YTTRANDE
2016-01-14 Dnr 4.1.1-2015/02065-2
Utrikesdepartementet
Kommissionens meddelande ”Att
förbättra den inre marknaden”
(COM(2015) 550 final)
Er ref. UD2015/09859/FIM
Sammanfattande bedömning
Kollegiet välkomnar kommissionens meddelande eftersom det finns
mycket kvar att göra för att den inre marknaden ska nå sin fulla potential.
Det finns behov av nya regler och de som finns behöver i många fall
tillämpas bättre. Sammantaget bedömer kollegiet att den nya strategin
kan utgöra grunden för ett bra arbetsprogram för den inre marknaden, i
alla fall om de hittills relativt vaga förslagen fylls med bra innehåll.
Bland förslagen lyfter kollegiet fram följande som särskilt intressanta
och lovande: åtgärder för att främja rörlighet för professionella tjänster,
förenkling av momsregler, förfaranden för att ta hand om olösta Solvitärenden, ökad medvetenhet om Solvit, förstärkt anmälningsförfarande
inom tjänstedirektivet, samt bättre genomslag för principen för
ömsesidigt erkännande. Vi välkomnar att tjänstefieringsperspektivet i
viss mån beaktats.
Ett antal förslag är diffusa i form eller syfte men har potential om de
utformas rätt: agenda och vägledning för delningsekonomin,
tjänstepasset, initiativet om standardisering, vägledning om
tjänstestandardisering, marknadsinformationsverktyget för den inre
marknaden samt dataanalysverktyget för genomförande av direktiv.
Två förslag vill kollegiet avstyrka: utökande av skyddet för geografiska
ursprungsbeteckningar till andra produkter än jordbruksprodukter samt
förslaget att införa en självdeklaration som visar att en vara är lagligen
saluförd.
Box 6803, 113 86 Stockholm
Besöksadress: Drottninggatan 89
Telefon: 08-690 48 00, fax: 08-30 67 59
E-post: [email protected]
www.kommers.se
2(26)
Kollegiet saknar en högre ambitionsnivå i förslagen om efterlevnad av
inremarknadsregelverket. Att reglerna efterlevs är grunden till allt annat
som planeras inom strategin och för den inre marknaden överlag.
Förslagen är oklart definierade, förhåller sig otydligt såväl till varandra
som till tidigare ansatser, och fokuserar inte tillräckligt på verkliga
problemområden. Kollegiet bedömer dem därför som otillräckliga för att
åtgärda strukturella problem i medlemsländernas bristande tillämpning av
inremarknadsrätten.
Kollegiet saknar förslag på följande sakområden: offentlig upphandling
som styrmedel, gränsöverskridande upphandling, uppdaterad vägledning
om ömsesidigt erkännande, samt en koppling mellan förslagen om Solvit
och varukontaktpunkterna till arbetet med gemensam digital ingång inom
ramen för den digitala strategin. Vi noterar avsaknaden av förslag för att
förbättra den fria rörligheten för personer, och utgår från att sådana
istället läggs i kommissionens kommande paket för arbetskraftsrörlighet.
Kollegiet beklagar att tredjelandsperspektivet i stort sett helt saknas,
vilket är problematiskt exempelvis rörande standarder. En annan brist är
att kommissionen inte tydligt utgår från eller drar lärdom av tidigare
strategier för utveckling och styrning av den inre marknaden.
3(26)
Innehållsförteckning
Sammanfattande bedömning ................................................................. 1
Bakgrund ............................................................................................... 4
Förslag 2.1. Att möjliggöra en balanserad utveckling för
delningsekonomin ................................................................................. 4
Förslag 2.2. Att hjälpa små och medelstora företag och nystartade
företag att växa ...................................................................................... 5
Förslag 2.3. Att förverkliga en tjänstemarknad utan gränser ................ 7
Förslag 2.4. Att åtgärda begränsande bestämmelser i
detaljhandelssektorn .............................................................................. 8
Förslag 2.5. Att förebygga diskriminering av konsumenter och
företagare ............................................................................................... 9
Förslag 3.1. Att modernisera systemen för kvalitetsnormer ................. 9
Förslag 3.2. Mer öppen, effektiv och ansvarig offentlig upphandling 10
Förslag 3.3. Befästa EU:s immaterialrättsliga regelverk ..................... 11
Förslag 4.1. Uppfyllda krav och smart genomförande ........................ 13
Förslag 4.2. Tjänstedirektivet ska ge bättre effekt genom nytt
anmälningsförfarande .......................................................................... 22
Förslag 4.3. En stärkt inre marknad för varor ..................................... 22
Gemensam digital ingång och informationskanaler (saknar egen
rubrik) .................................................................................................. 25
4(26)
Bakgrund
Europeiska kommissionen (nedan kommissionen) presenterade den 28
oktober 2015 meddelandet ”Att förbättra den inre marknaden – bättre
möjligheter för individer och företag” och ett medföljande
arbetsdokument.1
Strategin innehåller nya förslag och därtill några som redan presenterats
eller som återanvänts från tidigare strategier. Kommissionen avser lägga
fram förslag kring utformning av åtgärderna under 2016 och 2017, och i
slutet av 2017 utvärdera hur långt arbetet kommit och ifall mer behöver
göras.
Förslagen är inte fullt utarbetade utan mer att betrakta som
avsiktsförklaringar. De flesta faller helt eller delvis inom
Kommerskollegiums (nedan kollegiets) ansvarsområde. I yttrandet
presenterar och kommenterar kollegiet de åtgärder som ligger inom vårt
område. Rubrikerna och deras siffror följer meddelandets.
Grunden till kollegiets synpunkter hämtas i huvudsak från erfarenheterna
i vår dagliga verksamhet, snarare än specifika utredningar. Analysen av
avsnitt 4.1 om efterlevnad av inremarknadsreglerna är något utförligare
än de övriga, dels på grund av frågornas vikt, dels för att kollegiet
parallellt med remissvaret håller på med en utredning av dessa frågor.
Förslag 2.1. Att möjliggöra en balanserad
utveckling för delningsekonomin
Kommissionen avser ta fram en europeisk agenda för delningsekonomin,
inklusive en vägledning för hur rådande EU-rätt är tillämplig på nya
kollaborativa affärsmodeller. Kommissionen ska bland annat dra på
arbete som gjorts inom ramen för den digitala inremarknadsstrategin.
Kollegiet delar kommissionens syn på delningsekonomin som ett medel
för att skapa sysselsättning och tillväxt. Vidare kan tjänster inom
segmentet bidra till en mer effektiv resursanvändning.2
Kommissionen konstaterar vidare att denna typ av tjänster skapar
spänningar med befintliga varu- och tjänsteföretag, samt att såväl gamla
som nya aktörer efterlyser en tydlighet vad gäller hur existerande
regelverk ska tillämpas på dessa nya aktörer och marknadsmodeller.
1
COM(2015) 550 final och Commission Staff Working Document SWD (2015) 202
final
2
Att dela parkeringsplatser kan t.ex. leda till 30 % mindre koldioxidutsläpp i städer,
enligt IBM Global Parking Survey
5(26)
Kollegiet välkomnar kommissionens ambition att skapa ett regelverk som
är tydligt och balanserat. Ett sådant regelverk måste dock göra en tydlig
distinktion mellan konkurrens (som ska eftersträvas) och osund
konkurrens (som ska undvikas).
Kommissionen pekar på att spänningar kan uppstå mellan befintliga
varu- och tjänsteföretag och delningstjänster. Dessa spänningar
uppkommer dock ofta för att delningstjänster kan tillfredsställa ett behov
som marknaden hittills inte helt tillfredsställt och dessutom ofta till ett
lägre pris. Även om kommissionen påtalar att regelverket inte ska
inverka (onödigt) negativt varken på nya eller gamla marknadsaktörer ser
vi utifrån formuleringen om spänningar en risk att själva
problemformuleringen är felaktig. Problemformuleringen kan sägas utgå
från att det är delningsekonomisidan som behöver korrigeras.
