning av bekämpningsmedel samt en ny förordning om växtskyddsmedel
som ska ersätta nuvarande rådsdirektiv (91/414/EEG). Förslaget till förordning innehåller
stränga kriterier för särskilt farliga ämnen och även att produktvalsprincipen införs.
Kommissionen står dock fast vid att huvudsyftet med de nya godkännandereglerna ska vara
att underlätta för jordbrukspolitiken genom att ta bort hindren för en fungerande gemensam
marknad för växtskyddsmedlen i Europa (artikel 37 i fördraget). Att huvudsyftet inte är att
skydda miljön begränsar möjligheterna till att reglerna ska kunna överensstämma med
intentionerna i balken och med Giftfri miljö. Detta begränsar även möjligheterna för att de
föreslagna gemensamhetsreglerna för en hållbar användning ska kunna bli ett kraftfullt
redskap för att uppnå minskade risker med växtskyddsmedel.
Kännedom om målet – grund för aktörers eget initiativ
En grundläggande förutsättning i åtgärdsarbetet är att målet Giftfri miljö är känt och
vägledande för de som kan bidra. I underlag till den förra fördjupade utvärderingen ansåg
Kemikalieinspektionen att Miljömålsrådet och Kemikalieinspektionen bör intensifiera
informationen om målet Giftfri miljö så att målet blir mer känt för allmänheten och
vägledande för verksamhetsutövarnas miljöarbete. Möjligheterna att nå Giftfri miljö är utöver
REACH i högsta grad beroende av att företag, andra verksamhetsutövare och allmänheten
känner till vad som kan göras och bidrar i arbetet med att nå en giftfri miljö. Många aktörer
behöver förändra sin verksamhet för att målet ska kunna nås. Kemikalieinspektionen
bedömer, bl.a. utifrån en telefonenkät utförd 2004, att kunskapen och intresset för målen har
ökat och under senaste året har intresset varit stort från företag att informera sig om den nya
kemikalielagstiftningen.
Åtgärdsförslaget i den förra fördjupade utvärderingen omfattade även att
Kemikalieinspektionen bör arbeta för att motivera och engagera den enskilda individen för
arbetet med att nå Giftfri miljö. Sedan förra fördjupade utvärderingen har
Kemikalieinspektionen genomfört en rad informationsaktiviteter riktade till den enskilde och i
avsikt att öka kännedomen om Giftfri miljö samt kemikalier generellt. Bland annat har KemI
deltagit i publikmässorna Hem- och villamässa och trädgårdsmässa. Vidare har Kemi
distribuerat trycksaker med speciell inriktning på barn och kemikalier (bl.a. genom Sveriges
barnavårdscentraler), lagt material på webben riktat till konsumenter och haft en film på
”Anslagstavlan” Sveriges television. Kemikalieinspektionen har också ständigt aktiv
informationsspridning via massmedia.
Miljöövervakningen
För att kunna följa utvecklingen av målet Giftfri miljö behövs miljöövervakning. Ett
åtgärdsförslag i underlaget till den förra fördjupade utvärderingen handlade om att
Naturvårdsverket i samråd med Kemikalieinspektionen bör se till att miljöövervakningen av
kemiska ämnen i högre grad än vad som var fallet då stöder uppföljningen av miljömålet, med
hänsyn tagen till kraven på internationell rapportering. Det pågår kontinuerligt arbete som
16
Direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.
63
syftar till att uppdatera och komplettera miljöövervakning och screening av kemiska ämnen.
Kemikalieinspektionen finns sedan några år representerad i referensgrupper till några av
miljöövervakningens olika programområden och har därför stor möjlighet att påverka
utformningen av undersökningarna. Detsamma gäller andra miljömålsmyndigheter, t.ex.
Socialstyrelsen.
En utvärdering och revidering av de olika programområdena görs med jämna intervall. Under
2006 har programområdena Kust och Hav, Sötvatten, Miljögiftsamordning och Hälsorelaterad
miljöövervakning reviderats och revision av programområde Jordbruksmark har påbörjats. I
Miljömålspropositionen (2004/05:150) påtalas behovet av en regelbunden översyn av
miljöövervakningen mot bakgrund av behovet av miljömålsuppföljning. Naturvårdsverket
anser att de återkommande utvärderingarna/revisionerna där miljömålsmyndigheterna deltar
via medverkan i planeringsmöten och/eller referensgrupper sammantaget utgör denna
översyn. Det finns dock fortfarande många förbättringsmöjligheter, såsom att utforma
övervakningen av klorerade dioxiner/dioxinlika PCB:er i fisk samt kvicksilver i fisk så att
lämpliga miljömålsindikatorer kan tas fram.
På grund av de höga kostnader som är förenade med övervakning av kemiska
miljöföroreningar är det angeläget att Naturvårdsverket med hjälp av Kemikalieinspektionen
fortsätter verka för att de data som tas fram i största möjliga mån kan användas inom såväl
den internationella rapporteringen som i uppföljning av miljömålen. Det är även viktigt att
dataproduktionen håller en hög kvalitet, d.v.s. att både planering, provtagning, analys och
utvärdering karaktäriseras av hög grad av kvalitetssäkring, kompetens och dokumenterad
kontroll.
En förbättrad och fördjupad samordning av miljöövervakningen nationellt och regionalt skulle
kunna öka styrkan väsentligt för både måluppföljning av vidtagna åtgärder och upptäckt av
nya hot från kemiska miljöföroreningar.
Den globala kemikaliestrategin
Som ett åtgärdsförslag i underlag till den förra fördjupade utvärderingen framhöll
Kemikalieinspektionen att Regeringen och Kemikalieinspektionen bör verka för att
utvecklingen av den globala kemikaliestrategin så långt som möjligt bidrar till att uppfylla
miljömålet med delmål i sådana delar som är beroende av förändringar på det internationella
planet. Ett viktigt resultat av dessa förhandlingar blev att SAICM innehåller ett
generationsmål som säger att kemikalier till år 2020 ska produceras och användas på ett
sådant sätt att de negativa effekterna på människors hälsa och miljö minimeras. Detta mål
ligger nära målet för Giftfri miljö. Även delmålen återspeglas i hög grad i den övergripande
policystrategin och den globala handlingsplanen
Forskning
Enligt prop. 2004/05:150 har OECD i sin granskning konstaterat att Sverige varit ledande i
forskning kring miljögifter och hälsoproblem och i det internationella kemikaliearbetet.
Samtidigt rekommenderas fortsatta insatser för att uppnå målen för miljö och människors
hälsa
Under 2006 startade Kompetenscentrum för Kemiska Bekämpningsmedel (CKB). CKB är ett
samarbetsforum för forskare och institutioner vid SLU och intressenter utanför universitetet
inom området kemiska bekämpningsmedel. Centrat fokuserar främst mot miljöeffekter inom
jordbruket. CKB ska ta fram kunskap som innebär att effekterna av kemiska
bekämpningsmedel på miljön kan beskrivas och predikteras på ett tillförlitligt sätt och att
denna kunskap ska leda till åtgärder så att påverkan på miljön ligger inom acceptabla gränser.
64
12.2.2 Påverkan från mål och styrmedel inom andra politikområden och
sektorer
Giftfri miljö syftar till att minska riskerna med kemiska ämnen och kan i ett kortsiktigt
perspektiv påverkas negativt av en ökad återvinning av material som redan innehåller ämnen
som exempelvis omfattas av delmål 3. Detta kan till synes stå i konflikt med en av de tre
åtgärdsstrategier, Giftfria och resurssnåla kretslopp, som regeringen i prop. 2000/01:130
föreslagit ska vara vägledande för det framtida miljöarbetet. Konflikten med Giftfri miljö kan
dock förväntas minska kontinuerligt genom avgiftning av kretsloppet som ett resultat av
arbetet med utfasning av särskilt farliga ämnen och riskminskning riktad mot övriga farliga
ämnen.
En målkonflikt med Giftfri miljö som är mer svårbemästrad finns på jordbruksområdet. Så
länge bekämpningsmedlen används så kommer rester av dem att kunna påvisas och även
kunna ge upphov till effekter i miljön. Ett konkurrenskraftigt (livskraftigt) jordbruk förutsätter
också inom överskådlig tid en fortsatt användning av kemiska växtskyddsmedel. Om
intentionerna i Giftfri miljö skulle leda fram till en avsevärd minskad inhemsk produktion till
förmån för en ökad import av t.ex. livsmedel skulle detta få långtgående konsekvenser även
för flera andra miljömål, bl.a. Ett rikt odlingslandskap. Målet Giftfri miljö förutsätter insatser
för att utveckla och införa alternativ till kemisk bekämpning. Det är värt att påpeka att den
faktiska användningen av växtskyddsmedel för majoriteten av grödorna är lägre i Sverige än
för de som importeras.
Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket lämnade år 2002 till regeringen ett förslag till
handlingsprogram för att åstadkomma minskade risker med bekämpningsmedel inom lantbruk
och trädgård. Förslaget, som antogs i huvudsak av regeringen, var att ett program skulle
utvecklas t.o.m. år 2006. Programmet innebar att åtgärder skulle vidtas utifrån specificerade
risker kompletterat med generella åtgärder för att minska riskerna och användningen av
bekämpningsmedel, fortsatt arbete för att påverka lagstiftningen inom EU samt introduktion
av miljöersättning som innefattar minskad/bättre användning av bekämpningsmedel.
Klimatförändringarna kommer att påverka jordbruket med potentiella målkonflikter som
följd. Ett framtidsscenario kan vara en intensivare odling av exempelvis energigrödor eller
nya grödor, där ett högre skadetryck är en trolig utveckling. Det finns en uppenbar oro att
några särskilt farliga skadegörare kommer in i landet, vilket skulle medföra en ökad
kemikalieanvändning i konflikt med Giftfri Miljö.
GMO-tekniken innebär flera tillämpningar som kan få betydelse för miljömålet Giftfri Miljö.
Det kan gälla framtagande av genetiskt modifierade grödor som är resistenta mot svåra
sjukdomar eller insektsangrepp och som då innebär att man kan utesluta kemiska
växtskyddsmedel. När det gäller introducering av herbicidtoleranta grödor, som är en annan
tillämpning av GMO, kan utvecklingen dock gå åt motsatt håll med ökad
kemikalieanvändning som följd.
I ett EU-perspektiv finns det en potentiell målkonflikt mellan miljömålet (särskilt delmål 3
Särskilt farliga ämnen) och en tydlig utveckling inom EU mot regler för harmoniserade varor
som grundas på standarder som även skall innefatta miljöaspekter. Åtminstone måste det
krävas att sådana standarder överensstämmer med målsättningar i Reach, t.ex. vad gäller
särskilt farliga ämnen. På energiområdet kan ett ökat bruk av solceller stå i konflikt med
miljömålet, beroende på vilka ämnen som används och hur hanteringen i avfallsledet kommer
att bli.
65
12.3 Förslag till ändring av generationsmålet
Nuvarande lydelse av generationsmålet
Miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och
som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.
Kemikalieinspektionen föreslår att formulering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
kvarstår samt att två preciseringar justeras.
• Preciseringen gällande den sammanlagda exponeringen vidgas till att omfatta exponering
även genom föda.
• Preciseringen om att all fisk ska vara tjänlig som människoföda vidgas till att omfatta
ämnen som spridits genom mänsklig verksamhet.
• Övriga preciseringar behålls oförändrade. Se tabell nedan.
Nuvarande precisering (prop. 2004/05:150)
Halterna av ämnen som förekommer
naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.
Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön
är nära noll och deras påverkan på
ekosystemen försumbar.
All fisk i Sveriges hav, sjöar och vattendrag
är tjänlig som människoföda med avseende
på innehållet av naturfrämmande ämnen.
Den sammanlagda exponeringen i
arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för
särskilt farliga ämnen är nära noll och för
övriga kemiska ämnen inte skadliga för
människor.
Förorenade områden är undersökta och vid
behov åtgärdade.
Förslag till förändring (förändring i kursiv
stil)
Ingen förändring.
Ingen förändring.
All fisk i Sveriges hav, sjöar och vattendrag
är tjänlig som människoföda med avseende
på innehållet av ämnen som har spridits
genom mänsklig verksamhet.
Den sammanlagda exponeringen i
arbetsmiljö, yttre miljö, inomhusmiljö och
genom föda för särskilt farliga ämnen är nära
noll och för övriga kemiska ämnen inte
skadliga för människor.
Ingen förändring.
Punktsatsen om den sammanlagda exponeringen vidgas till att omfatta exponering även
genom föda. Ändringen syftar till att poängtera denna viktiga exponeringsväg för människor.
Punktsatsen om att all fisk ska vara tjänlig som människoföda vidgas till att omfatta ämnen
som spridits genom mänsklig aktivitet. För insjöfisk är kvicksilver av stor betydelse för
tjänligheten. Kvicksilver är dock inget naturfrämmande ämne men har spridits genom
mänsklig aktivitet. Ändringarna medför ett ändrat behov av uppföljning. Det finns redan idag
metoder som Livsmedelsverket tillämpar både för att följa upp vissa ämnens förekomst i föda
och för att beräkna sammanlagt intag av föda. Dessa metoder kommer att kunna utvecklas
allteftersom behoven av uppföljning ändras.
66
12.4 Förslag till åtgärder och styrmedel
Nedan beskrivs ett antal förslag till åtgärder. Den inledande övergripande texten ger en bild av
arbetets inriktning i stora drag som motiverar de konkreta åtgärdsförslag som sedan följer.
Numren inom parantes är en hänvisning till dessa åtgärdsförslag.
Regelverk
Lagstiftningen är grundläggande för att det ska vara möjligt att nå Giftfri miljö. EU:s nya
kemikalielagstiftning Reach ger en bra regelgrund för att viktiga steg mot målet ska kunna
tas. Under åren fram till år 2018 kommer Reach att ses över ett antal gånger, bl.a. genom en
redan beslutad översyn av vissa bilagor. Vidare ska kommissionen vart femte år offentliggöra
en rapport om tillämpningen av Reach.
Annan lagstiftning, särskilt på bekämpningsmedelsområdet är också viktig. Förändringar sker
även inom det området. Om det pågående förhandlingsarbetet blir framgångsrikt kan den
kommande förordningen om växtskyddsmedel ytterligare stärka möjligheten att undvika
medel som innehåller särskilt farliga ämnen. En genomgång av alla biocider har påbörjats i
enlighet med biociddirektivet. Under ett antal år framöver kommer det att finnas goda
möjligheter att påverka utformning och uppdatering av bilagor, utformning av
vägledningsdokument m.m. till de tunga EU-reglerna på kemikalieområdet.
Det är dock viktigt att komma ihåg att när det gäller myndigheternas insatser så är det de
enskilda besluten om ämnenas farliga egenskaper, förbud och andra restriktioner,
tillämpningen av tillståndsystemen och liknande som avgör vilken skyddsnivå de olika
lagstiftningarna i praktiken hamnar på. (1, 2)
Företagens egen kemikaliekontroll och tillsyn
Ännu viktigare för skyddsnivån är företagens egen kemikaliekontroll. Reach lägger ett ökat
ansvar på företagen. Med ökade kunskaper får företagen bättre möjligheter att välja mindre
farliga ämnen i sin utveckling och i sitt val av kemiska produkter och varor. Reach innebär
även en förstärkning när det gäller användande företags möjlighet att ordna en säker hantering
i arbetsmiljön av kemikalier. Många företag som idag använder kemiska produkter har
begränsade skyldigheter enligt gällande kemikalielagstiftning, men kommer att få betydligt
mer omfattande skyldigheter genom Reach.
En skarp tillsyn över företagens efterlevnad av lagstiftningen är viktig för möjligheten att nå
Giftfri miljö. Men tillsynen är en nationell angelägenhet inom EU. En vanlig orsak till t.ex.
felaktig varningsmärkning eller brister i säkerhetsdatablad är att den produktinformation som
har lämnats till ett svenskt företag från en tillverkare i ett annat medlemsland är undermålig. I
sådana situationer är det viktigt att ansvarig svensk myndighet kan kontakta motsvarande
myndighet i det medlemsland där tillverkaren finns och veta att åtgärder kommer att vidtas.
Ett Forum om informationsutbyte om verkställighet – Forum for Exchange of information on
enforcement, kommer att bildas vid den europeiska kemikaliemyndigheten ECHA i
Helsingfors som bl.a. ska samordna gemensamma tillsynsprojekt och utveckla arbetsmetoder
för inspektörer. Det är viktigt att Sverige deltar aktivt här. Om projektet kan leda till mer
likartad tillsyn i medlemsländerna så bidrar det enligt genomförd konsekvensanalys till att
produktinformationen i EU kommer att hålla en högre kvalitet och hanteringen av kemiska
produkter i Sverige kommer att bli säkrare. (3)
Internationellt arbete
Sverige bör bidra till en snabb och effektiv global tillämpning av SAICM. I detta ingår att
bidra till att handlingsvägarna för att genomföra viktiga insatser inom SAICM förtydligas och
att verka för att mekanismer kommer på plats för att följa upp utvecklingen när det gäller
genomförandet. (4)
67
FN:s kommission för hållbar utveckling (Commission on Sustainable Development, CSD),
planerar att behandla kemikalier. Sverige bör arbeta för att detta sker i nära anknytning till det
kemikaliearbete som sker globalt inom SAICM så att de två processerna blir ömsesidigt
stödjande till varandra. (5)
Sverige bör via bistånd stödja genomförandet av SAICM i utvecklingsländer och länder med
ekonomier i omvandling. Det senare kan ske dels genom bidrag till det snabbstartsprogram
(Quick Start Programme, QSP) som påbörjats för SAICM, dels genom att Sverige direkt
driver biståndsprojekt bi- eller multilateralt inom kemikalieområdet. I biståndet bör också stöd
till genomförandet av konventionerna inom kemikalie- och avfallsområdet ges.
Kapacitetsutveckling avseende lagstiftning och institutioner bör vara en viktig del, som kan
omfatta sådant som införande av klassificerings- och märkningssystem, system för att minska
användningen av särskilt farliga ämnen m.m. (6)
Forskning
Forskning är av central betydelse för möjligheten att nå Giftfri miljö. Kunskaperna om
kemiska ämnens farliga egenskaper, förekomst och användning är för de flesta ämnen mycket
bristfällig. En stark miljötoxikologisk forskning är nödvändig för att det ska vara möjligt att
bedöma omfattningen av olika kemiska hälso- och miljörisker. Miljötoxikologisk forskning är
även grunden för att identifiera nya hot mot hälsa och miljö. Den svenska miljötoxikologiska
forskningen är dessutom viktig för att svenska myndigheter ska kunna vara framgångsrika i
EU och i internationellt arbete.
Inom området nanoteknik är utvecklingen snabb. Under de närmaste tio åren förväntas en
kraftig ökning av antalet kommersiella produkter kopplade till nanoteknik. Fastän bevisen för
att utvecklingen och användningen av nanomaterial medför särskilda hälso- och miljörisker i
dag är bristfälliga, manar den snabba utvecklingen på området och de stora luckorna i
kunskapen om eventuella hälso- och miljörisker till försiktighet. För att minska
kunskapsbristen bör det till stora utvecklingsprojekt alltid kopplas forskningsprojekt som ska
studera hälso- och miljöaspekter. En svensk strategi för nanoteknologisk forskning och
utveckling baserad på denna utgångspunkt skulle kunna bidra till en säker nanoteknologisk
utveckling i landet. Att strategin även innehåller hälso- och miljöaspekter bedöms kunna bidra
till att långsiktigt stärka konkurrenskraften hos svenska företag som är aktiva på
området. Kemikalieinspektionen föreslår därför att regeringen bör uppdra åt Vinnova att i
samverkan med berörda myndigheter och forskningsfinansiärer utarbeta en svensk
nanostrategi. Denna strategi bör även innehålla satsningar på forskning om hälso- och
miljörisker med nanopartiklar. (7)
Formas fick i sitt regleringsbrev för 2002 i uppdrag att i samverkan med andra
forskningsfinansiärer och myndigheter utarbeta ett nationellt forskningsprogram för
miljötoxikologi. Formas lämnade den 29 november 2002 sitt förslag till Miljödepartementet.
Förslaget innebar bl.a. att stödet till den miljörelaterade toxikologiska forskningen permanent
bör öka till totalt ca 100 miljoner kr per år. Den föreslagna ökningen avsåg i första hand den
fria, forskarstyrda projektforskningen med inriktning mot grundläggande frågeställningar och
med miljötoxikologisk relevans. Någon sådan permanent satsning har inte införts. Angelägna
forskningsområden omfattar hälso- och miljörisker med nanoteknik och sambanden mellan
barns hälsa och exponeringen för kemiska ämnen, samt den forskning som omfattar
utveckling av testmetoder som kräver färre försöksdjur eller inga alls. (8)
Även forskning på andra områden är betydelsefull. Grön kemi är internationellt ett växande
forskningsområde, som bygger på en helhetssyn när det gäller kemiska hälso- och miljörisker.
Tvärvetenskaplig forskning inom detta område bedrivs vid flera svenska universitet och
68
tekniska högskolor och skulle kunna bidra till att användningen eller bildandet av vissa farliga
ämnen kan minska eller elimineras.
För att öka effektiviteten i arbetet mot målet Giftfri miljö behöver kemikalielagstiftningen
kompletteras med ytterligare styrmedel. Ett intressant utvecklingsområde som är obetydligt
använt inom kemikalieområdet är ekonomiska styrmedel.
Kemikalieinspektionen anser därför att regeringen bör ge lämplig organisation i uppdrag att
stödja t.ex. forskning om Grön kemi och om ekonomiska styrmedel, och annan forskning som
är av särskild betydelse för möjligheterna att nå Giftfri miljö. (9) (Se även delmål 4, förslag
24.)
Information om målet Giftfri miljö
Det är av största vikt att både verksamhetsutövarna och allmänheten arbetar för att målet
Giftfri miljö ska nås. Miljömålsrådet och Kemikalieinspektionen bör därför intensifiera
informationen om målet Giftfri miljö så att målet i högre grad än vad som är fallet idag blir
känt för allmänheten och vägledande för verksamhetsutövarnas miljöarbete. Även andra
sakansvariga myndigheter, såsom Konsumentverket, Kemikalieinspektionen,
Naturvårdsverket, Läkemedelsverket m.fl., bör bidra i arbetet med att motivera och engagera
också den enskilda individen för arbetet med att nå Giftfri miljö. (10)
Förslag att driva inom EU
1. Regeringen och Kemikalieinspektionen bör bidra med förslag under kommande utveckling,
översyn och uppdatering av Reach, bekämpningsmedelslagstiftning och andra regler så att det
stämmer överens med intentionerna med Giftfri miljö, så långt det är möjligt (se även förslag
under delmål 1, 2 och 3).
2. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att tillämpa Reach,
bekämpningsmedelslagstiftningen och andra regler så att det stämmer överens med
intentionerna med Giftfri miljö, så långt det är möjligt (se även förslag under delmål 1, 2 och
3).
3. Regeringen och Kemikalieinspektionen bör driva att formerna för samarbete med tillsyn i
de olika medlemsländerna är sådant att brott mot bestämmelserna i Reach och andra regler
kan åtgärdas effektivt. (Se konsekvensanalys bilaga 1.)
Förslag att driva i internationella fora
4. Regeringen bör, med stöd av berörda myndigheter, som t.ex. Kemikalieinspektionen och
Sida, bidra till en snabb och effektiv global tillämpning av SAICM. I detta ingår att bidra till
att handlingsvägarna för att genomföra viktiga insatser inom SAICM förtydligas och att verka
för att mekanismer för att följa upp utvecklingen när det gäller genomförandet, kommer på
plats.
5. FN:s kommission för hållbar utveckling, CSD (Commission on Sustainable Development),
kommer att behandla kemikalier i sin tvåårscykel 2010/11. Regeringen bör verka för att detta
arbete sker i nära anknytning till det kemikaliearbete som sker globalt inom SAICM så att de
två processerna blir ömsesidigt stödjande till varandra.
6. Regeringen bör, med stöd av Sida och sakansvariga myndigheter, via bistånd stödja
genomförandet av SAICM i utvecklingsländer och länder med ekonomier i omvandling. Det
senare kan ske dels genom bidrag till det snabbstartsprogram, QSP (Quick Start Programme),
69
som påbörjats för SAICM, dels genom att Sverige direkt driver biståndsprojekt bi- eller
multilateralt inom kemikalieområdet.
Förslag inom miljöpolitiken till regering och riksdag
7. Att regeringen ger Vinnova i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter och
forskningsfinansiärer utarbeta en svensk nanostrategi. Denna strategi bör även innehålla
satsningar på forskning om hälso- och miljörisker med nanopartiklar.
8. Regeringen bör öka anslaget till Forskningsrådets för miljö areella näringar och
samhällsbyggande (Formas) forskningsmedel för stöd till miljötoxikologisk forskning.
9. Regeringen bör ge lämplig organisation i uppdrag att stödja annan forskning som är av
särskild betydelse för möjligheterna att nå Giftfri miljö, t.ex. forskning om Grön kemi och om
ekonomiska styrmedel (se även förslag 24 under delmål 4).
Förslag som riktar sig till andra aktörer än regering och riksdag
10. Regeringen bör ge berörda sakansvariga myndigheter, såsom Konsumentverket,
Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Läkemedelsverket m.fl. i uppdrag att arbeta för att
motivera och engagera även den enskilda individen i arbetet med att nå Giftfri miljö.
Informationen om målet Giftfri miljö bör intensifieras och göras så tydlig som möjligt så att
målet mer blir känt för allmänheten och vägledande för företagens miljöarbete.
70
13. Delmål 1 – Kunskap om kemiska ämnens hälsooch miljörisker
Nuvarande lydelse av delmål 1:
Senast år 2010 skall det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt framställda eller
utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden.
För ämnen som hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som t.ex. efter inledande
översiktliga tester bedöms som särskilt farliga skall uppgifter om egenskaperna finnas
tillgängliga tidigare än 2010. Samma krav på uppgifter skall då gälla för såväl nya som
existerande ämnen.
Senast år 2020 skall det även finnas uppgifter om egenskaperna hos de mest betydande
oavsiktligt bildade och utvunna kemiska ämnena.
Kemikalieinspektionens bedömning och förslag i korthet:
Kemikalieinspektionen bedömer att nuvarande delmål inte kan nås inom utsatt tid. För att
målet ska vara möjligt att följa upp föreslår Kemikalieinspektionen att delmålets
omformuleras och att ett antal punkter läggs till som förklarar vad delmålet innebär.
Förslag till reviderat delmål i korthet:
Senast år 2018 ska det finnas tillräckliga uppgifter om hälso- och miljöfarliga egenskaper hos
tillverkade, importerade och utvunna kemiska ämnen.
De åtgärder som föreslås innebär i korthet:
De kunskapskrav som finns i Reach är otillräckliga för kemiska ämnen som tillverkas eller
importeras till EU i låga volymer. Kunskapskraven i Reach måste bli högre för denna grupp
ämnen. För att ytterligare kunna öka kraven på kunskap för i stort sett alla ämnen är det
viktigt att metoder som innebär att färre eller inga försöksdjur utvecklas, valideras och införs i
lagstiftningen. Forskning och utveckling av testmetoder är grundläggande även för nya risker
som t.ex. nanoteknikämnen.
13.1 Uppföljning av delmål 1
13.1.1 Tillståndet i förhållande till delmålet
Delmålet syftar till att kunskap ska tas fram om kemiska ämnens hälso- och miljöfarliga
egenskaper. Undersökningar både från USA och EU visar att denna kunskap är mycket
bristfällig för det stora flertalet ämnen. Detta gäller även för ämnen som förekommer i stora
volymer i samhället. För ca 85 procent av de 2 500 kemikalier som i dag finns på EUmarknaden och hanteras i volymer över 1 000 ton, bedöms befintlig kunskap om hälso- och
miljöfarlighet ligga lägre än de baskrav som idag ställs på nya ämnen som släpps ut på EUmarknaden i volymer över 1 ton/år. Det innebär att inte ens för flertalet av högvolymämnena
är det möjligt att göra en tillförlitlig riskbedömning. När det gäller ämnen i lägre volymer är
kunskapsbristen sannolikt ännu större. De undersökningar som har gjorts för att bedöma
kunskapsläget är begränsade främst till högvolymämnen och ger ingen total bild av
71
kunskapsläget. Först år 2018 när den sista registreringsomgången är genomförd i enlighet
med Reach -förordningen kommer det att vara möjligt att få en sådan bild.
Kunskapsläget är däremot betydligt bättre för kemiska produkter som endast får användas om
de är godkända, t.ex. läkemedel och bekämpningsmedel. För verksamma ämnen i
växtskyddsmedel ställs krav på kunskap i samband med godkännande som mer än väl
motsvarar kraven i delmålet. Det finns därför normalt sett omfattande testning av dels hur
dessa ämnen uppträder i miljön, dels långsiktiga skaderisker för hälsa och miljö. Till stor del
gäller detta även för verksamma ämnen i biocidprodukter. För läkemedel finns mycket
kunskap om verksamma ämnens hälsofarlighet. Däremot är kunskapsläget betydligt sämre när
det gäller miljöfarlighet. Läkemedel är biologiskt aktiva. Beroende på i vilken omfattning
ämnena kan komma ut i miljön kan det därför i enskilda fall, liksom det normalt gör för
bekämpningsmedel, finnas behov av kunskap om miljöfarlighet som ligger klart över
delmålets allmänna nivå. Liksom för läkemedel är kunskapen om miljöfarligheten normalt låg
för ämnen som ingår i kosmetiska och hygieniska produkter. Detsamma gäller för
livsmedelstillsatser. På grund av dessa produktgruppers användningssätt är dock kunskapen
om hälsofarlighet betydligt bättre.
Vid många industriella processer sker det en oavsiktlig bildning av ett stort antal ämnen.
Dessa kan stanna i processen, eller lämna den som ett direkt utsläpp till miljön eller indirekt
via produkter och avfall. Ett antal sådana oavsiktligt bildade ämnen har påvisats i såväl
direktutsläpp som produkter och avfall. Eftersom bildningsbetingelserna ofta medger att ett
brett spektrum av ämnen kan bildas oavsiktligt är det sannolikt att man i dag endast känner till
en bråkdel av de ämnen som faktiskt bildas och släpps ut oavsiktligt. Det finns även exempel
på ämnen som är produkter i vissa processer samtidigt som de uppträder som föroreningar
eller på annat vis oavsiktligt bildade ämnen i andra processer. Exempel på sådana ämnen är
HCB och PCB medan dioxiner är ett exempel på ämnen som endast bildas oavsiktligt.
Oavsiktligt bildade ämnen kan även bildas vid olyckor som bränder samt vid
kemikalieutsläpp, t.ex. vid Sevesoanläggningar. För ett fåtal oavsiktligt bildade ämnen och
ämnesgrupper, t.ex. dioxiner och PCB, finns det kunskap om hälso- och miljöfarlighet som
ligger över delmålets nivå. Vissa av dessa ämnens farliga egenskaper och uppträdande i
miljön innebär dock att behovet av kunskap är klart högre än delmålets allmänna nivå. För de
flesta oavsiktligt bildade ämnen är kunskapen om hälso- och miljöfarlighet mycket låg, t.ex.
för flertalet perfluorerade karboxylsyror (PFCAs). Förekomst och uppträdande i miljö skiljer
sig dock kraftigt mellan olika oavsiktligt bildade ämnen och därmed skiljer sig även behovet
av kunskap åt.
Krav på kunskap i EU:s regler
Reach innebär att en princip om krav på kunskap införs, vilket saknas för flertalet kemiska
ämnen i gällande lagstiftning. Kemiska ämnen som tillverkas eller importeras i högre volymer
än 1000 ton, eller som är identifierade som särskilt farliga, ska registreras senast år 2010. De
ämnen som registreras sist är de s.k. lågvolymämnena (1 – 10 ton) som ska vara registrerade
till år 2018.
Kraven på kunskap om hälso- och miljöfarliga egenskaper i EG-direktiven för
växtskyddsmedel 17 och biocidprodukter 18 är betydligt mer omfattande än kraven i Reach.
Båda direktiven ställer krav på kunskap om verksamma ämnens hälso- och miljöegenskaper
17
18
Direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.
Direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden.
72
samt på kunskap om ämnens nedbrytning, spridning och omvandling i miljön, oavsett
tillverkad eller importerad mängd.
Vid ansökan om godkännande av läkemedel ställs det krav på kunskap om det verksamma
ämnets farmakologiska och toxikologiska egenskaper. Kravet på miljöriskbedömning inom
EU vid ansökningar om godkännande för nya läkemedel, såväl humanmedicinska som
veterinärmedicinska läkemedel, har förtydligats i samband med ändringsdirektiv. 19 Hur en
miljöriskbedömning ska göras finns beskrivet i riktlinjer, vilka är uppbyggda med stegvisa
krav på dokumentation utifrån bl.a. förväntad halt av substansen i miljön.
Bedömningen av ämnen som ingår i kosmetika och hygienprodukter regleras i
kosmetikadirektivet 20 och är inriktad på direkta hälsoeffekter. När det gäller ekotoxikologiska
data för att bedöma ämnenas miljörisker så finns det däremot inga generella krav och därmed
betydligt färre uppgifter. Den vetenskapliga kommitté som gör säkerhetsbedömningen av
hälsoeffekter kan dock i enskilda fall även begära in data om miljöfarlighet. Reach omfattar
dessutom ämnen som ingår i kosmetiska och hygieniska produkter med samma krav på
kunskap som övriga ämnen inom Reach.
Rådets direktiv 89/107/EEG är det grundläggande ramdirektivet om livsmedelstillsatser. Den
som vill använda en ny tillsats eller en tidigare godkänd tillsats till en ny livsmedelsgrupp
måste ansöka om godkännande hos EU-kommissionen. Det finns inte några generella
förutbestämda testkrav, utan testkraven bestäms från fall till fall. En bedömning av ämnenas
möjliga miljöfarlighet görs för närvarande inte, men ändringar av regelverket för
livsmedelstillsatser pågår där Sverige driver att transparanta krav som även beaktar
miljöfarlighet införs.
Kunskapsgenererande internationellt arbete
Det pågår flera nationella och internationella aktiviteter som syftar till att ta fram ytterligare
kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöfarlighet. Dessa aktiviteter omfattar dock färre
ämnen än vad Reach gör.
En global kemikaliestrategi SAICM (Strategic Approach to International Chemicals
Management) antogs i februari 2006 inom ramen för FN:s miljöprogram, UNEP. SAICM
innehåller mål och förslag på aktiviteter om bl.a. framtagande av kunskap om ämnens hälsooch miljöfarliga egenskaper.
Inom OECD pågår ett ständigt arbete med att ta fram metoder som behövs för att ta fram
underlag för riskbedömning av kemikalier. Detta omfattar dels testmetoder för att identifiera
vissa egenskaper, dels metoder och kriterier för hur farligheten ska bedömas.
Den kemikalieansvariga myndigheten i USA, EPA (Environmental Protection Agency),
driver sedan ett antal år tillbaka ett projekt för riskbedömning av kemikalier som tillverkas i
stora volymer. Syftet med programmet är bl.a. att ta fram kunskap om hälso- och
miljöfarlighet för högvolymämnen (ca 2 800 ämnen som finns på ”The HPV Challenge
Program Chemical List”). År 2004 gjorde EPA bedömningen att ca 400 företag hade
förbundit sig att ta fram kunskap om mer än 2 200 ämnen och att göra kunskapen tillgänglig
för allmänheten.
19
Direktiv 2004/27/EG om ändring av direktiv 2001/83/EG om upprättande av gemenskapsregler för
humanläkemedel och Direktiv 2004/28/EG om ändring av direktiv 2001/82/EG om upprättande av
gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel.
20
Direktiv 76/768/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter.
73
Utveckling av testmetoder
Testmetoder är basen för att kunna ställa kunskapskrav om kemiska ämnens hälso- och
miljöfarliga egenskaper, t.ex. i Reach och i bekämpningsmedelslagstiftningen. Arbete med
testmetoder sker främst inom OECD men även inom EU och i nordiskt samarbete. OECDs
arbete med validering och internationell harmonisering av testmetoder är viktig både för
skyddsnivån och för djurskyddet. Kunskap framtagen med dessa testmetoder accepteras
dessutom i praktiken i hela världen. Det innebär bl.a. att onödig upprepning av djurförsök
lättare kan undvikas.
Hormonstörande ämnen som kan innebära särskilda risker omfattas i Reach vid behov av krav
på tillstånd för användning. Reglering av hormonstörande ämnen föreslås också i förslag till
ny växtskyddsmedelsförordning. På grund av att det saknas internationellt accepterade
testmetoder för hormonstörande egenskaper så finns det inte heller några kriterier för att
fastställa vilka ämnen som är hormonstörande. Utvecklingsarbete inom detta område pågår
bl.a. inom OECD.
Nya metoder behöver sannolikt utvecklas för att testa nanopartiklars hälso- och miljöfarlighet.
OECD har under år 2006 startat ett arbete för att utveckla testmetoder och
riskbedömningsmetodik för nanopartiklar. För att Reach ska fungera bra från skyddssynpunkt
när det gäller nanopartiklar är det viktigt att sådana testmetoder utvecklas.
Vid sidan av testmetodutvecklingen pågår även en utveckling av olika modeller för att
bedöma kemiska ämnens egenskaper utifrån (kvantitativa) strukturaktivitetssamband,
(Q)SAR, mellan ämnens kemiska struktur och deras farliga egenskaper. Inom EU pågår det
ett arbete med att öka utvecklingen och tillgängligheten av validerade (Q)SAR-metoder och
särskilt med tonvikt på det ökade behovet av (Q)SAR och liknande bedömningsmetoder vid
införandet av Reach.
13.1.2 Bedömning av utvecklingen mot målet
Kemikalieinspektionen bedömer att det inte är möjligt att det nuvarande delmålet kan uppnås
till 2010.
För avsiktligt framställda eller utvunna ämnen ska delmålet vara uppnått år 2010. Reach förordningens kunskapskrav träder till huvuddel i kraft mellan år 2010 och år 2018. Delmålet
kan därför inte nås till år 2010. Detta gäller även för kemiska ämnen som används till
produktion av hygieniska och kosmetiska produkter. För bekämpningsmedel
(växtskyddsmedel och biocidprodukter) ställs krav på kunskap i samband med godkännande
som mer än väl motsvarar kraven i delmålet. För läkemedel och livsmedelstillsatser nås
däremot inte delmål 1 när det gäller kunskap om miljöfarlighet. När det gäller de mest
betydande oavsiktligt bildade och utvunna ämnena ska målet vara nått först år 2020. Det är
inte möjligt att bedöma om det kommer att vara möjligt att nå delmålet innan begreppet ”de
mest betydande” har definierats.
Kemiska ämnen
Kunskapskraven i Reach ger sammantaget klart bättre förutsättningar att höja kunskapsnivån
jämfört med tidigare lagstiftning. Reach-förordningens kunskapskrav träder dock i kraft
mellan år 2010 och år 2018. Delmålet kan därför inte nås p.g.a. att kunskap i huvudsak
kommer att tas fram senare än det i delmålet angivna årtalet 2010. Kraven i Reach är ett
viktigt steg mot syftet med delmål 1. Kraven på högvolymämnen ger en god grund till vad
som krävs för att uppnå delmål 1 med undantag för tidsaspekten. Det finns dock oklarheter i
74
förordningen när det gäller kunskapskraven. Hur långt det är möjligt att komma för dessa
ämnen beror på tillämpningen av Reach. För lågvolymämnena är kunskapskraven
otillräckliga för att det på sikt ska vara möjligt att nå delmål 1. Även för kemiska
intermediärer är kraven på kunskap nästintill obefintliga till mycket låga inom Reach
oberoende av volym. Dvs. även för dessa ämnen är kunskapskraven otillräckliga för att det på
sikt ska vara möjligt att nå delmål 1.
Bekämpningsmedel
Eftersom bekämpningsmedel (växtskyddsmedel och biocidprodukter) normalt är biologiskt
aktiva redan vid mycket låga exponeringsnivåer och ofta sprids direkt till miljön är det viktigt
att det finns omfattande kunskap om hälso- och miljöfarlighet. Kraven på kunskap om hälsooch miljöfarlighet är höga för bekämpningsmedel vid godkännandet. Detta gäller oavsett
volym. För växtskyddsmedel finns god kunskap om de verksamma ämnenas hälso- och
miljöfarlighet som väl uppfyller delmål 1. För biocidprodukter kommer syftet med delmålet
sannolikt nås några år efter 2010 , eftersom inte alla de drygt 300 verksamma ämnena
kommer att hinna behandlas innan utgången av år 2010.
Läkemedel samt Kosmetiska och hygieniska produkter
Läkemedel omfattas av höga kunskapskrav om hälsofarlighet i samband med ansökan om
godkännande, som väl uppfyller delmål 1. Vissa krav på kunskap om miljöfarlighet enligt ett
stegvis förfarande finns för nya läkemedel. Kraven är dock för låga, och särskilt för befintliga
läkemedel, för att delmålet ska kunna nås.
När det gäller kosmetiska och hygieniska produkter så finns det krav på toxikologiska data
enligt kosmetikadirektivet. Registreringskraven i Reach omfattar ämnen som ingår i sådana
produkter samt ämnen som används till produktion av sådana produkter. Reach innebär
således också krav på toxikologiska data, i den mån de inte redan föreligger enligt
kosmetikadirektivet, samt framförallt förbättrade krav på ekotoxikologiska data för sådana
ämnen.
För livsmedelstillsatser ställs det krav på toxikologiska data som bestäms från fall till fall.
Krav på ekotoxikologisk testning saknas helt i dagsläget vilket medför att delmålet inte
kommer att kunna nås.
Oavsiktligt bildade ämnen
För oavsiktligt bildade ämnen bedöms delmålet möjligt att uppnå om begreppet ”mest
betydande” tolkas som om det gäller relativt få ämnen. Regeringen har gett Naturvårdsverket
uppdraget att göra en genomgång av kunskapsläget för dessa ämnen. I det uppdraget kan
begreppet ”mest betydande” preciseras. Uppdraget ska redovisas år 2007.
13.2 Utvärdering av delmål 1
I första avsnittet redovisas främst resultat av de åtgärdsförslag som återfinns i regeringens
proposition 21 samt övriga åtgärdsförslag som föreslogs i underlaget till den förra fördjupade
21
Prop. 2004/05:150: Miljömålen – ett gemensamt uppdrag.
75
utvärderingen 2003 (UFU03). 22 I nästa avsnitt refereras till sådant inom andra
samhällssektorer som har betydelse för uppfyllelse av delmål 1 i Giftfri miljö.
13.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder
Kunskapskrav inom Reach och den globala kemikaliestrategin
Prop. 2004/05:150: ”Regeringen verkar i de pågående rådsförhandlingarna för att tillräckligt
höga krav ställs på data/information om kemikalier inom Reach och även i den globala
kemikaliestrategin för att de skall kunna faro- och riskbedömas från miljö- och
hälsosynpunkt.”
Regeringen har med stöd från Kemikalieinspektionen drivit frågan om krav på kunskap om
hälso- och miljöfarlighet i rådsarbetet vid förhandlingarna om Reach.
Testkraven i Reach ligger i princip på en tillräcklig nivå för ämnen som tillverkas/importeras i
volymer över 10 ton per år och företag. Det finns dock oklarheter i Reachförordningen.
Företagen kan med hänvisning till att människa och miljö endast i mycket begränsad
omfattning utsätts för ämnen i enskilda fall få undantag från vissa testkrav. Hur många ämnen
som kommer att omfattas av sådana undantag beror på kommande uppdateringar av
förordningens bilagor, utformning av vägledningsdokument och på den faktiska tillämpningen
av förordningen.
De kunskapskrav som ställs på lågvolymämnen i Reach är otillräckliga i förhållande till
delmål 1, men innebär i huvudsak ändå en förbättring jämfört med gällande lagstiftning. För
de flesta lågvolymämnen kommer det dock inte vara möjligt att på ett meningsfullt sätt
bedöma ämnenas hälso- och miljöfarliga egenskaper. För s.k. nya ämnen, ett par hundra
ämnen per år i EU, är kraven i Reach lägre än i det regelverk som Reach ersätter. Detta beror
på att de flesta nya ämnen är lågvolymämnen. Kunskapskraven omfattar information om
nedbrytbarhet och kemisk-fysikaliska egenskaper som kan användas för att bedöma
potentialen hos ämnet för att ansamlas i levande organismer. Denna kunskap kan användas för
att bedöma om ytterligare testning behöver tas fram för att avgöra om ett ämne uppfyller
kriterierna i delmål 3 för PBT och vPvB.
Fullständiga data om alla farliga egenskaper kommer dock normalt inte tas fram ens för
högvolymämnen. Detta gäller framförallt mer omfattande, resurskrävande tester, t.ex. testning
av cancerframkallande egenskaper. Teststrategier och modeller för (kvantitativa)
strukturaktivitetssamband, (Q)SAR, kan dock i viss utsträckning användas för att ersätta eller
identifiera behov av ytterligare testning. Sådana metoder kommer att behandlas i den
vägledning som tas fram för tillämpningen av Reach.
Därutöver innehåller Reach helt eller delvis undantag från registreringen för vissa kategorier
av ämnen, t.ex. intermediärer som används i sluten användning inom industrin och polymerer.
Regeringen har med stöd från Kemikalieinspektion deltagit i förhandlingarna om SAICM som
undertecknades i februari 2006. Eftersom överenskommelsen inte är lagligt bindande så är det
svårt att bedöma vilket genomslag den kommer att få men lydelsen ger Sverige en bra
plattform internationellt för att fortsätta driva på så att delmål 1 kan uppfyllas.
Prop. 2004/05:150: ”Regeringen avser att delta aktivt i arbetet med uppdatering av Reach som
är planerat inom fem till tio år, främst med syfte att utveckla testkraven utifrån ny
vetenskaplig kunskap.”
22
Kemikalieinspektionen (2003): Underlag till fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
76
Förslagen syftar på kommande uppdateringar av Reach. Se vidare under ”Förslag till åtgärder
och styrmedel”.
Kunskapskrav inom andra regelverk än kemikalielagstiftningen
I UFU03 föreslogs: ”Regeringen bör tillsammans med berörda myndigheter verka för att krav
på kunskap förs in i regler där krav som behövs för att delmålet ska kunna nås idag saknas,
exempelvis miljökrav för läkemedel”.
Vad gäller läkemedel så har regeringen inte specifikt verkat för ökade krav på kunskap om
miljöfarlighet enligt vad Läkemedelsverket känner till. Däremot har regeringen och
Läkemedelsverket verkat för förstärkta krav vad gäller miljöriskbedömning. Regeringen har
även gett Läkemedelsverket i uppdrag att se över möjligheten att på nationell nivå införa
miljöklassificering av läkemedel.
Anslag till forskning
Prop. 2004/05:150: ”Regeringen anser att forskningen om kemikalier och miljötoxikologi
behöver stärkas, bl.a. för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.”
Forskningsområdet som rör utvecklingen av testmetoder som kräver färre eller inga
försöksdjur alls fick utökade anslag under perioden 2002-2006, i syfte att påskynda
utvecklingen. Anslagen minskade dock år 2007.
Kunskap om oavsiktligt bildade ämnen
Prop. 2004/05:150: ”Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med
berörda myndigheter göra en systematisk genomgång av kunskapsläget gällande hälso- och
miljörisker med oavsiktligt bildade och utvunna ämnen.”
Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att i samråd med berörda myndigheter göra en
systematisk genomgång av kunskapsläget gällande hälso- och miljörisker med oavsiktligt
bildade och utvunna ämnen. I det uppdraget kan begreppet ”mest betydande” preciseras.
Uppdraget skall redovisas år 2007.
13.2.2 Övriga åtgärder och styrmedel som har påverkat arbetet mot målet
Höjda kunskapskrav på kemiska ämnens hälso- och miljöfarlighet innebär ökad användning
av försöksdjur. I regeringens regleringsbrev för budgetåret 2003 till Centrala
försöksdjursnämnden, inom politikområdet Djurpolitik, anges för verksamhetsområdet
Försöksdjursfrågor att behovet av försöksdjur ska begränsas. Beroende på tillgången på
testmetoder som kräver färre eller inga försöksdjur alls kan de utvidgade kunskapskrav som
Reach ställer stå i motsättning mot detta mål.
77
13.3 Förslag till ändring av delmål 1 och åtgärder att nå det
13.3.1 Förslag till ändring av delmålet
Nuvarande formulering av delmålet:
Senast år 2010 skall det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt framställda eller
utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden.
För ämnen som hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som t.ex. efter inledande
översiktliga tester bedöms som särskilt farliga skall uppgifter om egenskaperna finnas
tillgängliga tidigare än 2010. Samma krav på uppgifter skall då gälla för såväl nya som
existerande ämnen.
Senast år 2020 skall det även finnas uppgifter om egenskaperna hos de mest betydande
oavsiktligt bildade och utvunna kemiska ämnena.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet revideras.
Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper
Senast 2018 ska det finnas tillräckliga uppgifter om hälso- och miljöfarliga egenskaper hos
alla tillverkade, importerade och utvunna kemiska ämnen.
För att delmålet ska bedömas vara uppfyllt ska följande preciseringar vara uppnådda:
• För läkemedel finns tillräcklig kunskap om miljöfarlighet baserad på ämnenas förväntade
halt i miljön.
• Det är särskilt viktigt att det finns kunskap om kronisk giftighet på vattenlevande organismer
och persistenta, bioackumulerande och toxiska egenskaper (PBT).
• Baserat på ämnenas förväntade halt i miljön finns tillräcklig kunskap om
livsmedelstillsatsers miljöfarlighet. Särskilt gäller det ämnen som är svårnedbrytbara i miljön.
• För kemiska ämnen som tillverkas eller importeras i betydande volymer (över 10 ton) finns
det kunskap om ämnenas hälso- och miljöfarlighet som motsvarar kunskapskraven i Reach.
För enskilda ämnen är lägre kunskap acceptabel endast om det inte försämrar möjligheten att
ordna en säker hantering.
• Inga preciserade kunskapskrav anges f.n. för ämnen som tillverkas eller importeras i
volymer under 1 ton.
• När det från djurskydds- och ekonomisk synpunkt finns rimliga metoder bör delmålet
kompletteras med ytterligare kunskapskrav. Kunskapskraven bör då öka för alla ämnen under
10 ton.
• För alla ämnen, oavsett volym, där kunskapen är bristfällig i förhållande till hanteringen
måste företagen väga in denna osäkerhet om riskerna i bedömningen och göra ytterligare
tester eller vidta extra skyddsåtgärder för att förhindra att skador uppkommer på människa
och miljö.
• Kunskap finns om nanotekniska ämnens hälso- och miljöfarlighet.
Definition av tillräckliga uppgifter
Med ”tillräckliga uppgifter” menas att uppgifterna är så omfattande att det är möjligt att
78
identifiera och vidta de åtgärder som krävs för att förhindra att skador uppkommer på
människa och miljö.
EU-lagstiftningen är avgörande för möjligheten att nå delmål 1. Det nuvarande delmålet är
svårtolkat och svårt att följa upp. För att delmål 1 ska bli uppföljningsbart baseras förslaget
till reviderat delmål på den struktur som kunskapskraven i Reach och annan EU-lagstiftning
har. Målåret ändras i förslaget till reviderat delmål. Eftersom det redan nu står klart att det
nuvarande delmålet inte kommer att uppnås inom den utsatta tiden finns det ingen anledning
att vänta med att ändra målår och anpassa målformuleringarna. Målåret som föreslås anpassas
efter strukturen i Reach.
För kemiska ämnen är det framförallt av två skäl svårt att i dagsläget få fram tillräcklig
kunskap om lågvolymämnen (1–10 ton). Den främsta källan till kunskap om hälso- och
miljöfarlighet är resultat från djurförsök. Det första skälet är etiskt. En tillräckligt omfattande
testning skulle på grund av det stora antalet lågvolymämnen innebära en kraftig ökning av
antalet försöksdjur. Djurförsöken är också dyra att genomföra, vilket innebär att ämnen som
tillverkas i låga volymer ofta har svårt att bära kostnaderna för en tillräckligt omfattande
testning. Att rikta motsvarande kunskapskrav även mot det mångdubbelt större antalet ämnen
under 1 ton skulle både från ekonomisk- och djurskyddssynpunkt vara orimligt.
Förslaget till reviderat delmål väger därför, förutom hälso- och miljöskydd, även in vad som
är rimligt från djurskydds- och ekonomisk synpunkt. Det innebär att kraven i delmålet bör
skärpas i takt med den vetenskapliga utvecklingen. Allt eftersom testmetoder och annan
metodik (statistisk-matematiska modeller m.m.) utvecklas som kräver färre eller inga
försöksdjur bör kraven på kunskap om lågvolymämnenas (1–10 ton) hälso- och miljöfarlighet
öka.
Förslaget till reviderat delmål innebär att det inte finns preciserade kunskapskrav på det
mycket stora antalet lågvolymämnen under 1 ton. Detta bör omprövas vid varje fördjupad
utvärdering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö eftersom den vetenskapliga utvecklingen på
sikt kan göra det möjligt att införa kunskapskrav även för sådana ämnen. För ämnen där
kunskapen är bristfällig måste företagen väga in denna osäkerhet av riskerna i bedömningen
och göra ytterligare tester eller vidta extra skyddsåtgärder för att förhindra att skador
uppkommer på människa eller miljö.
Användningen av nanoteknik ökar snabbt. De metoder som normalt används för testning av
hälso- och miljöfarlighet är sannolikt endast till visst del relevanta för testning av
nanoteknologiska ämnen. Delmålet innebär därför också att nya testmetoder måste utvecklas.
Uppföljning och indikatorer
Målets uppföljningsbarhet kommer att öka eftersom det kommer att bli möjligt att följa upp
tillämpningen av Reach. Reach kommer bl.a. ge goda förutsättningar att lämpliga indikatorer
m.m. kan tas fram för att följa upp utvecklingen av förekomsten av uppgifter om hälso- och
miljöfarliga egenskaper hos de ämnen som registreras inom Reach.
13.3.2 Förslag till åtgärder och styrmedel
Nedan beskrivs ett antal förslag till åtgärder. Den inledande övergripande texten ger en bild av
arbetets inriktning i stora drag som motiverar de konkreta åtgärdsförslag som sedan följer.
Numren inom parantes är en hänvisning till dessa åtgärdsförslag.
79
Tillämpningen av Reach
I och med Reach finns det för första gången en möjlighet att på ett genomgripande sätt
analysera hur mycket kunskap det finns om kemiska ämnens hälso- och miljöfarlighet. För
ämnen som tillverkas eller importeras i tämligen höga volymer (över 10 ton) är
kunskapskraven i Reach i princip tillräckliga. Detta gäller ca 10 000 ämnen vars
sammanlagda volym motsvarar mer än 99 procent av den totala volymen kemiska ämnen.
Förordningen är dock otydlig och kan tolkas som att det finns stora möjligheter att få
undantag från kunskapskrav. Företag kan i enskilda fall få undantag från vissa testkrav med
hänvisning till att människa och miljö endast i begränsad omfattning utsätts för ämnen. Hur
många ämnen som kommer att omfattas av sådana undantag beror på kommande
uppdateringar av förordningens bilagor och utformning av vägledningsdokument. Även
kontrollen av efterlevnaden av förordningen, t.ex. granskning av företagens testplaner och av
deras registreringsunderlag, kommer att ha stor betydelse för möjligheten att nå delmål 1.
Ämnesutvärderingarna, som i huvudsak kommer att göras av medlemsländerna, kommer
sannolikt att bli viktiga för hur omfattande datakraven kommer att bli i praktiken. I vilken
omfattning Reach i praktiken kommer att bidra till att tillräckliga uppgifter tas fram för dessa
ämnen kommer därför att vara osäkert fram till åtminstone år 2012. I rådets och parlamentets
behandling av Reach fick kommissionen i uppdrag att ytterligare utveckla bilaga XI som bl.a.
handlar om villkor för att få undantag från kunskapskraven. Utformningen av bilaga XI till
förordningen och av vägledningsdokument (teststrategier) riktade till industrin kommer
sannolikt att ha en stor betydelse för möjligheterna att nå delmål 1. (1–3)
Kunskapskraven i Reach
Kunskapskraven i Reach är låga för de ca 20 000 ämnen som tillverkas eller importeras i låga
volymer (1–10 ton). Även om dessa ämnen endast utgör en bråkdel av totalvolymen kemiska
ämnen är många människor exponerade och risken i enskilda fall kan vara hög. Endast
prioriterade ämnen bland lågvolymämnena ska testas med avseende på hälso- och
miljöfarlighet. Det kan med en grov bedömning gälla för ca 2000–5000 ämnen. Även för
dessa prioriterade lågvolymämnen kommer kunskapskraven dock att vara relativt låga. För
övriga lågvolymämnen är kunskapskraven i Reach klart otillräckliga för att kunna ligga till
grund för en säker hantering. En rimlig balans mellan skyddet av hälsa och miljö, ekonomi
samt djurskyddsaspekten är att alla lågvolymämnens (1–10 ton) hälso- och miljöfarlighet ska
testas i den omfattning som nu gäller för prioriterade lågvolymämnen enligt Reach. Även om
kunskapskraven är relativt låga även för de prioriterade lågvolymämnena, så kan denna
kunskap fungera som en grund för att identifiera vilka ämnen som bör testas ytterligare.
Även om lagstiftningen på sikt skärps så att kunskap ska tas fram för alla lågvolymämnen (1–
10 ton) som motsvarar den kunskap som krävs för i Reach prioriterade lågvolymämnen så är
det fortfarande tveksamt om dessa uppgifter skulle vara tillräckliga för att göra det möjligt att
få till stånd en säker hantering. Därför är det viktigt att målet uppdateras och skärps
kontinuerligt med den vetenskapliga utvecklingen. Med ökade möjligheter att använda
alternativa testmetoder och statistiskt-matematiska modeller m.m. bör kraven på sådan
kunskap med tiden bli mer omfattande. Förordningen slår fast att vissa bilagor ska uppdateras
de närmaste åren. Utformningen av dessa bilagor påverkar klart Reach skyddsnivå. Särskilt
viktig är den som handlar om möjligheten att få undantag från testning (bilaga XI). Var femte
år ska kommissionen enligt Reach -förordningen ta ställning till om kunskapskraven för
ämnen mellan 1 och 10 ton bör förändras med hänsyn till den vetenskapliga utvecklingen.
Den första genomgången är år 2012. Dessa genomgångar kan ge möjlighet att förstärka de i
Reach bristfälliga kunskapskravet för lågvolymämnen. Det är i samband med dessa
genomgångar viktigt att regeringen med stöd av Kemi utvecklar förslag på hur
80
kunskapskraven för lågvolymämnen (1–10 ton) kan kompletteras med försöksdjursfria
metoder och metoder som kräver ett mindre antal försöksdjur. (4–7)
Nanotekniska ämnen
Antalet nanoteknologiska ämnen ökar. Rapporter från bl.a. USA, Storbritannien och OECD
talar för en kraftigt ökad användning av nanoteknologi. Det saknas till stor del ändamålsenliga
metoder för att testa nanoteknologiska ämnens hälso- och miljöfarlighet och för att göra
riskbedömningar. Det medför att forskning om hälso- och miljörisker är angelägen.
Förekomsten av svenska experter på området är betydelsefullt när det gäller möjligheten för
svenska myndigheter att föreslå kompletteringar av EU-lagstiftningen och argumentera om
testmetoder och riskbedömningsmetodik i internationella sammanhang. På regeringens
uppdrag pågår för närvarande en utredning om nanotekniska ämnen vid
Kemikalieinspektionen. Förslag till åtgärder kommer att redovisas då utredningen lämnas till
regeringen under oktober 2007. (8, 9 och 15)
Kunskapskraven i andra regelverk
Både för verksamma ämnen i läkemedel och för livsmedelstillsatser är kunskapen om
miljöfarliga egenskaper begränsad.
Verksamma ämnen i läkemedel är ofta biologiskt aktiva vid mycket låga doser. Det innebär
att det för enskilda ämnen kan finnas ett behov av kunskap om miljöfarlighet som är betydligt
större än för de flesta kemiska ämnen vid motsvarande tillverkningsvolymer. Det finns inga
tydliga krav i EU:s läkemedelslagstiftning som gäller kunskap om miljöfarlighet. Regeringen
bör driva att gällande lagstiftning för läkemedel kompletteras med utökade krav på testning av
miljöfarlighet. Det är förmodligen inte meningsfullt att basera sådana krav på tillverkad eller
importerad volym verksam beståndsdel, utan kraven bör baseras på individuella bedömningar
som tar hänsyn till ämnenas kända biologisk aktivitet och förväntade halter i miljön. (10)
Livsmedelstillsatser är normalt betydligt mindre biologiskt aktiva än t.ex. verksamma ämnen i
läkemedel. Det är dock rimligt att det finns kunskap om livsmedelstillsatsernas miljöfarliga
egenskaper som motsvarar kraven i Reach. För vissa livsmedelstillsatser, t.ex. sådana som är
svårnedbrytbara i miljön kan behovet av kunskap om miljöfarliga egenskaper vara betydligt
större. Enligt konsekvensanalysen har EU-kommissionen tagit fram förslag om ändring av
EUs lagstiftning om livsmedelstillsatser. Behandling av förslaget pågår i Rådet och
Europaparlamentet. Europaparlamentet har i sin första läsning antagit en rad ändringar till
kommissionens förslag. I ett av sina ändringsförslag yrkar parlamentet på att tillsatserna inte
får medföra någon negativ miljöpåverkan under någon del av sin livscykel. Sverige verkar för
att få in krav på miljöriskbedömning, enligt Livsmedelsverket. (11)
Testmetoder som kräver inga eller färre djurförsök
En orsak till att kunskapskraven är låga för många ämnen i Reach är djurskyddsaspekten. För
att på sikt utveckla kunskapskraven i Reach är det viktigt att dels framtagna metoder som
kräver färre eller inga försöksdjur valideras snabbt och att det fastställs för vilket ändamål
metoderna kan användas, dels att ytterligare metoder som kräver färre eller inga försöksdjur
utvecklas. Med sådana metoder kan krav även läggas på det stora antalet kemiska ämnen som
tillverkas eller importeras i volymer under 1 ton. För att sådana metoder ska få ett starkt
genomslag i lagstiftningen krävs att de är internationellt accepterade, vilket normalt innebär
validerade och accepterade av OECD. Under åren 2002–2004 fick det forskningsområde som
gäller utvecklingen av testmetoder som kräver färre eller inga försöksdjur utökade anslag av
regeringen. De utökade anslagen upprätthölls även åren 2005 och 2006, men minskades
kraftigt år 2007. För att Sverige aktivt ska kunna bidra till att metoder utvecklas som gör det
möjligt att öka kunskapskraven i Reach bör regeringen återställa anslaget till den nivå som
gällde före år 2007. (12, 13)
81
Den globala kemikaliestrategin
Kemiska ämnen produceras över hela världen och det är därför motiverat att arbeta för att
kunskap om ämnenas egenskaper också tas fram av alla de länder som har förutsättningar till
det. (14)
Anslag till forskning
Under år 2007 minskade regeringen anslagen till forskning som gäller utveckling av metoder
som kräver inga eller färre försöksdjur. Utvecklingen av alternativa testmetoder är angelägen
dels av djurskyddsskäl, dels för möjligheten att ställa högre kunskapskrav i Reach. Detta
gäller särskilt ämnen som förekommer i lägre volymer. (16)
Förslag att driva i EU
1. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att verka för att säkerställa en effektiv
granskning och utvärdering av registreringsunderlag och testplaner för att ta fram data om
hälso- och miljörisker.
2. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att verka för ett effektivt arbete med
ett högt antal ämnesutvärderingar. Detta är särskilt viktigt inför och i samband med antagande
av den första rullande planen för ämnesutvärdering år 2011–2012.
3. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att begära ett bra kunskapsunderlag
om hälso- och miljöfarlighet som underlag för förslag till begränsningar och andra åtgärder i
Sveriges egna ämnesutvärderingar.
4. Regeringen och Kemikalieinspektionen bör driva att kunskapskraven för lågvolymämnen
(1–10 ton) skall skärpas i samband med EU kommissionens rapportering år 2012 som bl.a.
ska omfatta en bedömning av kraven för bl.a. lågvolymämnen.
5. Regeringen och Kemikalieinspektionen bör inför kommissionens rapportering år 2012 ta
fram förslag på hur kunskapskraven för lågvolymämnen kan stärkas genom tillägg av
försöksdjursfria metoder och metoder som kräver ett mindre antal försöksdjur.
6. Regeringen och Kemikalieinspektionen bör verka för att höja skyddsnivån vid
uppdateringarna av vissa bilagor i Reach, t.ex. den om exponeringsbaserade undantag från
kravet att ta fram data om hälso- och miljöfarlighet (översynen av bilaga XI år 2009).
7. Regeringen bör föreslå att kommissionen analyserar och sammanställer kunskapsläget efter
de olika registreringsomgångarna för de kemiska ämnen som omfattas av Reach.
8. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att verka för att ställa höga krav på
kunskap om nanotekniska ämnens hälso- och miljöfarliga egenskaper för att hålla en hög
skyddsnivå i Reach.
9. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att verka för att testmetoder och
riskbedömningsmetodik valideras inom OECD och EU för nanotekniska ämnen.
10. Regeringen och Läkemedelsverket bör driva att EU:s läkemedelslagstiftning kompletteras
med utökade krav på testning av verksamma ämnens miljöfarlighet. (Se kommentarer till
förslaget i bilaga 1.)
11. Regeringen och Livsmedelsverket bör driva att EU:s lagstiftning om livsmedelstillsatser
kompletteras med krav på testning av miljöfarlighet. (Se kommentarer till förslaget i bilaga
1.)
82
Förslag att driva i internationella fora
12. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att verka för att in vitro metoder för
testning av kemikaliers farliga egenskaper valideras och accepteras av OECD.
13. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att verka för validering i EU och i
OECD av metoder för att bedöma kemiska ämnens egenskaper utifrån (kvantitativa)
strukturaktivitetssamband, (Q)SAR, dvs. mellan ämnens kemiska struktur och deras farliga
egenskaper.
14. Regeringen bör, med stöd av Kemikalieinspektionen, verka för att länder även utanför EU
i högre grad än idag tar ansvar för att ta fram kunskap om hälso- och miljöfarlighet för ämnen
de producerar. Det kan genomföras genom att verka för att de skrivningar som finns i SAICM
om framtagande av kunskap får genomslag i praktiken.
Förslag inom miljöpolitiken till regering och riksdag
15. Regeringen bör tilldela Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande
(Formas) forskningsmedel för stöd till forskning om hälso- och miljörisker med nanoteknik.
16. Regeringen bör tilldela Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande
(Formas) forskningsmedel för stöd till forskning som i förlängningen främjar utveckling av
testmetoder som kräver färre försöksdjur eller inga alls. Anslagen för detta forskningsområde
bör upprätthållas på den nivå som gällde under åren 2002–2006.
83
14. Delmål 2 – Information om farliga ämnen i varor
Nuvarande lydelse av delmål 2:
Senast år 2010 skall varor vara försedda med hälso- och miljöinformation om de farliga
ämnen som ingår.
Kemikalieinspektionens förslag och bedömningar i korthet:
Kemikalieinspektionen bedömer att det nuvarande delmålet inte kan uppnås inom utsatt tid
vad gäller information om ämnen i varor andra än kemiska produkter. Kemikalieinspektionen
föreslår därför att målformuleringen och målåret ändras. För kemiska produkter finns sedan
länge inom EU ett system för hälso- och miljöinformation.
Förslag till reviderat delmål:
Senast år 2018 ska den som använder en vara få hälso- och miljöinformation om de farliga
ämnen som ingår i varan. Informationen ska finnas tillgänglig under varans hela livscykel.
De åtgärder som föreslås innebär i korthet:
- Informationskrav för varor som införs genom Reach bör utvidgas till att gälla alla farliga
ämnen och inte enbart de särskilt farliga.
- Sverige bör driva frågan om att utveckla krav på information om ämnen i varor i
biociddirektivet och andra produktdirektiv.
- Det bör skapas acceptans nationellt, inom EU och internationellt, bl.a. inom SAICM, för att
det är viktigt med information om farliga ämnen i varor så att varuproducenter och andra
aktörer ska kunna bidra till en riskminskning.
- Efterfrågan på information om ämnen i varor bör också stimuleras på andra sätt.
- Tillsynen över reglerna om krav på information om farliga ämnen i varor bör utökas.
14.1 Uppföljning av delmål 2
Delmål 2 ska ses som en grund för och ett komplement till delmål 3, 23 enligt vilket vissa
ämnen helt ska fasas ut. Dessutom är en uppfyllelse av delmål 2 av stor betydelse för det
praktiska arbetet med delmål 4, som syftar till en fortlöpande riskminskning.
Delmål 2 omfattar samtliga farliga ämnen, alltså även de särskilt farliga ämnen som omfattas
av delmål 3. De särskilt farliga ämnena är visserligen föremål för utfasning, men p.g.a. vissa
undantag som finns av tekniska skäl, kommer ämnena att finnas i nyproducerade varor i flera
år framåt.
I delmålsbeskrivningen syftar ordet ”varor” både på kemiska produkter och på andra
produkter, t.ex. kläder, byggmaterial och möbler. 24 Med ”kemiska produkter” menas kemiska
ämnen och kemiska beredningar, där ”beredningar” är blandningar eller lösningar av två eller
flera ämnen. Målarfärg, lim och rengöringsmedel är exempel på kemiska produkter. I
23
24
Prop. 2000/01:65: Kemikaliestrategi för en giftfri miljö, s. 22.
Prop. 2000/01:65, s. 64.
84
miljöbalken används ordet ”varor” om sådana produkter som inte är kemiska produkter. I
delmålet och i den följande redogörelsen syftar "varor" emellertid på både kemiska och andra
produkter.
Några grupper av kemiska produkter med viss avsedd användning omfattas av särskilda
lagstiftningar som innebär en högre skyddsnivå än den generella lagstiftningen för kemiska
produkter. För bekämpningsmedel är nivån högre för både hälsa och miljö. För läkemedel,
kosmetiska och hygieniska produkter samt livsmedelstillsatser är skyddsnivån hög för hälsa
men inte för miljö.
14.1.1 Tillståndet i förhållande till delmålet
Kemiska produkter
För kemiska ämnen och produkter finns sedan lång tid tillbaka ett EU-gemensamt
informationssystem med kriterier för att bedöma produkternas hälso- och miljöfarlighet samt
system för hälso- och miljöinformation med uppgifter bl.a. om de farliga ämnen som ingår.
Informationen ska lämnas i produktmärkning samt för yrkesanvända produkter även i
säkerhetsdatablad. Reglerna gäller även kemiska bekämpningsmedel.
Tillförlitlig information är av betydelse för användarnas möjligheter att undvika särskilt
farliga ämnen och för att kunna hantera farliga produkter säkert. Systemet för
produktinformation för kemiska produkter förutsätter att det finns kunskap om ingående
ämnen, så att det går att klassificera ämnena enligt kriterierna i reglerna. För ämnen vilkas
hälso- och miljöeffekter är ofullständigt kända blir såväl klassificeringen som märkningen
bristfällig.
Kemikalieinspektionen kontrollerar genom tillsynsverksamhet hur företag som sätter ut
produkter på den svenska marknaden följer klassificerings- och märkningsreglerna för
kemiska produkter. Generellt sett är medvetenhet om reglerna god bland de svenska företag
som omfattas av reglerna om produktinformation. Trots detta uppmärksammas regelmässigt
olika brister i produktinformationen, vilket kan få konsekvenser för företag längre ut i
produktionskedjorna.
Sedan mer än tio år tillbaka inspekterar Kemikalieinspektionen årligen alla företag i en viss
region i s.k. regionala inspektionsprojekt (RIO-projekt). Resultaten från dessa projekt visar att
många företag brister i sin produktinformation; i de projekt som genomfördes 2000–2005 fick
omkring hälften av de inspekterade företagen krav om att förbättra produktinformationen.
Dock syns en tendens till förbättring under åren som kan vara en följd av
Kemikalieinspektionens inspektionsinsatser. När resultat från inspektionerna i två regioner
jämfördes med resultaten sju respektive nio år tidigare i samma regioner, konstaterades att
andelen företag som fick krav på att förbättra produktinformationen hade minskat.
Bekämpningsmedel är en typ av produkter vars avsedda användning är att förebygga eller
motverka att djur, växter eller mikroorganismer orsakar skada eller olägenhet för människors
hälsa eller på egendom. Bekämpningsmedel får inte sättas på marknaden utan att vara
granskade och godkända. EU:s bestämmelser om produktinformation gäller även för kemiska
bekämpningsmedel. Enligt en genomgång i december 2006 av de uppgifter som redovisats till
produktregistret för bekämpningsmedel framgick att 30 procent av växtskyddsmedlen var
märkta som miljöfarliga. Resultatet tyder på en undermärkning av produkterna.
85
I kosmetiska och hygieniska produkter, som regleras av kosmetikadirektivet, finns
begränsningar av vilka ämnen som får användas. 25 Vidare finns EU-gemensamma krav om att
information om vilka kemiska ämnen som ingår i produkterna ska lämnas. Däremot gäller inte
de generella kraven för märkning av kemiska produkter. Om ett ämne är klassificerat som
hälso- eller miljöfarligt framgår alltså inte. Enligt direktivet ska innehållsdeklarationen finnas
på förpackningen eller i en bipacksedel. Direktivet ger möjligheter att införa krav på
märkning, t.ex. om hanteringsanvisningar.
Läkemedel är en produktgrupp som alltid genomgår en omfattande prövning och som inte får
marknadsföras utan granskning och tillstånd från myndigheter. Läkemedel är försedda med
uppgifter om ingående ämnen, avsedda effekter och eventuella biverkningar genom
varuinformation i bipacksedlar och produktresuméer (SPC). Riktlinjer för
miljöriskbedömning finns för både human- och veterinärmedicinska läkemedel.
Läkemedeldirektiven har reviderats och vissa ändringar som har betydelse från miljösynpunkt
har införts. Vad gäller risk-nyttovärderingen får miljörisk vägas in för veterinärmedicinska
läkemedel men inte för humanläkemedel. EU-kommissionen motsatte sig ett förslag att utreda
möjligheterna till ett standardiserat miljöklassificeringssystem. Några bindande krav om att
lämna information om miljöeffekter finns inte för humanläkemedel. Ett frivilligt system för
att informera om läkemedels miljöpåverkan har emellertid utarbetats av
Läkemedelsindustriföreningen (LIF) i samarbete med Läkemedelsverket, Apoteket AB,
Sveriges Kommuner och Landsting samt Stockholms läns landsting. Enligt uppgift från LIF
hade i början av 2007 ca 29 procent av FASS-texterna någon form av miljöinformation, vilket
motsvarar ca 40 procent av totalvolymen räknat i definierade dygnsdoser (DDD) eller 26
procent räknat i förpackningar. Därefter har ytterligare produktgrupper tillkommit. 26
Livsmedelstillsatser måste prövas och godkännas innan de får användas. I samband med
prövningen bedöms även hälsofarligheten, men det finns inget krav på att miljöfarligheten ska
bedömas. Uppgifter om förekomst av tillsatser ska finnas på livsmedelsförpackningen, men
det finns inget krav på information om eventuella hälsoeffekter, eftersom förutsättningen i
granskningsprocessen är att det inte ska finnas någon risk för konsumenter.
Varor andra än kemiska produkter
Regler
För varor som inte är kemiska produkter saknas ännu krav på hälso- och miljöinformation om
ingående ämnen. För varor som är behandlade med bekämpningsmedel har Sverige emellertid
vissa krav på information. För träskyddsbehandlat virke finns t.ex. krav på att information om
bl.a. användningsbegränsning ska finnas i bygghandeln på varje virkesbunt eller i anslutning
till dessa. Varor som importeras från länder utanför EU kan dock vara behandlade med
bekämpningsmedel som inte är tillåtna inom unionen, utan att någon information upplyser om
detta. Ökad användning av silver i bakteriedödande syfte i varor, som kylskåp, tvättmaskiner,
strumpor, nappar mm är ett växande problem.
Genom Reach införs krav på att information ska lämnas om särskilt farliga ämnen som ingår i
varor, om halten överstiger 0,1 procent.
25
Direktiv 76/768/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter.
Se vidare http:// http://www.fass.se/LIF/miljo_splash/index.jsp (”Miljöinformation.
Svensk miljöklassificering av läkemedel”.)
26
86
Frivilliga informationssystem
Det finns flera frivilliga system för miljöinformation för produkter, varav de system som har
standardiserade format för informationsöverföring används mest. Det finns tre internationella
standardiserade system för miljöinformation, med delvis skilda syften och målgrupper:
•
positiv miljömärkning (ISO 14024, typ I), med tredjepartsgranskning av
informationen;
•
egendeklarationer (ISO 14021, typ II), företagens egna uttalanden; uppgifter ska
kunna verifieras;
•
certifierade miljödeklarationer (ISO 14025, typ III), bygger på livscykeluppgifter;
krav på tredjepartsgranskning ingår.
Systemet för positiv miljömärkning (ISO 14024) utvecklades främst för konsumentprodukter,
men kriterier finns även för yrkesprodukter och för tjänster som t.ex. logi och restaurang.
Positiv miljömärkning innefattar inte information om de farliga ämnen som ingår, men
kriterierna kan utesluta användningen av vissa farliga ämnen. (Se vidare delmål 4.)
Miljövarudeklarationer (MVD) är inget enhetligt begrepp utan kan användas för att beteckna
både certifierade miljödeklarationer och egendeklarationer. Miljödeklarationer används i olika
sammanhang och informationen kan ha stora variationer. Inget av de frivilliga systemen
innebär att information om ingående farliga kemiska ämnen ska förmedlas till användaren.
Informationssystemen kan dock i någon mån kompensera bristen på föreskrivna krav på
information om varors kemikalieinnehåll genom att de bidrar till en allmän riskminskning,
förutsatt att systemen används brett för produkter.
Egna miljöuttalanden (ISO 14021) används i samband med marknadsföring av produkter.
Egna miljöuttalanden görs av tillverkare, importörer, leverantörer eller grossister som kan
göra påståenden om en produkts miljöegenskaper genom att beskriva valda aspekter, t.ex.
andel återvunnet material, med en viss gemensam terminologi. Egna miljöuttalanden kan vara
korta budskap om enstaka aspekter som främst riktas till konsumenter. I egendeklarationer
står producenten ensam för informationens innehåll och riktighet, men uppgifterna ska kunna
verifieras av uppgiftslämnaren. Det finns inget krav på oberoende kontroll eller
tredjepartscertifiering. Inom flera produktbranscher, bl.a. byggprodukter, elektronik, och
textil, har egendeklarationer utvecklats främst för användning mellan professionella aktörer.
Dessa har vuxit fram på grund av att användare, bl.a. offentliga inköpare, har efterfrågat
information om produkterna och i vissa fall för att produktgrupperna varit i fokus i debatten.
Deklarationerna kan innehålla uppgifter om kemikalieinnehåll, i vissa fall uppgifter om vilka
ämnen som inte ingår.
Byggvarudeklarationer (BVD) är ett exempel på egendeklarationer. Systemet med BVD är
nationellt och bygger på ett frivilligt åtagande inom byggsektorn. Syftet med deklarationerna
är att ge byggsektorns aktörer en enhetlig, neutral och lättillgänglig information för att välja
byggvaror och för att kunna dokumentera vad som byggs in i byggnaderna. BVD ska redovisa
byggvarors kemikalieinnehåll i den mån de under sin livscykel påverkar den yttre miljön och i
vissa fall även den inre miljön. En del består av en innehållsdeklaration av ingående kemiska
ämnen. För få byggvaror är försedda med byggvarudeklarationer för att behovet av
information ska vara tillgodosett.
Certifierade miljödeklarationer (ISO 14025, Environmental Product Declarations, EPD) ska,
baserat på livscykeluppgifter för produkten, kvantitativt beskriva produktens miljöprestanda.
Deklarationerna kan innehålla uppgifter om kemikalieinnehåll. En brist från
kemikaliesynpunkt är att livscykelanalyser i regel inte i tillräcklig utsträckning beaktar
87
kemiska risker. Certifierade miljövarudeklarationer löser inte informationsbehovet, dels
därför att det finns för få av dem, dels för att innehållet inte behöver deklareras.
14.1.2 Bedömning av utvecklingen mot målet
Kemikalieinspektionens bedömning är att nuvarande delmål 2 inte kan uppnås till 2010.
När det gäller kemiska produkter finns sedan lång tid tillbaka ett system inom EU med krav
på information om ingående farliga ämnen, och ett gemensamt globalt system (Globally
Harmonised System of Classification and Labelling of Chemicals, GHS) 27 kommer att införas.
Behov av att utveckla informationssystemet för kemiska produkter finns dock fortfarande, och
brister i leverantörernas produktinformation uppmärksammas regelbundet. Insatser pågår för
att åtgärda detta.
Genom Reach kommer krav att införas på information om de särskilt farliga ämnen som ingår
i varor. Detta krav bör på sikt kunna utvecklas till att omfatta alla farliga ämnen.
Krav på information om ämnen i varor skulle även kunna införas i biociddirektivet och andra
produktdirektiv. Bedömningen är dock att dessa krav inte kommer att vara i nivå med
delmålet till 2010.
Kemiska produkter
Reach förväntas ge bättre förutsättningar för att delmål 2 ska uppfyllas. Kunskap om fler
ämnens farliga egenskaper kommer att genereras och den kunskapen möjliggör förmedling av
information om ämnenas egenskaper genom produktions- och hanteringskedjorna.
De grundläggande kraven på varningsmärkning och säkerhetsdatablad förs över från dagens
lagstiftning till Reach. En viktig utvidgning av informationskravet gäller de 10 000 ämnen i
volymer över 10 ton per företag och år. Säkerhetsdatabladet för varje sådant ämne måste, för
vart och ett av de användningsområden som leverantören rekommenderar, innehålla uppgifter
om förutsättningarna för en säker användning av ämnet.
För ämnen i volymer över 10 ton förväntas därför informationen i märkning och
säkerhetsdatablad förbättras väsentligt i takt med att omfattande kunskap om deras farlighet,
användning och exponering kommer fram via ämnesregistreringarna (se delmål 1), jämte de
ytterligare krav på att ta fram information som kan väntas i samband med utvärderingen.
För de ca 20 000 ämnen som produceras eller importeras i volymer i intervallet 1–10 ton och
som inte ska registreras förrän 2018 förväntas inte informationen förbättras annat än i vissa
fall (se delmål 1).
När det gäller kemiska produkter har beslut fattats i EU om att under 2008 införa det globala
regelsystemet GHS. GHS kommer då att ersätta det nuvarande EU-systemet. Införandet av
GHS ingår i den handlingsplan som antagits genom SAICM.
I EU:s nya kemikalielagstiftning finns kriterier för ämnen med särskilt miljöfarliga
egenskaper (PBT-/vPvB-ämnen) eftersom de ämnena ska omfattas av krav på tillstånd för att
få användas. Kriterier för PBT-/vPvB-ämnen finns inte i EU-gemensamma regler om
klassificering och märkning av kemiska produkter. Därför kan regler för de särskilt
miljöfarliga ämnena behöva utvecklas inom ramen för GHS eller i EU:s nya förordning om
klassificering och märkning av ämnen och beredningar.
27
Förenta nationerna (2005): Globally Harmonised System of Classification and Labelling of Chemicals (GHS).
88
Genom Reach kommer krav på säkerhetsdatablad för de särskilt miljöfarliga ämnena.
Den troliga undermärkningen av miljöeffekter för växtskyddsmedel som noterats i
produktregistret kommer sannolikt successivt att åtgärdas eftersom nya strängare
märkningsregler har införts under 2007.
För återvunnet material (t.ex. papper och plast) som åter sätts ut på marknaden kan det vara
särskilt svårt att känna till innehållet av farliga ämnen. Därmed är det också svårt att lämna
information om vilka farliga ämnen som ingår. Detta gäller även för vissa restprodukter
såsom avloppsslam och restprodukter från metallframställning, t.ex. järnsand.
Livsmedelstillsatser
Det regelverk som gäller för livsmedelstillsatser ställer krav på att hälsofarlighet ska bedömas
i samband med tillståndsgivningen, men det ställer inga krav på märkning utöver angivande
av de ingående livsmedelstillsatserna. Det pågår inte heller någon ändring av regelverket.
Läkemedel
Inom det frivilliga systemet för information om läkemedels miljöpåverkan publicerades de
första uppgifterna 2005. Målet är att det 2010 ska finnas information om miljöpåverkan för
alla aktiva läkemedelssubstanser i Sverige.
Varor andra än kemiska produkter
Genom Reach införs krav på att leverantörer av varor ska lämna information om de särskilt
farliga ämnen som ingår till dem som yrkesmässigt använder varan. Även konsumenter ges
rätt att på förfrågan få samma information. De som använder varor får därmed ökade
möjligheter att som kunder ställa krav och välja bort särskilt farliga ämnen.
Enligt Reach ska den information som lämnas till kunden medge en säker användning av
varan; åtminstone ämnesnamnet måste anges. Kravet säger däremot inte hur informationen
ska förmedlas.
Kravet gäller särskilt farliga ämnen som ingår i halter över 0,1 procent. Hur haltgränsen på
0,1 procent kommer att beräknas på sammansatta varor (på hela varan, delar av varan eller på
homogena material i varan), kommer att få stor betydelse för i vilka fall information behöver
lämnas om ingående särskilt farliga ämnen.
Tidigast år 2009–2010 kommer förmodligen information börja lämnas för särskilt farliga
ämnen som ingår i varor. Uppskattningsvis kan detta inledningsvis gälla ca ett hundratal
ämnen, men antalet ökar allt eftersom fler särskilt farliga ämnen identifieras. Om reglerna
tolkas restriktivt finns det dock en risk att information enligt Reach inte kommer att lämnas
ens för särskilt farliga ämnen i varor mer än undantagsvis.
Genom Reach införs inga krav på information om innehåll av andra farliga ämnen i varor,
utöver de särskilt farliga. Antalet sådana ämnen som används i varor uppskattas till några
hundra. Ett steg mot utvidgning av informationskravet skulle kunna vara krav på information
även för ämnen med cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaper
(CMR-ämnen) i kategori 3, ämnen som kan framkalla allergi via inandning eller hudkontakt
och ämnen med allvarliga kroniska effekter.
Enligt en översynsbestämmelse i Reach dröjer det till år 2019 innan det kan omprövas
huruvida krav ska ställas även för vissa andra farliga ämnen i varor. Möjligen skulle
emellertid denna fråga kunna väckas i samband med den översyn som ska göras av Reach år
2012, i syfte att undanröja överlappning med annan lagstiftning, eller vid den rapportering
89
som ska göras år 2015–2016 av hur Reach fungerar. Europaparlamentet framhöll under
Reach-förhandlingarna att informationen skulle gälla alla farliga ämnen.
Vid utvecklingen av ett informationssystem för varor bör man diskutera möjligheten att införa
informationskrav stegvis genom att börja med vissa angelägna produktgrupper för känsliga
grupper (t.ex. barn och allergiker), långlivade produkter (t.ex. hus), eller produkter med bred
spridning i samhället.
Kraven i Reach gynnar även utvecklingen mot delmål 2 genom att kunskapen om ämnens
användning i varor förväntas öka genom ämnesregistreringarna. Dock kan ämnestillverkare i
vissa fall ha svårt att känna till alla användningsområden för ämnet i varor. Därför finns skäl
att tro att uppgifter i registreringen om ämnens användning i varor inte blir fullständiga.
Bedömningen är att de nu gällande informationskraven för varor i Reach inte kommer att leda
till att delmålet uppfylls till år 2010 och sannolikt inte heller till 2020. Reglerna för
information om varors innehåll av farliga ämnen behöver därför utvecklas till att gälla fler
ämnen om delmålet ska nås.
Fastän kunskapen om ämnens hälso- och miljöegenskaper kan förväntas öka är kunskaperna
om ämnens farliga egenskaper ännu begränsade. Det kan visa sig att ämnen som byggts in i
mycket långlivade produkter, t.ex. byggnader, senare visar sig vara hälso- eller miljöfarliga.
Det kan därför vara motiverat att begära information om alla ämnen som används i långlivade
produkter, dvs. även om de ämnen som idag inte har kända farliga egenskaper.
Varor behandlade med biocider
EU-kommissionen diskuterar olika vägar att hantera risken med biocidbehandlade varor. Ett
förslag är att införa krav på att varorna ska märkas med uppgift om de
bekämpningsmedelssubstanser som de är behandlade med.
Det finns en möjlighet att kommissionens arbete med att ta fram ett förslag till lagstiftning för
varor behandlade med biocidprodukter kan finnas tillgängligt år 2010. Detta skulle förbättra
förutsättningarna för uppnåendet av målet, förutsatt att perioden för genomförandet av ett
sådant regelverk inte blir för lång. Det nya regelverket skulle sannolikt innebära utökade krav
på tillsyn för dessa varor, för att säkerställa att reglerna efterlevs.
Produktdirektiv
Det finns flera EG-direktiv som reglerar säkerhet för vissa produkter, bl.a. för leksaker och
byggprodukter. Dessa direktiv ställer inte krav på att produkterna ska märkas med hälso- eller
miljöinformation, eller innehåll av farliga ämnen. När produktdirektiven revideras bör det
prövas om krav på information om farliga ämnen i produkterna kan införas. I fråga om
byggproduktdirektivet har en arbetsgrupp utarbetat svenska ståndpunkter inför revideringen
av direktivet. Informationskrav föreslås för ämnen med ett antal farliga egenskaper (vilket
innebär utökade krav jämfört med Reach). Om förslaget vinner gehör skulle ett stort antal
byggprodukter omfattas och därmed skulle ett viktigt steg mot delmålet tas. Hittills har dock
inte kommissionen diskuterat direktivets hantering av miljö- och hälsoaspekter i översynen.
Drivkrafter och hinder
Förutom lagstiftning och tillsyn finns ett flertal andra faktorer som kan driva på eller
förhindra utvecklingen mot delmålet. Ansvaret för att lämna information vilar i första hand på
de företag som producerar och levererar produkter. En stark drivkraft är dock krav från
kunderna – såväl privata företag, offentlig sektor som konsumenter. Myndigheterna kan
förstärka och underlätta kundkraven, bl. a. genom olika verktyg såsom
Kemikalieinspektionens riskminskningsverktyg PRIO och Miljöstyrningsrådets EKU-verktyg
för inköpare i offentliga organisationer. Myndigheterna kan också bidra till ökad medvetenhet
bland leverantörer om behovet av information, bl.a. genom dialog med branscher. Även
90
information till allmänheten kan driva fram krav på bättre information om innehåll av farliga
ämnen i produkter.
Frivilliga initiativ till information om varors innehåll av kemiska ämnen kan vara bra som
komplement till lagstiftning, men systemen bedöms inte tillräckligt omfattande för att
tillgodose användarnas behov av information om varors innehåll av farliga ämnen och för att
delmål 2 ska kunna uppnås inom rimlig tid.
Det finns företag som vill gå före med bra miljöarbete, och om det går att motivera behov av
information finns det många, oftast större företag, som kan initiera förändringar.
Företag och organisationer som har infört miljöledningssystem ska ställa miljökrav på sina
leverantörer, vilket förutsätter god information om ämnen i produkterna. Ökad efterfrågan på
bra säkerhetsdatablad driver fram bättre kvalitet på informationen. Återvinningsindustrin
behöver dessutom information om ämnen i material som ska återanvändas, för att förvissa sig
om att det inte ingår ämnen som kan försvåra återvinningsprocessen.
Komplexa produktionskedjor för varor med flera material och komponenter kan försvåra
informationsflödet. För större företag kan Sverige vara en mycket liten marknad som inte
motiverar särskilda informationskrav.
Utvecklingen har under de senaste åren gått mot sammanslagning av företag och inte sällan
finns kompetensen i kemikaliefrågor på huvudkontoret som ligger i ett annat land än
tillverkningslandet. Dessutom har handeln med produkter över Internet ökat, vilket ger bättre
möjligheter för privatpersoner att direktimportera produkter. Men därmed ökar också risken
för att föreskriven miljö- och hälsoinformation kan saknas på produkten.
Bland de faktorer som motverkar utveckling av system för information om farliga ämnen i
varor finns brister på medvetenhet om kemikalierisker i samhället. Kunskap om ämnens
förekomst i produkter och varor behövs för att risker ska kunna undvikas. Dessutom behöver
företagen i leverantörskedjorna känna till kemiska ämnen i produkter och varor för att man
ska kunna uppfylla andra åligganden enligt olika regelsystem (t.ex. produktdirektiv och
avfallsregler).
Även avsaknad av bra tekniska lösningar för att förmedla information kan hindra
informationsspridning, liksom kostnader för att ta fram informationen.
14.1.3 Fördelningen av ansvar för delmålsarbetet
Det är möjligt att följa upp hur företagen följer informationskraven för kemiska produkter i
tillsynen och med stöd av Produktregistret och Bekämpningsmedelsregistret.
Läkemedelsverket kan på motsvarande sätt följa utvecklingen för kosmetiska och hygieniska
produkter. Kravet på information om varors innehåll av särskilt farliga ämnen kan följas
genom tillsyn. Miljöstyrningsrådet följer utvecklingen av frivilliga miljödeklarationer.
Kemikalieinspektionen bedömer att fördelningen av ansvaret för att följa upp
informationskraven för kemiska produkter hittills har fungerat utan större problem.
14.2 Utvärdering av arbetet mot delmål 2
Närmast redogörs för resultaten från det arbete som har bedrivits för att uppnå delmålet
utifrån förslag i den förra fördjupade utvärderingen (UFU03) och i propositionen Svenska
miljömål – ett gemensamt uppdrag (2004/05:150). Därefter redovisas viktiga resultat från
arbete som har initierats av andra aktörer. I avsnitt 14.2.2 refereras resultaten av sådant arbete
91
som bedrivits inom andra samhällssektorer, mot andra mål, men som har haft betydelse för
delmål 2 inom Giftfri miljö.
14.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder
De åtgärder för att nå delmålet som föreslogs i underlaget till den förra fördjupade
utvärderingen år 2003 syftade till förändring på fyra områden:
•
krav inom Reach på förmedling av information i hanteringskedjorna
•
information om farliga ämnen i varor inom den globala kemikaliestrategin
•
utredning om hur ett informationssystem för varor kan utformas
•
krav på information om kemiska ämnen i standarden om miljövarudeklarationer (ISO
14 025).
Två av dessa förslag (se nedan) återfinns som avsiktsförklaringar i regeringens proposition
Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag. 28 Därutöver föreslog regeringen åtgärder med
följande inriktning:
•
förstärkning av tillsynen över efterlevnaden av EG-regler för information om kemiska
produkter
•
information om miljöpåverkan av läkemedel samt kosmetiska och hygieniska
produkter
•
deklaration av byggvarors innehåll av kemiska ämnen.
Krav på att information förmedlas i hanteringskedjorna
UFU03: ”Regeringen bör i förhandlingarna om Reach-förordningen driva att information om
varors innehåll av farliga ämnen, även kemiska bekämpningsmedel, ska vidareförmedlas så
långt som möjligt i hanteringskedjorna. Åtminstone bör man vid tillståndsgivning i Reach för
användning av särskilt farliga ämnen i varor ställa särskilda krav på att det ska finnas
information om dessa ämnen.”
I förhandlingarna om Reach drev Sverige kraftfullt kravet på information om ämnen i varor.
Kemikalieinspektionen har i hög grad bidragit till att detta krav nu finns med i EU:s nya
kemikalielagstiftning.
Krav på information om farliga ämnen i varor på global nivå – SAICM
UFU03 (även i prop. 2004/05:150): ”Regeringen bör i samband med utvecklingen av en
global kemikaliestrategi driva frågan om bättre information om varors innehåll av farliga
ämnen.”
Den föreslagna åtgärden fick genomslagskraft i SAICM-arbetet genom att ett av målen för
kunskap och information i den övergripande policystrategin (OPS) är att försäkra att samtliga
aktörer (stakeholders) ska ha tillgång till användarvänlig, adekvat och tillämplig information
om kemikalier under hela livscykeln, inklusive när det är tillämpligt för kemikalier i varor.
För att uppnå detta mål för varor ska, enligt en av de rekommenderade aktiviteterna i
handlingsplanen, alla varor och produkter som innehåller farliga ämnen åtföljas av relevant
information för användare, arbetsplatser och avfallsanläggningar.
28
Prop. 2004/05:150, ss. 58f.
92
Nationell utredning om utformning av informationssystem för farliga ämnen i varor
UFU03: ”Regeringen bör tillsätta en utredning som på ett konkret sätt visar på hur ett
informationssystem för varor bäst kan utformas på EU-nivå. En sådan utredning kan utgöra
underlag för förhandlingar inom EU och i internationellt arbete.”
Regeringen tillsatte inte någon utredning. I stället fick Kemikalieinspektionen regeringens
uppdrag att föreslå hur ett system för hälso- och miljöinformation om varors innehåll av
farliga ämnen kan utformas (dnr M2003/3992/Knb). I oktober 2004 rapporterade
Kemikalieinspektionen uppdraget. 29 I rapporten presenterades förslag på hur kraven på
information skulle kunna utformas. Detta underlag bidrog till att Sverige framgångsrikt kunde
påverka EU:s kommande lagstiftning i den önskade riktningen.
Kemikalieinspektionen deltog även i det konsortium som på uppdrag av kommissionen hade i
uppgift att ta fram en vägledning som ska underlätta för tillverkare och importörer av varor att
följa kravet i Reach på information för särskilt farliga ämnen i varor.
Krav på uppgifter om innehåll av farliga kemiska ämnen i standarden för certifierade
miljödeklarationer (ISO 14 025)
UFU03: ”Myndigheterna bör genom standardiseringsarbetet verka för att det blir ett
obligatoriskt inslag i miljövarudeklarationer att lämna information om en varas innehåll av
kemiska ämnen. De livscykelanalyser (LCA) som deklarationerna baseras på bör beakta även
kemiska ämnens påverkan på hälsa och miljö.”
Regeringen uttrycker i propositionen avsikten att ”ta initiativ för att stimulera näringslivet till
att utveckla krav på information om farliga ämnen i varor inom ramen för
miljövarudeklarationerna, som komplement till bindande regler”.
Att utveckla frivilliga informationssystem för varor kan vara ett viktigt komplement till EU:s
regler om krav på information om varors innehåll av farliga ämnen. Kemikalieinspektionen
deltog i arbetet med att utveckla standarden om miljödeklarationer (ISO 14025, typ III; se
ovan) och påverkade den svenska ståndpunkten så att den gick i linje med delmål 2. Efter
förhandlingen om standarden inom ISO kvarstod inte kravet på att uppgifter om farliga ämnen
måste lämnas i standarden. Det finns dock inga hinder för att lämna sådana uppgifter i
deklarationerna.
För att klargöra hur kemiska ämnens farlighet ska kunna hanteras inom LCA har
Naturvårdverket i samverkan med Kemikalieinspektionen låtit ta fram en rapport, 30 men
ytterligare utveckling kan behövas.
Förstärkning av tillsynen över informationsreglerna för kemiska produkter
Prop. 2004/05:150: ”Kemikalieinspektionens och övriga berörda myndigheters tillsyn över
efterlevnaden av nuvarande EG-regler för produktinformation för kemiska produkter behöver
förstärkas.”
Kemikalieinspektionen har effektiviserat tillsynen och fått medel att anställa och utbilda fler
specialiserade kemikalieinspektörer. Tillsynen av företag som tillverkar, importerar eller för
in kemiska produkter från EU har ökat kraftigt i volym och för närvarande pågår en
omfattande intern utbildning för att möta de nya krav som ställs på tillsynen genom framför
allt Reach. Kemikalieinspektionen har sedan 2001 etablerat ett samarbete med
Arbetsmiljöverket, Räddningsverket och Naturvårdsverket vid tillsyn av säkerhetsdatablad,
bl.a. för att företagen ska förstå omfattningen av sitt ansvar när det gäller att förmedla tydlig
och korrekt information till användare av kemikalier.
29
30
Kemikalieinspektionen (2004a): Information om varors innehåll av kemiska ämnen, KemI rapport 6/04.
Naturvårdsverket (2004b): Relationships between Life Cycle Assessment and Risk Assessment, rapport 5379.
93
Information om miljöpåverkan av läkemedel, kosmetiska och hygieniska produkter
Prop. 2004/05:150: ”Regeringen avser att inom EU verka för att krav på information om
miljöaspekter även omfattar och görs tillgänglig för läkemedels-, hygien- och
kosmetikaprodukter.”
Läkemedelsverket har ansvar för frågan om miljöpåverkan från läkemedel, hygieniska och
kosmetiska produkter (se vidare Sektorsrapport fån Läkemedelsverket, februari 2007), och
man ska även driva frågan om minskade risker för miljön inom EU.
Deklaration av byggvarors innehåll av kemiska ämnen
Prop. 2004/05:150: ”Regeringen avser att ta initiativ till att vidare utreda ett system för
deklaration av kemiska ämnen i byggnadsmaterial.”
Kemikalieinspektionen fick i regleringsbrevet för 2006 i uppdrag att utreda frågan om
information om ämnen i byggmaterial. Uppdraget redovisades 20 februari 2007. I rapporten
redovisas ett antal åtgärdsförslag som nu förts in i denna fördjupade utvärdering. 31
Arbete på andra aktörers initiativ
Det är viktigt att ytterligare internationellt uppmärksamma behovet av information om varors
innehåll av farliga ämnen. Därför initierade och genomförde Kemikalieinspektionen och
Naturvårdsverket 2004 en workshop om information om kemiska ämnen i varor inom ramen
för OECD:s kemikaliegrupp (Joint Meeting). Inom denna grupp deltar både myndigheter och
kemiindustrin och arbetet bygger på konsensus. Riskhanteringsfrågor hanteras dock vanligen
inte eftersom det kan vara svårt att komma fram till enighet om lämpliga åtgärder.
Vid workshopen framgick tydligt att olika delar av industrin har olika behov av kemisk
information genom produktionskedjorna. Varuproducenter från bilindustri och
elektronikindustri framförde att de vill ha information, medan kemiindustrin inte hade något
intresse av att det utvecklas ett informationssystem för ämnen i varor.
Det finns alltså en drivkraft bland stora internationella varuproducerande företag att få
information om ämnen i varor för att undvika risker och dåligt rykte.
14.2.2 Övriga åtgärder och styrmedel som påverkat arbetet mot målet
Målkonflikter och synergier
Resurshushållning och återvinning av material är en viktig miljöaspekt, men ofta är det svårt
för återvinnare att få information om ämnen i olika material som ska återvinnas, och därmed
kan inte heller information om innehållet i det återvunna materialet lämnas, t.ex. när det gäller
PVC.
Denna svårighet gäller också restprodukter och biprodukter från metallproduktion, t.ex.
järnsand, som kan användas vid bygg- och anläggningsarbete. 32
Krav på information om farliga ämnen i varor kan dessutom hamna i konflikt med företagens
önskemål om sekretess. Kemikalieinspektionen ser för närvarande inget behov av att ändra
sekretessreglerna. Vid sekretessprövning av en handling görs alltid en avvägning mellan olika
intressen, för att i varje enskilt fall bestämma om handlingen kan lämnas ut eller ej.
31
Kemikalieinspektionen (2007b): Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial, redovisning från ett
regeringsuppdrag, KemI rapport 2/07.
32
Kemikalieinspektionen (2007a): Bly i varor – ett regeringsuppdrag rapporterat av Kemikalieinspektionen och
Naturvårdsverket.
94
Människors hälsa och miljön är vitala intressen som kan medföra att företagens intresse av
sekretess får vika (se sekretessförordningen).
Kemikalieinspektionen ser emellertid ett behov av nya regler om informationskrav för
kemikalier i varor, om delmål 2 ska kunna uppfyllas. Ett steg på vägen är EU:s nya
kemikalieförordning Reach, som ger rätt till information om en varas innehåll av ämnen med
egenskaperna CMR, kategori 1 och 2, PBT och vPvB i halter över 0,1 viktprocent (artikel 33).
Kemikalieinspektionen har också föreslagit att det reviderade byggproduktdirektivet 33 bör
innehålla informationskrav gällande innehållet i byggprodukter. Eftersom svenska särregler
om informationskrav avseende varor i allmänhet blir handelshindrande (stör den fria
rörligheten), bör fokus i första hand vara att ta fram regler på EU-nivå.
33
Direktiv 89/106/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter.
95
14.3 Förslag till ändring av delmål 2 och åtgärder för att nå det
14.3.1 Förslag till ändring av delmålet
Delmålets nuvarande lydelse:
Senast år 2010 skall varor vara försedda med hälso- och miljöinformation om de farliga
ämnen som ingår.
Kemikalieinspektionens föreslår att delmålet revideras.
Information om farliga ämnen i varor
Senast år 2018 ska den som använder en vara få hälso- och miljöinformation om de farliga
ämnen som ingår i varan. Informationen ska finnas tillgänglig under varans hela livscykel.
I likhet med nuvarande delmål omfattar det nya delmålet alla produkter, både kemiska och
icke-kemiska produkter.
Hälso- och miljöinformation för kemiska produkter är en förutsättning för säker hantering
men också för att motsvarande information ska kunna lämnas om farliga ämnen i andra varor.
Kemiska produkter omfattas sedan länge av ett märkningssystem med krav på hälso- och
miljöinformation. Inom något år kommer ett sådant system (GHS) att införas på global nivå.
Informationssystemet för kemiska produkter kan dock behöva utvecklas i takt med att mer
kunskap kommer fram om kemiska ämnens farliga egenskaper. Dessutom behövs tillsyn över
hur reglerna om märkning för kemiska ämnen efterlevs så att brister kan åtgärdas och
förebyggas. För varor som inte är kemiska produkter, införs genom Reach ett krav på att
information om de särskilt farliga ämnen som ingår ska lämnas till yrkesmässiga användare.
Konsumenter kan på begäran få motsvarande information.
Det största gapet mellan nuvarande tillstånd och delmålet gäller alltså varor andra än kemiska
produkter och därför är förslagen till åtgärder i huvudsak inriktade på att fylla det gapet.
Farliga ämnen är de som uppfyller kriterierna för att klassificeras som hälso- eller miljöfarliga
i EU:s regelverk.
Hälso- och miljöinformation är sådan information som möjliggör en säker hantering av
varorna med avseende på kemiska risker; åtminstone ska innehållet av farliga ämnen särskilt
uppges.
Formuleringen ”vara försedd med … information” undviks i delmålet eftersom den signalerar
att varan ska ha en fysisk märkning. Även andra tekniska lösningar av
informationsöverföringen bör accepteras.
Delmålet har kompletterats med tillägget att informationen ska finnas tillgänglig under varans
hela livscykel, dvs. även i avfallsledet. Information om ämnen som kan försvåra
materialåtervinning ska nå avfallshanteraren.
Möjligheten att stegvis införa informationskrav för varor kan diskuteras vid utvecklingen av
information för varor, t.ex. genom att börja med vissa angelägna produktgrupper för känsliga
grupper (exempelvis barn och allergiker), långlivade produkter (t.ex. hus), eller produkter
med bred spridning i samhället.
96
Målåret 2018 är valt med p.g.a. tidsplanen i Reach. Kunskapen om ämnena kan förväntas vara
något så när fullständig först 2018. I det avseendet har hänsyn tagits till möjligheten att nå
målet. Målets ambition är likväl högre än vad Reach, i dess nuvarande utformning, kan
förväntas medföra i det att det syftar till att information om samtliga varor ska finnas
tillgänglig för konsumenter under varornas hela livscykel.
Uppföljning och indikatorer
Uppföljning av de regelverk som innehåller krav om information om varors innehåll av
farliga ämnen, respektive som borde innehålla sådana krav, kommer även framdeles att vara
en väsentlig del i underlaget för uppföljningen av delmålet. Delmålet följs upp genom tillsyn
av företagen, bl.a. av hur de följer informationskraven för kemiska produkter.
Läkemedelsverket kan på motsvarande sätt följa utvecklingen av kosmetiska och hygieniska
produkter. Resultat från tillsynsverksamheten kommer att fungera som indikation på hur
reglerna efterlevs. Eftersom frivilliga informationssystem är ett viktigt komplement till
lagstadgade informationskrav kommer omfattningen och kvaliteten hos sådana system att ingå
i underlaget för bedömningen av utvecklingen mot målet. Miljöstyrningsrådet följer den
utvecklingen.
14.3.2 Förslag till åtgärder och styrmedel
För att delmålet ska kunna nås behövs åtgärder för att dels driva fram information från
leverantörerna, dels stimulera efterfrågan på information. Nedan beskrivs ett antal förslag till
åtgärder. Den inledande övergripande texten ger en bild av arbetets inriktning i stora drag som
motiverar de konkreta åtgärdsförslag som sedan följer. Numren inom parantes är en
hänvisning till dessa åtgärdsförslag.
Internationell acceptans för information om farliga ämnen i varor
I och med att varuhandeln idag i stor utsträckning är internationell är det viktigt att arbeta
internationellt för ökad information om varors kemikalieinnehåll. Varor som tillverkas i EU
omfattas av Reach genom hela produktionskedjan och jämfört med dessa är det idag svårare
att få fram information om innehållet i varor som importeras till unionen. I internationella
sammanhang är det viktigt att arbeta för acceptans för behovet av information om varors
innehåll av farliga ämnen. (7)
Informationskrav enligt lagar och direktiv
Idag finns krav på information fastställda i olika regleringar. Kemikalieinspektionen bedömer
att användarnas behov av information är bredare än vad som medges av beslutade regler. I
samband med översyner av Reach bör Sverige därför verka för att kraven på information till
användare om särskilt farliga ämnen i varor utvidgas till att gälla fler farliga ämnen. Likaså
bör den regel i Reach som säger att konsumenter på begäran ska få information om varors
innehåll av särskilt farliga ämnen, i fråga om ämnen som är cancerframkallande, mutagena
eller reproduktionsskadande (CMR-ämnen), ändras så att informationen ges utan att den
efterfrågas. Kemikalieinspektionen bedömer i konsekvensanalysen att information om CMRämnen framför allt kan generera en stor hälsonytta i relation till en relativt låg extra
resursinsats från berörda aktörer. (2)
För kosmetiska produkter bedöms kosmetikadirektivet 34 kunna tillgodose behovet av
hälsoinformation, men inte av miljöinformation. Eftersom ämnen i kosmetika sprids till
34
Direktiv 76/768/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter.
97
miljön under såväl tillverkning och användning som i avfallsledet bör Sverige, vid den
kommande översynen av direktivet, att verka för att det ger ett bättre skydd för miljön. En
möjlighet i det sammanhanget är att arbeta för att krav om information om eventuell
miljöpåverkan hos ingredienserna införs. Informationen behöver vara så tydlig och lättfattlig
att konsumenter ges möjlighet att ta miljöhänsyn i sina produktval. En annan möjlighet är att
verka för ändringar i Reach. Miljöfarlighet hos ämnen som ingår i kosmetika kommer att
bedömas genom Reach, men kosmetiska produkter är undantagna från märkningsreglerna i
Reach, vilket innebär att information om miljöeffekter inte förs vidare till konsumenterna. Om
undantaget i Reach upphävdes skulle möjligheterna att göra välgrundade produktval
förbättras. (3)
För att i möjligaste mån fylla de luckor som lämnas av Reach bör regeringen, i takt med att
andra produktdirektiv revideras, överväga att arbeta för att dessa direktiv kompletteras med
krav på att information om varors innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen vidareförs från
producent till slutanvändare och vidare i avfallsledet. För att generellt förbättra konsumenters
möjlighet att göra medvetna produktval bör regeringen därutöver överväga att arbeta för att
produktsäkerhetsdirektivet 35 kompletteras med samma informationskrav. (6)
Tillsyn över information om ämnen i varor
För att få till stånd en god efterlevnad av reglerna för information om varors innehåll av
farliga ämnen, vilket är ett helt nytt regelområde inom kemikaliekontrollen, behövs en
kraftfull och samordnad tillsyn. Sverige bör därför verka för att en effektiv tillsyn riktad mot
varor och de nya kraven på information om ämnen i varor byggs upp i EU:s medlemsländer.
En samordnad tillsyn för annan EG-rättsligt baserad miljötillsyn är också viktig att arbeta för.
(1)
Regler om märkning
Det behövs stöd i regler för att underlätta produktval vid varuproduktion och för att
information ska kunna förmedlas genom produktionskedjorna. Information om ämnen som
har PBT-/vPvB-egenskaper behövs i avvaktan på att ämnena identifieras och behandlas inom
Reachs tillståndssystem. Regler om märkning av ämnen som uppfyller kriterierna i Reach för
PBT/vPvB bör därför införas i regler om märkning i GHS. (4)
För att hantera biocidbehandlade varor som importeras från länder utanför EU, diskuterar EUkommissionen olika lösningar för information, bl.a. krav på godkännande av den behandlade
varan och märkningskrav. I dagsläget anser kommissionen att de varor som har behandlats för
att ha en effekt på omgivningen är att likställa med biocidprodukter, något som kan få stora
konsekvenser vid tillämpningen av biociddirektivet. Sverige bör därför driva förslag inom EU
om att varor som är behandlade med biocidprodukter ska förses med märkning med uppgift
om biociden. Enligt konsekvensanalysen är åtgärden praktiskt genomförbar. Den medför dock
ökade kostnader och administration hos företag och myndigheter. Det bedöms dock motiverat
utifrån de intäkter åtgärden kan generera i form av minskade risker för människors hälsa och
miljön. (5)
Upprätta en databas över ämnen i material och varor
Vid Kemikalieinspektionen samlas kunskap om materials och varors innehåll av kemiska
ämnen löpande in från både befintliga källor och riktade studier. En del av de data som finns
om material och varor är samlade i en databas (Varuguiden), som dock är långt ifrån
färdigutvecklad. Att utveckla databasen för internt bruk inom Kemikalieinspektionen skulle
kunna effektivisera myndighetens interna utredningsarbete, förbättra möjligheten att ta fram
välunderbyggda bidrag i EU-arbetet och fungera som grund för krav om märkning av
35
Direktiv 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet.
98
varugrupper. Därtill skulle uppföljningen av miljömålsarbetet kunna förenklas. Ett andra och
tredje steg i vidareutvecklingen vore att göra databasen tillgänglig på Internet respektive att
komplettera den Internetbaserade databasen med aktuell statistik från SCB. Enligt
konsekvensanalysen av förslaget vore steg 1 och sannolikt även steg 2 väl motiverade. (9)
Införande av loggbok för byggprodukter i byggnader
Ett system med innehållsdeklarationer har en svaghet särskilt i fråga om byggprodukter,
eftersom systemet inte löser problemen med hur informationen skall bevaras och finnas
tillgänglig under byggnadens långa bruksfas eller i samband med rivning och
avfallshantering. Problemet försvåras av att farliga ämnen identifieras allteftersom ny
kunskap om kemiska ämnen genereras. Det kan inte uteslutas att ämnen med egenskaper
liknande dem hos PCB kommer att upptäckas igen i byggprodukter, med mycket stora
saneringskostnader som följd. Eftersom man inte kan förutsäga denna typ av framtida
kemikalieproblem är det av största vikt att informationen om vilka ämnen som byggs in i en
byggnad vidareförmedlas under byggnadens hela livscykel. I en rapport föreslog
Kemikalieinspektionen att man skulle utreda införandet av en byggnadsrelaterad loggbok med
information om de produkter som finns inbyggda i byggnaden. 36 En sådan loggbok skapar
förutsättningar för att minimera effekterna och kostnaderna för att åtgärda problemen om nya,
allvarliga risker identifieras. Enligt konsekvensanalysen innebär åtgärden ökade möjligheter
att minska och förhindra negativa miljö- och hälsoeffekter som kan uppstå till följd av
kemikalieanvändningen i byggnader. Kostnaderna för aktörers förebyggande åtgärder bedöms
vara lägre än de kostnader som ett kemikalierelaterat problem genererat om det upptäckts för
sent.(8)
Stimulera efterfrågan på information om farliga ämnen i varor
Om användare av produkter får mer information om kemiska ämnen i varor skapas en
möjlighet att välja bort varor på grund att den information man fått. Ökad efterfrågan från
kunder av information kan driva fram information om ämnen i varor. Kemikalieinspektionen
bör därför genomföra informationsinsatser och dialoger för att stimulera företag,
organisationer och konsumenter att efterfråga miljö- och hälsoinformation för varor. (10)
Förslag att driva inom EU
1. Regeringen bör skapa en nationell tillsynsorganisation som ger förutsättningar för en
effektiv kemikalietillsyn som motsvarar den höjning av ambitionsnivån som Reach innebär.
Detta gäller både för kemiska produkter och för varor samt motsvarar vad
bekämpningsmedelslagstiftningen kräver.
2. Regeringen bör arbeta för att kraven på information till användare om särskilt farliga
ämnen i varor utvidgas till att gälla fler farliga ämnen och att konsumenter får informationen
utan att särskilt behöva fråga efter den. (Se konsekvensanalys i bilaga 1.)
3. Regeringen bör arbeta för att krav om att lämna information om miljöfarlighet hos ämnen i
kosmetiska och hygieniska produkter förs in i relevant regelverk (tillägg i kosmetikadirektivet
eller ändring i Reach).
4. Regeringen bör verka för att regler om märkning av ämnen som uppfyller kriterierna i
Reach för PBT-/vPvB-ämnen införs i GHS.
5. Regeringen bör driva förslag inom EU att varor som är behandlade med biocidprodukter
ska förses med märkning med uppgift om biociderna. (Se konsekvensanalys i bilaga 1.)
36
Kemikalieinspektionen (2007b): Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial – redovisning från ett
regeringsuppdrag, KemI rapport 2/07.
99
6. När produktdirektiven revideras bör regeringen överväga att arbeta för att krav på
information om farliga ämnen i varor införs. Därtill bör regeringen överväga att arbeta för att
samma krav införs i produktsäkerhetsdirektivet.
Förslag att driva i internationella fora
7. Regeringen och Kemikalieinspektionen bör, gentemot länder som är viktiga exportörer av
varor till EU, arbeta för medvetenhet om och accepterande av kraven på information om
varors innehåll av farliga ämnen. Detta kan t.ex. göras genom att Sverige inför ICCM2
(SAICMs Second session of the International Conference on Chemicals Management 2, i maj
2009) och det svenska EU-ordförandeskapet anordnar en workshop eller ett ”side-event” om
problem orsakade av ämnen som emitteras från varor under hela dess livstid. Arbetet bör i
första hand inriktas på problemen med tungmetaller och PB-ämnen.
Förslag inom miljöpolitiken till regering och riksdag
8. Regeringen bör införa krav på dokumentation i form av en byggnadsrelaterad loggbok om
vilka byggprodukter som byggs in i byggnader. Dokumentationen ska följa byggnaden under
dess livstid. (Se konsekvensanalys i bilaga 1.)
9. Utveckla Kemikalieinspektionens databas Varuguiden med uppgifter om materials och
varors innehåll av kemiska ämnen på en generell nivå. (Se konsekvensanalys i bilaga 1.)
Förslag som riktar sig till andra aktörer än regering och riksdag
10. Kemikalieinspektionen och andra berörda myndigheter bör stimulera företag,
organisationer och konsumenter att efterfråga miljö- och hälsoinformation om varor genom
information, dialoger och olika riskminskningsverktyg.
100
15. Delmål 3 – Utfasning av farliga ämnen
Nuvarande lydelse av delmål 3:
Nyproducerade varor skall så långt det är möjligt vara fria från
•
nya organiska ämnen som är långlivade (persistenta) och bioackumulerande, nya
ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande
samt kvicksilver så snart som möjligt, dock senast 2007,
•
övriga cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen,
samt sådana ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande, senast år
2010 om varorna är avsedda att användas på ett sådant sätt att de kommer ut i
kretsloppet,
•
övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande, samt kadmium och
bly, senast år 2010.
Dessa ämnen skall inte heller användas i produktionsprocesser om inte företaget kan visa att
hälsa och miljö inte kan komma till skada.
Redan befintliga varor, som innehåller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver,
kadmium samt bly, skall hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön.
Spridning via luft och vatten till Sverige av ämnen som omfattas av delmålet skall minska
fortlöpande.
Delmålet omfattar ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet
omfattar även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive dem
som bildas oavsiktligt.
Kemikalieinspektionens förslag och bedömningar i korthet:
Med Reach införs ett system med tidsbegränsade tillstånd för särskilt farliga kemiska ämnen.
All annan användning än den som anges i tillståndet blir förbjuden. Systemet med tillstånd
kommer att öka företagens incitament att ersätta särskilt farliga ämnen med mindre farliga
alternativ. Kemikalieinspektionens bedömning är trots detta att delmålet inte kan nås inom
utsatt tid.
Förslag till reviderat delmål i korthet:
1. Nyproducerade varor ska så långt som möjligt vara fria från särskilt farliga ämnen.
2. Senast år 2015 ska varor som innehåller särskilt farliga ämnen under varornas hela
livscykel hanteras så att ämnena inte läcker ut i miljön.
3. Utsläpp av särskilt farliga ämnen från produktionsprocesser ska minska så långt som
möjligt. Senast år 2015 ska särskilt farliga ämnen inte användas i produktionsprocesser om
inte verksamhetsutövaren kan visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada.
4. Den långväga spridningen av särskilt farliga ämnen till Sverige via luft och vatten ska
minska fortlöpande.
Delmålet omfattar ämnen som människan framställt, återvunnit eller utvunnit från naturen.
De åtgärder som föreslås innebär i korthet:
101
Strategisk tillämpning av tillståndsprövning och begränsningar inom Reach med syfte att
tillämpa Reach på ett sätt som så långt som möjligt bidrar till utfasning av de ämnen som
omfattas av delmål 3.
Program för att öka kunskapen om befintliga alternativ till farliga ämnen och för att utveckla
nya sådana. Syftet med programmet är att stimulera substitution och bidra till innovation på
området.
Utveckling av regelverk och styrmedel avseende varor, inklusive EU:s kvicksilverstrategi,
samt genomförandet av den globala kemikaliestrategin (SAICM) och nominering av nya
ämnen till internationella konventioner som Stockholmskonventionen.
Utveckling av nationella handlingsprogram för växtskyddsmedel med stöd av EU:s strategi
för hållbar användning av växtskyddsmedel. Detta för att motverka användningen av
växtskyddsmedel som innehåller särskilt farliga ämnen.
15.1 Uppföljning av delmål 3
Delmål 3 syftar till att fasa ut särskilt farliga ämnen ur nyproducerade varor och ur vissa
produktionsprocesser, att hantera redan befintliga varor som innehåller sådana ämnen och
spridningen av dessa ämnen till miljön.
Uttrycket ” så långt som möjligt” i målformuleringen ska förstås som så långt som möjligt
med beaktande av andra samhällsmål.
Det handlar alltså inte endast om att varorna ska vara fria från särskilt farliga ämnen i den
mån det är tekniskt möjligt. Om det inte är tekniskt möjligt att utesluta ämnena, bör varan inte
släppas ut på marknaden, såvida detta inte är ett samhällsintresse som är så stort att det
uppväger de problem och kostnader som varan orsakar. Om användningen av ett särskilt
farligt ämne kan motiveras med att det gynnar uppfyllandet av ett annat och mer angeläget
mål, bör bästa existerande teknik eller användningsmetod tillämpas. När olika samhällsmål
ska vägas mot varandra krävs emellertid, utöver sakkunskap, även politiska överväganden. I
den mån EG-rätten medger att medlemsländer går före med hårdare krav bör Sverige göra det.
Begreppen nya respektive övriga ämnen liksom nyproducerade varor i den nuvarande
formulering av delmål 3 kan härledas till resonemang som förts i propositioner och tidigare
fördjupade utvärderingar. Med uttrycket ”nya ämnen” avses ämnen ”som kommer nya på
marknaden efter det att restriktioner har införts”. ”Övriga ämnen” syftar på ämnen som fanns
fram till dess. 37 Denna definition är svårtolkad men kan förstås som att ämnen som använts i
produkter fram till 2001 när målet sattes är de s.k. övriga ämnena medan ämnen som
tillkommit därefter ska ses som nya ämnen. Bakgrunden till åtskillnaden mellan nya och
övriga ämnen bygger på regeringens bedömning att möjligheten till förbud mot användningen
av ämnen som nyintroduceras på marknaden är större än för ämnen som redan finns på
marknaden. 38 Distinktionen mellan nya och övriga ämnen i delmålet är alltså en annan än den
mellan nya och existerande ämnen som görs inom EU:s program för existerande ämnen.
Definitionen av PB-ämnen (persistenta och bioackumulerande) i delmålsbeskrivningen för
särskilt farliga ämnen är något vidare än definitionen i Reach. I Reach behandlas endast PBTämnen (persistenta, bioackumulerande och toxiska ämnen) samt vPvB-ämnen (mycket
persistenta och mycket bioackumulerande ämnen). Regeringen har angett kriterier för att
37
38
Prop. 2000/01:65: Kemikaliestrategi för giftfri miljö, s. 27.
Prop. 2000/01:65: Kemikaliestrategi för giftfri miljö, ss. 27 och 34.
102
identifiera långlivade respektive mycket långlivade ämnen, bioackumulerande respektive
mycket bioackumulerande ämnen samt ämnen som är cancerframkallande,
arvsmassepåverkande eller fortplantningsstörande ämnen (CMR-ämnen). 39
Delmålet har utvidgats med skrivningar om hormonstörande och kraftigt allergiframkallande
ämnen. Riksdagen har även beslutat om ett tillägg om spridning via luft och vatten.40 Frågan
om spridning av särskilt farliga ämnen via luft och vatten behandlas i avsnittet om
generationsmålet Giftfri miljö.
15.1.1 Tillståndet i förhållande till delmål 3
Dispositionen av uppföljningen av delmål 3 följer delmålets struktur. Först görs en
genomgång av tillståndet avseende olika kategorier av särskilt farliga ämnen. Sedan följer en
bedömning av utvecklingen mot målet utifrån regler, frivilliga åtaganden och trender i
samhället.
Långlivade och bioackumulerande organiska ämnen
Kriterier för PBT-ämnen (persistenta, bioackumulerande och giftiga) och vPvB-ämnen
(mycket persistenta och mycket bioackumulerande) infördes i EU:s vägledningsdokument för
miljöriskbedömning 2003. Eftersom det systematiska arbetet med att identifiera dessa ämnen
endast pågått i ett par år råder det osäkerhet om hur många ämnen som det totalt rör sig om
och hur utbredd användningen av dessa är.
Ämnesdirektivet 41 omfattar farliga ämnen som släppts ut på marknaden efter 1981, så kallade
”nya ämnen”. Våren 2007 fanns inom direktivet nio ämnen bedömda som PBT-/vPvB-ämnen,
medan ca 45 ämnen ännu inte slutbedömts.
