Introduktion till EU
Lars Niklasson,
Linköpings universitet
Bygger på
Bomberg, Elizabeth & Alexander
Stubb, red (2004): Hur fungerar EU?,
Liber
Även på engelska (2003, 2008):
Bomberg, Elizabeth, John Peterson &
Alexander Stubb, eds (2008): The
European Union: How does it work?,
second edition, Oxford
Innehåll
Aktörer inom EU
Intro
Historia
Institutioner
Medlemsländerna
Intressen
Politiken inom EU
Nyckelområden
Politiska processen/Säkerhet
Legitimitet/Demokrati
Utvidgningen
Global aktör
Sammanfattning
Vad är EU?
Stat eller internationell organisation? En politisk gåta,
populär och impopulär
EU (1992) = EG + utrikespolitik + rättsliga frågor (Pelarna)
Från kol och stål: frihandelområde, tullunion, gemensam
marknad, ekonomisk och monetär union (faktaruta 2.4)
Studiet av EU hjälper oss att förstå internationalisering och
nationalstatens framtid
EU är:
ett pågående experiment utan slutmål, ändrat genom
förhandlingar och eget agerande genom kommissionen och
ECJ
Fördragen i faktaruta 1.5
ett system för maktdelning: EU saknar regering (delad
lagstiftande makt men begränsad förslagsrätt), konkurrens
mellan institutionerna, staterna och intressen
ett system med begränsad kapacitet: ekonomisk jätte men
politisk dvärg
Teorier om EU
Förklaringsteorier från IR, jämförande politik, förvaltning. Även
normativa teorier (tabell 1.1)
Internationella relationer: varför integration?
Neofunktionalism: en självgående maskin, spillovers, drivs av
överstatliga aktörer; har svårt att förklara nedgången på 60-talet och
nystarten på 80-talet
Intergovernmentalism: ett spel mellan stater förklarar de viktiga
besluten, staternas egenintresse är den viktigaste förklaringen,
behovet att binda sig; underskattar vardagsintegrationen
Jämförande politik: hur fungerar EU som politiskt system?
Nyinstitutionalism: spelet och normerna, spårbundenhet. Överskattar
formella aktörer?
Policynätverk: en grupp aktörer inom en sektor, hålls samman
informellt genom resursutbyte, politisk kamp mellan nätverk. Kan inte
förklara politikskiften.
Konstruktivism: hur normer och identitet växer fram (även IR). Har
svårt att visa att idéer är viktigare än intressen.
EU:s historia (1)
Det låg i staternas intresse att överlåta (begränsade) befogenheter
till EU. ”Räddade” nationalstaterna (Milward). Fred och försoning
som kamouflage. Konkurrensen med USA.
Behov att integrera Västtyskland och försvara franska intressen.
Marshallplanen gav stöd. Storbritannien avvaktande. Schuman och
Adenauer, kristdemokrater. Benelux och Italien. Övriga utanför.
NATO 1949. Hur remilitarisera Tyskland? Försvarsgemenskapen
EDC förkastades av Frankrike. Västeuropeiska unionen med UK
istället. Tog bort känslig fråga från EKSG.
Monnet lämnade High Authority 1955 och förespråkade Euratom.
Liberaliseringar av handeln genom OEEC och GATT. Eftergifter till
Frankrike. Romfördraget en kompromiss.
CAP var delvis motstridigt och ledde till konflikter med USA.
Gaullisterna kritiska mot överstatlighet. Tomma stolen 1965 i
protest mot QMV. Luxemburgkompromissen 1966: avstå
omröstning om medlemsstat har viktiga intressen.
EU:s historia (2)
1973 UK, Irland och Danmark, inte Norge. Konflikter kring UK och
stagflationen. Valutasamarbete genom EMS/ERM.
Lomékonventionen om handel med utvecklingsländer. Europeiska
rådet 1975, direktval EP 1979. ECJ aktiv. Grekland 1981, Spanien
och Portugal 1986. Konkurrens med USA och Japan.
Delors: vitbok om inre marknaden 1985. QMV om inre marknaden.
Miljöpolitik och sammanhållningspolitik. Samarbetsprocedur med
EP. Fri rörlighet 1992. Delorsrapporten 1989 om EMU. Tyskland
motståndare men återföreningen och omvärldens oro bröt
motståndet. Euro 2002.
Maastrichtavtalet 1992 förde in de mellanstatliga pelare 2 och 3.