Delningsekonomi är ett komplext och vitt begrepp som kan inbegripa
många rättsområden och marknadsmodeller. Eventuella åtgärder måste ta
denna komplexitet i beaktande för att inte i onödan hämma innovation
eller motverka lösningar som konsumenterna efterfrågar. Fenomenet
delningsekonomi bör därför inte angripas i sin helhet.
Vid eventuella åtgärder som rör delningsekonomin efterlyser kollegiet
därför ett angreppssätt där först respektive skyddsintresse i det specifika
rättsområdet identifieras. Därefter måste dessa skyddsintressen sättas in i
den kontext där operatörer inom delningsekonomin verkar. Det befintliga
regelverket finns i många fall till för att skydda en svagare part som inte
existerar på samma sätt inom delningsekonomin. Det vore därför
olyckligt att t.ex. behandla en privatperson som hyr ut sin lägenhet på
samma sätt som en hotellkedja. Vi vill i sammanhanget påtala vikten av
klart definierade skyddsintressen. De skyddsintressen som tas upp i
strategin är alla viktiga, men breda. Lagstiftningen måste ta hänsyn till
precis det som ska skyddas i det specifika fallet samt vara teknikneutral.
I övrigt välkomnar kollegiet att kommissionen avser ta hänsyn till
internationell ”best practice” i utformandet av sin agenda.
Förslag 2.2. Att hjälpa små och medelstora
företag och nystartade företag att växa
Kommissionen samlar i detta avsnitt flera horisontella förslag med syfte
att göra det lättare för små och medelstora företag att agera på den inre
marknaden. Kollegiet kommenterar förslagen rörande moms,
bolagsregler, principer för agerande, initiativet för nystartade företag och
tredjelandsentreprenörer.
6(26)
Kommissionen avser ta fram ett förenklingspaket för momsregler,
speciellt riktat till små och medelstora företag. Kollegiet känner sedan
tidigare till, genom egna utredningar samt Solvit-ärenden, att den
administrativa bördan med att hantera olika momsregler är betungande
för framför allt de små och medelstora företagen, varför kollegiet
välkomnar kommissionens ambition. En översyn av momsregler på den
inre marknaden var en av åtgärderna redan i den första
inremarknadsakten, och åtgärder aviserades också i den digitala strategin
i maj 2015.
Vidare nämner kommissionen att många företag har svårigheter att få
kännedom om bolagsregler i olika medlemsstater (till exempel hur man
startar ett bolag). Kommissionen vill därför se över möjligheter att
underlätta detta, bland annat genom att göra de administrativa
procedurerna ett företag möter under sin livstid så digitala som möjligt.
Kollegiet välkomnar förslaget och förutsätter att utformningen föregås av
en konsekvensanalys där både den administrativa bördan för
medlemsstaterna och det förväntade värdet för företagen att kunna sköta
sin administration digitalt blir belysta.
Kommissionen påminner att man ska utgå från principen ”think small
first” när man utarbetar policyförslag eller utvärderar lagstiftning.
Kollegiet påpekar att det ska vara just ”think small first” och inte ”think
small separately”. Eventuella förslag bör inte skapa inlåsningseffekter
som gör det mindre attraktivt för företagen att växa. Detta är viktigt både
för moms och bolagsregler. En annan generell synpunkt från kollegiet är
att när förslag för små och medelstora företag utformas bör
tredjelandsaspekten vägas in.3 Vissa småföretag som är mer eller mindre
internationella från start (kallas ibland Born Globals) expanderar utanför
unionen innan de går in i andra EU-länder.
Kommissionen avser att undersöka hinder för innovation, vilket kollegiet
välkomnar.
Förbättringar inom horisontella områden vore välkommet, men det är
också viktigt att man samtidigt underlättar för företag även under de mer
sektorsspecifika områdena (som bl.a. tas upp i andra delar av strategin).
En helhetssyn (dvs. förbättringar av horisontella och branschspecifika
regelverk) är därför nödvändig. Kommissionens förslag att lansera ett
”Start-up initiative” för relevanta aktörer, inklusive företagen själva, kan
3
Denna finns väl beskriven i Verktyg 22 i kommissionens verktygslåda för Bättre
lagstiftning.
7(26)
därför vara ett bra steg för att uppnå detta syfte. Inom detta initiativ bör
det finnas utrymme för branschspecifika diskussioner.
Ett sista förslag handlar om att attrahera tredjelandsentreprenörer genom
ett förslag från Europeiska migrationsagendan om att utvidga de så
kallade blåkortet som idag bara omfattar anställda. För närvarande råder
stor variation i hur öppna medlemsländerna är för tredjelandsmedborgare
som vill invandra för att starta eller driva företag i landet.
Implementeringen av blåkortet uppvisar också stor variation. Lönekraven
som ställs på en blåkortssökande är dock generellt höga och få blåkort
har utfärdats.4
Kollegiet har i tidigare utredningar visat att liberala regler och enkla
procedurer för arbetskraftsinvandring är positivt för handel och
investeringar.5 EU-gemensam lagstiftning om migration tenderar dock att
resultera i krångliga rättsakter med höga trösklar för nyttjande. Kollegiet
välkomnar därför förslaget att utveckla blåkortet till att omfatta
entreprenörer om det kan leda till mer öppenhet, tydlighet, och rörlighet
inom EU än vad som är fallet idag. En fråga som skulle kunna utredas
under denna process är möjligheten till ”spårbyte” för personer som
redan befinner sig i unionen. Personer som sökt uppehållstillstånd av
andra skäl kan under den befintliga vistelsen ha kommit att identifiera
affärsmöjligheter på den inre marknaden och skulle med en sådan regel
också kunna ansöka om blåkort.
Förslag 2.3. Att förverkliga en tjänstemarknad
utan gränser
Förslagen syftar till friare rörlighet på tjänstemarknaderna och berör både
yrkeskvalifikationsdirektivet och tjänstedirektivet. Kommerskollegium
ser positivt på de åtgärder kommissionen aviserar för att främja rörlighet
för professionella tjänster. Dessa åtgärder innefattar vägledning om
konkreta reformbehov i enskilda medlemsstater, en metod för att göra
proportionalitetsbedömningar avseende yrkesregleringar, och
lagstiftningsåtgärder för att motverka t.ex. krav på juridisk form.
Enligt kollegiets läsning av förslaget om tjänstepasset ska en
tjänsteleverantör inom de aktuella sektorerna kunna ansöka om ett
Se bl.a. Synthesis Report – Admitting third-country nationals for business purposes. A
Study from the European Migration Network 2015COM(2014) 287 final och KOM:s
meddelande “The implementation of Directive 2009/50/EC on the conditions of entry
and residence of third-country nationals for the purpose of highly qualified
employment”
5
Se ”Trade costs of visas and work permits”, Dnr 3.2.3-2013/00999-8 och “How CrossBorder Movement of Persons Facilitates Trade: The Case of Swedish Exports” Dnr
3.4.2-2014/00720
4
8(26)
tjänstepass hos sitt hemlands myndighet. Denna myndighet ska utfärda
ett tjänstepass för verksamhet i en annan medlemsstat, på grundval av
information om olika länders krav i ett gemensamt dokumentarkiv
(”repository”). Genom tjänstepasset ska tjänsteleverantören alltså kunna
uppvisa att han eller hon uppfyller värdlandets krav. Kollegiet är
försiktigt positivt till förslaget, även om det än så länge är något diffust.
Vi tror att ett sådant skulle kunna underlätta för den enskilde att utöva
gränsöverskridande tjänsteverksamhet. Det bidrar också till ökad
transparens vad gäller de krav olika medlemsländer ställer på aktuella
tjänsteverksamheter.