En expertgrupp under European Chemicals Bureau har tagit fram listor på organiska ämnen
som används i höga volymer och som kan vara långlivade och bioackumulerande. Utgångspunkten är EU:s vägledningsdokument för riskbedömning av existerande och nya ämnen.
Listan revideras i takt med att ny kunskap tillkommer och omfattar i dagsläget 93 ämnen.
Internationellt arbete med att identifiera ämnen med bl.a. PBT-/vPvB-egenskaper bedrivs
inom ett flertal internationella sammanhang såsom Stockholmskonventionen om långlivade
organiska miljögifter (POPs).
Förekomst
Det finns ingen samlad bild av användningen av PBT-/vPvB-ämnen i nyproducerade varor,
men problemen kring vissa sådana ämnen har dock fått stor uppmärksamhet under senare år,
bl.a. bromerade flamskyddsmedel och perfluorerade ämnen. I många fall är persistensen en
önskvärd egenskap, eftersom ett stabilt ämne kan fortsätta att fylla sin funktion i en produkt
under lång tid. Ett problem vid substitution av denna typ av ämnen är att ersättningsämnen
också är persistenta.
Det PCB som byggts in i byggnader fram till 1973 utgör den överlägset största återstående
mängden av detta miljögift i vårt samhälle. Det rör sig sannolikt om något till några hundratal
ton ren PCB. Det har visats sig att PCB inte stannar kvar i byggnaderna utan långsamt bidrar
till föroreningen av yttre och inre miljö.
39
Prop. 2000/01:65: Kemikaliestrategi för giftfri miljö, s. 28
Prop. 2004/05:150: Miljömålen – ett gemensamt uppdrag, s. 62.
41
Direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och
märkning av farliga ämnen.
40
103
Nedan beskrivs några grupper av persistenta och bioackumulerande ämnen där arbetet med
riskbedömning och begränsningar pågår på EU-nivå.
Bromerade flamskyddsmedel: I EU:s program för existerande ämnen 42 har ett antal
persistenta och bioackumulerande organiska ämnen behandlats, t.ex. flera bromerade
flamskyddsmedel. Det finns cirka 70 bromerade flamskyddsmedel och kunskapen om deras
hälso- och miljöfarliga egenskaper varierar. De fem bromerade flamskyddsmedel som har
använts mest är pentabromdifenyleter, oktabromdifenyleter, dekabromdifenyleter,
tetrabrombisfenol A (TBBP-A) och hexabromcyklododekan (HBCDD). År 2003 fördes cirka
300 ton bromerade flamskyddsmedel in till Sverige som råvara till industrin.
Flamskyddsmedel används i textilier och möbler i offentlig miljö, skyddskläder,
gummikablar, isoleringsmaterial samt elektriska och elektroniska produkter. Osäkerheten är
stor om vilka ämnen som förekommer i vilka varor.
Perfluorerade ämnen: Användningen av perfluoroktansulfonat (PFOS) och
perfluoralkylsulfonat (PFAS) har minskat i kemiska produkter som importeras och tillverkas i
Sverige från drygt 23 ton år 2000 till knappt 700 kg år 2004. För att ersätta PFOS har flera
tillverkare gått över till andra fluorföreningar som har samma tekniska egenskaper. Dessvärre
har även flera av ersättningsämnena visat sig ha liknande negativa effekter för hälsa och miljö
som PFOS. De ämnen som används som ersättare för PFOS är till stor del så kallade
fluortelomeralkoholer som har visat sig kunna brytas ned till perfluorkarboxylsyror (PFCA)
bl.a. perfluoroktansyra (PFOA). Generellt sett är kunskapen om egenskaperna hos
fluortelomeralkoholer och PFCA låg frånsett några undantag t.ex. PFOA. PFOA är persistent
men troligen inte bioackumulerande, däremot sannolikt reproduktionsstörande och orsakar
pre- och postnatala skador hos möss och råttor. Studier tyder också på att PFOA troligen är
humancancerogen. 43
Biocider och växtskyddsmedel: I biociddirektivet 44 bedöms persistenta och bioackumulerande
biocidprodukter utifrån samma kriterier som allmänkemikalier. Om ett verksamt ämne med
sådana egenskaper kan förväntas spridas till miljön tas det inte upp på bilagan till direktivet
över verksamma ämnen som får ingå i lågriskbiocidprodukter.
I det nuvarande växtskyddsmedelsdirektivet 45 finns inga utfasningskriterier för PBT-ämnen,
detta har inneburit att två PBT-ämnen (pendimetalin och quinoxyfen) upptagits på direktivets
lista över ämnen som tillåts ingå i växtskyddsmedel. Pendimetalin ingår i ett preparat som är
godkänt och säljs i Sverige, år 2005 såldes 3,7 ton.
Cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska ämnen
Totalt ca 900 ämnen är bedömda som cancerframkallande, mutagena eller
reproduktionsstörande ämnen (CMR-ämnen) i kategori I och II enligt ämnesdirektivets 46
bilaga I. Av dessa är ca 650 sådana kolväten som finns i olika petroleumfraktioner och
förekommer i drivmedel, bränslen och syntesråvaror. Bland de nya ämnen som släppts ut på
marknaden efter 1981 och som är listade inom ämnesdirektivet fanns våren 2007 totalt 16
ämnen klassificerade som CMR, kategori I eller II.
42
Förordning 793/93/EEG om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen.
Kemikalieinspektionen (2006b): Perfluorerade ämnen – användningen i Sverige, KemI-rapport 6/06.
44
Direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidproducter på marknaden.
45
Direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.
46
Direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och
märkning av farliga ämnen.
43
104
Förekomst
Kemiska produkter: Användningen av CMR-ämnen i konsumenttillgängliga kemiska
produkter har fram till ikraftträdandet av Reach-förordningen reglerats i EU:s
begränsningsdirektiv 47. CMR-ämnen som har klassificerats i kategorierna I och II får inte
användas i kemiska produkter som ska säljas till allmänheten om innehållet överstiger 0,1
procent. Genom begränsningsdirektivet har också asbest förbjudits, men asbest finns
fortfarande kvar i äldre byggnader och är fortfarande en risk för de som arbetar i
byggbranschen.
Den största andelen av CMR-ämnen i kemiska produkter som anmäls till
Kemikalieinspektionen är drivmedel, bränslen och syntesråvaror (diagram 4). Drivmedel och
bränslen förbränns normalt vid användning. Det finns dock användningsområden där dessa
ämnen inte förbränns eller där de förbränns ofullständigt, t.ex. i tvåtaktsmotorer. Detta leder
till höga emissioner av giftiga förbränningsrester. Studier av motorsågar, gräsklipare etc, visar
att om man använder alkylatbensin i stället för vanlig bensin i tvåtaktare minskar utsläppen
av, PAH, polyaromatiska kolväten, med 80 – 90 procent. I motorsågar och andra
småmaskiner används därför idag normalt alkylatbensin, men i utombordare är användningen
ännu försumbar. Tvåtakts utombordare, i synnerhet äldre sådana, har generellt extremt dåliga
miljöegenskaper. Omkring en fjärdedel av bränslet släpps ut oförbränt under vattenytan.
Mängden kolväten från svenska småbåtar är därför i storleksordningen 5 000 - 10 000 ton/år,
vilket är omkring 20 gånger mer än de mer mediala oljeutsläppen från större fartyg.
Småbåtarna rör sig ofta i grunda vikar där många fiskarter föryngrar sig och under de perioder
då föryngringen sker. Flera forskare anser att PAH i vatten kan vara ett av de allvarligaste
problemen i havsmiljön. Samtidigt finns det misstankar om att det kan vara tvåtaktarna som
ger det största bidraget till uppmätta PAH-halter. Beläggen för att alkylatbensinen kan bidra
till att lösa problemet saknas ännu. Exponering av PAH kan även ske i samband med
påfyllning av drivmedel.
Många syntesråvaror inom industrin är CMR-ämnen. Dessa förbrukas i processerna och blir
till nya ämnen. De flesta synteser är dock inte fullständiga vilket innebär att rester av ämnena
kan finnas kvar i den färdiga produkten. Det kan vara ett problem både i arbetsmiljön och vid
användning av det ämne som blev resultat av syntesen, t.ex. en polymer. Även när ett ämne
används i en relativt sluten process förekommer yrkesmässig exponering som ibland kan vara
större än den exponering som befolkningen i allmänhet kan utsättas för.
47
Direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av
användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar).
105
Diagram 4. Omsättning av CMR-ämnen i Sverige 1996 – 2005. CMR-ämnen finns framför allt i
bränslen, drivmedel och synteskemikalier. Övrig användning av CMR-ämnen (övre delen av staplarna
i diagrammet) utgörs av den mängd som används vid tillverkningen av olika varor (Källa:
Kemikalieinspektionens produktregister).
En stor del av den mängd som inte är bränsle eller syntesråvara exporteras till andra länder
(diagram 4). Den resterande mängden kan förväntas finnas kvar i de varor som produceras i
Sverige. År 2005 uppgick denna mängd till 34 000 ton (diagram 5). CMR-ämnena
förekommer i produkter såsom mjukgjord plast, gummidäck, färg och tryckimpregnerat virke.
Så länge varorna finns i samhället sker också en ackumulering av CMR-ämnen.
Av de verksamma ämnen som idag finns i biocidprodukter på den svenska marknaden är
warfarin klassificerat som reproduktionstoxiskt i kategori 1 och kreosot som
cancerframkallande i kategori 2. Av träimpregneringsmedlet kreosot försåldes ca 4900 ton år
2005. Ytterligare ett antal ämnen uppfyller kriterierna för en klassificering som
reproduktionstoxiska, utan att de ännu formellt har klassificerats.
Inom gemenskapen får 6 verksamma CMR-ämnen ingå i växtskyddsmedelprodukter. Ett av
dessa ämnen finns i produkter på den svenska marknaden.
Ton
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Diagram 5. Förekomst av CMR-ämnen i varor producerade i Sverige åren 1996 – 2005. År 2005 var
denna mängd 34 000 ton. Från de redovisade åren kam man inte sluta sig till någon entydig trend för
utvecklingen. (Källa: Kemikalieinspektionens produktregister.)
106
Varor: Förekomsten av CMR-ämnen är störst i elektrodmaterial som används vid
metallframställning (diagram 6). Det är svårt att dra några entydiga slutsatser om förändringar
i användningen av CMR-ämnen i produktionen av varor i Sverige. Vissa ftalater som används
som mjukgörare i plast är reproduktionsstörande. Träskyddsmedel i form av kreosot, krom
och arsenik är cancerframkallande. Färg och lack som innehåller blyföreningar är
reproduktionsstörande.
Det finns ingen generell reglering av användningen av CMR-ämnen i konsumenttillgängliga
varor. I stället finns särregler för ett antal varukategorier. CMR-ämnen, kategori 1 och 2 är
sedan 2005 förbjudna att använda i kosmetika och hygieniska produkter. I takt med att nya
ämnen klassificeras enligt ämnesdirektivet 48 förs de in i kosmetikadirektivets 49 förbudslista.
Diagram 6. Fördelning av CMR-ämnen i varor. (Källa: Kemikalieinspektionens produktregister.)
Hormonstörande ämnen
Hormonstörande ämnen är ämnen som påverkar en organisms endokrina system och som
därmed kan ge upphov till allvarliga effekter i en organism, dess avkomma eller en
population. Bland effekterna märks störningar i fortplantningsförmågan, missbildad
avkomma, cancer, diabetes, påverkan på immunsystemet, hjärt-kärlsjukdomar, benskörhet
och påverkan på nervsystemet, vilken kan leda till beteendepåverkan. Unga individer är
särskilt känsliga för endokrin påverkan.
Det saknas generella testmetoder för att bedöma om ett ämne är hormonstörande eller ej,
därför måste avgörandet göras från fall till fall. Hittills har EU:s kriterier för
reproduktionstoxiska respektive cancerframkallande ämnen inte gjort någon åtskillnad mellan
ämnen som har någon av dessa egenskaper p.g.a. en hormonstörande mekanism och sådana
ämnen som verkar genom en annan mekanism. Därför inkluderas vissa hormonstörande
ämnen i klassen av CMR-ämnen.
48
Direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och
märkning av farliga ämnen
49
Direktiv 76/768/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter.
107
Man bör skilja mellan ämnen vilkas hormonpåverkande effekt är oönskad och sådana där en
effekt är önskad, vilket gäller preventivmedel och vissa läkemedel för hormonbehandlingar.
För miljöns del har denna skillnad emellertid ingen betydelse eftersom medicinska produkter
som kommer ut i miljön kan ha oönskade miljöeffekter och kan även leda till exponering av
människor via den yttre miljön.
Förekomst
Ämnen som har oönskade hormonstörande effekter har många användningsområden. De
förekommer som industrikemikalier, tillsatser i plaster och djurfoder, och finns i
rengöringsprodukter, jordbruksprodukter inklusive bekämpningsmedel.
Hormonstörande ämnen har identifierats i följande ämnesgrupper:
•
Polyklorerade bifenyler (PCB), dioxiner och bensopyren (BP).
•
Ftalater, bisfenol A (tillsatser i plast).
•
Bekämpningsmedel
-
Förbjudna inom EU: o,p'-DDT, endosulfan, atrazin, vinklozolin, alaklor och
lindan.
-
Tillåtna inom EU: amitrol, fenarimol, flusilazol, linuron, maneb, mancozeb
och procymidon.
-
Godkända i Sverige: mancozeb (ca 40 ton, 2005)
•
Alkylfenoler (nonylfenol):
•
Tungmetallerna bly, kvicksilver, kadmium.
Kraftigt allergiframkallande ämnen
Generella kriterier för att identifiera allergiframkallande ämnen finns visserligen i
ämnesdirektivet 50, men kriterier för kraftigt allergiframkallande ämnen saknas. Huruvida ett
ämne är kraftigt allergiframkallande måste därför avgöras från fall till fall. Reach inkluderar
inte kraftigt allergiframkallande i kategorin särskilt farliga ämnen. Eventuellt kan vissa
inhalationsallergener räknas till den kategori av ”ämnen som inger motsvarande grad av
betänklighet” som anges i Reach.
Underlaget till den följande redogörelsen grundas på det som är känt för allergiframkallande
ämnen.
Cirka 700 hudallergen och 80 luftvägsallergen har givits en harmoniserad klassificering inom
EU och står listade i bilaga 1 i ämnesdirektivet. Beredningar ska klassificeras som
allergiframkallande om de innehåller minst 1 procent av ett allergiframkallande ämne. Vissa
ämnen, cirka 25 hudallergen och 6 luftvägsallergen, har p.g.a. sin potens givits specifika
koncentrationsgränser, under 1 procent, som ska tillämpas vid klassificering av beredningar.
För icke-klassificerade beredningar finns krav på viss allergimärkning om halten av allergen
är minst 0,1 procent. Klassificering medför krav på produktmärkning och information i
säkerhetsdatablad. Klassificering kan också generera följdverkningar i andra direktiv.
Luftvägsallergi, orsakad av kemiska produkter, är främst ett arbetsmiljöproblem.
Kontaktallergi däremot förekommer både hos allmänheten och i arbetsmiljön. Allergierna är
50
Direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och
märkning av farliga ämnen.
108
vanligtvis livslånga tillstånd: har man en gång förvärvat en allergi mot ett ämne är man i
fortsättningen oftast känslig för ämnet i betydligt mindre mängder än de som orsakade
allergin.
De kraftigt allergiframkallande ämnen som delmålet bör omfatta är sådana hudallergen som
ofta ger upphov till kontaktallergi i befolkningen eller i arbetsmiljön och sådana som är
mycket potenta samt de luftvägsallergen som ofta ger upphov till luftvägssjukdom i
arbetsmiljön och sådana som är mycket potenta. Hänsyn bör också tas till att luftvägsallergi
kan vara livshotande.
Förekomst
Allergiframkallande ämnen har spridd användning. Färger och lacker utgör nästan hälften av
alla kemiska produkter som innehåller allergiframkallande ämnen (diagram 7).
Konserveringsmedlet BIT (benzisotiazolon) är det enskilda ämne som har störst spridning i
olika produkter. Allergena ämnen förekommer också i varor som inte anmäls till
produktregistret t.ex. byggmaterial, livsmedel och kosmetika.
Diagram 7. Diagrammet visar i vilka typer av produkter allergiämnen var vanligast 2004. (Källa:
Kemikalieinspektionens produktregister.)
Andelen konsumenttillgängliga kemiska produkter som uppgivits innehålla allergener har
ökat från år 1995 till 2005 (diagram 8). Av de drygt 11 000 kemiska produkter som används i
hushållen innehåller cirka 2 700 något allergiframkallande ämne. Att en produkt innehåller
allergiframkallande ämnen behöver inte innebära att produkten är klassificerad som
allergiframkallande.
109
Diagram 8. Andel konsumenttillgängliga kemiska produkter som innehåller allergiframkallande
ämnen. (Källa: Kemikalieinspektionens produktregister. Siffrorna för 2005 är preliminära.)
Metallerna kvicksilver, kadmium och bly
Kvicksilver, kadmium och bly är giftiga för människor. Intag av kvicksilver innebär bl.a. risk
för skador på centrala nervsystemet, negativa effekter på hjärt-kärlsystemet, immunsystemet,
reproduktionssystemet samt njurarna. Kvicksilver omvandlas till metylkvicksilver av
naturliga processer och bioackumuleras i näringskedjan. Metylkvicksilver överförs till fostret,
passerar blod-hjärnbarriären och hämmar troligen den mentala utvecklingen även vid låga
halter. Kadmium kan ge skador på njurar och skelett och misstänks kunna ge cancer. 51
Även exponering för bly kan ge skador på nervsystemet och medföra försämrad kognitiv
utveckling och intellektuell prestationsförmåga, foster och små barn är speciellt känsliga.
Andra effekter är högt blodtryck och ökad förekomst av hjärt- och kärlsjukdomar hos vuxna.
Kvicksilver, kadmium och bly släpps ut till luft i betydande mängder varefter de sprids över
långa avstånd och över nationsgränser. Den största källan globalt är kolförbränning.
Utsläppen och nedfallet av bly och kadmium har minskat tydligt under de senaste
decennierna. Nedfallet av metaller beräknas minska ytterligare till följd av åtgärder i Europa
t.ex. i fråga om bly, då samtliga länder fasar ut bly i bensin. Även utsläppen av kvicksilver har
minskat i Europa men detta motverkas av ökade utsläpp globalt. Det största tillskottet av
kvicksilver till miljön förs med vindarna från grannländerna i Europa och från andra delar av
världen. Enligt uppskattningar från mitten av 1990-talet är nedfallet av kvicksilver över
Sverige mer än 4 ton per år. 52
Utsläppen av kvicksilver till luft från punktkällor i Sverige har halverats från ca 1650 kg 1990
till ca 750 kg 2005. Bland de största källorna till utsläpp i Sverige är metallframställning,
energiproduktion och krematorier.
51
Nordiska ministerrådet (2003): Cadmium review.
Kemikalieinspektionen (1997): Mercury in products – a source of transboundary pollutant transport. KemI
rapport 10/97.
52
110
Nedfallet kvicksilver är fortfarande alltför stort vilket medför att halterna i fisk och mark
fortsätter att öka. Tillståndet i miljön avseende kvicksilver, kadmium och bly beskrivs under
Generationsmålet.
Förekomst av kvicksilver
I Sverige används de största mängderna kvicksilver inom klor-alkaliindustrin för produktion
av klor och lut. En anläggning innehållande ca 200 ton kvicksilver är fortfarande i drift, men
omställning till annan teknik är på gång. Befintliga instrument och utrustningar som används i
samhället uppskattas innehålla totalt 15 – 20 ton kvicksilver.
Den största nytillförseln av kvicksilver till samhället är via knappcellsbatterier, ljuskällor
(t.ex. lysrör och lågenergilampor) och tandamalgam. År 2003 var nytillförseln av kvicksilver
via produkter 435 kg, vilket är en minskning med ca 95 procent sedan början av 1990-talet.
Det var framförallt förbudet för kvicksilverinnehållande mätinstrument och elektriska
komponenter som hade ett stort genomslag, men även användningen i batterier har minskat
avsevärt. Kvicksilverfria knappcellsbatterier har börjat marknadsföras, och allt fler produkter
designas från början för att drivas med sådana batterier. Trots detta spår Batteriföreningen en
minskning med endast 10 procent av kvicksilvertillförseln till år 2011 beroende på att hela
marknaden för knappcellsbatterier ständigt ökar.
Användningen av kvicksilver i lysrör och lågenergilampor motiveras av att stora mängder
energi kan sparas, vilket också är ett viktigt mål för samhället. Ännu finns inga kvicksilverfria
lågenergilampor eller lysrör på marknaden. Eftersom det är många aktörer som säljer
lågenergilampor och som inte tillhör någon branschförening är det okänt hur mycket som
säljs. En uppskattning från branschföreningen är att insamlingsgraden för lågenergilampor
ligger på ca 60–70 procent. Insamlingsgraden för raka lysrör uppskattas till ca 90 procent.
Under den senaste tioårsperioden har nytillförseln av kvicksilver till dentalt amalgam minskat
med nästan 90 procent. Amalgamfyllningar i tänderna hos Sveriges befolkning innehåller
uppskattningsvis 40–60 ton kvicksilver. Kvicksilver från tandamalgam sprids till luften via
krematorier och till avloppsnätet från tandläkarkliniker och genom dagligt läckage från
fyllningar. Tandamalgam är den enskilt största källan till kvicksilver i reningsverksslam.
Enligt statistik från SCB har halterna av kvicksilver i avloppsslam sjunkit från ungefär 2,4
mg/kg TS (torrsubstans) 1987 till ungefär 0,9 mg/kg TS 2000. Naturvårdsverket föreslog
2002 att halterna i åkermark som ett första delmål inte bör fördubblas i högre takt än per 500
år senast 2025. 53 För att nå delmålet föreslogs att gränsvärdet för kvicksilver i slam ska
sänkas från 2,5 till 1,8 mg/kg TS och att den årliga tillåtna tillförseln med slam ska sänkas
från 1,5 till 1 gram kvicksilver/ha och år. Regeringen har ännu inte tagit ställning till
förslaget. Mätningar vid en handfull reningsverk 2004–2005 visade att alla låg under det
föreslagna nya gränsvärdet. Henriksdals reningsverk i Stockholm låg dock nära. I Danmark är
gränsvärdet 0,8 mg/kg TS, vilket skulle vara problematiskt för flera av reningsverken som
deltog i mätningarna.
Kvicksilver från nya och befintliga produkter finns alltså fortfarande i avfallsströmmarna och
en relativt stor del av detta kvicksilver tas inte omhand på ett miljöriktigt sätt när produkterna
kasseras.
Förekomst av kadmium
Användningen av kadmium som färgämne, stabilisator eller för ytbehandling har varit
förbjuden i Sverige sedan 1982 med vissa undantag t.ex. som pigment i konstnärsfärger. I
Sverige har användningen av kadmium i olika produkter minskat. Det främsta
53
Naturvårdsverket (2002a): Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp: huvudrapport till Bra slam och
fosfor i avloppet, Rapport 5214.
111
användningsområdet för kadmium i Sverige är uppladdningsbara nickelkadmiumbatterier.
Nickelkadmiumbatterier i sladdlösa verktyg hade 2004 till 90 procent ersatts av
nickelmetallhydridbatterier. 54 Den svenska batteriförordningen ställer krav på insamling av
batterier. Nickelkadmiumbatterier och produkter som innehåller sådana batterier är belagda
med en avgift i tillverkar-/importörsledet, vilket sannolikt har bidragit till att försäljningen av
nickelkadmiumbatterier sjunkit från 300 ton år 1997 till 100 ton år 2004. Som helhet ökade
emellertid mängden varor med kadmiuminnehåll under 2000-talets första år; uppgifter från
Kemikalieinspektionens produktregister visar att importen av kadmiumhaltiga varor, från
slutet av 1990-talet, ökade från ca 250 ton per år till ca 400 ton per år 2003. Förutom i
batterier används kadmium också i konstnärsfärger. Cirka 10 procent av kadmiumtillförseln
till reningsverk kommer från konstnärsfärger.55 Vid konstskolor och kursverksamheter
används färger som kan innehålla kadmium. När penslar och andra material rengörs i vatten
förorenas avloppsvattnet. Nationella kampanjer för att driva på övergång till andra färger har
lett till att användningen av kadmiumfärger har minskat. Vid inspektioner som utfördes under
år 2004/2005 konstaterades dock att kadmiumföreningar fortfarande förekommer i
konstnärsfärger.
Kadmiumföreningar i avloppsslam är ett av skälen till att slamgödsling på åkermark
ifrågasätts. Det finns få punktkällor med kadmiumutsläpp till spillvattennätet. Av betydelse
för kadmiumämnens förekomst i avloppsslammet är undantagen för användningen som
färgpigment i konstnärsfärger, färgpigment i glasyr av porslin eller keramik, färgpigment i
glasmassa i glasvaror för bords-, köks- och prydnadsföremål.
Sedan mitten av 1990-talet får mineralgödsel i Sverige innehålla högst 100 mg kadmium per
kg fosfor (motsvarar 43,6 mg Cd/kg P2O5). År 1994 kompletterades gränsvärdet med en skatt
om gränsen 5 g kadmium/ton fosfor överskrids.
Förekomst av bly
Användningen av bly i Sverige har under den senaste 10-årsperioden minskat för en rad olika
varugrupper såsom färger, plastvaror, elektronik/bildskärmar, blykristall, blymantlad kabel
och ammunition. Minskningen av bly i produkter hänger delvis ihop med de tekniska
möjligheterna och kostnaderna för att utveckla alternativa produkter. Generellt sett har
minskningen av blyanvändningen varit mer framgångsrik när det gäller kemiska produkter
eftersom dessa produkter inte får säljas direkt till konsument om de innehåller ämnen med
cancerframkallande, reproduktionsstörande eller mutagena egenskaper. Alla blyföreningar är
klassificerade som reproduktionsstörande (kategori 1) och därmed begränsas marknaden för
kemiska produkter innehållande blyföreningar.
Bly har sådana tekniska egenskaper att det kan användas inom många produktområden.
Därmed finns en lönsamhet i att återvinna bly från uttjänta produkter för ny användning. En
risk som redan uppmärksammats är användningen i konsumentprodukter som importeras från
länder utanför EU. Importen sker i vissa fall i strid mot gällande regler.
Möjligheterna att ersätta bly varierar mellan olika produkter, främst beroende på vilka
egenskaper hos bly som utnyttjats i produkterna, t.ex. beständigheten, de
strålningsabsorberande egenskaperna, färgnyanserna hos blysalter, tyngden (densitet) eller
mjukheten hos metallen som medger lättbearbetning.
Bilbatterierna står alltjämt för de största volymerna av bly, ca 20 000 ton tillförs varje år.
Återvinningen av blybatterier är mycket hög (> 98 %) men nya batterier innehåller trots det
54
55
Nordiska Ministerrådet (2005): Cordless Power Tools in the Nordic Countries.
Enskog Broman, L. (2000): Kadmium – miljö- och hälsoaspekter vid slamspridning.
112
bara ca 50 procent återvunnet bly. Rent tekniskt går det att återanvända 100 procent av blyet i
gamla batterier i tillverkningen av nya batterier men det bedöms inte vara tillräckligt
resurseffektivt med avseende på energiåtgång samt åtgång av andra metaller vid
återvinningen. Tillverkningen av blybatterier sker inte i Sverige.
Blyhaltig bensin används fortfarande till mindre propellerplan med kolvmotorer samt i viss
utsträckning till veteranbilar och racerbilar. Produktområden där användningen av bly inte har
minskat är batterier, båtkölar, fiskeredskap, legeringar, vikter och strålskydd. När det gäller
balansvikter omfattas dessa numera av begränsningsregler eftersom det tidigare undantaget
för balansvikter på bilar har upphört. Därmed kan det förväntas att mängden bly från
balansvikter kommer att minska. Glödlampor som sålts innan sommaren 2006 innehåller
också bly, insamlingsgraden för glödlampor är endast ca 30 procent.
15.1.2 Bedömning av utvecklingen mot målet
Kemikalieinspektionen bedömer att delmål 3 inte kan uppnås till målåren 2007 respektive
2010.
Tillämpningen av Reach kommer att få stor betydelse för graden av uppfyllelse av delmål 3.
Hur långt man når inom den ram som Reach-regelverket utgör bestäms av vilken tillämpning
reglerna får och den praxis som utvecklas. Den förbättrade informationen som användare av
kemikalier och varor samt reglerna för tillståndsprövning respektive begränsningar bedöms få
stor betydelse för utfasning av särskilt farliga ämnen. Det är även av betydelse hur nationell,
regional och lokal tillsyn kommer att utformas i framtiden.
Nationellt
Kvicksilver
Spridningen av kvicksilver till Sverige från grannländerna i Europa och från andra delar av
världen minskar inte. Nedfallet av kvicksilver är fortfarande alltför stort vilket medför att
halterna i fisk och mark fortsätter att öka. Kraftfulla internationella åtgärder är nödvändiga för
att på sikt kunna nå delmålet. En bedömning av utvecklingen av åtgärder beskrivs under
avsnitten EU- respektive Internationellt nedan.
Tillförseln av kvicksilver till nyproducerade produkter har minskat med ca 95 procent sedan
början av 1990-talet, och i princip skulle man kunna anse att den delen av delmålet för
kvicksilver är uppnått. En ny och avvikande trend är dock den kraftiga ökningen av
kvicksilvertillförsel till bakgrundsbelysning i platta TV- och datorskärmar. Det finns också ett
tryck i samhället för ökad användning av lågenergilampor som kan leda till en ökad tillförsel
av kvicksilver framgent. En minskning av tillförseln via knappcellsbatterier är beroende av
efterfrågan av alternativ, regelutvecklingen inom EU samt teknikutveckling. Utfasningen av
den återstående användningen av tandamalgam är troligen beroende av om det föreslagna
nationella förbudet träder i kraft eller ej. Spridning av kvicksilver till miljön kommer att
fortgå så länge som tandamalgam finns i befolkningens tänder. En ökad spridning av
kvicksilver kan befaras från lågenergilampor om inte insamlingsgraden väsentligen förbättras.
Kadmium
Tillförseln av kadmium till nyproducerade varor har minskat markant sedan förbudet infördes
1982. För att ytterligare reducering ska ske enligt målbeskrivningen krävs att användningen i
konstnärsfärger, nickelkadmiumbatterier samt handelsgödsel begränsas. Inom EU diskuteras
regelutvecklingen med avseende på dessa användningar av kadmium. Måluppfyllelsen är i
hög grad beroende på utfallet av detta arbete. Sverige har haft möjlighet att bibehålla de
113
nationella begränsningarna för kadmium vilket också haft viss betydelse för att tillförseln av
kadmium till nyproducerade varor minskat.
Bly
Blytillförseln har minskat under de senaste åren. Nyproducerade elektronikvaror innehåller
inte längre bly (med vissa undantag) p.g.a. RoHS-direktivet. Det finns dock potential för
ytterligare minskning av bly i andra varor inom de produktgrupper där användningen av bly
inte minskat så som bilbatterier och båtkölar.
Förutom lagstiftning har det visat sig att marknadsdrivna styrmedel varit starkt pådrivande för
begränsning av bly. Även miljöambitioner bland företagen inom vissa branscher samt
kundernas krav har påverkat utvecklingen. Minskningen av bly i färgtillsatser och
plasttillsatser har till stor del skett till följd av marknadsdrivna drivkrafter, liksom
minskningen av bly i kristallglas.
EU
Reach
Tillståndsprövningsystemet i Reach gör att särskilt farliga ämnen ska omfattas av
tillståndskrav och gradvis ersättas med säkrare alternativa ämnen eller tekniker när detta är
ekonomiskt och tekniskt möjligt. Kriterierna fångar inte upp alla de ämnen som experter inom
EU anser bör identifieras som PBT/vPvB. En översyn av kriterierna kommer att genomföras
under hösten 2007. Utfallet av översynen kommer att få stor betydelse för vilka ämnen som
blir föremål för tillståndsprövning.
Reach-bestämmelserna gör det möjligt att i enskilda fall identifiera andra ämnen än CMR,
PBT och vPvB om det finns vetenskapliga indikationer som medför motsvarande grad av
betänkligheter för hälsa och miljö. Det innebär en möjlighet att identifiera ämnen som t.ex. är
hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande som särskilt farliga.
Den Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA) kommer att publicera en kandidatlista för
tillståndsprövning som omfattar ett hundratal ämnen. Ett urval av dessa ämnen kommer
därefter att ingå i en flerårig arbetsplan/arbetslista. De första användningsförbuden väntas i
slutet av 2012. Kommissionens bedömning är att tillgängliga resurser möjliggör högst 20
ämnen per år tillståndsprövas. Det innebär att ca 150 särskilt farliga ämnen kan vara helt eller
delvis förbjudna till år 2020. Att ett ämne sätts upp på kandidatlistan för tillståndsprövning
kommer sannolikt att utgöra ett starkt incitament för industrin att fasa ut användningen. Reach
får därmed sannolikt större effekt på användningen av särskilt farliga ämnen än vad som
uppnås genom tillståndsprövningen.
Begränsningssystemet i Reach är i första hand avsett för andra farliga ämnen än de särskilt
farliga, men det är också det enda tillvägagångssättet för att fasa ut särskilt farliga ämnen i
importerade varor. Troligen kommer Reach att innebära fler begränsningsbeslut än det gamla
regelverket, bl.a. beroende på att beslutsprocessen förenklas. CMR-ämnen (kategori 1 och 2)
kommer att förbjudas i kemiska produkter för allmänheten på samma sätt som nu.
Faktorer som påverkar tillämpningen av Reach-reglerna är listningen av ämnen för
tillståndsprövning, hanteringen av undantag samt bedömningen av alternativ och
samhällsekonomiska konsekvenser av utfasning. Utformningen av vägledningsdokument och
vilka krav som ställs på underlag för tillstånd och begränsningar kommer också att ha
betydelse. Industrin kan förväntas argumentera starkt för fortsatt användning av kommersiellt
viktiga ämnen. Sveriges och andra medlemsländers förmåga att ta fram bra beslutsunderlag
och argument kommer därmed att bli avgörande för att uppnå utfasning av angelägna ämnen.
114
Den politiska och ekonomiska utvecklingen inom EU kommer att få stor betydelse för hur
Reach-reglerna tillämpas och därmed till vilken grad delmålet uppfylls.
Begränsningsdirektivet
Begränsningsdirektivets omfattning har utökats. Ett par av dessa begränsningar har redan trätt
ikraft. Tre reproduktionsstörande ftalater (DEHP, DBP, BBP) i leksaker och i
barnavårdsartiklar i halter över 0,1 viktprocent har förbjudits. Ytterligare 3 ftalater (DINP,
DIDP, DNOP) har begränsats i leksaker och barnavårdsartiklar som barn kan stoppa i
munnen. Limmer och sprayfärger får inte innehålla toluen i högre halt än 0,1 viktprocent och
kemiska produkter som innehåller mer än 0,1 viktprocent triklorbensen har förbjudits.
I juni 2008 begränsas det vatten- och smutsavvisande ämnet PFOS som är farligt då det är
persistent och reproduktionsstörande. Även ämnen som kan brytas ner till PFOS begränsas.
Från år 2010 begränsas cancerogena HA-oljor i däck.
Förbud mot ftalater i leksaker genom produktsäkerhetsdirektivet 56
I juli 2005 infördes ett totalt förbud mot användningen av de tre farligaste ftalaterna i
leksaker. Den svenska skyddsnivån höjs därmed till att ligga i linje med delmål tre till Giftfri
miljö, samtidigt som tillsynen kommer att underlättas genom EU-gemensamma
bestämmelser. Vissa ftalater misstänks kunna påverka fortplantningsförmågan. Beslutet
innebär att risken för sådana effekter på barn p.g.a. direkt kontakt med leksaker och
barnartiklar undanröjs och att barn totalt sett också exponeras betydligt mindre för ftalater.
RoHS-direktivet och WEEE-direktivet om elektriska och elektroniska produkter
Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter infördes genom WEEEdirektivets 57 ikraftträdande 2005. År 2006 införlivades dess tvillingdirektiv, RoHS om
begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektriska produkter. 58 Därmed får
elektronik som säljs i Sverige inte längre innehålla bly, kvicksilver, kadmium, sexvärt krom
och flamskyddsmedlen PBB och PBDE. Detta innebär att tillverkande industri har ändrat sin
teknik eller bytt ut dessa ämnen. Kommissionen har dock gett ett undantag för dekaBDE,
vilket lett till att Danmark och parlamentet stämt kommissionen.
Nu pågår en översyn av RoHS och kommissionen ska undersöka om det finns andra farliga
ämnen i elektronik som bör regleras. Det ska även utredas om ytterligare två produktgrupper
ska omfattas av begränsningarna (medicinteknisk utrustning och övervaknings och kontroll
instrument).
Batteridirektivet
Ett nytt batteridirektiv59 trädde ikraft 2006. Den största förändringen jämfört med tidigare är
att kvantitativa insamlingskrav har införts, och att dessa gäller för samtliga batterier.
Insamlingsgraden ska öka från 25 procent år 2012 till 45 procent år 2016. I Sverige är
insamlingsgraden för batterier enligt branschen ca 60 procent. Det nya direktivet förbjuder
kadmiumbatterier i halter över 0,002 viktprocent, dock undantas batterier för bl.a. sladdlösa
verktyg vilket utgör den största andelen kadmiumbatterier på marknaden. En översyn av
undantaget ska göras år 2010. Förbudet för kvicksilver i halter över 0,0005 viktprocent, med
undantag för knappcellsbatterier som får innehålla 2 viktprocent kvicksilver, kvarstår
oförändrat.
56
Direktiv 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet.
Direktiv 2002/96/EG om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter.
58
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/95/EG om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen
i elektriska och elektroniska produkter.
59
Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier
och ackumulatorer och om upphävande av direktiv 91/157/EEG.
57
115
EU:s kvicksilverstrategi
Hittills har EU:s kvicksilverstrategi utmynnat i två lagförslag. Det som kommer att ha den
största inverkan på uppfyllelsen av delmålet är Kommissionens förslag att det från den 1 juli
2011 ska vara förbjudet att exportera metalliskt kvicksilver från EU-länderna samtidigt som
krav införs på att kvicksilver från kloralkalianläggningar samt kvicksilver som utvinns vid
produktion av andra metaller och naturgas ska förvaras på ett miljömässigt säkert sätt.
Avsikten är främst att förhindra att tusentals ton kvicksilver från den europeiska kloralkaliindustrin släpps ut på den globala marknaden, sprids i miljön och riskerar människors
hälsa.
Europeiska rådet och Parlamentet har kommit överens om ett förbud mot febertermometrar
med kvicksilver för alla användningar och förbud för kvicksilverinnehållande mätinstrument
för konsumenter. Tandamalgam är det största användningsområdet av kvicksilver i produkter
inom EU. I december 2007 väntas utlåtanden från två vetenskapliga kommittéer angående
direkta hälsorisker respektive indirekta hälsorisker och miljörisker förknippade med
amalgamanvändning. Kommittéernas utlåtanden utgör underlag för kommissionens
ställningstagande till om det finns behov av åtgärder mot tandamalgam på EU-nivå.
Det är viktigt att Sverige är pådrivande för att EU:s kvicksilverstrategi ska utmynna i
lagstiftning med hög ambitionsnivå. Regelutvecklingen inom EU är av stor vikt för att minska
utsläpp och användning inom EU och för möjligheterna att nå framgång i det internationella
förhandlingsarbetet.
Bekämpningsmedel
Utfasningskriterier för särskilt farliga verksamma ämnen saknas i nuvarande
växtskyddsmedelsdirektiv 60. Detta har resulterat i att ämnen med särskilt farliga egenskaper
har tagits upp på direktivets lista över tillåtna ämnen. Kommissionen har dock, efter
påtryckning från Sverige, börjat ta fram rutiner för hur ämnen som omfattas av POPsförordningen 61 ska hanteras vid prövning både enligt växtskyddsmedels- och biociddirektivet.
Växtskyddsmedelsdirektivet inrymmer idag inte några legala möjligheter till jämförande
bedömning och substitution.
Av de 160 ämnen som nu är upptagna på bilaga 1 till växtskyddsmedelsdirektivet omfattas
med säkerhet 13 av kriterierna för särskilt farliga ämnen i delmål 3. Bland dessa ämnen ingår
för närvarande warfarin, pendimetalin och mancozeb i godkända bekämpningsmedel i
Sverige. För att kunna begränsa och fasa ut dessa ämnen, samt att neka godkännande av
eventuella övriga produkter innehållande särskilt farliga ämnen, blir det särskilt viktigt att den
nya förordningen för växtskyddsmedel blir utformad på ett sätt som gör det möjligt att strikt
tillämpa reglerna för dessa ämnen.
Eftersom dagens växtskyddsmedelsdirektiv inte inrymmer några legala möjligheter till
jämförande bedömning och substitution kan inte målet uppnås. Sådana möjligheter ingår dock
som förslag i den nya förordningen.
Genomförandet och tillämpningen av förslaget till ny växtskyddsmedelsförordning, med
strikta regler för särskilt farliga ämnen och införande av produktvalsprincipen, ger goda
förutsättningar för att nå delmålet, men inte inom den utsatta tidsramen till 2010.
I biociddirektivet 62 bedöms långlivade och bioackumulerande organiska biocidprodukter
utifrån samma kriterier som allmänkemikalier. Om ett verksamt ämne med dessa egenskaper
60
Direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.
Förordning (EG) nr 850/2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG.
62
Direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidproducter på marknaden.
61
116
kan förväntas spridas till miljön tas det inte upp på bilagan till direktivet över verksamma
ämnen som får ingå i lågriskprodukter. I EU:s arbetsprogram för verksamma ämnen i
biocidprodukter kommer ett antal ämnen med dessa egenskaper att riskbedömas.
Kommissionens arbetsprogram under biociddirektivet medför en systematisk genomgång av
alla verksamma ämnen som fanns i biocidprodukter på den gemensamma marknaden år 2000.
Riskbedömningar ska tas fram för samtliga ämnen för de användningar där de förekommer
som verksamma ämnen i biocidprodukter. Arbetsprogrammet ska enligt tidplanen vara
genomfört år 2010 men har blivit något försenat. En viktig faktor för måluppfyllelsen är
huruvida Sverige prioriterar att driva ståndpunkter för utfasning av särskilt farliga ämnen,
eftersom möjligheten att inte godkänna produkter vars ämnen är upptagna i direktivets
bilagor, är i stort sett obefintlig. En utfasning av särskilt farliga ämnen måste således ske på
gemenskapsnivå. Möjligheten att tillämpa substitutionsprincipen finns redan inskriven i
direktivet men har ännu inte tillämpats i praktiken. Genom att vara pådrivande i arbetet med
den praktiska tillämpningen ökar möjligheterna att fasa ut ämnen med särskilt farliga
egenskaper.
I dagsläget finns kriterier för upptag av verksamma ämnen i bilaga 1 till direktivet bara
beskrivna i ett vägledningsdokument. Detta innebär att de inte är juridiskt bindande. I
samband med revideringen av biociddirektivet, som troligtvis kommer att påbörjas under
slutet av 2007, bör Sverige vara pådrivande i arbetet med att få in sådana kriterier i den
reviderade lagstiftningen så att de i så hög grad som möjligt överensstämmer med delmål 3.
Internationellt
Konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar, LRTAP
Protokollet för persistenta organiska föroreningar (POPs) under UNECE:s konvention om
långväga gränsöverskridande luftföroreningar CLRTAP 63 bidrar till att POPs fasas ut i
UNECE-länderna. För närvarande finns sexton ämnen under protokollet, men åtta nya ämnen
är på väg in i protokollet. Om samtliga dessa förs in bilaga I, som handlar om utfasning,
kommer halterna i miljön sannolikt att minska, framför allt i UNECE-länderna. Det är dock
osäkert med hur mycket, beroende tillförseln av ämnena från regioner utanför UNECE.
LRTAP:s metallprotokoll trädde i kraft i december 2003 med krav på åtgärder för att minska
luftutsläpp av kvicksilver, kadmium och bly från de viktigaste utsläppskällorna. Protokollet
utgör en befintlig bindande plattform för att skärpa kraven för utsläpp av tungmetaller på den
norra hemisfären. Sedan 2005 pågår en utvärdering av protokollet där Sverige deltar aktivt.
Protokollet behöver uppdateras med skärpta åtgärder för att leda till ytterligare
utsläppsminskningar, men framförallt Nordamerika har hittills motsatt sig en revidering. Den
största fördelen med att fortsättningsvis delta i arbetet under Metallprotokollet är
framtagandet av vetenskapligt underlag som är av vikt även för processen inom UNEP.
Nackdelen är att protokollet endast täcker vissa länder på den norra hemisfären.
Stockholmskonventionen om persistenta organiska föroreningar (POPs)
Den globala Stockholmskonventionen om persistenta organiska föroreningar (POPs) omfattar
för närvarande tolv ämnen. Sammanlagt tio nya kandidatämnen befinner sig i olika steg i
processen fram till ett införlivande. Det pågår en process inom konventionen för att ta fram ett
globalt övervakningsprogram till stöd för den första utvärderingen av konventionen. Den
kommer att göras under 2008, för att därefter upprepas med regelbundna mellanrum.
Programmet kommer att utvidgas med nya ämnen i takt med att dessa tillförs konventionen.
63
CLRTAP (Convention on Long-range Transboundary Air Pollution): http://www.unece.org/env/lrtap.
117
Parterna har också tagit fram en vägledning om bästa tillgängliga miljöteknik och bästa
miljöpraktik, som framförallt riktar in sig mot utsläpp av klorerade dibenzodioxiner och
klorerade dibenzofuraner. Sammantaget förväntas konventionen leda till att halterna i miljön
och i människa av ämnena i konventionen kommer att minska till nivåer som inte ger upphov
till skada.
Tungmetaller inom UNEP
För att kunna nå målet om en minskad spridning av kvicksilver till Sverige bör Sverige
framförallt utnyttja tillfället att aktivt delta i arbetsgruppen under UNEP:s
kvicksilverprogram. Arbetsgruppens arbete är ett steg framåt för kvicksilverfrågan eftersom
det nu finns möjlighet att konkret diskutera vilka åtgärder som behöver vidtas, och på vilket
sätt detta bäst sker. Nya och befintliga, bindande konventioner men även frivilliga initiativ
ska analyseras, och resultatet ska rapporteras till UNEP:s styrelsemöte 2009. Under UNEP
deltar fler länder än i UNECE-/Metallprotokollet, däribland många utvecklingsländer som
också vill utveckla bindande regler på global nivå. Det finns också större möjlighet att belysa
även andra problem med metallerna än direkta luftutsläpp, så som global handel och
avfallshantering.
För att underlätta införandet av åtgärder, framförallt i utvecklingsländer, bör Sverige vid sidan
av förhandlingsarbetet bidra med sin erfarenhet till andra länder genom att delta på
internationella möten och konferenser.
Kadmium och bly som globala hälso- och miljöproblem har varit uppe till diskussion på
UNEP:s styrelsemöte 2007. Diskussionen baserades på de nyckelfrågor som lyfts fram i de
rapporter som sammanställt av den arbetsgrupp som avslutade sitt arbete vid ett möte i
Genève i september 2006. Resultatet av UNEP:s styrelsemöte var en uppmaning till fortsatt
arbete med att fylla de kunskapsluckor som identifierats i de två rapporterna. Vidare ombads
UNEP:s Executive Director att verka för att en sammanställning görs av de åtgärder som
vidtagits för att minska riskerna med kadmium och bly. En uppmaning riktades till
regeringarna att verka för fortsatta riskbegränsande åtgärder.
OSPAR
Internationellt arbete med farliga ämnen i havsmiljön bedrivs under OSPAR (Oslo-Paris
Commission for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic). Här
man tagit fram dels en lista på 40 prioriterade ämnen och ämnesgrupper, dels en lista med
drygt 300 ämnen för vidare utredning.
Strategic Approach to International Chemical management (SAICM)
I den övergripande policystrategin inom SAICM är en viktig del under målen för
riskbegränsning att man ska försäkra att ämnen eller användning av ämnen som ger upphov
till oskäliga eller icke hanterbara risker, upphör att produceras och användas till år 2020. De
ämnen som omfattas av delmål 3 nämns särskilt i samband med målet inom SAICM. I
handlingsplanen finns dessutom särskilda arbetsområden för hur man ska hantera PB(T)ämnen och kvicksilver, liksom för bly i bensin.
OECD
OECD har under senare år koncentrerat sitt arbete när det gäller särskilt farliga ämnen på
perfluorerade ämnen. Sverige stod värd för en OECD-workshop under 2006 som enades om
rekommendationer för det fortsatta arbetet inom OECD. För att åtgärder mot dessa ämnen ska
få tillräcklig effekt är det dock viktigt att stora producentländer utanför OECD t.ex. Kina och
Indien ansluter sig till de åtgärder man kan enas om.
118
15.2 Utvärdering av arbetet mot delmål 3
Närmast redogörs för resultaten av det arbete som har bedrivits för att uppnå delmålet. I
avsnitt 15.2.2 refereras resultaten av sådant arbete som bedrivits inom andra samhällssektorer,
mot andra mål, men som har haft betydelse för delmål 3 inom Giftfri miljö.
15.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder
Nedan redovisas först resultat av de åtgärder som föreslogs i den förra fördjupade
utvärderingen (UFU03), och i propositionerna Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag
(prop. 2004/05:150) och Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop.
1997/98:145). Därefter redovisas viktiga resultat från annat arbete som initierats av andra
aktörer. Sedan refereras resultaten av arbete som bedrivits inom andra samhällssektorer och
mot andra mål men som har betydelse för uppfyllelse av delmål 3 i Giftfri miljö.
Nationellt arbete
Kvicksilver
Prop. 1997/98:145: Användningen av kvicksilver inom kloralkaliindustrin måste avvecklas
senast till år 2010.
Våren 2004 utredde Kemikalieinspektionen på uppdrag av regeringen möjligheterna till ett
generellt nationellt förbud för kvicksilver och lämnade förslag på ett sådant förbud. 64 I
februari 2006 anmälde Sverige förslaget till EU-kommissionen och Världshandelsorganisationen, WTO. Kommissionen svarade med ett detaljerat utlåtande och en
frysningsperiod på 12 månader. Regeringen bemötte utlåtandet i september 2007 och väntas
ta slutlig ställning angående införandet av förbudet under hösten. Om förbudet införs har
Sverige kommit så långt det är möjligt genom nationell lagstiftning för att fasa ut nytillförseln
av kvicksilverprodukter och användningen av kvicksilver. Det nationella arbetet med att
begränsa utsläpp och användning av kvicksilver har stor betydelse för att driva på frågan inom
EU och internationellt.
Substitution
UFU03: ”Naturvårdsverket bör i tillståndsärenden fortsätta att driva frågan om utbyte av
farliga ämnen.”
Naturvårdsverket deltar som expertmyndighet eller som part i vissa tillståndsprövningar enligt
miljöbalken. I flera tillståndsärenden inom bl.a. skogsindustrin, kemiindustrin och
fordonsindustrin har Naturvårdsverket arbetat för att driva på utvecklingen så att
verksamhetsutövare har tillräcklig kunskap om de kemikalier som används och hanteringen
av dessa. Denna kunskap behövs för att verksamhetsutövaren ska kunna bedöma risken med
sin användning av olika kemikalier. Kunskapen är också en förutsättning för att företagen och
myndigheterna ska kunna arbeta med produktvalsprincipen och för att uppfylla
försiktighetsprincipen i miljöbalken. Frågan om hur villkor kan utformas behandlas för
närvarande av Miljööverdomstolen.
UFU03: ”Det är angeläget att verksamhetsutövarna i Sverige, i avvaktan på bindande regler i
EU, identifierar ämnen med särskilt farliga egenskaper och substituerar dessa. Ett hjälpmedel
i detta arbete kan vara den OBS-databas som nu utvecklas av Kemikalieinspektionen.”
64
Kemikalieinspektionen (2004b): Kvicksilver – utredning om ett generellt nationellt förbud. Rapport från ett
regeringsuppdrag. KemI Rapport 2/04.
119
Prop. 2004/05:150: Kemikalieinspektionen och övriga berörda myndigheter bör stimulera
svenska företag till att så långt som möjligt fortsätta att redan nu tillämpa
produktvalsprincipen för att byta ut särskilt farliga ämnen, utan att invänta de nya kraven
enligt REACH.
Kemikalieinspektionens substitutionsdatabas PRIO som verktyg i det nationella arbetet med
substitution, se delmål 4.
Prop. 2004/05:150: ”Regeringen anser att möjligheten att gå före och införa nationella
begränsningar av särskilt farliga ämnen bör utnyttjas när detta är motiverat från hälso- och
miljösynpunkt i enlighet med försiktighets- och produktvalsprinciperna samt utifrån ett
helhetsperspektiv. Denna möjlighet kan användas i de fall dessa ämnen inte är reglerade eller
inte förväntas regleras inom en snar framtid på EU-nivå. Exempel är vissa bromerade
flamskyddsmedel.”
Kemikalieinspektionen har startat ett projekt för att identifiera icke-PFOS-relaterade
perfluorerade ämnen och användningen av dessa huvudsakligen i Sverige. Möten med textil-,
pappers-, brandsläcknings- och rengöringsmedelsbranscherna har hållits under våren 2006.
Syftet med projektet är att skapa ett underlag till stöd för det fortsatta riskminskningsarbetet.
Läkemedel
Prop. 2004/05:150: ”De förslag som Läkemedelsverket redovisar i sin rapport Miljöpåverkan
från läkemedel samt kosmetiska och hygieniska produkter (dnr S2004/5813/Hs) bör följas
upp. I rapporten föreslår verket bl.a. att Sverige verkar för ökad miljöhänsyn i EU:s
läkemedelslagstiftning och att miljöriskbedömningen av läkemedel förbättras. Dessutom
föreslås uppföljning av läkemedelsflöden, åtgärder för minskad kassering, bättre
avfallshantering samt utveckling av miljöaspekterna på läkemedelsinformation och
produktutveckling. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utifrån en
prioritering bland Läkemedelsverkets förslag utveckla strategier och konkreta åtgärdsförslag.”
År 2005 inleddes publicering av miljöinformation om läkemedel på läkemedelsportalen
Fass.se, med syfte att ge relevant och förståelig information för olika användare såsom läkare,
patienter och miljöintresserad allmänhet. 65 Läkemedelsverket ger förslag till Naturvårdsverket
om vilka ämnen i miljön som ska mätas när det gäller läkemedel, kosmetika och
hygienprodukter. Naturvårdsverket bedriver sedan ett antal år ett så kallat screeningprogram
där man mäter rester från bland annat läkemedel och kosmetika i naturen.66
EU-arbete
Begränsningsdirektivet
UFU03:”Inom arbetet med begränsningsdirektivet 67 bör regeringen och
Kemikalieinspektionen så länge direktivet fortfarande gäller agera för att förslag till reglering
av särskilt farliga ämnen i så stor utsträckning som möjligt ska överensstämma med
delmålet.”
Ett förbud mot PFOS och ämnen som kan brytas ned till PFOS i kemiska produkter och varor
antogs av Europaparlamentet i oktober 2006. Direktivet om förbud träder i kraft den 27 juni
2008. Sverige bidrog med underlag och drev i förhandlingarna en skärpning av
65
”Miljöinformation om läkemedel i Fass.se”: http://www.lakemedelsverket.se/Tpl/NewsPage____1324.aspx,
och ”Miljöinformation Svensk miljöklassificering av läkemedel”: http://www.fass.se/LIF/miljo_splash/index.jsp.
66
”Mätning av ämnen i miljön”: http://www.lakemedelsverket.se/Tpl/NormalPage____5712.aspx.
67
Direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av
användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar).
120
kommissionens förslag. Det antagna förslaget innehåller flera delar som ligger i linje med
Sveriges förslag, bl.a. att haltgränsen för kemiska produkter har sänkts från 0,1 procent till
0,005 procent, att haltgränsen för varor i praktiken avser det homogena materialet, samt
möjligheten att vid översynen över undantag inkludera PFOA.
I juni 2005 antog EU-parlamentet en reglering av polyaromatiska kolväten, s.k. PAH:er, i
utfyllnadsoljor och däck. Sveriges insats var starkt bidragande till den höga skyddsnivån hos
regleringen och regleringens praktiska tillämpbarhet. En onödig spridning av dessa
långlivade, bioackumulerande och cancerframkallande föreningar via däcksslitage till mark
och vattenområden intill vägbanor kommer därmed på sikt att upphöra. Regleringen öppnar
också för en säkrare användning av återvunna däck.
Reach
UFU03: ”Regeringen och Kemikalieinspektionen bör verka för att även enskilda
hormonstörande och kraftigt allergiframkallande ämnen omfattas av auktorisationskrav i
Reach.”
UFU03:”Regeringen bör verka för att Reach utformas så att nya ämnen som omfattas av
delmålet inte får användas utan att ha genomgått en auktorisationsprövning.”
UFU03: ”Regeringen bör verka för att en tidsgräns införs, förslagsvis till år 2010, för
auktorisationsprövning av ämnen med kända särskilt farliga egenskaper.”
UFU03: ”Regeringen och Kemikalieinspektionen bör verka för ett förhållningssätt som
innebär ett mycket kraftfullt skydd för hälsa och miljö vid prövningar av ansökningar om
auktorisation. För att öka möjligheterna att nå delmålet är det viktigt att produktvalsprincipen
kommer till uttryck i praktiken vid prövningarna av ansökningarna. Det är angeläget att
regeringen verkar för att auktorisationen inom Reach blir tidsbegränsad.”
Prop. 2004/05:150: ”Vid utformningen och tillämpningen av godkännandeförfarandet inom
Reach avser regeringen att föreslå mer långtgående riskbegränsande åtgärder för särskilt
farliga ämnen än vad som ingår i Reach-förslaget respektive gäller i nuvarande EGlagstiftning. Regeringen avser också verka för att enskilda hormonstörande ämnen och
kraftigt allergiframkallande ämnen omfattas av detta godkännandeförfarande. Reglerna bör
utformas så att de förhindrar att ytterligare ämnen med särskilt farliga egenskaper släpps ut på
marknaden och så att det finns en tidsgräns för när alla i dag kända ämnen med sådana
egenskaper skall vara utvärderade och tillståndsprövade. Samtidigt bör reglerna utformas så
att de är tydliga och praktiskt genomförbara för företagen.”
Hormonstörande och kraftigt allergiframkallande ämnen är inte utpekade som egna kategorier
bland de särskilt farliga ämnena i Reach. Om det finns vetenskapliga indikationer på att ett
ämne medför motsvarande grad av betänklighet för hälsa eller miljö är det dock möjligt att
identifiera det som särskilt farligt. Detta innebär att hormonstörande och kraftigt
allergiframkallande ämnen i vissa fall kan bli föremål för tillståndsprövning.
Nya ämnen som omfattas av delmål tre blir de föremål för registrering inom Reach om de
hanteras i kvantiteter över 1 ton. I de fall ämnet identifieras som särskilt farligt kommer det
att sättas upp på en kandidatlista för tillståndsprövning.
Utifrån kandidatlistan anger den Europeiska kemikaliemyndigheten att ange datum för
tillståndsansökan respektive förbud mot användning om tillstånd inte beviljats. Den första
kandidatlistan ska publiceras 1 juni 2009 och därefter uppdateras minst vartannat år. Det finns
dock inget generellt slutdatum för när alla ämnen på listan ska vara prövade. När det gäller
särskilt farliga ämnen som hanteras i kvantiteter mindre än 1 ton så kan även dessa bli föremål
121
för tillståndsprövning. Eftersom de inte omfattas av registreringskraven i Reach finns det
dock en större risk att sådana ämnen inte identifieras och därmed inte tillståndsprövas.
Publiceringen av kandidatlistan för tillståndsprövning kommer att utgöra ett starkt incitament
för företagen att tillämpa produktvalsprincipen och ersätta ett ämne med ett säkrare alternativ.
För särskilt farliga ämnen där tröskelnivå för när skadliga effekter på hälsa och miljö kan
uppstå saknas ska tillgången till alternativ alltid beaktas. Tillstånd får endast ges om lämpliga
alternativ saknas och de samhällsekonomiska fördelarna uppväger riskerna. För särskilt
farliga ämnen som har en tröskelnivå för skador ska tillstånd ges en första gång om ansökaren
kan visa att användningen sker på ett sådant sätt att denna nivå inte överskrids (s.k. ”adekvat
kontroll”). Vid omprövning av tillstånd skall dock tillgängliga alternativ beaktas även för
ämnen med tröskelnivå. I praktiken är det i regel inte möjligt att uppnå adekvat kontroll för
ämnen utan tröskelvärde. Bland de särskilt farliga ämnena finns tröskelvärden endast för
enstaka CMR-ämnen och aldrig för PBT/vPvB-ämnen.
Det finns ingen generell tidsgräns för beviljade tillstånd. Längden på tillstånden och därmed
tidpunkten för omprövning kommer att sättas från fall till fall.
Växtskyddsmedel
UFU03: ”Regeringen och Kemikalieinspektionen bör verka för införande av kriterier för
godkännande av verksamma substanser i revideringen av växtskyddsmedelsdirektivet och att
de i så hög grad som möjligt överensstämmer med delmål 3.”
Kemikalieinspektionen har i samarbete med de nordiska och baltiska länderna överlämnat
gemensamt förslag till kommissionen angående utformning av kritierier för utfasning av
särskilt farliga ämnen i växtskyddsmedel. Detta förslag återspeglas i det officiella förslag till
ny växtskyddsmedelsförordning som kommissionen presenterat juni 2006. De nu föreslagna
kriterierna överensstämmer väl med delmål 3. Regeringen och Kemikalieinspektionen agerar
nu i förhandlingarna av förordningen för att kriterierna inte försvagas.
UFU03: ”Vid revideringen av växtskyddsmedelsdirektivet bör regeringen och
Kemikalieinspektionen verka för att produktvalsprincipen, samt regeländringar som möjliggör
att grupper av verksamma ämnen för liknande användning kan bedömas sammanhållet,
införs.”
Inför revideringen av växtskyddsmedelsdirektivet har Sverige kommit agerat för införande av
produktvalsprincipen samt för att grupper av verksamma ämnen för att liknande användning
ska bedömas sammanhållet i den nya förordningen. Produktvalsprincipen samt förslag till
framtagande av arbetsprogram för sammanhållen bedömning av ämnen för liknande
användning återfinns i kommissionens förslag till ny växtskyddsmedelsförordning.
Regeringen och Kemikalieinspektionen agerar nu i rådsförhandlingarna för att skrivningarna
skall förbli i linje med delmålet.
Kvicksilver
UFU03: ”Regeringen bör verka för att det senast år 2004 finns ett förslag från EUkommissionen till samordnad åtgärdsstrategi för kvicksilver.”
Prop. 2004/05:150: ”Regeringen avser att verka för att en slagkraftig åtgärdsstrategi för
kvicksilver införs inom EU och för en global strategi och åtgärder avseende kvicksilver inom
ramen för UNEP.”
