DEN STARKA STATENS
STYRNINGSPROBLEM
Stefan Sjöblom
DEN STARKA STATENS
STYRNINGSPROBLEM
Stefan Sjöblom
Publikationer från projektet Förvaltningslösningars språkliga konsekvenser (Språkon)
Utvärderingsprogrammet Arttu: undersökningar nr. 13
I projektet Språkon analyseras förvaltningsreformers språkliga konsekvenser. Det
genomförs i samarbete mellan Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet, och Statsvetenskapliga institutionen vid Åbo Akademi (Åbo &
Vasa). Projektet finansieras av Svenska Kulturfonden. För närmare information:
http://sockom.helsinki.fi/forum/sprakon/sprakon.html.
Projektet medverkar även i forskningsprogrammet för utvärderingen av kommunoch servicestrukturreformen (Paras-Arttu) vid Finlands Kommun­förbund. För närmare information: http://www.kommunerna.net.
ISBN 978-952-10-5224-8
ISBN 978-952-10-5225-5 (PDF)
Unigrafia 2011
Pärmbild: Sebastian Godenhjelm
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Tiivistelmä............................................................................................................. 5
Förord...................................................................................................................... 7
I.
DEN MÅNGTYDIGA STYRNINGEN................................................................ 9
1. Problemet..................................................................................................... 9
2. Styrmedel i offentlig politik........................................................................11
3. Förvaltningspolitikens förändring ............................................................14
II.
STATSROLLERNA OCH STYRNINGSSYSTEMEN.......................................20
4. Den reglerande staten.................................................................................21
5. Den planerande staten...............................................................................30
6. Den förhandlande staten............................................................................41
7. Den möjliggörande staten..........................................................................51
III.
DEN STARKA STATENS STYRNINGSPROBLEM........................................ 75
8. Styrning i obalans ..................................................................................... 75
9. Den avpolitiserade politiken......................................................................83
10.Ansvar och förtroende...............................................................................85
Referenser...........................................................................................................94
Bilaga 1: Det sammansatta styrningssystemet i
praktiken: exemplet utkomststöd......................................................... 107
Tiivistelmä
Vahvan valtion ohjausongelmat. Den starka statens styrningsproblem.
Raportissa tarkastellaan julkisten ohjausjärjestelmien kehitystä sekä yhteiskuntaohjauksen tämän päivän haasteita. Keskeisimmät kysymykset ovat:
• Mitkä ovat julkisten ohjausjärjestelmien keskeisimmät muutokset?
• Miten ohjausjärjestelmät ovat muuttuneet ja mitkä tekijät selittävät
yhteiskuntaohjauksen tämän päivän moninaisuutta?
• Minkälaisia seurauksia ohjausjärjestelmien muutoksilla on poliittisten instituutioiden ja kansalaisten näkökulmasta?
Raportti jakaantuu kolmeen osaan. Ensimmäisessä osiossa ohjausta ja ohjauskeinovalikoimaa tarkastellaan käsitteellisestä näkökulmasta sekä käsitellään ohjausjärjestelmien muutoksia osana julkisen hallinnon kehittämispolitiikkaa. Raportin
toisessa osiossa analysoidaan ohjausjärjestelmien historiallista kehitystä valtion
näkökulmasta. Analyysi on jäsennelty neljän valtioroolin tai -käsityksen avulla:
oikeusvaltio, suunnitteluvaltio, neuvotteluvaltio sekä mahdollistava valtio. Näillä
kaikilla on lähihistorian eri vaiheissa ollut keskeinen rooli Suomen yhteiskunta­
järjestelmän sodanjälkeisessä muotoutumisessa. Raportin kolmannessa osassa
tarkastellaan nykyistä ohjausjärjestelmää sekä arvioidaan yhteiskuntaohjauksen
tämän päivän ongelmia ja haasteita poliittisten instituutioiden sekä kansalaisten
näkökulmasta.
1980-luvun jälkeen ohjausjärjestelmissä tapahtuneet muutokset ovat monessa
mielessä olleet suuria. On siirrytty valtiokeskeisestä mallista kohti eriytyneempää
ohjausta. Yhteiskuntaohjauksen keinovalikoima on jatkuvasti laajentunut. Samalla
suuret muutokset ovat kuitenkin osittain näennäisiä. Historialliset perinteet ja usko
vahvaan valtioon ovat edelleen vahvasti läsnä. Hallinnon uudistuspolitiikkaa leimaa
edelleen valtiokeskeisyys ja pragmaattisuus. Perinteisiä ohjauskeinoja on täydennetty uuteen hallinta-ajatteluun liittyvillä ohjausvälineillä ja toimintatavoilla.
Ongelmana on kuitenkin, että hallinta-ajattelu ei lähtökohtaisesti edusta valtiokeskeistä lähestymistapaa. Tästä seuraa, että ohjauskeinojen väliset jännitteet
vahvistuvat tavalla, jolla on kielteisiä seurauksia kansalaisten ja poliittisten instituutioiden vaikutusmahdollisuuksien sekä viime kädessä politiikan uskottavuuden
5
Den starka statens styrningsproblem
kannalta. Ei myöskään pystytä hyödyntämään niitä vahvuuksia, joita oletetaan liittyvän esimerkiksi markkinaperusteisiin, verkostomaisiin ja vuorovaikutuksellisiin
toimintatapoihin. Samalla on liiaksi luotettu siihen, että uusien ohjauskeinojen ja
organisointitapojen tuomia hyötyjä voidaan saavuttaa toiminnallisista, alueellisista
ja paikallisista eroavaisuuksista riippumatta.
Valtion keskitettyä hallinnon kehittämispolitiikkaa tulisi näin ollen arvioida uudelleen. Tulisi pyrkiä aidosti eriytyneempään ohjausajatteluun, jossa ohjauskeinojen soveltuvuutta enenevässä määrin arvioidaan toiminnallisista erityispiirteistä
käsin.
6
Förord
Den här rapporten har skrivits inom projektet Förvaltningslösningars språkliga
konsekvenser som analyserar de effekter de senaste årens intensiva reformtakt haft
i språkligt hänseende. Den grundläggande frågan i rapporten är hur den politiska
styrningen förändrats, och med vilka medel den som styr idag kan påverka de som
styrs.
Någon kan undra vad det övergripande och långa tidsperspektiv som här anläggs
har med dagens språkproblematik att göra. Flera svar kan ges på den frågan. Ett
svar är att en översikt av den offentliga politikens styrningsmekanismer saknats. Ett
annat svar bottnar i den mångfald av organisationsformer och styrinstrument som
kännetecknar dagens offentliga verksamhet. Många olika styrningsidel konkurrerar, vilket lätt leder till överraskningar på politikens utfallssida. Konsekvenserna av
den förda politiken kan, trots goda föresatser, visa sig vara helt andra än de avsedda.
De senaste åren har det språkliga klimatet hårdnat, vilket framför allt är en konsekvens av ett oerhört hårt samhällsklimat i stort. De språkliga rättigheterna har,
trots grundlagsskyddet, reducerats till frågor bland andra på den politiska dagordningen. De är i allt större utsträckning förhandlingsbara, och de påverkas i högsta grad av hur olika organiserings- och styrningsprinciper i praktiken tillämpas i
förvaltningens vardag. Det är därför viktigt att även se språkproblematiken ur ett
bredare förvaltningspolitiskt och historiskt perspektiv.
Tyvärr är diskussionen om samhällsstyrningens utformning för det mesta utpräglat historielös och instrumentell. Den politiska styrningens vardag handlar om
att hitta snabba lösningar på uppkomna problem. I utvecklingsarbetet är förnyelse
en norm och gamla verksamhetsformer betraktas som ointressanta. Trots det har
många av de styrmedel som idag används en djup förankring i den efterkrigstida
politiken. Ibland går de historiska rötterna längre än så. Det är förklaringen till rapportens relativt långa tidsperspektiv.
Om en historisk analys är trots det inte fråga. Den både viktiga och intressanta
uppgiften att skriva den finländska samhällsstyrningens historia med tonvikt på
dess effekter återstår fortfarande. Men jag har bl.a. genom faktarutor velat lyfta
fram åtminstone några politiska och samhälleliga skeenden som haft en avgörande
betydelse för den riktning styrningssystemens utveckling tagit. Det innebär i och
för sig inte att jag skulle åberopa vare sig determinism eller föreställningen om en
spårbunden utveckling som övergripande förklaringar till de stora förändringar
samhällsstyrningen genomgått.
7
Den starka statens styrningsproblem
Jag vill tacka projektgruppens övriga medlemmar för inspirerande diskussioner
under projektets gång. Ett särskilt tack till Viveca Ramstedt och Siv Sandberg som
kommenterat tidigare versioner av manuskriptet.
Kitteldalen i Esbo påsken 2011
Stefan Sjöblom
8
I. DEN MÅNGTYDIGA STYRNINGEN
1.
Problemet
Offentliga organisationer förverkligar samhällspolitiken i kraft av ett demokratiskt
mandat. Det innebär att sådan verksamhet som bedrivs i offentlig regi, i daghem,
skolor, hälsocentraler, sjukhus, universitet med mera, skall kunna föras tillbaka till
någon form av demokratiskt fattade beslut (Rothstein 2008). Ett av samhällsstyrningens grundproblem är hur de politiker som är ansvariga inför väljarna skall kunna styra organisationerna så att verksamheten faktiskt genomförs i enlighet med
de beslut som fattats. Styrningen kan utformas på många olika sätt. Den offentliga
verksamheten kan styras genom precisa regler eller genom att politikerna endast
anger de generella målen för verksamheten. Styrningen kan även vara direkt, och
ange hur verksamheten skall utformas, eller indirekt, varvid politikerna styr genom
att påverka verksamhetens förutsättningar som ekonomiska resurser, kunskap eller
information.
De moderna förvaltningssystemens utveckling vägleddes av det rättsstatliga idealet och den legal-byråkratiska modellen. En förvaltning baserad på enhetliga och
centralt beslutade regler som tillämpas av en neutral, på professionella grunder tillsatt tjänstemannakår skulle i enlighet med Max Webers föreställning skapa legitimitet genom att förhindra godtycke och göra statens beslutsfattande mera förutsägbart för den enskilde medborgaren. Den byråkratiska modellen hade en stor andel i
demokratiseringsprocesserna i Västeuropa och USA från mitten av 1800-talet framåt. Fortfarande är bristen på legal-byråkratiska förvaltningsformer ett hinder för
ekonomisk och demokratisk utveckling i tredje världens länder (Blomqvist 2008).
Följaktligen har tilltron till regelbaserad styrning länge förblivit mycket stark. Efterhand blev emellertid byråkratins akilleshäl allt mera uppenbar, nämligen att den
inte klarar av uppgifter som kräver flexibilitet och situationsanpassning. Regler kan
inte utformas så att de svarar mot alla tänkbara situationer. I välfärdsstaten överfördes situationsanpassningen i hög grad på de professionella yrkesgrupperna.
Avvägningen mellan precision och flexibilitet i styrningen är förvaltningspolitikens grundproblem (jfr. Rothstein 2008, 71). Det saknar en given lösning. Samtidigt har det accentuerats genom den mångfald av specialiserade uppgifter som
välfärdsstatens organisationsstrukturer förutsätts klara av. Under de senaste tjugo
åren har styrningssystemen följaktligen genomgått stora förändringar i alla västländer. En gemensam nämnare för dessa förändringar är en allt mera utbredd misstro till centralstyrd politik och starka decentraliseringstendenser i de flesta länder.
Därmed har spelplanen i grunden förändrats. Nationalstatens auktoritet utmanas
9
Den starka statens styrningsproblem
såväl uppifrån, av överstatliga institutioner, som nerifrån av regionala och lokala
nivåer (Pierre & Peters 2000). Ett allt större antal aktörer är delaktiga i den offentliga politikutformningen (Hill 2007). Staten är hänvisad till att svara på utmaningarna genom att samordna olika intressen snarare än genom traditionell styrning. Styrningsperspektivet har förskjutits från det specifika till det generella, vilket
konkretiseras i en av huvudtrenderna i styrningssystemens förändring, övergången
från regelstyrning till mål- och resultatstyrning. Samtidigt utmanas den generella
välfärdspolitikens idé om uniformitet och lika standard. Både de offentliga organisationerna och deras utfall kännetecknas av allt större variation.
Förändringar av det här slaget kan som sagt ses i alla västländer. I anglosaxisk
litteratur beskrivs de ofta som en övergång från ”government” (traditionell styrning) till ”governance” (samverkansstyrning). Ibland har de ansetts ge uttryck för
en övergång till en postmodern stat (Richards & Smith 2002, Bogason 2001). Det
handlar emellertid inte om en övergång från en samhällsmodell till en annan utan
om gradvisa förskjutningar som påverkar maktfördelningen mellan olika samhällsaktörer, särskilt statens styrande roll. På ett litet liknande överförenklat sätt beskrivs förvaltningspolitikens förändringar ibland som vågrörelser, ibland som pendelrörelser. Också sådana liknelser baserar sig på villfarelser. Det är visserligen sant
att antalet idéer om hur samtidens organisationer borde styras och ledas är mycket
stort och att alla ingalunda är nya. Managementsamhällets organisationsrecept
(Røvik 2008) har dessutom en reformutlösande egenskap. De har potentialen att
utlösa små såväl som stora förändringar i de verksamheter där de förankrats, vilket
ofta ger reformprocesser en cyklisk karaktär. Poängen är emellertid att gamla och
nya lösningar över tid förenas i nya kombinationer och sjösätts i delvis nya organisatoriska sammanhang. Även om en del av samhällets styrformer förblir oförändrade över en längre tid, varierar den organisatoriska och institutionella kontexten
från tid till annan.
Trots att det politiska styrningssystemets utformning i en stat vid en given tid
vanligen bygger på vissa grundprinciper, kan systemet i praktiken få mycket olika konsekvenser på olika förvaltningsnivåer och inom skilda verksamheter. Olika
sakfrågor berörs på varierande sätt. Deras känslighet för politisk styrning varierar.
Samtidigt leder den komplexitet som parallella styrningssystem och -instrument
skapar till att utfallet av politiska processer sällan är resultatet av en entydig styrningsrelation utan av flera. Det är den här parallelliteten – styrformernas sammansatta drag – som är grundproblemet i dagens samhällsstyrning. Det är inte längre
lika klart vem som styr och vem som styrs. Maktfördelningen mellan olika samhällsaktörer påverkas genom ofta ganska subtila förändringar i styrningssystemen, och
effekterna av olika styrmedel är allt svårare att förutse.
10
Det för oss fram till tre frågor som vägleder den fortsatta analysen:
-- Vilka är de huvudsakliga förändringarna i styrningssystemen?
-- Vilken historisk förankring har dagens styrningssystem och i vilken
mån kan den förklara dagens komplexitet?
-- Vilka har konsekvenserna varit för de politiska institutionerna och
för medborgarnas påverkningsmöjligheter?
Rapporten har tillkommit inom ramen för forskningsprojektet ”SpråKon – Förvaltningslösningars språkliga konsekvenser”. De språkliga rättigheternas utsatthet har
under de senaste åren blivit allt mera uppenbar. Det är i sig en utmärkt illustration
av att även små förändringar i styrningssystemen kan ha stora konsekvenser – såväl
avsedda som icke-avsedda. Men de visar också att styrningssystem kan utnyttjas
på ett sätt som inte nödvändigtvis svarar mot de ursprungliga politiska avsikterna.