Det är emellertid viktigt att man också beaktar den arbetsbörda som
kommer att läggas på de behöriga myndigheterna, bl.a. då dessa åläggs
att se till att krav på tjänsteverksamhet finns i ett dokumentarkiv som ska
kopplas till tjänstekortet. Vi konstaterar att myndigheterna ska se till att
till viss del samma krav ska finnas på medlemsstaternas kontaktpunkter
för tjänster och, i den mån de är nya eller inte har anmälts förut, även ska
anmälas i IMI. Om yrkeskortet enligt yrkeskvalifikationsdirektivet
kommer att utvidgas till att avse yrken inom de sektorer som föreslås för
tjänstepasset, kommer dessutom kraven att behöva återfinnas i
motsvarande dokumentarkiv för yrkeskortsprocessen. Vi förespråkar
därför en samordning av de krav på tjänsteverksamhet mm som
medlemsstaterna åläggs att tillhandahålla enligt dessa olika processer.
Förslag 2.4. Att åtgärda begränsande
bestämmelser i detaljhandelssektorn
Kommissionen avser att som vägledning för medlemsstaterna ange bästa
praxis för att underlätta detaljhandelsetablering och minska
driftsbegränsningar. Genom dessa kommer kommissionen ge en
fingervisning om på vilka områden kommissionen avser att vidta
åtgärder.
Eftersom problem på detaljhandelsområdet fortfarande är en aktuell fråga
ser kollegiet mycket positivt på att kommissionen föreslår åtgärder på
området. Kollegiet förespråkar att i synnerhet ekonomiska
behovsprövningar, storleksbegränsningar och begränsade öppettider
prioriteras i kommissionens vidare arbete och att kommissionen vidtar
åtgärder mot de medlemsstater som fortfarande tillämpar aktuella
restriktioner.
9(26)
Förslag 2.5. Att förebygga diskriminering av
konsumenter och företagare
Kommissionen avser att vidta både lagstiftningsåtgärder och
genomförandeåtgärder för att bekämpa diskriminering av
tjänstemottagare på grund av bosättningsort eller nationalitet som inte
kan rättfärdigas av objektiva och verifierbara faktorer. Man avser även att
underlätta för konsumenter och konsumentorganisationer att identifiera
när otillåten diskriminering förekommer.
Kollegiet har i tidigare yttranden analyserat tolkningen av
tjänstedirektivets artikel 20.2.6 Utöver vad som redan konstaterats på
området kan dock sägas att kommissionen ämnar vidta konkreta åtgärder
mot alla typer av omotiverade, diskriminerande åtgärder oavsett hur
transaktionen genomförs eller vilken teknologi som används. Kollegiet
vill därför framföra, för det första, att det finns olika typer av geoblockering som förtjänar olika uppmärksamhet eller åtgärder. Det kan
handla om att helt utestänga konsumenter från en viss stat eller region
från en sida eller att ge olika erbjudanden till olika regioner.
För det andra lägger ett sådant synsätt en stor vikt vid vad som är att
betrakta som omotiverat. Kollegiet har tidigare framfört att rent
ekonomiska hänsyn från företagens håll kan motivera en olik behandling
endast baserat på utbud och efterfrågan i en marknadsekonomi.
Huruvida förslaget är bra eller dåligt för den inre marknaden blir därför
helt avhängigt vilka åtgärder som föreslås för de konkreta situationer som
kommissionen identifierar och vad kommissionen avser med objektiva
och verifierbara faktorer.
Kollegiet välkomnar utvecklandet av olika transparensverktyg som
utöver att identifiera skillnader i pris och utbud också kan erbjuda
konsumenter en mer informerad bild av kostnadsläge och alternativa
erbjudanden. Detta borde kunna ge ökad konkurrens och bättre
erbjudanden till konsumenter.
Förslag 3.1. Att modernisera systemen för
kvalitetsnormer
Kommissionen föreslår två, enligt kollegiet, relativt vaga åtgärder: ett
”gemensamt initiativ” för alla parter berörda av standardisering, och en
vägledning rörande tjänstestandarder.
6
Se t.ex. Dnr 2012/01219
10(26)
Kollegiet ställer sig positivt till kommissionens mål att genom ett
gemensamt initiativ förbättra och prioritera den europeiska
standardiseringen för att bidra till Junckerkommissionens tio
prioriteringar. Kollegiet anser att ett gemensamt initiativ måste resultera i
konkreta åtgärder för att användningen av standarder ska bidra till en
bättre fungerande inre marknad. Kollegiet anser att det är positivt att
Sverige deltar i en redaktionskommitté som medlemsland, för att kunna
främja svenska intressen och medverka i den europeiska
standardiseringspolitiken.
Då tjänstehandel blir allt mer viktig ser kollegiet positivt på förslaget att
utarbeta en vägledning om tjänstestandardisering för att den europeiska
standardiseringen i större utsträckning ska omfatta tjänster. En sådan
vägledning kan även beskriva varför tjänstestandardiseringen inte har
kommit lika långt som på varustandardiseringen. Kollegiet ser att
målsättningen kan vara att tjänstestandarder, likt produktstandarder, i
framtiden i allt större grad används för att förbättra förutsättningarna för
fri rörlighet och för att minska handelshinder.
Kollegiet saknar i strategin en skrivning om hur viktig den
internationella standardiseringen är för europeiska företag och
ekonomisk hållbarhet. Kollegiet har redan i ett yttrande angående EUkommissionens standardiseringspaket7 framfört att grundprincipen är att
europeiska tekniska föreskrifter ska ha internationella standarder som
utgångspunkt såvida dessa inte är ineffektiva eller olämpliga för att
uppnå föreskrifternas syften.
Förslag 3.2. Mer öppen, effektiv och ansvarig
offentlig upphandling
Åtgärderna handlar om att förbättra statistiken över
upphandlingsprocesser, stötta medlemsstaternas ansträngningar för en
bättre styrning, samt ge möjlighet till rådgivning inför upphandling av
t.ex. större infrastrukturprojekt.
Kollegiet saknar i strategin ett tydligt avstamp i det grundläggande syftet
med de gemensamma upphandlingsreglerna: fri rörlighet och öppen
konkurrens på lika villkor. Tydligare och fler åtgärder som syftar till att
främja den fria rörligheten och gränsöverskridande upphandling
efterlyses därför.
Vissa av initiativen kan utvecklas för att främja den fria rörligheten. När
det gäller förslaget att förbättra statistiken på upphandlingsområdet bör
7
Kommerskollegiums ärende: Dnr 3.2.2-2011/00972-60
11(26)
det ingå i arbetet att tydligare identifiera den gränsöverskridande
aspekten; i vilken utsträckning deltar utländska leverantörer i offentlig
upphandling, hur ofta tilldelas de kontrakten, vilka typer av kontrakt osv.
Resultatet bör i ett nästa steg kunna användas för att identifiera och
arbeta för att ta bort hinder för gränsöverskridande upphandling.
Initiativet om ett särskilt förfarande i vilket medlemsstaterna kan få
rådgivning om lagligheten av upphandlingsaspekter inför större
upphandlingar kan utvecklas genom att kommissionen regelbundet
samlar ihop de erfarenheter man fått av de enskilda upphandlingarna i
vägledande dokument. Sådana bredare vägledningar skulle främja en
enhetlig tillämpning av upphandlingsreglerna.
De initiativ som tas upp i strategin är i sig inte problematiska, under
förutsättning att det som föreslås i nästa steg inte blir tvingande för
medlemsstaterna. Exempelvis torde ett inrättande av ett kontraktsregister
vara positivt och kan vara ett stöd i uppföljningen av de krav som ställts i
en upphandling, men eftersom upphandlingsdirektiven endast reglerar
förfarandet fram till själva kontraktsskrivandet är det tveksamt om
obligatoriska krav på inrättande av ett kontraktsregister vore förenligt
med direktiven. I det medföljande arbetsdokumentet nämns ytterligare
aspekter som inte omfattas av direktiven, bl.a. transparens i
upphandlingar under tröskelvärdena. Dessa frågor är nog så viktiga men
rör som huvudregel nationella förhållanden och ska därför hanteras på
medlemsstatsnivå.