Regeringen, Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har arbetat aktivt för att påverka
innehållet i den samlade strategi för åtgärder på kvicksilverområdet som Kommissionen
presenterade i januari 2005. Strategin har tydliga svenska avtryck och innehåller en rad
åtgärdsförslag för att minska utsläppen, minska tillgången till och efterfrågan på kvicksilver
122
samt lösa problemet med överskott och lagring. Vikten av att stödja och främja internationella
åtgärder framhålls också av kommissionen. Kommissionen arbetar nu med att genomföra
strategin och har bl.a. lagt fram förordningsförslag om exportförbud och säker förvaring av
kvicksilver inom unionen. Sverige har drivit på hårt för att förslaget skulle läggas fram.
Kadmium
UFU03: ”I nuvarande arbete med existerande ämnen bör Kemikalieinspektionen söka ett
utökat samarbete med Belgien när en riskreduktionsstrategi för kadmium ska tas fram.”
Kadmium och kadmiumoxid har riskbedömts inom EU-programmet för existerande ämnen 68
och ett förslag till strategi för att reducera riskerna har tagits fram. Rapportörsland för
kadmium och kadmiumoxid är Belgien. Svenska ståndpunkter angående hälso- och
miljöeffekter av kadmium har framförts under arbetet med riskbedömningen, vilket resulterat
i en något strängare bedömning. Arbetet har bedrivits av Kemikalieinspektionen som ansvarig
myndighet men med aktivt deltagande från ett antal nationella experter och forskare.
Riskbedömningsrapporten har diskuterats och reviderats vid ett flertal tillfällen och beslutades
på ett tekniskt möte i september 2003. Även rapportörens förslag till strategi för att reducera
risker har tagits fram samt diskuterats vid ett antal möten i kommissionens arbetsgrupp
bestående av representanter från medlemsländerna. Kadmium och kadmiumoxid behandlades
sista gången i maj 2007. Sverige har invänt mot att rapportörens förslag till åtgärder var
otillräckliga och inte i tillräcklig grad hindrar utsläpp vid källorna. Mötet stödde det svenska
förslaget om mer omfattande och långtgående åtgärder. Baserat på riskreduktionsstrategin och
mötets kommentarer lägger EU- kommissionen fram ett förslag på åtgärder som
medlemsstaterna sedan röstar om.
Internationellt arbete
Stockholmskonventionen och POPs protokollet (LRTAP)
UFU03: ”Regeringen bör fortsätta att aktivt identifiera persistenta och bioackumulerande
ämnen som bör omfattas av LRTAP- och Stockholmskonventionerna om POPs och driva att
konventionen utökas med dessa ämnen.”
År 2004 presenterade Kemikalieinspektionen strategi för utfasning av perfluoroktansulfonat
(PFOS) för regeringen. Till följd av den anmäldes 5 juli 2005 ett svenskt totalförbud för
PFOS. Endast användning i hydrauloljor till flygplan föreslogs för undantag. Förslaget har på
EU-kommissionens begäran fått en frysningstid till och med 5 juli 2006 eftersom ett förslag
till begränsning även diskuteras på EU-nivå.
I november 2006 stod Kemikalieinspektionen värd för en internationell workshop i
Stockholm om perfluorerade ämnen. Forskare och myndigheter från OECD-länderna deltog.
Sverige har bidragit med vetenskapligt underlag till nya kandidatämnen under LRTAP- och
Stockholmskonventionerna för att stödja bedömningen av ämnenas POPs-egenskaper.
Sverige har nominerat PFOS som POPs-kandidat i LRTAP-konventionen och
Stockholmskonventionen i syfte att uppnå ett regionalt, respektive globalt förbud.
Riskbedömningar har gjorts och man utreder nu produktion, användning, alternativ och
kostnader. Baserat på detta kommer åtgärder sedan att föreslås.
EU:s arbete med PBT-ämnen har utvidgats och syftar numera också till att identifiera ämnen
som kan vara POPs och därmed kandidater till CLRTAP och Stockholmskonventionen.
68
Rådets förordning 793/93/EEG om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen.
123
Sverige medverkar i arbetet och är f.n. rapportör för PBT-ämnet hexabromcyklododekan
(HBCDD).
Den globala kemikaliestrategin (SAICM)
UFU03: ”Regeringen bör i samband med att en global kemikaliestrategi utvecklas verka för
avveckling av särskilt farliga ämnen med bredare, kriteriebaserad ansats.”
Sverige har haft avgörande inflytande på förhandlingarna om den globala kemikaliestrategin
SAICM bl.a. genom att vi haft ordförandeskapet för den större delen av förhandlingarna. Nu
återstår att fortsätta att arbeta intensivt så att denna icke-bindande överenskommelse ändå
förverkligas så långt det är möjligt. De ämnen som omfattas av delmålet har fått särskild
uppmärksamhet i den övergripande policystrategin och den globala handlingsplanen.
Kvicksilver
UFU03: ”Regeringen bör verka för att det till år 2005 finns ett UNEP-program för
begränsning av kvicksilverutsläpp och kvicksilveranvändning globalt. Detta kan vara en del
av den globala kemikaliestrategin.”
Prop. 2004/05:150: Regeringen avser att verka för att en slagkraftig åtgärdsstrategi för
kvicksilver införs inom EU och för en global strategi och åtgärder avseende kvicksilver inom
ramen för UNEP.
Inom FN:s miljöprogram UNEP har kvicksilver varit på agendan sedan början av 2000-talet.
År 2002 blev en omfattande utredning 69 klar som tydligt visade att kvicksilver har så negativa
globala effekter att det är motiverat med internationella åtgärder. Länderna ställde sig bakom
slutsatserna vid styrelsemötet 2003 och ett särskilt kvicksilverprogram inrättades, för att bl.a.
genomföra aktiviteter för att höja medvetenheten om kvicksilverproblemen, särskilt i
utvecklingsländer. Vid följande styrelsemöte 2005 drev Sverige tillsammans med övriga
norden, Schweiz och EU-länderna att ett legalt bindande globalt instrument ska utvecklas för
att skapa tydliga spelregler och få tillstånd långsiktiga och effektiva åtgärder. Framförallt
USA, men även andra länder, har i stället förordat frivilligt samarbete med industrin och
andra aktörer. Vid UNEP:s styrelsemöte 2007 konstaterades att åtgärderna hittills inte varit
tillräckliga. En arbetsgrupp bestående av regeringar och andra intressenter har fått uppdraget
att analysera möjligheter att komma tillrätta med kvicksilverproblemen, och ska rapportera
detta till styrelsemötet 2009.
Sverige anmälde 2006 kvicksilver till Rotterdamkonventionen för att få upp det på listan över
kemikalier som kräver särskilt informationsförfarande vid export och import. För att
kvicksilver ska tas upp för vidare utredning inom konventionen krävs att ett land från en
annan region i världen gör motsvarande anmälan. Filipinerna arbetar på ett utkast till
notifiering.
Övrigt arbete mot delmål 3
Sedan den förra utvärderingen av miljömålet gjordes har det praktiska arbetet under
biociddirektivet påbörjats. Detta innebär att medlemsländerna har tagit fram riskbedömningar
för de första ämnena i produkttyperna i programmet, dvs. träskyddsmedel och
råttbekämpningsmedel. För närvarande pågår arbetet med att ta fram riskbedömningar för
båtbottenfärger, insektsmedel och repellenter. För övriga produkttyper håller företagen på att
ta fram de data som krävs för att göra en sådan riskbedömning. Dessutom har kommissionen
69
UNEP (2002): Global Mercury Assessment.
124
och medlemsländerna gemensamt tagit fram metodik och vägledningsdokument för de delar
av riskbedömningen där det inte finns någon sådan sedan tidigare.
15.2.2 Målkonflikter och synergier
Detta avsnitt avser inte att vara heltäckande. Nedan beskrivs målkonflikter angående avfall,
läkemedel, kulturminnesvård och klimatmål.
Konflikter
Förekomsten av farliga ämnen i avfall och uttjänta produkter försvårar återvinnig och kan
medföra att dessa ämnen sprids med det återvunna materialet. Ett sådant exempel är
förekomsten av farliga ämnen i avfallsslam, vilket försvårar återföringen av näringsinnehållet
i slammet till jordbruksmark. På kort sikt finns alltså en målkonflikt mellan Giftfri miljö och
målet om en ökad återvinning. Regeringen har föreslagit en strategi för Giftfria och
resurssnåla kretslopp. 70 En av grundtankarna i strategin är att kretsloppen ska avgiftas och
därigenom möjliggöra en ökad återvinning. Reach och annan lagstiftning som t.ex. RoHSdirektivet om farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter förväntas bidra till en
utfasning av farliga ämnen i vissa produktgrupper. Samtidigt bidrar den ökade globala
handeln med varor till att flödet av farliga ämnen ökar samtidigt som kontrollen försvåras.
Detta påverkar i sin tur avfalls och återvinningsledet. För att minska målkonflikten mellan
Giftfri miljö och en ökad återvinning krävs alltså utfasning av farliga ämnen i varor, inte bara
inom EU utan även internationellt.
I ett kortare perspektiv kan det finnas konflikter mellan hälsonyttan med
läkemedelsanvändning och spridningen av läkemedelsrester i miljön. Sådana läkemedelsrester
kan exempelvis ha hormonstörande effekter. I förlängningen kan människor exponeras dessa
via den yttre miljön. Sett i ett vidare perspektiv är det därför angeläget ur både miljö- och
hälsosynpunkt att begränsa spridningen av skadliga läkemedelsrester i miljön. För
Läkemedelsverkets vidkommande är dock det primära uppdraget att verka för säkra och
effektiva läkemedel av god kvalitet och därigenom värna folkhälsan.
Användningen av blyföreningar i färger har i stor utsträckning avvecklats, trots att endast
användningen av blykarbonat och blysulfat är reglerad. Den enda återstående användningen
av bly i färg är i blymönja. I det fallet står en avveckling i konflikt med
byggnadsminnesvårdens behov av produkten för rostskydd av gamla järnkonstruktioner.
Andra återstående användningar av bly är som strålskydd inom sjukvård och viss industri.
Användningen av blymantlad kabel bedöms öka i samband med utbyggnad av havsbaserad
vindkraft, eftersom det inte finns något alternativ för kabel som dras genom vatten. Här finns
alltså en potentiell målkonflikt med miljömålet ”Begränsad klimatpåverkan”. Samma
målkonflikt uppstår vid en ökad användning av kvicksilverinnehållande lågenergilampor för
att minska energiförbrukningen.
Synergier
Det finns en synergi mellan delmål 3 och ”begränsad klimatpåverkan” genom övergången
från koleldning till andra energikällor. Koleldade kraftverk är den största källan till
kvicksilverutsläpp globalt sett. För närvarande ökar dock koleldningen och därmed
70
Prop. 2000/01:130: Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier.
125
kvicksilverutsläppen genom att många nya kolkraftverk byggs för att möta ökad efterfrågan
på energi i bl.a. Indien och Kina.
Övergången till andra bränslen än de petroleumbaserade innebär också en synergi mellan
målet om minskade koldioxidutsläpp och delmål 3. Petroleumprodukter är nämligen den
dominerande användningen av konsumenttillgängliga CMR-ämnen.
Eftersom ca 80 procent av allt bly på marknaden används i blybatterier är ett tekniskt
genombrott på batteriområdet eller en övergång till andra typer av bilmotorer avgörande för
blyavvecklingen. Här föreligger troligen en synergieffekt med ”begränsad klimatpåverkan”
eftersom utfasningen av bly sannolikt gynnas av övergången till andra bränslen, då blyfria
batterier utvecklas för biogas och etanoldrivna fordon.
126
15.3 Förslag till ändring av delmål 3 och åtgärder för att nå målet
15.3.1 Förslag till ändring av delmålet
Delmålets nuvarande lydelse:
Nyproducerade varor skall så långt det är möjligt vara fria från
1. nya organiska ämnen som är långlivade (persistenta) och bioackumulerande, nya ämnen
som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande samt
kvicksilver så snart som möjligt, dock senast 2007,
2. övriga cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen, samt
sådana ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande, senast år 2010 om
varorna är avsedda att användas på ett sådant sätt att de [ämnena] kommer ut i kretsloppet,
3. övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande, samt kadmium och bly,
senast år 2010.
Dessa ämnen skall inte heller användas i produktionsprocesser om inte företaget kan visa att
hälsa och miljö inte kan komma till skada.
Redan befintliga varor, som innehåller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver,
kadmium samt bly, skall hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön.
Spridning via luft och vatten till Sverige av ämnen som omfattas av delmålet skall minska
fortlöpande.
Delmålet omfattar ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet
omfattar även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive dem
som bildas oavsiktligt.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet revideras.
Särskilt farliga ämnen
1. Nyproducerade varor ska så långt som möjligt vara fria från särskilt farliga ämnen.
2. Senast år 2015 ska varor som innehåller särskilt farliga ämnen under varornas hela
livscykel hanteras så att ämnena inte läcker ut i miljön.
3. Utsläpp av särskilt farliga ämnen från produktionsprocesser ska minska så långt som
möjligt. Senast år 2015 ska särskilt farliga ämnen inte användas i produktionsprocesser
om inte verksamhetsutövaren kan visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada.
4. Den långväga spridningen av särskilt farliga ämnen till Sverige via luft och vatten ska
minska fortlöpande.
Delmålet omfattar ämnen som människan framställt, återvunnit eller utvunnit från naturen.
Med ”särskilt farliga” ämnen avses:
• ämnen som är persistenta och bioackumulerande (PB-ämnen),
• ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska (CMR-ämnen),
• hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande ämnen samt
• tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly.
127
Motivering av ändringen
Målåret ändras i det nya förslaget till delmål, eftersom nästa miljöproposition är planerad till
2009, då är det endast ett år kvar till 2010. Eftersom det redan nu står klart att det nuvarande
delmålet inte kan förväntas uppnås inom den utsatta tiden finns det ingen anledning att vänta
med att ändra målår och anpassa målformuleringarna.
Delmålets första punkt föreslås förbli samma som tidigare. ”Fri från så långt det är möjligt”
ska förstås som fri från så långt som möjligt med beaktande av andra samhällsmål.
I delmålets andra punkt, föreslås ett tillägg om att hela livscykeln ska beaktas hos de varor
som innehåller särskilt farliga ämnen. Motivet är att spridning kan ske i avfallshantering och
återvinning, utöver varans normala livstid. Att tala om varans livscykel är bättre än att tala om
hanteringen i avfallsledet, då det ofta är oklart hur långt det sträcker sig. Vissa typer av avfall
kan övergå till att bli en vara på nytt och det är tänkt att delmålet ska omfatta även denna
hantering.
Delmålets tredje punkt förslås att utvidgas då produktion kan bedrivas av andra än företag.
I den fjärde punkten har ett tillägg om ”den långväga spridningen” gjorts för att markera att
det handlar om den diffusa spridningen från källor utanför Sverige. Diffus spridning från
inhemska källor täcks av punkterna 1–3. Kemikalieinspektionen föreslår ett separat delmål
om oavsiktligt bildade ämnen, därför är den nuvarande formuleringen om oavsiktligt bildade
ämnen inte inkluderad i förslaget.
Uppföljning och indikatorer
Delmålet föreslås följas upp med hjälp av data från Kemikalieinspektionens produktregister
och rapporter samt en genomgång av regelutvecklingen det vill säga på samma sätt som
nuvarande mål följts upp.
15.3.2 Förslag till åtgärder och styrmedel
Nedan beskrivs ett antal förslag till åtgärder. Den inledande övergripande texten ger en bild av
arbetets inriktning i stora drag som motiverar de konkreta åtgärdsförslag som sedan följer.
Numren inom parantes är en hänvisning till dessa förslag. I de fall då det ansetts väsentligt
och möjligt har en konsekvensanalys gjorts av förslaget, dessa förslag är markerade
Reach
Sverige bör ha beredskap i form av kompetens och resurser för att ta fram rapporter och
underlag för att prioriterade särskilt farliga ämnen ska identifieras och föras upp på
kandidatlistan för tillståndsprövning. Ett viktigt motiv för detta är att det krävs betydligt
mindre underlag för att ämnet ska fogas till denna lista än för att det ska tas upp till prövning
enligt begränsningssystemet i Reach. Därmed är det en kostnadseffektiv åtgärd för att
prioriterade ämnen som omfattas av delmål 3 ska kunna fasas ut. (1)
Begränsningsproceduren är det enda sättet att inom ramen för Reach reglera användningen av
särskilt farliga ämnen i importerade varor. För att åstadkomma en reglering av sådana särskilt
farliga ämnen som har en utbredd användning i varor så snabbt som möjligt är det viktigt att
få till stånd en prövning enligt begränsningssystemet. Om samma ämne i stället sätts upp på
listan för tillståndsprövning försenas proceduren för begränsning i importvaror med flera år.
Det innebär dessutom omfattande dubbelarbete eftersom ämnets användning i varor kommer
att behöva prövas först i tillstånds- och därefter i begränsningssystemet. Strategin att i första
hand åstadkomma en prövning under begränsningssystemet är resursbesparande. Sverige bör
128
därför verka för en prövning enligt begränsningssystemet i Reach av prioriterade särskilt
farliga ämnen med stor användning i importerade varor. Detta kan göras antingen genom att
Sverige förmår ECHA att ta fram underlag för begränsning eller så att Sverige, genom
Kemikalieinspektionen, tar fram underlaget. (2)
I kommittéarbetet under Reach bör Sverige/KemI verka för att ämnen utan tröskelnivå för
skadliga effekter skall gå till fullständig prövning i stället för förenklad. Detta gäller särskilt
för ämnen som används på ett sådant sätt att människor och miljö kan exponeras (spridd
och/eller diffus användning, exempelvis öppen yrkesmässig användning eller användning i
konsumentvaror) samt för hormonstörande ämnen. Ett viktigt tillfälle att verka för denna
tillämpning av reglerna är i samband med översynen av artikel 60.3 i Reach år 2013. (3)
Sverige/Kemikalieinspektionen bör ha beredskap för att ta fram kompletterande underlag.
Bedömningen av ansökningarna måste vara strikt – för att tillstånd ska beviljas måste det vara
tydligt att adekvat kontroll föreligger, att alternativ saknas och att den samhällsekonomiska
nyttan överväger kostnaderna. Ett tillståndsbeslut bör förknippas med tydliga villkor. Motivet
för att aktivt driva kvalitetskraven på ansökningarna och en strikt bedömning av dessa är att
kraven inte är definierade i Reach. I stället kommer de att styras av de vägledningsdokument
som tas fram och den praxis som utvecklas i kommittéarbetet. En svårighet i detta
sammanhang är att det inte ligger i det ansökande företagets intresse att peka på säkrare
alternativ eller att peka på miljö- och hälsokostnader med fortsatt användning.
Beslutsunderlaget riskerar därför att ge en ofullständig bild. Därför är det motiverat att
Sverige/Kemikalieinspektionen tar fram kompletterande underlag. Hanteringen av tillstånd
inom Reach kommer att vara en av de processer som har störst betydelse för att fasa ut de
ämnen som omfattas av delmål 3.
Ansvaret för att ta fram underlag för en tillståndsansökan inom Reach ligger på företaget och
det är främst leverantörer av särskilt farliga ämnen som kommer att ansöka. Ansökan skall
förutom information om ämnets miljö- och hälsoegenskaper innehålla en analys av
tillgängliga alternativ och om sådana finns en substitutionsplan. Sökanden får även bifoga en
samhällsekonomisk analys av nytta och kostnader förknippade med användningen av ämnet.
Tillståndet gäller för leverantörskedjan för ett ämne och anger hur ämnet får användas. Det
kan innehålla villkor som krav på skyddsåtgärder, miljöövervakning etc. Tillstånden är
tidsbegränsade och giltighetstiden avgörs från fall till fall. Ett tillstånd kan ses över eller
återkallas om nya uppgifter om miljö- och hälsorisker kommer fram, om alternativ blir
tillgängliga eller om bedömningen av de samhällsekonomiska konsekvenserna ändras.
Tillståndsansökningarna kommer att hanteras av medlemsstaterna i kommittéer under ECHA
och därefter beslutas i en föreskrivande kommitté under kommissionen. Sverige bör genom
Kemikalieinspektionen verka för att den praxis som utvecklas vid behandlingen av
tillståndsansökningar ställer höga krav på kvaliteten hos tillståndsansökningarna, däribland att
den sökande kan visa att användningen kontrolleras på ett tillfredställande sätt (adekvat
kontroll). Det är också viktigt med höga kvalitetskrav på analysen av alternativ,
substitutionsplaner och samhällsekonomiska konsekvensbedömningar. Bedömningen av
ansökningarna måste vara strikt och tillståndsbesluten förknippade med tydliga villkor.
Sverige/Kemikalieinspektionen bör också verka för att den praxis som utvecklas vid
behandlingen av tillståndsansökningar innefattar att uppgifterna i ansökningarna där så
behövs kompletteras med oberoende information. Det gäller främst tillgången till alternativ
och konsekvenser av fortsatt användning för att få ett balanserat beslutsunderlag. (4)
Program för att öka kunskapen om och utveckling av säkrare alternativ
Ett uttalat syfte med Reach i allmänhet och i synnerhet tillståndssystemet är att särskilt farliga
ämnen gradvis ersätts med säkrare alternativa ämnen eller tekniker. Det handlar alltså om
129
tillämpning av substitutionsprincipen. Ett problem i detta sammanhang är den begränsade
kunskapen om och tillgången till information om säkrare alternativ. För att Reach ska bidra
till utfasningen av särskilt farliga ämnen behövs därför insatser för att ta fram sådan kunskap
och sprida den. Regeringen bör därför initiera ett program för forskning och utveckling
avseende alternativ till särskilt farliga ämnen. Ett sådant program skulle kunna utformas i
samarbete mellan berörda myndigheter, forskning och näringsliv. Programmet kan tänkas
omfatta dels inventering av befintliga alternativ till särskilt farliga ämnen, dels insatser för att
utveckla alternativ där sådana i dag saknas. Det bör också omfatta spridning av de resultat
som kommer fram till olika intressenter. Viktiga erfarenheter som kan ligga till grund för
utformning av programmet kan hämtas från MISTRA:s forskningsprogram NewS,
Greenchem och Marine Paint. Liknande program har dessutom genomförts i Danmark. Bland
motiven för ett program som ökar kunskapen om, och utvecklar alternativ till särskilt farliga
ämnen, är att det skulle kunna bidra till att driva på arbetet för substitution och utfasning av
särskilt farliga ämnen inom Reach. Därmed skulle det också bidra till att uppnå delmål 3.
Ytterligare ett motiv är att det skulle kunna bidra till att utveckla nya produkter baserade på
miljöanpassade kemikalier och därmed nya affärsmöjligheter och ökad konkurrenskraft hos
svenska företag. (15)
SAICM
Arbetet inom SAICM har varit framgångsrikt. De ämnen som omfattas av delmål 3 nämns
särskilt i samband med målet inom SAICM att försäkra att produktion och användning av
ämnen som ger upphov till oskäliga eller icke hanterbara risker senast 2020 ska upphöra. .
Regeringen och Kemikalieinspektionen bör verka för att de skrivningar i SAICM som handlar
om att minska produktion och användning av särskilt farliga ämnen får en aktiv tillämpning.
För detta krävs att de ämnen som bör omfattas av särskilda åtgärder prioriteras fram. Sverige
bör verka för att det sker en dialog med det internationella forskarsamhället så den kunskap de
har överförs på ett konkret och användbart sätt till beslutsfattare och industri. (10)
POP
Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att, i samarbete inom EU, fortsätta att till
Stockholmskonventionen och LRTAP-konventionens POPs-protokoll identifiera nya
kandidatämnen och driva på processen för att införliva nya ämnen i konventionen och
protokollet. Där så behövs bör försiktighetsprincipen tillämpas vid bedömningen av nya
kandidatämnen. Regeringen bör, med stöd av Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen,
bidra till att få till stånd en global miljöövervakning av persistenta ämnen. (11).
Metallerna kvicksilver, kadmium och bly
För att på sikt uppnå delmål 3 och generationsmålet krävs att Sverige fortsatt är aktiv inom
EU och i de internationella forum där kvicksilver, kadmium och bly behandlas eftersom den
största delen av nedfallet kommer från andra länder. Metallprotokollet utgör en befintlig
plattform för att skärpa kraven för utsläpp och användning av tungmetaller på den norra
hemisfären om den politiska viljan finns. För att åstadkomma åtgärder globalt är dock UNEP
den viktigaste arenan, och Sverige bör fortsatt utnyttja tillfället att aktivt delta i arbetsgruppen
under UNEP:s kvicksilverprogram. Regeringen bör, med stöd av Kemikalieinspektionen och
Naturvårdsverket, verka för att ett globalt bindande instrument utvecklas för kvicksilver som
även bör vara öppet för andra metaller, i första hand kadmium och bly. (12)
För att underlätta införandet av åtgärder bör Sverige ge stöd till andra länder, särskilt
utvecklingsländer, och aktivt sprida svensk erfarenhet och kunskap om begränsningsarbete
avseende användning och utsläpp av kvicksilver, kadmium och bly genom deltagande på
internationella möten och konferenser. (14)
130
Utvecklingen inom EU är av största vikt för möjligheterna att nå framgång i det
internationella arbetet. EU:s kvicksilverstrategi är ambitiös, men erfarenheten hittills har visat
att det är nödvändigt att Sverige fortsatt är aktiv för att strategin ska omsättas i lagstiftning
och åtgärder med lika hög ambitionsnivå. (6) Sverige bör vid översyn av EU:s LCP- och
IPPC-direktiv aktivt verka för att så stränga regler som möjligt åstadkoms för utsläpp av
kvicksilver, kadmium och bly. (7) Synergieffekter med klimatåtgärder finns som ökar
användningen av förnyelsebara energikällor. Kolförbränning är den största och ständigt
ökande källan till utsläpp av kvicksilver globalt, framförallt i Kina och Indien. Det är även en
stor källa till utsläpp av kadmium och bly. För att nå miljömålet är det nödvändigt att
utsläppen från kolförbränning i världen minskar. Regeringen bör, med stöd av
Naturvårdsverket, driva att åtgärder vidtas för att minska utsläppen av kvicksilver från
kolförbränning i de internationella forum där vi deltar och vid internationella kontakter och
samarbetsprojekt. Regeringen bör även lyfta kvicksilveraspekten i det internationella
klimatarbetet. (13)
EU har kommit relativt långt med att reglera användningen av kvicksilver, kadmium och bly i
produkter via olika produktdirektiv. Direktiven behöver dock uppdateras i förhållande till
teknikutvecklingen för att inte hämma den fortsatta utfasningen. Det gäller bl.a. haltgränser
för kvicksilver i knappcellsbatterier och ljuskällor samt nickel-kadmiumbatterier. Nyametodendirektiv behöver utformas så att de inte begränsar möjligheterna att ställa krav
avseende varors innehåll av kemikalier. Sverige bör vid utformning och översyn av EU:s
produktdirektiv inklusive så kallade ”nya-metodendirektiv” aktivt verka för att dessa utformas
så att de bidrar till att uppnå miljömålet Giftfri miljö. Detta innebär bl.a. att nuvarande
undantag bör tas bort eller skärpas. (5)
Insamlingen av lågenergilampor som innehåller kvicksilver samt gamla glödlampor (satta på
marknaden före sommaren 2006) som innehåller bly är idag för låg. För att minimera läckaget
av dessa metaller till miljön måste insamlingsgraden öka. Försäljningen av lågenergilampor
till konsumenter kan komma att öka framöver i takt med att medvetenheten om
klimatförändringen ökar. Informationen till konsumenter om att lampor, t.ex. lågenergilampor
och lysrör, innehåller särskilt farliga metaller och bör samlas in är bristfällig samtidigt som
det krävs att den medvetne konsumenten tar sig till en särskild återvinningscentral för
elektronikavfall. De aktuella branscherna i samverkan med myndigheter bör uppmuntras att ta
ett större ansvar för att åstadkomma en förbättrad information till konsumenter om att
ljuskällor innehåller tungmetaller och bör lämnas som farligt avfall samt utökade möjligheter
för konsumenter att lämna in ljuskällor. (19) Enligt konsekvensanalysen skulle en sådan
informationsinsats kunna generera vinster för samhället i form av minskade risker för
människor och miljö. Sammantaget bedöms vinsterna överstiga de negativa konsekvenserna
som kan uppstå som ökade kostnader för bl.a. administration hos företag och myndigheter.
Tandamalgam är den största enskilda källan till kvicksilver i reningsverksslam, och en stor del
kommer från tandläkarklinikerna. Kvicksilvret kommer dels från gamla rörsediment, dels från
dagens verksamhet. Förekomsten av kvicksilver i reningsverksslam leder till att kvicksilver
sprids till jordbruksmark om slammet används som gödningsmedel. Fördubblingstakten av
kvicksilver i jordbruksmark är endast 150 år även om dagens gränsvärde för slam nås, vilket
ska jämföras med delmålsättningen 500 år. Kvicksilver sprids även till luft från den
slamgödslade marken samt vid förbränning av slam. Kvicksilvret kan även spridas till
vattenmiljön, exempelvis vid deponering av slam. För att minimera spridningen av
kvicksilver från tandläkarkliniker är det viktigt att amalgamavskiljare installeras, underhålls
och fungerar optimalt. Utförda kontroller av amalgamavskiljare har visat på ett flertal brister
131
som kan leda till förhöjda utsläpp och brister i hanteringen av det kvicksilverhaltiga avfallet. 71
Berörda aktörer, som Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, kommuner samt
tandläkarklinikerna bör därför arbeta för minskad spridning av kvicksilver till slam från
tandvårdsklinikerna. Det finns en överenskommelse sedan 1979 mellan Naturvårdsverket,
Landstingsförbundet (nu Sveriges kommuner och landsting), Sveriges Tandläkarförbund och
Svensk Dentalbranschförening (nu Föreningen Svensk Dentalhandel) om ett åtgärdsprogram
mot utsläpp av kvicksilver från tandvård. Programmet innefattar bl.a. installation av
amalgamavskiljare. För att leva upp till denna överenskommelse förutsätts bl.a. att avskiljare
installeras. Indirekt kräver även lagstiftningen att amalgamavskiljare ska installeras
(miljöbalkens allmänna hänsynsregler). Ingen rikstäckande uppföljning av hur
amalgamavskiljarna verkligen fungerar har gjorts. En diskussion bör inledas mellan
Naturvårdsverket och branschrepresentanter samt fristående leverantörer av
amalgamavskiljare om vilka ytterligare åtgärder som kan behövas mot bakgrund av den
situation som råder i dag. (21)
För att minimera mängden kadmium som når reningsverken, och som i sin tur kontaminerar
slammet, måste konstskolor och annan kursverksamhet som använder kadmiumhaltiga färger
vidta åtgärder för att minska tillförseln av kadmium till avloppsvattnet. Detta kan göras
antingen genom att reningsutrustning för färgpigment installeras vid vaskarna eller genom att
penslar m.m. tvättas i kärl där pigmenten kan sjunka till botten innan vattnet tappas till
avloppet. Slammet som blir kvar måste omhändertas separat. Enligt uppgifter från branschen
finns fullgoda alternativ till kadmiumhaltiga konstnärsfärger. Eftersom vissa av de
kadmiumfria färgerna fortfarande har namn där ordet kadmium ingår kan det vara svårt för
konsumenterna att hitta alternativ. Det är angeläget att fortsätta att informera konstskolor om
hur färgresterna bör omhändertas för att förhindra att kadmium hamnar i avloppsvattnet. Den
åtgärd som enskilt kan bidra till att säkerställa att delmål 3 uppfylls med avseende på
användningen av kadmiumpigment i konstnärsfärger är att undantaget till kadmiumförbudet
tas bort. Därför bör undantaget för kadmium i konstnärsfärger i det svenska kadmiumförbudet
tas bort, alternativt arbeta för en frivillig övergång till andra färger. Enligt
konsekvensanalysen bedöms kostnaden för åtgärden inte vara stor i förhållande till nyttan
med minskad kadmiumspridning. (20, 22)
Förbud bör införas för bly i fiskeredskap p.g.a. miljöriskerna samt i vissa konsumentprodukter
där användningen kan medföra risk för allvarliga hälsoeffekter såsom smycken, kritor,
tennsoldater och ljusvekar. Det kan finnas behov av reglering av ytterligare
konsumentprodukter som vi i dagsläget inte känner till och som inte regleras av andra
begränsningsregler. Behovet förstärks av att zinkproduktionen styr tillgången till bly på
marknaden och om blyanvändningen i batterier minskar kan nya applikationer för bly bli
aktuella. Ett alternativ till förbud på förordningsnivå kan vara att Kemikalieinspektionen ges
ett bemyndigande att besluta om förbud för vissa konsumentprodukter på föreskriftsnivå om
det finns allvarliga miljö- och hälsoskäl för detta. Ett sådant generellt bemyndigande ger
signaler till marknaden att bly inte ska förekomma i konsumentvaror. Sverige har hittills haft
ett undantag från EU-bestämmelser om att drivmedel för privat nöjesflygning ska beskattas.
Detta undantag löpte ut 31 december 2006 och Sverige kommer sannolikt att inom kort
behöva införa beskattning av flygbensin. I samband med att utformningen av denna skatt
utreds bedömer Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen det som rätt tillfälle att även
utreda möjligheterna att genom differentiering göra det fördelaktigt att använda den
alternativa blyfria flygbensinen. Regeringen bör införa ytterligare begränsningar av bly i olika
produkter, bl.a. om bly i fiskesänken och i vissa konsumentprodukter. (18)
71
Stockholm Vatten AB (2000): Kontroll av amalgamavskiljare i Stockholm och Huddinge 1999.
132
Bekämpningsmedel
Eftersom lagstiftningen inom bekämpningsmedelsområdet till stor del är harmoniserad inom
EU är det genom det gemensamma arbetet som det går att verka för utfasning av särskilt
farliga ämnen. Det finns anledning att vara nöjd med många delar av kommissionens förslag
till ny växtskyddsmedelsförordning, tematisk strategi samt ramdirektiv för hållbar användning
av växtskyddsmedel. Förslaget till förordning innehåller kriterier som förhindrar att
verksamma ämnen med särskilt farliga egenskaper (bl.a. PBT, vPvB och CMR) accepteras i
växtskyddsmedel. Kriterierna i kommissionens förslag är helt i enlighet med det förslag som
de nordiska och baltiska länderna tidigare gemensamt presenterat för kommissionen. Det är
emellertid särskilt viktigt att Kommissionens förslag ej försvagas under råds- och
parlamentsförhandlingarna med avseende på föreslagna kriterier för särskilt farliga ämnen. (8)
Vid prövning av växtskyddsmedel finns ingen särskild procedur för att inbegripa
livsmedelskonsumenter i riskbedömningen för allergiframkallande ämnen. Riskbedömningen
tar i första hand sikte på användare (lantbrukare), och riskbegränsande åtgärder såsom
personlig skyddsutrustning. Riskbedömningen för konsumenter genomförs enligt
gemensamma riktlinjer utifrån ett acceptabelt dagligt intag och intagsberäkningar, där risken
för allergireaktioner f.n. utelämnas. Exponering för ingående ämnen i växtskyddsmedel kan
uppstå vid kontakt med t.ex. behandlad frukt eller grönsaker. Eftersom några av de kraftigt
allergiframkallande ämnena används sent under växtsäsongen för att ge ett skydd även under
lagring i butik så finns risk att också konsumenter exponeras för dessa ämnen. Mot denna
bakgrund finns behov av att utarbeta praxis/vägledning för riskbedömning av kraftigt
allergiframkallande ämnen även för konsumenter vid prövning av växtskyddsmedel. (9)
För att motverka att växtskyddsmedelsprodukter som innehåller särskilt farliga ämnen
används i Sverige och för att minska kemikalieberoendet ska Kemikalieinspektionen
tillsammans med Naturvårdsverket och Jordbruksverket ge förslag till regeringen på nationellt
handlingsprogram för växtskyddsmedel. Detta ska göras med stöd av den tematiska strategin
för växtskyddsmedel. Produktvalsprincipen bör vara ett viktigt verktyg i
handlingsprogrammet. Enligt konsekvensanalysen innebär handlingsprogrammet en årlig
samhällelig kostnad på ca 100 mkr, som kan finansieras genom att reformera avgifts- och
skattesystemet inom kemikalieområdet. Effekterna kan inte konsekvensanalyseras ännu då
inga förslag tagits fram. (16)
När det gäller biocider är en viktig fråga i miljömålsarbetet hur Sverige prioriterar att driva
ståndpunkter för utfasning av särskilt farliga ämnen, eftersom möjligheten att inte godkänna
produkter vars ämnen är upptagna i direktivets bilagor i stort sett är obefintlig. En utfasning
av särskilt farliga ämnen i biocider måste således ske på gemenskapsnivå. Möjligheten att
tillämpa substitutionsprincipen finns redan inskriven i direktivet men har ännu inte tillämpats
i praktiken. Genom att vara pådrivande i arbetet med den praktiska tillämpningen ökar
möjligheterna att fasa ut ämnen med särskilt farliga egenskaper. Regeringen och
Kemikalieinspektionen bör därför agera för en kraftfull tillämpning av biociddirektivet, för
utfasning av särskilt farliga ämnen i enlighet med direktivets kriterier. (17)
Förlag att driva inom EU
1.Sverige bör ha beredskap i form av kompetens och resurser för att ta fram underlag för att
prioriterade särskilt farliga ämnen ska identifieras och föras upp på kandidatlistan för
tillståndsprövning inom Reach.
2. Sverige bör verka för en prövning enligt begränsningssystemet i Reach av prioriterade
särskilt farliga ämnen med stor användning i importerade varor. Detta kan göras antingen
133
genom att Sverige förmår ECHA att ta fram underlag för begränsning eller så att Sverige,
genom Kemikalieinspektionen, tar fram underlaget.
3. I kommittéarbetet under Reach bör Sverige verka för att även ämnen utan tröskelnivå för
skadliga effekter skall gå till fullständig prövning i stället för förenklad. Detta gäller särskilt
för ämnen som används på ett sådant sätt att människor och miljö kan exponeras samt för
hormonstörande ämnen. Ett viktigt tillfälle att verka för denna tillämpning av reglerna är i
samband med översynen av artikel 60.3 i Reach år 2013.
4. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att verka för att den praxis som
utvecklas vid behandlingen av tillståndsansökningar ställer höga krav på kvaliteten hos
tillståndsansökningarna, däribland att den sökande kan visa att användningen kontrolleras på
ett tillfredställande sätt (adekvat kontroll). Det är också viktigt med höga kvalitetskrav på
analysen av alternativ, substitutionsplaner och samhällsekonomiska konsekvensbedömningar.
Bedömningen av ansökningarna måste vara strikt och kraven för att tillstånd ska beviljas
höga. Tillståndsbesluten ska vara förknippade med tydliga villkor. Regeringen bör även ha
beredskap för att i prioriterade fall ta fram kompletterande beslutsunderlag med stöd av
Kemikalieinspektionen.
5. Sverige bör vid utformning och översyn av EU:s produktdirektiv inklusive så kallade ”nyametodendirektiv” aktivt verka för att dessa utformas så att de bidrar till att uppnå miljömålet
Giftfri miljö.
6. Sverige bör fortsatt vara aktivt för att EU:s kvicksilverstrategi ska utmynna i lagstiftning
med hög ambitionsnivå.
7. Sverige bör vid översyn av EU:s LCP- och IPPC-direktiv aktivt verka för att så stränga
regler som möjligt åstadkoms för utsläpp av kvicksilver, kadmium och bly.
8. Regeringen bör driva att Kommissionens förslag till ny förordning för växtskyddsmedel
under råds- och parlamentsförhandlingarna med avseende på föreslagna kriterier för särskilt
farliga ämnen ej försvagas.
9. Regeringen bör uppdra åt Kemikalieinspektionen att verka för att praxis/vägledning för
kraftigt allergiframkallande ämnen etableras för tillämpning inom växtskyddsmedelsområdet
och biocidomådet.
Förslag driva i internationella fora
10. Regeringen och Kemikalieinspektionen bör verka för att de skrivningar i SAICM som
handlar om att minska produktion och användning av särskilt farliga ämnen får en aktiv
tillämpning. För detta krävs att de ämnen som bör omfattas av särskilda åtgärder prioriteras
fram. Sverige bör verka för att det sker en dialog med det internationella forskarsamhället så
den kunskap de har överförs på ett konkret och användbart sätt till beslutsfattare och industri.
11. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att, i samarbete inom EU, fortsätta att
till Stockholmskonventionen och LRTAP-konventionens POPs-protokoll identifiera nya
kandidatämnen och driva på processen för att införliva nya ämnen i konventionen och
protokollet. Där så behövs bör försiktighetsprincipen tillämpas vid bedömningen av nya
kandidatämnen. Regeringen bör, med stöd av Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen,
bidra till att få till stånd en global miljöövervakning av persistenta ämnen.
12. Regeringen bör, med stöd av Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket, verka för att
ett globalt bindande instrument utvecklas för kvicksilver som även bör vara öppet för andra
metaller, i första hand kadmium och bly.
134
13. Regeringen bör, med stöd av Naturvårdsverket, driva att åtgärder vidtas för att minska
utsläppen av kvicksilver från kolförbränning i de internationella forum där vi deltar och vid
internationella kontakter och samarbetsprojekt. Regeringen bör även lyfta kvicksilveraspekten
i det internationella klimatarbetet.
14. Sverige bör ge stöd till andra länder, särskilt utvecklingsländer, och sprida svensk
erfarenhet och kunskap om begränsningsarbete avseende kvicksilver, kadmium och bly.
Förslag inom miljöpolitiken till regering och riksdag
15. Regeringen bör initiera ett program för forskning och utveckling avseende alternativ till
särskilt farliga ämnen. Ett sådant program skulle kunna utformas i samarbete mellan berörda
myndigheter, forskning och näringsliv. Programmet kan tänkas omfatta dels inventering av
befintliga alternativ till särskilt farliga ämnen, dels insatser för att utveckla alternativ där
sådana saknas idag. Det bör också omfatta spridning av de kunskaper som kommer fram till
olika intressenter.
16. Kemikalieinspektionen ska tillsammans med Naturvårdsverket och Jordbruksverket till
regeringen ge förslag till nationellt handlingsprogram, med stöd av den tematiska strategin för
växtskyddsmedel, för att bl.a. med produktvalsprincipen motverka att
växtskyddsmedelsprodukter som innehåller särskilt farliga ämnen används i Sverige samt för
att minska kemikalieberoendet. (Se konsekvensanalys i bilaga 3.)
17. Regeringen bör ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att agera för en kraftfull tillämpning
av Biociddirektivet för utfasning av särskilt farliga ämnen i enlighet med direktivets kriterier.
18. Regeringen bör införa ytterligare begränsningar av bly i olika produkter, bl.a. om bly i
fiskesänken och i vissa konsumentprodukter. (Se konsekvensanalys bilaga 1.)
19. Berörda aktörer och myndigheter, t.ex. kommuner, länsstyrelser m.fl. bör samverka för att
åstadkomma utökad information till konsumenter om att lågenergilampor innehåller
kvicksilver och ska samlas in samt verka för en konsumentnära insamling av dessa. (Se
konsekvensanalys i bilaga 1.)
20. Regeringen bör se över undantagen i förordningen (1998:944) vad gäller användning av
kadmium, framför allt undantag för kadmium i konstnärsfärger, vilket inte längre är motiverat
och därför bör tas bort. (Se konsekvensanalys bilaga 1, även förslag nr 22.)
Förslag som riktar sig till andra aktörer än regering och riksdag
21. Berörda aktörer, som Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, kommuner samt
tandvårdsmottagningarna bör arbeta för minskad spridning av kvicksilver till slam från
tandvårdsmottagningarna. En diskussion bör inledas mellan Naturvårdsverket och
branschrepresentanter samt fristående leverantörer av amalgamavskiljare, utifrån befintlig
överenskommelse, vilka ytterligare åtgärder som kan behövas.
22. Regeringen bör se över undantagen i förordningen (1998:944) vad gäller användning av
kadmium, framför allt undantag för kadmium i konstnärsfärger, vilket inte längre är motiverat
och därför bör tas bort. (Se konsekvensanalys bilaga 1.)
135
16. Delmål 4 – Fortlöpande minskning av hälso- och
miljöriskerna med kemikalier
Nuvarande lydelse av delmål 4:
Hälso- och miljöriskerna vid framställning och användning av kemiska ämnen skall minska
fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer och nyckeltal som ska fastställas av berörda
myndigheter.
Under samma tid ska förekomsten och användningen av kemiska ämnen som försvårar
återvinning av material minska.
Delmålet avser ämnen som inte omfattas av delmål 3.
Kemikalieinspektionens bedömning och förslag i korthet:
Kemikalieinspektionen bedömer att det inte är möjligt att nå det nuvarande delmålet till 2010.
Kända kemiska risker minskar, men samtidigt kommer nya ämnen, nya användningsområden
och nya tekniker (t.ex. nanopartiklar) ut på marknaden. Det saknas ännu i betydande
utsträckning kunskap om många ämnens farliga egenskaper och om ämnens förekomst i
produkter.
Förslag till reviderat delmål:
Hälso- och miljöriskerna vid all hantering av kemiska ämnen ska fortlöpande minska och
senast år 2018 vara så låga att människor och miljö inte kommer till skada. Särskild hänsyn
ska tas till barn och känsliga grupper.
Under samma tid ska användningen av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material
minska så att återvinningen inte hindras.
De åtgärder som föreslås innebär i korthet:
För att påskynda den långsamma utvecklingen mot en hållbar kemikalieproduktion och
kemikalieanvändning föreslås regeringen ta initiativ till att utreda förutsättningarna för
inrättandet av ett institut för hållbar produktion och användning av kemikalier. Institutet
skulle kunna utgöra ett kompetenscentrum för grön kemi och hållbar kemikalieanvändning.
Implementera den nya europeiska kemikalielagstiftningen Reach som tillsammans med
ändringar även i annan lagstiftning förväntas bidra till ökad kunskap och ökad spridning av
information om risker, samt till ytterligare regler om begränsningar.
Befintliga och kommande direktiv med krav på säkerhet för produkter behöver minst vara i
samma nivå som Reach.
Marknadsdrivna styrmedel bör stimuleras, t.ex. med olika former av verktyg som underlättar
för inköpare och kunder att ställa krav på mindre farliga produkter.
Ett aktivt arbete med produktval är en nyckel för att uppnå delmål 4.
136
16.1 Uppföljning av delmål 4
Kunskap om ämnens farliga egenskaper (delmål 1) och information om ämnens förekomst i
produkter (delmål 2) är viktiga förutsättningar för delmål 4. Delmålets första del pekar dock
inte på något givet tillstånd, utan det är generationsmålet som pekar ut vad riskminskningen
ska leda till.
Enligt delmålets nuvarande formulering ska riskminskningen anges genom nyckeltal och
indikatorer. Sådana ger endast viss information om utvecklingen. De måste kompletteras med
beskrivning av det riskminskningsarbete som företag och andra organisationer bidrar med.
Inte heller delmålets andra del anger något givet tillstånd som ska uppnås – i detta fall för
kemiska ämnen i material som ska återvinnas.
Begreppet farliga ämnen inkluderar ämnen på alla farlighetsnivåer, även de särskilt farliga
ämnen som omfattas av delmål 3 så länge ämnena finns kvar i produkter och finns i omlopp i
samhället. Hänsyn måste tas till risken för kombinationseffekter av ämnen som kanske inte
ger skadliga effekter var för sig.
En minskad risk för skador på människor och miljön nås genom att exponeringen för farliga
kemiska ämnen minskar. Det kan ske både genom att farliga ämnen byts ut mot mindre farliga
och genom att exponeringen minskar genom olika åtgärder. Människor och miljö kan
exponeras för kemiska ämnen i många olika situationer – bland annat i bostaden, på
arbetsplatser, i skolor och i stadsmiljön. Exponeringen kan ske direkt från produkter eller
indirekt via miljön genom mat, luft och vatten.
Ämnen kan dessutom komma från olika källor. Vid produktion kan utsläpp ske där ämnen
sprids till miljön och där människor exponeras i arbetsmiljön. Kemiska ämnen som används
för tillverkning av kemiska produkter och varor kan senare i varierande grad frisläppas från
olika delar av produkternas livscykel. Människor som använder produkter och varor kan
exponeras för kemiska ämnen som frisläpps. Här bör särskild hänsyn tas till barn och känsliga
grupper (t.ex. allergiker). Ämnen kan även spridas till miljön när varor används. Slutligen kan
ämnen spridas från uttjänta varor och vid avfallshantering.
16.1.1 Tillståndet i förhållande till delmålet
Delmålet gäller inget givet tillstånd i miljön utan syftar till minskade risker som kan uppnås
genom att farliga kemiska ämnen byts ut eller hanteras säkert. Enligt nuvarande formulering
ska riskminskningen illustreras genom framtagna indikatorer. Dessa indikatorer ger
visserligen ingen helhetsbild men är viktiga nedslag.
Ett annat sätt att mäta riskminskningen är att mäta exponeringen för farliga ämnen eller
huruvida hanteringen av kemiska ämnen är säker. Även företagens riskminskningsarbete
beskriver utvecklingen mot målet.
Det finns inget bra generellt mått för att följa utvecklingen. För växtskyddsmedel finns
riskindex. Liknande beräkningar har använts för att identifiera nya ämnen för
screeningverksamheten. Mängden använda kemikalier är dessutom konjunkturberoende, så
om man beräknar risktal som exponering × farlighet blir måttet missvisande, om man inte tar
med någon typ av konjunkturparameter.
Tillstånd enligt indikatorer
Sedan det förra underlaget till fördjupad utvärdering har ett flertal indikatorer arbetats fram
för att beskriva utvecklingen för målet Giftfri miljö och det pågår utveckling av fler
137
indikatorer. Flera av indikatorerna är kopplade till utvecklingen för delmål 4. Nedan
presenteras tre av indikatorerna.
antal produkter
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
hälsofarliga
ej hälsofarliga
1000
0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Diagram 9: Antal konsumenttillgängliga kemiska produkter som är hälsofarliga respektive som inte är
klassificerade som hälsofarliga (Källa: Produktregistret, Kemikalieinspektionen).
Antalet konsumenttillgängliga kemiska produkter som är hälsofarliga har inte förändrats
påtagligt de senaste åren, medan antalet produkter som inte är klassificerade som hälsofarliga
har ökat. Även de senare produkterna kan innehålla hälsofarliga ämnen i låga halter eller vara
hälsofarliga men inte klassificerade p.g.a. att de inte testats och därmed är det inte känt vad de
innehåller. Produkter kan också innehålla ämnen som vi ännu inte vet om de är farliga eller ej.
Diagram 10: Andel konsumenttillgängliga kemiska produkter som innehåller allergiframkallande
ämnen (Källa: Produktregistret, Kemikalieinspektionen).
138
Det har skett en svag ökning av allergiframkallande ämnen i konsumentprodukter under de
senaste tio åren. Av de drygt 11 000 kemiska produkter som används i hushållen innehåller
cirka 2 700 något allergiframkallande ämne. Att en produkt innehåller ett allergiframkallande
ämne behöver inte innebära att produkten är klassificerad som allergiframkallande.
120
100
Hektardoser
80
Miljörisker
60
40
Hälsorisker
20
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Diagram 11: Riskindikatorer för växtskyddsmedel inom svenskt lant- och trädgårdsbruk 1988–2005
(Källa: Kemikalieinspektionen.)
De beräknade hälso- och miljöriskerna kopplat till yrkesmässig användning av
växtskyddsmedel har minskat med 68 respektive 31 procent sedan 1988. Hälsoriskindex
verkar ha planat ut under 2000-talet, medan miljöriskindex har minskat under samma period.
Minskningen kan bland annat förklaras med att växtskyddsmedel med mindre farliga
egenskaper fått större användning än medel med farligare egenskaper.
Indikatorn för växtskyddsmedel visar att de beräknade hälso- och miljöriskerna med
växtskyddsmedel minskat tydligt under en femtonårsperiod. Men trots de minskade riskerna
går utvecklingen i vissa delar åt fel håll. Intensiteten i användningen av växtskyddsmedel
(mätt som antal hektardoser) har inte heller minskat under samma period, vilket bl.a. beror på
en förskjutning i odlade grödor till sådana som innebär en mer intensiv användning av
växtskyddsmedel. Det kan även bli möjligt att medel eller användningsområden som idag är
förbjudna i Sverige blir godkända igen som en följd av gemensam EU-lagstiftning. I ett längre
perspektiv (en generation) krävs genomgripande förändringar för att komma bort från det
kemikalieberoende som livsmedelsproduktionen nu vilar på, vilket förutsätter insatser för att
utveckla och införa alternativ till kemisk bekämpning.
Samhällsutveckling
I samhället används allt fler olika slags produkter, som dessutom i ökande grad är
sammansatta. Varuproduktionen blir alltmer global och produktionskedjorna är ofta
komplexa, vilket kan försvåra för enskilda aktörer i produktionskedjorna att bidra till
riskminskning. Även om halterna av farliga ämnen minskar i de enskilda produkterna är det
inte självklart att riskerna minskar eftersom användning av produkter i samhället ökar. (Se
vidare i kapitel Utgångspunkter.)
139
Lagstiftning
Kemikalielagstiftning
Den viktigaste förändringen inom lagstiftningen är EU:s nya kemikalielagstiftning Reach som
trädde ikraft 1 juni 2007.
Den information om ämnens farliga egenskaper som tas fram i enlighet med kraven i Reach
vad gäller registrering av ämnen (se delmål 1) ger ökade förutsättningar att minska riskerna i
hela produkthanteringskedjan. Kraven på kunskap om ämnen som tillverkas eller importeras i
volymer lägre än 10 ton per år och företag är dock otillräckliga och måste förstärkas för att
delmålet ska kunna uppnås inom delmålets tidsgräns.
Reach förutsätter en omfattande kommunikation mellan leverantör och kunder om ämnenas
användning och skyddsåtgärder, vilket kommer att leda till väsentligt ökad kunskap även om
exponering för ämnen. Detta är en förutsättning för riskminskning genom minskad
exponering. Riskminskning genom begränsning av särskilt farliga ämnen beskrivs under
delmål 3.
Reach innebär en stor skärpning av kraven på företagens egen kemikaliekontroll inklusive
större ansvar när det gäller undersökning av hälso- och miljöfarlighet. Reglerna innebär också
ett större ansvar att rapportera till myndigheter och informera kunder. Tillgången till
information om användning, exponering, risker och skyddsåtgärder kommer dessutom att bli
väsentligt bättre genom Reach, och det ger bättre förutsättningar för att delmål 4 ska kunna
uppnås.
Inom ramen för rådsförordningen (793/93/EEG) om bedömning och kontroll av risker med
existerande ämnen har en för gemenskapen gemensam riskbedömning gjorts för mer än
hälften av programmets 141 prioriterade ämnen. För majoriteten av dessa ämnen dras
slutsatsen att riskminskande åtgärder är nödvändiga och för 51 ämnen har rekommendationer
om riskminskande åtgärder antagits. Mjukgöraren DEHP och piperazin, två ämnen där
Sverige varit ansvarigt att genomföra riskbedömningen och arbeta fram förslag till
riskminskande åtgärder, har avslutas i programmet. Arbetet har för båda dessa ämnen lett till
EU-gemensamma rekommendationer om riskminskande åtgärder. Sveriges engagemang i
programmet har också lett till sådana rekommendationer för andra ämnen där Sverige har
särskilda nationella intressen.
Inom systemet för klassificering och märkning 72 har under tiden 2003-2007 ca 500 ämnen och
ämnesgrupper klassificerats som särskilt farliga, d.v.s. ämnen som kan ge upphov till cancer
eller skador på arvsmassan och fortplantningsförmågan.
Genom begränsningsdirektivet 73 har begränsningar införts för ett flertal ämnen, bl.a. för
azofärgämnen i textilier och vissa ftalater i barnavårdsprodukter.
Bekämpningsmedel – växtskyddsmedel
När växtskyddsmedelsdirektivet trädde i kraft i början på 1990-talet fanns ca 900 verksamma
ämnen/organismer på marknaden. Nu har fler än hälften dragits tillbaka av tillverkarna, vilket
gör att ca 450 ämnen/organismer återstår. Av de 219 verksamma ämnen/organismer som
hittills bedömts EU-gemensamt har 59 förbjudits. Skälen till förbud kan vara risker för
konsumenter, användare, förorening av grundvatten etc. Tretton ämnen som tidigare varit
72
Direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och
märkning av farliga ämnen.
73
Direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av
användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar).
140
förbjudna i Sverige har dock, trots svenskt motstånd, tagits upp på direktivets lista över
godkända ämnen. Av de 160 verksamma ämnen/organismer som inom EU-gemenskapen
accepterats ingå i växtskyddsmedelsprodukter finns idag hälften på den svenska marknaden.
GMO-tekniken innebär flera tillämpningar som kan få betydelse för miljömålet Giftfri Miljö.
Det kan gälla framtagande av genetiskt modifierade grödor som är resistenta mot svåra
sjukdomar, som potatisbladmögel, som innebär att man kan utesluta kemiska
växtskyddsmedel. Några sådana GMO-sorter finns dock ännu inte tillgängliga på den svenska
marknaden. Inom EU har två insektsresistenta majssorter godkänts för odling.
En annan tillämpning gäller genetiskt modifierade herbicidtoleranta grödor. En sådan har
godkänts inom gemenskapen för odling. Den genetiska modifiering som orsakar tolerans mot
växtskyddsmedel bedöms enligt GMO-direktivet (2001/18/EG). Användningen av
växtskyddsmedel för att skydda den toleranta grödan men för att bekämpa växtens
skadeorganismer bedöms nationellt enligt 91/414/EG på samma sätt som vid konventionellt
godkännande av växtskyddsmedel. Någon ansökan för användning av bekämpningsmedel för
GMO-gröda har inte inkommit till Kemikalieinspektionen. Det är dock olyckligt att herbicidtoleranta grödor tas fram i vilka toleransen bygger på användning av växtskyddsmedel med
oönskade egenskaper. Ett exempel på detta är glufosinatammonium (GA)-tolerant majs. GA
har inom gemenskapen klassificerats som reproduktionsstörande i kategori 2. Några genetiskt
modifierade mikroorganismer har hittills inte godkänts inom gemenskapen för användning i
växtskyddande syfte.
Bekämpningsmedel – Biocidprodukter
Biociddirektivet 74 och dess följdförordningar innehåller procedurer, ansvarsfördelning och
tidsramar för bedömningen av verksamma ämnen i biocidprodukter. De ämnen som får
användas i biocidprodukter inom EU ska listas och riskbedömas utifrån företagens
dokumentation.
Drygt 300 ämnen ingår i EU:s arbetsprogram för riskbedömning av verksamma ämnen. I
februari år 2007 hade ca 40 riskbedömningsrapporter tagits fram. I samband med
medlemsländernas omröstning om ämnen ska införas på någon av direktivets bilagor kan
villkor fastställas för hur ämnet får användas i en viss typ av produkter. Tre ämnen har i EUprövningen hittills tillåtits ingå i biocidprodukter.
Läkemedel
Riktlinjer för miljöriskbedömning finns för både human- och veterinärmedicinska läkemedel.
Det finns omfattande krav på bedömning av hälsorisker från ingående ämnen och färdiga
produkter. Läkemedeldirektiven har reviderats och vissa ändringar som har betydelse ur
miljösynpunkt har införts. Vad gäller risk/nyttovärderingen får miljörisk vägas in för
veterinärmedicinska läkemedel men inte för humanläkemedel. Kommissionen motsatte sig
förslaget att utreda av möjligheterna till ett standardiserat miljöklassificeringssystem.
Kosmetiska och hygieniska produkter
I nuvarande EU-regler för kosmetiska och hygieniska produkter finns omfattande krav på
bedömning av hälsorisker från ingående ämnen och färdiga produkter. Däremot saknas krav
på att risken för miljöeffekter ska bedömas.
Arbetsmiljölagstiftning
Arbetsmiljölagstiftningen ställer krav på säker hantering av kemiska ämnen på arbetsplatserna
vad gäller hälsoeffekterna. I direktivet om skydd mot kemiska risker i arbetet (98/24/EG)
finns regler om att arbetsgivaren ska undvika att använda ett farligt ämne som medför en risk
74
Direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden.
141
för arbetstagares hälsa och säkerhet eller ersätta det med ett ämne som medför mindre risk om
arbetets karaktär gör det möjligt. Inom arbetsmiljöområdet finns också föreskrifter, bland
annat om bindande hygieniska gränsvärden som ett viktigt verktyg för att begränsa
exponering i arbetslivet. Dessa föreskrifter ålägger dessutom arbetsgivaren att göra
riskbedömningar av verksamheten, vilket är ett kraftfullt instrument för att identifiera eller
ersätta farliga kemikalier samt att begränsa exponering och spridning av farliga kemikalier.
En förutsättning för att reglerna ska kunna följas är dock att det finns tillräcklig information
om de kemiska produkter som hanteras – både om innehåll av farliga ämnen och anvisningar
för riskhantering. De säkerhetsdatablad som leverantörer av kemiska ämnen ska lämna till
kunderna måste vara av god kvalitet. Ett problem kan vara risker vid bearbetning av material,
eftersom kunskapen och informationen om innehållet oftast är bristfällig.
Produktdirektiv
Det finns ett flertal EG-direktiv (enligt den s.k. nya metoden) som syftar till att underlätta
handel med produkter som ska vara tekniskt säkra och säkra från hälsosynpunkt. De direktiv
som rör produkter som innehåller kemiska ämnen behöver gå i linje med Reach eller i vart fall
inte motverka intentionerna med Reach vad gäller hälsosäkerhet.
EU:s direktiv om leksakers säkerhet syftar till fri rörlighet av leksaker på EU:s inre marknad
samt teknisk säkerhet och hälsosäkerhet. Direktivet omfattar dock inte kemiska risker för
miljön. Enligt direktivet får leksaker inte släppas ut på marknaden om de kan innebära en
direkt risk för användaren.
Leksaksdirektivet 75 revideras för närvarande och kommissionen har föreslagit att särskilt
hälsofarliga ämnen (CMR-ämnen kategori 1 och 2) inte ska få ingå i högre halter än 0,1
procent i leksaker, förutom när denna användning har fått tillstånd enligt Reach. Dessutom
föreslår kommissionen att ämnen som avges avsiktligt inte får ha allergiframkallande
egenskaper. Förändringarna i direktivet förväntas leda till minskade kemiska risker för barn.
Det kan dock finnas skäl att begränsa ytterligare ämnen.
EU:s byggproduktdirektiv syftar till en säker boendemiljö genom att krav ställs på
byggprodukterna. De väsentliga kraven i direktivet ska konkretiseras genom standarder.
Direktivet beaktar inte vare sig produktion av byggprodukter eller bygg- och rivningsavfall.
För närvarande sker en översyn av byggproduktdirektivet och det finns anledning att verka för
att kemikaliekraven i direktivet anpassas till Reach.
EU:s nya produktsäkerhetsdirektiv har införts i svensk lagstiftning. Reglerna innebär en
förstärkning av konsumentskyddet även när det gäller kemiska hälsorisker.
Direktivet om energianvändande produkter, EuP-direktivet, 76 är ett ramdirektiv som bl.a.
omfattar krav på energibesparing och återvinningsbarhet för energianvändande produkter.
Ramlagstiftningen kommer att införlivas under 2007. Sedan följer en process där standarder
utvecklas med kriterier som gör det möjligt att uppfylla direktivets syfte. Standardarbetet har
påbörjats inom ramen för de europeiska standardiseringsorganen. Lagstiftningen förväntas i
hög grad påverka utformningen av energiförbrukande produkter.