Oro för bristande legitimitet. Gemensamma beslut med EP inom
pelare 1. Subsidiaritetsprincipen. Två folkomröstningar i Danmark
pga det demokratiska underskottet.
GUSP i Amsterdamfördraget 1997. Utvidgning 1995. Förhandlingar
från 1998. Nicefördraget 2001 om QMV. Röriga kompromisser.
Framtidskonvent 2002-03. Utvidgning 2004 och 2006. Frankrike
förlorar sin ledande roll? Lissabonfördraget 2009.
Länkar till Leiden och EUI
Institutioner (1)
Kommissionen: exekutivt organ och byråkrati. Exklusiv initiativrätt, men
också befogenheter inom t ex konkurrenspolitiken. Kommissionärskollegiet,
ofta beslut genom konsensus, behov av koordinering. Ordföranden fördelar
portföljer. Kabinett med sex personer, krav på geografisk spridning.
Balansgång mellan kommissionens intressen och ursprungslandets.
Generaldirektorat (=departement). 15.000 anställda, varav 4.000 påverkar
politiken. Arbetar proaktivt för att bygga stöd för förslag. Även
påtryckningar från andra om att väcka förslag. Ruta 3.1.
Ministerrådet: lagstiftande organ tillsammans med parlamentet.
Representerar medlemsstaterna. Består av flera råd, uppdelade på
sakområden. Söker konsensus men kan besluta genom QMV, dubbel
majoritet. Slutna möten. Representant för kommissionen medverkar. Ett
litet sekretariat. Permanenta representationer. Coreper II och I.
Lunchmöten mm enl ruta 3.3. Roterande ordförandeskap. Europeiska rådet:
från början informellt toppmöte. Paketlösningar.
Europaparlamentet: drygt 700 medlemmar. Sambeslutar med rådet.
Ingen initiativrätt. Bryssel och Strasbourg. Partigrupper. Kommittéer med
rapportörer. Kontroll: misstroendevotum. Lagstiftning tillsammans med
rådet (utökat genom Lissabonfördraget). Stort inflytande över merparten av
budgeten. Hotar genom fördröjning mm (ruta 3.4). Bidrar till legitimitet?
Se rutor om hur det egentligen fungerar
Institutioner (2)
EG-domstolen, ECJ i Luxemburg. 25 domare och 8 (11)
generaladvokater. Förstainstansrätt 1989. Behandlar
kompetenstvister mellan olika institutioner och gentemot
medlemsstaterna. Har bidragit till utvidgning: direkt effekt 1963
och EG-rättens företräde 1964. Lämnar förhandsbesked till
nationella domstolar. Principen om ömsesidigt erkännande 1979
öppnade för gemensamma marknaden 1985. Begränsad roll inom
pelare 2 och 3. Medlemsstaterna verkställer besluten.
Andra: Revisionsrätten, Ekonomiska och sociala kommittén,
Regionkommittén, ECB och agencies.
Dynamiken: samarbete och konkurrens. Europeiska rådet tar över
dagordningen, övertar ministerrådets problemlösande roll?
Förändring drivs bland annat av krav i omvärlden. Underlåtenhet
att reagera kan leda till informellt agerande. EU pendlar mellan
överstatlighet och mellanstatlighet. Institutionerna agerar genom
nätverk. Justeringar för att hantera expansion (Nice).
Tabell 3.1 visar utvecklingen över tid: EU växer, EP får större
inflytande. Formell och informell roll
Två styrkedjor, via riksdagen resp Europaparlamentet.
Medlemsstaterna
Länderna påverkar EU och tvärtom (europeisering). Sex faktorer
för att beskriva länderna: inträdesdatum skapar lojalitet, storlek
påverkar roller och balans, levnadsstandarden påverkar intressen
och attityder till regleringar, statens struktur (federalism)
begränsar centralregeringens roll, ekonomisk ideologi påverkar
synen på liberaliseringar, inställningen till integration påverkas av
många faktorer och länderna agerar på olika sätt.
Länderna är inte enhetliga aktörer. Nationella aktörer har lockats
ut från den inhemska arenan. Nationella specialister följer sina
frågor. Samordning inom landet.
Vilka effekter? EU stärker, överskrider eller transformerar
medlemsländerna? Intergovernmentalism betonar
ögonblicksbilder, inte kumulativa effekter eller påverkan på
nationella preferenser. Flernivåstyre och överstatliga
styrelseformer betonar sammanflätning. Institutionalismen fångar
hur normer byggs upp över tiden samt spårbundenhet. Politiska
nätverk visar skillnader mellan politikområden.