Det hade varit önskvärt att strategin innehöll initiativ som belyser frågan
om upphandling som styrmedel för att främja olika typer av
hållbarhetsfrågor, bland annat hur sådana hänsyn kan omsättas i
praktiken och förenas med öppna upphandlingsmarknader och en effektiv
offentlig upphandling.
Förslag 3.3. Befästa EU:s immaterialrättsliga
regelverk
Åtgärderna handlar om stöd till små och medelstora företag, patent och
tilläggsskydd, säkerställande samt skydd av geografiska
ursprungsbeteckningar för andra produkter än jordbruksprodukter.
Stöd till små och medelstora företag
Kommissionen har tidigare vidtagit åtgärder för att förbättra
upprätthållandet av ett effektivt immaterialrättsligt regelverk inom EU.
Kommissionen anser dock att åtgärderna inte till fullo avhjälper de
problem som små och medelstora företag har, vilka gör att dessa företag
inte i tillräckligt stor utsträckning utnyttjar de möjligheter som
12(26)
immateriella rättigheter medför. Kommissionen har därför för avsikt att
se över om de initiativ som redan tagits kan utökas och utvecklas i syfte
att stödja utnyttjandet av immateriella rättigheter i små och medelstora
företag. Kollegiet ser det som positivt att kommissionen avser att införa
åtgärder som kan underlätta för små och medelstora företags handel.
Patent och tilläggsskydd
Kommissionen anser att åtgärder för att förbättra patentsystemet i EU bör
vidtas. Kommissionen föreslår bland annat att det bör utredas hur det
enhetliga patentet kan sammanfogas med nationella patent, om ett
enhetligt intyg om tilläggsskydd bör införas, om ett undantag från
förbudet att tillverka generiska läkemedel när det finns ett tilläggsskydd i
kraft för europeiska exportföretag bör införas samt om omfattningen av
vissa patentundantag bör ses över.
Kollegiet anser att åtgärder som kan underlätta för företag genom att
medföra minskade kostnader och administration kan bidra till att
underlätta handeln. Därför är kollegiet positivt till de föreslagna
åtgärderna. Kollegiet vill dock i sammanhanget framhålla att det är
viktigt att säkerställa att eventuell ny reglering är ursprungslandsneutral
och att dess effekter noga utreds. EU är såsom medlem i WTO skyldig att
tillämpa TRIPS-avtalet. Enligt TRIPS får en WTO-medlem inte behandla
medborgare i andra WTO-medlemsländer mindre fördelaktigt än
medlemmens egna medborgare (nationell behandling) och de fördelar
som utsträcks till ett medlemslands medborgare måste även ges till
medborgare från övriga WTO-medlemmar (mest gynnad nation). Ny
reglering, till exempel för tilläggsskydd, får således inte diskriminera
medborgare i tredje land, genom att t.ex. uppställa etableringskrav för
företag utanför EU.
Säkerställande
I enlighet med strategin för den digitala inre marknaden kommer
kommissionen att se över EU:s strategi för säkerställande av immateriella
rättigheter för att bekämpa intrång i kommersiell skala. Kollegiet anser
att det är av vikt att immateriella rättigheter säkerställs men vill samtidigt
poängtera att det är av vikt att EU:s internationella åtaganden beaktas
(bland annat genom GATT och TRIPS) och att inte handeln hindras på
ett otillåtet sätt om åtgärder vidtas. Vi hänvisar i övrigt till avsnitt 5.3 i
vårt remissyttrande av DSM (2015/00989).
13(26)
Geografiska ursprungsbeteckningar för icke-jordbruksprodukter
Kommissionen har för avsikt att utreda om skyddet av geografiska
ursprungsbeteckningar bör utökas till andra produkter än
jordbruksprodukter. Detta arbete bygger vidare på det offentliga samråd
som kommissionen genomförde 2014.
Kollegiet ställer sig tveksamt till om det är motiverat att utöka skyddet
för geografiska ursprungsbeteckningar till andra produkter än
jordbruksprodukter. En geografisk ursprungsbeteckning är en beteckning
som anger att en vara har ett visst geografiskt ursprung vilket ger varan
viss kvalitet, rykte eller andra karaktäristiska egenskaper. En sådan
koppling kan vara svag mellan en icke-jordbruksprodukt och en
geografisk plats. Att kopplingen finns behöver heller inte nödvändigtvis
säga någonting om vare sig kvalitet eller produktegenskaper. En utökning
av skyddet kan innebära negativa konsekvenser för internationell handel
och konkurrens. Kollegiet anser att det bör utredas om det verkligen är
ekonomiskt motiverat att utöka skyddet samt utreda hur det förhåller sig
och påverkar andra skydd som t.ex. varumärken samt vilka alternativa
skydd som kan användas, t.ex. varumärken inklusive kollektivmärken.
Förslag 4.1. Uppfyllda krav och smart
genomförande
Kommissionen aviserar flera åtgärder och principer för hur efterlevnaden
av EU-rätten kan stärkas. Samarbetet ska öka med medlemsländerna
genom årliga dialoger och bättre uppföljning av genomförandet av
direktiv. Sektoriella strategier ska utarbetas. Kommissionen vill få nya
befogenheter att samla information från marknadsaktörer, samt stärka
Solvit.
Om reglerna för den inre marknaden inte efterlevs urholkas förtroendet
för och värdet av dem. Detta avsnitt i strategin utgör därför grunden för
allt annat på den inre marknaden. Kollegiet har följaktligen analyserat
detta avsnitt särskilt ingående.
Hur ser genomförande och efterlevnad ut idag?
Det har länge funnits en oro för ”efterlevnadsunderskottet” av EU-rätten.
Eftersom forskning på området bland annat lider av bristfällig data går
det inte att säga exakt hur stort underskottet verkligen är, eller hur väl
14(26)
dagens kontrollsystem fungerar. Kollegiet ger ändå nedan först en
tentativ beskrivning för att ge en grund för våra synpunkter därefter.8
Överlag fokuserar mycket av kommissionens granskning av
medlemsländerna på det som är lätt att mäta, dvs. genomförande av EU:s
lagstiftning och då särskilt lagen på pappret och tidsgränser.9 Trots detta
syns fortfarande betydande brister på dessa områden genom
resultattavlan för den inre marknaden. Betydligt mindre granskning görs
av tillämpningen, dvs. hur genomförda EU-rättsakter, inklusive det
ständigt ökande antalet förordningar, följs upp och tillämpas i enskilda
fall. Här finns också endast ett fåtal kvalitativa forskningsstudier, men i
stort sett alla dessa hittar problem med tillämpningens kvalitet. Problem
med tillämpning framkommer också i det stora antal ärenden som Solvitnätverket tar omhand varje år och det ökande antalet klagomål till
kommissionen.10 I de fall där man kan se en utveckling mot bättre
efterlevnad är det en långsam lärandeprocess. Sammantaget tyder detta
på att brister i tillämpning inte får tillräcklig uppmärksamhet i dagens
system. Kollegiet befarar vidare att ett antal brister inte syns då enskilda
och företag, av resursskäl eller kunskapsbrist, inte gör anspråk på sina
EU-rättigheter i domstol.
Bland kommissionens verktyg för att övervaka medlemsländerna är
överträdelseärendena dyra och tidskrävande men ändå centrala, inte
minst för att de skapar praxis. Sanktioner, såsom böter för sent
genomförande, verkar ha effekt på medlemsländernas agerande. Ett antal
verktyg har tillkommit det senaste årtiondet som syftar till samarbete
snarare än konflikt mellan kommissionen och medlemsländerna (t.ex.
EU-piloten och IMI) och ”name-and-shame” (resultattavlan, EUterminen). Dessutom finns möjlighet att för medborgare att utkräva sina
rättigheter underifrån, genom domstolarna.
Allmänna synpunkter på meddelandet
Överlag är många av förslagen i meddelandet oklara, både rörande vad
de egentligen innebär och hur de relaterar till varandra. Kollegiet föreslår
nedan några sätt hur förslagen kan utformas och skapa synergier med
varandra.