Producentansvar
En viktig del i arbetet för minskad miljöbelastning från produkter är att införa krav på att
producenten tar ansvar för de produkter som sätts ut på marknaden, även när produkterna är
75
Direktiv 88/378/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om leksakers säkerhet.
Direktiv 2005/32/EG om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energianvändande
produkter och om ändring av rådets direktiv 92/42/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 96/57/EG
och 2000/55/EG (EuP-direktivet, Energy using Products).
76
142
uttjänta. Genom ELV-direktivet (End of Life Vehicles) 77 regleras ansvaret för uttjänta fordon
så att producenterna är ansvariga för produkternas innehåll, insamling och
omhändertagande. 78
Under 2007 kommer den svenska producentansvarslagstiftningen och reglerna kring
skrotning av bilar att uppdateras. Producenterna får då ett tydligare ansvar för insamling och
omhändertagande. Det bör betyda att det finns större anledning för producenterna att i
tillverkningsskedet utveckla bilar som medför mindre risk för spridning av kemiska ämnen
med negativ hälso- och miljöpåverkan.
Uttjänt elektronik regleras genom WEEE-direktivet, 79 vilket ställer höga krav på att
producenten av produkterna både ska utforma produkterna så att det är möjligt att återvinna
dem och ansvara för insamling och omhändertagande. Ansvaret gäller inte bara de produkter
som producenten sätter ut på marknaden utan även de produkter som sålts innan direktivet
trädde i kraft 2002.
Införlivande processen pågår fortfarande, och målet är att nå ett enhetligt genomförande i hela
EU där syftet med direktivet får genomslag. Det ger stora möjligheter att minska spridningen
av kemiska ämnen via elektriska och elektroniska produkter, särskilt genom påverkan vid
tillverkning av produkter.
Lagstiftning om avfall
Inom EU finns ett ramdirektiv för avfall. Avfallslagstiftningen syftar till att skydda miljön på
olika sätt, bl.a. genom särskilda tillstånds- och transportförfaranden. Avfallshantering, som
deponier inklusive deponering av askor från avfallsförbränning, kompostering och rötning
och i vissa fall förbränningsanläggningar, innebär en risk för utsläpp av farliga ämnen. Det
råder osäkerhet och brist på kunskap om de långsiktiga hälso- och miljöeffekterna av sådana
utsläpp. Även felaktig hantering av farligt avfall eller materialåtervinning av avfall som är
dåligt kvalitetssäkrat innebär en risk.80 Till detta hör även avfallsbränder som kan vara en
följd av felaktig lagring.
Avfallshantering – materialåtervinning
Avfall kan i vissa fall återanvändas, och då har det betydelse om det uttjänta materialet
klassas som avfall eller inte. Avfall är undantaget från kraven i Reach. När ett material ska
användas på nytt i produkter som sätts ut på marknaden gäller dock i princip samma regler
som för ett nytt material. Gränsen mellan avfall och produkter är oklar.
Material från uttjänta produkter som återvinns måste vara fritt från ämnen som kan försvåra
återvinning och som riskerar att motverka en effektiv resurshushållning. Den begränsade
kunskapen om förekomst av kemiska ämnen i varor och material kan försvåra återvinningen
samt medför risker vid arbete med återvinning. I takt med ökad kunskap om ämnens farliga
egenskaper och förekomst i varor så ökar också förutsättningarna för materialåtervinning och
för minskad spridningen av farliga ämnen från avfallshantering.
Andra styrmedel
I samband med inköp, som privat konsument eller företag, finns tydliga ekonomiska
incitament där kraven på produkter som är mindre belastande för miljön kan få genomslag.
77
Direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon.
Direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon.
79
Direktiv 2002/96/EG om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter.
80
Naturvårdsverket (2002b): Ett ekologiskt omhändertagande av avfall, rapport 5177.
78
143
Det finns även ett antal verktyg som syftar till att underlätta för sådana kundkrav. Några av
dem redovisas nedan.
Offentlig upphandling med miljöhänsyn
Den offentliga sektorn upphandlar för mycket stora summor årligen. Genom att ställa krav på
miljöanpassning vid upphandlingen kan den offentliga sektorn utgöra en betydande aktör för
att öka efterfrågan på miljöanpassade varor och tjänster och därigenom bidra till att öka
utbudet av sådana på marknaden.
Det är dock vanligt att offentliga upphandlare saknar den kunskap som krävs för att kunna
ställa relevanta, verkningsfulla och uppföljningsbara kemikaliekrav. Miljöstyrningsrådet har
därför byggt upp ett verktyg för ekologiskt hållbar upphandling (EKU-verktyget) som ska
underlätta för inköpare att ta miljöhänsyn vid inköp. 81
Det finns också oklarheter i lagen om offentlig upphandling, LOU, om hur krav får
formuleras och hur långtgående dessa krav får vara, t.ex. om det är tillåtet att ställa krav som
är striktare än rådande EU-harmoniserad lagstiftning för produkter. Denna typ av oklarheter
kan bidra till att upphandlare, för att undvika att bryta mot lagen, inte ställer kemikaliekrav i
den utsträckning som skulle vara önskvärt för att bidra till ett fortlöpande
riskminskningsarbete.
I regeringens skrivelse om miljöanpassad offentlig upphandling föreslås en rad förstärkningar
av arbetet i form av en handlingsplan samt mål och åtgärder. 82 Handlingsplanen lägger fast att
miljökrav vid offentlig upphandling bör öka. Åtgärderna behandlar bland annat styrning av
myndigheter, engagemang av politiker och andra beslutsfattare på lokal och regional nivå,
utbildning och stöd till offentliga upphandlare. En vidareutveckling av målen ska utredas, där
kemikaliefrågorna också bör stärkas.
Positiv miljömärkning
Ytterligare ett sätt för företagen att bidra till riskminskning är att märka produkterna med
positiv miljömärkning. Systemet för positiv miljömärkning (ISO 14024) utvecklades främst
för konsumentprodukter, men kriterier finns även för yrkesprodukter och för tjänster som logi
och restaurang. Märkningen syftar till att skapa drivkrafter för utveckling och konsumtion av
mindre miljöbelastande produkter genom att med en symbol underlätta produktvalet för
konsumenter och inköpare som vill ta miljöhänsyn vid inköp.
För att få använda symbolen förutsätts att produkterna uppfyller miljömärkningens kriterier
som pekar ut de minst miljöbelastande inom produktgruppen. Det betyder att kriterierna kan
variera för olika produktgrupper. Kriterierna ska dessutom skärpas i takt med att alltfler
produkter på marknaden uppfyller kriterierna. Eftersom märkningen är frivillig, och inte alla
företag söker licens för sina varor även om de uppfyller kriterierna, så finns även varor på
marknaden som uppfyller kriterierna utan att vara positivt miljömärkta.
På den svenska marknaden finns flera system för positiv miljömärkning: EU-blomman,
Nordiska Svanen, SNF:s Bra miljöval och TCO-märkning. Genomslaget för märkningen på
den svenska marknaden är dock ojämnt – för vissa produktgrupper (t.ex. tvättmedel) är det
mycket stort medan andra varugrupper saknar märkning trots att kriterier finns.
81
AB Svenska Miljöstyrningsrådet bildades 1995 och ägs gemensamt av stat och näringsliv genom
Miljödepartementet, Svenskt Näringsliv samt Sveriges Kommuner och Landsting. Miljöstyrningsrådets
övergripande uppgift är att stödja industri, näringsliv och offentlig förvaltning i utveckling av miljöarbetet på ett
systematiskt och kostnadseffektivt sätt.
82
Miljödepartementet (2006): ”Miljöanpassad offentlig upphandling”.
144
Totalt är det ett par procent av varorna på marknaden som har positiv miljömärkning. Svanen
omfattar ca 60 varugrupper och det fanns i maj 2003 totalt 569 licenser för Svanen i Sverige.
Vid samma tid var 539 varor och tjänster märkta med Falken/Bra Miljöval.
I Sverige är Svanen det dominerande systemet för positiv miljömärkning. Det har skett en
utveckling av kriterier för tjänster där intresset nu är störst. I takt med att potentialen för
utveckling av produkterna minskar så minskar möjligheterna för företag att utmärka sina
produkter. Då minskar även företagens intresse för systemet eftersom märkningen inte längre
ger någon marknadsföringsvinst.
EU:s miljömärkning Blomman har inte fått det genomslag som inom EU som var
förhoppningen. Det pågår revidering av EU:s förordning om miljömärkning (1980/2000) och
ett syfte är att effektivisera systemet.
Företagens arbete för att minska kemiska risker
Olika aktörer har varierande möjligheter att påverka riskminskningen beroende på var i en
produkts livscykel de hanterar produkten. Vid framställningen av ett ämne eller en vara
förknippas riskminskning i första hand med arbetsmiljöaspekter, eftersom arbetsmiljön ofta
innebär en tydlig och direkt koppling mellan exponeringen för ämnen och akuta hälsoeffekter,
som kan initiera riskminskning. Att minska riskerna genom att byta ut farliga ämnen mot
mindre farliga kan ske genom tillverkarnas produktutveckling och kan vara en följd av
kundernas produktval. När det gäller det mer långsiktiga perspektivet, såsom att undvika
farliga ämnen som kan läcka ut under en varas användning eller som kan innebära problem
vid avfallshantering eller återvinning, har aktörerna inte alltid lika tydlig koppling till
riskminskningen som kan ligga långt bort i tid eller rum.
Många företag, branschorganisationer och andra verksamhetsutövare arbetar för att minska
kemiska risker. Exempel på sådant arbete är att granska säkerhetsdatablad och centralisera
inköp för att få bättre kontroll över de kemiska produkter som används. Företagens arbetssätt
varierar bl.a. beroende på om det är kemiska produkter eller varor som hanteras, var i
produktkedjan man befinner sig och kompetens. Det finns ett antal system och verktyg som
företagen kan använda i sitt riskminskningsarbete, och i det följande beskrivs några av dessa.
Kemiindustrins internationella åtagande för ständiga förbättringar inom säkerhet, hälsa och
miljö kallas ”Ansvar & Omsorg” (”Responsible Care”). Företagen ska öppet informera om
sin verksamhet och de resultat som uppnås. Ansvar & Omsorg bygger på åtta grundelement
som fastställs på internationell nivå. 83
Byggsektorn har initierat projektet BASTA, som är ett branschgemensamt system som
identifierar byggprodukter som inte innehåller ämnen med särskilt farliga egenskaper.
Systemet ska göra det enkelt för inköparen på byggföretaget att upphandla varor som saknar
särskilt farliga ämnen. Inom byggsektorn används mer än 45 000 olika material och
produkter, varav många innehåller farliga ämnen.
Många företag arbetar med kvalitets- och miljöledningssystem. När det gäller antalet företag
som har miljöledningssystem är trenden ökande – från ca 500 företag i februari 1999 till drygt
4000 i december 2006. 84 Kemikalier identifieras ofta som en betydande miljöaspekt och det är
inte ovanligt att företagen har riskminskningsmål i sitt systematiska miljöledningsarbete. En
viktig aspekt är också den utbildning som ska ske inom miljöledningssystemet, vilket bidrar
till personalens ökade kunskaper om miljöfrågor.
83
84
Se vidare http://www.plastkemiforetagen.se.
”Worldwide number of ISO14001”: http://www.ecology.or.jp/isoworld/english/analy14k.htm.
145
Det pågår diskussioner inom EU om kopplingen mellan EU:s miljöledningssystem (EMAS II)
och systemet för positiv miljömärkning (EU-blomman).
16.1.2 Bedömning av utvecklingen mot målet
Det är inte möjligt att nå nuvarande delmål 4 till 2010.
Även om kända kemiska risker minskar kommer samtidigt nya ämnen, nya användningsområden och nya tekniker (t.ex. nanopartiklar) ut på marknaden. Det saknas ännu kunskap i
betydande utsträckning om många ämnens farliga egenskaper och om ämnens förekomst i
produkter. Därmed kan nya risker uppstå.
Det tar dessutom tid för samhället, myndigheter och näringsliv att generera kunskap om och
att lära sig hantera de nya riskerna. Den förstärkta kemikalielagstiftningen inom EU, Reach,
förväntas visserligen leda till ökad kunskap och medvetenhet och därmed på sikt innebära
minskade kemikalierisker, men samtidigt kommer farliga kemiska ämnen att behöva
användas under lång tid framöver.
Användningen av bekämpningsmedel innebär avsiktlig spridning av kemiska ämnen med
farliga egenskaper. Det krävs betydande utveckling av bekämpningsmedel och
bekämpningsmetoder för att delmålet ska uppnås inom rimlig tid.
I näringslivet (förutom inom kemiindustrin) upplevs kemikalierisker som komplicerade och
kunskapen är mycket varierad. Sammantaget med alltmer komplexa globala produktionskedjor och ökande varuanvändning i samhället är det osäkert om kemikalieriskerna
sammantaget minskar fortlöpande till 2010.
För riskminskningsarbetet kopplat till återvinning av material bedömer Naturvårdsverket att
de åtgärder som hittills vidtagits troligen inte räcker för att minska förekomsten av kemiska
ämnen som försvårar återvinning av material. Möjligen kan förekomsten av kemiska ämnen
med en negativ hälso- och miljöeffekt i varje enskild produkt minska. Men eftersom den
totala mängden av produkter ökar antas också risken fortsätta att öka.
Naturvårdsverket bedömer att flera nya åtgärder behövs för att delmålet ska kunna uppnås.
Om dessa åtgärder genomförs på ett bra sätt och når förväntade effekter antas förekomsten av
kemiska ämnen som försvårar återvinning av material minska.
För att nå den önskade riskminskningen under hela livscykeln enligt syftet med delmålet
krävs att producenternas kunskap enligt delmål 1 omsätts till verklighet och används i design
och val av material vid tillverkningen av nya produkter. Till det kommer behovet av relevant
information till olika användare längs livscykeln enligt delmål 2.
Naturvårdsverket har i en rapport redovisat behovet av att utveckla de tillgängliga verktygen
för att stärka kedjan av information mellan producent, användare och de som tar omhand
avfallet. 85
Hur långt når lagstiftningen?
Kemikalielagstiftningen
Sammantaget förväntas Reach leda till ett kraftigt ökat riskminskningsarbete hos företagen, i
form av utbyte av farliga ämnen mot mindre farliga och/eller begränsning av riskerna genom
andra åtgärder allteftersom riskerna blir kända. Fler farliga och särskilt farliga ämnen
85
Naturvårdsverket (2005b): Information om produkters miljöbelastning.
146
förväntas bli föremål för åtgärder på EU-nivå, genom begränsning eller tillståndsprövning,
eller på nationell nivå, i form av arbetsmiljöregler eller tillståndsprövning av miljöfarlig
verksamhet.
EG-direktiven om arbetarskydd anger miniminivån för medlemsstaternas arbetsmiljöregler.
Nationellt har Sverige regler som är mer detaljerade, bland annat finns krav på tillstånd och
förbud för vissa ämnen. Det ännu inte fullständigt utrett i vilken utsträckning Reach begränsar
möjligheterna till nationella regler inom arbetsmiljön. För ämnen där det nu finns förbud eller
tillståndskrav i arbetsmiljölagstiftningen kan eventuellt Reach innebära en mer omfattande
användning tillåts, vilket i så fall riskerar att motverka miljömålet.
Myndigheters tillsyn av företagens säkerhetsarbete samt arbetet med att identifiera och
prioritera ämnen och användningar som bör regleras på EU-nivå bedöms bli mer systematiskt
till följd av den kunskap som kommer fram via registrering och utvärdering. Otillräcklig
tillsyn och bristande tillämpning kan dock i praktiken i värsta fall leda till en mer begränsad
ökning av riskminskningsåtgärderna.
En konsekvens av lagstiftningen bör vara att företagens arbete med att fortlöpande minska
hälso- och miljöriskerna med kemikalier bör öka väsentligt i effektivitet och omfattning och
också röra ett stort antal ämnen. Det kommer att påverka målet i positiv riktning.
Växtskyddsmedel
Regler för förhandsgranskning och godkännande innan växtskyddsmedel får släppas ut på
marknaden är harmoniserade inom EU. Ett registreringssystem utgör basen i arbetet med att
minska riskerna med dessa medel. I Sverige har lagstiftningen för bekämpningsmedel
kompletterats med särskilda nationella handlingsprogram för att åstadkomma minskade risker.
Inslagen i dessa program överensstämmer stor del med det förslag till ramdirektiv för en
hållbar användning av bekämpningsmedel som kommissionen lämnade till rådet och
Parlamentet i juli 2006. Regelskärpningar tillsammans med åtgärder inom ramen för
nationella handlingsprogram för växtskyddsmedel är av avgörande betydelse för de svenska
möjligheterna att minska riskerna.
Biocidprodukter
I samband med den EU-gemensamma genomgången av verksamma ämnen i biocidprodukter
tas information fram som kan leda till en minskade av miljö- och hälsoriskerna vid
användningen av produkterna. Begränsningar kan göras både på gemenskapsnivå och i
samband med produktgodkännandet, förutsatt att utrymme ges för en sådan möjlighet i
upptaget av det verksamma ämnet i bilaga 1 till biociddirektivet.
Riskminskningen blir som störst för unionen om medlemsländerna kommer överens om
gemensamma riskbegränsande åtgärder. Kommissionen har dock i sina senaste förslag till
upptagsdirektiv i stor utsträckning lämnat till länderna att på medlemslandsnivå göra en sådan
bedömning.
I samband med det förenklade förfarandet vid produktgodkännandet, när ett godkännande i ett
första medlemsland ska ligga till grund för ett godkännande i de övriga medlemsländerna, kan
det bli mycket svårt att vidta riskminskande åtgärder som är mer långtgående än de som
föreslagits av det första medlemslandet. Sverige bör därför arbeta för att vissa riskminskande
åtgärder fastställs på gemenskapsnivå.
Annan produktlagstiftning
Efter den pågående revideringen av leksaksdirektivet 86 förväntas skyddsnivån vara anpassad
86
Direktiv 88/378/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om leksakers säkerhet.
147
till Reach vad gäller hälsorisker. Miljörisker kommer inte att beaktas eftersom
leksaksdirektivet enbart omfattar hälsoaspekter.
En revidering av byggproduktdirektivet har nyligen påbörjats, och det är i dagsläget inte
möjligt att bedöma möjligheterna för att krav på ökad kemikaliesäkerhet införs i direktivet.
Avfall/återvinning
En felaktig hantering av avfall som kan innehålla farliga ämnen innebär en risk för
människors hälsa och miljön. Avfallslagstiftningen syftar till att skydda miljön. Det är dock
oklart om Reach ger ett bra skydd för produkter som består av eller innehåller återvunnet
avfall.
Sverige bör arbeta för en tydlig avfallslagstiftning och tydliga regler för produkter i EU så att
en praktisk och miljösäker hantering av produkter som består av eller innehåller återvunnet
avfall underlättas. Regeringen bör ta särskild hänsyn till de särskilda förutsättningar som kan
gälla för avfall och som skiljer sig från produkter av jungfruligt material. Avfalls- och
återvinningsperspektivet bör bevakas i kommande revideringar av Reach.
Hur långt når de marknadsdriva initiativen?
Offentlig upphandling
Inköpare i offentlig sektor kan bidra till att minska kemiska risker genom att ställa krav på att
produkter och tjänster. Potentialen att påverka leverantörerna att utveckla produkter som är
mindre farliga från kemikaliesynpunkt är betydande genom stora inköpsvolymer och
samordnade krav. Miljöstyrningsrådet har regeringens uppdrag att utveckla ett verktyg (EKUverktyget) som ska ge stöd till offentliga inköpare att ställa krav på mindre miljöbelastande
produkter.
Det EU-gemensamma regelverk som styr offentlig upphandling, samt EU:s inre marknad,
begränsar dock möjligheterna. Om de offentliga inköparnas krav ger en direkt eller indirekt
diskriminerande effekt på marknaden så finns det risk att kraven i EKU-verktyget kan
likställas med nationella särregler, trots att det är frivilligt för inköpare att följa kraven i
verktyget. Detta kan avgöras först efter domstolsbeslut.
Företagens arbete
Många företag och branscher arbetar med riskminskning, t.ex. genom att identifiera ämnen
samt byta ut och fasa ut ämnen och produkter. Företagens arbete med riskminskning varierar
från obefintligt till en mycket ambitiös nivå, men den generella bilden är att det finns stor
potential till förbättring, t.ex. genom att företag och organisationer skaffar sig mer kunskap
och ställer krav högre på sina leverantörer.
Hinder för företagens arbete med riskminskning genom utbyte av farliga ämnen är bl.a.
bristande kunskap, tidsbrist, bristfällig information om produkter hos leverantörer (t.ex.
ofullständiga säkerhetsdatablad), dåliga rutiner på företagen, brist på alternativa lösningar,
och ointresse hos kunder. Annat som lyfts fram som hinder är att det inte kostar att göra fel
och att kortsiktiga lösningar premieras. 87
För att öka arbetet med riskminskning har företag och organisationer identifierat olika
drivkrafter som påverkar utvecklingen. Sådana drivkrafter är, förutom krav i lagstiftning och
från myndigheter och kundkrav, bl.a. krav på säker arbetsmiljö, medvetenhet om
87
IIIEE (2007): Företags arbete med produktval och utbyte av farliga ämnen samt hur olika aktörer kan verka
pådrivande i detta arbete.
Kemikalieinspektionen (2006a): Företags substitution av kemiska ämnen – drivkrafter, hinder och
framgångsfaktorer. (Arbetsmaterial, Frida Beijer.)
148
kemikalierisker, engagerad ledning och medarbetare samt lämpliga verktyg. Annat av
betydelse är besparingsmöjligheter och konkurrensfördelar, företagets image, eventuella
olyckor eller incidenter samt att företagen arbetar på ett systematiskt sätt.
Myndigheternas roll
Myndigheterna har en viktig roll för att stimulera företagens riskminskningsarbete, bl.a.
genom att informera, kommunicera och ta fram verktyg. Det är viktiga aktiviteter som
komplement till regler och tillsyn. Dock förutsätter det att företagen är intresserade och
motiverade, och dessa aktiviteter kommer därför att ha en begränsad effekt på marknaden.
16.2 Utvärdering av delmål 4
Nedan redovisas först resultat av de åtgärder som föreslogs i den förra fördjupade
utvärderingen (UFU03), och i propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag
(2004/05:150). Därefter redovisas viktiga resultat från annat arbete som initierats av andra
aktörer. Sedan refereras resultaten av arbete som bedrivits inom andra samhällssektorer och
mot andra mål men som har betydelse för uppfyllelse av delmål 4 i Giftfri miljö.
16.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder
Lagstiftning
Produktvalsprincipen och försiktighetsprincipen
I UFU03 föreslogs att regeringen skulle verka för att produktvalsprincipen kommer till
uttryck i revideringen av växtskyddsmedelsdirektivet 88 samt att regeringen skulle verka för att
försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen kommer till uttryck inom EU:s kommande
kemikalieregler.
I miljömålspropositionen (prop. 2004/05:150) uttrycker regeringen att man i Reachförhandlingarna avser att arbeta för starka och tydliga skrivningar om verksamhetsutövarnas
ansvar (duty of care) samt en betydligt mer omfattande användning av
restriktionsbestämmelserna än vad som varit fallet i begränsningsdirektivet 89. I UFU03
förslogs vidare att regeringen även fortsättningsvis bör arbeta aktivt för att påverka EU:s
kommande kemikalieregler så att verksamhetsutövarnas ansvar för att genomföra
riskbedömningar och vidta riskbegränsande åtgärder blir så tydligt som möjlig.
Produktvalsprincipen i ny växtskyddsmedelsförordning: Kommissionen har föreslagit att
produktvalsprincipen ska finnas med i kommande växtskyddsmedelsförordning. Förslaget
innebär att kandidatämnen för substitution tas fram på gemenskapsnivå och att produkter
innehållande dessa ämnen blir föremål för tillämpning av produktvalsprincipen efter en
jämförande bedömning av olika produkter. Det är viktigt att förslaget ges en slutlig
utformning som medger en effektiv riskminskning i praktiken.
Försiktighetsprincipen i Reach: Någon uttalad försiktighetsprincip införs inte med Reach. I
ingressen sägs dock att förordningen grundas på principen att industrin bör tillverka,
importera, använda eller släppa ut ämnen på marknaden med sådan ansvarskänsla och
88
Direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.
Direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av
användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar).
89
149
försiktighet som kan krävas för att se till att människors hälsa och miljön inte påverkas
negativt under rimligen förutsebara förhållanden.
Betydligt viktigare är de krav som Reach ställer på leverantörer och användare att se till att
exponeringen för varje ämne blir lägre än den lägsta nivå som ger upphov till effekter – s.k.
adekvat kontroll. Dessutom krävs att alla leverantörer, distributörer och användare ska
sammanställa all information de behöver för att fullgöra sina skyldigheter enligt Reach, spara
den i minst tio år, samt på begäran från behörig myndighet lämna över den eller göra den
tillgänglig. Detta bör bidra till ökad försiktighet.
Produktvalsprincipen i Reach: Någon generell produktvalsprincip har inte infogats i Reach.
Inledningsvis i Reachförordningen framgår dock att en viktig målsättning är att stimulera och
i vissa fall se till att ämnen som inger stora betänkligheter på sikt ersätts med mindre farliga
ämnen och tekniker om det finns lämpliga ekonomiskt och tekniskt genomförbara alternativ.
Där framgår även att Reach inte påverkar tillämpningen av direktiv om arbetarskydd och
miljöskydd. I minimidirektivet om skydd mot kemiska risker i arbetet (98/24/EG) finns regler
om att risker för arbetstagares hälsa ska elimineras eller minimeras genom att ersätta ett farligt
kemiskt agens med ett agens eller en metod som innebär mindre risk om arbetets karaktär
tillåter detta. För carcinogener och mutagener gäller enligt minimidirektivet 2004/37/EG 90 att
arbetsgivaren ska inskränka användningen i synnerhet genom att ersätta dem, i den mån det är
tekniskt möjligt, med ämnen eller metoder som innebär mindre risk för arbetstagarnas hälsa
och säkerhet.
För särskilt farliga ämnen införs en produktvalsprincip i Reach genom att det läggs fast att ett
av syftena med tillståndsprövningen är att dessa ämnen gradvis ska ersättas med lämpliga
alternativa ämnen eller tekniker, när det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart. För många
av de ämnen som ska tillståndsprövas gäller att tillstånd får ges bara om lämpliga alternativ
saknas och samhällsnyttan överväger riskerna.
Ökade krav på tillsyn och tillsynssamarbete
UFU03: Regeringen bör verka för ökade krav på tillsyn och tillsynssamarbete mellan
medlemsländerna samt ett mer formaliserat tillsynssamarbete, framför allt inom EU.
Sverige insåg tidigt vikten av att samverka inom EU kring tillsyn av kemikalielagstiftningen
Reach och initierade 2006 tillsammans med Nederländerna projektet EU project on
enforcement of REACH. Kemikalieinspektionen är projektledare för projektet, och förutom
Nederländerna ingår Danmark och Irland i projektgruppen. Ytterligare ca sju länder är
intresserade och följer projektet. Som styrgrupp fungerar sub-CWG. 91
Projektets övergripande syfte är att så långt som möjligt bidra till att tillsynen och
sanktionerna i medlemsländerna samordnas och att företagen blir mer lika behandlade av
tillsynsmyndigheterna i alla medlemsstater för att därmed minska risken att företagen väljer
att släppa ut/tillverka sina produkter i det medlemsland som har låg ambitionsnivå i tillsynen
och svaga eller inga sanktioner.
Projektet kan ses som ett förberedande forum till det Forum om informationsutbyte om
verkställighet – Forum för Exchange of information on enforcement – som kommer att bildas
vid den europeiska kemikaliemyndigheten ECHA i Helsingfors och som bl.a. ska samordna
gemensamma tillsynsprojekt och utveckla arbetsmetoder/verktyg för inspektörer.
90
Direktiv 2004/37/EG om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för carcinogener eller mutagena ämnen i
arbetet
91
Sub-CWG är en undergrupp till Chemicals Working Group, en kommissionsarbetsgrupp där medlemsstaterna
deltar.
150
Marknadsdrivna initiativ och styrmedel
Myndigheternas stöd till verksamhetsutövarnas riskminskningsarbete
I UFU03 föreslogs att myndigheter skulle stötta verksamhetsutövarnas riskminskningsarbete
genom att tillhandahålla verktyg, t.ex. OBS-databasen och EKU-verktyget.
Många företag inför för närvarande kvalitets- och miljöledningssystem och det är viktigt att
de som arbetar med detta – t.ex. produktutvecklare och inköpare, samt de miljörevisorer som
granskar dem – får fördjupad kompetens i lagstiftningen på kemikalieområdet så att anslutna
företags regelefterlevnad och riskminskning förbättras.
Riskminskningsverktyget PRIO
PRIO, ett webbaserat riskminskningsverktyg som har ersatt OBS-listan, syftar till att
underlätta för näringslivet både att identifiera och fasa ut särskilt farliga ämnen och minska
riskerna för farliga ämnen, vilket bidrar till att delmålen 3 och 4 kan uppnås.
Utgångspunkten för utvecklingen av PRIO var slutsatserna från kemikalieutredningen 92 samt
behov hos målgrupperna. PRIO består av en databas med ca 4000 ämnen med särskilt farliga
egenskaper samt en vägledning för att underlätta för företag att arbeta med riskminskning.
Sedan PRIO lanserades 2004 har verktyget presenterats vid fler än 70 olika tillfällen för
uppskattningsvis ca 4000 personer.
PRIO är uppskattat, bl.a. för sin tydlighet, av såväl företag som myndigheter på lokal och
regional nivå. Branschföreningar och industriforskningsinstitut kan branschanpassa budskapet
vilket ytterligare förtydligar möjligheterna till minskning av kemiska risker. Kriterierna i
PRIO har exempelvis används i olika bedömningssystem i byggsektorn. PRIO:s kriterier för
utfasningsämnen har också använts vid regionala tillsynsaktiviteter i flera län där man kartlagt
företagens användning av de farligaste ämnena i syfte för att initiera utbyte av dessa.
Kunskapsuppbyggnad, information och dialog
Regeringen inledde i slutet av 1990-talet en dialog med dagligvaruhandeln – Framtida
Handel. Kemikalieinspektionen har tillsammans med ett antal aktörer inom dagligvaruhandeln
arbetat med åtagandena i överenskommelsen som har koppling till Giftfri miljö. Ett resultat av
detta arbete är en inköpsguide – Att ställa kemikalierelaterade krav vid inköp – som kan
fungera som stöd för inköpare att ställa kemikalierelaterade krav. Med denna typ av
inköpskrav bedöms även möjligheten att få gehör för kraven betydligt större. Dessutom är
dialogerna värdefulla genom att aktörerna får möjlighet att träffas och utbyta erfarenheter
inom området och samverkan kan utvecklas mellan företag inom branschen.
Kemikalieinspektionen har utvecklat dialoger med produktbranscher, bl.a. med byggsektorn,
tvättmedelsbranschen och olika sektorer som använder blyinnehållande produkter. Dialogerna
har bidragit till en ökad ömsesidig förståelse för hur arbete med riskminskning kan bedrivas.
Miljöledningssystem
Kemikalieinspektionen har sedan förra utvärderingen arbetat med att förbättra och förstärka
kemikalieperspektivet i företagens arbete med miljöledningssystem. 93 I samarbete med
flertalet branschorganisationer har Kemikalieinspektionen delvis med medel från
Miljömålsrådet tagit fram en handbok med syftet att förtydliga riskhanteringsperspektivet i
företagens miljöledningssystem. Boken ska vara en hjälp för företagen att arbeta med
miljömålet giftfri miljö. Publikationen har presenterats på ett antal olika seminarium, bland
92
SOU 2000:53: Varor utan faror.
Kemikalieinspektionen (2007c): Miljöledning och Giftfri miljö, kemikaliefrågorna i teori och praktik, KemI
rapport 4/07
93
151
annat för föreningen ”Miljörevisorer i Sverige”. Rapporten kommer att ges ut av
Kemikalieinspektionen under 2007.
Offentlig upphandling med miljöhänsyn
Miljöstyrningsrådet arbetar fram en kemikaliepolicy som ska utgöra ett vägledande dokument
för EKU:s arbetsgrupper i utvecklingen av kriterier för miljöanpassad upphandling, eftersom
många av produktområdena berörs av kemikaliefrågor. Kemikaliepolicyn utgår från Reach
och Giftfri miljös delmål 3 och 4.
Miljöstyrningsrådet arbetar också med att bygga upp en grund för ett svenskt program för
miljödriven teknikupphandling. Första steget är fokuserat på teknikupphandling för en giftfri
miljö. Modellen som arbetas fram kommer att inkorporeras i EKU för att möjliggöra
innovationsdrivna upphandlingar och framväxande av spjutspetskriterier i den absoluta
teknikfronten.
Kemikalieinspektionen lät i januari 2007 utföra en telefonstudie där personer som arbetar med
upphandling av byggentreprenader intervjuades. Det visade sig att offentliga upphandlare ofta
saknar kunskap som krävs för att kunna ställa relevanta, verkningsfulla och uppföljningsbara
kemikaliekrav. Vägledning och stöd i arbetet efterfrågas.
Positiv miljömärkning
Incitamentet för företagen att betala licens för positiv miljömärkning faller när de flesta
produkter inom produktgruppen är märkta, eftersom det då inte påverkar kundens produktval.
Positiv miljömärkning har sin största verkan när endast en del av marknaden för en varugrupp
har positiv miljömärkning. När alltfler produkter uppfyller kraven på positiv miljömärkning
bör kriterier skärpas så att de fortsätter att fungera som språngbräda.
Målet är egentligen inte att alla produkter ska vara positivt märkta utan att märkningen har
bidragit till en produktutveckling som gett mer miljöanpassade varor. 94
Miljövarudeklarationer
Miljövarudeklarationer (MVD) är inget enhetligt begrepp, utan de används i olika
sammanhang och informationen kan ha stora variationer. Kemikalieinspektionen drev att krav
på kemiska ämnen skulle tas med i standarden men fick inte gehör för det. Inget av de
frivilliga systemen innebär idag att information om ingående farliga kemiska ämnen ska
förmedlas till användaren. Informationssystemen kan dock i någon mån kompensera bristen
på föreskrivna krav på information om varors kemikalieinnehåll genom att de bidrar till en
allmän riskminskning. Detta förutsätter dock att systemen används brett för produkter.
EU:s miljömärkning Blomman har inte blivit någon större framgång inom EU, men just nu
revideras EU:s förordning om miljömärkning (1980/2000), och ett syfte är att effektivisera
systemet. Det pågår även en diskussion om koppling mellan miljömärkning och EU:s
miljöledningssystem EMAS II.
Övrigt
Utbildningsinsatser i Reach
UFU03: ”Regeringen och verksamhetsutövarna bör verka för att utbildningsinsatser m.m.
kommer till stånd för att klara det ökade behovet av kompetens för riskbedömning och
riskhantering hos företagen, samt myndigheter och organisationer, när de nya
kemikaliereglerna inom EU införs.”
94
Löfgren, P. (2007): Offentliga organs möjligheter att ställa miljökrav och krav på farliga ämnen vid
byggentreprenader. Intervjuer med representanter från offentlig sektor.
152
I februari 2007 beslutade regeringen att knyta ett särskilt Reach-råd till
Kemikalieinspektionen. Rådets uppgifter är att sprida information och driva på samverkan
mellan näringsliv, myndigheter och andra intressenter kring frågor som rör genomförandet av
EU:s nya kemikalielagstiftning Reach.
Forskning
UFU03: ”Regeringen bör ta initiativ till att ytterligare resurser skapas för forskning avseende
kemiska risker i arbetsmiljön. Det behövs även forskningsmedel för öka kunskapen om
förekomst av och emissioner av kemikalier från varor under användningen och i avfallsledet.”
Naturvårdsverket har sedan dess utlyst ett treårigt forskningsprogram med namnet Emissioner
av organiska miljögifter från varor och produkter. Beslut om vilken forskargrupp som får
forskningsanslaget (25 miljoner kronor) väntas tidigast i slutet av juni 2007. Det är troligt att
programmet startar under hösten 2007 och det ska pågå i 5 år. Programmet förväntas ge bra
kunskaper om hur farliga ämnen kan emittera från varor och spridas i samhället och
dimensionera problematiken.
Handlingsprogrammet för användning av bekämpningsmedel inom jordbruket och
trädgårdsnäringen
UFU03: ”Regeringen bör snarast fastställa det av Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen
år 2002 föreslagna Handlingsprogrammet för användningen av bekämpningsmedel i
jordbruket och trädgårdsnäringen till år 2006, och avsätta de resurser som krävs för att
genomföra de förslag som beskrivs i handlingsprogrammet.”
Sedan 1987 har Kemikalieinspektionen, tillsammans med Jordbruksverket och på uppdrag av
regeringen, utarbetat nationella handlingsprogram som syftar till att minska riskerna med
användningen av bekämpningsmedel inom jordbruk och trädgård. Förslag till ett nytt program
för tiden 2002–2006 lämnades till regeringen i juli 2002.95 Programmet formulerades utifrån
ett antal miljökvalitetsmål, främst målet Giftfri miljö. Handlingsprogrammet har därefter i
huvudsak antagits av regeringen (prop. 2003/04:1). Myndigheterna redovisade kostnaderna
för de föreslagna åtgärderna och pekade på lämpliga finansieringskällor. Några särskilda
anslag gavs dock inte till Kemikalieinspektionen vilket i praktiken innebar att de ursprungliga
åtgärdsförslagen inte kunde genomdrivas så som det var tänkt.
Mindre hälso- och miljöfarliga bekämpningsmedel
UFU03: Regeringen bör stimulera och stödja forskning kring mindre hälso- och miljöfarliga
bekämpningsmedel, samt alternativa bekämpningsmetoder i växtskydds- samt biocidarbetet.
Ekonomistyrningsverket har, på uppdrag av regeringen, tagit fram en rapport med förslag till
åtgärder för att finansiera utveckling och marknadsintroduktion av bekämpningsmedel med
låga miljö- och hälsorisker. 96 Inga åtgärder har vidtagits av regeringen.
Nya indikatorer för att följa riskminskningen i delmål 4
UFU03: ”Kemikalieinspektionen och andra berörda aktörer bör fortsätta att utveckla
befintliga och nya indikatorer för delmålet för att kunna användas i miljömålsuppföljningen,
Miljömålsarbetet.”
Inom indikatorarbetet togs en ny sjätte indikator kallad ”Miljöföroreningar i bröstmjölk”
tagits fram under 2006. Indikatorn finns tillgänglig på den gemensamma miljömålsportalen,
(www.miljomal.nu).
95
Jordbruksverket (2002): Förslag till handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket
och trädgårdsnäringen till år 2006. Rapport från Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen, Rapport 2002:7.
96
ESV (2005): Stöd för bekämpningsmedel med låg risk, publikationsnummer 2005:12.
153
De fem tidigare indikatorerna för Giftfri miljö är följande:
•
allergiframkallande kemiska produkter
•
CMR-ämnen i varor
•
hälsofarliga kemiska produkter
•
konsumenttillgängliga kemiska produkter
•
växtskyddsmedel
Arbete pågår med att ta fram fler indikatorer.
16.2.2 Övriga åtgärder och styrmedel som har påverkat arbetet
Flera sektorsmyndigheters arbete är redan tydligt nämnt på andra ställen i rapporten (ex.
Läkemedelsverket, Livsmedelsverket och länsstyrelser) direkt kopplade till
tillståndsbeskrivningar eller åtgärdsförslag. Några ytterligare myndigheter och/eller åtgärder
värda att nämna följer nedan.
Lokal och regional tillsyn
Många länsstyrelser tillsammans med kommuner har inom ramen för kemikalietillsynen
informerat och besökt mängder av företag i samband med tillsynsprojekt runt om i landet.
Arbetet har både haft bäring på utfasnings- och riskminskningsämnen samt kontroll av hur
kemikalier lagras, försäljning mm. Som exempel kan nämnas det samverkansprojekt med
tillsyn över kemikalieregler som genomfördes under 2006 tillsammans med lokala
tillsynsmyndigheter i kombination med tillsynsvägledning från Kemikalieinspektionen.
Folkhälsomålet ”sunda och säkra miljöer och produkter” anknyter bl.a. till Giftfri miljö.
Folkhälsoinstitutet (FHI) har regeringens uppdrag att ta fram verktyg och metoder för
hälsokonsekvensbedömningar (HKB) som är en metod för att visa på sociala konsekvenserna
av ett planerat beslut. HKB kan användas som ett kompletterande beslutsunderlag där sociala
och miljömässiga hälsokonsekvenser tydliggörs. Samtliga länsstyrelser har i uppdrag att
arbeta med HKB i valda delar av sin verksamhet. FHI har regeringens uppdrag att stödja
andra myndigheter i deras arbete med HKB.
Banverket arbetar bl.a. med att kartlägga problematiken runt bristfällig kunskap om kemiska
produkter och ämnen som byggs in i, eller som redan finns inbyggt i, anläggningar, samt
områden som har förorenats i samband med järnvägsdrift.
Räddningsverket har uppgiften att belysa olyckors påverkan på möjligheterna att nå
miljökvalitetsmålen. ”Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö påverkas av olyckor då utsläpp sker av
farliga ämnen vid transporter med farligt gods och annan kemikaliehantering. Varje år
inträffar omkring 2000 utsläpp av olika ämnen till följd av olyckor. Huvuddelen av utsläppen
är ganska små och utgörs till största delen (ca 60 procent) av bensin och dieselutsläpp till följd
av läckage av drivmedel vid trafikolyckor. För att minska antalet olyckor som leder till
utsläpp av farliga ämnen krävs förutom utfasning av ämnen med farliga egenskaper också
olycksförebyggande åtgärder och effektiva räddningsinsatser. Tendensen pekar på ett minskat
antal olyckor med utsläpp av farligt ämne. Miljökvalitetsmålet påverkas också vid bränder då
exempelvis dioxiner och andra miljögifter kan bildas och spridas genom rök eller förorenat
släckvatten. Olyckors miljöpåverkan är betydande i flera avseenden sett från ett lokalt
perspektiv. Däremot är påverkan vanligtvis begränsad i relation till samhällets totala
miljöpåverkan. Särskild uppmärksamhet har emellertid riktats mot bränders roll för bildandet
och spridningen av miljögifter, t.ex. partiklar, metaller, dioxiner och vissa andra långlivade
154
organiska ämnen där bränder ger ett betydande bidrag jämfört med andra källor i samhället.
Utsläpp från bränder och andra olyckor kan också variera avsevärt mellan olika år beroende
på förekomsten eller frånvaron av större enskilda olyckor.
Ökad återvinning och mellanlagring av olika material och produkter medför att riskbilden för
bildning och spridning av giftiga ämnen vid bränder förändras. Ett flertal bränder har bl.a.
förekommit i mellanlager av däck, elektronikskrot och avfall som lagrats för energiutvinning
samt i deponier. Det sker ca 70–80 avfallsbränder årligen, varav minst 20 är av större
omfattning. De senaste åren har dessutom mängden lagrat avfallsbränsle ökat, som lagras i
väntan på att förbränningskapaciteten byggs ut.
Berörda myndigheter ska nu föra en dialog med branschen om hur bränder kan undvikas och
Naturvårdsverket ska under 2007 inleda en dialog med berörda myndigheter och branschen
för att finna lösningar på problemet. Det handlar om att begränsa volymerna som lagras och
också om olika åtgärder för att minska risken för antändning. Det måste även finnas
beredskap för att släcka de bränder som uppstår.
Räddningsverkets lagstiftningsområden omfattar lagen om skydd mot olyckor, lagen om
transport av farligt gods, lagen om brandfarliga och explosiva varor, lagen om åtgärder för att
förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (den s.k.
sevesolagstiftningen) samt miljöbalken. Räddningsverket utövar operativ tillsyn över
tillverkare och andra primärleverantörer, rörande kemiska produkters och varors brandfarliga,
oxiderande och explosiva egenskaper enligt miljöbalkens 14 kap. Räddningsverket svarar
även för tillsynsvägledning inom detta område. All denna lagstiftning bidrar till att uppnå
miljökvalitetsmålet Giftfri miljö genom att förebygga skador på liv, hälsa, egendom och miljö
som kan uppstå vid olyckor.
Räddningsverket bedriver forskning om vilka ämnen som kan spridas vid olyckor, och arbetar
med att förbättra metoder för att bekämpa utsläpp och bränder i syfte att minska utsläppen
från sådana händelser.
Konsumentverket och konsumentpolitiken och har som övergripande mål: ”Trygga
konsumenter som handlar hållbart”, där miljöfrågorna har en roll.
16.2.3 Målkonflikter och synergier
Det finns en konflikt mellan att återvinna material och att undvika spridning av farliga ämnen
som finns i varor och produkter. Denna konflikt finns främst på kort sikt så länge farliga
ämnen finns kvar i varor och produkter. Ju längre arbetet med att få bort farliga ämnen når
desto mindre blir konflikten.
Denna målkonflikt blir även synlig i relation till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, där
målet är att nyttja materialresurser i så stor utsträckning som möjligt. Material som innehåller
farliga kemiska ämnen bör inte återföras till kretsloppet utan bör istället omhändertas på ett
lämpligt sätt genom t.ex. förbränning, där då energin kan användas eller deponering om så
krävs.
155
16.3 Förslag till ändring av delmål 4 och åtgärder för att nå det
16.3.1 Förslag till ändring av delmålet
Nuvarande formulering av delmålet:
Hälso- och miljöriskerna vid framställning och användning av kemiska ämnen skall minska
fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer och nyckeltal som skall fastställas av berörda
myndigheter.
Under samma tid skall förekomsten och användningen av kemiska ämnen som försvårar
återvinning av material minska.
Delmålet avser ämnen som inte omfattas av delmål 3.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet revideras.
Minskning av kemiska ämnens hälso- och miljörisker
Hälso- och miljöriskerna vid all hantering av kemiska ämnen ska fortlöpande minska och
senast år 2018 vara så låga att människor och miljö inte kommer till skada. Särskild
hänsyn ska tas till barn och känsliga grupper.
Under samma tid ska användningen av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material
minska så att återvinningen inte hindras.
”Särskild hänsyn” ska tas till känsliga grupper såsom barn, gravida kvinnor och det ofödda
barnet, äldre individer och sjuka eftersom individer inom dessa grupper kan vara extra sårbara
vid kemikalieexponering. Med särskild hänsyn menas att denna större sårbarhet fullt ut ska
vägas in vid bedömning av risker med kemikaliehantering.
”Ämnen som försvårar återvinning”:
Regering angav i proposition 200/01:65 (s. 45) som ett av flera skäl till förslaget att farliga
ämnen i varor som återvinns även i nästa led, då nya varor produceras, kan få en mer
okontrollerad spridning än i de ursprungliga varorna
Delmålsåret är satt till 2018, vilket är så snart som möjligt. Uppgifter om ämnen som behövs
för detta delmål finns då tillgängliga enligt Reach-lagstiftningen
Målåret ändras i det nya förslaget till delmål, eftersom nästa miljöproposition är planerad till
2009, då är det endast ett år kvar till 2010. Eftersom det redan nu står klart att det nuvarande
delmålet inte kan förväntas uppnås inom den utsatta tiden finns det ingen anledning att vänta
med att ändra målår och anpassa målformuleringarna.
Formuleringen om hälso- och miljörisker vid framställning och användning ändras till ”vid all
hantering” för att bredda formuleringen så att ingen hantering hamnar vid sidan av
målformuleringen.
De risker som följer av de särskilt farliga ämnen, som omfattas av delmål tre, omfattas enligt
reviderat delmål även av delmål fyra så länge dessa ämnen får finnas kvar i produkter och
finns i omlopp i samhället. Det innebär att det inte finns någon uppdelning mellan delmål tre
156
och fyra i de nya delmålsförslagen vad gäller ämnen. Delmål fyra innefattar framöver alla
ämnen.
I förslaget till ny delmålsformulering anges en nivå för risken – så låga att människor och
miljö inte kommer till skada. Formuleringen relaterar till generationsmålets formulering om
att exponeringen ska vara så låg att den inte är skadlig för människor. Tillägg om särskilt
känsliga grupper motiveras av att åtgärder bör lyftas fram där särskilt känsliga grupper finns.
Risken för skada på människa beror dels på ämnenas farlighet, dels på om människor
exponeras för kemiska ämnen. Minskad risk för skada på människor och miljön kan uppnås
när exponeringen av farliga kemiska ämnen minskar, vilket kan ske såväl genom att farliga
ämnen byts ut mot mindre farliga som genom att exponeringen minskar genom olika åtgärder.
Människor och miljö kan exponeras för kemiska ämnen i många olika situationer – t.ex. i
bostaden, på arbetsplatser, i skolan och i stadsmiljön. Det finns dessutom särskilt känsliga
grupper för vissa farliga ämnen, t.ex. barn och allergiker. Det finns därför skäl att ta särskild
hänsyn till dessa grupper i förslag till åtgärder.
Målet kommer att fortsätta att följas upp genom att beskriva hur exponering har minskat i
olika miljöer, som exempelvis i bostäder, arbetsmiljöer, skolor eller stadsmiljöer. De särskilt
känsliga grupperna kommer att följas. Utvecklingsarbete pågår för att komma fram till bättre
sätt att mäta exempelvis barns exponering för farliga ämnen.
Exponeringen kan ske direkt från produkter eller indirekt via miljön genom mat, luft och
vatten. Ämnen kan också komma från olika källor; t.ex. kan produktion ge utsläpp av ämnen
som i sin tur leder till exponering i arbetsmiljön eller sprids till miljön.
Kemiska ämnen som används för tillverkning av kemiska produkter och varor kan senare i
varierande grad frisläppas under olika delar av produkternas livscykel. Människor som
använder produkter och varor kan då exponeras för de kemiska ämnen som frisläpps. Ämnen
kan även spridas till miljön när varor används, liksom ämnen kan spridas från uttjänta varor
och vid avfallshantering.
Uppföljning och indikatorer
I de nya målförslaget har satsen "enligt indikatorer och nyckeltal som ska fastställas av
berörda myndigheter" lyfts bort. Indikatorerna kommer dock även fortsättningsvis att vara
viktiga redskap för att mäta utvecklingen av kemiska risker, men detta tillsammans med andra
parametrar. Delmålet kommer att fortsätta följas upp genom att beskriva hur exponeringen har
minskat i olika miljöer, som exempelvis i bostäder, arbetsmiljö, skolor eller stadsmiljöer.
Även de särskilt känsliga grupperna kommer att följas upp. Utveckling pågår för att få fram
bättre metoder att mäta exempelvis barns exponering för farliga ämnen.
Det är näst intill omöjligt att ge en heltäckande bild av riskminskningsarbetet i landet. Det är
därför av stor vikt att fortsätta utvecklingsarbete kring uppföljning av delmålet. Arbete med
att utveckla nya indikatorer är därför lämpligt.
16.3.2 Förslag till åtgärder och styrmedel
Nedan lämnas ett antal förslag till åtgärder. Den inledande övergripande texten ger en bild av
arbetets inriktning i stora drag som motiverar de konkreta åtgärdsförslag som sedan följer.
Numren inom parantes är en hänvisning till dessa åtgärdsförslag. Avsnittet inleds med en
förhållandevis utförlig presentation av ett förslag som Kemikalieinspektionen anser vara
särskilt angeläget.
157
Inrättande av ett svenskt institut för hållbar produktion och användning av kemikalier
– ett kompetenscentrum för grön kemi och hållbar kemikalieutveckling
Kemikalieinspektionen anser att utvecklingen mot en hållbar kemikalieanvändning går för
långsamt. En möjlighet att påskynda utvecklingen är att inrätta ett institut för hållbar
produktion och användning av kemikalier. Det skulle kunna utgöra ett kompetenscentrum för
grön kemi och hållbar kemikalieanvändning. Institutets syfte bör vara att påverka
utvecklingen mot mer hälso- och miljöanpassade kemikalier och vara ett centrum för
forskargrupper för att utveckla samarbeten inom området grön kemi och hållbar
kemikalieanvändning. Tanken är att institutet ska kunna fungera som en motor i utvecklandet
av en hållbar kemikalieanvändning i Sverige och, genom sin sammanhållande funktion, som
ett nav i kunskapsuppbyggnaden på området hållbar kemikalieutveckling och grön kemi.
Regeringen föreslås ta initiativ till att utreda förutsättningarna för att inrätta ett sådant
forskningsinstitut.
Följande roll och uppgifter ser Kemikalieinspektionen att institutet skulle kunna ha:
•
utgöra en plattform i Sverige för samarbete om grön kemi,
•
bedriva forskning och utbildning inom området grön kemi och rena teknologier,
•
bedriva forskning om hållbar produktion och användning av kemikalier och
utveckla användningen av grön kemi,
•
ge stöd till företag för utveckling av teknologier för att minska användningen av
farliga ämnen i kemiska produkter och andra varor,
•
ge information och tekniskt stöd till företag rörande teknologier för reduktion av
miljö- och hälsofarliga ämnen,
•
utveckla samarbetet mellan högskolor, universitet och industri samt andra
organisationer i syfte att åstadkomma en hållbar kemikalieutveckling.
Institutet bör ha en hög kompetens inom det kemisk- tekniska området och bör utveckla
samarbetsformer med institutioner för bl.a. toxikologi, ekotoxikologi och miljökemi.
Institutet bör sträva efter samarbete inom EU och internationellt.
Institutet bör lämpligen kunna knytas till ett universitet eller högskola och avse en sådan
inrättning för särskilda uppgifter som avses enligt 3 kap. högskoleförordningen.
Närmare motivering till förslaget
I dag baseras den helt dominerande delen av kemikalieproduktionen på olja. Det är inte
långsiktigt hållbart. På sikt behövs förnyelsebara råvaror istället. Till bilden hör också att
huvuddelen av de kemikalier som används i stora volymer utgår från en gammal teknik som
till stor del utvecklades på 1950-talet. Generellt gäller dock att nya miljö- och hälsomässigt
bättre kemikalier inte ersätter gamla problemkemikalier i önskvärd utsträckning. Fler miljöoch hälsoskadliga ämnen måste fasas ut.
Det pågår viktig utveckling inom kemikalieområdet, nämligen övergången från petrokemisk
baserad/oljebaserad industri till en verksamhet där man använder förnyelsebara råvaror, så
kallad grön kemi. Det handlar bl.a. om en omställning från traditionell organisk kemi till
bioteknik.
Grön kemi (Green Chemistry) är ett tankesätt som började utvecklas i USA under 1990-talet.
Begreppet innebär bl.a. att kemiska synteser och processer ska göras mer miljövänliga genom
att använda förnybara råmaterial, att miljö- och hälsomässigt säkrare kemikalier och
produkter ska utvecklas samt att minimera avfallsmängden och energikonsumtionen. Målet är
158
bl.a. att framställa biologiskt nedbrytbara kemikalier av förnyelsebara råvaror och att öka
energieffektiviteten. Kemikalieinspektionen konstaterar att Grön kemi således kan bidra till
såväl miljökvalitetsmålet Giftfri miljö som miljömålet Begränsad klimatpåverkan.
Kemikalieanvändande företag i Sverige behöver stöd i valet av kemikalier för att
produktutvecklingen för nya miljöanpassade produkter ska kunna öka och en hållbar
produktion och konsumtion ska kunna äga rum. Stödet till företagen måste bli mer tekniskt
och handfast. Utgångspunkten bör vara att utveckla eller främja kemikalier eller teknik som är
miljö- och hälsomässigt bättre än dagens tillgängliga alternativ. Förutsättningarna för att
miljöanpassade produkter ska bli tillgängliga på marknaden måste stimuleras.
Det finns ingen samlad större satsning eller stabil plattform i Sverige idag för denna
utveckling inom kemikalieområdet, men det finns forskningsprogram och nätverk som arbetar
i den riktningen. I Kalifornien har nyligen en större satsning gjorts inom detta område. 97
Kemikalieinspektionen kan ge stöd vad gäller att identifiera farliga ämnen, men kan på grund
av sin myndighetsroll inte ge specifika stöd eller rekommendationer när det gäller alternativa
kemikalier eller tekniker.
Samhällets behov av förändrade konsumtions- och produktionsmönster innebär en stor
potential för innovationer och teknikutveckling. För att möta en växande global efterfrågan
måste väsentligt mer resurseffektiva tekniker och system utvecklas för att konsumtionen ska
bli hållbar. Sverige har förutsättningar för att gå före och utveckla nya lösningar. Samtidigt
stimuleras svenska företag att bättre klara konkurrensen på snabbt växande marknader. Ny
kunskap, genom forskning och utveckling, är en förutsättning för att kunna uppnå en hållbar
utveckling. Det utgör en stark drivkraft för innovation och tillväxt.
Kemikalieinspektionen bedömer dock att ytterligare nationella insatser krävs för att värna
naturresurser och människors hälsa som utgör basen för hållbar utveckling. De unika
kompetenser och de komparativa fördelar som finns i svenska forskningsmiljöer inom
kemikalieområdet bör utnyttjas bättre.
Forskningsinsatser måste till för att utveckla hållbara system, nya kemikalier och ny teknik.
Forskning för hållbar utveckling har en stor uppgift att fylla också genom att bidra till att
kommersiella varor och tjänster inom näringslivet verkar för – och inte motverkar – en hållbar
utveckling. (24)
Övriga förslag till åtgärder
Regelstyrning
För att driva på riskminskningsarbetet är begränsningsarbetet inom EU viktigt. Sverige har en
viktig roll att vara drivande, särskilt när det gäller att begränsa bioackumulerande och
persistenta ämnen, en begränsning som är viktigt i ett kallt klimat. I företagens arbete med att
ta fram kemikaliesäkerhetsrapporter (exponeringsscenarier) för ämnen är det viktigt att verka
för att dessa verkligen följer ämnets hela livscykel och att även ämnen i varor ingår i dessa. I
Reach prioriteras ämnen i höga volymer, men det finns också ett stort antal ämnen under 10
ton som har farliga egenskaper för vilka det behövs kemikaliesäkerhetsrapporter. Regeringen
bör verka för att sådana även utvecklas för ämnen under 10 ton. (1)
Den nya europeiska lagstiftningen förväntas bidra till ökad kunskap och ökad spridning av
information om risker, samt ytterligare regler om begränsningar. För att Reach ska få en bred
och rättvis implementering krävs en tillsynsorganisation som samarbetar över gränserna inom
97
Se vidare www.calepa.ca.gov (California Environmental Protection Agency).
159
EU. Eftersom importen ökar är Sverige också beroende av att andra länder har en kraftfull
tillsyn. Stärkt tillsyn och EU-samarbete på tillsynsområdet har tidigare angivits (i avsnitt om
generationsmålet) som en nödvändig åtgärd för ett bra införande av Reach, men även för
annan harmoniserad lagstiftning. Tillsynen är viktig för att ställa krav som bidrar till att
företagen fortlöpande arbetar för att nå en väsentlig riskminskning. Om EU-samarbetet kan
leda till en mer likartad tillsyn i medlemsländerna så bidrar det enligt genomförd
konsekvensanalys till att produktinformationen i EU kommer att hålla en högre kvalitet och
hanteringen av kemiska produkter i Sverige kommer att bli säkrare. (2)
Andra regelverk behöver gå i linje med Reach-lagstiftningen och det är viktigt att arbeta för
det vid översyn av direktiven. Direktiv med krav på säkerhet för produkter (nya-metodendirektiv) kan behöva särskild uppmärksamhet. Exempelvis bör regelverk som skyddar särskilt
känsliga grupper, som barn, vara prioriterade. Barn är mycket utsatta för kemiska ämnen och
behöver därför särskilda skyddsåtgärder. (3)
Reach omfattar också kemiska ämnen i varor som omfattas av andra direktiv om produkters
säkerhet. Kopplingen mellan kemikalielagstiftningen och produktlagstiftningen inom EU bör
tydliggöras. Ett sådant behov har exempelvis uppstått i arbetet med byggproduktdirektivet där
olika definitioner av farliga ämnen försvårar ett systematiskt riskminskningsarbete.
Regeringen bör därför arbeta för att nya-metoden-direktiv hanterar farliga ämnen på ett sätt
som ligger i linje med Reach. (4) I arbetet med direktivet om energianvändande produkter
(EuP-direktivet) blir innehållet i standarderna mycket viktigt för möjligheten att minska
risken för spridning av hälso- och miljöfarliga kemiska ämnen via nya produkter.
Utformningen av väsentliga kriterier i direktivet och av mandat till
standardiseringsorganisationen är av stor vikt. (5)
I det nationella regelarbetet finns ett utvecklingsbehov av egenkontrollförordningen.
Kemikalieförteckningen i förordningen bör utökas med information om kemiska ämnen som
ingår i produkter som används i verksamheten. Information på ämnesnivå behövs för att
kunna göra riskbedömningar av verksamhetens kemikalieanvändning och vid eventuella
utredningar som rör förorenade områden. Den utökade informationen ger även
verksamhetsutövarna ett bättre underlag för sitt eget arbete med egenkontroll och
kemikaliefrågor. Genom att föra kemikalieförteckningar på ämnesnivå blir det enklare att
identifiera s.k. utfasnings- och riskminskningsämnen. Även Reach-arbetet för
verksamhetsutövare underlättas av att ha förteckningar där det framgår vilka kemiska ämnen
som ingår enligt deklarationen på säkerhetsdatabladet. I och med Reach är det nödvändigt att
även nedströmsanvändare av kemikalier känner till vilka kemiska ämnen (och inte produkter)
de hanterar och hur man använder dem. Enligt en analys av konsekvenserna för småföretag
innebär ändringen mer arbete med kemikalieuppgifter. (11)
Växtskyddsmedel och biocider
För att få till stånd en restriktiv syn på användningen av växtskyddsmedel och
biocidprodukter är det viktigt att agera aktivt i samband med att EU-reglerna förändras.
Kraftiga och riktade insatser på detta stadium i utvecklingen har goda möjligheter att påverka
gemenskapens regleringar i önskvärd riktning. Regeringen och berörda myndigheter bör
därför, i råds- och parlamentsförhandlingarna om den nya växtskyddsmedelsförordningen,
driva att substitutionsprincipen får en skarp utformning och tillämpning i förordningen, och
därutöver, att dess tillämpning i biociddirektivet blir verkningsfull. Kommissionen har också
föreslagit att produktvalsprincipen ska ingå i det reviderade växtskyddsdirektivet. I
förhandlingarna om växtskyddsmedelsförordningen är det av stor vikt att regeringen arbetar
för att utformningen av produktvalsprincipen ger utrymme för effektiv riskminskning vid en
senare tillämpning. Eftersom biociddirektivet i dag saknar skrivningar om
160
produktvalsprincipen har Kemikalieinspektionen ingen möjlighet att hänvisa till den vid
prövningen av ansökningar om godkännande av biocider. Regeringen bör därför, som ett led i
riskminskningsarbetet, arbeta för att produktvalsprincipen skrivs in i biociddirektivet. (6)
Kommissionens förslag till tematisk strategi för en hållbar användning av bekämpningsmedel
består av två delar, dels ett meddelande med förslag till övergripande hållning inom EU i
frågan och dels ett förslag till ramdirektiv. För delmål 4 är nuvarande förslag till artikel 4 i
ramdirektivet av central betydelse. Denna artikel innebär ett krav på länderna att införa
handlingsplaner för att minska riskerna, och det innefattar även fara och beroende av
bekämpningsmedel – särskilt växtskyddsmedel. Den viktigaste åtgärden blir att denna del inte
begränsas vare sig i förslag till ramdirektiv eller i ny förordning för utsläppande på
marknaden av växtskyddsmedel. Det senare innebär att länderna måste ges tillräckliga
möjligheter och tillräcklig frihet i ppp-förordningen att införa nya eller behålla gamla
handlingsplaner som syftar till att minska risker med och beroende av bekämpningsmedel
utan att dessa begränsas av godkännanderegler för enskilda växtskyddsmedel. Enligt
konsekvensanalysen innebär förslaget inga väsentliga förändringar i Sverige och därför inga
stora effekter. (7)
En temastrategi, i syfte att begränsa riskerna vid användning av biocidprodukter, likt den för
växtskyddsmedel, är önskvärd och bör också utarbetas. En normal konsekvensanalys kan inte
göras utan konkreta åtgärdsförslag men förutsättningarna för att fördelarna överväger
kostnaderna bedöms vara goda.(8)
Internationellt arbete
Sverige berörs genom import av produkter och mat, samt genom långväga spridning av
ämnen med luft och vatten, av andra länders produktion. Det är därför viktigt att arbeta
internationellt inom befintliga konventioner och inom SAICM med dessa frågor. (9)
Kunskapsuppbyggnad
För att kemiska risker ska minska krävs tydliga budskap från samhället om vad riskminskning
innebär och hur den ska uppnås. Därutöver behövs generellt i samhället ökad medvetenhet
och bättre kunskap om risker med kemiska ämnen, både om farlighet, spridningsvägar och om
förekomst. (12) (Se även förslag om kunskapsuppbyggnad, generationsmålet åtgärd 7.)