Viktiga frågor: försvinner skillnaderna i ekonomisk politik? Hur öka
legitimiteten?
Organiserade intressen
Ca 15.000 lobbyister. Antalet har ökat i takt med att
EU:s betydelse har ökat. De ökar kunskapsnivån och
förstärker konkurrensen mellan aktörer inom EU.
Privata: organisationer, företag, ombud;
alleuropeiska organisationer får mest inflytande.
AmCham. Skillnader mot Washington: mer diskret,
fler nationella kulturer, inga kampanjbidrag.
Offentliga: 300 ideella organisationer: NGOs,
medborgargrupper, think tanks, medier. Visst
ekonomiskt stöd från EU till NGOs.
Statliga: ambassader, regionala kontor
Inställning till intressen
Kommissionen: föredrar alleuropeiska organisationer. Spontana
kontakter eller genom rådgivande kommittéer. Bidrar till grön- och
vitböcker. Öppenhet om arbetstexter men hur hantera
inkommande förslag? Före eller efter parlamentet konsulteras?
Uppförandekod men ingen registrering. Organisationerna
påverkas.
Parlamentet: Registrerade passerkort och uppförandekod. MEP
måste deklarera finansiellt stöd över 100 Euro. Mer synliga
aktiviteter än i kommissionen. Externa intressen finansierar
sekretariat till tvärgrupper i parlamentet.
Kvalificerad information är eftertraktad, om t ex föreslagna reglers
effekter. Intressena bygger tvärgående allianser, t ex inom
bioteknik. E-post underlättar. Strasbourg bättre än Bryssel.
Först öppna förslag till kommissionen, därefter justeringsförlag till
nationella regeringar och parlamentet. Gynnar ett fåtal eller ger
nationella minoriteter en andra chans? Samlad effekt? Trängsel.
Policy inom nyckelområden (1)
EU är en selektiv beslutsfattare. Det mesta har att göra med
marknader. Jfr andra federala system.
Viktiga skillnader mot länderna är att politiken handlar mindre om
pengar (budgetar tabell 6.1), att avståndet mellan beslutsfattare och
implementerare är längre (direktiv måste omsättas av
medlemsstaterna) och att EU är aktivt på färre områden (men har
indirekta effekter på fler områden).
EU:s kompetenser och tre modes (nedan)
Politik för marknadsbyggande: avlägsna hinder och ändra
regleringar. EUs regler tar ofta över medlemsstaternas.
Huvudsakligen negativ integration. Regleringsstat (Majone).
Förgyllning = att tillämpa regler striktare än nödvändigt (exempel
UK).
Konkurrenspolitik: kommissionen har mandat att agera på egen hand.
Veto mot fusioner.
Handelspolitik: kommissionen representerar medlemsländerna
(Lissabonfördraget)
EMU: konvergenskriterierna, begränsat handlingsutrymme för
medlemsländerna, en suboptimal valutagemenskap?
Policy inom nyckelområden (2)
Politik för marknadskorrigering och dämpning:
”spillovers”, konkurrens på lika villkor och/eller
kompensation
Jordbrukspolitik: halva budgeten, snedvrider globala priser,
svårt att reformera
Sammanhållningspolitik: tredjedel av budgeten, omförhandlas
inför varje period, flernivåstyre
Miljö och social: minimiregler garanterar rättvis konkurrens.
Jämställdhet viktig fråga.
Statsbyggande politik: pelare 2 och 3, delar till pelare 1.
Jämförelse tabell 6.3.
Svaga nätverk inom handelspolitiken.
Nationella regeringar förhandlar om subventioner.
Stora skillnader mellan länderna inom korrigerande politik =
institutionerna betyder mycket.
Politikområdena har sin egen logik.
Den politiska processen (ej 2 uppl)
Hur fattas beslut? Formerna för beslutsfattande har
förändrats över tid.
Många nationella aktörer deltar inom EU, politiker och
tjänstemän. Använder ibland EU för inrikespolitiska
syften. Lättare att komma överens med samma
ministrar (ex miljöministrar) inom EU än med andra
ministrar i en regering?
Vem styr? Nätverk länkar samman aktörer, kopplar
internationella nätverk till nationella. Medlemsstaterna
bestämmer över fördragen. En politisk pendling
mellan nationella och europeiska lösningar.