8
Sammanställningen bygger på kollegiets egna erfarenheter bl.a. från Solvitnätverket,
vårt yttrande inför den andra inremarknadsakten (Dnr 2012/00513) samt vår kommande
utredning om efterlevnad, Dnr 2015/01113
9
En fjärdedel av alla överträdelseärenden gäller t.ex. sent genomförande av direktiv, det
finns särskilda möjligheter att tilldöma böter för just förseningar och det är även
prioriterat i resultattavlan för den inre marknaden.
10
Antalet klagomål har enligt kommissionens årsrapport stigit sedan 2012 (se
COM(2015) 329 final)
15(26)
En allmän brist är att kommissionen inte relaterar åtgärderna till sina
tidigare ansatser. 2002 och 2007 presenterades meddelanden om stärkt
genomförande av EU-rätt i allmänhet. 2012 kom ett meddelande om
stärkt genomförande av just inremarknadsrätten.11 Inriktningen i
nuvarande meddelande liknar mycket den i tidigare meddelanden: mer
användning av informella samarbeten mellan kommissionen och
medlemsstater, mer strategisk prioritering av särskilt viktiga
överträdelseärenden, ökat fokus på genomförande av direktiv och på
förebyggande av problem. Det inremarknadsspecifika meddelandet från
2012 föreslog en rad konkreta initiativ, varav åtminstone en del blivit
verklighet (exempelvis integrationsrapporten och landspecifika
rekommendationer inom ramen för europeiska terminen och en
moderniserad Solvit-rekommendation). Dessa initiativ skulle följas upp i
en särskild undergrupp till den rådgivande gruppen för den inre
marknaden, IMAC, men såvitt kollegiet vet har denna särskilda
undergrupp (IMAC subgroup on governance) inte sammankallats på flera
år. Kollegiet beklagar att kommissionen, särskilt med tanke på sina höga
ambitioner för arbetet med ”bättre lagstiftning”, inte följt upp och
utvärderat dessa tidigare ansatser och initiativ. Det enda som sägs är att
meddelandet 2012 ”har lett till en del framgångar” som man kommer
bygga vidare på när det gäller sektorsstrategier. Eftersom förslagen i den
nya strategin (med undantag för data- och
marknadsinformationsverktygen, se mer nedan) är så pass lika tidigare
förslag kan frågan ställas varför de förutses ”fungera” denna gång om de
inte fullt ut gjort det tidigare gånger.
Det skulle krävas stora resurser för kommissionen att kunna bevaka alla
28 medlemsstaters alla åtgärder effektivt. Enligt kollegiet krävs en
strukturell förändring om efterlevnadsunderskottet verkligen ska minska.
I tidigare yttranden har vi diskuterat att kommissionens roll skulle kunna
kompletteras med en bevakning som utförs på plats i medlemsländerna
av organ som bättre förstår de nationella regelverken,
myndighetsstrukturerna och marknaderna.12 I kommissionens
meddelande från 2012 föreslogs bland annat att alla medlemsstater skulle
inrätta inremarknadscenter, som skulle kunna bevaka genomförandet i
medlemsstaterna. Denna idé har sedan levt vidare på olika sätt.13 Det är
därför noterbart, och enligt kollegiet beklagligt, att inremarknadscenter
inte nämns i strategin, utöver det som ska göras inom ramen för digitala
COM(2002) 725 final ”Better monitoring of the application of Community law,
COM(2007) 502 final “A Europe of results – applying Community law” och
COM(2012) 259/2 “Better governance for the Single Market”
12
Se vårt yttrande inför den andra inremarknadsakten (Dnr 2012/00513). Kollegiet
utreder just nu denna idé mer i detalj.
13
Exempelvis i initiativet ”Frontrunners”
11
16(26)
strategin med gemensam digital ingång. Sådana center kunde ha varit en
grund för en decentralisering av tillsynen.
Många av strategins åtgärder är av mindre karaktär och saknar den
ambitionsnivå som krävs för att kunna åtgärda strukturella problem.
Liksom i tidigare meddelanden fokuserar de flesta förslagen på
genomförandet av direktiv. Vi saknar en kompletterande ansats för att
främja god tillämpning efter genomförandet. Risken är att kommissionen
(även fortsatt) ”åtgärdar det som mäts” istället för att ta helhetsgrepp på
hela kedjan av bristande efterlevnad, inklusive av förordningar.
Eftersom mätning ändå är viktigt för att förstå problemen och dess
omfattning, ser kollegiet det som positivt att kommissionen försöker hitta
nya verktyg att mäta graden av genomförande och efterlevnad. De två
föreslagna verktygens form och syften behöver dock förtydligas. Vi
efterlyser också en djupare och mer integrerad ansats för att mäta
integration på inre marknaden i praktiken. Kollegiet har tidigare
föreslagit att kommissionen bör undersöka huruvida de indikatorer som
föreslås i Pelkmans et al (2014) kan användas som ett komplement till de
mått på integrationen som används idag.14 De mått som finns idag
fokuserar främst på det juridiska, dvs. implementering av rättsakter och
dess efterlevnad i medlemsländerna, och mindre på hur detta fungerar i
praktiken. Kollegiet vidhåller att en introduktion av mått för hur
inremarknadsrätten fungerar i praktiken, exempelvis Pelkmans et als
indikatorer, vore ett välkommet komplement. Samtidigt välkomnar
kollegiet att kommissionen presenterade en ny integrationsrapport15 i
samband med strategin. Integrationsrapporterna lanserades i den
inremarknadsspecifika strategin från 2012, och igen saknar vi analys av
hur väl kommissionen anser att detta initiativ fallit ut. Kollegiet menar att
strategin och integrationsrapporten åtminstone borde sammanlänkas
bättre, både analytiskt och i uppföljningen.
Kommissionen skriver att många personer och företag fortfarande inte är
medvetna om de möjligheter som finns för dem, exempelvis via
domstolsprövning, att trygga sina rättigheter. Kommissionen lägger
tyvärr inga förslag för att öka medvetenheten om detta, och inte heller för
att öka kunskapen om inremarknadsrätten bland exempelvis domare och
tjänstemän, vilket funnits med i tidigare strategier.16
14
Pelkmans et al (2014) Indicators for measuring the performance of the Single Market
– Building the Single Market Pillar of the European Semester. Study for the IMCO
Committee
15
Single Market Integration and Competitiveness in the EU and its Member States –
Report 2015
16
T ex COM(2007) 502 final “A Europe of results – applying Community law”
17(26)
Samarbetsinriktade verktyg såsom EU-piloten har visat goda resultat de
senare åren. Kollegiet ser därför ett värde i att kommissionen även
fortsatt vill stärka samarbetet med medlemsstaterna, men vill påpeka att
detta inte bör leda till att de formella förfarandena prioriteras ned.
Informella arbetsformer genererar inte lika mycket kunskap om vad som
är korrekt genomförande och tillämpning eftersom de inte är transparenta
för företag, medborgare och forskare. Det är därför viktigt att säkerställa
tillräckliga resurser för att kunna sköta båda spåren.
Kopplingen till ”Bättre lagstiftning”
Kommissionen vill koppla stärkt efterlevnad till arbetet med ”Bättre
lagstiftning”, även kallat ”Refitplattformen”, men det framgår inte tydligt
hur. Kollegiet har två förslag på hur arbetet med ”Bättre lagstiftning” kan
kopplas till efterlevnad.