Även om den fortsatta diskussionen inte är explicit förankrad i språkproblematiken,
motiveras rapporten av att även de språkliga rättigheternas situation bör ses i pers­
pektiv av samhällsstyrningens allmänna utveckling.
2.
Styrmedel i offentlig politik
Styrning handlar i grunden om att försöka påverka andra för att få dem att bete
sig på ett visst sätt. Det vilar med andra ord något högst allmänmänskligt över fenomenet (Hall & Löfgren 2006). Våra medmänniskor beter sig inte alltid som vi
önskar. Offentliga organisationer är ställda inför samma problem. Deras uppgift är
att genom politiska instrument försöka främja samhälleliga mål. Arbets- och näringsministeriet har i sin politik för att främja sysselsättningen en lång rad medel till
sitt förfogande. Det kan tilldela mera resurser, skapa nya regler, ge mera detaljerad
information, omorganisera arbetskraftsförvaltningen eller förändra dess rutiner.
Men det finns få garantier för att resultatet blir det avsedda. Av någon anledning
kanske förvaltningen, företagen eller de arbetssökande inte beter sig på önskat sätt.
De flesta styrmedel har även oavsedda konsekvenser. Åtgärder som i och för sig kan
vara sysselsättningsfrämjande, kan visa sig få negativa konsekvenser för företagens
konkurrenskraft, beskattningen eller socialskyddssystemen. Offentlig politik är därför en ständig avvägning mellan olika styrmedel.
Av en lång rad skäl är samhället idag mera svårstyrt än för bara några decennier sedan. Staten som aktör är invävd i nätverk av internationella och nationella
beroendeförhållanden som den endast delvis kan påverka. Samhället består av flera
nivåer från det lokala till det övernationella som var för sig har mera omfattande
11
Den starka statens styrningsproblem
uppgifter än tidigare. Med en högre välfärdsnivå ökar även de krav som ställs på det
offentliga. Allt flera behov skall tillgodoses. Samhällsfunktionerna blir allt mera utvecklade och specialiserade. Deras känslighet för politisk styrning varierar. Styrinstrument som kan vara helt avgörande för att driva miljöpolitiska målsättningar kan
sakna relevans inom sjukvården. Staten är kort sagt tvungen att hålla sig med en
mycket bred arsenal av styrmedel. Som vi senare skall se representerar de en mycket
varierande verksamhetslogik och en skiftande historia. Därav dagens mångfald.
Vilka är då de huvudsakliga kategorierna av styrmedel? Vanligen avses med styrmedel redskap som offentliga maktutövare kan använda för att åstadkomma eller
förhindra samhälleliga förändringar (Vedung 1998). Maktutövarna kan också använda styrmedlen för att legitimera sin existens eller förstärka sin maktställning.
För sådana syften har den offentliga makten tre grundläggande redskap tillgängliga:
reglering, ekonomiska styrmedel och information. Ibland får metaforerna käpp,
morot och predikan symbolisera den politiska maktutövningens urformer (Vedung
1998, 113). Reglering som styrmedel återgår på statens legitima rätt att tvinga sina
medlemmar. Den formas av föreskrifter som utfärdas av politiska eller administrativa organ, och åtföljs av hot om sanktioner om föreskrifterna inte efterföljs. Ekonomiska styrmedel innebär att man försöker åstadkomma det önskvärda tillståndet
genom att tillföra eller beröva någon materiella resurser. Sådana styrmedel är ekonomiska bidrag och skatter. Med hjälp av informativa styrmedel strävar man till att
påverka beteendet eller tillståndet genom övertalning och upplysning. De grundar
sig med andra ord på kunskapsöverföring mellan den styrande och den styrda. Vanliga exempel är utbildning, informationskampanjer och produktmärkning. Alla tre
former av styrmedel kan vara antingen hämmande eller främjande, d.v.s. positivt
eller negativt formulerade. De kan uppträda i åtskilliga varianter. I dagens samhälle
är styrinstrumentens antal mycket stort.
Variationsrikedomen gör det befogat att något nyansera de tre grundläggande
kategorierna av styrmedel. Samhällsplanering kan ses som ett styrmedel för att
skapa bättre kunskapsmässiga förutsättningar för ett framtida beslut eller för ett
önskat beteende, exempelvis miljövänligt beteende. I det här sammanhanget finns
det anledning att betona planering som styrmedel på grund av den stora betydelse
den fick i samhällspolitiken särskilt under välfärdsstatens utbyggnadsskede. Dess
betydelse är fortfarande stor inom enskilda områden som fysisk planering och miljöplanering. Planeringstankens logik går – trots den kritik som följde under planeringsepoken – igen i många aktuella styrmedel.
På liknande grunder är det skäl att betona förhandlingsmekanismens styrande
egenskaper. Man kan visserligen fråga sig huruvida förhandling är ett styrmedel,
och Vedung (1998, 117) besvarar frågan nekande med argumentet att samtliga styrmedel kan förekomma i en förhandling medan förhandlingen som sådan inte utgör
12
en separat styrningskategori. Även om det är riktigt är det samtidigt viktigt att minnas att förhandling under vissa skeden i närhistorien blev den centrala uttrycksformen för den dominerande styrningsideologin. I en allmänsamhällelig analys av
styrningssystemens förändring måste förhandlingsmekanismen beaktas. I en mera
avgränsad innebörd är förhandlingen central i flera nyare organiserings- och styrformer som samstyrning, samförvaltning och nätverksstyrning där samverkan mellan mer eller mindre autonoma aktörer förväntas leda till önskad förändring.
Det här visar att mångtydigheten i dagens samhällsstyrning ger anledning att närma sig problematiken utifrån ett brett perspektiv. Styrningen har många indirekta
drag. Den verkställs inte bara genom styrmedel i formell bemärkelse. Också organisationsstrukturer, rutiner och dominerande uppfattningar om hur beslutsfattandet
skall gå till har starka styrande effekter (Sjöblom & Ståhlberg 1989). I det avseendet
fångade den norske sociologen Gudmund Hernes (1983) in något väsentligt genom
att skilja mellan fyra regulativa principer; nämligen rättslig reglering, självstyrelse
eller –förvaltning, förhandlingar och marknad. De styrformer samhället tillämpar
handlar inte bara om påverkan i instrumentell mening. De är också metoder för att
lösa konflikter och jämka intressen mellan majoriteten och minoriteten (RamstedtSilén 1997, 321).
Styrningssystemen förändras genom att de grundläggande mekanismerna förändras. Nya styrinstrument läggs till de gamla. Olika mekanismer och syrningsideal
sammanvävs. Plötsligt är det inte längre klart vem som egentligen styr (styrningssubjekt) eller vem som skall styras (styrningsobjekt). För den som styr är det kanske
inte klart vilka egenskaper (styrningsvariabler) hos den som utför en viss verksamhet som borde påverkas. Är det kunskaperna (förstå), resurserna och verksamhetsbetingelserna (kan) eller attityderna (vill) som borde förändras (Lundquist 1987)?
Vidare innehåller alla styrningsmekanismer ett normativt element: reglering – följ
lagen; förhandling – kom överens; konkurrens – maximera nytta och effektivitet.
De ger med andra ord olika styrningssignaler. Beroende på vilken signal vi väljer
att följa kan konsekvenserna vara helt olika på politikens utfallssida. När styrningssystemen förändras påverkas med andra ord förhållandet mellan centrala samhällsaktörer. Stater är inte längre enhetliga strukturer med ett klart och definierbart allmänintresse (Kiviniemi 1994). När flera styrningsmekanismer och –ideal existerar
parallellt kan konsekvensen vara att maktförhållandena blir oklara. Styrningssystemet blir med andra ord diffust. Mycket av det svåröverskådliga i dagens politik
handlar om sådana förändringar.
Styrningssystem förändras och reformeras inom ramen för det område som numera kallas förvaltningspolitik, och som till följd av behoven att omorganisera och
effektivera den offentliga sektorn varit ett högt prioriterat politikområde för alla
regeringar sedan slutet av 1980-talet. Förvaltningspolitiken innefattar de idéer och
13
Den starka statens styrningsproblem
åtgärder genom vilka staten vill utforma de offentliga organisationerna och deras
verksamhet (Petersson & Söderlind 1993). Förvaltningspolitiken ger även uttryck
för samhällets dominerande styrningsideologi, d.v.s. de grundläggande principer
och handlingslinjer offentliga organisationer förväntas följa. Det är därmed på sin
plats att sammanfatta de viktigaste inslagen i förvaltningspolitiken, eftersom den
bildar en institutionell ram för många av de förändringar styrningssystemen genomgått.
3.
Förvaltningspolitikens förändring
Förvaltningsutvecklingen blev en politisk intressant fråga mycket sent. De ideologiska frontlinjerna har aldrig varit särskilt markerade i finländsk förvaltningspolitik. Ett självständigt politikområde blev förvaltningspolitiken under sent 1980-tal.
Det faktum att de programmatiska förvaltningspolitiska ansträngningarna är av ett
sent datum hindrar naturligtvis inte att den offentliga sektorn i Finland, som i de
övriga nordiska länderna, under de första årtiondena efter krigen kännetecknades
av en gradvis stigande reformintensitet. Förnyelsesträvandena institutionaliserades
gradvis under de första två årtiondena efter krigen. År 1944 grundades vid finansministeriet en befattning benämnd ämbetsverksfullmäktige. Till befattningsinnehavarens uppgifter hörde att organisera och leda rationaliseringssträvanden och
effektivitetsfrämjande åtgärder inom förvaltningen. Därigenom grundlades även
finansministeriets sedermera speciella roll i utvecklandet av den offentliga sektorn. Samma år grundades nämligen finansministeriets organisationsavdelning.
Bakgrunden låg i den planeringsideologi med krav på effektivitetstänkande som
kännetecknade den krigstida statshushållningen. Fram till år 1963, då avdelningen
permanenterades, hade den extraordinarie status. År 1971 grundades även Statens
utbildningscentral med ansvar för personalutveckling och fortbildning. Där finansministeriet hade en särställning i utvecklandet av statsförvaltningens allmänna organisation, hade inrikesministeriet en motsvarande position i fråga om den regionala och kommunala nivån.
Det statliga kommittéväsendet, som bestått av permanenta och tillfälliga kommittéer, kommissioner, arbetsgrupper och olika slag av nämndorgan tillsatta av
Statsrådet eller ministerierna, blev snabbt ett av den efterkrigstida förvaltningspolitikens viktigaste instrument. Betraktar man kommittéväsendet utveckling under
efterkrigstiden finner man att den mest dramatiska kvantitativa förändringen skede
i början av 1960-talet. Mellan åren 1958 och 1963 nära nog fördubblades kommittéernas antal. Kulmen nåddes år 1972 då 598 statliga kommittéorgan verkade. Vid
medlet av 1970-talet svängde kurvan, och under 1980-talet stabiliserades antalet till
14
omkring 400. Under 1970-talet producerade dessa organ drygt 1200 utredningar.
Ca 15 % av dessa berörde primärt förvaltningspolitiska spörsmål. Under 1980.talet
minskade det totala antalet utredningar till drygt 800, varav andelen förvaltningsutredningar uppgick till knappt 20 % (Sjöblom 1994, 81). Den gradvisa nedtrappning av kommittéväsendet som sedan skulle fortsätta under 1990-talet hade därmed inletts. Samtidigt blev de publicerade utredningarna mera principiellt hållna,
och antalet informella arbetsgrupper inom ministerierna ökade. Numera har enmansutredningar, utvärderingar och internationella uppföljningar med förankring
i OECD:s PUMA-kommitté stått för det kunskapsunderlag kommittéväsendet tidigare producerade.
De politiska partiernas förvaltningssyn förblev både outvecklad och oartikulerad fram till slutet av 1970-talet (Vartola 1978, 119), varefter partiernas programproduktion gradvis intensifierades. Utvecklingsarbete i termer av brett upplagda
utvecklingsstrategier med någon form av politisk sprängkraft uppstod dock på
det hela taget först i slutet av 1980-talet. En fingervisning om den politiska styrningsambitionen ger regeringsprogrammen. Fram till början av 1970-talet var omnämnanden av förvaltningens utveckling mycket sparsamma. I den utsträckning
sådana förekom berördes i första hand ekonomiska hänsyn. En betydligt kraftigare
betoning finner man i 1970-talets regeringsprogram. Särskilt framhävs betydelsen
av den samhälleliga och ekonomiska planeringen, vilket i hög grad återspeglar innehållet i den första stora reformvågen i finländsk förvaltning; den s.k. expansionsfasen (Temmes 1994). Någon stor politisk profileringsfråga var förvaltningspolitiken
emellertid inte, vilket dock inte betyder att den skulle kunna karakteriseras som
ostyrd. Aktiviteterna var emellertid i hög grad förvaltningsstyrda. Föremålet för reformerna producerade själv den information som låg till grund för förändringarna
(Hallintohistoriakomitea 1996, 749). Även om detta i hög grad får anses gälla även i
dag, var situationen annorlunda såtillvida att vare sig politiska eller andra motpoler
fanns i diskussionerna om förvaltningens förändring. Den förvaltningscentrerade
reformaktiviteten innebar även att sektorerna kom att förändras snabbare än den
övergripande förvaltningspolitiken (Ståhlberg & Sjöblom 1989,Temmes 1994). Det
hela resulterade kort sagt i fragmenterade utvecklingsstrategier.
I den år 1977 publicerade, fortfarande mycket läsvärda och i några stycken nästan profetiska analysen av de offentliga beslutssystemens utveckling under 1960och 1970-talen identifierar Ilkka Heiskanen fyra s.k. superideologier; en ekonomisk
tillväxtideologi, en ideologi baserad på expansion av offentliga välfärdsuppgifter,
en regional jämlikhetsideologi och en demokratiseringsideologi. Samtidigt betonar han starkt behovet av samordning mellan den politiska och den administrativa nivån, både i riktning mot regeringen och riksdagen (Heiskanen 1977, 430 f.) I
ett annat projekt där förvaltningsutvecklingen under 1970- och 80-talen granskas
15
Den starka statens styrningsproblem
konstateras i liknande termer att utvecklingsarbetet förefaller ske inom relativt
självständiga och avgränsade arenor med ett stabilt participationsmönster, och med
ansvaret fördelat på de olika förvaltningssektorerna (Ståhlberg 1989, 19 f.) Till saken hör – helt i enlighet med den starka förvaltningsinterna styrningen av utvecklingsarbetet i största allmänhet – att förvaltningens representation i utredningarna
alltid varit framträdande, även om den varierat något mellan olika områden. Vid
slutet av 1980-talet kunde fyra av tio förvaltningspolitiska utredningar karakteriseras som rent byråkratiska (Ståhlberg & Sjöblom 1989, 154). Internationella utvärderingar av den finländska förvaltningspolitiken genomförda så sent som i slutet av
1990-talet skulle återkomma till en del av dessa diagnoser. Fortfarande påtalades
brister i koordineringen på central nivå (Buckaert, Ormond & Peters 2000). Utvecklingsarbetet konstaterades dessutom – på gott och på ont – vara i rätt hög grad
begränsat till en elit av topptjänstemän och ett fåtal politiker, samt präglat av en
pragmatisk konsensusorientering, snarare än politisk-ideologiska konflikter (Pollitt
1997, 12, Buckaert, Ormond & Peters 2000).