Konkurrens mellan arenor/nivåer? Har frågorna
ändrat karaktär?
Tre varianter av beslutsprocessen
(ej 2 uppl – men box 6.4)
Gemenskapsmetoden (överstatlig, pelare 1): kommissionen tar
initiativ, intressegrupper påverkar, rådet och parlamentet beslutar
(Lissabonfördraget), medlemsstaterna genomför, kommittéer
bevakar, domstolen dömer. Marknadsreglering och viss
omfördelning via budgeten.
Öppna samordningsmetoden, OMC (benchmarking): på områden
där EU har ett mycket begränsat mandat, öppnar för grupptryck,
kan leda till att EU får ett mandat (ex miljö) eller att en
organisation skapas (Europol)
Luxemburgprocessen: sysselsättningspolitik
Cardiffprocessen: varu- och kapitalmarknader, samhällsservice
Kölnprocessen: makroekonomi
Lissabonstrategin: tillväxtfrågor (FoU mm)
Den mellanstatliga metoden: pelare 2 och 3. Huvudsakligen kring
ministerrådet. Vissa frågor går senare till den överstatliga
metoden, ex valutapolitiken, eller till samordningsmetoden.
En pendelrörelse? Konkurrens mellan arenor (nivåer)
Styrelseformer och legitimitet
(ej 2 uppl)
Ett demokratiskt underskott? Är EU ett styrelsesystem (polity)?
Det finns ett behov av internationell samverkan. Nätverksformen/partnerskap
ökar även nationellt. Monnetmetoden: konkret samverkan och integration i små
steg. Komplexa beslutsmetoder om viktiga frågor. Saknar traditionella
demokratiska element.
Legitimitet = acceptans. Måste uppfattas vara korrekt både i fråga om input och
output. Även att det finns en gemenskap mellan styrande och styrda. Svårt att
uppnå alla tre samtidigt.
Proceduren: teknokrati inom kommissionen och Coreper (istället för politik i
parlamentet). ”Subsidiaritet” är den enda begränsande principen. Nationella deltagare
granskas och kontrolleras bristfälligt av nationella organ. Svag kontroll från
europaparlamentet. Svåra och slutna beslutsprocesser. Partierna har svag roll
(majoritet/minoritet). Svagt stöd i folkomröstningar.
Prestanda: negativ integration lättare att uppnå än positiv integration (ta bort vs göra
nytt), andra regeringar är inriktade på att lösa gemensamma problem. Svårt att förändra
EU.
Identitet: gemensam medborgaridentitet? Svårare genom utvidgningarna. Svårt att veta
hur man kan påverka.
Alternativa lösningar?
federalism: ingen gemensam identitet och vill förbli olika (jfr USA).
konfederalism/stå emot EU: för sent. Kompetenskatalog?
förbättrade styrformer: t ex stadga om rättigheter. Svaga förslag i vitboken om
governance.
Constitutionalism and democracy
(2 uppl)
En konstitution är viktig för demokratin (men UK har
ingen)
Förslaget till konstitution blev Lissabonfördraget
Konvent 2002-03
Nederländerna och Frankrike röstade nej
Komplicerat godkännande av Lissabonfördraget
Rättigheter: underförstådda? Stegvis införda. Nu även
sociala rättigheter.
Maktdelning, rättsprövning och ansvarsutkrävande?
Ett demokratiskt underskott?
Parlamentet och/eller Rådet
Ej parlamentarism, svaga partier
Bra eller dåligt med mellanstatliga beslut?
Internal security policies (2 uppl)
Ett växande politikområde inom EU
Friheterna öppnar för terrorism mm
”The Hague programme” 2004-10
Prüm-konventionen om polissamarbete
Europol, Eurojust mm
Riktlinjer om terrorism antagna men inte införda
i alla länder
Gränskontroll: Schengen, visum, asyl, Frontex
JHA pelare 3, delar till pelare 1 (7.2)
Olika mandat och beslutsmekanismer
Utvidning till 27 (ej 2 uppl)
Öppet medlemskap. Är utvidgning inrikespolitik eller utrikespolitik för EU?
Utvidgning påverkar spelreglerna inom EU, tillfogar sakfrågor och skapar
nya grannar. Omförhandling av villkoren för de befintliga medlemmarna.
Köpenhamnskriterierna (ruta 9.2).