För det första föreslår vi att information som framkommer i de
regelbundna uppföljningarna och utvärderingarna av regelverk som
kommissionen utför inom ramen för ”Bättre lagstiftning” bör kunna
användas för att öka trycket på de medlemsländer som inte tillämpar
reglerna rätt. Detta kan exempelvis ske i de årliga dialogerna (se
nedan).17
För det andra välkomnar vi fortsatt användandet av
genomförandeplaner18 för att stötta och styra medlemsländerna i
genomförandet av större direktiv och förordningar med direktivliknande
krav. Eftersom behov och problem kan variera mellan medlemsländer
framhåller vi att planerna bör reflektera problem som medlemsländer
själva lyfter, samt att de inte glömmer bort den delen av genomförande
och tillämpning som ska ske på lokal nivå eller i myndigheter. Som ett
led i arbetet att öka samstämmigheten mellan inremarknadsregelverket
och den externa handeln kan planerna, ifall direktivet i fråga så tillåter,
uppmana medlemsländerna att om möjligt implementera reglerna på ett
sätt som inte diskriminerar tredjelandsaktörer. Kollegiet välkomnar även
genomförandeplaner för förordningar. Användandet av förordningar
leder inte nödvändigtvis till att efterlevnad blir bättre än med direktiv.19
Eftersom implementeringsplaner inte är ett nytt grepp kunde kollegiet
önska att kommissionen hade analyserat hur verktyget fungerat hittills.
17
I vilken mån arbetet redan fungerar så vet inte kollegiet.
”Verktyg” 32 i verktygslådan för ”Bättre lagstiftning”
19
Ett exempel är Varuförordningen. Eventuellt kan det faktum att förordningarna inte
behöver genomföras göra att de blir mindre välkända hos viktiga aktörer.
18
18(26)
Bilaterala dialoger
Kommissionen vill organisera årliga bilaterala dialoger med
medlemsländer om deras genomförande av direktiv. Detta tolkar vi som i
stort samma sak som de så kallade ”paketmöten” där kommissionen och
en medlemsregering diskuterar ett ”paket” av befintliga och potentiella
överträdelseärenden informellt. Enligt vad kollegiet erfar kan sådana
dialoger öka förståelsen mellan parterna och därmed förebygga, ibland
bidra till att lösa, problem.
Eftersom paketmöten funnits länge20 borde kommissionen ha analyserat
övergripande hur dessa tidigare bidragit till efterlevnad, samt förklarat
vad som är nytt i förslaget. Kollegiet befarar att årliga dialoger med alla
28 medlemsländer skulle kunna bli oproportionerligt resurskrävande. En
annan möjlig nackdel är att deras informella karaktär21 gör dem svåra att
utvärdera för övriga intressenter. Möjligen skulle dessa dialoger kunna
bli mer effektiva än tidigare paketmöten om de kan ta upp den
information som kommissionen samlar genom utvärderingarna av
regelverk inom ”Bättre lagstiftning” (se ovan) och verktyget för
dataanalys (se nedan). Detta nämns dock inte i strategin.
Kvaliteten i genomförande av direktiv – verktyget för dataanalys och
jämförelsetabeller
Ett pilotprojekt pågår i kommissionen för att ta fram ett
dataanalysverktyg som ska granska om direktiv har genomförts
fullständigt och korrekt i nationell lagstiftning. Förslaget är otillräckligt
beskrivet, men kollegiet är positivt till verktyg som kan bidra till att
identifiera bristande genomförande och åtgärder som går utöver
direktivets syfte. Emellertid beror effekterna på hur verktyget utformats
och i vilken fas det används.
Om granskningen sker innan genomförandet är slutfört i
medlemsländerna kan verktyget kanske bidra till bättre kvalitet i
genomförandet genom att uppmärksamma brister i tid. Om granskningen
sker efter genomförandet är slutfört kan verktyget istället bli en
kunskapskälla om efterlevnadsunderskottet, men knappast påverka
medlemsländernas genomförande.
I utformningen av verktyget är det viktigt att ta hänsyn till att
rättstraditioner, myndighetsstrukturer och olika legala språktraditioner
kan påverka hur direktiv genomförs och hur ord i direktivet används.
20
21
Redan i COM(2002) 725 final skriver kommissionen att de vill använda detta mer.
För paketmöten utfärdas inga offentliga agendor eller mötesanteckningar.
19(26)
I detta sammanhang vill kollegiet uppmärksamma ett redskap för kvalitet
i genomförande som inte diskuteras i strategin, nämligen inlämnande av
dokument som förklarar hur ett direktiv har genomförts när
medlemsländerna anmäler att direktivet genomförts. Detta föreslogs i
meddelandet 2002, upprepades i meddelandet 2007 och stadfästes 2011
då kommissionen, parlamentet och medlemsländerna enades om att
sådana dokument ska lämnas in ”i motiverade fall”.22 Efterlevnaden
brister dock då inte alla länder lämnar in de förklarande dokumenten och
ofta heller inte i form av de jämförelsetabeller (artikel för artikel) som
kommissionen föredrar.23 I meddelandet 2012 föreslog kommissionen en
skärpt ansats för prioriterade sektorer, där medlemsländerna skulle lämna
en förklaring via Internet av hur de har införlivat reglerna och hur dessa
regler fungerar i praktiken. Inlämnandet av förklarande dokument
och/eller jämförelsetabeller redovisas i årsrapporterna om kontrollen av
EU-rättens tillämpning, men det hade varit välkommet om kommissionen
i detta nya meddelande utvärderat vad som hände med förslaget från
2012. Bristen på efterlevnad skulle kunna bero på att medlemsländerna
inte vill skylta med ett eventuellt bristfälligt genomförande, på att det
saknas direkta sanktioner mot att inte lämna in dokumentet, och/eller på
att upprättandet innebär en extra arbetsbörda för dem som genomför
direktivet.
Kollegiet anser att publicerade jämförelsetabeller över hur direktiv
genomförts stärker medborgares och företags kunskap om hur deras
rättigheter tagits omhand. Kollegiet beklagar därför att kommissionen
inte lagt några förslag som utvärderar användandet eller följer upp
förslaget från 2012. Kollegiet föreslår att synergier skapas med
dataanalysverktyget. Om verktyget utformas väl och transparent kan
detta skapa incitament för medlemsländerna att inkomma med
jämförelsetabeller för att minska risken att verktyget söker i fel, eller inte
tillräckligt många, rättsakter och efter rätt nyckelord. En annan möjlighet
att öka medlemsstaternas motivation att lämna in förklarande dokument
med jämförelsetabeller skulle kunna vara att införa det som en ny
indikator i resultattavlan för den inre marknaden.
En smart efterlevnadsstrategi och sektoriella strategier
Precis som i tidigare meddelanden 2002-2012 vill kommissionen i större
utsträckning styra arbetet med efterlevnad enligt strategiska
22
Gemensam politisk förklaring av den 28 september 2011 från medlemsstaterna och
kommissionen om förklarande dokument (2011/C 369/02) samt mellan
Europaparlamentet, rådet och kommissionen (2011/C 369/03)
23
Kontroll av unionsrättens tillämpning. Årsrapport 2014. COM(2015) 329 final
20(26)
prioriteringar. Det framgår dock inte vad som är skillnaden mot tidigare
och igen saknas utvärdering av tidigare strategier.
Det är viktigt att EU-regelverket levererar ekonomiska resultat, och
kollegiet är därför positivt att kommissionens insatser riktas mot områden
där potential för ekonomiska tillväxt är stor. Principerna för hur
ekonomiskt viktiga sektorer väljs ut bör vara transparanta för att skapa
förståelse för prioriteringarna.
Vidare menar kollegiet att en strategi måste ta hänsyn till andra
dimensioner än de rent ekonomiska. Det är till exempel betydelsefullt för
förtroendet för den inre marknaden att regelverk som stärker den enskilde
efterlevs. Slutligen är det viktigt att göra en rimlig avvägning mellan
strategiskt arbete med efterlevnad i ekonomiskt viktiga sektorer och
kommissionens roll som hela fördragets väktare.
Marknadsinformationsverktyg för den inre marknaden
Kommissionen föreslår att kommissionen ska ges befogenhet att inhämta
marknadsinformation av utvalda aktörer på utvalda områden (Single
Market Information Tool, SMIT).
Kommissionen vill genom införandet av SMIT få en överblick över hur
efterlevnaden ser ut på vissa områden men också se vilka
lagstiftningsåtgärder som kan komma att behövas på identifierade
problemområden. Kollegiet ser det naturligtvis som välkommet att med
nya sätt identifiera och därmed kunna komma till rätta med hinder som
innebär att inremarknadsregelverket tillämpas felaktigt, även när det
gäller privaträttsliga handelshinder. Kollegiet vill dock i sammanhanget
beröra några frågetecken vad gäller utformningen av SMIT.