Det oaktat hade 1980-talet inneburit jämförelsevis stora förändringar i förvaltningspolitiken och dess institutionella bas. En ambition i riktning mot en mera
programmatisk statlig förvaltningspolitik hade gradvis förstärkts sedan början av
1980-talet. Den första mera helhetsmässiga redogörelsen över utvecklandet av förvaltningen avgavs till riksdagen i samband med statsförslaget för år 1982. Dessa
redogörelser, som med tre års mellanrum avgavs under 1980-talet, kan ses som föregångare till de program som i form av principbeslut avgavs åren 1990, 1992 och
1998. I huvudsak kan emellertid politiseringen av förvaltningsutvecklingen dateras
till sent 1980-tal. Av särskild betydelse var riksdagsvalet år 1987 som resulterade i
en blå-röd regeringskoalition mellan Samlingspartiet och socialdemokraterna. Särskilt Samlingspartiet hade behov av att profilera sig genom en aktiv strategi för den
offentliga sektorn (Sjöblom 1994, 72). Även det ministerutskott för förvaltningsutveckling (Halke) som grundades i och med den regeringen, och som sedermera
blivit bestående, visar att förvaltningsfrågorna på ett synligare sätt än tidigare blev
föremål för politisk diskussion. Utskottets uppgift var att koordinera utvecklingsarbetet mellan olika sektorer och skapa en politisk linje för förnyelser. Förvaltningsutvecklingen blev därmed definitivt en regeringsfråga, och har förblivit det sedan
dess.
Även i rent organisatorisk bemärkelse skedde en del förändringar under 1990-talet. År 1987 ombildades Statens utbildningscentral till Statens utvecklingscentral,
och fick därmed ett bredare ansvar för samordning av bl.a. IT-, personal- och rationaliseringsfrågor. Efter hand blev dock konsultationsuppgifterna allt viktigare, särskilt efter att centralen år 1993 ombildades till statligt affärsverk. Därmed förstärktes finansministeriets organisationsavdelning ånyo. Särskilt gällde detta ansvaret
16
för produktivitets- och effektivitetsutveckling samt personalfrågor. Idag är finansministeriets roll mycket central genom ett övergripande ansvar för hela förvaltningspolitiken och dess strategiska vägval. Detsamma gäller de utvärderingar som
kontinuerligt görs i nära samarbete med OECD. Nämnas kan att ministeriet på permanent bas haft en person stationerad vid OECD i Paris. Sedan slutet av 1980-talet
har förvaltningspolitikens referenspunkt förändrats. De nordiska länderna är inte
längre de viktigaste förebilder för det finländska reformarbetet.
Dessa förändringar är ett uttryck för att förvaltningens omvärldsberoende och
internationella kontakter ökade snabbt fr.o.m. 1980-talet. Det lade grunden för
den relativt traditionellt uppbyggda förvaltningsapparatens nyorientering i riktning mot den s.k. New Public Management –doktrinen (NPM). Omvärldsberoendet
tillhandahöll exempel och instrument för en avbyråkratisering och effektivering av
välfärdsstatens organisering. Behovet av sådana åtgärder tilltog dramatiskt i och
med den ekonomiska krisen i början av 1990-talet, och kom att innebära att decenniets förvaltningspolitik dels präglades av strukturella rationaliseringsåtgärder dels
av resultatbudgetering och en stark betoning av produktivitets- och effektivitetsaspekter över lag.
Av de strukturella åtgärderna kom omorganiseringen av statens centralförvaltning at ha en särskild betydelse för förvaltningspolitikens fortsatta utformning.
Statsförvaltningens rationaliseringsprojekt, som tillsattes av Statsrådet år 1991, resulterade i en s.k. en-nivåmodell som bl.a. innebar att en betydande del av de statliga
ämbetsverken omorganiserades antingen till fristående utvecklingscentraler eller
statliga affärsverk. Därmed ville man dels koncentrera de styrande uppgifterna till
en nivå (ministerierna), dels förbättra systemeffektiviteten genom en stark betoning
av resultatstyrning och marknadsanpassade verksamhetsformer. Dessa inslag kan,
tillsammans med en omfattande decentralisering till förmån för den kommunala nivån, ses som hörnstenarna i den finländska NPM-doktrinen under 1990-talet. Den
finländska förvaltningsmodellen har därmed utvecklats till ett mera renodlat ministeriesystem. Såväl ministeriernas roll som deras autonomi förstärktes betydligt. Till
detta bidrog även EU-medlemskapet. Till saken hör emellertid att organisatoriska
nedskärningar i statens centralförvaltning även förutsatte en omorganisering av
uppgifterna. De skulle i allt högre grad hanteras i program- och projektform (Kom.
bet. 1992:28, 44). Förändringarna fram till 1990-talets slut kan förmodligen beskrivas som en allt starkare projektifiering av förvaltningspolitiken inom ramen för allt
mera autonoma sektorer (Temmes 2006, Sjöblom 2006).
Riskerna med den sektoriella autonomin hade som sagt påtalats i FINREF-utredningarna i slutet av 1990-talet (Pollitt 1997 12, Buckaert, Ormond & Peters 2000).
Den starka betoning av strategisk ledning och programstyrning som kännetecknat förvaltningspolitiken på 2000-talet skall ses som ett försök att hantera dessa
17
Den starka statens styrningsproblem
risker. Det första s.k. strategidokumentet godkändes av regeringen i september
2003. Därtill skall tvärsektoriella politikprogram under ledning av en ansvarig minister möjliggöra en effektiv koordinering av utvecklingsansträngningarna inom
särskilt utvalda politikområden.
Vill man karakterisera dagens förvaltningspolitik genom några enkla penseldrag
kan man konstatera att den genom de förvaltningspolitiska utvecklingsprogrammen
haft en stor synlighet och tyngd på regeringsnivå. Samtidigt har den kännetecknats
av en utbredd politisk enighet. Beslutsfattandet har varit konsensusinriktat. Utan
anspråk på komparativa slutsatser kan det knappast råda någon tvekan om att den
finländska förvaltningspolitiken sedan slutet av 1980-talet varit mycket effektiv, om
man med effektivitet menar kapacitet att genomdriva stora förvaltningspolitiska
förändringar utan att det förorsakar större politiska konflikter eller ens en djupare
politisk debatt. OECD:s (2010, 3) färska beskrivning av finländsk förvaltningspolitik är mycket illustrativ:
”A sophisticated political system has evolved in Finland to maintain the
complex balance of rural and urban interests, and the preferences of key
stakeholders. This is primarily embodied by the allocation of ministerial
portfolios and by the Government Programme of the coalition government.”
Man kan fråga sig hur den utbredda politiska enigheten om den förvaltningspolitiska färdriktningen kunnat bestå. Över tid har visserligen många enskilda reformer
haft en stark politisk laddning men det har i regel inte inneburit att de förvaltningspolitiska grundvalarna skulle ha ifrågasatts. De politiska partierna har överhuvudtaget inte legat i frontlinjen. Förvaltningspolitiken har särskilt på senare år varit ett
relativt avpolitiserat politikområde. Det har inte funnits en ambition att på bred
front integrera olika intressegrupper i det förvaltningspolitiska arbetet. Över tid har
mekanismer för en sådan växelverkan snarare nedmonterats.
Ett svar på frågan ligger i förvaltningspolitikens närhistoria. Den tillsvidare sista
breda parlamentariska kommittén i förvaltningspolitiska frågor – Decentraliseringskommittén (Kom.bet. 1986:12) – lyckades skapa en enighet om den förvaltningspolitiska färdriktningen särskilt mellan socialdemokraterna och centerpartiet. Samma enighet var utmärkande för den förvaltningspolitiska redogörelse till
riksdagen som avgavs av Holkeris regering i april 1990. På det hela taget har samförståndsandan sedermera bestått. Ett annat svar är att man lyckats binda förvaltningspolitiken till den nationella framgångsstrategin och den ekonomiska politiken
18
(Alavikko 2002, 356). Det betyder att det inte är möjligt att ifrågasätta de grundläggande förvaltningspolitiska riktlinjerna utan att samtidigt ifrågasätta samhälls­
politiken i vidare mening. Förvaltningens organisering ses med andra ord som en
central framgångsfaktor, vilket förklarar den stora betydelse det strategiska tänkandet fått i de senaste årens förnyelsearbete. Det har i sin tur ytterligare förstärkt statens, särskilt finansministeriets roll som dirigent för förvaltningsutvecklingen.
19
Den starka statens styrningsproblem
II. STATSROLLERNA OCH
STYRNINGSSYSTEMEN1
Styrningssystemen är instrument för att förverkliga samhällspolitiska målsättningar vid en given tid. När samhällsförhållandena och målsättningarna förändras skiftar även styrningens utformning. I försök att fånga in sådana viktiga brytpunkter i
samhällsutvecklingen skiljer man ofta mellan olika statstyper. Distinktionen mellan auktoritetsstaten, förhandlingsstaten och marknadsstaten är ett sådant exempel (Lundquist 1993). Ibland tar man fasta på det faktum att dominerande drag i
samhällsstyrningen även kan utformas som komplement till traditionell statlig organisering eller som försök att tämja centralstatens byråkratiska makt. Med den
utgångspunkten kan exempelvis föreningen och företaget ses som alternativ till förvaltningen som organiseringsform (Premfors & al. 2003, 339).
Den analys av de viktigaste förändringarna i den finländska samhällsstyrningen
som här följer, sker utifrån en indelning i fyra statsroller som delvis återgår på de
olika kategorierna av styrmedel (kapitel 2). Vi skiljer mellan den reglerande staten,
den förhandlande staten, den planerande staten, och den möjliggörande staten.
Indelningen återspeglar delvis olika skeden i samhällsstyrningens utveckling. Den
reglerande staten står för rättsstatens arv i dagens förvaltning. Förhandlingsmekanismen blev på allvar blev central i samhällspolitiken i samband med de första inkomstpolitiska helhetsuppgörelserna i slutet av 1960-talet, även om flera drag i det
politiska systemet – bl.a. bestämmelserna om kvalificerad majoritet i riksdagen –
gjort att behovet av breda samförståndslösningar har en djup historisk förankring i
finländsk politik. Den planerande statens höjdpunkt inföll i huvudsak på 1970-talet
under de centraliserade planeringssystemens tid. Den möjliggörande staten växte
gradvis fram från slutet av 1980-talet i och med att det blev allt mera uppenbart att
de politiska institutionerna och de etablerade förhandlingssystemen inte ensamma
hade kapacitet att lösa samhällsproblemen.
Även om indelningen fångar in skiftande tyngdpunkter i samhällsstyrningen är
den inte primärt kronologisk. De politiska och samhälleliga förändringar som sker
vid olika tidpunkter påverkar visserligen statens roll, vilket i sin tur återverkar på
den medelarsenal staten använder sig av. Men förändringarna innebär inte klara
1 I de översikter av det historiska och politiska sammanhanget som följer i denna del av rapporten anges i regel
inte källor när det gäller historiska fakta eller politiska förlopp som är relativt allmänt kända. Särskilt viktiga referenser för dessa översikter har varit: Jussila, Osmo & al. (2010) Finlands politiska historia 1809–2009. Helsingfors, Schildts; Hallintohistoriakomitea (1996): Suomen keskushallinnon historia 1809–1996. Helsinki, Edita; Jansson, Jan-Magnus (1992): Från splittring till samverkan: parlamentarismen i Finland. Helsingfors, Söderströms;
Fleming, Daniel (1990) Industriell demokrati i Norden. Lund, Arkiv förlag; Jakobson, Max (1992): Vallanvaihto.
Keuruu, Otava.
20
övergångar från ett system till ett annat. Även om tonvikten förvaltningspolitiken
under de senaste decennierna legat vid andra styrformer innebär det givetvis inte
att staten skulle ha slutat reglera. Skillnaden mellan olika tidsperioder består i vad
och vem som skall regleras. Inte heller slutade staten förhandla i och med att marknadstänkandet gradvis fick ett allt starkare fotfäste i den offentliga sektorn under
1980-talet. Snarare tvärtom. Det som skedde var att förhandlingsmekanismen fick
en ny innebörd i politiken.
Poängen är att dagens styrningssystem har viktiga inslag av alla statstyper. Hur
programmatisk, förnyelseinriktad och effektiv förvaltningspolitik staten än försöker upprätthålla, är samhällsstyrningens faktiska förändring alltid en blandning av
kontinuitet och förnyelse. Den centrala frågan i den analys som följer är hur denna
förändring gått till och vad det inneburit för de centrala aktörerna; de som styr och
de som styrs.
4.
Den reglerande staten
Det historiska och politiska sammanhanget
Den finländska förvaltningsdoktrinen har historiskt sett grundat sig på en formell
rättsstatsuppfattning som utsträcker sig till förhållandet mellan medborgaren och
staten men inte till medborgarnas inbördes förhållanden. Den innebär att statens
maktutövning sker inom ramen för rättsordningen och att individen även har en
skyddad rättsfär som garanteras genom de i grundlagen stadgade grundrättigheterna. Förvaltningens verksamhet bör såväl formellt som i sak vara knuten till lag.
Rättstatsprinciperna kom att vara vägledande även för de grundlagsändringar som
sedermera gjordes under 1900-talet. Också i praktiskt avseende präglade de den
finländska förvaltningsuppfattningen i flera decennier. Med förvaltning avsågs helt
enkelt den verksamhet som inom ramen för gällande rättsordning krävs för att statens skall kunna fullgöra sina uppgifter.
21
Den starka statens styrningsproblem
Rättsstaten och förvaltningen
“I den moderna konstitutionella staten, rättsstaten, erkännes allmänt, att
förvaltningen icke bör utövas alldeles fritt enligt prövning enbart med beaktande av vad som är nyttigt och ändamålsenligt. Även förvaltningen är
lagbunden. Denna princip är även utsagd i Finlands grundlagar genom att
i 92 § av regeringsformen av år 1919 stadgats, att lag skall vid laga påföljd
noggrant iakttagas i all tjänsteverksamhet. Förvaltningsverksamheten skall,
såsom närmare kommer att utvecklas senare, utövas inom lagens gränser;
därvid får icke vidtagas sådant, som i lag förbjudes, ej heller förfaras annorlunda än i lag föreskrives, icke överskridas, vad lag medgiver. Staten erkänner sålunda, att lagen, därest densamma icke blivit i laga ordning upphävd
eller ändrad, på förvaltningens område är bindande för staten. Sålunda erhålla samfund, som lyda under staten och enskilda en gentemot statsmakten, förvaltningsverksamheten, tryggad rättssfär och tryggade, på lag grundade rättigheter.”
President K.J.Ståhlberg i Finlands förvaltningsrätt. Allmänna delen,
1928. (2 omarb. uppl. 1940, övers. Herman Koroleff).
Grunden för rättstaten lades i slutet av 1800-talet, vilket medförde att lagstiftningen
befann sig på en tillfredställande nivå redan före självständigheten. Efter inbördeskriget befästes rättsstatsprinciperna under 1920- och 1930-talen. De ansågs vara
väl lämpade för den fria marknadsekonomi som då rådde. Såväl allmän som enskild
fördel kunde bäst främjas om staten begränsades till att upprätthålla rättsordningen och infrastrukturen. Individen skulle ges en omfattande handlingsfrihet inom
ramen för rättsordningen. Via rättsväsendet skulle staten garantera medborgarna
ett rättsskydd. Däremot styrde staten inte samhällsutvecklingen på planmässig väg.
Statens handlande var närmast retroaktivt – missförhållande skulle korrigeras i
efterhand. Myndigheterna betraktades som relativt mekaniska och passiva instrument för tillämpning av lagstiftningen (Mäenpää 1991). Med andra ord svarade
tidens förvaltningsuppfattning relativt väl mot den byråkratiska idealmodellen.