Styra användning med information och ekonomiska styrmedel
Det är en resurskrävande process att arbeta fram begränsningsregler, och därför behövs
kompletterande styrmedel för att uppnå delmålet.
Det uttrycks allt oftare argument för att nedsmutsning bör ha ett pris. Att införa ekonomiska
styrmedel på kemikalieområdet är angeläget men en relativt invecklad åtgärd. Ekonomiska
styrmedel bör kunna vara bra komplement till regler om begränsning av farliga ämnen. Dessa
styrmedel kan utnyttjas för att ge incitament till minskad användning av prioriterade ämnen.
Ekonomiska styrmedel har förutsättningar att vara effektiva under vissa betingelser men inte
under andra. Det är därför viktigt att bedöma de specifika omständigheterna innan ekonomisk
styrning införs. Några utpekade områden bör föreslås som pilotområden. (13)
Kemikalieinspektionens erfarenheter visar att alternativa bekämpningsmedel som har miljöoch hälsomässiga fördelar men liten marknadspotential hindras från att komma ut på
marknaden på grund av höga kostnader i samband med forskning/utveckling och
testning/tillståndsprövning. Många av dessa tillverkas/uppodlas för en relativt liten marknad
och marknadsförs inte sällan som alternativa medel till de konventionella kemiska
bekämpningsmedlen. Det finns anledning att se över proceduren för godkännande av bl.a.
extrakt från växt- och djurriket, feromoner och mikroorganismer, som bekämpningsmedel.
Många av dessa potentiella bekämpningsmedel tillverkas/uppodlas i en mindre skala och
161
kostnaderna för tillståndsprövningen blir ofta ett hinder för deras marknadsintroduktion.
Enligt konsekvensanalysen kan nyttan med substituerade högriskprodukter och följande
minskad hälso- och miljöpåverkan var omfattande, samtidigt som den samhällsekonomiska
nettokostnaden kan bli mycket låg. En beräkning är dock möjlig att göra först när ett konkret
förslag föreligger. (14) I detta sammanhang bör även nämnas att både kunskapen om
biotekniska organismer och om riskbedömningsmetodiken för dem är bristfällig och bör
utvecklas. En sådan utveckling är nödvändig för att kunna ställa relevanta datakrav vid en
prövning och anpassa regelverken därefter. Enligt konsekvensanalysen (bil 3) kan nyttan av
förslaget att ge ekonomiskt stöd till forskning, vara omfattande i förhållande till de satsade 5 –
10 mkr årligen. Men forskningsresultat kan inte förutses och därmed inte heller dess
ekonomiska effekter. (15)
Även andra marknadsdrivna styrmedel kan behöva stimuleras, t.ex. med olika former av
verktyg som kan underlätta för inköpare och kunder att ställa krav på mindre farliga
produkter. I konsekvensanalysen bedöms förslaget om kemikaliekrav i offentlig upphandling
kunna generera stor miljönytta i förhållande till en låg resursinsats från berörda aktörer. Det
viktiga för Giftfri miljö är att det blir möjligt att ställa kemikalierelaterade krav för
produktgrupper som kan medföra kemiska risker. (16, 17) Det behövs tydligare riktlinjer och
styrning från Regeringen för att bättre utnyttja potentialen i krav från offentliga uppköpare när
det gäller att minska kemiska risker. (18)
Ökad kunskap om kemiska risker hos nyckelaktörer såsom tekniker, arkitekter och
produktutvecklare har stor potential att påverka riskminskningsarbetet i önskad riktning.
Kemikalieinspektionen bör därför tillsammans med andra berörda myndigheter, arbeta för att
kemiska aspekter får ökad uppmärksamhet vid utformning av produkter så att ett
miljöanpassat beteende kan gynnas. (19)
Engagera fler aktörer
Andra viktiga styrsätt att arbeta vidare med är de sedan tidigare påbörjade dialogarbetet med
olika branscher. Till exempel bör regeringens dialog om framtida handel utvecklas för att
även beakta barn- och kemikalieperspektiv. Tillverkare och återförsäljare av varor som är
avsedda för barn och varor som används i barns närhet bör i ökad utsträckning arbeta aktivt
för att minska kemiska hälsorisker för barn. Barn är generellt sett känsliga för exponering av
kemikalier, särskilt under vissa perioder av utveckling och tillväxt. Barn kan inte skydda sig
själva från skadliga kemiska ämnen. (20)
Information som styrmedel är också viktigt i riskminskningsarbete. Ju mer informationen går
att styra till begränsade grupper desto lättare kan det vara att nå fram med budskap. Det finns
vissa nyckelgrupper, t.ex. skolpersonal och miljörevisorer, som kan ge stor utväxling genom
att de har goda möjligheter att sprida kunskap om kemikalierisker. (25)
Miljöledningssystem är ett verktyg för företag och organisationer att bedriva ständiga
förbättringar av miljöarbetet, och kemikalier är i många fall en viktig miljöaspekt. Potentialen
att genom ledningssystemen arbeta för att minska kemiska risker bör utnyttjas bättre.
Kemikalieinspektionen bör stimulera branschorganisationer och utbildningsinstitut till att
utbilda miljörevisorer i kemikalielagstiftning och kemikaliekontroll. (26)
Avfallshantering och återvinning
Att arbeta för en ökad återvinning och därmed minskade avfallsmängder har stor betydelse för
Giftfri miljö och målet för resurshushållning. Arbetet bör i första hand vara förebyggande,
dvs. redan i produktionen bör man ha hela livscykeln i beaktande för att undvika ämnen som
försvårar återvinning. I nästa steg behövs information om eventuella ämnen som måste
beaktas vid återvinning och avfallsförbränning så att det är enkelt att demontera och sortera ut
162
olika material. Till exempel är det viktigt att användare, reparatörer, avfallshanterare med
flera på ett enkelt sätt kan tillgodogöra sig den information som producenterna tillhandahåller.
Den avfallsskatt som finns idag bör ses över för att minska risken för att avfall som innehåller
farliga ämnen används för anläggningsändamål. 98 Sammantaget bedöms fördelarna, som
består av att minska risken för spridning av farliga ämnen till miljön samt minska
arbetsbördan för tillsynsmyndigheter, överväga nackdelarna som utgörs av minskade intäkter
till staten och minskad återvinning av avfall för återvinning. (21)
En särskilt viktig sektor att uppmärksamma i samband med avfall är byggsektorn. 99 Stora
mängder avfall hanteras vid ombyggnad och rivning och det finns brister i hanteringen av det
farliga avfallet. Genom att skärpa kraven på rivningslov och rivningsplaner ökar
möjligheterna att identifiera det farliga avfallet och hantera det på rätt sätt i samband med
rivning och ombyggnad. Kraven bör omfatta även avfall från ombyggnad som utgör en stor
del av de totala avfallsmängderna från rivningsarbeten. En skärpning av rivningsplaner anses
enligt konsekvensanalysen minska risken för en felaktig hantering av farligt avfall från
byggsektorn. Detta överväger nackdelarna med ökade administrativa bördor för
verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. (22) Det finns även behov att utveckla tillsynen
för hantering av bygg- och rivningsavfall. (23)
Som ett stöd i tillsynen avser Naturvårdsverket enligt sin tillsynsvägledningsplan att under
2008 ta fram vägledning om hantering av byggavfall och övrigt verksamhetsavfall, inklusive
HCFC i isolermaterial. Enligt planen ska Naturvårdsverket även ta fram vägledning om hur
miljöbalkens hänsynsregler kan tillämpas på produkter och avfall. Denna vägledning ska tas
fram under 2008–2009.
Branschen har genom Kretsloppsrådet tagit fram riktlinjer om avfallshantering vid byggande
och rivning. I vilken utsträckning som dessa riktlinjer används är dock oklart.
I övrigt planerar Naturvårdsverket att under 2008 att göra en uppföljning av
deponeringsdirektivet för att bedöma om reglerna har fått avsedd effekt.
Förslag att driva inom EU
1. Regeringen och Kemikalieinspektionen bör verka för att företagen tar fram förenklade
kemikaliesäkerhetsrapporter för lågvolymämnen.
2. Kemikalieinspektionen bör verka för ett väl fungerande EU-tillsynssamarbete bland annat
genom hög insatsnivå i det s.k. Forum för tillsyn som kopplas till den centrala
kemikaliemyndigheten. (Se mindre analys av förslaget i bilaga 1.)
3. Regeringen bör verka för att varor som är avsedda att användas av barn och andra känsliga
grupper inte innehåller hälsofarliga ämnen. Det kan delvis ske genom att utveckla krav i
leksaksdirektivet, men även annan lagstiftning.
4. Regeringen bör arbeta för att nya-metoden-direktiv hanterar farliga ämnen på ett sätt som
ligger i linje med Reach.
5. Regeringen och berörda myndigheter (engagerade i standardiseringsprocessen) bör påverka
utvecklingen av EuP-direktivet så att det säkerställs att även hälso- och miljöaspekterna vid
design av energiförbrukande produkter omfattas.
98
99
SOU 2005:64: En BRASkatt! – beskattning av avfall som deponeras.
Boverket (2004): Avfallshantering inom bygg- och fastighetssektorn
163
6. Regeringen och berörda myndigheter bör arbeta för att substitutions- och
produktvalsprinciperna blir skarpt utformade i växtskyddsmedelsförordningen och i
biociddirektivet när detta revideras, samt se till att tillämpningen av principerna blir
verkningsfull.
7. Regeringen bör arbeta för att medlemsstaterna ges tillräckliga möjligheter i den nya
växtskyddsmedelsförordningen att införa nya eller behålla gamla handlingsplaner som syftar
till att minska risker med och beroende av bekämpningsmedel utan att dessa begränsas av
godkännanderegler för enskilda växtskyddsmedel. (Se konsekvensanalys i bilaga 3.)
8. Regeringen bör agera för framtagande av en temastrategi för användning av
biocidprodukter i syfte att reducera riskerna vid användning samt beroendet av
biocidprodukter. (Se konsekvensanalys i bilaga 3.)
Förslag att driva i internationella fora
9. Sverige bör i sina kontakter med utvecklingsländer stödja tillämpningen av
Rotterdamkonventionen så att länderna får bättre möjligheter att minska handeln med farliga
ämnen, vilket i sin tur bidrar till att minska den globala spridningen av dem.
(Förslag 10. Se förslag 7 under delmål 2 Ämnen i varor)
Förslag inom miljöpolitiken till regering och riksdag
11. Regeringen bör utveckla förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll.
Kraven på förteckning av produkter bör ändras till att även inkludera förekomst av farliga
ämnen och deras klassificering enligt säkerhetsdatablad. (Se konsekvensanalys i bilaga 1.)
12. Regeringen bör ge Vinnova i uppdrag att stödja forskning om alternativ till särskilt farliga
ämnen.
13. Kemikalieinspektionen bör utreda möjligheten att införa ekonomiska styrmedel för att
stimulera till minskning/ substitution av vissa farliga ämnen (som inte är föremål för utfasning
enligt delmål 3).
14. Regeringen bör se över de ekonomiska förutsättningarna för små och medelstora företag
(SME) vid prövningsförfarandet av biologiska bekämpningsmedel och andra ur miljö- och
hälsosynpunkt fördelaktiga alternativ (avskräckande medel, feromoner mm) samt utreda
möjligheten att ge ekonomiskt stöd för marknadsintroduktion av dessa. (Se konsekvensanalys
i bilaga 3.)
15. Regeringen bör utreda möjligheten att ge ekonomiskt stöd till forskning om biotekniska
organismer som används i bekämpande syfte (mikroorganismer, virus, nematoder, insekter
och spindeldjur). (Se konsekvensanalys i bilaga 3.)
16. Regeringen bör i handlingsplaner för den offentliga upphandlingen ställa upp mål för att
kemikalierelaterade krav beaktas för produktgrupper som kan medföra kemiska risker.
Regeringen bör ge stöd till Miljöstyrningsrådet vad gäller tolkning av lagstiftningen om
offentlig upphandling för att undanröja hinder för inköparna att ställa krav med hänsyn till
kemikalierisker. (Se konsekvensanalys i bilaga 1.)
17. Regeringen bör stimulera teknikupphandling och därmed skapa förutsättningar för
utveckling av tekniska produkter som bidrar till giftfri miljö.
18. Det behövs kunskap för att inköpare ska kunna ställa relevanta, verkningsfulla och
uppföljningsbara kemikaliekrav. Vägledning och stöd i arbetet efterfrågas. Regeringen bör i
164
handlingsplaner för den offentliga upphandlingen ställa upp mål för att kemikalierelaterade
krav beaktas för vissa angelägna produktgrupper med identifierade kemiska risker.
19. Kemikalieinspektionen bör, tillsammans med andra berörda myndigheter, arbeta för att
kemiska aspekter får ökad uppmärksamhet vid utformning av produkter så att ett
miljöanpassat beteende kan gynnas. Det finns designers som arbetar med att utforma
produkter så att ett miljöanpassat beteende stimuleras.
20. Regeringens dialog Framtida handel bör utvidgas med leverantörer av produkter avsedda
för barn. Tillverkare och återförsäljare av varor som är avsedda för barn och varor som
används i barns närhet bör i ökad utsträckning arbeta aktivt för att minska kemiska hälsorisker
för barn.
21. Regeringen bör se över avfallsskatten och undanta fler avfallsslag från den. Fullt avdrag
bör medges för förorenad jord, samtliga muddermassor och asfalt innehållande stenkolstjära.
Bottenaska, flygaska och andra rökgasreningsprodukter från avfallsförbränning bör medges
avdrag från skatten. (Se konsekvensanalys i bilaga 1.)
22. Kraven på rivningsanmälan och rivningsplaner i PBL bör skärpas för att förtydliga att en
rivningsplan ska utgå från en inventering av sakkunnig angående förekomsten av farligt avfall
i byggnaden. Reglerna bör gälla även vid rivning av del av en byggnad. (Se konsekvensanalys
i bilaga 1.)
23. Det finns behov av att tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande myndigheter förbättrar
tillsynen och vägledningen av hanteringen av bygg- och rivningsavfall. Det gäller i första
hand hanteringen av farligt avfall.
24. Regeringen föreslås ta initiativ till att utreda förutsättningarna för att inrätta ett svenskt
institut för hållbar produktion och användning av kemikalier. Syftet är att påskynda
utvecklingen mot en hållbar kemikalieproduktion och -användning, en utveckling
Kemikalieinspektionen anser går för långsamt. Institutet skulle kunna utgöra ett
kompetenscentrum för grön kemi och hållbar kemikalieanvändning.
Förslag som riktar sig till andra aktörer än regering och riksdag
25. Informativa styrmedel bör utvecklas som komplement till tvingande styrmedel.
Kemikalieinspektionen bör, i samverkan med andra myndigheter, utveckla information för att
påverka vissa nyckelgrupper så att de i ökad utsträckning kan sprida kunskap om vilka
produktval som kan minska kemiska risker.
26. Arbete med miljöledningssystem bör utvecklas genom att Kemikalieinspektionen
stimulerar branschorganisationer och utbildningsinstitut till att utbilda miljörevisorer i
kemikalielagstiftning och kemikaliekontroll.
165
17. Delmål 5 – Riktvärden för miljökvalitet
Nuvarande lydelse av delmål 5:
För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av delmål 3, skall det senast år 2010
finnas riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.
Kemikalieinspektionens förslag och bedömningar i korthet:
Delmålet är uppnått. Regeringen gjorde i prop. 2004/5:150 bedömningen att delmålet kommer
att nås i utsatt tid och Miljömålsrådet rapporterade i sin årsrapport de Facto 2005 att delmål 5
till Giftfri miljö är uppnått.
17.1 Uppföljning av delmål 5
Delmålet syftar till att utveckla riktvärden som anger den högsta halt ett ämne kan ha i en viss
miljö utan att skadeverkningar riskeras, dvs. vilka halter i miljön som är nära noll och nära
bakgrundsnivåerna för naturfrämmande respektive naturligt förekommande ämnen.
Bedömningen är baserad på den kunskap som finns och är alltid osäker. Riktvärden får aldrig
tolkas som om det är acceptabelt att förorena miljön upp till den angivna halten. Riktvärdena
har en funktion främst i områden med belastade miljöer. Det kan vara vattendrag i områden
där växtskyddsmedel används eller områden som påverkas av tätorter och lokala utsläpp från
industrier.
Riktvärden är till skillnad från miljökvalitetsnormer inte juridiskt bindande.
17.1.1 Tillståndet i förhållande till delmålet
Riktvärden för ytvatten har tagits fram för 144 ämnen (31 allmänkemikalier och 103
verksamma ämnen eller nedbrytningsprodukter av kemiska växtskyddsmedel). Riktvärdena
för växtskyddsmedelssubstanser finns sedan april år 2004 utlagda på Kemikalieinspektionens
webbsidor. 100 På Naturvårdsverkets webbplats finns en vägledning för hur riktvärdena kan
användas. 101
17.1.2 Bedömning av utvecklingen mot målet
Regeringen gjorde i prop. 2004/5:150 bedömningen att delmålet kommer att nås i utsatt tid
och Miljömålsrådet rapporterade i sin årsrapport de Facto 2005 att delmål 5 till Giftfri miljö
är uppnått.
17.1.3 Fördelningen av ansvar för delmålsarbetet
Enligt regleringsbrevet för år 2007 ska Kemikalieinspektionen vid behov uppdatera befintliga
riktvärden. Arbetet med riktvärden kommer att fortgå på grundval av de uppdrag på området
som Kemikalieinspektionen får av regeringen och behöver inte omfattas av något delmål till
100
”Riktvärden för ytvatten”: http://www.kemi.se/templates/Page____3294.aspx.
Remiss pågår av föreskrifter, allmänna råd och handbok för klassificering av status och potential samt
fastställande av miljökvalitetsnormer för ytvatten. Diarienummer 761-3413-07.
101
166
Giftfri miljö. Naturvårdsverkets arbete med att använda riktvärden vid vägledning och arbete
med Vattendirektivet kan också fortgå utan att det finns ett särskilt delmål.
17.2 Utvärdering av arbetet mot delmål 5
17.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder
Naturvårdsverket har lämnat en rapport till regeringen om förslag på hur vattendirektivets 102
bestämmelser ska genomföras i svenska regler. 103 Denna rapport omfattar 41 av de riktvärden
som har utarbetats av Kemikalieinspektionen, varav 10 gäller kemiska växtskyddsmedel.
Naturvårdsverket föreslog att dessa riktvärden ska fastställas som gränsvärden för
ytvattenkvalitet och inte får överskridas efter den 30 juni 2005. Regeringen har ännu inte tagit
ställning till förslagen.
Riktvärdena används i en indikator för rester av kemiska bekämpningsmedel i vatten, baserad
på den nationella övervakningen av jordbruksområden (se avsnittet om uppföljningen av
generationsmålet).
17.2.2 Övriga åtgärder och styrmedel som påverkat arbetet mot målet
Genom Reach kommer information motsvarande den som används för riktvärden att tas fram
och göras tillgängliga för ytterligare tusentals ämnen.
17.3 Förslag till ändring av delmål 5 och åtgärder för att nå det
17.3.1 Förslag om att delmålet kan utgå
Delmålet är uppnått och kan utgå 2010 eller tidigare. När delmålet beslutades var det inte känt
hur Reach skulle komma att gestalta sig. Nu är det känt att det genom Reach är företagen som
har ansvar för att göra riskbedömningar. Reach täcker dock inte in bekämpningsmedel.
De riktvärden som myndigheterna hittills tagit fram har baserats på PNEC-värden, eller
motsvarande, som kommit fram i riskbedömningar som myndigheterna gjort. Framöver
kommer det att vara industrin som tar fram PNEC-värden och sannolikt liknande värden för
hälsan. Det är därmed inte rimligt att myndigheterna tar ansvaret för de värden som företagen
offentliggör. Genom att riskbedömningarna kommuniceras till användaren och rapporteras in
till ett centralt register får alla tillgång till dessa värden.
Miljömålsrådet har i sin utvärderingsrapport 2004 ”Miljömålen – allas vårt ansvar” också
framhållit att delmål som är av karaktären handlingsplaner och åtgärdsprogram bör undvikas,
vilket är ytterligare ett skäl för att det fortsatta arbetet med riktvärden inte ska äga rum inom
ramen för ett delmål.
102
Direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö.
Naturvårdsverket (2002c): Om införandet i Sverige av direktiv (76/464/EEG) om utsläpp av vissa farliga
ämnen, rapport 5204.
103
167
17.3.2 Förslag till åtgärder och styrmedel
Inga ytterligare åtgärder föreslås. Däremot ser Kemikaliemyndigheten som en viktig uppgift
att informera om de riktvärden som idag finns framtagna.
Kemikalieinspektionen prioriterar inte för närvarande att ta fram fler riktvärden eller gå
igenom existerande riktvärden för att uppdatera dessa.
Sverige har i EU drivit att riktvärden (Environmental Quality Standards) för växtskyddsmedel
tas fram gemensamt genom ett EU-harmoniserat förfarande. Det har hittills skett utan
framgång. En orsak till det bristande intresset är att det styrande regelverket, ramdirektivet för
vatten, är ett minimidirektiv. Några enskilda länder har tagit fram egna EQS, bl.a. Holland.
Sådana har, i brist på svenska, används i den svenska miljöövervakningen.
168
18. Delmål 6 och 7 – Efterbehandling av förorenade
områden
(Delmål 6 och 7 går in i varandra och redovisas därför tillsammans.)
Nuvarande lydelse av delmål 6:
Samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana
områden som idag eller inom en nära framtid hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla
naturområden skall vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av år 2010.
Nuvarande lydelse av delmål 7:
Åtgärder skall under åren 2005–2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade
förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra senast år
2050.
Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets bedömning och förslag i korthet:
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket bedömer att åtminstone temporära åtgärder
kommer att ha utförts på huvuddelen av de områden som idag bedöms höra under delmål 6.
Delmål 7 kommer inte heller helt att nås till 2010, men med fortsatt goda förutsättningar
kommer delmål 7 till den del det gäller till 2050 att nås. Myndigheterna föreslår därför att
delmål 7 till 2050 står kvar, att prioritet fortsättningsvis ges åt områden som på mycket kort
sikt kan slå ut ett mycket stort värde och att ett tillägg görs till delmålsformuleringen rörande
spridning av kunskap om förorenade områden.
Förslag till reviderat delmål ”Efterbehandling av förorenade områden”
År 2015 ska åtgärder vid prioriterade förorenade områden ha utförts, i så stor utsträckning att
problemet är löst senast 2050. Samlad, tydlig och kvalitetssäkrad information om förorenade
områden ska finnas allmänt tillgänglig senast år 2015.
För att delmålet ska bedömas vara uppfyllt ska följande preciseringar vara uppnådda:
- Prioritering innebär att förorenade områden med mycket stor risk för människors hälsa eller
miljön åtgärdas i första hand. Särskild prioritet ges till områden som innebär akuta risker för
människor vid direktexponering eller som idag eller inom en nära framtid hotar betydelsefulla
vattentäkter eller värdefulla naturområden.
- Allmänt tillgänglig information om förorenade områden innebär att tillräcklig kunskap om
potentiellt och konstaterat förorenade områden finns och kan användas så att områden inte
nyttjas på sådant sätt att människor eller miljö skadas.
18.1 Uppföljning av delmål 6 och 7
I en av preciseringarna till generationsmålet Giftfri miljö står att förorenade områden ska
undersökas och vid behov åtgärdas. Delmål 6 och 7 om förorenade områden är viktiga steg på
vägen mot generationsmålet. Delmål 7 anger en annan tidshorisont för måluppfyllelsen är den
169
som gäller generellt för övriga delmål och även vilken ambitionsnivå som är rimlig att hålla
inom denna tid.
Förorenade områden identifierades i förra miljömålsutvärderingen som alla områden i
riskklass 1 och 2 och det huvudsakliga miljöproblemet med förorenade områden
identifierades till alla riskklass-1-områden enligt MIFO. 104 Dessa områden bedömdes då
utgöra 50–75 procent av det miljöproblem som förorenade områden i riskklass 1 och 2
innebär. Insatser på riskklass 1 och 2 prioriterades därför, medan övriga områden inte ansågs
utgöra något stort miljöproblem om inte markanvändningen ändras.
Delmål 7 anger med vilken takt arbetet ska utföras genom att ange hur stor del av målet som
ska nås inom delmålsperioden. På så vis undviks att arbetet skjuts på framtiden, vilket skulle
leda till fortsatt spridning av föroreningar, vilket i sin tur ökar kostnaderna och tidsåtgången
vid åtgärd samt begränsar möjligheterna till goda resultat.
Delmål 6 förtydligar vilka prioriterade områden under delmål 7 som ska åtgärdas med förtur.
För att ett objekt ska anses omfattas av delmål 6 måste den skada som kommer att uppstå på
människors hälsa, en betydande vattentäkt eller ett stort naturintresse vara stor. Den måste
också sannolikt ske inom en mycket kort tidsrymd.
En åtgärd inom dessa områden ska dessutom förhindra att ett stort värde går förlorat om den
sätts in tillräckligt snabbt. Denna tidsrymd är i samråd mellan Naturvårdsverket och
länsstyrelserna satt till några år. I den förra fördjupade utvärderingen antogs att det finns ett
fåtal sådana områden i landet.
18.1.1 Tillståndet i förhållande till målen
För att nå generationsmålet krävs ett långsiktigt arbete med att inventera potentiellt
förorenade områden, prioritera områden som bedöms kunna medföra risker och sedan åtgärda
de områden som visar sig innebära oacceptabla risker för människors hälsa eller för miljön.
Betydande insatser krävs både av staten och av dem som kan ställas till svars enligt lag. En
effektiv och kunnig organisation och marknad behöver byggas upp, så att insatserna riktas rätt
och målet kan nås inom utsatt tid.
För att arbetet mot generationsmålet ska vara långsiktigt hållbart omfattar det även insatser
för att minska uppkomsten av förorenade områden i framtiden, kvarhålla och sprida
information om förorenade områden samt bygga upp ett system för hantering av förorenade
områden som trots allt kan uppstå efter målets utgång.
Tillståndet i förhållande till delmål 7
Antalet riskklass-1-objekt i landet uppskattas till 1 500 och antalet riskklass-2-ojekt till
15 000. För att nå delmål 7 och i huvudsak lösa miljöproblemet med förorenade områden ska
alla riskklass-1-objekt vara åtgärdade till 2050.
Åtgärder på objekt av lägre riskklasser, främst riskklass-2-objekt, verkar också positivt på
måluppfyllelsen.
Av riskklass-1-objekten var ungefär hälften inventerade i slutet av 2006. Det innebär att
objekten är riskklassade enligt MIFO, kommunicerade med markägare samt införda och
offentliggjorda av länsstyrelserna i regionala databaser över potentiellt förorenade områden.
104
Naturvårdsverket (1999): Metodik för inventering av förorenade områden – bedömningsgrunder för
miljökvalitet – vägledning för insamling av underlagsdata, rapport 4918.
170
Verkstadsindustri
10%
Ytbehandling
av metaller
7%
Gasverk
3%
Gjuteri
3%
Glasindustri
4%
Övrig kemisk
industri
10%
Övrig
metallindustri
5%
Träimpregnering
14%
Övrigt
12%
Textilindustri
4%
Sågverk
9%
Oljeindustri &
Kemtvätt
Massa &
försäljning
3%
pappersindustri
3%
5%
Gruva & upplag
8%
Diagram 12 Andel objekt per bransch bland de nu (2006) inventerade riskklass 1 objekten.
Diagrammet omfattar 500 av landets ca 1 500 riskklass-1-objekt, med en klar övervikt på nedlagda
verksamheter.
Riskklass-1-områdena återfinns i länsstyrelsernas listor över prioriterade objekt för vidare
insatser. Av dessa områden var 404 i olika stadier av undersökning och 33 objekt i åtgärd i
slutet av 2006 med antingen privat eller statlig finansiering. Sedan 1999 har 45 objekt
åtgärdats med hjälp av bidrag, men för hälften av dessa är den uppföljande miljökontrollen
ännu inte slutförd. Antalet riskklass-1-objekt som åtgärdads med privata medel är okänt, men
uppskattas till ett tiotal under samma period (1999–2006). Antalet riskklass-2-objekt som har
sanerats med privat finansiering är betydligt större.
På de prioriterade områdena kan föroreningar finnas i mark, grundvatten, sediment eller
byggnader, och dessa föroreningar kan innebära mycket stora risker för människors hälsa eller
miljön:
•
Dels sker exponering genom att människor får i sig förorenade ångor och damm i
lungor, matsmältningssystem och genom huden när de vistas på området, äter växter
eller djur från området eller kommer i kontakt med vatten som förorenats.
•
Dels sker exponering utanför det primärt förorenade området genom spridning av
föroreningar till framför allt grundvatten, ytvatten och sediment.
Exponeringen kan leda till akuta förgiftningstillstånd eller sjukdomar, t.ex. cancer, till följd av
långvarig exponering.
Miljön och ekosystemen skadas i det förorenade området men även i områden dit
föroreningen spridit sig. Detta innebär minskad artrikedom till följd av sjukdomar, minskad
reproduktivitet och förändrade konkurrensförhållanden. Spridningen av föroreningar leder
även lokalt och regionalt till förhöjda bakgrundshalter av farliga ämnen, vilket påverkar både
hälsa och miljö.
Det finns beräkningar som visar att ett större förorenat markområde kan leda till att
föroreningar motsvarande en stor industri sprids. 105 Skillnaden är att industrins utsläpp
105
Naturvårdsverket (2006a): Bedömning av riskreduktion vid efterbehandling – fas 1, rapport 5540
171
successivt minskar och helt försvinner när industrin läggs ned, medan det förorenade området
ofta läcker föroreningar i hundratals år. En annan skillnad är allmänhetens kännedom om var
den potentiella risken för exponering finns. Areabelastningen av metaller från ett sådant
område beräknas vara 10 000-tals gånger större än vad som gäller generellt i Sverige.
Ett exempel på ett riskklass-1-objekt som utreds med statliga medel är det nedlagda sågverket
i Marieberg, Västernorrlands län. På området har en omfattande träimpregneringsverksamhet
med pentaklorfenol pågått och marken är nu kraftigt förorenad av dioxin. Preliminära
bedömningar gör gällande att 260 g dioxin finns i området, vilket är en mycket stor mängd
när det gäller dioxin. Spridningen från området uppskattas till 20 mg/år, vilket motsvarar 20
procent av det kända utsläppet av dioxin till vatten i landet.
Naturvårdsverket uppskattar att det finns 500 platser i landet där doppning av trä med det nu
förbjudna ämnet pentaklorfenol pågått.106 På huvuddelen av dessa platser kan ingen längre
ställas till svars för föroreningarna.
Diagram 13. Riskklass-1-objekt enligt MIFO, vilka kan utgöra mycket stora risker, samt områden som
åtgärdats med stöd av statliga medel. Diagrammet omfattar 500 av de ca 1 500 riskklass-1-objekten i
landet (Naturvårdsverket, 2007).
106
Naturvårdsverket (2005c): Kartläggning av oavsiktligt bildade ämnen – rapport till regeringen, rapport 5462
172
Tillståndet i förhållande till delmål 6
Länsstyrelserna hade i slutet av 2006 identifierat 25 områden som man bedömer hör till
delmål 6, s.k. akuta objekt. På flera av dessa har ännu inte fördjupade undersökningar
påbörjats och bedömningen kan därför komma att ändras när mer information tillkommer. I
och med att inventeringen ännu inte är klar har länsstyrelserna inte heller en fullständig bild
över potentiellt förorenade områden i regionen; fler akuta objekt kan därför ännu upptäckas.
Det är viktigt att temporära åtgärder vidtas omgående för samtliga akuta objekt, om sådana är
möjliga att genomföra. Detta behövs för att så långt som möjligt hindra att skyddsvärdena slås
ut medan föroreningssituationen utreds bättre och långsiktigt hållbara åtgärder kan
genomföras.
Alla kända akuta objekt har undersökts och ansvaret har bedömts. Vid sju av objekten pågår
huvudstudie, vilket bl.a. innebär fördjupade undersökningar, riskbedömning och
åtgärdsutredning, medan åtgärder just påbörjats eller pågår vid nio av områdena. Vid hälften
av områden bedöms ett delvist eller helt ansvar kunna utkrävas och tillsynsinsatser behövas
för att åtgärder ska komma tillstånd. På de områden som bara delvis kan finansieras med
privata medel, och de områden där ingen kan ställas till svars för föroreningen, kommer
statliga bidrag att behövas för att det akuta hotet ska kunna undanröjas och en långsiktigt
hållbar åtgärd nås.
Få föroreningar är bevisat akuttoxiska i de halter som återfinns i förorenade områden, men ett
undantag är arsenik. Höga halter arsenik har uppmätts i flera områden där barn frekvent
vistas. Därmed riskerar dessa barn att allvarligt skadas om de får i sig jord. Exempel på
sådana områden är Skansen i Stockholms län och Glasbrukstomten i den centrala delen av
samhället Ekenässjön i Jönköpings län. Vidare har höga halter föroreningar upptäckts i
egnahemshus och villaträdgårdar till följd av tidigare industriell verksamhet i bl.a. Linköping
i Östergötlands län, Klippan i Skåne län och Halmstad i Hallands län.
Akuta hot mot betydelsefulla vattentäkter har identifierats i bland annat Enköping i Uppsala
län och Sunne i Värmlands län. I vattentäkterna har halter upp till dricksvattennorm av
perkloreten från en kemtvätt respektive pentaklorfenol från en träimpregneringsanläggning
uppmätts, och de ökande koncentrationerna hotar nu att göra vattentäkterna otjänliga om inte
motåtgärder sätts in.
På BT Kemis område i Svalöv i Skåne län pågår temporär skyddspumpning för att hindra
dräneringsvatten förorenat med bekämpningsmedel att nå Braån, som utpekats som ett
riksintresse för naturvården. En av de många ovanliga arterna i ån som annars kan slås ut är
den tjockskaliga målarmusslan. Under hösten 2006 har förorening uppmätts nedströms, vilket
tyder på läckage från området trots skyddspumpningen. Hotet mot naturvärdena bedöms vara
akut. Långsiktigt hållbara åtgärder påbörjades på området 2007 med stöd av statliga bidrag.
173
Diagram 14. Akuta objekt, enligt länsstyrelsernas bedömning, i slutet av 2006 (Naturvårdsverket,
2007).
18.1.2 Drivkrafter som påverkar möjligheterna att nå målen
De tre grundläggande förutsättningarna för arbetet med att nå generationsmålet samt delmål 6
och 7 för förorenade områden är följande:
•
Miljömålen, vilka lyfter behovet av insatser visar inriktning och driver på arbetet
genom att ge en strikt tidsram för arbetet (berörs inte vidare här).
•
Lagstiftningen, och då speciellt miljöbalken och ansvarsreglerna, som ger verktyg för
att få verksamhetsutövare och fastighetsägare att ta sitt ansvar för måluppfyllelsen.
•
Sakanslaget för efterbehandling av förorenade områden, som dels ger möjlighet att
undanröja riskerna för hälsa och miljö på områden där ingen kan ställas till svars, dels
ger möjlighet att bygga upp efterbehandlingsverksamhet, kunskap och marknad.
Lagstiftningen
Ansvarsreglerna i miljöbalkens 10 kapitel gäller utredningar och åtgärder på områden som
kan innebära risk för människors hälsa eller miljön. I första hand ska den eller de
174
verksamhetsutövare som orsakat föroreningen ansvara för saneringen; i andra hand kan även
fastighetsägare få stå för delar av kostnaderna.
Verksamhetsutövare kan ha ett ansvar i följande fall:
•
Verksamheten som lett till förorening har pågått efter den 30 juni 1969.
•
Verksamheten på området leder till att föroreningssituationen förvärras.
•
De bedöms vara passiva verksamhetsutövare vid förvaringsfall.
Fastighetsägare kan ha ett ansvar eller få stå kostnader i följande fall:
•
De bedöms vara passiva verksamhetsutövare vid förvaringsfall.
•
En ändrad markanvändning på eget initiativ leder till ökade risker.
•
De har köpt fastigheten efter den 1 januari 1999 och borde ha känt till föroreningen.
•
De får stå för värdeökning till följd av sanering utförd av annan.
•
De står ansvariga för undersökningar som de kan ha nytta av.
När omfattningen av ansvaret bedöms ska hänsyn tas till vad som är skäligt att utkräva enligt
miljöbalkens 10 kap. 4 §. Ansvaret är solidariskt inom varje ansvarskrets, och därför kan
tillsynsmyndigheten ålägga en av de ansvariga att vidta åtgärder utan att i detalj utreda hur
mycket de enskilda ansvariga ska stå för. Under vissa förutsättningar kan
saneringsförsäkringen i miljöbalkens 33 kapitel täcka utgifter som den ansvariga
verksamhetsutövaren inte har resurser till.
Ny och pågående miljöfarlig verksamhet kan leda till nya förorenade områden. Detta regleras
i miljöbalken genom bl.a. tillstånd och tillsyn. Många olika delar av miljöbalken kan
användas i dessa fall, t.ex. hänsynsreglerna i kap. 2, miljökonsekvensbedömningar i kap. 6,
miljöfarlig verksamhet i kap. 9, vattenverksamhet i kap. 11 och avfalls- och
deponibestämmelserna utifrån kap. 15.
Även annan nationell lagstiftning än miljöbalken påverkar arbetet mot målen. Bland dessa
kan nämnas plan- och bygglagen som reglerar möjligheterna att planlägga och bebygga
förorenade områden och årsredovisningslagen som bl.a. ställer krav på större företag att ta
upp förorenade områden som skulder, avsättningar eller ansvarsförbindelser i bokföringen
beroende på sannolikheten för framtida utgifter. På så vis kan företaget bereda sig på en
framtida insats och informationen synliggörs för ägarna.
Sakanslaget för efterbehandling av förorenade områden
Sakanslaget för efterbehandling av förorenade områden är den enskilt största drivkraften i
arbetet mot målen. En stabil och god anslagsnivå bedöms vara en direkt förutsättning för att
nå målen. Vid de neddragningar av anslaget som skedde 2003 kunde omedelbart en
tillbakagång ses genom att åtgärder ställdes in, att personal bytte arbetsgivare samt att
marknaden och huvudmän inte vågade fullfölja planerade insatser. Oro kvarstod under flera
år, trots återgången till en god anslagsnivå redan vid följande årsskifte.
Anslaget administreras av Naturvårdsverket och regleras av Naturvårdsverkets regleringsbrev
samt bidragsförordningen (SFS 2004:100). Medlen används för att identifiera och inventera
potentiellt förorenade områden och till undersökningar och åtgärder på prioriterade
förorenade områden till den del ansvar inte kan utkrävas enligt lag. Anslaget kan även
användas till kunskapshöjande åtgärder samt (sedan 2005) till länsstyrelsernas arbete med
tillsyn över förorenade områden.
175
600
Åtgärder
Miljoner kronor
500
Utredningar
400
Tillsyn
300
Administration
Hållbar Sanering
200
Övrigt
100
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Diagram 15. Anslagets utveckling och användning sedan 1999 (Naturvårdsverket, 2007).
Sedan anslagsnivån ökade har allt fler prioriterade områden undersökts och åtgärdats, och en
omfattande verksamhet har byggts upp i landet inom myndighetsvärlden, på marknaden och
inom forsknings- och utbildningsväsendet.
18.1.3 Bedömning av utvecklingen mot målen
I Naturvårdsverkets årliga lägesredovisning till regeringen finns information om utvecklingen
mot målen (Naturvårdsverket, 2007). Underlaget till denna redovisning fås via
länsstyrelsernas årliga regionala program för efterbehandling, som utvecklas kontinuerligt för
att möta nationella och internationella rapporteringskrav. En sammanfattning av den årliga
lägesredovisningen följer nedan.
Identifiering, inventering och prioritering
Under delmålsperioden har inventeringarna koncentreras till de branscher där störst risk för
allvarligt förorenade områden finns; om förutsättningarna för arbetet inte förändras bedömer
länsstyrelserna att den nu pågående riskklassningen är klar mellan åren 2008–2013. De
områden som kommer att riskklassas utgör upp emot 30 procent av de totalt 80 000
identifierade områden där potentiellt förorenade verksamhet pågår eller pågått. Osäkerhet
råder dock bl.a. om tidsåtgången för inventering av pågående verksamhet, eftersom denna
kräver insatser från verksamhetsutövare och fastighetsägare.
176
90000
80000
Antal objekt
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
Oklassade
Risklass 4
Risklass 3
Risklass 2
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2006
2005
2004
2003
2002
2001
0
Risklass 1
Diagram 16. Antalet potentiellt förorenade områden i landet. Staplarna visar de senaste årens
utveckling av antalet uppskattade, identifierade respektive MIFO-klassade objekt (Naturvårdsverket,
2007).
Om utvecklingen fortsätter som nu kommer de potentiellt förorenade områden som
riskklassats att finnas i offentliga databaser på regional nivå till omkring 2013. Utan
ytterligare insatser kommer dock denna information vara dåligt känd hos berörda aktörer.
Äldre information kommer dessutom inte att vara kvalitetssäkrad och alla områden som
enbart identifierats kommer inte att finnas offentligt tillgängliga i databaserna. Inte heller
kommer uppgifter om kvarlämnade föroreningar efter sanering att finnas registrerad i samma
databaser som de riskklassade områdena. Ett effektivt, brett och rationellt nyttjande av
informationen kommer därför inte att vara möjligt.
Undersökningar och åtgärder
I dag undersöks 330 prioriterade områden med hjälp av bidragsmedel och över 70 områden
med privat finansiering, vilket är en omfattande ökning sedan exempelvis år 2000, då
undersökningar pågick på ett 50-tal områden i landet. Dessutom undersöks över 700
potentiellt förorenade områden av ansvariga.
För närvarande pågår åtgärder på 23 prioriterade områden finansierade med bidrag och en
handfull åtgärder med privat finansiering. Åtgärder pågår även på ca 100 områden i riskklass
2 med privat finansiering. Främst på attraktiva platser utgör rena exploateringsobjekt en
betydande andel av de objekt som undersöks och åtgärdas utan statliga bidrag.
Ett fåtal bidragsobjekt beräknas kosta runt 100 miljoner kronor (Mkr) att efterbehandla,
medan det genomsnittliga bidragsobjektet i dag kostar ca 40 Mkr. Bland länsstyrelsernas nu
prioriterade objekt finns ca 20 med en uppskattad åtgärdskostnad på 100–150 Mkr och ca 30
med en prognostiserad kostnad över 150 Mkr. Som exempel på de sistnämnda kan nämnas
Beckholmen i Stockholms län, Valdemarsviken i Östergötlands län och Mariebergs sågverk i
Västernorrlands län.
177
Undersökningar pågår i samtliga län och man får fram allt fler välutredda prioriterade objekt
för åtgärder, både inom den bidragsfinansierade och inom den privatfinansierade
verksamheten. I stort sett alla kända riskklass-1-objekt där ingen ansvarig kan nås av
efterbehandlingskrav undersöks eller åtgärdas med bidragsmedel.
Under 2006 togs fler objekt in i åtgärder med bidragsmedel än något tidigare år. Ännu finns
dock länsstyrelser som inte kommit fram med ett bidragsfinansierat objekt till åtgärd, vilket
visar på utvecklingsmöjligheter. Mycket få åtgärder finansieras med delad statlig och privat
finansiering, trots att objekt där bara en del av kostnaderna kan utkrävas av någon ansvarig
utgör en betydande del av riskklass 1.
Bedömning av utvecklingen mot generationsmålet
Trenden mot en allt snabbare åtgärdstakt är tydlig, men takten behöver öka ytterligare för att
målen ska nås. Om antalet prioriterade områden som åtgärdas, framför allt de som finansieras
med delad eller helt privat finansiering, skulle hålla sig konstant skulle varken generationsmål
eller delmål uppnås inom utsatt tid; takten behöver ungefär fyrdubblas för att målet ska nås
till 2050.
Naturvårdsverket bedömer att generationsmålet såsom det tolkas i delmål 7, dvs. att alla
riskklass-1-objekt ska vara åtgärdade 2050, kommer att nås under fortsatt goda förutsättningar
och snabb utveckling av efterbehandlingsverksamheten i landet. Detta gäller både den statligt
och den privatfinansierade verksamheten.
För att stödja denna utveckling och påskynda arbetet behövs nya åtgärder och utvecklade
styrmedel för att effektivera arbetet, nyttja andra aktiviteter och initiativ i
efterbehandlingsarbetet, bygga upp ett system som minskar risken för att nya förorenade
områden uppstår samt garantera att förorenade områden även i framtiden hanteras på ett
långsiktigt hållbart sätt (se vidare 18.3.2).
Bedömning av utvecklingen mot delmål 7
En linjär fördelning av de prioriterade 1 500 riskklass-1-objekten skulle innebära att 150
objekt ska åtgärdas varje femårsperiod fram till 2050. Det är dock inte möjligt att nå en sådan
takt under pågående uppbyggnad av verksamheten och kunskapen om hur förorenade
områden ska hanteras.
Även det faktum att de områden som utgör de allra största riskerna utreds och åtgärdas först
innebär att mer resurser och tid behöver läggas per objekt än på ett medelobjekt inom
riskklass 1. För ett komplicerat fall kan stegvisa undersökningar och utredningar ta många år i
anspråk; åtgärden tar i snitt 3–4 år och uppföljningen kan ta tiotals år.
Uppskattningsvis kommer 35 prioriterade områden att vara åtgärdade vid utgången av
delmålsperioden, varav den övervägande delen med statlig finansiering. Dessutom kommer
kunskaps- och resursuppbyggnaden samt riktade aktiviteter och insatser att ha ökat
arbetstakten.
Bedömning av utvecklingen mot delmål 6
Flertalet av de identifierade akuta objekt som tillhör delmål 6 är ännu inte väl undersökta, och
det kommer därför att ta några år innan långsiktigt hållbara åtgärder kan genomföras. Vid
närmare undersökningar kommer det troligen att visa sig att några av objekten inte innebär de
178
akuta hot som länsstyrelsen nu misstänker, men samtidigt kommer nya objekt att upptäckas i
det pågående inventerings- och utredningsarbetet.
På ungefär hälften av de akuta objekten kan ett helt eller delvis ansvar utkrävas, vilket innebär
en mycket långsam process om kraven måste genomdrivas tillsynsvägen. Statliga medel kan i
vissa fall användas för att sedan driva efterkrav mot de ansvariga, men förfarandet är ännu
oprövat. Alla i dag identifierade akuta objekt kommer därför inte att vara slutligt åtgärdade till
2010.
Däremot bedömer Naturvårdsverket att åtgärder kommer att vara genomförda till 2010 på
objekt där det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att genomföra någon form av temporär
åtgärd för att tillfälligt undanröja hela eller delar av hotet. Bedömningen är därför att delmål 6
med dagens kunskap och kännedom om akuta risker i huvudsak kommer att nås, men det
behövs ytterligare insatser för att måluppfyllelsen ska vara långsiktigt hållbar.
18.1.4 Fördelningen av ansvar inom delmålsarbetet
Naturvårdsverket har det övergripande ansvaret för generationsmålet vad gäller förorenade
områden och för delmål 6 och 7.
Naturvårdsverket administrerar sakanslaget och bidragssystemet för efterbehandling. Verket
har även en viktig samordnande och vägledande roll samt ansvar för den nationella och
internationella rapporteringen inom efterbehandling. Naturvårdsverket deltar dessutom i
internationella forum och i arbetet med EU:s kommande ramdirektiv för markskydd, där
efterbehandlingsfrågorna ges en central roll. I dag finns fyra handläggartjänster och
juristinsatser motsvarade en tjänst på Naturvårdsverket för efterbehandlingsarbetet.
Länsstyrelserna och kommunerna driver arbetet med att sanera landets förorenade områden
framåt. De utför undersökningar, utredningar och åtgärder på områden där ansvarig enligt lag
saknas, och de är tillsynsmyndighet över de områden som ska undersökas och saneras av
verksamhetsutövare eller markägare. Länsstyrelserna och kommunerna har även en viktig
funktion som rådgivare och kunskapsspridare. Kommunerna kan dessutom vara
verksamhetsutövare eller fastighetsägare och på så vis ha ansvar för förorenade områden, och
man tar på sig huvudmannaskapet för områden som saneras med bidragsmedel.
Länsstyrelserna uppskattar att de har lagt ned närmare 100 personår på efterbehandlingsarbete
under 2006. Insatserna fördelar sig relativt jämt mellan inventering, bidragsverksamhet och
tillsyn, medan juristinsatserna fortfarande är små. Kommunernas insatser är okända.
Kunskapen om efterbehandling är ännu under uppbyggnad både på myndigheter och på
marknaden, varför det finns ett fortsatt mycket stort behov av rådgivning inom området.
Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Statens geotekniska institut (SGI) kan genom
statliga överenskommelser nyttjas av myndigheterna som stöd i efterbehandlingsfrågor.
De ansvariga problemägarna måste stå för en betydande del av efterbehandlingsarbetet om
målet ska nås. I detta arbete har även prövnings- och överprövningsmyndigheterna en viktig
roll när det gäller att klargöra miljöbalkens regler. Deras insats har hittills varit liten, men den
ökar i takt med tillsynsinsatserna. Marknaden består av företag inom många olika discipliner
som helt eller delvis försörjer sig på uppdrag inom efterbehandlingssektorn.
Kunskapsinsamlande och kunskapsspridande verksamhet utförs av landets universitet,
högskolor och andra aktörer som nätverket Renare Mark.
179
Naturvårdsverket
Kunskapspridning
- vägledning
- bidragsfördelning
- nationell prioritering
- uppföljning och utvärdering
- nationell & internationell rapportering
- internationellt arbete
- Hållbar sanering
- universitet och högskolor
- institut, föreningar,
utbildningsföretag
- nätverket Renare mark
SGU och SGI
Domstolar
- stödjande verksamhet
- särskilda uppdrag
inom efterbehandling
- tillståndsprövningar
- överprövningar
Länsstyrelsen
- vägledning
- inventering, utredning & undersökning
- regional prioritering
- bidragsförmedling och -fördelning
- uppföljning
- regional rapportering
- tillsyn & tillståndsprövningar
- planfrågor
Problemägare
- aktiv eller tidigare
verksamhetsutövare
- markägare
- exploatörer
Utförare
Kommunen
- konsulter
- entreprenörer
- laboratorier
- advokatbyråer
- behandlings- och
mottagningsföretag
- utredning & undersökning
- huvudmannaskap för åtgärder
- projektuppföljning & -rapportering
- tillsyn & anmälningsärenden
- planfrågor
Diagram 17. De huvudsakliga aktörerna i arbetet mot målen (Naturvårdsverket, 2007).
18.2 Utvärdering av arbetet mot delmål 6 och 7
18.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder
I den förra fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen föreslogs åtgärder och insatser
inom tillsynen, miljöbalken, villkoren för sakanslaget, fysisk planering, kunskapsförsörjning
och saneringsförsäkring (Naturvårdsverket, 2003d). Alla föreslagna åtgärder har inte
genomförts och andra insatser har utförts som stödjer arbetet mot målen.
Följande genomgång av utförda åtgärder har delats in i delområdena identifiering, inventering
och prioritering, undersökningar och åtgärder, sakanslaget, tillsyn, hantering av förorenade
massor, fysisk planering samt kunskapsinsamling och kunskapsspridning.
Identifiering, inventering och prioritering
Alla länsstyrelser får bidrag till för att identifiera och inventera förorenade områden. Arbetet
fortskrider mycket bra och ger en god grund för prioritering av fortsatta insatser mot målen
inom både inom tillsyn och inom bidragsverksamhet. Flera inventeringsträffar och
utbildningar har hållits för kunskapsöverföring och erfarenhetsutbyte.
180
Naturvårdsverket delade 2004 upp de branscher som kan leda till förorenade områden i dem
som ska inventeras och dem som endast ska identifieras. Vid inventeringen utreds området
och riskklassas enligt MIFO, medan identifieringen endast innebär att objektet införs med
namn, bransch och koordinater i databasen. Arbetet styrs nu mot de branscher där man
misstänker att flest områden som kan innebära mycket stora risker finns. Listorna har
fokuserat och förtydligat uppdraget och gjort det möjligt för länsstyrelserna att bedöma när
inventeringsarbetet är slutfört.
I samråd med länsstyrelserna har preliminära riktlinjer för bedömning av akuta objekt under
delmål 6 tagits fram. Detta har likriktat bedömningarna och minskat antalet akuta objekt från
ett hundratal 2005 till 25 rapporterade akuta objekt 2006. Ytterligare vägledning kommer
dock att behövas om hur de akuta objekten ska hanteras inom målperioden.
Undersökningar och åtgärder
Vid den förra utvärderingen hade Naturvårdsverket nyligen ingått ett samarbetsavtal med
SGU och SGI för utökat stöd till länsstyrelser och kommuner i samband med upphandlingar
av utredningar och i åtgärdsprojekt.
För att ytterligare öka de personella resurserna på central nivå har detta samarbete utökats.
Stora delar av det kontinuerliga stödet till länen i frågor rörande utredningar och åtgärder på
bidragsobjekt sköts nu av SGU och SGI, medan avgörande frågor och bidragsbeslut
fortsättningsvis ligger på Naturvårdsverket, och samarbetet och ansvarsfördelningen utvecklas
och förtydligas fortgående. Under 2006 lade SGU ned ca 150 personveckor och SGI ca 30
personveckor i stödinsatser i målarbetet till länen och Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket gav 2003 ut en kvalitetsmanual för det bidragsfinansierade
efterbehandlingsarbetet, vilken sedan har reviderats (Naturvårdsverket, 2006a). 107 Denna
sammanställer i kortfattad form kunskap om och erfarenhet av hur ett förorenat område
undersöks, utreds och åtgärdas. Kvalitetsmanualen har fått ett mycket stort genomslag och
höjt kvaliteten märkbart på de utredningar som utförs i landet. Manualen används främst inom
bidragsverksamheten, men även allt oftare vid privatfinansierade åtgärder, i tillsyn och
prövning.
Det finns även en vägledning från Svenska Geotekniska Föreningen (SGF) om provtagning i
jord och 2006 sjösattes ett certifieringssystem för provtagare som utvecklats i ett samnordiskt
projekt. I laboratorierna är oftast analysen standardiserad, men en stor felkälla har visat sig
vara upparbetningen av jordprovet före analys. För att följa utvecklingen, och för att
ytterligare förbättra kvaliteten på analysresultat för jord, behövs dock provningsjämförelser på
samma vis som på luft- och vattenområdet.
Förorenade områden omfattar förorenad mark, vatten, sediment och byggnader. Det är
fortfarande vanligast att mark undersöks och åtgärdas, och därför är kunskapen lägre om hur
de andra medierna kan hanteras. För att förbättra detta har Naturvårdsverket gett ut två
kompletterade vägledningar – en om efterbehandling av sediment och en om undersökningar
och åtgärder i förorenade byggnader. 108
Vid den förra miljömålsutvärderingen föreslogs att de statliga verksamheter som själva gett
upphov till förorenade områden skulle åläggas via sina regleringsbrev att utreda och åtgärda
107
Naturvårdsverket (2006c): ”Efterbehandling av förorenade områden – kvalitetsmanual – manual för
användning och hantering av bidrag till efterbehandling och sanering”.
108
Naturvårdsverket (2003a): Efterbehandling av förorenade sediment – en vägledning, rapport 5254, och
Naturvårdsverket (2005a): Förorenade byggnader – undersökningar och åtgärder, rapport 5491
181
dem, om så behövdes. Sedan dess har SJ fått i uppdrag att utreda sitt ansvar för förorenade
områden.
Banverket och Försvarsmakten hade redan sådana skrivningar i regleringsbreven och
Försvarsmakten ska samråda med Fortifikationsverket i sitt arbete. Båda myndigheterna
jobbar aktivt med att ta hand om sina miljöskulder och detta engagemang inspirerar även
andra företag att arbeta med frågorna. Ett samarbete för att utbyta erfarenheter och stödja de
statliga myndigheterna i arbetet pågår i den s.k. STORM-gruppen (Statliga organisationer för
renare mark) som sammankallas av SGU.
Staten har också ansvar för områden som förorenats av statlig verksamhet där den
organisation som orsakade föroreningen inte längre finns kvar. Bidragsmedel kan inte
utbetalas i dessa fall eftersom en ansvarig finns. I förra utvärderingen föreslogs att SGU
skulle ges i uppdrag att utreda dessa områden. År 2006 fick man detta uppdrag, när
regeringen fördelade medel till SGU för identifiering och utredning. SGU:s preliminära
bedömning är att uppdraget rör sig om knappt 100 objekt. Vad som händer med områdena när
de är utredda är ännu oklart.
I förra utvärderingen föreslogs även att frivilliga åtaganden och insatser för efterbehandling
skulle stimuleras. I detta inräknades alla initiativ som får verksamhetsutövare att själva ta
initiativ till sanering utan insatser från tillsynsmyndigheten. Ett exempel är oljebolagens
överenskommelse med Naturvårdsverket och dåvarande Kommunförbundet som resulterade i
SPI Miljösaneringsfond AB (Spimfab).
Spimfab använder omkring 100 Mkr per år och har nu undersökt omkring 2 500 nedlagda
bensinstationer och bensindepåer samt sanerat 795 av dessa. Några nya överenskommelser
har inte ingåtts under delmålsperioden. Däremot har årsredovisningslagen skärpts, vilket
förväntas leda till en ökning av frivilliga åtaganden.
Sakanslaget till Naturvårdsverket
Bidragsförordningen (SFS 2004:100) har tydliggjort hur bidrag till förorenade områden kan
sökas och användas. Bidrag till företag kan strida emot EU:s konkurrensregler och
förordningen tillåter därför bara bidrag till myndigheter. Bidrag ges endast till prioriterade
objekt till högst 90 procent av kostnaderna om inte särskilda skäl finns till högre bidragsandel.
Akuta objekt ska prioriteras vid beslut om bidrag. Förordningen har gett en ryggrad åt
bidragssystemet, tydliggjort spelreglerna och underlättat kommunikationen mellan aktörerna.
I den förra utvärderingen föreslogs att bidragsanslaget skulle få användas för
efterbehandlingsinsatser som sedan återfördes till staten genom efterkrav mot ansvariga.
Ändringen är införd i Naturvårdsverkets regleringsbrev sedan 2005 men har ännu inte
använts.
Tillsyn över förorenade områden
Av de i dag 740 objekt som prioriterats av länsstyrelserna kan ansvar utkrävas för ca 70
procent. Redan under den förra delmålsperioden kunde det dock konstateras att kraftigt ökade
insatser behövs inom tillsynen om målen skulle kunna nås inom utsatt tid. Sedan 2005 kan
sakanslaget för efterbehandling även användas för arbete med tillsyn på länsstyrelserna över
förorenade områden och bidrag sökas för denna verksamhet.
Åtgärden är mycket lyckad och leder till allt fler privatfinansierade utredningar och åtgärder
på förorenade områden både genom frivilliga överenskommelser och till följd av
tillståndsvillkor och tillsyn. Detta kommer i sin tur att öka antalet prejudicerande rättsfall som
182
klargör miljöbalkens ansvarsregler, och projekt som delfinansieras med privata och statliga
medel. Med ökade resurser blir länsstyrelserna även mindre känsliga för personalomsättning
och möjligheten förbättras därmed att långsiktigt planera verksamheten och behålla kunskap.
Tillsynsinsatserna ökar också medvetenheten och kunskapen hos problemägare och
allmänhet, vilket verkar positivt på målarbetet.
Länsstyrelsen har tillsyn över ca 40 procent och kommunen över ca 60 procent av de nu
prioriterade objekten. Kommunernas resurser för tillsyn är dock begränsade, vilket försvårar
arbetet mot målen. Länsstyrelserna lade under 2006 ned 160 personveckor på stöd i
kommunernas tillsynsarbete och anordnade 43 riktade utbildningsdagar.
Att driva efterbehandlingskrav genom tillsyn tar mycket lång tid. Sedan förra utvärderingen
har en knapp handfull prejudikat kommit om efterbehandlingsreglerna. De flesta rör
utredningar på förorenade områden. Flaskhalsar i verksamheten finns ännu till följd av
bristande juridiska resurser för de svåra ansvarbedömningarna och de prövningar och
överprövningar som följer av tillsynen. Även kunskaps- och erfarenhetsutbytet inom
länsstyrelsen, mellan kommun och länsstyrelse och mellan länsstyrelserna kan förbättras för
att effektivera arbetet.
För att stödja tillsynsarbetet startade Naturvårdsverket ett tillsynsprojekt 2005. I projektet har
man gett ut en rapport om den s.k. TIM-modellen som beskriver hur tillsynsmyndigheterna
kan arbeta med utgångspunkt i miljömålen. 109 Vidare har erfarenheterna av avtal och
miljööverenskommelser mellan ansvariga och tillsynsmyndigheten samlats i en ny rapport. 110
Mycket få objekt saneras med en kombination av privata medel och bidragsfinansiering, trots
att många företag efterfrågar smidigare lösningar. Denna rapport visar både möjligheter och
svårigheter med sådana lösningar.
Under 2006 remitterades även den redan mycket använda tillsynshandboken som förtydligar
och kompletterar den tidigare vägledningen från 2003 om ansvarsreglerna med de domar och
olika tolkningar som arbetet hittills resulterat i.111
Naturvårdsverket har även arrangerat nationella utbytes- och utbildningsträffar riktade till
dem som arbetar med tillsyn på länsstyrelserna över förorenade områden. Under 2007 startade
Naturvårdsverket upp en tillsynsnod bestående av några personer på länsstyrelserna och
stödmyndigheterna. Noden ska stödja tillsynsverksamheterna och verka för ökad kunskapsoch erfarenhetsöverföring fram för allt mellan Naturvårdsverket och länen samt mellan länen.