Kommissionen talar i arbetsdokumentet24 om att medlemsstaterna i
nuläget är kommissionens primära källa till information för att tillämpa
inre marknadsregelverket men att kommissionen ser det som nödvändigt
att ha möjlighet att behöva ta del av ytterligare information i de fallen där
allmänna källor är otillräckliga. Informationen ska som kollegiet förstår
det kunna inhämtas direkt från marknadsaktörer, för att i slutändan
säkerställa en optimal efterlevnad. Det framgår i och för sig att man
genom SMIT avser hämta in information direkt från affected firms25 men
inte någon ytterligare förklaring till vilka som kan innefattas i detta
begrepp eller begränsningar i omfånget.
24
25
SWD (2015) 202 final
Beskrivningen återfinns huvudsakligen i SWD (2015) 202 final, s 85
21(26)
Vidare framgår det inte heller av förslaget eller bakgrundsdokumentet på
vilka grunder man avser välja ut de problematiska områdena som
sedermera kan leda till användandet av SMIT. Tvärtom uppges verktyget
komma användas på en fall-till-fall basis vilket, i kollegiets mening,
riskerar bli ett icke-transparent och oförutsägbart system där enskilda
eventuellt kan komma att ställas inför skyldigheter att lämna information.
Mot bakgrund av detta finner kollegiet det svårt att veta vilka aktörer
som kan komma att omfattas av kommissionens förslag.
För kollegiet förefaller det i nuläget oklart om sektorsstrategierna (se
ovan) kommer vara vägledande när det kommer till vilka områden som
anses problematiska och vilka aktörer som kan behöva lämna uppgifter
inom ramen för SMIT.
Kollegiet saknar en bedömning varför kommissionen anser att SMIT är
det bästa alternativet för inhämtande av de här uppgifterna i förhållande
till sitt syfte. Inte heller framgår det på ett tydligt sätt om, och i så fall
varför, det bör vara tvingande för enskilda aktörer att lämna
informationen. Sammantaget anser kollegiet att det, för att kunna avgöra
hur verktyget står sig i förhållande till fördragets regler, i synnerhet
utifrån kommissionens befogenheter, och principerna om regelförenkling
behövs en tydligare beskrivning av verktygets syfte, omfattning, rättsliga
grund samt redogörelse för eventuella sanktioner för det fall att SMIT
föreslås utgöra en skyldighet för utvalda aktörer.
Solvit
Det framgår av kommissionens förslag att man, tillsammans med
medlemsstaterna, vill stärka problemlösningsnätverk som Solvit och att
kommissionen kan komma överväga att ge lämplig uppföljning i vissa
Solvit-ärenden. I detta avseende vill kollegiet framhålla vikten av att det,
i ärenden där Solvit inte kunnat lösa problemet, behövs en detaljerad och
systematisk uppföljning av kommissionen. Processen för detta bör vara
tydlig, transparent och förutsebar. Den bör ta tillvara såväl det arbete som
gjorts i Solvit som de möjligheter som befintliga anmälningssystem
erbjuder för att identifiera och koppla ihop ärenden som berör samma
fråga. Detta minimerar risken för dubbelarbete, sparar tid samt främjar
konsekvent hantering.
Vad gäller kommissionens förslag om att öka medvetenheten om Solvit
bland privatpersoner och företag anser kollegiet att det är en viktig och
välkommen ansats. Mot bakgrund av den minskning av
företagsrelaterade ärenden som noterats i hela nätverket är det därför
extra viktigt och önskvärt att sådana insatser sker på initiativ av
kommissionen och inte enbart av enskilda Solvit-center.
22(26)
Kommerskollegium skulle vidare se det som positivt om kommissionen
gjorde särskilda insatser för ökat utbyte mellan företagsrådgivande
funktioner (exempelvis branschorganisationer eller Enterprise Europe
Network) och Solvit om bland annat potentiella handelshinder. Slutligen
ser kollegiet det som önskvärt att kommissionen verkar för en ökad
medvetenhet om Solvit även i kommissionens interna organisation.
Förslag 4.2. Tjänstedirektivet ska ge bättre effekt
genom nytt anmälningsförfarande
Kommissionen kommer föreslå en lagstiftningsåtgärd för att förbättra
anmälningsförfarandet inom tjänstedirektivet, enligt modellen för
anmälningsdirektivet för tekniska föreskrifter ([EU] 2015/1535).
Kollegiet är positivt till att införa de mekanismer som gäller för
anmälningar enligt anmälningsdirektivet även på tjänsteområdet (ogiltig
nationell bestämmelse vid utebliven anmälan, frysningsperiod mm.) Då
processerna föreslås bli i princip identiska förespråkar vi även att de
anmäls i ett och samma system och inte som idag, både i IMI och TRIS.
Eftersom konsekvensen av en utebliven anmälan föreslås bli att
bestämmelsen inte har någon verkan, vill vi poängtera att det måste
tydliggöras för medlemsstaterna när anmälningsskyldighet föreligger. I
dag är det t.ex. otydligt vad som gäller vid lättnader av krav och i vilken
utsträckning nationella bestämmelser som genomför EU-rättsakter ska
anmälas. Vi skulle även välkomna förtydliganden av tjänstedirektivets
definitioner och undantag. Detta skulle vara till stor hjälp för anmälande
myndigheter.
Förslag 4.3. En stärkt inre marknad för varor
Kommissionen lägger fram ett antal förslag, varav kollegiet kommenterar
dem som rör ömsesidigt erkännande, varuförordningen och
varukontaktpunkten.
Förändring av varuförordningen med avseende på självdeklaration
Kommerskollegium ser positivt på att kommissionen föreslår åtgärder för
att principen om ömsesidigt erkännande ska få ett bättre genomslag för
den fria varurörligheten. Kollegiet delar även kommissionens uppfattning
att ändringar i varuförordningen kan vara nödvändiga för att få principen
om ömsesidigt erkännande att fungera bättre.
Kollegiet anser dock att varuförordningen inte behöver ändras på så sätt
att det blir möjligt för företag att utfärda en försäkran om att en produkt
är lagligen saluförd, i linje med kommissionens förslag. Enligt kollegiets
23(26)
mening medför detta en administrativ börda som riskerar att sätta alltför
stort fokus på rekvisitet lagligen saluförd, som är ett formalistiskt rekvisit
för tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande. Om det finns
problem med att nationella myndigheter nekar ömsesidigt erkännande,
eftersom de inte kan avgöra om en produkt är lagligen saluförd eller inte,
vore det bättre för den fria varurörligheten om det i varuförordningen
klargörs att det finns en presumtion om att varor från andra EU/EESländer, eller Turkiet, är lagligen saluförda (tillverkade eller använda). En
myndighet som misstänker att en produkt inte är lagligen saluförd skulle
då behöva visa att så är fallet.
Att flytta fokus från kriteriet lagligen saluförd vore enligt kollegiets
mening positivt eftersom det rekvisitet har liten eller ingen inverkan på
en viktigare aspekt av ömsesidigt erkännande: nämligen att produkter på
den inre marknaden ska vara säkra. Enligt principen om ömsesidigt
erkännande kan nationella myndigheter endast neka marknadstillträde för
produkter från andra medlemsländer som inte uppfyller nationella
tekniska regler som motsvarar regelverken i det land där produkten är
lagligen tillverkad eller saluförd. Syftet med detta är att, i frånvaron av
EU-harmonisering, undvika ett bottenrace där produktstandarderna
sänks. Detta bör också vara den huvudsakliga anledningen till att en
nationell myndighet ska neka marknadstillträde för en produkt, snarare
än att det sker på en formalistisk grund.