Ansökan granskas av kommissionen och rådet. Därefter förhandling kring
31 förhandlingskapitel, mellan ordförandeskapet och ansökarlandet
(”framtida vi”). Olika svårighetsgrad. Även förhandling internt. Asymmetrisk
relation: EU har många fördelar. Ofta en paketuppgörelse. Godkännande
krävs av kommissionen, parlamentet och rådet. Ratificering av samtliga
berörda länder.
Efter 1989 diskuterades alternativ till utvidgning, men dessa var otillräckliga
för att ge stabilitet till Central- och Östeuropa. Även ekonomiska vinster för
EU. Alternativet var ökad brottslighet mm. 1997: första och andra vågen
(2004 + 06). 1999: fem Balkanländer. Turkiet.
Reformer som förberedelse för utvidgning: Amsterdam och Nice, särskilt
kommissionens storlek, QMV och tillämpningsområdet för QMV. Ny
konferens 2004 (Lissabonfördraget). Översyn av jordbrukspolitiken och
sammanhållningspolitiken. ”Agenda 2000”: max fyra procent av BNP.
Slutna gränser mot Ukraina och Vitryssland.
Marocko och Egypten: delmedlemskap? (Neighbourhood policy)
EU expansion and wider Europe
(2 uppl)
Bredda eller fördjupa samarbetet?
Medlemskap ger effektiv påverkan
Starka krav efter 1993
Kommissionen driver, rådet beslutar
Motiv: demokrati och ekonomi
Ansökarländer
Turkiet, Kroatien, Makedonien
Albanien, Bosnien, Montenegro, Serbien
Island, Norge, Schweiz
Neighbourhood policy: 16 länder
Libyen, men inte Ryssland och Vitryssland
EU som global aktör
Började med gemensam tull- och handelspolitik. Växande åtagande därför att helheten
är starkare än summan av delarna.
Tre typer av utrikespolitik. Dessutom överlapp (tabell 10.1). Minskande skillnad mellan
hög och låg politik.
Nationell utrikespolitik finns fortfarande kvar. Kräver positiv integration. Misslyckanden, t ex
kriget i Afghanistan 2001.
Gemensam politik med fokus på ekonomi (pelare 1):
GUSP (pelare 2): började med EPS 1970. Förslagsrätt för kommissionen. Viss QMV. EU bra på att
säga men inte göra. High Representative (Solana) i trojka med ordförandelandets utrikesminister
och kommissionären för yttre förbindelser. Mellanstatlig men finansierad via EU-budgeten. ESFP.
Lissabonfördraget kopplar samman de två senare
Förbryllande för IR men naturligt ur perspektivet ömsesidiga beroenden: större
möjligheter och risker driver fram samverkan. Flyttar suveränitet till EU istället för att
ge upp den.
Handelspolitik: viss protektionism, olika värderingar inom EU. Starkt mandat för kommissionen men
ändå behov av enhällighet.
Bistånd: Även politisk dialog med grannländer och andra. Phare och Tacis.
Annan politik i pelare 1 ger grund för extern politik: miljö, valuta mm. Även inslag i pelare 3.
IG: Svagare tryck från ekonomiska intressen att delegera makt inom utrikespolitiken till EU.
NF: ESFP som spillover från GUSP. Institutionalisering av samarbete, samarbetsnormer
Konstruktivism: Ståndpunkter växer fram genom idéer
Utmaningar: ingen samlad koordinering, konflikt mellan intern ekonomisk integration
och hinder för extern integration, oklar arbetsfördelning gentemot andra internationella
organisationer, partnerskap med USA är önskvärt (mer än att USA för krig och EU
bygger upp efter freden).
Sammanfattning
Tre teman:
Förklaringar till EU: stat eller organisation? ”oidentifierat
politiskt objekt”
experiment och förändring: ingen generalplan. Bieffekter.
Maktdelning och konsensussökande: informella normer styr
arbetet. Otydlig majoritet.
Räckvidd och bristande kapacitet: bristande legitimitet
IR: varför regional allians inom global politik? Självgående
(NF) eller val för länderna (IG)?
JP: spårbundenhet (jfr NF) och ett eget politiskt system
Policy: nätverken styr, varierar mellan områden, beroenden
mellan aktörer
Sociologiskt/kulturellt: intressen växer fram
Debatt om Europas framtid. Framtidskonventet.
Utvecklingsvägar: Knappast mer mellanstatligt. Ovilja mot
federalism. Gemenskapsmodellen fungerar ganska bra;
funktion är viktigare än form.