Hantering av förorenade massor
I den förra miljömålsutvärderingen föreslogs att miljöbalkens regler om tillsyn och prövning
av behandlingsanläggningar skulle ses över för att på så sätt förenkla och påskynda
etableringen av nya anläggningar. Naturvårdsverket har i samband med översynen av
förordningen om miljö- och hälsofarlig verksamhet (1998:899) förslagit anmälningsplikt för
vissa anläggningar för återvinning eller bortskaffande av uppgrävda förorenade massor från
109
Naturvårdsverket (2006d): Erfarenheter av TIM-modellen – planering av tillsyn över förorenade områden delrapport inom projektet ”Tillsyn – efterbehandling av förorenade områden
110
Naturvårdsverket (2006b): Delfinansiering av efterbehandlingsobjekt genom avtal/överenskommelse –
delrapport inom projektet ”Tillsyn – efterbehandling av förorenade områden”, rapport 5490.
111
Naturvårdsverket (2003a): Om ansvar för miljöskulder i mark och vatten – miljöbalkens regler om
skyldigheter och ansvar för förorenade områden, rapport 5252, och Naturvårdsverket (2006f): Handbok om
sanering och efterbehandling av förorenade områden genom tillsyn och prövning, remissversion.
183
platsen om uppställningstiden är högst ett år. Syfte är att påskynda etableringen av mobila
anläggningar och på så vis öka möjligheterna till mer kostnadseffektiva åtgärder.112
I Sverige, liksom i andra länder där systematiskt efterbehandlingsarbete pågår, deponeras eller
används i stort sätt alla uppgrävda förorenade massor på deponier, som inte direkt kan
återanvändas på det förorenade området. I andra länder ställs dock ofta krav på att massorna
först ska behandlas, om så är möjligt, och sedan återanvändas om de når acceptabla
föroreningshalter. I Brasutredningen 113 föreslås att inte längre helt undanta förorenad jord från
deponiskatt i syfte att öka behandlingen. Naturvårdsverket befarar att införandet av skatt kan
leda till att förorenade massor återanvänds på ett långsiktigt ohållbart sätt och att nya
förorenade områden riskerar att uppstå om inga nya direktiv eller riktlinjer tas fram för
hanteringen.
Fysisk planering
I den förra fördjupade utvärderingen konstaterades att kommunerna sällan beaktade kända och
misstänkta förorenade områden i planprocessen och att insatser behövdes för att förbättra
situationen. Hur förorenade områden ska hanteras i planprocessen är ofta oklart på kommunal
nivå. Naturvårdsverket tog därför tillsammans med Boverket fram en vägledning i fysisk
planering av förorenade områden 2006. 114 Vägledningen tydliggör att plan- och bygglagen
inte tillåter att en detaljplan antas innan de saneringsinsatser som krävs är utförda. Om en plan
ändå antas kan kommunen bli skadeståndskyldig. Vägledningen och de utbildningsinsatser
som planeras kommer att öka kommunernas kunskap och därmed även drivkrafterna att ta
hänsyn till förorenade områden i den fysiska planeringen.
Kunskapsinsamling och kunskapsspridning
Efterbehandling av förorenade områden är fortfarande ett relativt nytt verksamhetsområde
under stark utveckling i Sverige. Behovet av kunskap och kunskapsspridning är därför mycket
stort både hos myndigheter och andra aktörer, liksom hos verksamhetsutövare och allmänhet.
Kunskap måste därför samlas in, bearbetas och spridas för att kunna nyttjas. Även
forskningsinsatser behövs. Dessa aktiviteter är viktiga för att nå målen på ett resurseffektivt
sätt, samt de ytterligare insatser som föreslogs på området i den förra fördjupade
utvärderingen.
År 2003 startade Naturvårdsverket kunskapsprogrammet Hållbar sanering. Genom
programmet har myndigheter, forskare och företag kunnat söka bidrag för att samla in, bygga
upp och sprida kunskap inom efterbehandlingsområdet. Hållbar sanering har beviljat totalt 38
miljoner kronor till 56 projekt genom 3 utlysningar. Hittills har 16 rapporter getts ut inom
programmet och under 2007 börjar ett syntesarbete ta form. Programmet spelar en betydande
roll för kunskapsuppbyggnaden i landet. Alla aktörer inom efterbehandlingsområdet i landet
och många i våra grannläder känner till och uppskattar programmet och dess resultat.
Naturvårdsverket stödjer även andra aktörer som sprider kunskap om förorenade områden.
Exempelvis anordnar nätverket Renare Mark två större träffar per år varav den samnordisk
träff med omkring 350 deltagare hösten 2006 och en nationell träff med 300 deltagare våren
2007. Deras verksamhet inkluderar även seminarier, kurser och studieresor. Närmare 60
112
Naturvårdsverket (2004a): Pröva eller inte pröva? Förslag till ändringar i förordningen (1998:899) om
miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, rapport 5353.
113
SOU 2005:64: En BRASkatt! – beskattning av avfall som deponera.
114
Naturvårdsverket (2006e): Förorenade områden och fysisk planering – Samarbetsprojekt mellan
Naturvårdsverket och Boverket, rapport 5608.
184
kurser ges vid universitet och högskolor och 11 kurser ges av andra aktörer, t.ex. SGF och
SGI. En inventering visar att tyngden ligger på delområdena teknik, naturvetenskap och
miljöjuridik, både av allmän och av specialiserad karaktär, men att det i dag finns ett
kompletterande behov av kurser främst inom samhällsbyggnad och stadsplanering.
18.2.2 Övriga åtgärder och styrmedel som har påverkat arbetet mot målen
Andra miljökvalitetsmål och åtgärdsstrategier
Åtgärder på förorenade områden är nödvändiga för att flera andra miljökvalitetsmål ska
uppnås. I första hand gäller detta målen God bebyggd miljö, Levande sjöar och vattendrag,
Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans, men även målen Frisk luft och Begränsad
klimatpåverkan påverkas positivt av att förorenade områden åtgärdas.
I arbetet mot dessa mål är det viktigt att kvantifiera risker och läckage från förorenade
områden och sedan verka för att åtgärder sätts in på de platser där det behövs för att målen ska
nås. Interaktionen leder till att sanering prioriteras på områden som stöder fler mål än Giftfri
miljö.
På samma vis som många miljökvalitetsmål påverkas positivt av arbetet med förorenade
områden påverkas även arbetet med förorenade områden av vissa insatser och åtgärder under
andra mål. Några exempel är upprättandet av skyddsområden och åtgärdsprogram för skydd
av arter och miljöer på land, i sjöar och i havet, skydd av naturtillgångar som t.ex. grundvatten
eller program för att förbättra den bebyggda miljön. Även gemensamma internationella
insatser för en renare miljö inom miljömålsarbetet verkar positivt på efterbehandlingsarbetet.
EU-direktiv
Efterbehandlingsarbetet påverkas av flera EU-direktiv. Bland dessa kan nämnas ramdirektivet
för vatten, där man inom avrinningsområdena ska identifiera förorenade områden och vid
behov lägga upp åtgärdsprogram för att förbättra vattenmiljön. Utsläpp av förorenade ämnen i
vattendragen ska även förebyggas. Dessa regler påminner om dem som finns i
grundvattendirektivet, där det framgår att grundvattenmagasinen ska karaktäriseras och
åtgärder vidtas om kvaliteten försämras exempelvis till följd av utsläpp från ett förorenat
område. Även i detta direktiv finns krav på att utsläpp av farliga ämnen i skyddsvärt
grundvattnet ska förebyggas och begränsas.
Till följd av miljöansvardirektivet och utredningen Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39)
ändrades efterbehandlingsreglerna i miljöbalken under 2007. Direktivet syftar till att
förebygga och avhjälpa allvarliga miljöskador. Bland annat ska skador på skyddande arter,
skyddade naturliga livsmiljöer och skador som har betydande negativ verkan på vatten
återställas till tiden före skadetillfället, medan allvarliga miljöskador på mark ska återställas
till en nivå där föroreningarna inte längre utgör någon risk för människors hälsa.
Reglerna verkar positivt på delmålen, men Naturvårdsverket befarar att införandet av reglerna
i miljöbalkens 10 kapitel inte kommer att förbättra de oklarheter som redan nu råder rörande
efterbehandlingsreglerna.
Även ramdirektivet för avfall och deponidirektivet påverkar saneringsarbetet. Exempelvis har
EU-domstolen ansett att ännu inte uppgrävda förorenade jordmassor är avfall och därmed
omfattas av avfallsreglerna. Deponidirektivet å sin sida försvårar hanteringen av vissa typer
av svårbehandlade förorenade massor, t.ex. blyhaltig jord från skjutbanor. I den temainriktade
strategin för markskydd föreslås dessutom en ändring av IPPC-direktivet om förebyggande
åtgärder och kontroll av utsläpp från pågående industri, så att även mark ska omfattas av
185
liknande kontroll och krav på åtgärder som vatten och luft. Även detta kommer att verka
positivt på arbetet. Också förslaget till direktiv om bedömning och hantering av översvämning
förväntas få positiv inverkan på arbetet genom att översvämningsområden karteras och
handlingsplaner upprättas bland annat i syfte att minska spridning av föroreningar.
Förslaget till ramdirektiv för mark
Inom EU:s temainriktade strategi för markskydd lade kommissionen i september 2006 fram
ett förslag till ramdirektiv för mark. Förhandlingarna har påbörjats våren 2007. Om förslaget
antas kommer det att få stor inverkan på efterbehandlingsarbetet och därmed även på arbetet
mot målen. Som förslaget ser ut nu kommer det att få positiva verkningar – dels kommer
markskyddet att bättre integreras i andra politikområden så att fler jobbar mot målen, dels
följer direkta krav på det nationella efterbehandlingsarbetet som kommer att verka positivt på
utvecklingen.
Några exempel på innehåll i förslagets artiklar och vad dessa innebär för
efterbehandlingsarbetet:
•
Alla potentiellt förorenade områden ska identifieras enligt en internationellt framtagen
branschlista. Resultatet av identifieringen rapporteras till kommissionen. Detta innebär
kompletterande identifiering och att identifieringsmaterialet kommer att
offentliggöras.
•
På alla identifierade områden ska halterna av förorenande ämnen mätas och en
riskbedömning göras. Dessa undersökningar kommer att kräva tillsynsinsatser och
annan finansiering för de områden där en ansvarig inte kan nås.
•
En saneringsstrategi skat tas fram där områden prioriteras och planer tas fram för
åtgärder. Detta kan innebära en högre detaljeringsnivå och en annan form på
rapporteringen.
•
Vid försäljning av en fastighet där en potentiellt förorenande verksamhet pågår eller
pågått ska en markstatusrapport bifogas som innehåller uppgifter om verksamheten,
provtagningsresultat och riskbedömning. Detta skulle stärka köparens situation
jämfört hur det är i dag i Sverige, men det skulle även kräva uppbyggnad av ett system
för rapporterna.
•
Medlemsländerna ska inrätta lämpliga finansieringsinstrument för hanteringen av
förorenade områden där ingen kan stå för nödvändiga åtgärder enligt lag. Som
Naturvårdsverket uppfattar förslaget innebär det instiftandet av ett instrument som ger
en långsiktigt hållbar finansiering av i huvudsak den verksamhet som i dag finansieras
av sakanslaget och saneringsförsäkringen.
Övrigt
I ansvarkommitténs slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU
2007:10) diskuteras sammanslagning av regioner samt tillsyn på regional i stället för på
kommunal nivå. Båda åtgärderna förefaller kunna verka positivt på arbetet mot delmålen och
lösa en del av de problem som ses i dagens organisation.
186
18.3 Förslag till ändring av delmål 6 och 7 och åtgärder för att nå
dem
18.3.1 Förslag till ändring av delmålen
Nuvarande formulering av delmålen:
Delmål 6:
Samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana
områden som idag eller inom en nära framtid hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla
naturområden skall vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av år 2010.
Delmål 7:
Åtgärder skall under åren 2005-2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade
förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra senast år
2050.
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket föreslår att delmålen slås samman och
revideras.
Efterbehandling av förorenade områden
År 2015 ska åtgärder vid prioriterade förorenade områden ha utförts, i så stor utsträckning
att problemet är löst senast 2050. Samlad, tydlig och kvalitetssäkrad information om
förorenade områden ska finnas allmänt tillgänglig senast år 2015.
För att delmålet ska bedömas vara uppfyllt ska följande preciseringar vara uppnådda:
• Prioritering innebär att förorenade områden med mycket stor risk för människors hälsa eller
miljön åtgärdas i första hand. Särskild prioritet ges till områden som innebär akuta risker för
människor vid direktexponering eller som idag eller inom en nära framtid hotar betydelsefulla
vattentäkter eller värdefulla naturområden.
• Allmänt tillgänglig information om förorenade områden innebär att tillräcklig kunskap om
potentiellt och konstaterat förorenade områden finns och kan användas så att områden inte
nyttjas på sådant sätt att människor eller miljö skadas.
Förändringarna i det föreslagna delmålet jämfört med nuvarande delmål 6 och 7 är små –
delmålsperioden ändras och formuleringen förtydligas. Undersökningar och åtgärder kommer
att riktas mot de områden som bedöms utgöra störst risk för hälsa och miljö. Detta innebär
fortsatt utredning och undersökning av objekt i de högsta riskklasserna i syfte att få större
kunskap om riskerna och behovet av åtgärder. Förorenade områdena bör så långt som möjligt
åtgärdas med början i de områden som utgör störst risk. Även insatser på områden som utgör
mindre risker verkar dock positivt på måluppfyllelsen. Vidare är förebyggande åtgärder och
direkta insatser mot ny förorening viktiga för ett långsiktigt hållbart arbete och för att nå
målen.
Orsaken till en fortsatt hög prioritering av akuta objekt är att nya sådana kan tillkomma under
delmålsperioden till följd av förändrade förutsättningar eller nya uppgifter. De akuta objekten
leder inom en kort tidsrymd till en stor oåterkallelig skada på ett viktigt värde, och därför är
det viktigt att dessa områden så långt möjligt ges förtur inom både privat och statligt
187
finansierad verksamhet. Prioritering av dessa objekt är även samstämmig med
bidragsförordningen.
För att uppnå målet ska alla områden som utgör mycket stora risker för hälsa eller miljön vara
åtgärdade till 2050. Länsstyrelserna uppskattar att det finns 1 500 sådana områden i landet.
Även objekt i andra riskklasser kommer att utredas, huvudsakligen med privata medel, och
vid behov leda till saneringsåtgärder eller att användningen av områdena ändras för att minska
riskerna. Den nya formuleringen ändrar inte förutsättningarna för eller den inslagna linjen i
efterbehandlingsarbetet. Konsekvenserna av delmålet är därför i stort sett desamma som
beskrevs i förra miljömålsutvärderingen 115 och som kort redogörs för nedan.
Allmänhetens kunskap om landets 80 000 potentiellt förorenade områden är bristfällig, trots
att stora delar av informationen redan är tillgängligt genom offentlighetsprincipen. Ett tillägg i
delmålet görs därför när det gäller lättillgänglig och tydlig information om förorenade
områden, för att därmed undvika att dessa områden nu eller i framtiden nyttjas på ett sådant
sätt att risker uppstår. Samlad information om både potentiellt och bevisat förorenade
områden, liksom kvarlämnade föroreningar efter sanering, är nödvändig för en effektiv och
långsiktigt hållbar hantering av förorenade områden. Informationen måste vara allmänt
tillgänglig, lätthanterad och kvalitetssäkrad för att kunna användas av exempelvis markägare
och markanvändare. Den behövs även som underlag i planprocessen och vid prioritering av
insatser inom andra miljökvalitetsmål som En god bebyggd miljö, Levande sjöar och
vattendrag, Grundvatten av god kvalitet samt Hav i balans. Förslaget ligger även i linje med
det föreslagna ramdirektivet för mark, och en framtida koppling till fastighetsregistret skulle
eventuellt vara möjlig.
Målperioden för den andra satsen kan uppfattas som lång. Offentlighetsprincipen gäller dock
alltjämnt och vidare kan den motiveras med att antalet områden är stort, materialet omfattande
och att inventeringen i sin nuvarande omfattning förväntas fortgå till 2013. Inte obetydliga
insatser förväntas för att samla och kvalitetssäkra hela materialet nationellt, anpassa det till
nationella och internationella krav och för att tillse att informationen nyttjas så att områdena
inte används på ett sådant sätt att människor eller miljö kan skadas.
Uppföljning och indikatorer
Det skulle eventuellt vara möjligt att koppla uppföljningen till fastighetsregistret.
Samhällsekonomiska effekter
När det gäller de förorenade områdena handlar det ofta om ”gamla synder” där den
ekonomiska nyttan bestått i att kostnaderna för den tidigare produktionen blivit lägre genom
att miljöskyddsåtgärder inte vidtagits i den omfattning som hade behövts. Därmed har en
skuld uppstått som får betalas av senare generationer. Efterbehandlingsarbetet innebär i
huvudsak en kostnad där nyttan redan tillgodogjorts.
Det finns även vinster för samhället genom att förorenade områden åtgärdas. Efterbehandling
eliminerar problem som annars kommer att leva kvar under mycket lång tid. Mest påtagligt är
att hot mot människors hälsa och vattenförsörjningen undanröjs, men troligen görs även stora
vinster genom förbättrade levnadsförhållandena och minskade kostnader i hälso- och
sjukvården.
115
Naturvårdsverket (2003b): Efterbehandling under utveckling – en utvärdering, och Naturvårdsverket (2003c):
Förslag till delmål för efterbehandling av förorenade områden 2005–2010 – redovisning av regeringsuppdrag.
188
En annan påtaglig positiv samhällsekonomisk effekt är att mark frigörs för bebyggelse i form
av t.ex. bostäder eller industri. I många större tätorter är behovet av välbelägen mark mycket
stort, liksom behovet av bostäder. På flera platser har förekomsten av ett förorenat område
medfört att fastigheter i närheten blivit mindre värda eller t.o.m. osäljbara. Sanering av
området kan då innebära att fastighetsvärdena höjs med ett högre belopp än vad som åtgår för
saneringsåtgärderna.
För utvecklingen av turism och friluftsliv har den rena miljön stor betydelse. Förorenade
områden som belastar vattendrag kan skada ett områdes attraktionskraft, med följden att
turismen minskar. I många glesbygdsområden har inkomsterna av turismen stor betydelse för
bygdens överlevnad.
Effekter på andra miljömål
God bebyggd miljö
Många av de förorenade områdena är belägna inom tätbebyggda områden, där de utgör dels
ett hot mot människors hälsa, dels en belastning på recipienter som redan är hårt ansträngda.
Det måste anses vara ett mål att i den bebyggda miljön så snart som möjligt undanröja risker
för skador på människors hälsa genom direktexponering. Vatten och övrig naturmiljö i
tätorterna har även stor betydelse för människorna som bor där.
Även i den bebyggda miljön finns naturvärden att slå vakt om. Intresset för sådant skydd och
för att restaurera skadade områden har vuxit i takt med att medvetandet ökat om de hot som
förorenade områden innebär.
Levande sjöar och vattendrag
Sjöar och vattendrag är de miljöer där effekterna av föroreningar märks tydligast, vid sidan av
områden där direktexponering riskeras. Direktutsläppen till sjöar och vattendrag har minskat
avsevärt och därmed har betydelsen av utsläppen från de förorenade områdena relativt sett
ökat. Föroreningar som läcker till vattendragen sprids ofta fort och påverkar det biologiska
livet inom stora områden och de hotar också den vattenförsörjning som sker med ytvatten.
Sådan spridning, liksom spridning från sediment, kan ofta avläsas som förhöjda halter av
föroreningar i fisk, vilket inte bara gör den ohälsosam för människor utan vilket kan även ge
skador på djur som livnär sig på fisk.
Grundvatten av god kvalitet
I flera fall har grundvattnet förorenats bl.a. av föroreningar från förorenade områden, och när
en förorening väl har skett kan det vara mycket svårt och tidskrävande att rena vattnet. Genom
att åtgärda förorenade områden minskar föroreningsspridningen i och till grundvattnet.
Övriga berörda miljömål
På samma sätt som målet för sjöar och vattendrag förbättras också möjligheterna att uppnå
målet Hav i balans. I viss mån bidrar de förorenade områdena även till utsläpp av gaser som
kan påverka klimat och luftkvalitet. Föroreningar kan även påverka markens funktion som
kolsänka och på så vis påverka klimatet.
Effekter för små och medelstora företag
Problemägare
Ökad tillsynsverksamhet leder till att fler problemägare får ta sitt ansvar enligt lag. Detta slår
relativt sett hårdare mot medelstora och mindre företag, eftersom behovet av efterbehandling
inte alltid står i proportion till företagens storlek. För ett litet eller medelstort företag kan det
189
innebära att endast en del av kostnaden klaras av innan resurserna uttömts, och har man inte
avsatt medel för efterbehandlingsåtgärder kan det uppstå olika konkurssituationer.
För nyare skador (efter 1989) täcker saneringsförsäkringen vissa situationer, men
försäkringen är långt ifrån heltäckande. Åtgärder föreslås därför för att underlätta för
företagen att ta sitt fulla ansvar.
Marknadsutveckling
Efterbehandlingsmarknaden har utvecklats mycket starkt under 2000-talet. Motor i denna
utveckling har varit de statliga bidragen och miljöbalkens regler. I dag finns omkring 200
företag i landet som arbetar med efterbehandling – konsultföretag, advokatbyråer,
behandlingsföretag, entreprenadföretag och företag som arbetar med kontroll av olika slag.
Hos dessa arbetar uppskattningsvis ca 1 000 personer med förorenade områden. Utöver detta
tillkommer t.ex. lokala entreprenörer samt företag och personer som arbetar i
efterbehandlingsprojekt under begränsade perioder. Efterbehandlingsmarknaden bedöms
omsätta ca 1 miljard kronor per år.
För marknaden har miljömålen och de statliga anslagen stor betydelse som markering av det
samhälleliga intresset för saneringsfrågor. En ökad saneringstakt både inom bidrags- och
tillsynsverksamhet gynnar många företag, stora som små. Exempelvis kan utveckling av nya
metoder i bidragsfinansierade projekt hjälpa företag in på marknaden.
Etableringshinder
Tidigare industriområden i attraktiva lägen exploateras i ökande takt för kontor och bostäder.
Byggherrar är ofta större företag, men ett stort antal mindre företag medverkar som
underleverantörer för olika delentreprenader. I större tätorter kan kostnaderna för sanering
bäras av de intäkter exploateringen ger, medan detta inte är fallet på andra platser. Vissa
bidrag och utveckling av kostnadseffektivare metoder kan då bidra till att projekten ändå
kommer till stånd med positivt resultat för sysselsättningen hos medelstora och små företag.
Efterbehandlingsarbetet innebär även att en del områden som i dag hindrar etablering av
näringsverksamhet kommer att åtgärdas.
18.3.2 Förslag till åtgärder och styrmedel
Verksamheten har utvärderats inför den förra fördjupande miljömålsutvärderingen, och även
inför denna utvärdering för att ge underlag till förslag på åtgärder och styrmedel för att nå
målen. 116 Utvärderingskonsulten har denna gång utvärderat arbetsprocessen genom
djupintervjuer i myndighetsorganisationens olika nivåer. 117 Flera av de förslag på åtgärder
som lades fram i förra utvärderingen har ännu inte genomförts men de är ännu aktuella; andra
leder till nya förslag.
Förslagen är baserade på nuvarande kunskapsläge och gäller enbart åtgärder som kan utföras
före 2015 i syfte att föra utvecklingen framåt. Inget av förslagen bedöms motverka andra mål,
och utredningar föreslås när flera lösningar måste utredas och värderas. 118
Förslagen är numrerade och indelade i delområdena finansiering, organisation och
ansvarsfördelning, efterbehandlingsreglerna, information om förorenade områden samt
vägledning och kunskapsförsörjning.
116
Naturvårdsverket (2003bb): Efterbehandling under utveckling – en utvärdering, rapport 5313.
Eriksson et al. (2007): Arbetsprocessen vid efterbehandling av förorenade områden – En utvärdering av
arbetsprocessen vid efterbehandling av förorenade områden.
118
Förslagen är konsekvensanalyserade, se bilaga 2.
117
190
Finansiering
En förutsättning för miljömålets uppfyllelse är att staten går in med medel för sanering av
allvarligt förorenade områden där ingen kan stå för saneringskostnaderna. Att genomföra
långsiktigt hållbara åtgärder på ett medelstort prioriterat objekt sett över hela perioden till
2050 bedöms kosta i snitt ca 30 miljoner kronor (Mkr). För att nå målet ska 1 500 områden
åtgärdas, vilket ger en kostnad på 45 miljarder kronor
Över hälften kommer att behöva finansieras med statliga medel eftersom den ansvarige inte
längre kan nås för krav eller det inte anses skäligt att denne ska stå för hela kostnaden. Detta
skulle innebära en kostnad för staten på i snitt 500 Mkr per år till 2050, efter att kommunens
egeninsats på 10 procent räknats av. Till detta kommer utredningar och undersökningar på
prioriterade objekt, vilket beräknas kosta 50 Mkr per år.
Knappt hälften av kostnaderna på de prioriterade objekten ska täckas av privata medel. För att
detta ska nås krävs tillsynsinsatser. För arbete med tillsyn på länsstyrelserna ges för
närvarande bidrag på mellan 17 och 23 Mkr per år. En nivå på 30 Mkr per år inklusive
samordnad stödverksamhet föreslås för nästa delmålsperiod.
För att det bidragsfinansierade arbetet ska kunna skötas på ett resurseffektivt sätt och för att
saneringstakten ska kunna öka behöver den centrala stödfunktionen utökas och
kunskapsuppbyggnad, kunskapsspridning och erfarenhetsåterföring ske i tillräcklig
omfattning. Ett stöd på 10 Mkr per år är nödvändigt för detta.
För att slutföra inventeringen, kvalitetssäkra materialet och införa det i ett samlat system
behöver varje länsstyrelse 1,3 Mkr per år under delmålsperioden. Länsstyrelser som har
många potentiellt förorenade områden behöver uppskattningsvis 1,9 Mkr per år. Till detta
kommer resurser för att bygga upp en databas och underhålla den. Tillägget till delmålet
beräknas totalt kosta 33 Mkr per år till 2015. Därefter minskar kostnaderna till att enbart
omfatta underhåll och införandet av ny information i databasen.
Vidare behövs en tydligare och bättre central styrning, uppföljning och utvärdering samt
utveckling av hela efterbehandlingsverksamheten. För detta behöver Naturvårdsverket
förstärkas med motsvarande fyra personår, vilket medför en kostnad på 3 Mkr per år. Många
av de åtgärder som föreslås nedan kommer inte att kunna utföras utan denna förstärkning,
vilket innebär att förutsättningarna för att nå målen försämras. Under delmålsperioden
föreslås sammanfattningsvis en anslagsnivå på 600 Mkr per år för att täcka nämnda utgifter.
För att denna nivå ska vara tillräcklig förutsätts att flertalet föreslaga åtgärder utförs samt att
organisationen och ansvarsfördelningen ses över i syfte att ytterligare öka effektiviteten. (1)
En god och långsiktigt hållbar finansiering är avgörande för efterbehandlingsverksamheten
och för en resurseffektiv hantering av områdena. Långsiktighet behövs för att driva projekt
som sträcker sig över flera år, men även exempelvis för att länsstyrelserna ska kunna bygga
upp och hålla kvar kompetens inom arbetet med tillsyn över förorenade områden. I dag kan
inte Naturvårdsverkets bemyndiganderam för efterbehandlingsanslaget belastas med andra
beslut än de som direkt berör utredningar och åtgärder på prioriterade objekt. Därför behövs
en ändring. (2)
Saneringsförsäkringen regleras i miljöbalkens 33 kapitel. Tanken med denna försäkring är att
täcka saneringskostnader genom inbetalda premier från industrin när det ansvariga företaget
inte kan stå för saneringskostnaderna exempelvis vid en konkurs. På så vis står staten för
gamla föroreningar när ingen ansvarig längre kan nås, medan industrin står för kostnader för
föroreningar som uppkommit efter den 30 juni 1989. De statliga medlen till efterbehandling
skulle på så vis kunna minska på sikt.
191
Saneringsförsäkringen har dock inte fått den funktion den var avsedd för och en översyn
föreslogs redan i förra utvärderingen.
Hanteringen av försäkringen är mycket svår och resurskrävande för tillsynsmyndigheten och i
de få fall försäkringen betalat ut medel har dessa bara täckt en liten del av
saneringskostnaderna. 119 Miljöansvarsutredningen har sett över saneringsförsäkringen och
lagt förslag på hur den kan omformas och utvecklas. (3)
Ett grundläggande problem som genomsyrar hela efterbehandlingsorganisationen är att
bidragsanslaget uppfattas som osäkert och att organisationen därför inte vågar satsa fullt ut.
Den bristande tilltron på långsiktighet får återverkningar och negativa effekter på målarbetet.
Detta ses tydligt i den nya utvärderingen, men uppmärksammades även i den förra fördjupade
utvärderingen och resulterade då i ett förslag om att formerna för finansiering av den statliga
efterbehandlingsverksamheten skulle utredas. Förslaget har ännu inte utretts närmare, men är
alltjämnt aktuellt.
Även förslaget till ramdirektiv för mark tar upp behovet av ett nationellt
finansieringsinstrument för äldre förorening. I flera andra länder, t.ex. Österrike, fås en stabil
finansiering av efterbehandlingsverksamheten genom avgifter. Det skulle kunna vara rimligt
att kostnaderna tas ut av det kollektiv som åstadkommit skadorna, exempelvis de
verksamheter som i dag betalar till saneringsförsäkringen. I samband med att
Miljöansvarsutredningens förslag rörande saneringsförsäkringen övervägs skulle det vara
möjligt att utvidga avgifterna till att även helt eller delvis finansiera äldre förorening. (4)
Kostnaderna för sanering kan vara tunga att bära och den ansvarige kan tvingas i konkurs.
Miljöbalken och dess förarbeten tar inte upp denna situation. Ett förfarande borde utredas som
gör det möjligt för livskraftiga företag att ta sitt ansvar utan att gå i konkurs. Några alternativ
att överväga kunde vara tidsatta efterbehandlingsplaner kopplade till ekonomiska säkerheter
som byggs upp över tid eller möjlighet till lån som successivt kan betalas tillbaka. Exempelvis
erbjuds statliga långtidslån för sanering i Nederländerna. Även möjligheterna till
delfinansiering med statliga medel på prioriterade objekt kunde utvecklas i syfte att nå mer
långsiktigt hållbara lösningar.
Genom att kostnaden periodiseras skulle den ansvarige kunna stå hela sitt ansvar och varken
saneringsförsäkringen eller staten behöva gå in med medel till följd av att den ansvarige blivit
medellös. (5)
Organisation och ansvarsfördelning
Den nya organisationsutvärderingen av Faugert & Co pekar på brister i delar av
arbetsprocessen men också på positiva drivkrafter som förekomsten av bidrag, möjligheten att
förstärka länsstyrelserna samt de regionala nätverk som byggts upp. Bland de faktorer som
verkar försvårande nämns framför allt de personella bristerna, där personalsituationen centralt
inom Naturvårdsverket anses vara en av de största flaskhalsarna i hela arbetet. Roll- och
ansvarsfördelningen mellan de centrala aktörerna uppfattas dessutom som otydlig av
länsstyrelser och kommuner, och brist på kunskapsöverföring lyfts fram som en hämmande
faktor. Därutöver uppfattas det splittrande arbetssättet att verka genom andra aktörer som
Naturvårdsverket tillämpar ta mycket tid och kraft från andra viktiga uppgifter som t.ex.
119
Bergström, J. (2005): ”Behjälplig eller beklaglig? En utvärdering av Saneringsförsäkringen”.
192
vägledning, utveckling, uppföljning och utvärdering, vilket i sin tur försvårar och fördröjer
arbetet mot målen. 120
Naturvårdsverkets uppfattning är att en stödfunktion i det praktiska arbetet med utredningar
och åtgärder på bidragsfinansierade objekt behövs och kan i befintlig struktur långt skötas av
SGU och SGI. För central styrning och för att öka efterbehandlingstakten och
resurseffektiviteten i hela efterbehandlingsarbetet behövs dock en förstärkning på
Naturvårdsverket motsvarande fyra personår. Många av de åtgärder som föreslås i
utvärderingen kommer inte att kunna utföras utan denna förstärkning. (6)
Myndighetsorganisationen som arbetar mot målen och ansvarsfördelningen mellan
myndigheterna har nu funnits i sju år; när nästa delmålsperiod börjar har den funnits i tio år.
Upplägget har haft många fördelar, inte minst för att bygga upp bred kompetens för tillsynen.
Det är dock dags att se över organisationen och ansvarsfördelningen för att se om resurserna
kan nyttjas ännu effektivare och om det finns uppgifter som i dag inte omfattas av
organisationen men som med fördel kunde göra det.
I utvärderingen av organisationen understryker många att en optimal lösning skulle vara att
samla allt efterbehandlingskunnande under ett och samma tak i en myndighet – endera genom
en ny myndighet eller genom att man samlar greppet mer centralt inom befintlig struktur. 121
En central organisation skulle exempelvis, utöver hanteringen av äldre föroreningar, kunna
ansvara för föreslaget avgiftssystem för nytillkomna föroreningar. Detta skulle kunna
sammanfalla med den myndighetslösning som i miljöansvarsutredningen föreslås ersätta
nuvarande saneringsförsäkring. Ett annat exempel på en möjlig uppgift är hanteringen av
områden som förorenats av statlig verksamhet där organisationen inte längre finns kvar. Även
huvudmannaskapet för stora och komplicerade bidragsfinansierade åtgärder skulle kunna
ligga på en central organisation, eftersom detta uppdrag kan uppfattas som betungande för
kommunerna. I förslaget till ramdirektivet för mark nämns även att ansvariga myndigheter
och organisationer ska utses för olika funktioner vid hanteringen av förorenad mark.
Detsamma gäller ansvarig myndighet enligt artikel 11 i miljöansvarsdirektivet. (7)
I den förra miljömålsutvärderingen föreslogs att de statliga verksamheter som gett upphov till
förorenade områden skulle åläggas i sina regleringsbrev att utreda och vid behov åtgärda
föroreningarna. Det finns dock flera myndigheter som har ansvar för förorenade områden och
som ännu inte fått detta tillägg i sina regleringsbrev och därmed inte har samma möjligheter
att prioritera frågorna. (8)
Efterbehandlingsreglerna
Både den tillsyns- och bidragsfinansierade efterbehandlingsverksamheten försvåras och
fördröjs av oklarheter i miljöbalkens regler om efterbehandling. Insatser som förtydligar och
förenklar tolkningen av reglerna skulle påskynda och effektivera arbetet mot målen. Nedan
följer några exempel enligt nuvarande paragrafnumrering i 10 kapitlet. Mer information kan
fås i remissutgåvan av tillsynshandboken (Naturvårdsverket, 2006e).
I 10 kap. 2 § är det oklart om det är verksamhetsutövaren eller verksamheten som ska ha
bidragit till föroreningen för att omfattas av bestämmelsen och om vilka principer som ska
gälla för inkråmsförvärv, och 10 kap. 3 § bör rimligen förstås på så sätt att fastighetsägaren
120
Eriksson et al. (2007): Arbetsprocessen vid efterbehandling av förorenade områden – En utvärdering av
arbetsprocessen vid efterbehandling av förorenade områden.
121
Eriksson et al. (2007): Arbetsprocessen vid efterbehandling av förorenade områden – En utvärdering av
arbetsprocessen vid efterbehandling av förorenade områden.
193
även kan bli ansvarig för de efterbehandlingsåtgärder som återstår efter att en
verksamhetsutövares ansvar har utkrävts, men en omformulering behövs för att förtydliga
detta.
Det är även oklart vilka omständigheter som ska ha betydelse när en skälighetsbedömning ska
göras för en fastighetsförvärvare i enligt med 10 kap. 3 § tillsammans med 10 kap. 4 §
miljöbalken. Det saknas också bestämmelser som reglerar förfarandet vid krav på ersättning
för värdeökning gentemot fastighetsägaren i enlighet med 10 kap. 5 §.
Bestämmelsen om det solidariska ansvaret kan tolkas som att en verksamhetsutövare endast är
solidariskt ansvarig för övriga verksamhetsutövares del upp till den nivå som kan anses skälig
för den enskilde verksamhetsutövaren. En annan tolkning är att begränsningen endast avser
den totala skälighetsprövningen för samtliga efterbehandlingsansvariga. Den enskilde kan
därmed få svara även för sådan del av kostnaden som skulle anses oskälig vid en individuell
skälighetsbedömning enligt 10 kap. 4 § miljöbalken. Lika fall kan därför behandlas olika.
Ännu större ovisshet råder kring frågan om 10 kapitlet och det solidariska ansvaret ska gälla
fullt ut i de s.k. förvaringsfallen. (9)
Länsstyrelserna och kommunerna har problem med gränsdragning mellan sina
ansvarsområden när det gäller tillsynen över förorenad mark. Detta försvårar och fördröjer
tillsynsarbetet och beror på svårigheter i att tolka den uppdelning som har gjorts i punkterna
B5 och B6 i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Tolkningssvårigheterna
får negativa konsekvenser för tillsynen pga. att ett föreläggande som meddelas av en obehörig
myndighet kan komma att upphävas vid en överprövning. (10)
I flera andra länder, t.ex. Tyskland, Nederländerna och delar av Belgien, skiljer man på
hanteringen av ny och gammal förorening. Riskerna reduceras till acceptabla nivåer baserat på
en platsspecifik bedömning i fråga om en gammal förorening, och därmed kan inneslutande
åtgärder och kvarlämnade av föroreningar långt över naturliga bakgrundshalter tillåtas, under
förutsättning att risken är acceptabel. Principen för nytillkommen allvarlig förorening är i
stället att sanering sker ned till en nivå motsvarande bakgrundshalter. Syftet är att nå en
långsiktigt hållbar markanvändning. För att stödja detta system finns exempelvis regler som
innebär att marken provtas i samband med att en ny verksamhet anläggs och att detta sedan
följs upp för att utreda om verksamheten lett till allvarlig förorening.
Även efter införandet av miljöskadedirektivets regler verkar skador på mark fortsättningsvis
åtgärdas till acceptabel risknivå oberoende om när föroreningen skett. Denna risknivå kan
markant överstiga den föroreningsnivå som gällde före skadetillfället.
För att nå miljömålet och minska uppkomsten av nya förorenade områden borde möjligheten
att ställa mer långtgående krav på sanering av nya föroreningar utredas. (11)
Information om förorenade områden
Föroreningar som lämnas kvar vid sanering kan leda till oacceptabla risker vid åtgärder på
området eller ändring till en känsligare markanvändning. Även informationen om en
misstänkt eller bevisad, men ännu inte åtgärdad, förorening är viktig för markägaren och
markanvändaren att känna till.
När en databas över förorenade områden byggts upp enligt förslaget till revideratdelmål
kommer köparens undersökningsplikt att stärkas och fastighetsköparen kan bli ansvarig för
åtgärder om denne borde ha känt till föroreningen. En markstatusrapport enligt förslaget till
ramdirektiv för mark eller en inskrivning i fastighetsregistret skulle öka möjligheterna för en
potentiell köpare att få kännedom om föroreningssituationen. Utvidgade möjligheter att
194
kvarhålla information om misstänkt eller bevisad förorening på en fastighet skulle även öka
drivkraften att utföra mer långsiktigt hållbara saneringar.
Fastighetsregistret är enligt Naturvårdsverket den bästa kanalen att spara information om
föroreningar på en fastighet så att den når framtida markägare och markanvändare. Denna
möjlighet är dock begränsad i dag. Den information om förorening som i nuläget finns i
fastighetsregistret är miljöriskområde enligt 10 kap. i miljöbalken och fastighetsbundna
förelägganden. Inget miljöriskområde finns ännu i Sverige och fastighetsbundna
förelägganden kan bara meddelas i vissa fall. Miljöriskområdesbestämmelserna uppfattas
dessutom vara utformade för mycket allvariga föroreningssituationer varför både utveckling
och vägledning behövs på området. En utveckling av möjligheterna att kvarhålla information
skulle även kräva betydande informationsinsatser, så att uppgifterna uppfattas rätt. (12)
En viktig del av efterbehandlingsarbetet är att se till att förorenad mark inte utan nödvändiga
åtgärder tas i bruk på ett sådant sätt att en oacceptabel risk för hälsa eller miljö uppstår. Vid i
anspråkstagande av mark för byggnation innebär det även en samhällsvinst att välja
exempelvis gammal industrimark i stället för jungfrulig mark. Vinsten ligger i att området blir
sanerat samtidigt som orörd mark sparas. I den förra utvärderingen föreslogs därför att
kommuner borde ta hänsyn till både kända och misstänkta förorenade områden i den fysiska
planeringen. Detta sker ännu inte i alla kommuner och förslaget är därför fortfarande
aktuellt.(13)
Vägledning och kunskapsförsörjning
Efterbehandlingsverksamheten i landet är under kraftig uppbyggnad, och därför är det viktigt
med god kunskapsförsörjning och erfarenhetsåterföring. Ytterligare insatser behövs för
informations- och kunskapsspridning, men även för framtagandet av ny kunskap och
kunskapsbearbetning. Exempelvis har Naturvårdsverkets kunskapsprogram Hållbar sanering
under några år samlat in både bred och djup kunskap inom området. Denna kunskap behöver
nu syntetiseras och omsättas i praktiken genom exempelvis vägledningsmaterial, utbildningar
och seminarier. Programmet bör även lyfta fram de många kunskapsluckor som ännu finns för
att en del av dem ska kunna fyllas med insatser inom bl.a. forskningen.
Bättre vägledning behövs även inom ett flertal områden. Speciellt kan nämnas juridiska frågor
där ett pågående arbete kommer att resultera i en tillsynshandbok. Andra helt centrala och
kritiska områden är riskbedömning och riskvärdering. Dessa mycket komplexa processer
utgör grunden för att välja åtgärder som på ett resurseffektivt sätt leder till att riskerna
minskas till en acceptabel nivå. En ständig och nödvändig utveckling sker både vetenskapligt
och politiskt såväl nationellt som internationellt. Ett vägledningsarbete pågår, men detta bör
utökas med bättre vägledning i hanteringen av ekologiska risker och risker med förorenade
sediment och grundvatten. Vidare behövs bättre vägledning om hur uppföljning och kontroll
av åtgärder ska utföras. Detta gäller även vilka verktyg som finns och hur företagen kan
använda dessa i efterbehandlingsarbetet samt hur förorenade massor ska hanteras. (14)
Förslag inom miljöpolitiken till regering och riksdag
Finansiering
1. En god och stabil statlig finansiering av förorenade områden är en förutsättning för
målarbetet och för att hantera prioriterade förorenade områden där ingen kan hållas ansvarig
för nödvändiga och långsiktigt hållbara åtgärder.
2. Naturvårdsverkets bemyndiganderam bör kunna användas för insatser enligt gällande
villkor i bilaga 1 för sakanslaget för efterbehandling för att nå en säkrare finansiering.
195
3. Saneringsförsäkringen i miljöbalkens 33 kapitel bör ses över och utvecklas, så att samhället
inte behöver stå för saneringskostnaderna på nytillkomna förorenade områden.
4. Finansiering av den statliga efterbehandlingsverksamheten bör ske genom någon form av
miljöavgift som tas ut av anmälnings- och tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Formerna
för detta bör utredas.
5. Möjligheterna att underlätta för ansvariga att stå sitt ansvar för utredningar och åtgärder på
förorenade områden, exempelvis genom en möjlighet till periodisering av kostnaderna, bör
utredas.
Organisation och ansvarsfördelning
6. En tydligare och bättre central styrning, uppföljning, utvärdering och utveckling av
efterbehandlingsverksamheten är en förutsättning för att arbetet ska kunna utföras mer
resurseffektivt och saneringstakten öka så att målen kan nås. Resurserna på Naturvårdsverket
behöver därför förstärkas.
7. En utredning om organisation och ansvarsfördelning för efterbehandlingsverksamheten bör
utföras för att se om resurserna kan nyttjas ännu effektivare och om det finns uppgifter som i
dag inte omfattas av organisationen men som med fördel kunde göra det.
(Förslag 8 – se nedan.)
Efterbehandlingsreglerna
9. Reglerna som rör efterbehandling i miljöbalken bör ses över och utvecklas. Syftet är dels
att klarare regler får större genomslag eftersom det är lättare att tillämpa dem, dels att reglerna
blir mer rättssäkra.
10. För att förenkla och effektivisera tillsynsmyndigheternas arbete bör utformningen av B5
och B6 i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken ses över.
11. Möjligheterna att ställa mer långtgående krav på sanering av nytillkomna föroreningar bör
utredas och vägledning ges i syfte att minska uppkomsten av nya förorenade områden.
Information om förorenade områden
12. Möjligheten att kvarhålla lättillgänglig information om misstänkt och bevisad förorening
med fastigheten bör utredas och utvecklas.
Förslag inom andra politikområden till regering och riksdag
8. Statliga myndigheter som genom sin verksamhet gett upphov till förorenade områden bör i
sina regleringsbrev åläggas att utreda och vid behov åtgärda dessa.
Förslag som riktar sig till andra aktörer är regering och riksdag
Information om förorenade områden
13. Kommunerna bör ta hänsyn till kända och misstänkta förekomster av förorenade områden
i översiktsplaneringen och annan planering enligt plan- och bygglagen, så att lagens
bestämmelser om hälsa och miljö uppfylls.
Vägledning och kunskapsförsörjning
14. Kunskapsförsörjning genom vägledning, utvecklingsinsatser, erfarenhetsåterföring,
utbildning och stöd ska genomföras i den omfattning som behövs för att nå målen.
196
19. Delmål 8 – Om dioxiner i livsmedel
Nuvarande lydelse av delmål 8:
År 2010 skall tydliga åtgärdsprogram som medför en kontinuerlig minskning av halterna av
för människan skadliga dioxiner i livsmedel ha etablerats.
Kemikalieinspektionens bedömning och förslag i korthet:
Delmålet bedöms kunna nås i tid, men för att ytterligare effektiva åtgärder ska kunna anges
behövs mer kunskap om olika källors bidrag till dioxiner i livsmedel.
Delmålet bör efter 2010 ersättas med följande bredare delmål om oavsiktligt bildade ämnen,
samt PCB:
Senast 2015 ska det finnas uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest
betydande oavsiktligt bildade ämnena. Då ska även dessa ämnens miljö- och hälsoegenskaper
vara kartlagda. Spridning till miljön av dessa oavsiktligt bildade ämnen ska minska
förtlöpande.
De åtgärder som föreslås innebär i korthet:
Sverige bör arbeta för att Stockholmskonventionen och andra internationella
överenskommelser genomförs och efterlevs nationellt och internationellt samt bidra till deras
utveckling. Stimulera till forskning om källor, miljö- och hälsoegenskaper för ämnen som
bildas oavsiktligt. Utveckla analys- och provtagningsmetodik samt provtagningspraxis så att
kostnader minskas och för att kunna öka kunskap och förbättra egenkontroll.
Delmålet föreslogs ursprungligen riksdagen i motion 2004/05:MJ37 där en större tydlighet i
förebyggandet och åtgärdandet av skadliga ämnen i livsmedel efterfrågades. I motionen
framhölls bl.a. följande
•
Problemen med dioxiner i fisk och andra livsmedel är potentiellt allvarliga
folkhälsoproblem som bör belysas.
•
Det är uppenbart att dioxintillförseln till Östersjön fortgår och att kunskapsläget
vad avser källor inte är komplett.
•
Behovet av åtgärder och kunskap inom området är stort, mer underlag behövs för
att kunna påverka halterna av dioxin i fisk och andra livsmedel.
Kemikalieinspektionens tolkar målets delar på följande sätt:
•
” År 2010 skall tydliga åtgärdsprogram … ha etablerats”: senast år 2010 ska det
finnas åtgärdsprogram med förslag till samhällsekonomiskt kostnadseffektiva
åtgärder vars genomförande har beslutats av ansvarig instans.
•
”Kontinuerlig minskning av halterna” – statistiskt säkerställbar minskning av
halter, bestämda med kvalitetssäkrade analysmetoder ackrediterade enligt ISO/IEC
17025.
197
•
”För människan skadliga dioxiner” – sådana klorerade dioxiner och furaner som
ingår i beräkningen av TEQ (TCDD-ekvivalenter). Eftersom denna beräkning
inkluderar dioxinlika PCB:er gör Kemikalieinspektionen tolkningen att även dessa
PCB:er bör omfattas av åtgärdsprogrammen.
19.1 Uppföljning av delmål 8
Problemet med dioxiner uppmärksammades på allvar under 1970-talet. Tack vare åtgärder
som t.ex. förbättrad avfallsförbränning, rening av rökgaser, upphörd klorgasblekning av
pappersmassa och övergång till blyfri bensin har de kända svenska utsläppen idag minskat till
en bråkdel av den nivå som rådde i början av 1980-talet (se diagram 18). Sedan dess har även
halterna av dioxiner och dioxinlika PCB:er minskat kraftigt i biota. Minskningen har dock
blivit mindre uttalad på senare år. En betydande del av de totala toxiska dioxinekvivalenter i
fisk från Östersjön kommer från PCB. Detta PCB är till helt övervägande del avsiktligt
framställt. Halten av PCB i Östersjön sjunker stadigt vilket bidrar till att den sammantagna
halten av dioxiner, furaner och PCB sjunker. Från hälsosynpunkt är halterna fortfarande så
höga att intaget generellt är i nivå med vad som bedöms kunna ge upphov till hälsoeffekter.
Nya risker identifieras dessutom vid allt lägre dosnivåer. Med anledning av detta utgör dessa
ämnen fortfarande ett stort problem.
Utlängan, strömmingsmuskel
Karlsöarna, sillgrissleägg
(TCDD-ekvivalenter, pg/g fett)
(TCDD-ekvivalenter, ng/g fett)
Diagram 18. Dioxinhalter i strömmingsmuskel och sillgrissleägg. Minskningen av dioxin i biota
skedde främst under 1980-talet. Data är baserade på fettbas. Då strömmingens fetthalt av någon
anledning minskat de senaste 10–20 åren betyder en nolltrend faktiskt en minskning från
födosynpunkt, men detta finns även områden, som t.ex. Harufjärden, som visar på en ökning. (Källa:
Naturhistoriska riksmuseet.) 122
Medelintaget av dioxiner och dioxinlika PCB:er i Sverige ligger idag under EU:s värde för
högsta tolerabla dagliga intag (TDI). Drygt 10 procent av befolkningen överskrider emellertid
TDI för dioxiner och dioxinlika PCB:er. En grupp som är utsatt för särskilt hög exponering är
122
Naturhistoriska riksmuseet (2005): Sakrapport. Metaller och organiska miljögifter i marin biota, trend- och
områdesövervakning.
198
ammade spädbarn. Trenden för dioxiner i bröstmjölk är dock sjunkande. Sedan mitten av 90talet är minskningen cirka 6–8 procent per år.
I livsmedel finns dioxiner främst i kött- och mejeriprodukter och i fet fisk. Dioxiner i köttoch mejeriprodukter härstammar framförallt från foder och från atmosfäriskt nedfall på
grödor. För fisk, i detta fall främst fet fisk från Östersjön, är förhållandena mer komplicerade.
Flödet av dioxiner till och från samt inom Östersjön inte känt i detalj. Förekomsten av
dioxiner i föda, såsom fisk, kan i stor utsträckning bero av processer som styr dioxinernas
omsättning i miljön, d.v.s. hur dioxiner som redan finns i miljön vandrar och ansamlas i biota.
Idag karaktäriseras utsläppen från industriella källor i huvudsak av låga koncentrationer men
ökade produktionsvolymer och ökade flöden av t.ex. rökgaser och avfall. Utsläppen bidrar till
den allmänna belastningen och motverkar minskningen av halterna i miljön på sikt.
Inom flertalet industriella sektorer saknas mätningar som ger en bra grund för att kvantifiera
de totala utsläppen. Idag görs huvudsakligen korttidsmätningar av utsläpp till luft under
normal drift. Mätningarna speglar i dagsläget oftast heller inte hur utsläpp och bildning
varierar med processen vilket behövs för att göra en bra uppskattning av de totala utsläppen
och för att minimera bildningen av dioxiner. Vid start och stopp samt driftstörningar kan
utsläppen vara många gånger högre än vid normal drift. För avfall tas oftast endast ett fåtal
prover. Detta ger dålig information om det totala innehållet och haltvariationen av dioxiner i
avfallet.
Allt eftersom utsläppen från de källor som dominerade på 1980-talet har minskat har
spridningen av dioxiner från diffusa och sekundära källor ökat i relativ betydelse. I dagsläget
finns varken tillräckligt med dataunderlag för att kunna uppskatta hur stora utsläppen är från
diffusa och sekundära källor eller kunskap om hur dessa på ett kostnadseffektivt sätt kan
åtgärdas. Till diffusa källor räknas små punktkällor som t.ex. små pannor och kaminer, olaglig
eldning av avfall, oavsiktliga avfallsbränder, kabelbränning, majbrasor och atmosfärisk
deposition av utsläpp från andra länder. Till sekundära källor räknas förorenade områden och
sediment som i sin tur sprider föroreningarna vidare i miljön.
Systematiska inventeringar av förorenade områden pågår i Sverige. Detta leder till att marken
vid f.d. doppningsanläggningar och kloralkalifabriker undersöks och att områdena prioriteras
från risksynpunkt. Åtgärder vid de allra flesta dioxinförorenade områden är beroende av
statsbidrag, och det kan ta flera tiotals år innan saneringsbehovet är tillgodosett. Hittills har
endast några få dioxinförorenade områden åtgärdats.
Dioxiner som bildas i andra länder kan transporteras långt i atmosfären till Sverige och andra
länder. I länder som tillämpar öppen förbränning av avfall och där bästa tillgängliga teknik
inte används i industriella processer kan utsläppen av dioxiner vara stora. Det förekommer
också omfattande transporter av främst elektronikskrot för återvinning och bortskaffande till
Afrika och Sydostasien. I mottagarländerna består återvinningen i vissa fall av att
elektronikavfallet upphettas i tunnor över kol eller öppna eldar. Ofta eldas även det som inte
går att återvinna eller återanvända upp. Dessa processer ger stora utsläpp av dioxiner och
andra oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper. Inom Baselkonventionen finns ett
förbud mot export av farligt avfall från OECD-länder till länder utanför OECD. Förbudet har
dock inte trätt i kraft då alltför få parter har undertecknat det. EU-länderna har förbud på
området och tillåter därmed inte export av farligt avfall.
Inom EU uppskattas att dioxiner motsvarande ca 21 kg TEQ bildas varje år. Av detta fördelas
ca 5 kg till luft och ca 16 kg till avfall. De huvudsakliga källorna till utsläppen till luft inom
EU tros vara hushållens eldning, öppen förbränning av avfall, impregnering av virke samt
järn- och stålindustrin. De viktigaste källorna till dioxiner i avfall inom EU är hushållsavfall
199
(ca 35 procent), askor från energiproduktion (ca 18 procent), askor från avfallsförbränning (ca
16 procent) samt järn- och stålindustrin (ca 19 procent). 123
Sammantaget kan sägas att koncentrationerna av dioxiner från svenska industriella källor har
minskat kraftigt och att de diffusa och sekundära källorna har ökat i relativ betydelse. För
dagens typer av utsläpp, från såväl industriella som sekundära och diffusa källor, är det dock
svårt att identifiera kostnadseffektiva åtgärder. Bättre data och kunskap än idag krävs
fortfarande för att utarbeta åtgärdsprogram som leder till en kontinuerlig minskning av
dioxiner i livsmedel.
19.1.1 Tillståndet i förhållande till delmålet
Delmålet är uppnått när tydliga åtgärdsprogram som medför en kontinuerlig minskning av
dioxinhalterna i livsmedel finns. Måltillståndet är alltså inte i första hand något tillstånd i
miljön. Eftersom åtgärdsprogram kan finnas utan att det syns några effekter av dem förrän
längre fram i tiden, är delmålet svårt att följa upp till 2010.
Naturvårdsverket arbetar med att ta fram ett åtgärdsprogram för att minska spridningen av
dioxiner till miljön. Naturvårdsverket har även rapporterat pågående åtgärder och behov av
ytterligare åtgärder till Stockholmskonventionen i rapporten National Implementation Plan
for the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants for Sweden 124() samt i
rapporten Kartläggning av källor till oavsiktligt bildade ämnen. 125
Även EU-kommissionen har tagit fram en genomförandeplan för Stockholmskonventionen
för hela EU. 126 Naturvårdsverket har aktivt bidragit till detta arbete och viktiga slutsatser och
synpunkter har tagits med i planen.
19.1.2 Bedömning av utvecklingen mot målet
Naturvårdsverkets bedömning är att delmålet kan nås, d.v.s. att det ska finnas åtgärdsprogram
till 2010. Programmen kan dock endast leda till minskningar av dioxiner i livsmedel i ett
långsiktigt perspektiv. En mycket viktig förutsättning för att en minskning ska vara möjlig är
att Stockholms- och Baselkonventionerna genomförs och efterlevs globalt.
Det krävs mer kunskap om bildning, utsläpp, omsättning, spridning, farlighet och exponering
för att nå målet med att formulera åtgärdsplaner, vidta förebyggande åtgärder och vidta
åtgärder mot dioxiner som redan finns i miljön. Sådant kunskapsunderlag är även nödvändigt
för att göra tydliga prioriteringar i arbetet. Dagens relativt höga kostnader för analys och
provtagning gör att data- och kunskapsunderlaget ökar långsamt och bidrar därmed till att
delmålet kan vara svårt att nå i tid. Så länge långtidsprovtagning inte tillämpas vid mätningar
av utsläpp till luft samt att dataunderlaget från flertalet industriella processer och andra källor
är tunt kommer vi att ha en dålig bild av vilka källor som bidrar mest till belastningen av
miljön. Detta gör det svårt att identifiera kostnadseffektiva åtgärder. Idag kan även
123
BiPro (Beratungsgesellschaft für integrierte Problemlösungen) (2005): Study to facilitate the implementation
of certain waste related provisions of the Regulation on Persistent Organic Pollutants (POPs.
124
Kemikalieinspektionen (2006b) National Implementation Plan for the Stockholm Convention on Persistent
Organic Pollutants (POPs).KemI Rapport 4/06
125
Naturvårdsverket (2005c): Kartläggning av oavsiktligt bildade ämnen – rapport till regeringen, rapport 5462
126
EU-kommissionen (2007): Community Implementation Plan for the Stockholm Convention on Persistent
Organic Pollutants.
200
analysresultat variera kraftigt mellan laboratorier inom Sverige och internationellt. Detta
gäller såväl för dioxiner som för andra oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper.
Utan att arbeta mer med interkalibrering mellan laboratorier och annan kvalitetssäkring kan
det vara svårt att säkerställa kvaliteten på analysresultaten. Detta riskerar att leda till felaktiga
slutsatser och prioriteringar av åtgärder både på det nationella och internationella planet.
Ytterligare en förutsättning för att nå målet är att kunskapen om de biologiska
verkningsmekanismerna för dioxinlika ämnen klargörs genom fortsatta forskningssatsningar.
Det saknas ännu experimentella data som kan förklara de stora artskillnaderna i känslighet för
dioxiner som skulle kunna ligga till grund för en mer rättvisande riskbedömning för
människor.
I övrigt bedömer Naturvårdsverket att den s.k. POPs-förordningen 127 om långlivade organiska
miljögifter inte kommer att ha någon större inverkan på att minska dioxiner och andra POPs i
avfall eftersom gränsvärdena för destruktion är relativt högt satta. Den inverkan förordningen
möjligtvis kommer att ha är ett bättre dataunderlag för dioxiner i avfall, eftersom det blir
nödvändigt att göra fler mätningar för att kontrollera halten av dioxiner och andra långlivade
organiska ämnen i avfallet.
19.1.3 Fördelningen av ansvar för delmålsarbetet
Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket ansvarar för
att föreslå åtgärder för delmålet inom sina ansvarsområden. Kemikalieinspektionen ansvarar
för att samordna uppföljningen av delmålet som det nu är formulerat. För det föreslagna
delmålet om oavsiktligt bildade ämnen med särskilt farliga egenskaper enligt delmål 3 bör
Naturvårdsverket ansvara för att samordna uppföljningen efter 2010 då det börjat gälla. Den
rådande ansvarsfördelningen är ändamålsenlig.
19.2 Utvärdering av delmål 8
19.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder
Nedan utvärderas åtgärder som syftar till att ta fram åtgärdsprogram för att minska dioxiner i
livsmedel.
Naturvårdsverkets arbete med kartläggning av källor till oavsiktligt bildade ämnen och
rapporteringen till Stockholmskonventionen har gett en bra grund för åtgärdsprogram. Det har
även lett till att nya projekt har startat som kan ge ett bättre kunskapsunderlag för sådana
program. Exempelvis har nya data tagits fram av branschorganisationerna för
skogsindustrierna och järn- och stålindustrierna, vilket är mycket välkommet.
Naturvårdsverket har under 2006 inlett studier av atmosfärstransportens och sedimentens
betydelse för dioxinnivåerna i fisk. Syftet är att identifiera vilka ytterligare nationella insatser
som kan vara motiverade. Resultaten kommer att sammanställas i en rapport under 2007.
Ikraftträdandet av Stockholmskonventionen har ökat medvetenheten om dioxiner och andra
långlivade organiska föroreningar. Konventionen har också lett till att flertalet parter har tagit
fram nationella genomförandeplaner. Dessa planer innehåller bl.a. kartläggningar av utsläpp
och åtgärdsprogram för att minska eller eliminera sådana utsläpp.
127
Förordning (EG) nr 850/2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG.
201
19.2.2 Övriga åtgärder och styrmedel som har påverkat arbetet mot målet
Här identifieras en konflikt mellan detta delmål och det generella målet att minimera
kostnader. De höga kostnaderna för provtagning och analyser är nämligen en av de starkast
bidragande faktorerna till att det görs så få analyser vid industriella och andra källor. De höga
kostnaderna medför att det ibland inte går att kräva analyser alls eller i någon större
omfattning enligt hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel. Kostnaderna hämmar även
utvecklingen av kunskap om bildning och om processer som styr omsättningen i miljön.
202
19.3 Förslag till ändring av delmål 8 och åtgärder för att nå det
Delmålet bör gälla tiden ut, d.v.s. till 2010. Därefter bör det ersättas med ett mer övergripande
delmål om oavsiktligt bildade ämnen.
19.3.1 Förslag till nytt delmål
Delmålets nuvarande lydelse:
År 2010 skall tydliga åtgärdsprogram som medför en kontinuerlig minskning av halterna av
för människan skadliga dioxiner i livsmedel ha etablerats.
Efter 2010, då delmålet om åtgärdsprogram löper ut, bör det ersättas med följande bredare
delmål om oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper. Delmålet bör även omfatta
PCB.
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket föreslår att ett nytt delmål införs.
Oavsiktligt bildade ämnen
Senast 2015 ska det finnas uppgifter om bildning, källor, utsläpp samt spridning av de mest
betydande oavsiktligtbildade ämnena. Då ska även dessa ämnens miljö- och hälsoegenskaper
vara kartlagda. Spridning till miljön av dessa oavsiktligt bildade ämnen ska minska
fortlöpande.
Precisering:
Med ”de mest betydande oavsiktligt bildade ämnena” menas i första hand ämnen som räknas
som särskilt farliga enligt delmål 3, samt andra farliga ämnen som släpps ut i stora volymer.