De principiella, och i grunden olösliga, spänningarna mellan grundläggande förvaltningsvärden ställdes för första gången på sin spets i och med krigsåren. Enligt Merikoski2 (1941) var förvaltningsstaten en ordning där effektiviteten var den
2 Veli Merikoski (1905–1982) professor i förvaltningsrätt vid Helsingfors universitet, utrikesminister 1962–63
(Finska folkpartiet). En av de tongivande rättslärda decennierna efter krigen.
22
viktigaste principen för att organisera förhållandet mellan staten och individen. Han
påpekade att effektivitetskraven leder till att man måste ge avkall på de formkrav
som rättsstatens rättskyddsprinciper förutsätter. Kristider innebär alltid en koncentration av makten till de centrala statsorganen och till centralstatens förvaltningsapparat. Så skedde även i Finland. Perioden av krigs- och regleringsekonomi, som
sträckte sig från andra världskrigets början till generalstrejken 1956, tvingade till
ett rätlinjigt effektivitetstänkande i statens myndighetsutövning (Sipponen 1996).
Ett uttryck för rättsstatsuppfattningens styrka var dock att man med tanke på medborgarnas rättsskydd stadgat om myndigheternas undantagsbefogenheter redan i
fredstid. De bestämmelserna ingick i lagen om krigstillstånd (303/1930). De kompletterades först år 1941. Det skedde genom den ekonomiska maktlagen (303/1941),
som var en fullmaktslag genom vilken regeringen fick vidsträckta befogenheter att
träffa ekonomiska avgöranden och därigenom i praktiken mobilisera hela näringslivet. Genom lagen kunde löner och priser regleras, och därmed kom den att förbli
det viktigaste instrumentet för regeringens maktutövning ända fram till 1956. Ur
rättsstatens synpunkt var det viktigt att förvaltningsmaskineriet inte själv tog sig
befogenheterna utan att de gavs av riksdagen. Även om undantagsförfarandet innebar en maktförskjutning från riksdagen till regeringen, övervakade riksdagen, som
under krigsåren var ständigt sammankallad, även statsrådets verksamhet.
Det har sagts att förvaltningssystemet anpassade sig till de krigstida förhållandena genom att visserligen tänja på regeringsformen men trots allt hålla sig inom
dess ram (Sipponen 1996). För samhällsstyrningens förändring hade krigsåren flera
viktiga konsekvenser. För det första är det klart att de krigstida förhållandena skapade en helt annan beredskap till ett centralstyrt hälsovårdssystem, en utvecklad familjepolitik och en helhetsmässig samhällsplanering än det funnits före krigen. För
det andra stödde pris- och löneregleringen återuppbyggnaden efter kriget, eftersom
den därmed kunde ske under kontrollerade ekonomiska förhållanden. Priset för
detta i och för sig positiva förhållande var att regleringen samtidigt hämmade marknadernas verksamhet och bromsade produktivitetsutvecklingen. Dessutom var läget på arbetsmarknaden i mitten av 1950-talet mycket oroligt och motsättningarna
kulminerade i generalstrejken som bröt ut i mars 1956. Partierna saknade för sin del
en klar strategi för hur man skulle agera efter att maktlagen hävts. Konsekvensen av
det hela var att den beredskap till större välfärdspolitiska reformer som i och för sig
fanns kom till uttryck med påtagligt fördröjd effekt. Reformerna drevs stegvis och
i flera fall innebar förnyelsearbetet att man återupptog reformansträngningar som
initierats under de ekonomsikt goda åren på 1930-talet.
Hur framträdande är rättsstatens arv i dagens förvaltning? Som sagt har rättsstatens grundprinciper varit centrala i de grundlagsändringar som gjorts under
självständighetstiden. De återgår starkt i de grundlagsberedningar som gjordes
23
Den starka statens styrningsproblem
under 1990-talet, bl.a. i kommittén för grundläggande fri- och rättigheter (Kom. bet.
1992:3) och i grundlagskommitténs arbeten (Kom.bet 1997:13, Jyränki 2000). Om
rätten till god förvaltning stadgas i grundlagens 21§. Den konkretiseras genom FörvaltningsL (434/2003) som även innebar en utvidgad reglering av förvaltningsverksamheten och myndigheternas skyldigheter jämfört med den tidigare situationen
(Mäenpää 2003). Grundlagens stadganden ger uttryck för fullständighetsprincipen, som innebär att all offentlig maktutövning i sista hand skall kunna härledas ur
grundlagen, också om den inte kan regleras i hela sin omfattning (Mäenpää 2003).
En alldeles särskilt stor betydelse med tanke på rättsstatsprincipernas nuvarande
ställning har emellertid de grundläggande fri- och rättigheterna. Generellt sett har
rättighetstraditionen inte varit speciellt stark i de nordiska länderna i den bemärkelsen att individens rättigheter skulle utgöra en överordnad normkategori som
står över alla andra samhälleliga intressen. Av historiska skäl är emellertid Finland
ett avvikande fall i ett nordiskt sammanhang (Scheinin 2001, 245). En för tiden
relativt modern rättighetskatalog ingick redan i regeringsformen av år 1917. Efter
grundlagsreformerna 1995 och 1999 har den ansetts höra till de mest avancerade i
världen, vilket samtidigt innebär att Finland kan karakteriseras som en rättighetsbaserad välfärdsstat (Scheinin 2001, 284). Det har även bidragit till att rättsstaten
lever kvar på ett mera utpräglat sätt än i den övriga nordiska länderna.
Styrmedlens förändring
Större förändringar i samhället och i förvaltningen har direkta återverkningar på
lagstiftningen. I och med välfärdsstatsidén, så den kom till uttryck under 1960-talet,
förändrades statens roll på ett sätt som skiljer sig från rättsstatstanken. Föreställningen om rättsstaten utgår inte från målen och innehållet i statens verksamhet
utan från dess form. Nu blev emellertid staten en aktiv styrande aktör. Statens
ekonomiska politik skulle, med stöd av socialpolitiken, främja tillväxt. Den nya aktiva ekonomiska politiken och socialpolitiken som genomdrevs enligt Pekka Kuusis3 riktlinjer förutsatte även en effektivering av samhällsplaneringen, den ekonomiskpolitiska planeringen och de sektoriella planeringssystemen. Särskilt för
kommunerna innebar 1970-talets centraliserade styrnings- och planeringsideologi
en starkt ökad regelring genom speciallagstiftningen, samtidigt som den generella
kontrollen av verksamheten ersattes av detaljerad övervakning – kontrollen blev
allt mera specifik. Genom den intensifierade styrningen ville staten förenhetliga den
3 Pekka Kuusi (1917–1989), samhällspolitiker, riksdagsman, minister, VD för Oy Alko Ab. Hans verk
1960-­talets socialpolitik (1961) fick ett stort inflytande över socialpolitikens och samhällsplaneringens
utformning.
24
offentliga servicen både till mängd och till kvalitet. Samma syfte hade de sektoriella
planeringssystemen. Ett särskilt uttryck för den statliga kontrollen var underställningsförfarandet. Underställningstvång gällde för vissa kommunala beslut, varvid
de statliga myndigheterna hade rätt att också granska beslutens ändamålsenlighet.
Underställningstvånget avskaffades i huvudsak under 1980-talet (Oulasvirta & al.
2002, 18).
Välfärdsstaten är mera målinriktad än rättsstaten. Den förutsätter visserligen en
omfattande normgivning men denna blir till sin natur mera materiell. Den reglerar
heller inte medborgarnas fri- och rättigheter på samma absoluta sätt. Den stadgar
snarare om grunderna för rättigheter och förmåner. Välfärdsstatens förhandlingsmekanism inverkar på normgivningen på så sätt att lagstiftningsprocesserna försnabbas. Mellan intressegrupperna görs ständigt nya överenskommelser som i sin
tur förutsätter rättslig reglering. Särskilt ramlagstiftningen grundar sig på målbaserade och flexibla normer som ger förvaltningsmyndigheterna avsevärda frihetsgrader i lagarnas tillämpning. Det beror inte nödvändigtvis på att en överföring av
beslutanderätten till myndigheterna skulle ha varit lagstiftarens uttryckliga avsikt,
utan snarare på svårigheterna att formulera abstrakta normer som svarar mot komplexiteten i välfärdsfunktionerna. Det kan i sin tur leda till tidsbestämd lagstiftning
– ibland organiserad i form av experiment.
Tidsbestämd lagstiftning hade visserligen funnits redan tidigare. På 1920- och
30-talen utfärdades sådana lagar t.ex. om utbyggnaden av järnvägsnätet och försvarsanskaffningarna. Under 1960-talet strävade man emellertid till en planmässig
statekonomi och till en helhetsinriktad samhällspolitisk planering som fick återverkningar inom alla sektorer. Det tog sig bl.a. uttryck i särskilda planeringslagar,
av vilka den mest kända torde vara L om planering och statsandelar inom socialoch hälsovården (667/82). Den typen av lagstiftning riktar sig inte i första hand till
medborgarna utan stagar om ett planeringsimperativ för myndigheterna. De förändringar i lagstiftningens natur som välfärdsstaten förde med sig fick alltså många
konsekvenser. Lagstiftningen blev mera generell och materiell, utformningen blev i
större utsträckning förhandlingsbar, den öppnade för större variation på politikens
utfallssida och förvaltningen utökade handlingsutrymme förutsatte en förvaltningsmässig expansion som fortsatte till slutet av 1980-talet.
Förändringar av det slag som skedde i samhällsregleringen på 1960-talet får stora
konsekvenser för den politiska styrningen i stort. Regleringen skapar den institutionella ram och de frihetsgrader inom vilken samhällets organisationer verkar. Det
är viktigt att minnas att ram- och utvecklingslagstiftningen som fenomen öppnar
för många olika alternativ, vilket under 1960- och 70-talen kom att innebära att
olika samhällsfunktioner utvecklades med varierande strategiska instrument (Heiskanen 1977, 102 ff.). Lagstiftningen kan för det första reglera den tidsmässiga och
25
Den starka statens styrningsproblem
finansiella ramen för en verksamhet (ren utvecklingslagstiftning). En sådan var exempelvis L om utvecklandet av högskolorna (1966/228) som var i kraft åren 1967
– 1981. Den kan för det andra ange de riktlinjer genom vilka man övergår från ett
system till ett annat men överlämna den konkreta tillämpningen till förvaltningsmaskineriet (utvecklingslagstiftning av ramlagsnatur). De inledande skedena av
grundskolreformen följde en sådan lagstiftning genom L om grunderna för skolsystemet (1972/66). För det tredje kan ramlagstiftningen både ange riktlinjerna för
verksamheten och relativt strikt reglera såväl organiseringen som finansieringen av
verksamheten genom stadganden av ”normallagsnatur”. Folkhälsolagen (1972/66)
med tillhörande normering var av det slaget, medan exempelvis barndagvården i
början av 1970-talet utvecklades genom relativt strikt och konventionell reglering
kompletterad med en planeringsskyldighet för myndigheterna.
Regleringsprinciper av det här slaget påverkar även uppgifts- och maktfördelningen inom samhällssektorerna. En resursbunden utvecklingslag kan till exempel
inskränka riksdagens budgetmakt för en lång tid framöver medan en öppen ramlag
utökar de verkställande förvaltningsmyndigheternas manöverutrymme. Skiftningar
i politiska och ekonomiska konjunkturer kan få de mest varierande konsekvenser.
Om den politiska enigheten är stor kan lagstiftningen lätt ändras. Om de ekonomiska konjunkturerna är goda har förvaltningsmyndigheterna mycket stora möjligheter att styra utvecklingen. Under svåra politiska och ekonomiska förhållanden kan
emellertid en resursbunden ramlagstiftning göra att anpassningsmöjligheterna är
så gott som obefintliga. När exempelvis den ekonomiska situationen år 1975 snabbt
försämrades till följd av den första oljekrisen, visade det sig så gott som omöjligt att
finna en effektiv nedskärningspolitisk linje. Nedskärningarna riktade sig till perifera områden. Den allmänna utgiftsökningen gick visserligen att bromsa med utgifternas inriktning visade sig så gott som omöjlig att styra på politisk väg (Heiskanen
1977, 106). Ramlagstiftningen och planeringssystemet gjorde det således möjligt att
i någon mån neutralisera politiska konflikter men minskade den politiska styrningskapaciteten och manöverutrymmet.
1980-talet medförde en förvaltningspolitisk svängning som starkt kom att påverka de reglerande styrinstrumentens betydelse och utformning. Starkt tonvikt lades
vid decentralisering, medborgarnärhet samt den offentliga servicens innehåll och
kvalitet. Dessa förändringar innebar bl.a. en gradvis övergång från tvingande universell reglering till en mera generell reglering av ramlagsnatur. Samtidigt fick självreglering i form av frivilliga avtal en större betydelse. De främsta uttrycksformerna
för normstyrningens förändring var de avregleringsprojekt som inleddes genom
omfattande utredningar i början av 1980-talet. Avsikten med den s.k. normlagen
(573/89) som var i kraft åren 1990–1996 var framförallt att begränsa myndigheternas normgivning. År 1984 genomfördes den s.k. VALTAVA-reformen som gav
26
kommunerna betydligt större frihetsgrader än tidigare i organiseringen av socialoch hälsovården. Stor betydelse hade även frikommunförsöket som genomfördes
åren 1989–1982 och den reform av statsandelssystemet som verkställdes år 1993.
Förändringarna i styrningen märktes gradvis, framförallt i förhållandet mellan
staten och kommunerna. Kommunerna och samkommunerna fick visserligen en
större verksamhetsmässig autonomi från början av 1980-talet. Staten minskade
normgivningen framförallt inom social- och hälsovården, och övergick till mindre
tvingande styrformer inriktade på servicens innehåll. För att balansera den statliga
ekonomin förstärkte man emellertid samtidigt den makroekonomiska styrningen av
kommunerna. Konsekvensen var att skillnaderna mellan kommunerna ökade. Det
gällde både de ekonomiska resurserna och servicens kvalitet. Särskilt från början av
1990-talet kan man se en utveckling mot en större mellankommunal variation på
snart sagt alla centrala indikatorer över den kommunala verksamheten på ett sätt
som efter millennieskiftet utmanat själva grunden för den kommunala självstyrelsen. Även rättighetslagstiftningen har i praktiken starkt begränsat självstyrelsens
manöverutrymme (Tuori 1996).
Vilka konsekvenser har alla de förändringar som här berörts fått ur lagstiftningens synpunkt? Frågan är minst sagt komplicerad. Reglering är den mest tvingande
styrformen, genom vilken staten vill frammana ett visst beteende hos samhällsmedlemmarna eller få dem att avhålla sig från ett oönskat beteende. Rättsstatsidén
utgår ifrån att förvaltningen endast kan agera inom den gällande rättsordningens
ramar, och att myndigheternas verksamhet måste grunda sig på lag eller kunna härledas ur lagstiftningen. De regler normstyrningen grundar sig på kan vara positiva
eller negativa. De kan alltså uppmuntra till, eller avhålla från, ett visst beteende. De
kan även vara absoluta eller villkorliga.4 Ytterligare kan de ha en mer eller mindre
stark anknytning till andra styrformer. Varudeklarationer är exempelvis ett reglerande och tvingande styrmedel för producenten men ur konsumentens synvinkel
är varudeklarationen ett exempel på informationsstyrning. Också andra styrmedel
än normer – t.ex. information och kunskap – kan i praktiken få starkt normerande
effekter. Inom ramen för dagens styrsystem är med andra ord reglering ett mångfacetterat begrepp och dess uttrycksformer till antalet mycket stort.