Sammantaget anser kollegiet att införandet av en självdeklaration om att
en produkt är lagligen saluförd, i linje med kommissionens förslag,
riskerar medföra en ökad administrativ börda för företag såväl som
myndigheter. Därutöver kan införandet av en sådan självdeklaration
flytta fokus från produktsäkerhet till ett formalistiskt rekvisit.
Varuförordningens tillämpningsområde
I samband med att kommissionen utreder möjliga ändringar av
varuförordningen finns det, enligt kollegiets uppfattning, anledning att se
över varuförordningens tillämpningsområde. Kollegiet anser bl.a. att det
vore fördelaktigt att utreda om varuförordningens företagsbegrepp
(ekonomisk aktör) skulle kunna utökas till att även inkludera
yrkesmässiga slutanvändare. Kommissionen bör även utreda om beslut
som hindrar försäljningen av en vara som inte fått en myndighets
förhandsgodkännande, en typ av beslut som inte omfattas av
varuförordningen i nuläget, bör ingå i varuförordningens
tillämpningsområde. Slutligen bör varuförordningen inte enbart inkludera
beslut mot varor som är lagligen saluförda, utan även varor som är
lagligen tillverkade eller använda.
24(26)
Förbättrade varukontaktpunkter
Kommerskollegium välkomnar kommissionens avsikt att
varukontaktpunkterna även ska informera företag om harmoniserad
produktlagstiftning. Den svenska kontaktpunkten gör redan idag ingen
åtskillnad om produkter omfattas av EU-harmoniserad lagstiftning eller
inte, utan informerar företag om gällande produktregler i Sverige.
Kommissionen har även för avsikt att lägga fram en åtgärdsplan som ska
öka medvetenheten om principen om ömsesidigt erkännande. Enligt
kollegiets uppfattning skulle en åtgärd som ingår i den planen kunna vara
införandet av en grafisk profil för varukontaktpunkterna, på samma sätt
som det finns grafiska profiler för t.ex. Solvit eller EUGO. Kollegiets
uppfattning är att en gemensam grafisk profil för kontaktpunkterna skulle
kunna öka medvetenheten om kontaktpunkterna och förbättra deras
kommunikationsarbete.
Vägledning om ömsesidigt erkännande
2003 antog kommissionen ett omfattande tolkningsdokument om
principen om ömsesidigt erkännande som publicerades i EU:s officiella
tidning.26 Sedan dess har varupaketet – inklusive varuförordningen – trätt
i kraft. Enligt kollegiets uppfattning finns det därför anledning för
kommissionen att uppdatera sitt befintliga tolkningsdokument, för att ta
hänsyn till det nya rättsliga ramverket, och offentliggöra även det i den
officiella tidningen.
Enligt kollegiets uppfattning skulle en del av den föreslagna
åtgärdsplanen kunna vara att kommissionen utfärdar ett officiellt
vägledningsdokument i den officiella tidningen EUT. Detta skulle kunna
stärka varuförordningen och bidra till att principen om ömsesidigt
erkännande får bättre genomslag.27 I synnerhet bör sådan vägledning
klargöra ackrediteringens roll för icke-harmoniserade produkter. Vidare
bör en vägledning redogöra för om myndigheter ska tillämpa
varuförordningens förfarande eller ett förfarande i annan EU-lagstiftning
när myndigheter stoppar försäljningen av produkter.28 Ett uppdaterat
tolkningsdokument skulle även kunna vara användbart i
anmälningsdirektivets procedur, där kommissionen i dagsläget ofta
hänvisar till det befintliga tolkningsdokumentet från 2003.
26
Kommissionens tolkningsmeddelande att underlätta varors tillträde till en annan
medlemsstats marknad: ömsesidigt erkännande i praktiken (EGT C 265, 4.11.2003, s.
2).
27
Om kommissionens vägledningar som rättskälla, se t.ex. mål C-57/12, Fermabel
(2013) p. 37.
28
T.ex. artikel 54 i förordning (EG) nr 882/2004 som rör kontroll av livsmedel.
25(26)
Gemensam digital ingång och
informationskanaler (saknar egen rubrik)
Det finns inget avsnitt i meddelandet om informationskanaler för att
hjälpa aktörer dra nytta av den inre marknaden. Istället hänvisar
kommissionen kortfattat i avsnitten 2.2 och 4.1 (småföretag och
efterlevnad) till arbetet med ”gemensam digital ingång” som lanserades i
strategin för den digitala inre marknaden. Eftersom kollegiet länge
framfört vikten av informationsfrågorna kommenterar vi dessa frågor
separat ändå.
Inget nytt framförs i sak om den digitala ingången, däremot sägs (såsom
beskrivits ovan) att varukontaktpunkten ska få breddade uppgifter och att
Solvit ska marknadsföras bättre.
För nuvarande finns en mängd icke sammanhållna stödfunktioner på den
inre marknaden vilket leder till en tämligen fragmenterad situation. I
medlemsstaterna faller informationsansvaret för nationella regler, den
inre marknadens regelverk och tillhörande implementeringsverktyg
(kontaktpunkter, problemlösningsfunktioner m.fl.) i många fall på ett
stort antal centraliserade- och decentraliserade förvaltningsorgan. För
företag och konsumenter är det sällan uppenbart vilka aktörer de ska
vända sig till när de söker information eller stöd. Även myndigheter kan
av samma skäl ha svårt att navigera när de behöver hänvisa företag och
konsumenter till rätt instans.
Kollegiet ser det som eftersträvansvärt att samla alla unionsgemensamma
funktioner under en och samma digitala ingång för att förenkla för
företag och/eller privatpersoner som vill ha information, rådgivning eller
hjälp. Idag kan man på startsidan för Solvit välja rådgivning eller hjälp,
vilket leder vidare till Ditt Europa (rådgivning) respektive Solvit. Även
Ditt Europa har ingångar som hjälper den sökande att hitta rätt. Den
gemensamma digitala ingången skulle kunna utformas så att alla
kontaktpunkter (eller andra nätverk såsom Enterprise Europe Network)
blev enkelt nåbara. En samling av informations- och
rådgivningsfunktionerna skulle kunna bidra till att allokera resurser på ett
effektivt sätt, genom att rätt funktion får rätt frågor direkt och, i de fall
där de inte hamnat rätt, att det finns en teknisk lösning som för det
ärendet vidare till rätt instans utan att den enskilde behöver ta den
kontakten själv. På så sätt finns det en möjlighet att fånga upp problem
som annars hade kunnat fastna eller försvinna obemärkt förbi, vilket är
positivt från ett efterlevnadsperspektiv.
Det är därför viktigt att den utveckling av Solvit och varukontaktpunkten
som aviseras synkroniseras med det övergripande arbetet under den
26(26)
digitala strategin för bästa effektivitet. Kollegiet anser att det i detta
sammanhang är nödvändigt att kommissionen först skapar sig en god
överblick över befintliga informationskanaler och stödfunktioner inom
samtliga sektorer, så att närliggande kanaler och funktioner inte byggs
upp parallellt. Vi vill också framhålla vikten av att en gemensam digital
ingång har hela den gemensamma marknaden som utgångspunkt, dvs. att
den täcker alla situationer vid gränsöverskridande handel, inklusive
personrörlighet. God intern koordinering inom kommissionen är därför
en förutsättning för ett lyckat resultat.
Ärendet har avgjorts av generaldirektören Anna Stellinger i närvaro av
enhetscheferna Agnès Courades Allebeck, Tanja Rasmusson och Oscar
Wåglund Söderström, ämnesråden Anna Sabelström och Ulrika Båth
Bertram, utredarna Agnes Andersson, Anna Svärd, Camilla Östlund,
Cedric Housset, Colette Beek, Erik Dahlberg, Kristina Loboda, Linda
Bodén, Marianne Jönsson, Mattias Karlson Jernbäcker, Ola Landström,
Sara Sandelius och Maria Walfridson, samt ämnesrådet Emilie Anér,
föredragande. I den slutliga handläggningen har även deltagit ämnesrådet
Olivier Linden.
Anna Stellinger
Emilie Anér