Det kan framöver visa sig att oavsiktligt bildade ämnen med andra egenskaper är av så stor
betydelse i detta sammanhang att de ska räknas till de mest betydande.
Motivering till förslaget
Det finns en uppenbar brist på data för flera grupper av oavsiktligt bildade ämnen. Till de
områden som är särskilt angelägna hör identifiering och kvantifiering av oavsiktligt bildade
långlivade organiska föroreningar, s.k. POPs, i olika typer av processer samt vilka faktorer i
dessa processer som är av störst betydelse för bildningen. För mer långsiktiga
riskbedömningar behövs dessutom bättre kunskap om naturliga processers betydelse för hur
dessa ämnen transporteras och fördelas i miljön. För att målet skall bli praktiskt hanterbart
behöver begreppet ”de mest betydande oavsiktligt bildade ämnena” konkretiseras ytterligare
genom att kriterier för en prioritering av sådana ämnen utarbetas med utgångspunkt från
Naturvårdsverkets rapport om Oavsiktligt bildade ämnens hälso- och miljöegenskaper). 128
Detta arbete förutsätter tillgång till resultat från forskning som kan initieras för detta ändamål.
128
Naturvårdsverket (2007b): Oavsiktligt bildade ämnens hälso- och miljöegenskaper rapport 5736
203
Uppföljning och kriterier
Uppföljningen av delmålet kommer att ske dels genom att ”de mest betydande oavsiktligt
bildade ämnena” identifieras, dels genom att kvantitativa bedömningar av miljö- och
hälsorisker i samband med bildning och spridning av dessa ämnen genomförs.
19.3.2 Förslag till åtgärder och styrmedel
En del av nytillförseln av dioxiner till den svenska miljön kommer från utsläpp i andra länder.
För att minska utsläppen globalt krävs en stark implementering och efterlevnad av
Stockholms- och Baselkonventionerna. Sverige behöver därför fortsätta att aktivt bidra till det
internationella arbetet inom EU, Stockholmskonventionen och andra internationella
överenskommelser som syftar till att skydda människors hälsa och miljö, bl.a. mot oavsiktligt
bildade ämnen. Sverige bör arbeta för att Stockholmskonventionen får ett starkt
genomförande och att den efterlevs av de länder som är parter till konventionen. Detta kan
göras genom följande:
•
Sverige arbetar för en stark efterlevnadsmekanism i Stockholmskonventionen.
•
Sverige bidrar med kapacitetsuppbyggnad och tekniskt bistånd till
utvecklingsländer så att de kan genomföra och efterleva sådana
överenskommelser.
•
Sverige arbetar för att Stockholmskonventionens vägledningsdokument om
bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis (BAT/BEP) samt ”Dioxin
Toolkit” som är ett stöd vid kartläggning av dioxinutsläpp, tillämpas nationellt
och internationellt.
•
Sverige bidrar till utvecklingen av dessa dokument samt till att processen för
uppdatering är öppen. Öppenheten är av avgörande betydelse för förankring
och acceptens av den slutgiltiga produkten.
•
Sverige bidrar till arbetet inom Stockholmskonventionen med den globala
övervakningsplanen, Global Monitoring Plan och med kvalitetssäkring av
laboratorier. Dessa är viktiga instrument och förutsättningar för att kunna följa
upp effektiviteten av konventionen och för att rätt åtgärder ska prioriteras på
global, regional och nationell nivå.
•
Sverige bidrar till arbetet under Baselkonventionen med att ta fram vägledning
för behandling av POP-avfall, metodik för att fastställa gränsvärden för POPavfall och förslag på sådana gränsvärden.
•
Sverige bör även bidra till arbetet inom Baselkonventionen med att fastställa
halt för klassning som farligt avfall p.g.a. dioxininnehåll.
•
Sverige arbetar för att fler parter ratificerar exportförbudet inom
Baselkonventionen för att förhindra olaglig export av elektronikskrot till
mindre utvecklade länder.
I dag karaktäriseras de dioxinhaltiga utsläppen, t.ex. via rökgaser och flygaskor från termiska
processer, av låga koncentrationer men stora flöden p.g.a. stora produktionsvolymer.
Eftersom dioxiner är mycket långlivade och ackumuleras i näringskedjan är snarare den totala
mängden dioxin som tillförs miljön mer relevant än enbart i vilken koncentration dioxinet
tillförs. För att minska bildning och spridning från svenska industriella källor krävs förbättrad
egenkontroll. Verksamhetsutövaren behöver bättre kunskap om de totala utsläpp man ger
204
upphov till och hur man kan styra sina processer för att minska bildning av dioxiner och andra
farliga ämnen. Naturvårdsverket bör därför i sitt arbete med att formulera åtgärdsplaner
undersöka möjligheten att utsläpp av dioxiner och andra långlivade ämnen även redovisas och
eventuellt regleras med totala utsläppsmängder i relevanta sektorer.
De höga kostnaderna för provtagning och analyser är en av de starkast bidragande faktorerna
till att det görs så få analyser vid industriella och andra källor. De höga kostnaderna medför
att det ibland inte går att kräva analyser alls eller i någon större omfattning med stöd av
hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel. Ett kostnadseffektivt sätt för att få säkrare
kunskap om totala utsläpp till luft skulle kunna vara att övergå till långtidsprovtagning. Sådan
provtagning innefattar start, stop samt driftstörningar då utsläppen av dioxiner kan vara
betydligt högre än vid normaldrift. Naturvårdsverket bör därför i sitt arbete med att formulera
åtgärdsplaner undersöka möjligheterna att övergå till långtidsprovtagning för utsläpp till luft i
relevanta sektorer.
För att kunna skydda hela befolkningen är det inte tillräckligt att exponeringen långsamt
minskar, utan även att riskbedömningen förfinas så långt det är möjligt, både när det gäller
tillgång till relevant toxikologiskt underlag och utveckling av riskbedömningsmetodiken. Ett
problem med dioxiner och andra oavsiktligt bildade POP-ämnen är att de inte regleras och
riskbedöms på samma sätt som andra ämnesgrupper som har särskild lagstiftning (t.ex.
läkemedel, industrikemikalier och bekämpningsmedel). Det är mycket viktigt att
riskbedömningen av dioxiner revideras i takt med att ny kunskap finns tillgänglig om t.ex.
känsliga effekter, variation i känslighet hos olika befolkningsgrupper, olika dioxiners potens
(TEF) samt sammanlagda effekter (TEQ).
Uppgifter om bildade och utsläppta mängder av oavsiktligt bildade POP-ämnen är vanligen
grova uppskattningar. Det är därför viktigt att förbättra kunskapsunderlaget om
utsläppsmängderna och att identifiera de mest betydande källorna och emissionspunkterna för
att ge underlag till optimala åtgärder.
Det finns dock åtgärder som redan idag kan pekas ut för att minska utsläpp av vissa
oavsiktligt bildade POP-ämnen förutom dioxiner. Utökad och förbättrad rökgasrening vid
olika högtemperaturprocesser och förbränningsanläggningar skulle minska utsläpp av PAH:er
samt klorerade och bromerade aromater. Men för att bedöma dessa åtgärders påverkan på
exponeringen av människa och miljö och därmed deras kostnadseffektivitet fordras underlag
om källor, spridning, belastning av människa och miljö samt vilka effekter som olika kemiska
ämnesgrupper av oavsiktligt bildade miljöföroreningar kan ge upphov till.
För att spridning av de mest betydande oavsiktligt bildade ämnena ska kunna minskas krävs
att de farligaste ämnena kan identifieras. Det saknas även kunskap om i vilken utsträckning
miljö och människor är exponerade för klorerade och bromerade aromater som hittills inte är
undersökta. Där en exponeringssituation kan befaras för miljön eller människa, bör
effektstudier prioriteras och då särskilt effekter på reproduktion, utveckling, immunsystem
och hormonsystem. Det krävs vidare ytterligare satsningar på forskning kring basala
verkningsmekanismer för att fram till år 2020 dessa ämnens egenskaper ska vara kända.
Naturvårdsverket bör ta reda på vilka oavsiktligt bildade ämnen som hittas i halter i miljön
som kan vålla skada. Detta kan t.ex. göras inom ramen för miljöövervakningens
screeningprogram. I de fall reella exponeringssituationer existerar samtidigt som
exponeringsnivåerna närmar sig möjliga effektnivåer, bör studier av tidstrender initieras.
För att komma till rätta med dessa påtagliga kunskaps- och databrister behöver forskning om
källor, miljö- och hälsoegenskaper för ämnen som bildas oavsiktligt genom mänsklig
verksamhet stimuleras.
205
Vidare behövs insatser i form av systematiskt sökande efter ännu inte identifierade,
oavsiktligt bildade ämnen i miljön för att på ett så tidigt stadium som möjligt begränsa vidare
spridning. Forskning med denna inriktning har haft utomordentlig betydelse för svensk
miljögiftsforskning men har idag allt svårare att finna finansiering.
Förslag som behöver drivas inom EU och andra internationella fora
1. Sverige bör arbeta för att Stockholmskonventionen och andra relevanta överenskommelser
får ett starkt genomförande och att de efterlevs av de länder som är parter till konventionen.
2. Sverige bör fortsätta bidra till det internationella arbetet med revidering av riskbedömning
för dioxiner och PCB:er inklusive arbetet med TEF-revideringar.
Förslag inom miljöpolitiken till regering och riksdag
3. Regeringen bör stimulera forskning om de känsligaste effekterna, deras
verkningsmekanismer, variation i känslighet mellan olika arter och individer samt samverkan
mellan olika dioxinlika ämnen (TEF-systemet).
4. Regeringen bör stimulera forskning om källor till de mest betydande ämnen som bildas
oavsiktligt genom mänsklig verksamhet.
5. Regeringen bör stimulera forskning om miljö- och hälsoegenskaper för de mest betydande
ämnen som bildas oavsiktligt genom mänsklig verksamhet.
206
20. Delmål 9 – Om kadmium
Nuvarande lydelse av delmål 9:
År 2015 skall exponeringen av kadmium till befolkningen via föda och arbete vara på en
sådan nivå att den är säker ur ett långsiktigt folkhälsoperspektiv.
Kemikalieinspektionens bedömning och förslag i korthet:
Delmålet är svårt att uppnå. Halterna i livsmedel och åkermark förväntas visserligen minska,
men det finns stora osäkerheter om vad som är en säker exponeringsnivå och vilka åtgärder
som behövs i förhållande till detta.
Förslag till reviderat delmål:
År 2015 skall exponeringen av kadmium till befolkningen via föda och arbete vara på en nivå
där hela befolkningen skyddas, med hänsyn tagen till känsliga grupper.
De åtgärder som föreslås innebär i korthet:
Fortsätta verka för minskad tillförsel av kadmium till åkermarken genom gränsvärden,
beskattning och utsläppsminskningar. Fortsätta utveckla verktyg för att faktiskt minska
kadmiumhalterna i livsmedel. Ta fram en nationell, vetenskaplig riskvärdering för kadmium,
där ett nationellt tolerabelt intag (TDI) av kadmium fastställs.
Särskild hänsyn ska tas till känsliga grupper såsom barn, gravida kvinnor och det ofödda
barnet, äldre individer och sjuka eftersom individer inom dessa grupper kan vara extra sårbara
vid kemikalieexponering. Med särskild hänsyn menas att denna större sårbarhet fullt ut ska
vägas in vid bedömning av risker med kemikaliehantering
Delmålet handlar om att kadmiumexponeringen ska vara under en viss nivå och kan därför
anses handla om tillståndet i miljön - det gäller dels miljön som källa till kontaminering av
livsmedel med kadmium, dels arbetsmiljön som källa till direkt exponering för kadmium.
Ett problem med delmålet är svårigheten att avgöra vilken exponeringsnivå man ska arbeta
mot, dvs. vilken nivå som är säker ur ett långsiktigt folkhälsoperspektiv. På grund av att det är
omöjligt att ange vad som krävs för måluppfyllelse bedömde Miljömålsrådet år 2006 att målet
inte kan uppnås.
Uppföljningen av delmålet kommer att ta fasta på de halter som uppmätts och den spridning
av kadmium som förekommer.
20.1 Uppföljning av delmål 9
20.1.1 Tillståndet i förhållande till delmålet
Bland icke-rökare är livsmedel den största intagskällan, och det dagliga intaget av kadmium
är vanligen ca 10–20 mikrogram. Baslivsmedel i form av spannmålsprodukter, potatis,
rotfrukter och grönsaker ger det största bidraget till kadmiumintaget.
207
Kadmiumhalterna i livsmedel bestäms av flera faktorer: dels odlingsjordens naturliga
kadmiuminnehåll, jordens kemiska egenskaper, vilken gröda som odlas och vilken del av
grödan som utnyttjas för livsmedel, dels av kadmiuminnehåll och givor av mineralgödsel,
stallgödsel och slam samt det atmosfäriska nedfallet av kadmium på odlingsmark, och annan
mark som påverkar organismer som kan komma att utnyttjas som livsmedel. Ytterligare en
faktor är de halter som är tillåtna och som förekommer i importerade livsmedel.
Enligt Arbetsmiljöverket arbetar ca 400 personer i särskilt kadmiumexponerade miljöer där
exponering sker t.ex. via luftburet damm. Sådana miljöer finns huvudsakligen vid arbete med
Nickel-kadmiumbatterier, i glasbruk (vissa färger) samt i koppar- och blysmältverk.
Yrkeshygieniska gränsvärden för kadmiumhalter i blod finns angivna, liksom krav på
övervakning genom blodprov och analys. Gränsvärdet för kadmium i luft i arbetsmiljön
överskrids sällan idag, enligt rapporterade mätningar, men det kan ändå inte uteslutas att
exponeringen för kadmium i arbetsmiljön i vissa fall kan påverka hälsan i ett långsiktigt
perspektiv. 129
EU:s riskbedömning av kadmium i programmet för existerande ämnen visar att personer med
låg järnstatus och rökare utgör de främsta riskgrupperna. Belgien har varit rapportör för ämnet
och ska även ta fram förslag till riskreducerande åtgärder, framförallt när det gäller produkter
men även för utsläpp och arbetsmiljön.
Inverkan av kadmium har i Sverige studerats hos personer boende i Skåne och Småland. Även
vid de relativt låga intagsnivåer som uppmättes kunde negativa effekter på njurar och skelett
påvisas. 130 Förutom påverkad njurfunktionen samt effekter på mineralisering av skelettet och
därav följande benskörhet hos människa har man i djurstudier också sett neurotoxiska effekter
hos avkomman till kadmiumexponerade råttor. Det är därför angeläget att hålla tillförseln av
kadmium till åkermarken på en så låg nivå som möjligt samt att i nästa steg minimera
upptaget av kadmium i grödorna.
Nuvarande intag av kadmium via föda ligger vid de nivåer där samband med njur- och
beneffekter observerats i populationsbaserade studier i Sverige. 131 Intaget är därför sannolikt
för högt för särskilt känsliga grupper som personer med låg järnstatus, vilket är vanligt hos
kvinnor i fertil ålder och personer med nedsatt njurfunktion eller hög belastning på njurarna
av någon annan orsak, t.ex. diabetiker.
I EU:s riskbedömning är som tidigare nämnts, personer med låg järnstatus och rökare de
kritiska grupperna. Svensk expertis instämmer i denna bedömning av riskgrupper, men anser
att Världshälsoorganisationens gällande provisoriska tolerabla veckointaget (PTWI) 7 µg/kg
kroppsvikt är för högt och borde sänkas.
Högsta tillåtna kadmiumhalter i olika matvaror regleras genom EU-gränsvärden. 132
Gränsvärdena för spannmål (utom vete och ris), rotgrönsaker och potatis är 0,1 mg
kadmium/kg; för vete och ris 0,2 mg kadmium/kg samt för grönsaker och frukt 0,05 mg
kadmium/kg. (Gränsvärdena avser halten i färska produkter.)
129
LOEL = 1 nmol/mmol kreatinin för tubulär njurskada. Vid ett glasbruk har ett högsta värde på 2,5
nmol/mmol uppmätts. (LOEL står för lowest observed effect level, dvs. den lägsta nivå vid vilken effekter
observerats.)
130
Olsson et al. (2005): ”Cadmium in Food Production Systems: A Health Risk for Sensitive Population
Groups” Ambio vol. 34, No. 4–5, juni 2005, sid. 344 – 351).
131
Åkesson et al. (2005 ): ”Tubular and glomerular kidney effects in Swedish women with low environmental
cadmium exposure”, och Åkesson et al. (2006): ”Cadmium-induced effects on bone in a population-based study
of women”.
132
Förordning 2001/466/EG om fastställande av högsta tillåtna halt för vissa främmande ämnen i livsmedel.
208
Vete och potatis visade sig hålla de högsta medelhalterna av kadmium enligt de
undersökningar som gjorts av svenska baslivsmedel, med halter på 0,043–0,051 mg/kg ts
(torrsubstans) respektive 0,049–0,054 mg/kg ts.
Utifrån resultaten av miljöövervakningen bedöms att 2–3 procent av veteskörden kan ha en
halt över gränsvärdet med skillnader mellan år och landsdelar. 133
EU-gränsvärdena för högsta tillåtna halter av kadmium i foder ligger långt över dem som är
tillåtna för livsmedel (Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/32/EG). 134 I Sverige har
inga fodermedel med halter över gränsvärdena påträffats under 2004 och 2005.
Den största exponeringskällan för kadmium hos den icke-rökande delen av befolkningen är
kosten, även om upptaget av kadmium i mag-tarmkanalen är lågt. Spannmålsprodukter,
rotfrukter och grönsaker bidrar i genomsnitt med 75 procent av det totala intaget av kadmium.
Höga halter av kadmium (mer än 100 μg/kg) påträffas i vissa skaldjur, inälvsmat, vissa
svampar, kakao och fröer. Medelinnehållet av kadmium i vetekärna är 50 μg/kg med en
variation upp till 200 μg/kg. Halterna i grödorna kan variera mellan olika år. Svenskt sigill
och några spannmålsföretag tillämpar en halt på 80 μg kadmium/kg i spannmål med undantag
för vårvete.
Inom ramen för Naturvårdsverkets miljöövervakning studeras kadmiumhalter i urin, hos 200
kvinnor i åldergrupperna 20–29 och 50–59 år. I gruppen äldre kvinnor mäter man också en
markör för njurfunktionen. Genom dessa undersökningar räknar man med att över tid få en
bild av hur kadmiumexponeringen ser ut. Socialstyrelsen arbetar med att utveckla indikatorer
från dessa data. Med sådana indikatorer kan man följa om utvecklingen av
kadmiumexponering går åt rätt håll och om vidtagna åtgärder har avsedd effekt.
Jordbruksverket har i sin sektorsrapport gett en utförlig beskrivning av halten av kadmium i
åkermark och källorna för tillförseln. 135
Halterna av kadmium i åkermarken undersöks som ett led i miljöövervakningen av
åkermarken. Resultaten från miljöövervakningen visar att halterna i matjorden är ca 60
procent högre än i den undre delen av kulturjordmånen vilket i huvudsak beror på tillförseln
av kadmium till åkermarken. Enligt en annan beräkning har av människan förorsakad
tillförseln av kadmium till åkermarken ökat halterna i matjorden med i genomsnitt 33 procent
under 1900-talet. 136 Enligt miljöövervakningens alvkartor bör det ursprungliga naturliga
kadmiuminnehållet i matjorden ha legat på i genomsnitt ca 0,14 mg/kg torrsubstans (ts) jord
Idag är medelhalten av kadmium i matjorden 0,23 mg/kg ts, medianvärde 0,20 mg/kg ts. De
naturliga halterna varierar i landet. De högsta halter finns kring Storsjön i Jämtland, där
medelhalten är 0,57 mg/kg ts. Lägst medelhalt finns i Norrbottens län (0,11 mg/kg ts).
Tillförseln av kadmium till åkermarken har sänkts kraftigt under slutet av 1900-talet och idag
råder i stort sett balans mellan tillförsel och bortförsel. År 1990 beräknades den
genomsnittliga ökningen av kadmiumhalten i marken vara 0,2 procent per år. Dagens
haltökning uppskattas till ca 0,08 procent per år. År 2000 beräknades haltökningen i
Mellansverige till 0,03–0,05 procent per år, det högre värdet för stallgödslade gårdar. Om
133
Jan Eriksson, SLU, personlig kommunikation i samband med remissbehandlingen av föreliggande rapport,
2007-06-20.
134
Direktiv 2002/32/EG om främmande ämnen och produkter i djurfoder.
135
Jordbruksverket (2007): Jordbruksverkets miljööversyn – delrapport februari 2007. Underlag till fördjupad
utvärdering.
136
Naturvårdsverket (1992): Trace elements in agricultural soils: fluxes, balances and background values.
Naturvårdsverket, rapport 4077.
209
maximal giva avloppsslam eller fosforgödselmedel med höga kadmiumhalter tillförs
beräknades ökningen bli 0,1 procent respektive 0,15 procent.
2,5
2
g Cd/ha
1,5
1
0,5
0
1985
1990
Handelsgödsel o kalk
1995
Luf tnedf all
1997
Slam
1999
Netto f rån f oder
Diagram 19. Genomsnittlig tillförsel av kadmium till svensk åkermark.
Källa: SCB (2006): Gödselmedel i jordbruket 2004/05. Mineral- och stallgödsel till olika grödor samt
hantering och lagring av stallgödsel, s. 34.
Tillförseln av kadmium med fosforgödselmedel har minskat kraftigt på senare år. I början av
1970-talet tillfördes över 3 g kadmium/ha och år med handelsgödsel. Idag är tillförseln ca
0,03 g/ha och år. Minskningen beror både på en kraftig minskning av tillförseln av fosfor med
handelsgödsel och på att kadmiumhalterna i gödselmedlen sjunkit avsevärt.
Kadmiuminnehållet i de fosforgödselmedel som såldes under 2004/2005 var 5,4 mg per kg
fosfor, vilket är en knapp halvering sedan 2000. De fosforgödselmedel som används i dag
härstammar till stor del från naturligt kadmiumfattig råvara.
Avloppsslam är en restprodukt från samhället som kan ses som en resurs för lantbrukaren.
Kadmiuminnehållet i slam som sprids på åkermark får inte överstiga 2 mg/kg ts och jordar
med en kadmiumhalt över 0,4 mg/kg ts får inte tillföras avloppsslam över huvud taget. Av de
undersökta jordarna i miljöövervakningen låg 8,5 procent av jordarna över den gränsen.
Avloppsslam står idag för en mycket liten andel av tillförseln av kadmium till åkermarken.
Andelen av slammet som sprids i jordbruket har sjunkit från 35 procent år 1988 till knappt 9
procent år 2006 Dessutom har halterna av kadmium i slammet sjunkit. På 1980-talet låg
kadmiumhalterna i avloppsslammet över 2,0 mg/kg ts, men år 2002 var medelhalten i
slammet 1,3 mg kadmium/kg ts. Det innebär en kadmiumhalt på 46 mg/kg fosfor i slammet.
Med fodermedel kan det ske en koncentration av kadmiumtillförseln till gårdar med djur.
Halterna av kadmium i stallgödseln har halverats sedan 1970-talet med undantag från
fastgödsel från svin där halterna är oförändrade. De minskade halterna beror troligen bl.a. på
minskad deposition och minskad tillförsel med handelsgödsel.
Idag är luftdepositionen av kadmium den enskilt största tillförselkällan på nationell nivå.
Depositionen varierar över landet med högst deposition i södra Sverige där den antas vara ca
0,70 g kadmium/ha och år. Depositionen i Mellansverige uppskattas till 0,45 g kadmium/ha
och år. Tillskottet via deposition har visserligen minskat med 70 procent sedan 1970 men för
att helt nå balans behövs ytterligare minskning.
210
Slutsatser om utvecklingen sedan 2003 till i dag
Nuvarande intag av kadmium via föda i Sverige ligger vid de nivåer som ger negativa effekter
på njurar och skelett, enligt populationsbaserade studier i Sverige. Tillförsel och bortförsel är
nära balans i åkermarken. Tillförseln av kadmium via handelsgödsel och slam har fortsatt att
minska. Även depositionen har minskat, men för att balans ska nås och halterna i mark ska
börja minska behöver ytterligare minskningar ske.
20.1.2 Bedömning av utvecklingen mot målet
Ett forskningsprojekt pågår inom Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (MISTRA), vilket är
en fortsättning på Mat21-programmet. Där undersöker man möjligheterna att minska
befolkningens intag av kadmium från svenska råvaror. I det ingår både att minimera kadmium
i marken och i grödan. Resultaten av detta projekt väntas ge värdefull kunskap för arbetet mot
delmålet. En sammanställning av åtgärder, huruvida de är möjliga att använda och deras
kostnader beräknas vara färdig till årsskiftet 2007/2008.
Mineralfoder kan och får innehålla stora mängder kadmium. På gårdar med djur har inköp av
foder betydelse för gårdens kadmiumbalans. Det mesta av det kadmium som djuren äter
utsöndras med gödseln. I takt med att tillförseln via deposition och mineralgödsel minskar kan
tillförseln med foder och stallgödsel få allt större betydelse.
I Naturvårdsverkets aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp föreslår verket att minst 60
procent av fosforn i avlopp år 2015 ska återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör
återföras till åkermark. 137 Det skulle innebära att nettotillförseln av kadmium till åkermarken i
sin helhet ökar med ca 0,06 g/ha och år vilket är relativt marginellt jämfört med tillförseln via
deposition. Det är dock viktigt att studera vad som händer med balansen på enskilda gårdar.
Med dagens gränsvärde beräknas ökningstakten på en gård i Mellansverige som tillför
avloppsslam bli ca 0,1 procent per år mot 0,03 procent för en växtodlingsgård som använder
mineralgödsel med låg halt fosfor och inget avloppsslam eller stallgödsel.
Ett ekonomiskt intresse för lantbrukaren att minska tillförseln av kadmium och upptaget i
grödan finns när halterna i grödan riskerar att överstiga tillåtna halter för kadmium i
livsmedel. I övriga fall är det osäkert vilken vikt lantbrukaren lägger vid låga kadmiumhalter
vid val av produktionsmedel. För de jordbrukare vilkas skörd alltid ligger under gränsvärdena
för halter i spannmål är frågan om kadmium troligen av underordnad betydelse. För dem där
halterna i skörden vissa år stiger över gränsvärdet är det intressant att hitta alternativ, dvs.
andra sorter eller andra grödor och använda gödselmedel med låg kadmiumhalt. Att vissa
grödor och vissa sorter tar upp mer kadmium har påverkat förädlingsindustrin i Sverige att
prova sorter som tar upp mindre kadmium.
Jordbruksverket bedömer att jordbrukspolitikens utveckling har liten effekt på förändringar i
kadmiumtillförseln till åkermarken. I flera av de framtidsscenarier Jordbruksverket tagit fram
ökar andelen träda, främst i skogs- och mellanbygder, vilket kan ge mindre tillförsel med
gödselmedel i dessa områden. Däremot försvinner inte den största tillförselkällan av
kadmium, den via deposition. I de mest odlingsintensiva områdena i södra Sverige spås
dessutom ingen större minskning av den öppna odlingen.
137
Naturvårdsverket (2002a): Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp: huvudrapport till Bra slam och
fosfor i avloppet, Rapport 5214.
211
Eftersom det av hälsoskäl är viktigt att öka intaget av fiberrika livsmedel – till exempel
spannmålsprodukter, grönsaker och rotfrukter – finns det risk för att kadmiumexponeringen
kan komma att öka snarare än minska (Miljöhälsorapport 2005). 138 Detta är ytterligare ett skäl
till att försöka minska förekomsten av kadmium i våra grödor.
Utsikterna att införa strängare gränsvärden för matvaror före 2015 är osäkra. Japan vill, med
stöd från USA, Kanada m.fl. fördubbla gränsvärdet för ris. Gränsvärden i den gällande EUförordningen revideras med jämna mellanrum. I instruktionerna till gränsvärden finns en
ansats om att halterna ska sänkas. Exponeringsnivån beror sedan på intaget av dessa m.fl.
produkter.
Slutsats
Trots att olika åtgärder i svenskt lantbruk har minskat tillförseln av kadmium till åkermarken
ligger nuvarande intag av kadmium via föda i nivå med de mängder som ger negativa effekter
på njurar och skelett. Det finns emellertid idag inga tecken på att kadmiumhalterna i
livsmedel eller svenska grödor ökar.
Nedfallet från andra länder förväntas fortsätta minska till följd av överenskommelser inom
FN:s luftvårdskonvention (CLRTAP). Detta kommer också att bidra till att
kadmiumbelastningen i Sverige kommer att fortsätta minska. Enligt Naturvårdsverkets
bedömning leder nuvarande internationella överenskommelser (CLRTAP) till att utsläppen
kommer att minska 20–30 procent de närmaste tio åren, och därmed även depositionen.
20.1.3 Fördelningen av ansvar för delmålsarbetet
I riksdagsbeslutet om delmål 9 berörs inte frågan om ansvarsfördelningen för arbetet med att
nå delmålet. Eftersom delmålet ligger under Giftfri miljö är Kemikalieinspektionens ansvar
för samverkan, uppföljning och utvärdering i arbetet med att nå delmålet tydligt.
Kemikalieinspektionen förfogar dock inte över samtliga de verktyg som kan komma att
krävas för att delmålet ska nås och andra myndigheters ansvarsområden blir därmed
avgörande för framgång (se tabell 1 nedan).
Naturvårdsverkets ansvar gäller t.ex. den yttre miljön och långväga lufttransporter men även
haltgränser för kadmium i slam (och att slam återför fosfor i kretsloppet), samt
batteriinsamlingen och miljöövervakningen, där kadmiumhalterna följs i olika matriser.
Kemikalieinspektionen anser att ansvarsfördelningen för arbetet är ändamålsenlig.
Myndighet
Verktyg
Ansvar
Arbetsmiljöverket [AV]
Arbetsmiljöregler
AFS 2005:17
AFS 2005:6
Att utöva tillsyn och utforma
regler för arbetsmiljön.
Jordbruksverket [JV]
Kontrollförordningen,
gränsvärden för kadmium i
foder
Förordningen om EGgödselmedel, eventuella
138
Socialstyrelsen (2005): Miljöhälsorapport 2005.
212
Myndighet
Verktyg
Ansvar
gränsvärden för kadmium i
fosforgödselmedel
Livsmedelsverket [LIVS]
Kontrollförordningen,
gränsvärden för kadmium i
livsmedel
Att föreslå åtgärder för att
tillförsäkra minskande
exponering via livsmedel i
allmänhet
Kemikalieinspektionen
Miljömålsansvaret
Att samordna, följa upp och
utvärdera åtgärdsarbetet
Arbete inom CLRTAP
Naturvårdsverket [NV]
Arbete inom UNEP Lead and
Cadmium Working Group
Att föreslå åtgärder för att
tillförsäkra minskande
exponering via livsmedel
som härrör från nedfall
Arbete inom EU, CLRTAP
och UNEP för att minska
utsläpp och användning och
Stockholmskonventionen
Att följa tillståndet i miljön
via miljöövervakningen
Regler för slam till åkermark
(SFS 1998:944, NFS 1994:2)
Utsläppsregler (SFS
1998:808)
SGU [SGU]
Att föreslå åtgärder för att
tillförsäkra minskande
exponering via livsmedel
som härrör från nedfall, samt
spridning av gödselmedel och
slam
Kunskap om geokemi.
Tabell 1. Myndigheter som förfogar över verktyg som kan bidra till att delmål 9 nås.
20.2 Utvärdering av delmål 9
Delmål 9 har tillkommit sedan den förra fördjupade utvärderingen gjordes.
Kemikalieinspektionen har inte föreslagit några åtgärder specifikt med syftet att delmålet ska
nås. Eftersom delmålet antogs av riksdagen efter att prop. 2004/05:150 lades fram, återfinns
inte heller där några direktiv om vilka åtgärder som skulle vidtas. Redogörelsen i detta avsnitt
handlar därför om sådant arbete som genomförts utanför miljömålsarbetet.
20.2.1 Resultat av vidtagna åtgärder
Lagstiftning
Lagstiftning används för att begränsa kadmiumhalterna i gödselmedel, avloppsslam,
livsmedel och foder.
Sedan 1998 är högsta tillåtna halt kadmium i avloppsslam 2 mg/kg ts. Till åkermarken
begränsas tillförseln även av ett gränsvärde för högsta tillåtna tillförsel av kadmium med
slam. Gränsvärdet är idag 0,75 g kadmium per hektar och genomsnittsår för en sjuårsperiod.
Jordar med en kadmiumhalt över 0,4 mg/kg ts får inte tillföras avloppsslam. I aktionsplanen
för återföring av fosfor ur avlopp föreslår Naturvårdsverket att det nuvarande gränsvärdet för
213
tillåten tillförsel av kadmium med avloppsslam till åkermark till år 2020 successivt ska sänkas
till 0,35 g kadmium per hektar och år.139
De gränsvärden som finns i lagstiftningen antas ha haft betydelse för de sjunkande halter av
kadmium som har kunnat iakttas i gödselmedel och slam. För produktion av foder är
gränsvärdena avsevärt högre än för livsmedel och de tjänar troligen inte som något reellt
styrmedel.
Mineralfosforgödsel som innehåller mer än 100 g kadmium per ton fosfor får inte saluföras.
Sverige har dispens att använda denna bestämmelse fram till dess att man inom EU kan
komma överens om ett gemensamt gränsvärde för kadmium i fosforgödselmedel.
Världshälsoorganisationen (WHO) har rekommenderade intagsbegränsningar (tolerable daily
intake, TDI) som generellt ligger högre än det faktiska intaget via födan som konsumeras i
Sverige. Om svenska livsmedel skulle ha kadmiumhalter lika med EU:s gränsvärden så skulle
ca 25 procent av befolkningen i Sverige hamna över det av WHO rekommenderade TDI.
Ekonomiska styrmedel
För att styra mot renare fosforgödselmedel finns i Sverige en skatt på 30 kr per gram
kadmium som överstiger 5 g per ton fosforgödselmedel. Skatten gäller mineralgödselmedel
och har funnits sedan 1994.
Effekten av gödselmedelsskatten utvärderades 1997–98. Den största neddragningen hade
redan skett när skatten infördes 1994. Skatten bedömdes ha en avsedd styrande effekt och
verksamt bidragit till den minskning som noterats. Skatten medförde att nästan enbart
fosforgödselmedel med låg kadmiumhalt såldes på den svenska marknaden. Det innebär att
skatteinbetalningarna var låga, ungefär en tredjedels promille av jordbrukets totala inkomster
1995. Även administrationskostnaderna bedömdes vara låga.
Andra aktörers åtgärder
Lantbruksnäringen och företag inom branschen har bidragit med åtgärder som direkt eller
indirekt minskar kadmiumtillförseln till åkermarken. Lantbrukarens möjlighet att styra över
tillförseln av kadmium till åkermarken är emellertid begränsad. Trots stora minskningar i
utsläppen av kadmium till atmosfären sker den största tillförseln i allmänhet med deposition,
vilket ligger utanför lantbrukarens kontroll.
20.2.2 Relation till andra mål – konflikter och synergier
Gränsvärden som sätts internationellt tar hänsyn till folkhälsan men även till handel. Att sänka
gränsvärdena för att skydda folkhälsan kan alltså leda till en konflikt med målet att gynna
handelsutbytet. Jordbruksnäringen har satsat på att minska halter och behöver uppmuntras för
att gå vidare. Största källan till kadmium i livsmedel är jordbruksmarken, där nedfallet
minskar, men det är osäkert hur kadmiumhalter i föda utvecklas och därför behövs också
gränsvärden.
139
Naturvårdsverket (2002a): Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp: huvudrapport till Bra slam och
fosfor i avloppet, Rapport 5214.
214
20.3 Förslag till ändring av delmål 9 och åtgärder för att nå det
20.3.1 Förslag till ändring av delmål
Delmålets nuvarande lydelse:
År 2015 skall exponeringen av kadmium till befolkningen via föda och arbete vara på en
sådan nivå att den är säker ur ett långsiktigt folkhälsoperspektiv.
Kemikalieinspektionen föreslår att delmålet revideras.
Exponering av kadmium via föda och arbete
År 2015 ska exponeringen av kadmium till befolkningen via föda och arbete vara på en nivå
där hela befolkningen skyddas, med särskild hänsyn tagen till känsliga grupper.
Särskild hänsyn ska tas till känsliga grupper såsom barn, gravida kvinnor och det ofödda
barnet, äldre individer och sjuka eftersom individer inom dessa grupper kan vara extra sårbara
vid kemikalieexponering. Med särskild hänsyn menas att denna större sårbarhet fullt ut ska
vägas in vid bedömning av risker med kemikaliehantering.
Delmålet beslutades av riksdagen efter en motion (motion 2004/05:MJ37) där en större
tydlighet i förebyggandet och åtgärdandet av skadliga ämnen i livsmedel efterfrågades. I
motionen framhölls bl.a. att problemen med kadmium i jordbruksprodukter är ett potentiellt
allvarligt folkhälsoproblem som bör belysas. Även Kemikalieinspektionen anser att
problemen med kadmium i livsmedel bör tas på stort allvar. Delmålets syfte täcks av
Generationsmålet och Utfasning av särskilt farliga ämnen, men ger ett särskilt fokus på att
minska kadmiumexponeringen. Uttrycket ”säker ur ett långsiktigt folkhälsoperspektiv” i
delmålsformuleringen är svårtolkat och behöver ändras.
Det behövs dock förslag till kraftfulla åtgärder för att minska kadmiumexponeringen.
(Tobaksrökningens bidrag till exponering är högst problematisk men faller utanför åtgärder
som berör föda och arbete.) Även om kraftfulla åtgärder påbörjas är det dock osäkert om det
är realistiskt att uppnå delmål flera år före generationsmålet.
Uppföljning och indikatorer
Uppföljningen av delmålet kommer att ta fasta på de halter som uppmätts och den spridning
av kadmium som förekommer. Lämpliga indikatorer behövs för att säkerställa att
exponeringen inte riskerar att hälsan skadas hos känsliga grupper.
20.3.2 Förslag till åtgärder och styrmedel
Idag finns ingen fastställd säker exponeringsnivå för kadmium. Effekterna av pågående
åtgärder för att begränsa exponeringen är heller inte sammanställda. Därför är det för
närvarande svårt att bedöma vilka insatser som krävs för att uppnå delmålet.
Riskbedömningen inom EU:s program för existerande ämnen pekar emellertid på risker för
vissa särskilt känsliga grupper. Tills vidare bör inriktningen vara att så långt som möjligt
215
minska exponeringen. Samhället bör arbeta för låga utsläpp av kadmium till atmosfären samt
låga gränsvärden för kadmium i olika produktionsmedel som gödselmedel, kalk och foder
samt i livsmedel. Enligt en preliminär konsekvensanalys bedöms effekterna av en minskad
exponering med åtföljande hälsoeffekt, vara betydande. Kostnaderna för fosforgödselmedel
kan dock stiga om gränsvärdet sätts så lågt att utbudet av sådan gödsel blir litet. Vid enbart
svensk reglering märks inte denna kostnadseffekt. (1)
Med undantag av avloppsslam kan arbetet för minskad exponering inte ske på nationell nivå
eftersom gränsvärdena kan påverka den fria rörligheten inom EU. För utsläpp av kadmium till
atmosfären gäller överenskommelsen i LRTAP-konventionen.
Till Sverige kommer kadmium både i form av nedfall och genom vissa varor. Utsläpp från
andra länder i Europa är den viktigaste källan till nedfall. Därför är samarbete internationellt
och inom EU nödvändigt för att minska exponeringen.
Genomsnittshalten av kadmium i gödselmedel som används inom EU är betydligt högre än
den i Sverige. Om vi i Sverige skulle använda gödselmedel med en halt på EU:s
genomsnittsnivå skulle, enligt beräkningar, kadmiumhalten i marken stiga avsevärt med större
intag som följd. Intaget av kadmium förutspåddes i ett sådant scenario ligga i närheten av den
temporära gräns för tolerabelt dagligt intag (TDI) som satts upp av WHO. Även det
gränsvärde som används i Sverige, 100 mg kadmium/ton fosfor, är högt i jämförelse med den
genomsnittliga halt som förekommer i de handelsgödselmedel som såldes 2004/2005 (5,4 mg
kadmium/ton fosfor). Den svenska skatten på kadmium i fosforgödselmedel har bidragit till
att nå denna låga nivå. Den samhällsekonomiska kostnaden för att få ner kadmiumhalterna i
fosforgödselmedel i Sverige har varit mycket låga. Om en motsvarande politik skulle
tillämpas i hela EU skulle kostnaden att bli högre eftersom utbudet av fosforgödsel med
acceptabelt låga halter av kadmium är litet. För kadmium i handelsgödsel finns idag inget
gemensamt gränsvärde inom EU. Det gränsvärde som används i Sverige får tillämpas till dess
ett att beslut om ett gemensamt gränsvärde har fattats. I arbetet med att ta fram ett sådant
gränsvärde bör Sverige argumentera för att gränsvärde blir så lågt som möjligt. Detsamma
gäller gränsvärden i fodermedel.
Gränsvärden för halter i gröda och produktionsmedel måste alltid sättas med viss marginal.
Då internationella gränsvärden sätts ska de dessutom anpassas till förhållandena och
riskbedömningen i olika länder. Eftersom lantbrukarens intresse för kadmium främst beror av
risken för förhöjda halter i grödan är branschens insatser betydelsefulla. De har möjligheter att
tillhandahålla produktionsmedel med låga halter kadmium samt ställa krav på lägre halter av
kadmium i gröda om detta efterfrågas. Enligt en preliminär konsekvensanalys skulle en statlig
satsning på ca 5-10 mkr stimulera det arbete som redan nu drivs av marknadsaktörers
egenintresse. Satsningen skulle sannolikt vara kostnadseffektiv. För att lantbruket på ett
genomgripande sätt ytterligare ska arbeta för att minska tillförseln av kadmium via gödsling,
val av foder och gröda behöver de tillåtna halterna troligen sänkas i gröda som ska bli
livsmedel. (5)
I nästa steg kan lantbrukaren även vidta åtgärder för att minska upptaget i grödorna genom
exempelvis val av gröda och sort, odlingsplats och höjning av markens pH. Med de
jämförelsevis låga pH-värden som förekommer i svenska jordar finns risk för större upptag
här än i andra länder. Studier pekar även på att kadmiumhalterna i svenska jordar är något
högre än i våra grannländer.
För närvarande pågår ett forskningsprojekt där målet är att föreslå en samlad strategi för att
minimera kadmium i åkermarken och i gröda. När resultaten från forskningen presenteras kan
den ge underlag för att överväga andra åtgärder.
216
Den miljöövervakning som pågår bör fortsätta. Som komplement till miljöövervakningen är
det viktigt att kontinuerligt räkna på balanser för att hålla uppsikt över mycket kadmium som
tillförs marken och vilka källorna till tillförseln är. Särskilt bör kadmiumtillförseln med foder,
avloppsslam och andra restprodukter från samhället samt fosforgödselmedel hållas under
uppsikt för att fånga upp förändringar och förhindra att det skapas nya stora källor för
tillförsel av kadmium till åkermarken.
I aktionsplanen för återföring av fosfor ur avlopp, presenteras ett förslag om gradvis sänkta
gränser för tillförsel av kadmium med avloppsvatten. Detta förslag bör genomföras. Enligt en
preliminär konsekvensanalys behöver kostnaderna inte bli så höga för de föreslagna nivåerna.
(2)
Endast ett fåtal forskargrupper studerar effekterna av kadmium. Förutom i Sverige återfinns
de i Belgien, Polen och Japan. Det gör att myndigheter i övriga länder har svårt att ta till sig
ny kunskap i diskussionen om gränsvärden.
Gränsvärden för kadmium i livsmedel förhandlas inom EU och internationellt. Det är inte
troligt att de idag internationellt överenskomna gränsvärden för kadmium i livsmedel leder till
en minskning av kadmiumhalterna i de baslivsmedel som är de största källorna till
kadmiumintaget (rökning och arbetsmiljö undantagna).
För att halterna av kadmium i livsmedel ska kunna minska och miljömålet på sikt uppfyllas är
det nödvändigt att en nationell vetenskaplig riskvärdering om kadmium tas fram, som mynnar
i ett nationellt tolerabelt intag av kadmium. Med det som utgångspunkt kan Sverige bättre
agera internationellt för att lyfta kadmiumfrågan. (3.) Det behövs sannolikt också ytterligare
forskning kring hälsoeffekter för att frågan ska aktualiseras internationellt. Sådan forskning
bör också involvera forskare från andra länder. Viktigt i sammanhanget är också att verktyg
för att faktiskt minska kadmiumhalterna i livsmedel fortsätter att utvecklas. Det kan röra sig
om åtgärder för att ytterligare minska tillförsel av kadmium till åkermarken, minska
tillgängligheten av kadmium i åkermarken, minska upptaget av kadmium i grödor genom
växtförädling/sortval etc. (4)
Genom att arbeta på detta sätt kan Sverige visa vägen för hur man kan minska
kadmiumexponeringen i befolkningen.
Förslag som behöver drivas inom EU och andra internationella fora
1. Sverige bör verka för låga gränsvärden av kadmium i fosforgödselmedel och fodermedel,
och eventuellt en skatt inom EU samt minskade utsläpp av kadmium till atmosfären. (Se
preliminär konsekvensanalys i bilaga 1)
Förslag inom miljöpolitiken till regering och riksdag
2. Sänka gränser för tillförsel av kadmium med avloppsslam till nivåer som presenteras i
aktionsplanen för återföring av fosfor ur avlopp genomförs. (Se preliminär konsekvensanalys
i bilaga 1)
3. Ta fram en nationell, vetenskaplig riskvärdering för kadmium, där ett nationellt tolerabelt
intag (TDI) av kadmium fastställs.
4. Fortsätt utveckla verktyg för att faktiskt minska kadmiumhalterna i livsmedel.
217
Förslag som riktar sig till andra aktörer än regering och riksdag
5. Stimulera det arbete som bedrivs inom näringen, exempelvis genom uppsatta gränsvärden
för kadmium i mark och gröda samt arbete för att sänka kadmiumhalterna i
mineralgödselmedel, eftersom det sätter kadmiumproblematiken i lantbrukarnas fokus och får
dessa att efterfråga exempelvis gödselmedel med låga kadmiumhalter. (Se preliminär
konsekvensanalys i bilaga 1)
218
21. Referenser
Förteckningen är indelad i två delar: del A innehåller rapporter och artiklar etc. och del B
innehåller hänvisningar till källor som endast finns på Internet.
A. Rapporter, artiklar osv.
Adielsson, S., Törnquist, M. och Kreuger J. (2006): Bekämpningsmedel i vatten och sediment
från typområden och åar samt i nederbörd under 2005. SLU Avdelningen för vattenvårdslära,
Ekohydrologi 94 (http://www-mv.slu.se/Vv/publ/Ekohydrologi_94.pdf, 2007-09-19).
Arbetsmiljöverket (2007): Arbetsskador 2005. Occupational accidents and work-related
diseases, Rapport 2007:2, Serie: Arbetsmiljöstatistik
(http://www.av.se/dokument/statistik/english/Occupational_2005.pdf, 2007-09-19).
Bergström, J. (2005): ”Behjälplig eller beklaglig? En utvärdering av Saneringsförsäkringen”,
examensarbete i miljörätt, 20 poäng, Uppsala universitet, Stockholm.
BiPro (Beratungsgesellschaft für integrierte Problemlösungen) (2005): Study to facilitate the
implementation of certain waste related provisions of the Regulation on Persistent Organic
Pollutants (POPs), Final report, Reference EVN. A.2/ETU/2004/0044
(http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/pdf/pops_waste_full_report.pdf, 2007-09-21).
Boverket (2004): Avfallshantering inom bygg- och fastighetssektorn, rapport juni 2004, Dnr
10825-389/2004
(http://www.boverket.se/shopping/ShowItem.aspx?id=2338&epslanguage=SV, 2007-09-20).
CLRTAP (Convention on Long-range Transboundary Air Pollution):
http://www.unece.org/env/lrtap
Direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon (ELV: End of Life Vehicles).
Direktiv 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet.
Direktiv 2002/95/EG om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska
och elektroniska produkter (RoHS).
Direktiv 2002/96/EG om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska
produkter (WEEE, Waste of Electrical and Electronic Equipment).
Direktiv 2004/27/EG om ändring av direktiv 2001/83/EG om upprättande av
gemenskapsregler för humanläkemedel.
Direktiv 2004/28/EG om ändring av direktiv 2001/82/EG om upprättande av
gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel.
Direktiv 2004/37/EG av den 29 april 2004 om skydd för arbetstagare mot risker vid
exponering för carcinogener eller mutagena ämnen i arbetet.
Direktiv 2005/32/EG om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för
energianvändande produkter och om ändring av rådets direktiv 92/42/EEG och
Europaparlamentets och rådets direktiv 96/57/EG och 2000/55/EG (EuP-direktivet, Energy
using Products).
Direktiv 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och
ackumulatorer och om upphävande av direktiv 91/157/EEG.
219
Direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering,
förpackning och märkning av farliga ämnen.
Direktiv 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens
vattenmiljö.
Direktiv 76/768/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska
produkter.
Direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om
begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och
preparat (beredningar).
Direktiv 88/378/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om leksakers
säkerhet.
Direktiv 89/106/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om
byggprodukter.
Direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.
Direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden.
Enskog Broman, L. (2000): Kadmium – miljö- och hälsoaspekter vid slamspridning
(examensarbete), Stockholm Vatten.
Eriksson, A., Westerberg, P. och Faugert, S. (2007): Arbetsprocessen vid efterbehandling av
förorenade områden – En utvärdering av arbetsprocessen vid efterbehandling av förorenade
områden, konsultrapport i mars 2007, Naturvårdsverket dnr 237-1091-07 Rf.
ESV (2005): Stöd för bekämpningsmedel med låg risk (Regeringsuppdrag),
publikationsnummer 2005:12.
EU-kommissionen (2007): Community Implementation Plan for the Stockholm Convention on
Persistent Organic Pollutants, Bryssel.
Förenta nationerna (2005): Globally Harmonised System of Classification and Labelling of
Chemicals (GHS): http://www.unece.org/trans/danger/publi/ghs/ghs_welcome_e.html (200709-20).
Förordning (EEG) nr 793/93 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen.
Förordning (EG) nr 850/2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av
direktiv 79/117/EEG.
Förordning 2001/466/EG om fastställande av högsta tillåtna halt för vissa främmande ämnen i
livsmedel.
IIIEE (Internationella Institutet för Industriell Miljöekonomi) (2007): Företags arbete med
produktval och utbyte av farliga ämnen samt hur olika aktörer kan verka pådrivande i detta
arbete. På uppdrag av Kemikalieinspektionen (2007-02-28 utkast).
Jordbruksverket (2002): Förslag till handlingsprogram för användningen av
bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen till år 2006. Rapport från
Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen, Rapport 2002:7
(http://www2.sjv.se/webdav/files/SJV/trycksaker/Pdf_rapporter/ra02_7.pdf, 2007-09-19).
Jordbruksverket (2007): Jordbruksverkets miljööversyn – delrapport februari 2007. Underlag
till fördjupad utvärdering (Dnr 600-2944-07).
220
Kemikalieinspektionen (1997): Mercury in products – a source of transboundary pollutant
transport. KemI rapport 10/97.
Kemikalieinspektionen (2003): Underlag till fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö, Sundbyberg (nedladdningsbar på www.kemi.se).
Kemikalieinspektionen (2004a): Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen –
rapport från ett regeringsuppdrag, KemI rapport 6/04, Sundbyberg (nedladdningsbar på
www.kemi.se).
Kemikalieinspektionen (2004b): Kvicksilver – utredning om ett generellt nationellt förbud.
Rapport från ett regeringsuppdrag. KemI rapport 2/04, Sundbyberg.
Kemikalieinspektionen (2006a): ”Företags substitution av kemiska ämnen – drivkrafter,
hinder och framgångsfaktorer”. (Arbetsmaterial, Frida Beijer)
Kemikalieinspektionen (2006b) National Implementation Plan for the Stockholm Convention
on Persistent Organic Pollutants (POPs).KemI Rapport 4/06
Kemikalieinspektionen (2006c): Perfluorerade ämnen – användningen i Sverige, KemI
rapport 6/06, Sundbyberg.
Kemikalieinspektionen (2007a): Bly i varor – ett regeringsuppdrag rapporterat av
Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket, KemI rapport 3/07.
Kemikalieinspektionen (2007b): Bättre information om farliga ämnen i byggmaterial,
redovisning från ett regeringsuppdrag, KemI rapport 2/07.
Kemikalieinspektionen (2007c): Miljöledning och Giftfri miljö, kemikaliefrågorna i teori och
praktik, KemI rapport 4/07, Sundbyberg
(http://www.kemi.se/upload/Trycksaker/Pdf/Rapporter/Rapport4_07.pdf, 2007-09-19).
Läkemedelsverket (2007): Underlag till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet.
Sektorsrapport, februari 2007 (http://www.lakemedelsverket.se/Tpl/NewsPage____5853.aspx,
07-09-19).
Löfgren, P. (2007): Offentliga organs möjligheter att ställa miljökrav och krav på farliga
ämnen vid byggentreprenader. Intervjuer med representanter från offentlig sektor. Vega
Systems AB, på uppdrag av Kemikalieinspektionen.
Miljödepartementet (2006): ”Miljöanpassad offentlig upphandling”, Skr. 2006/07:54
(http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/78709, 2007-09-19).
Naturhistoriska riksmuseet (2005): Sakrapport. Metaller och organiska miljögifter i marin
biota, trend- och områdesövervakning, Överenskommelse 212 0614, dnr 721-1692-06Mm.
Naturvårdsverket (1992): Trace elements in agricultural soils: fluxes, balances and
background values. Naturvårdsverket, rapport 4077.
Naturvårdsverket (1999): Metodik för inventering av förorenade områden –
bedömningsgrunder för miljökvalitet – vägledning för insamling av underlagsdata, rapport
4918, ISBN 91-620-4918-6, Stockholm.
Naturvårdsverket (2002a): Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp: huvudrapport till
Bra slam och fosfor i avloppet, Rapport 5214.
Naturvårdsverket (2002b): Ett ekologiskt omhändertagande av avfall, rapport 5177.
Naturvårdsverket (2002c): Om införandet i Sverige av direktiv (76/464/EEG) om utsläpp av
vissa farliga ämnen, rapport 5204.
221
Naturvårdsverket (2003a): Efterbehandling av förorenade sediment – en vägledning, rapport
5254, ISBN 91-620-5254-3, Stockholm.
Naturvårdsverket (2003a): Om ansvar för miljöskulder i mark och vatten – miljöbalkens
regler om skyldigheter och ansvar för förorenade områden, rapport 5252, ISBN 91-6205252-X, Stockholm.
Naturvårdsverket (2003b): Efterbehandling under utveckling – en utvärdering, rapport 5313,
ISBN 91-620-5313-2, Stockholm.
Naturvårdsverket (2003c): Förslag till delmål för efterbehandling av förorenade områden
2005-2010 – redovisning av regeringsuppdrag, dnr 642-2348-02 Rf. (Finns även på
www.naturvardsverket.se/ebh).
Naturvårdsverket (2004a): Pröva eller inte pröva? Förslag till ändringar i förordningen
(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, rapport 5353, ISBN 91-620-5353-1,
Stockholm (http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-5353-1.pdf, 200709-27).
Naturvårdsverket (2004b): Relationships between Life Cycle Assessment and Risk Assessment
– Potentials and Obstacles, rapport 5379, ISBN: 91-620-5379-5
(http://www.imi.chalmers.se/Publications/Relationships_between_Life_5379.pdf, 2007-0927).
Naturvårdsverket (2005a): Förorenade byggnader – undersökningar och åtgärder, rapport
5491, ISBN 91-620-5491-0, Stockholm.
Naturvårdsverket (2005b): Information om produkters miljöbelastning, Rapport 5526
(http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-5526-7.pdf, 2007-09-19).
Naturvårdsverket (2005c): Kartläggning av oavsiktligt bildade ämnen – rapport till
regeringen, rapport 5462, ISBN 91-620-5462-7, Stockholm.
Naturvårdsverket (2006a): Bedömning av riskreduktion vid efterbehandling – fas 1, rapport
5540, ISBN 91-620-5540-2, Stockholm.
(http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-5540-2.pdf, 2007-09-27).
Naturvårdsverket (2006b): Delfinansiering av efterbehandlingsobjekt genom
avtal/överenskommelse – delrapport inom projektet ”Tillsyn – efterbehandling av förorenade
områden”, rapport 5490, ISBN 91-620-5290-2, Stockholm.
Naturvårdsverket (2006c): ”Efterbehandling av förorenade områden – kvalitetsmanual –
manual för användning och hantering av bidrag till efterbehandling och sanering”, Utgåva 2,
2006, ISBN 91-620-1234-7, Stockholm.
Naturvårdsverket (2006d): Erfarenheter av TIM-modellen – planering av tillsyn över
förorenade områden - delrapport inom projektet ”Tillsyn – efterbehandling av förorenade
områden”, rapport 5484, ISBN 91-620-5484-8, Stockholm.
Naturvårdsverket (2006e): Förorenade områden och fysisk planering – Samarbetsprojekt
mellan Naturvårdsverket och Boverket, rapport 5608, ISBN 91-620-5608-5, Stockholm.
Naturvårdsverket (2006e): Handbok om sanering och efterbehandling av förorenade områden
genom tillsyn och prövning, remissversion 2006-03-31, dnr 642-2001-05 Rf
(http://www.naturvardsverket.se/Documents/remisser/2006/handbok_sanering_efterbehandlin
g/handbok.pdf, 2007-09-28).
Naturvårdsverket (2007a): Lägesredovisning över efterbehandlingsverksamheten i landet, dnr
642-737-07 Rf
222
(http://www.naturvardsverket.se/upload/07_verksamheter_med_miljopaverkan/efterbehandlin
g/laget_i_landet_efterbehandling/lagesbeskrivning_2006.pdf, 2007-09-28).
Naturvårdsverket (2007b): Oavsiktligt bildade ämnens hälso- och miljöegenskaper, rapport
5736
Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (1999): Att finna farliga flöden, ISBN 91-6205036-2.
Nordiska ministerrådet (2003): Cadmium review
(http://www.nmr.dk/pub/miljo/miljo/sk/US20031307.pdf, 2007-09-14).
Nordiska Ministerrådet (2005): Cordless Power Tools in the Nordic Countries TemaNord
2005:535, Köpenham. (http://www.norden.org/pub/miljo/miljo/uk/TN2005535.pdf, 07-0919).
OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (2001): Environmental
Outlook for the Chemicals Industry, (http://www.oecd.org/dataoecd/7/45/2375538.pdf, 200709-28).
Olsson, I.-M., Eriksson, J., Öborn, I., Skerfving, S. och Oskarsson, S.. (2005): ”Cadmium in
Food Production Systems: A Health Risk for Sensitive Population Groups” Ambio vol. 34,
No. 4–5, juni 2005, sid. 344–351).
Prop. 1997/98:145: Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige.
Prop. 2000/01:65: Kemikaliestrategi för en giftfri miljö.
Prop. 2004/05:150: Miljömålen – ett gemensamt uppdrag.
Reach (Registration, Evaluation, Authorisation and Registration of Chemicals) (2006):
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om
registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av
en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets
förordning (EEG) nr 93/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets
direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och
2000/21/EG.
SAICM (Strategic Approach to International Chemicals Management) (2006): Comprising
the Dubai Declaration on International Chemicals management, the Overarching Policy
Statement and the Global Plan of Action, The sectretariat for the Strategic Approach to the
Chemicals Management, 28 April 2006.
SCB (Statistiska centralbyrån) (2006): Gödselmedel i jordbruket 2004/05. Mineral- och
stallgödsel till olika grödor samt hantering och lagring av stallgödsel. Statistiska
meddelanden MI 30 SM 0603.
Socialstyrelsen (2005): Miljöhälsorapport 2005. Socialstyrelsen, Institutet för miljömedicin,
Karolinska institutet och Centrum för folkhälsa Arbets- och miljömedicin, Stockholms läns
landsting, Stockholm, ISBN: 91-7201-931-X
(http://www.socialstyrelsen.se/Publicerat/2005/8651, 2007-09-20).
Socialstyrelsen (2006): Kemiska ämnen i inomhusmiljön (Artikelnr 2006-123-38)
(http://www.socialstyrelsen.se/Publicerat/2006/9268/2006-123-38.htm, 2007-09-19).
SOU 2000:53: Varor utan faror (http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/2631).
223
SOU 2005:64: En BRASkatt! – beskattning av avfall som deponeras,
(http://www.regeringen.se/sb/d/5266/a/47338, 2007-09-27).
Stockholm Vatten AB (2000): Kontroll av amalgamavskiljare i Stockholm och Huddinge
1999, R nr 19-2000, (nedladdningsbar på
http://www.stockholmvatten.se/Stockholmvatten/Rapporter/Avlopp, 2007-09-20).
Strategin för resurssnåla och giftfria kretslopp (GRK), Bil. 3 Översiktliga konsekvensanalyser
till förslagen
Strömberg, U., Lundh, T., Schütz, A. och Skerfving, S. (2003): ”Yearly measurements of
blood lead in Swedish children since 1978: an update focusing on the petrol lead free period
1995–2001”, Journal of Occupational and Environmental Medicine 60(5):370–2.
UNEP (United Nations Environment Proramme) (2002): Global Mercury Assessment
(www.unep.org/GC/GC22/Document/UNEP-GC22-INF3.pdf, 2007-09-19).
Åkesson, A., Bjellerup, P., Lundh, T., Lidfeldt, J., Nermark, C., Samsioe, G., Skerfving, S.,
Vahter, M., (2006): ”Cadmium-induced effects on bone in a population-based study of
women”, Environmental Health Perspectives, 114:830-834.
Åkesson, A., Lundh, T., Vahter, M., Bjellerup, P., Lidfeldt, J., Nermark, C., Samsioe, G.,
Strömberg, U., Skerfving, S. (2005 ): ”Tubular and glomerular kidney effects in Swedish
women with low environmental cadmium exposure”, Environmental Health Perspectives
113:1627-1631.
B. Internetsidor
California Environmental Protection Agency: www.calepa.ca.gov (2007-09-29).
Cefic (European Chemical Industry Council): ”Profile of the Chemical Industry: Geographic
breakdown of world chemicals sales”:
http://www.cefic.org/factsandfigures/level02/profile_index.html (2007-09-28).
Cefic: ”Growth of the Chemical Industry: International comparison of production growth of
the chemical industry”:
http://www.cefic.org/factsandfigures/level02/growthindustry_index.html (2007-09-28).
”Miljöinformation om läkemedel i Fass.se”:
http://www.lakemedelsverket.se/Tpl/NewsPage____1324.aspx (2007-09-20).
”Miljöinformation Svensk miljöklassificering av läkemedel”: http://
http://www.fass.se/LIF/miljo_splash/index.jsp (2007-09-21).
”Mätning av ämnen i miljön”:
http://www.lakemedelsverket.se/Tpl/NormalPage____5712.aspx (2007-09-20).
Plast- och kemiföretagen: http://www.plastkemiforetagen.se (2007-09-19).
”Riktvärden för ytvatten”: http://www.kemi.se/templates/Page____3294.aspx (20060424).
”Riktvärden för ytvatten”: http://www.kemi.se/templates/Page____3294.aspx (2007-06-24).
”Worldwide number of ISO14001”: http://www.ecology.or.jp/isoworld/english/analy14k.htm
(2007-09-28).
224