En annan viktig erfarenhet av den sentida utvecklingen är att det ingalunda givet
i vilken riktning styrningssignalerna går, trots att reglering i princip uttrycker en enkelriktad styrningsrelation. Även om lagstiftaren genom reglering strävar att främja
allmänintresset, är det inte heller klart med vilken effektivitet det sker. Regulatory
capture är ett begrepp ursprungligen utvecklat inom den ekonomiska teoribildningen, som visar att lagstiftaren eller de tillämpande myndigheterna mycket väl kan
bli de berörda parternas fångar, och tvingas anpassa regleringen till dessa parters
4 För en mera detaljerad klassificering av reglerande styrformer, se Vedung 2000, Oulasvirta & al. 2002.
27
Den starka statens styrningsproblem
intressen. Fenomenet har fått stor uppmärksamhet i regleringen av förhållandet
mellan miljöskyddsintressen och industrin (t.ex. Hildén & al. 2002) men många
aktörer – exempelvis kommunerna – försöker aktivt, antingen direkt eller genom
sina intresseorganisationer, påverka den statliga styrningen. Regleringens effektivitet påverkas även av hur legitim och ändamålsenlig berörda parter anser den vara
samt av den kunskap och information de har om regleringen och dess syften.
Beträffande precisionen i normstyrningen bör man vidare minnas att det inte
på en allmän nivå är möjligt att fastställa huruvida en generell lagstiftning är att
föredra framom detaljreglering eller tvärtom. Bägge alternativen har fördelar och
nackdelar, och frågan måste bedömas från fall till fall (Tala 2010). Generell reglering ger anpassningsmöjligheter och flexibilitet men samtidigt avtar precisionen
i styrningen och riskerna för en oenhetlig praxis ökar. Detaljreglering maximerar
precisionen i styrningen och förenklar regeltillämpningen men leder i en komplex
omgivning till omfattande regelsystem.5 Den faktiska utvecklingen är till viss grad
paradoxal. Utvecklingen sedan 1980-talet innehåller två parallella tendenser. Å ena
sidan har lagstiftningen blivit mera generell. Ramlagstiftningen är i sig ett exempel
på detta men även i vidare mening har flexibla generalklausuler fått en större betydelse inom olika rättsområden (Tala 2010, 93). I den utsträckning ramlagstiftningen innehåller detaljreglering, gäller den vanligen förhållandet mellan myndigheter,
inte förhållandet mellan myndigheter och privata subjekt (Tuori 1993, 123). Å andra
sidan har emellertid utvecklingen samtidigt gått i riktning mot allt mera reglering
och allt större precision i regleringen. Det visar Rättspolitiska forskningsinstitutets
undersökning av lagförslagens utveckling över tid (Pakarinen & al. 2010).
Tabell 1. Omfattningen av regeringens propositioner åren 1980–20096
1980
1994
1998
2009
Antal propositioner
214
350
269
282
Antal lagförslag per proposition
1,4
2,1
2,9
4,6
Antal paragrafer per lagförslag
6
17
16
28
Motiveringstext (antal sidor per lagförslag)
4
13
14
22
Antalet regeringspropositioner har visserligen varierat från ett år till ett annat men
sett över en längre tid har det förblivit relativt konstant. Däremot har lagförslagens
antal och omfattning ökat markant. Författarna talar om ett ”förrättsligande” av
samhället genom en allt stramare reglering av ett allt större antal samhällsfenomen.
Nya områden och verksamheter har reglerats. Däremot har man inte kunnat visa på
en enda större lagstiftningshelhet som skulle ha avskaffats utan att den ersatts med
5 För en systematisering av för- och nackdelar, se Tala 2010, 115 ff.
6 Sammandrag av en mera detaljerad analys som ingår i Pakarinen & al. 2010 ss. 9–35
28
ny reglering (Tala 2006, 41). Den problematiska avvägningen mellan generell och
specifik reglering gör visserligen att variationen mellan olika förvaltningsområden
är stor. Det är inte heller möjligt att utifrån kvantitativa data dra slutsatser vare sig
om regleringens effektivitet eller om dess rättsverkan. Det faktum att den generella
regleringen fått en större betydelse innebär emellertid inte att regleringens omfattning eller normernas antal skulle ha minskat. Det regleras kort sagt som aldrig förr.
Det gäller både nationell lagstiftning och det unionsrättsliga området (Tala 2010,
93). Ytterligare har icke bindande normer och direktiv (soft law) fått en allt större
betydelse. EU-regleringen har även ansetts ha en större precision än den nationella
lagstiftningen, vilket på sikt sannolikt påverkar även den nationella lagstiftningen i
riktning mot en större detaljreglering.
Den generella regleringens – särskilt ramlagstiftningens – fördel har ansetts vara
att den beaktar den parlamentariska nivåns begränsade beslutskapacitet och lämnar självständig prövningsrätt till myndigheter och lokala organ. Den kan anpassas
både till lokala förhållanden och komplexa beslutsmiljöer. Nackdelen är att den kan
förutsätta detaljerade normer och direktiv på lägre nivå samtidigt som den överför
beslutsmakt från demokratiskt valda organ till förvaltningen. Bilden kompliceras
av att en stor del av lagförslagen bereds som rent tjänstemannaarbete – det gällde
exempelvis över hälften av 2009 års lagförslag (Pakarinen & al. 2010, 69). En bredbasig beredning av det slag som parlamentariska kommittéer och kommissioner
tidigare erbjöd är sällsynta. Däremot styr regeringsprogrammet lagstiftningsprocesserna i betydligt högre grad än förr. Lagstiftningsarbetets allmänna inriktning är
måhända mera politisk än tidigare men lagstiftningen innehåll och tillämpning är
byråkratiskt styrd.
Vilka samhällspolitiska effekter normstyrningen får beror inte enbart på regleringen omfattning och innehåll utan framförallt på de strategiska mål samhället vill
förverkliga. Lagstiftning som samhällspolitiskt medel förutsätter kompletterande
styrformer. En av de bakomliggande orsakerna till att generell lagtiftning fått en allt
större betydelse särskilt inom välfärdssektorerna är att planeringssystemen började
förvittra i takt med att välfärden byggdes ut. Detaljregleringen behövdes inte längre
för att på ett likvärdigt sätt förverkliga de välfärdspolitiska målsättningarna. Dels
fanns inte längre en entydigpolitisk vision om färdriktningen, dels existerade inga
praktiska byråkratiska förutsättningar för att i detalj ingripa i och övervaka förverkligandet av välfärdspolitiken. Som vi här kunnat se har det ingalunda inneburit att
regleringen minskat i omfattning – snarare gäller det motsatta. Det är regleringens
samhällspolitiska kontext som blivit mera diffus. Den viktiga frågan idag gäller inte
bara lagstiftningens natur utan hur regleringen samverkar med övriga styrmedel.
Det finns därmed anledning att granska de strategiska styrmedel som kännetecknat
de övriga statsrollerna.
29
Den starka statens styrningsproblem
5.
Den planerande staten
Det historiska och politiska sammanhanget
I vilket skede tyngdpunkten i statens verksamhet försköts till välfärdspolitiken kan
diskuteras. Det finländska socialskyddet var ännu i början av 1900-talet en mycket
splittrad helhet. Detsamma gällde de politiska hållningarna i välfärdsfrågan. Gammalfinländarna stödde en socialpolitik baserad på statlig intervention. Liberalerna
företrädde en modell grundad på medborgarsamhällets fria sammanslutningar och
arbetslivets centrala aktörer. När arbetarrörelsen stannade för en statlig socialpolitik, samtidigt som borgerliga kretsar förespråkade en stark stat, försköts tonvikten gradvis till förmån för en statlig modell. Motsättningarna fanns emellertid
kvar ännu efter andra världskriget och kom till uttryck i flera reformer, framförallt
den som gällde sjukförsäkringssystemet. Olika politiska grupperingars hållning
till välfärdssystemens utformning blev vid den här tiden långt en fråga om hur de
uppfattade möjligheterna att driva sina intressen i staten och med hjälp av staten
(Sipponen 1996, 763). Dessa motsättningar ledde, tillsammans med de begränsade
ekonomiska resurserna under efterkrigstiden, till att många välfärdspolitiska reformprocesser blev mycket utdragna. Det gällde praktiskt taget alla större reformer
inom social- och hälsovården. Sjukförsäkringssystemet som genomfördes fullt ut år
1967 hade beretts i en lång rad kommittéer under hela självständighetstiden. Den
kostsamma utbyggnaden av centralsjukhusen grundade sig på en lag som stiftats
1943. Utbyggnadsperioden förlängdes i flera repriser och genomfördes i huvudsak
under åren 1947–1970. Folkhälsokommittén tillsattes år 1960, folkhälsolagen trädde i kraft 1972 men genomfördes stegvis och först 1980 var principen om kostnadsfri hälsovård förverkligad.
Under 1950- och 1960-talen var de samhällsstrukturella förändringarna större
än någonsin tidigare. Mekaniseringen av jord- och skogsbruket ledde till att de båda
nyckelbranschernas betydelse för sysselsättningen minskade dramatiskt. Finland
tog i ett slag steget från ett agrart samhälle, via industrisamhället, till ett servicesamhälle. Servicenäringarna hade redan i slutet av 1950-talet blivit den ledande
ekonomiska sektorn mätt i både produktion och sysselsättning. I slutet av 1960-talet hade antalet yrkesverksamma inom jord- och skogsbruket minskat med mera
än en femtedel och utgjorde nu endast en halv miljon. Den så kallade flykten från
landsbygden innebar att städernas andel av totalbefolkningen, som år 1950 hade
varit endast 32 procent, år 1970 hade stigit till drygt 50 procent.
Mitt i denna brytningsperiod hade Agrarförbundet, som 1965 bytte namn till
Centerpartiet, nått en maktposition som saknade motstycke i Finlands självständiga
30
historia. Förutom att partiet dominerade regeringen och besatte talmansposten
i riksdagen, innehade partiets representanter flera framskjutna poster bl.a. inom
domstolsväsendet. Åren 1957 – 1966 har även kallats för Agrarförbundets hegemoni,
även om partiets maktposition kom till uttryck på varierande sätt i periodens olika
regeringar (Jansson 1992, 134 ff.). Ahti Karjalainens första regering, som tillträdde
våren 1963, var den första borgerliga majoritetsregeringen sedan 1932, men såtillvida speciell att den innehöll en korporativ representation genom tre ministerposter för FFC. Det originella förfarandet speglade agrarernas, men särskilt president
Kekkonens, uppfattning om att regeringen borde ha en förankring i vänstern. Ett
sådant samarbete försvårades emellertid av att socialdemokraterna hade splittrats
vid partikongressen 1957 och av att hela vänsterfältet var djupt splittrat. I egenskap
av den första majoritetsregeringen på flera år hade Karjalainens regering möjlighet att driva flera omfattande reformer. Hit hörde bland annat sjukförsäkringslagstiftningen och omsättningsskattereformen. Efter knappt två år ledde regeringens
brokiga sammansättning dock till upprepade konflikter och till slut utträdde FFC:s
ministrar efter en tvist om lantbrukspriserna.
Johannes Virolainens regering, som tillträdde hösten 1964, hade i princip samma
bas som Karjalainens men var en rent borgerlig samlingsregering utan facklig representation. Regeringen satt fram till riksdagsvalet våren 1966 och var relativt stabil. Trots att vänsteroppositionen i osedvanligt hög grad nyttjade rätten att med en
tredjedel av riksdagsledamöterna rösta lagar vilande över nyval, lyckades regeringen genomdriva flera stora samhällsreformer. Till dem hörde utvecklingsområdeslagstiftningen, en ändring av språklagen enligt vilken kommuner där en minoritet
på minst 5000 personer talade det andra nationalspråket skulle förbli tvåspråkiga,
utvecklingslagen för högskoleväsendet och beslut om grundandet av nya högskolor
i östra och norra Finland. Likaså godkändes lagen om 40 timmars arbetsvecka, en
målsättning som särskilt drivits av FFC:s representanter i Karjalainens regering. På
vänsterhåll ansågs regeringen visserligen driva en självisk intressepolitik. Särskilt
för socialdemokraterna var det svårsmält att partiet fortfarande stämplades som
sovjetfientligt medan högern fick vara med i regeringen.
Med Virolainens regering avslutades den borgerliga regeringsepoken. Förutsättningarna för nya politiska konstellationer skapades gradvis genom de förändringar
som skedde inom vänstern omkring mitten av 1960-talet. År 1965 utsågs för första
gången en icke-kommunist till generalsekreterare för DFFF genom Ele Alenius. Till
ny ordförande för FKP valdes den reformvänlige Aarne Saarinen. i det socialdemokratiska partiet avgick Väinö Tanner, känd som obeveklig antikommunist, från
ordförandeposten år 1963 och ersattes med den betydligt mera försonlige Rafael
Paasio. Genom att under Paasios ledning lägga om kursen ”några streck åt vänster”
öppnade partiet för ett vänstersamarbete som länge omöjliggjorts av den djupa ideologiska och fackliga splittringen.
31
Den starka statens styrningsproblem
Förvaltningens och planeringssystemens utveckling hade sin politiska förankring
i de förändringar som skedde på den politiska kartan i mitten av 1960-talet. Vid valet
1966 blev socialdemokraterna det största partiet i riksdagen, som fick vänstermajoritet med 103 mandat. Till skillnad från den majoritet som uppkommit redan 1958
var basen i princip regeringsduglig, även om den socialdemokratiska oppositionen
betraktades som ett osäkert kort. Regeringsbasen krävde därmed tillskott från borgerligt håll. Efter segslitna förhandlingen gick centerpartiet med i regeringen. Paasios folkfrontsregering som tillträdde i maj 1966 bestod av representanter för SDP,
centerpartiet, DFFF och ASSF, och hade i riksdagen ett stöd av 152 ledamöter – den
bredaste regeringsbasen på tjugo år. År 1966 fick socialdemokraterna även ledningen inom FFC som genom det fackliga enandet tre år senare tog namnet Finlands
Fackförbunds Centralorganisation. Basen för utbrytarorganisationer som FLO och
ASSF krympte sakta men säkert i och med att anhängarna efterhand återvände till
de gamla organisationerna. Kommunistpartiet, som var DFFF:s dominerande medlemsorganisation, försvagades emellertid allt mer genom den fortsatta kampen mellan reformister och dogmatiker . Redan i 1960-talets folkfrontsregeringar spelade
DFFF en betydligt mera undanskymd roll än i den efterkrigstida trepartialliansen.
Den uttryckliga strävan var dock att binda kommunisterna vid regeringsmakten ungefär i samma anda som den socialdemokratiska arbetarrörelsen i den nationella
enhetens namn knutits till regeringsansvar genom rödmyllesamarbetet i slutet av
1930-talet. På så sätt bröts folkdemokraternas 18 år långa oppositionsperiod.
Riksdagens roll i reformpolitiken
Ungefär samtidigt skedde emellertid en brytning som ur ett styrningsperspektiv är central. 1960-talet sista år markerade slutet på den professionsdominerade beredningen av samhälleliga reformer. Kommittéväsendet var
den centrala beredningsinstitutionen, och kommittéernas sammansättning
dominerades så gott som helt av professionell expertis. Det betyder inte att
den politiska nivån skulle ha varit åsidosatt. Fram till slutet av 1960-talet
utövade riksdagen i själva verket ett mycket stort inflytande över reformprocesserna. Till det bidrog givetvis de ideologiska motsättningarna som ännu
var jämförelsevis starka. De begränsade finansiella resurserna efter krigen i
kombination med ideologiska meningsskiljaktigheter om finansieringssystemens utformning ledde till utdragna processer som i sig bidrog till att riksdagens roll blev central i olika skeden av reformprocesserna. Ett exempel på
det här är den utdragna behandlingen av sjukförsäkringssystemet. Också
32
den slutliga utformningen av folkpensionslagstiftningen som trädde i kraft
år 1957 påverkades starkt av skarpa meningsmotsättningar i riksdagen. Men
också i största allmänhet var riksdagens övervakande roll aktiv, särskilt under den ekonomiska fullmaktslagens tid.
Riksdagsmännens motionsaktivitet var likaså påfallande stor i reformpolitiska frågor. Det förekom också att riksdagen bedrev en egen beredningsverksamhet vid sidan av regeringens. Så tillsatte exempelvis riksdagen
ett eget sjukförsäkringsutskott i samband med beredningen av sjukförsäkringslagen i början av 1960-talet trots att kommittéarbetet fortfarande pågick. Beredningen bröts visserligen av riksdagsupplösningen år 1962, men
trycket på att förverkliga ett sjukförsäkringssystem hade vuxit sig så starkt
att riksdagen inte ansåg sig kunna vänta på regeringens proposition utan beredde frågan i stöd av riksdagsmännens lagmotioner (Mattila 2006). Även
andra liknande exempel på tillfälliga utskott finns. Efter hand blev riksdagens roll i beredningsprocesserna mera indirekt. Idag har finansministeriet
entydigt rollen som motor för förvaltningspolitiken. Förutom de sektoriella
specialutskotten har förvaltningsutskottet en särskild betydelse (Helander
& al. 2007). Det inrättades i och med utskottsreformen år 1991, och övertog
uppgifterna från det lag- och ekonomiutskott som existerat sedan 1863. Utskottet har hela den offentliga förvaltningen som sitt ansvarsområde men
har varit särskilt aktivt i mera avgränsade frågor som exempelvis den kommunala själv styrelsen, en källa till ständig dragkamp mellan staten och den
kommunala sektorn, offentlighetslagstiftningen och polisförvaltningen.
Paasios folkfrontsregering har i många sammanhang kommit att symbolisera Finlands definitiva övergång till en välfärdsstat, även om många centrala välfärdsreformer, som här framgått, drivits långt tidigare. En viktig reform var den år 1967
stiftade lagen om familjepension som skulle garantera en viss minimiutkomst. Principiellt mest betydelsefull var dock den proposition som gällde övergången till en för
alla gemensam nioårig grundskola. Viktigare än de enskilda reformerna var trots
allt att folkfronten kom att stå för ett nytt förhållningssätt till politiken. Den tog sig
uttryck i två trender som på det hela taget kulminerade under perioden 1965 – 1975.
För det första inordnades hela samhällssektorer i den offentliga politiken utifrån
föreställningen om en systematiskt styrd utveckling med ram- och utvecklingslagstiftningen som det främsta instrumentet. Politiken präglades kort sagt av planeringsoptimism. Den andra trenden var liberaliseringen av politiken som i sextiotalsradikalismens anda tog sig uttryck bl.a. i en frisinnad alkohol- och abortlagstiftning.
33
Den starka statens styrningsproblem
Politikens nya inriktning handlade naturligtvis om att de snabba sociala förändringarna återspeglade sig i det politiska klimatet och beslutskulturen. Ur socialdemokraternas synpunkt var förändringarna i så måtto följdriktiga att en strikt central
styrning av välfärdssektorerna var en naturlig del av den socialdemokratiska ideologin. Redan i slutet av 1950-talet hade emellertid Agrarförbundet gått in för att
förstärka sina kulturpolitiska bastioner genom att dirigera planeringsarbetet inom
kultur-, vetenskaps- och utbildningspolitiken. Dessutom intog man redan i början
av 1960-talet en positiv hållning till grundskolan (Virolainen 1969, även Heiskanen
1977, 70). Inom dessa ovan nämnda sektorer, som senare utvidgades till andra områden, utmärktes samarbetet mellan SDP och Centerpartiet av samförstånd. Öppna
konflikter kunde kringgås genom att man tog i bruk ”neutrala” planeringsmetoder
både i den offentliga ekonomin och i verksamhetsplaneringen. Eftersom koalitionspartiernas väljarbas gradvis blev allt mera heterogen var det viktigt att åstadkomma
synliga resultat både i form av offentlig service och genom inkomstöverföringar.
Följden blev en politisering av förvaltningen och en förstärkning av partiernas ställning i största allmänhet, vilket även karakteriserats som en oligopolsituation för de
makthavande partierna (Heiskanen 1977, 71). Förstärkningen av arbetsmarknadsorganisationernas maktposition var likaså ett enkelt sätt att kringgå partipolitiska
meningsskiljaktigheter rörande inkomstpolitiken.
Ett av de mest utmärkande dragen vid denna tid är emellertid att de regeringsansvariga partierna entydigt bundit sig till en föreställning om en stark centraliserad
stat. Man kan fråga sig varför de i det besvärliga allmänpolitiska läget klamrade
sig fast vid en sådan styrningsideologi. Heiskanen (1977, 212 ff.) ger i sin utmärkta
analys flera svar. Ett givet svar är att den så väl sammanföll med partiernas viktigaste målsättningar – regional utveckling för centerpartiet och en centralstyrd
samhällspolitik för socialdemokraterna. En annan förklaring är att det ekonomiska
läget fram till 1970-talets oljekris var gynnsamt – det fanns kort sagt pengar. Ett
tredje, och minst lika viktigt svar, är att välfärdsreformerna som fram till mitten av
1960-talet utvecklats i relativt maklig takt, till följd av de samhälls- och befolkningsstrukturella förändringarna plötsligt fick en hastighet som till och med överraskade
partierna och reformivrarna själva. Det gavs inga beaktansvärda alternativ.
Styrmedlens förändring
Det rationalistiska planeringsidealet fick under 1960-talet ett oerhört starkt genomslag.7 Planering blev utvecklingsarbetets främsta slagord, och dess vikt framhävdes av i stort sett alla, oberoende av ideologiska skiljelinjer. Detta kan ses även i
7 För mera detaljerade analyser av planeringens innebörd, dess effekter jämte kritiken mot densamma, se: Ståhlberg 1975, Ståhlberg 1978, Djupsund 1981, Ruuska 1981, Tiihonen & Tiihonen 1990.
34
partiernas program från denna tid. Ideologiska nyansskillnader fanns visserligen. I
kommittén för samhällsplaneringens organisering, som tillsattes 1967, var agrarförbundets ståndpunkt att planeringsorganisationen i första hand skulle betjäna den
regionala planeringen medan socialdemokraterna såg den som ett instrument för
samhällspolitisk planering i mera generell mening. I vilket fall som helst stod planeringstänkandet för ett framtids- och målinriktat handlade och för ett vetenskapligt
problemlösningsideal. Planering, effektivitet och centraliserat beslutsfattande ansågs gå hand i hand. Det ena stödde det andra. Framsteg kunde bäst åstadkommas
genom ett beslutssystem där den statliga centralförvaltningen utgjorde kärnan. Däremot fanns ingen större tilltro vare sig till marknaderna eller till den kommunala
självstyrelsen (Savolainen 1996, 891). Det viktigaste organisatoriska medlet var att
stärka ministeriernas styrningskapacitet.
Stor betydelse för planeringssystemens utveckling särskilt inom hälso- och socialpolitiken hade Pekka Kuusis verk 1960-talets socialpolitik som utkom 1961.
Han drev tesen att social- och hälsovårdspolitiken hade ett direkt samband med
den ekonomiska tillväxten. De medel som lades ned på socialskyddet gav alltså ett
ekonomiskt mervärde och skulle inte enbart ses som kostnader. Kuusi kom därmed
att stå för ett nytt socialpolitiskt förhållningssätt som bidrog till att bryta det politiska motstånd som ännu vid denna tid fanns till statligt finansierade social- och
hälsovårdssystem. Han visade även att Finland i en lång rad avseenden låg efter
övriga nordeuropeiska länder. Hälsovårdsutgifternas andel av bruttonationalprodukten var i mitten av 1950-talet mycket låg – endast 2,2 procent. De samhälleliga
insatserna inskränkte sig så gott som enbart till sjukvård, och en betydande andel
av resurserna gick åt till utbygganden av centralsjukhusnätet. Bristen på öppen vård
var den mest konkreta orsaken till att stödet för en helhetsinriktad och planmässig
hälso- och socialpolitik blev allt starkare.
Det ultimata målet var givetvis att skapa ett regionalt täckande servicenät och
därmed garantera en jämlik tillgång på service. För att en sådan politik skulle kunna
förverkligas i hela landet förutsattes kraftiga styr- och verkställighetsinstrument. I
och med att folkhälsolagen trädde i kraft år 1972 förverkligades samma politik som
genom grundskolreformen inom bildningsväsendet; servicen skulle nå alla medborgare oberoende av social ställning eller boningsort. Den riksomfattande planen med
därtill hörande tjänste- och byggnadskvotsystem skulle garantera att samma politik
förverkligades överallt. Samtidigt utsträcktes planeringsskyldigheten till de lägre
förvaltningsnivåerna. Den riksomfattande planeringen låg till grund för regionala
och lokala verksamhetsplaner som skulle godkännas av statsmakten. Vid den här tiden handlade planeringsarbetet också om att förenhetliga de tidigare mycket splittrade social- och hälsovårdsverksamheterna genom att standardisera styrningsmekanismerna. Först i och med VALTAVA-reformen 1984 ställdes alla verksamheter
på samma linje och under ett enhetligt planeringsdokument.
35
Den starka statens styrningsproblem
Planeringssystemet i korthet
Planering kan förstås som en beslutsprocess där flera ärenden bereds samtidigt med beaktande av avgörandenas konsekvenser på lång sikt. Planering
står således för ett framtidsinriktat beslutsfattande som vilar på föreställningen att utvecklingen kan styras och kontrolleras. De omfattande sektoriella planeringssystemen byggde på tanken att staten har ett helhetsmässigt
ansvar för samhällets styrning och ledning. I bakgrunden låg även strävanden att bryta den gamla, starkt juridiskt präglade förvaltningskulturen.
Genom 1970-talets sektorplanering ville man uppställa mål för alla samhällssektorer och på en detaljerad nivå styra den målinriktade verksamheten samt därigenom även budgeteringen av verksamheterna. Systemet följde programbudgeteringsprincipen. Den innebar att beslut som gällde den
årliga verksamheten och ekonomin skulle fattas utgående från planer uppgjorda på längre sikt, och även vara underställda dessa planer. Nyckelordet
var PPBS (Planning, Programming and Budgeting System). De lagstadgade
planeringssystemen sågs som effektiva instrument som skulle garantera att
de statsledda politiska reformerna genomfördes, och att det skedde på ett
enhetligt sätt.
Under 1970-talet blev kommunerna i allt högre grad tvungna att underställa sina planer de statliga myndigheterna för godkännande, och 1976 års
kommunallag stadgade om planeringsskyldighet för kommunerna. Även till
kommunplanerna knöts den sektoriella planeringen. Staten kunde därmed
i allt högre grad de facto besluta i frågor som föll inom den kommunala
självstyrelsen ram.
Det är emellertid att märka att den sektoriella planeringen inte utformades på ett enhetligt sätt. Förfarandet varierade mellan sektorerna.
Det mest komplicerade systemet gällde social- och hälsovården. Planeringslagen (SVOL 677/82) stadgade om planeringsförfarandet. Om verksamhetens innehåll stadgades i speciallagstiftningen på området, t.ex. folkhälsolagen (66/72) och socialvårdslagen (710/82). Speciallagarna var till
sin natur målinriktade ramlagar. Dessa kompletterades av de på statlig nivå
fastställda, mycket detaljerade planerna som angav det konkreta innehållet
för verkställigheten och även dess tidram. År 1985 fanns omkring 40 lagstadgade och riksomfattande planer samt 19 koordinerande sektoriella planeringssystem. De bildade med andra ord en oerhört komplicerad helhet. År
1989 fattade statrådet ett beslut om att rensa i de sektoriella planeringssystemen och att närmare knyta an den medellångsiktiga ekonomiplaneringen
till statsbudgeten (SrB 9.3.1989).
36
Planeringssystemen institutionaliserades gradvis (Savolainen 1996, Tiihonen & Tiihonen 1990). Riksplaneringsbyrån grundades som ett ämbetsverk under statsrådets kansli redan 1956. Efter hand koncentrerades en hel rad planeringsfunktioner
till statsrådets kansli. Det gällde det tidigare nämnda ekonomiska rådet med dess
sekretariat, ekonomiska planeringscentralen, utvecklingsområdesdelegationen
samt miljöskyddsdelegationen med sina respektive sekretariat. År 1971 grundades
en planeringsavdelning vid undervisningsministeriet och år 1973 vid social- och
hälsovårdsministeriet. Samma år grundades planeringsavdelningen vid statsrådets
kansli, och det kom att bli samhällsplaneringens höjdpunkt åtminstone i organisatoriskt avseende. De krav på ett planeringsministerium som i slutet av 1960-talet
framförts särskilt från socialdemokratiskt håll förverkligades aldrig. Inte heller kraven på ett separat hälsovårdsministerium.
Enligt den planeringslogik som definierades av planeringssystemens organisationskommitté var samhällsplaneringens uppgift att för statsrådet utarbeta konkreta program som klargjorde förhållandet mellan samhällspolitikens mål och medel.
Planerna som sådana skulle vara bindande endast inom statsförvaltningen. De
egentliga verkningarna skulle åstadkommas dels genom statsbudgeten dels via lagstiftningen. Tanken var att statsrådets kansli skulle producera förslag till ekonomiplaner på lång och medellång sikt som sedan skulle samordnas med sektoriella planer. Också mellaninstansnivåns roll i planeringssystemet förstärktes. Länen skulle
göra upp regionala utvecklingsplaner (LAKS) som skulle knyta an till ministeriernas
sektoriella utvecklingsplaner (MAKS) som i sin tur skulle ligga till grund för den nationella regionala utvecklingsplanen (VAKS). Det regionala planeringssystemet var
ett led i strävan att vidga det regionalpolitiska perspektivet från industrialiseringspolitik till en mera helhetsmässig samhällspolitik. Alla myndigheter skulle beakta
regionalpolitiska målsättningar i sin verksamhet. Det regionalpolitiska planeringssystemet förverkligades emellertid aldrig i tänkt omfattning.
Förverkligandet av systemet, som alltså följde programbudgeteringsprincipen,
gick trögt. Den första medellångsiktiga planeringsomgången i anslutning till statsbudgeten inleddes visserligen 1968. Men ännu i början av 1970-talet hade inte den
sektoriella verksamhetsplaneringen kommit i gång på allvar. Genom att ge planeringsavdelningen vid statsrådets kansli en koordinerande roll ville man undvika att
planeringssystemet skulle urarta i en sektoriell revirkamp. Samordningen av planeringsfunktionerna lyckades inte – vare sig i statsrådets kansli eller i något annat
ministerium. Statsrådets kansli kunde inte delta i beredningen av beslutsfattandet
med sådan intensitet som skulle ha krävts. Kansliet hade inte heller befogenheter
att ingripa i sektorministeriernas verksamhet. Överhuvudtaget kunde utvecklingen inte styras med utgångspunkten att den ekonomiskpolitiska planeringen skulle
fungera som ett slags övergripande direktiv.
37
Den starka statens styrningsproblem
Ytterligare utvecklades det hela till en revirkamp mellan statsrådets kansli och
finansministeriet. Den avgjordes så att beredningsansvaret för den ekonomiska
politiken koncentrerades till finansministeriet, till vars förvaltningsområde även
det ekonomiska rådet och ekonomiska planeringscentralen överfördes 1978. När
planeringsavdelningen år 1984 överfördes till inrikesministeriet och blev till dess
regionalpolitiska avdelning, markerade det på sitt sätt slutet – inte på planeringsverksamheten – men väl på planeringstänkandets hegemoni. Utvecklingen innebar som sagt inte att den sektoriella planeringsverksamheten upphörde. År 1985
fanns omkring 40 lagstadgade och riksomfattande planer samt 19 koordinerande
sektoriella planeringssystem. Planeringen ändrade karaktär. Den blev mera verksamhetsspecifik och den övergripande samhällspolitiska koordinerings- och styrningstanken övergavs.
Orsakerna till att planeringshegemonin bröts relativt snabbt är många. Kritiken
mot den rationalistiska planeringsideologin var stark – särskilt från vetenskapligt
håll. Planeringsverksamhetens förväntade effekter uteblev. Planeringssystemen
byråkratiserades och ledde till en detaljreglering av verksamheterna som blev administrativt ohållbar. Samtidigt misslyckades staten i försöken att koordinera den
växande planeringsapparaten. En bidragande inverkan hade också den första oljekrisen, vars ekonomiska verkningar slog till med full kraft åren 1974–1975 och
därmed delvis bröt förvaltningens expansion.
Den kanske viktigaste orsaken är emellertid att förväntningarna inte heller infriades i rent politisk mening. De bärande regeringspartierna, Centerpartiet och
socialdemokraterna, hamnade i mitten av 1970-talet i något av en ond cirkel som
förstärktes både av planeringstänkandet och av de korporativa dragen i samhällspolitiken. Den på ett utjämningstänkande baserade teknokratiska planeringsideologin
hade tagits i bruk bland annat därför att partiernas väljarunderstöd sviktade i partiernas traditionella kärnområden. Det är att märka att politiken delvis var framgångsrik. Flyttningsrörelsen bromsades upp och servicenivån förbättrades klart i
landets perifera regioner. De här förändringarna gav emellertid inte tillräcklig politisk styrfart. Socialdemokraterna lyckades visserligen utöka sitt understöd i de nya
industrigrenarna och de växande servicebranscherna men samtidigt förlorade man
greppet om de traditionella kärntrupperna, industriarbetarna. Centerpartiet lyckades i någon mån återta sitt stöd bland jordbruksbefolkningen men inte befästa sina
positioner i de nya lantbruksrelaterade industri- och servicenäringarna (Heiskanen
1977).
Det politiska maskineriet hamnade i ett läge som ur styrningssynpunkt var djupt
problematiskt. De förändringar utjämningspolitiken åstadkom var inte tillräckliga
för att på ett avgörande sätt påverka understödet för de maktbärande partierna. De
stora arbetsmarknadsorganisationerna hade sina starkaste fästen i industrifinland,
38
och stod därmed inte helhjärtat bakom regeringspartiernas regionala utjämningspolitik. Det centrala ur organisationernas synpunkt var att befästa inflytandet över
inkomstfördelningssystemen. Även i förvaltningsapparaten blev följderna problematiska. I den period av generationsväxling som i statsförvaltningen inföll från slutet av 1960-talet, blev de teknokratiska styrningssystemen ett incitament för den
nya generationens tjänstemän att befästa den egna maktpositionen med en åtföljande politisering av tjänstemannakåren.
De centraliserade planeringssystemen gav i huvudsak tre bidrag till själva styrningstänkandet. För det första byggde planeringen på strikta och detaljerade målsättningar för verksamheterna, både för utvidgning av gamla och för etablering av
nya verksamheter. För det andra knöts målen till detaljerade resursramar för verkställigheten. Det tredje bidraget bestod i ett detaljerat indikatorsystem för resurser
och insatser som möjliggjorde en ingående uppföljning av verksamheten. Genom
detta instrument skulle de regionala skillnaderna minimeras. Den planeringsfilosofi
som dessa tre element ger uttryck för var egentligen i kraft fram till statsandelsreformen 1993 men de facto började den gradvis förvittra långt tidigare. Det skedde
under det som kallats för servicesystemens etableringsperiod åren 1982–1991 (Nylander 2008, 439). Orsakerna var flera. Framförallt började servicesystemet vara
utbyggt. De största luckorna hade fyllts och därefter övergick man till att fylla allt
mindre och allt mera detaljbetonade luckor. Samtidigt avtog styrfarten. Staten hade
inte längre en entydig vision om färdriktningen, inte heller operativa möjligheter att
följa upp hur resurserna använts. Själva grunden för styrningen ifrågasattes både
på fältet och av statsmakten själv; var en detaljerad styrning egentligen ändamålsenlig? Samtidigt började nya regionala skillnader uppstå. I en del regioner fanns
förutsättningar för en betydligt snabbare utbyggnadstakt än den staten utstakat. I
andra områden var möjligheterna betydligt mera begränsade.
Det faktum att grunden för det institutionaliserade planeringssystemet gradvis
förföll innebar naturligtvis inte att själv planeringslogiken försvann ur förvaltningsverksamheten. Däremot förändrades planeringsdokumentens karaktär och styrkraft.
Den nya statsandelslagstiftningen som trädde i kraft år 1993 var tillsammans
med den ekonomiska krisen omskakande för det centraliserade planeringssystemet. Från en utbyggnad av verksamheterna baserad på ekonomisk tillväxt övergick
man nu till att förvalta existerande resurser och till att skära ner i verksamheterna.
Det nya statsandelssystemet överförde beslutsfattandet till kommuner och samkommuner. Decentraliseringen konkretiserades i indragningen av medicinalstyrelsen och socialstyrelsen som varit det viktigaste styrande myndigheterna på central
nivå. Kvar fanns visserligen ett antal lagar och förordningar men ansvaret för styrningen av själva verksamheterna låg på den lokala nivån (Nylander 2008, 440).
39
Den starka statens styrningsproblem
Ur statens synvinkel innebar detta att den direkta normstyrningen ersattes av indirekt informationsstyrning. Genom att statsmakten lösgjorde sig från den centraliserade planeringen fick även de riksomfattande planerna en ny innebörd. Målsättningarna följdes inte längre av detaljerad resursstyrning. Därmed blev deras
praktiska betydelse på fältet liten. De var inte juridiskt bindande för kommunerna.
Varje kommun och inrättning skapade sin egen verksamhets- och ekonomiplanering, och där hade riksomfattande principer och strategier inte en central roll.
I de riksomfattande planer som var i kraft från statsandelsreformen 1993 till
2002 var det enda egentliga normerande elementet en detaljerad beskrivning av
statsandelssystemet. Både planernas syfte och föremål var oklara. Målformuleringarna blev allt mera allmänna. Den hårda resursstyrningen som gjort det möjligt att
driva relativt specifika samhällspolitiska målsättningar fanns inte längre. År 1993
avstod man även från det riksomfattande indikatorsystemet KETI, vilket innebar
att statsmaktens grepp om social- och hälsovårdens kärna definitivt försvann. Samtidigt omintetgjordes möjligheterna till en effektiv informationsstyrning(Nylander
2008, 442).
De så kallade mål- och verksamhetsprogrammen (TATO 1 2000–2003, TATO 2
2004–2007) markerade inledningen på en ny period i utvecklingstänkandet. Avsikten var dels att igen förstärka statsmaktens grepp om verksamheten på fältet,
dels att skapa enhetliga och långsiktiga måldokument för stat-kommunrelationen.
Program- och projektstyrningen blev instrumenten för att förverkliga dessa målsättningar. TATO 1 var en allmän programförklaring där man försökte motverka
de diffusa och allmänna målformuleringarna med en mycket omfattande palett
av program, projekt och arbetsgrupper. Avsikten var att på så sätt främja nya serviceformer och innovationer som skulle spridas till fältet. Avsikten med TATO 2
var att åstadkomma ett program som skulle reglera förhållandet mellan staten och
kommunerna. Det resulterade i inte mindre än 79 rekommendationer uppdelade
i en statlig och en kommunal åtgärdshelhet. Fortsättningsvis var tilltron till styrning genom program och projekt mycket stark. Detta trots att projekttänkandet fått
mycket kritik (bl.a. Sjöblom 2006b, Sjöblom & Godenhjelm 2009). Särskilt inom
social- och hälsovården har den ökade projektfinansieringen utvecklat sig till ett
system för fiskal kompensation och en direkt grund för att underbudgetera många
verksamheter (Sulkunen 2006). Det senaste nationella utvecklingsprogrammet för
social och hälsovården KASTE, i kraft 2008 – 2012, representerar fortfarande en
tilltro till nationella planer och åtgärdsprogram men försöker beakta de tidigare
programmens brister, dels genom att binda fältet till programmets berednings- och
verkställighetsprocesser, dels genom att finna nya former för att knyta projektstyrningen till statens traditionella lagstiftningsbaserade styrning.
40
Betraktar man den planerande statens utveckling över ett längre tidsperspektiv,
består det övergripande utvecklingsdraget av planeringsdokumentens gradvis minskade styrkraft. Samtidigt är det viktigt att märka att själva tilltron till den grundläggande planeringslogiken aldrig försvunnit. Planeringssystemens förvittring har i
stället lett till en rad kompensatoriska styrningsmekanismer som man dock fortsättningsvis vill hantera inom helhetsmässiga och framtidsinriktade program. Efter
tvångseffektiveringarna under 1990-talets ekonomiska kris riktades uppmärksamheten mot verksamheternas kvalitet. Standardiserade kvalitetssystem skulle skapa
förbättringar och igen rikta uppmärksamheten mot verksamheternas kärna. På senare år har de statliga verksamhetsprogrammen blivit allt mera detaljerade. Genom
program- och projektorganiseringen skall innovationer och förbättringar skapas
nerifrån men det förväntas ske i de kontrollerade former som verksamhetsprogrammen och deras finansieringssystem kan erbjuda.
Skenbart är de här mekanismerna av mycket varierande slag. De har emellertid,
trots olikheterna, en gemensam nämnare. De skall kompensera för den vision om
färdriktningen som försvann i och med att välfärdssystemen var utbyggda, och som
därmed gjorde en samhällsplanering av konventionellt slag otänkbar. Efter svackan
i slutet av 1990-talet har den statliga styrningen av verksamheterna igen intensifierats. Den är visserligen inte lika bindande i juridisk mening som under planeringssystemens tid men mycket talar för att den trots det är starkt normerande. Till den
problematiken skall vi återkomma längre fram.
6.
Den förhandlande staten
Det historiska och politiska sammanhanget
Motivet för den centralstyrda förvaltningsmodell som under 1960-talet vann allt
starkare gehör bland de regeringsbärande partierna var inte enbart att det på så sätt
skulle vara lättare att driva en enhetlig och planmässig samhällspolitik. Också arbetsmarknadsorganisationernas med tiden allt starkare maktposition hade en andel
i utvecklingen. Förstärkningen tog sig många olika uttryck som sammantaget innebar att det finländska beslutssystemet fick starka inslag av strukturell korporativism
(Helander & Anckar 1983). Grunden för den fackliga maktutövningen lades givetvis
av den växande organiseringsgraden och av att den djupa politiska splittring som
länge kännetecknade den finländska fackföreningsrörelsen gradvis avtog. Mellan
åren 1960 och 1980 ökade den fackliga organiseringen från 28 till 85 procent (Borg
1990). Servicenäringarna och den växande offentliga sektorn resulterade i en ökande icke-socialistisk och politiskt obunden facklig organisering.
41
Den starka statens styrningsproblem
Arenorna för det korporativa inflytandet var av varierande slag. Förhandlingsmekanismer för den ekonomiska politiken hade i någon form existerat sedan
1920-talet. De institutionaliserades gradvis, och 1965 fick det Ekonomiska rådet
ett formellt ansvar för koordinering och uppföljning av den ekonomiska politiken.
Genom rådets arbete bereddes i all tysthet de förhandlingsprinciper som kom att
gälla för de inkomstpolitiska helhetsuppgörelserna, och särskilt Liinamaa-avtalet
1968. Det första helhetsavtalet var en exceptionellt bred stabiliseringsuppgörelse
som innefattade en övergång till ett indexfritt system och som förutsatte att rege­
ringen i stöd av fullmaktslag igen fick befogenheter att reglera priser och löner. Till
denna och många senare helhetsuppgörelser knöts överenskommelser om sociala
förmåner – s.k. socialpaket. En modern tillämpning av den s.k. borgfredsprincipen
innebar att regeringen kunde stå som garant för de avgöranden som träffades inom
ramen för helhetslösningarna. På det hela taget gick alltså den politiska strategin
under de folkfrontsregeringar som dominerade vid denna tid ut på att forma regler
och beslutsstrukturer med syftet att neutralisera konflikter som annars kunde ha
varit förödande för samarbetet och överhuvudtaget för möjligheterna att driva en
reformpolitik utifrån respektive partiers sektoriella intressen.
Ur det fackliga inflytandets synpunkt var avsikten att ge intresseorganisationerna
möjlighet att framföra målsättningar och åtgärdsförslag utgående från deras respektive intressen, medan staten skulle ges tillräckliga befogenheter för att förhindra
omotiverade pris- och inkomsthöjningar. Orsaken var det komplicerade indexsystem som växt fram sedan den ekonomiska maktlagen hävts 1955. Även om det uttalade målsättningen inte vara att öka statens makt, var konstruktionen väl förenlig
med strävan att skapa ett övergripande ekonomiskt planeringssystem under statlig
kontroll (Borg 1990, 147).
Januariförlovningen och dess arv
Det självständiga Finlands politiska historia är en utveckling från de djupaste tänkbara samhällsklyftor till ett relativt utbrett samförstånd. Det är
förmodligen riktigt att konstatera att inbördeskriget 1918 innebar att bondebefolkningen i hög grad kom att utgöra basen för samhällstänkandet, och
följaktligen även för synen på folket och demokratin. Den förstärkta bondeidentiteten blev samtidigt ett medel för att isolera och splittra urbana konflikter, och den kom samtidigt att legitimera en arbetsgivarpolitik som baserade sig på motstånd mot kollektiv intresserepresentation. Det motståndet
skulle gälla till långt in på 1930-talet. Finland närmade sig småningom en
nordisk modell för arbetsmarknadsrelationer men vägen blev lång.
Även om fackföreningsrörelsens samhälleliga legitimitet vid denna tid var
42
begränsad, blev framförallt arbetarskyddet den fråga som gav rörelsen ett
visst samhällspolitiskt inflytande. Arbetsgivarna hade med den amerikanska
Safety First –rörelsen som förebild tillägnat sig ett förfarande som bl.a. innebar att säkerhetskommittéer skulle upprättas i företagen. Arbetarskyddsfrågan medförde att fackföreningsrörelsen fick representation i statliga nämnder och kommittéer rörande arbetarskyddslagstiftningen långt innan dess
ställning som förhandlings- och avtalspart var allmänt accepterad.
Till det begränsade samhälleliga inflytandet bidrog förvisso även den starka ideologiska splittring som länge präglat finländsk fackföreningsrörelse.
Finska landsorganisationen hade grundats våren 1907, ungefär samtidigt
som den första arbetsgivarorganisationen, Allmänna finska arbetsgivareföreningen, tillkom. År 1929 lämnade socialdemokraterna den kommunistdominerade landsorganisationen, som sedan genom rättsutslag upphörde. En
ny centralorganisation, Finlands fackföreningars centralförbund, grundades 1930. Fackföreningsrörelsens legitimitet förstärktes gradvis i och med
rödmyllesamarbetet mellan socialdemokraterna och agrarerna som inleddes år 1937, och under krigsåren kom den korporativa representationen att
få en betydande roll. Islossningen inträffade under vinterkriget då representanter för AFC och FFC i januari 1940 utfärdade den så kallade januarideklarationen – även kallad januariförlovningen. Den innebar att organisationerna ömsesidigt godtog förhandlingsprincipen, d.v.s. att ”förtroendefullt
förhandla om alla på deras verksamhetsområde förekommande frågor i
syfte att såvitt möjligt lösa dem i samförstånd”. Det första allmänna avtalet
mellan centralorganisationerna ingicks 1944. Med kompletteringar 1946 lades grunden för det kollektivavtalssystem som på de hela taget gällt fram till
våra dagar. En viktig omständighet för utvecklingen under efterkrigsåren
var även att krigsskadeståndet till Sovjetunionen förutsatte arbetsfred.
Mot bakgrunden av utvecklingen fram till 1944 – och delvis även senare –
är det inte särskilt förvånande att det finländska arbetslivets historia starkt
förknippats med kampen för ett centraliserat avtalssystem. Det är inte heller svårt att inse varför utvecklingen tog en delvis annan riktning än i de
övriga nordiska länderna, särskilt Sverige. Det svenska socialdemokratiska
projektet bestod i uppgiften att gradvis vidga demokratin från politiken via
det sociala området till ekonomin. Grundbultarna i denna process var två;
dels socialdemokratin i sig dels fackföreningsrörelsen. Av flera nyss nämnda skäl var en liknande vision otänkbar i 1920- och 1930-talens Finland.
Fackföreningsrörelsens förhandlingsposition var inte allmänt accepterad
och socialdemokratin hade inte den kraft som behövts för att definiera en
’finländsk kollektivistisk demokratisyn’.
43
Den starka statens styrningsproblem
Som sagt hade de inkomstpolitiska förhandlingarna verkningar långt utöver den
rent arbetsmarknadspolitiska sfären i och med att överenskommelser om många
sociala förmåner träffades i förhandlingarna inom ramen för de så kallade socialpaketen. Enligt en uppskattning grundade sig 15 procent av de lagar riksdagen
godkände åren 1968–1975 i själva verket på sådana överenskommelser (Myllymäki
1979, 192).
Det inkomstpolitiska förhandlingssystemet är bara en av den strukturella korporatismens uttrycksformer. Den viktigaste arenan för kontinuerligt deltagande i
beslutsfattandet var utan tvekan kommittéväsendet. År 1976 hade intresseorganisationerna representation i 60 procent av de tillfälliga kommittéerna och i 84 procent
av de permanenta kommittéerna (Helander & Anckar 1983, 125). I beredningsprocesserna var intresseorganisationerna den näst viktigaste instansen efter statsförvaltningen. Permanent representation i förvaltningen fick intresseorganisationerna
genom de så kallade utvidgade kollegier som ofta grundades i ledningen för större
centrala ämbetsverk, och där organisationerna som mest innehade ca en tredjedel
av posterna (Ståhlberg 1976). Det korporativa inflytandet fick med andra ord direkta återverkningar på förvaltningsapparatens uppbyggnad, och användes även direkt
som en motivering till föreslagna omorganiseringar inom ramen för en centraliserad förvaltningsmodell. ”Työmarkkinajärjestöjen olisi paljon helpompi vaikuttaa
ja valvoa näiden järjestöjensä etuihin läheisesti liittyvien asioiden kehittämistä,
kun niitä valtion hallinnossa keskitetysti hoidettaisiin yhdessä paikassa” skrev
partiorganet Suomen Sosiaalidemokratti i april 1971 som ett argument för förslaget att grunda ett särskilt ämbetsverk för arbetsmarknadsfrågor (Savolainen 1996,
887). Det är bara ett exempel på den öppna revirkamp som pågick mellan de ledande partierna under 1960- och 1970-talen, och som inte minst drevs i partipressen.
Vid de här tiderna var de samhällsstrukturella förändringarna oerhört snabba.
Från början av 1950-talet till år 1975 ökade löntagarnas andel av den yrkesverksamma befolkningen från drygt 50 procent till över 80 procent. De näringsstrukturella
förändringar som i Sverige tagit ett halvsekel skedde i Finland på 20 år. Arbetarpartiernas och fackföreningsrörelsens ställning förstärktes visserligen men samtidigt
ökade de politiska motsättningarna och osäkerheten särskilt i de befolkningsgrupper som blev offer för de strukturella förändringarna. Under den tid som föregick
Liinamaa-uppgörelsen 1968, hade ekonomin snabbt försämrats. Produktionen avtog. Inflationen och arbetslösheten ökade. Tack vare stabiliseringsavtalet vände utvecklingen mycket snabbt. Industrins konkurrenskraft förbättrades, prisökningen
och inflationstakten avtog. Inkomstnivån för löntagarna inom industrin ökade under hela stabiliseringsperioden med tio procent trots att man samtidigt införde 40
timmars arbetsvecka. Den offentliga ekonomins ökade betydelse framgår bland annat av att bruttoskattegraden under perioden 1965–1975 steg från 30 till 40 procent.
44
Men marknadsekonomiska principer representerade helhetsuppgörelserna förvisso inte. Uppgörelserna förutsatte fullmaktslagar som gav regeringen exceptionellt stora befogenheter, och som reglerade företagens verksamhet på samma sätt
oberoende av branschvisa konjunkturer. Om förhandlingskulturen säger det en del
att Liinamaa-avtalet tillkom efter en utpräglad kabinettspolitik som pågick i fyra
månader, och som väckte stark kritik framförallt inom den borgerliga oppositionen.
På regeringsnivå godkändes arbetsmarknadsorganisationernas uppgörelse utan
att så mycket som ett kommatecken förändrades. De politiska marginalerna var
knappa. I riksdagen förklarades fullmaktslagen brådskande med endast två rösters
marginal.
Även om vänsterpartierna i början av 1970-talet förlorat sin majoritetsposition
i riksdagen, dominerade de fortfarande den politiska diskussionen. Socialdemokraternas målsättning var fortfarande ett socialistiskt samhälle, och det innebar en
starkare styrning av kapitalströmmarna, en utvidgning av den statliga affärsverksamheten, en styrning av den privata företagsamheten utifrån samhälleliga målsättningar och en utvidgad andelslagsbaserad produktion. I debatten var de marknadsekonomiska principerna ännu inte särskilt gångbara alternativ. Det fanns det
förvisso kretsar som betraktade utvecklingen med djup oro, och den oron skulle på
sikt leda till en av de viktigaste brytningarna i den finländska samhällsstyrningen.
Det var i det här samhällsklimatet Näringslivets Delegation, EVA grundades.
Turerna kring delegationens tillblivelse var omständiga8 men ledde i alla fall till
att den grundades i maj 1974 enligt riktlinjer som mycket långt utarbetats av Päiviö Hetemäki9, en stark bakgrundskraft även bakom den första inkomstpolitiska
helhetsuppgörelsen. Många inom näringslivskretsarna tolkade det ideologiska
klimatet i närmast konspiratoriska termer, men enligt Hetemäkis analys hotades
samhällsutvecklingen vare sig av radikalismens konspiration eller av andra mörka
krafter utan helt enkelt av ett förlegat samhällsklimat som inte i tillräcklig utsträckning beaktade den teknologiska utvecklingen. Även om EVA av många uppfattades
som, och delvis även var, en spjutspets riktad mot i första hand socialdemokraterna,
gick strategin framför allt ut på att främja ett företagarvänligt klimat genom ett så
brett samarbete som möjligt. Enligt Hetemäkis föreställning var EVA:s roll vare sig
intresseorganisationens eller lobbyistens utan snarare väckarklockans. Sju centralorganisationer inom näringslivet stod bakom EVA:s grundande. Ett problem var
emellertid att även näringslivet var splittrat. Någon klar handlingslinje existerade
inte.
8 För en detaljerad redogörelse, se Jakobson 1992, 118 ff.
9 Päiviö Hetemäki 1913–1980, bl.a. verkställande direktör för arbetsgivarcentralen AFC, flerfaldig minister och
direktör vid Finlands bank. Från och med 1950-talet fram till sin död 1980 en av de mest inflytelserika samlingspartistiska bakgrundkrafterna i finländsk politik.
45
Den starka statens styrningsproblem
Viktig ur ett styrningsperspektiv är den analys EVA gjorde ett par år efter organisationens grundande. I ett tal i augusti 1976 behandlade EVA:s verkställande direktör Max Jakobson klyftan mellan näringslivet och det politiska beslutsfattandet.
Komplicerade ekonomiska beslut skulle, enligt den syn Jakobson företrädde, inte
fattas genom omröstning, utan genom ett brett samförstånd som innefattade alla
berörda parter. Han föreslog att den inkomstpolitiska mekanismen, enligt samtida
brittisk modell, skulle utvecklas till ett samhällsfördrag som skulle ange riktlinjerna,
inte bara för inkomstfördelningen, utan för den ekonomiska och samhällspolitiska
strategin i stort. ”Konsensusförfarandet” skulle vara instrumentet. I talet upprepade
Jakobson egentligen den kungstanke som legat bakom EVA:s grundande, och vann
nu gehör särkilt inom socialdemokratin.
Konsensuspolitik
Samförståndet som ideal uttryckt i konsensusregeln, eller enhällighetsregeln, förutsätter att alla skall vara med, ingen överenskommelse skall träffas mot någon
parts vilja och beslut skall vara enhälliga. Omsatt i praktisk politik innebar konsensusprincipen ett förfarande som gav parterna möjlighet att komma till ett avgörande utan omröstning trots att en total enighet om uppgörelsens alla detaljer inte
förelåg. Förutsättningen var att ingen part motsatte sig avgörandet som helhet.
Även om konsensusbegreppet sedan kommit att leva kvar som etikett närmast
för en samförståndsbaserad likriktning i största allmänhet, var det inte så mycket
konsensusförfarandet som sådant utan dess målsättning som kom att få en stor
betydelse för samhällsstyrningens fortsatta utformning. Målsättningen var mycket
konkret. Konsensus stod för en överenskommelse att bryta tillväxten i bruttoskattegraden. Överenskommelsen nåddes i anslutning till det breda stimulansprogram
som godkändes under Kalevi Sorsas andra regering, en traditionell folkfrontsregering som tillträtt i maj 1977. Paketet innehöll många slag av åtgärder som skulle
främja industrins konkurrenskraft. Det representerade ur socialdemokratins synvinkel ett nytänkande och accepterades även av majoritetsfalangen inom DFFF.
Grundbulten i överenskommelsen gällde emellertid skattegraden. All stimulans
skulle i princip följa av att dess tillväxt bröts. När samtliga ekonomisk-politiska
makthavare möttes i hotell Korpilampi i september 1977 – varav begreppet ”Korpilampiandan” – var det närmast fråga om en synlig manifestation av ingångna
överenskommelser.
Politiken blev i så måtto framgångsrik att tillväxten i skattegraden bröts åren
1977 och 1978. Fram till 1977 följde den offentliga sektorns tillväxt samma utveckling som i Sverige men härefter stannade skattegraden vid 40 procent medan den
i Sverige fortsatte att stiga till 60 procents nivå. Sverigesjukan blev ett begrepp
som särskilt fördes fram av EVA med syfte att visa att blandekonomin inte längre
kan fungera effektivt om de offentliga utgifternas andel av bruttonationalproduk-
46
ten stiger över 40 procent. För socialdemokraterna blev den stimulanspolitik som
bedrevs under Sorsas andra regering en vändning från ideologi till pragmatism
som skedde betydligt tidigare än i svensk socialdemokrati. Inom näringslivet förstärktes insikten om att en balanserad ekonomisk politik inte kan föras utan socialdemokraternas medverkan. Därmed formades konsensuspolitiken till en tyst
överenskommelse mellan näringslivet och socialdemokratin. Det samförståndet
var viktigt så länge bestämmelserna, enligt vilka riksdagen med en tredjedel av
ledamöterna kunde rösta lag vilande över nyval var i kraft. Först efter att de hävdes
år 1992 blev den borgerliga majoriteten funktionsduglig, och centerpartiet förlorade sin permanenta vågmästarroll. Kombinationen mellan majoritetsreglerna och
konsensusprincipen blev ett sätt neutralisera de ideologiska meningsskiljaktigheterna i den ekonomiska politiken.
Konsensuspolitikens upprinnelse skall ses mot bakgrunden av 1970-talets politiska
klimat. En motvikt till intresseorganisationernas maktposition kunde inte åstadkommas på parlamentarisk väg. Under hela efterkrigstiden fram till 1987 ansågs
något av de fyra stora partierna vara regeringsodugligt. Endast Agrarförbundet/
Centerpartiet hade varit salongsfähigt under hela perioden. Vidare handlade korporatismen inte enbart om att arbetsmarknadsorganisationerna tillskansade sig
makt. I minst lika hög grad var det fråga om att svaga regeringar avlät makten till
organisationsväsendet. Parlamentarismen kunde kort sagt inte erbjuda fungerande
lösningar. I det här läget var konsensuspolitikens främsta adress socialdemokratin.
Avsikten var att återupprätta samarbetet med näringslivet, och beredskapen var
stor även på socialdemokratiskt håll.
I den genuina bemärkelsen – som en form för beslutsfattande avsett att överbrygga motsättningarna i den ekonomiska politiken och bryta skattetillväxten – spelade
konsensuspolitiken visserligen ganska snabbt ut sin roll. Under de följande åren
blev samförståndet närmast ett självändamål och de offentliga utgifterna fortsatte
att stiga. Det är emellertid ingen tvekan om att samförståndet hade en stor betydelse
för den reformpolitik man sedan gradvis slog in på under 1980-talet. Den politiken
innebar att många av välfärdsstaten grundläggande organiseringsprinciper ifrågasattes. Också här hade EVA en synlig roll. År 1981 publicerades rapporten Minne
menet hyvinvointiyhteikunta? som var starkt kritisk till utvecklingen i den offentliga ekonomin. Den nya reformpolitiken kom att bli relativt fri från djupare ideologiska motsättningar. Det skulle knappast ha varit möjligt utan det samförstånd man
uppnådde i den ekonomiska politiken i slutet av 1970-talet.
47
Den starka statens styrningsproblem
Styrmedlens förändring
De stora förändringar som det finländska beslutssystemet genomgått sedan 1980-talet har inte minskat förhandlingsmekanismens betydelse men däremot påverkat
dess uttrycksformer. Med tanke på den övergripande politiska styrningen har de
två stora förändringarna varit EU-medlemskapet år 1995 och grundlagsreformen
år 2000 med dess betoning av riksdagens ställning och normalparlamentarismens
principer. Ingen av dessa förändringar påverkade emellertid som sådan styrningsmodellens informella institutionella strukturer, särskilt inte konsensuspolitikens
korporativa strukturer (Tiihonen 2003). I själva verket kom två institutioner att
framstå som garanter för kontinuitet. Den ena var uttryckligen det korporativa systemet i form av trepartssamarbetet. Den andra var föreställningen om den starka
staten som var starkt förankrad i välfärdsstatsidén. De två institutionerna förenades
såtillvida att det starkaste stödet för välfärdsstaten kanaliserades via det centraliserade avtalssystemet. Undersökningar antyder att det ur ekonomisk synvinkel bästa
slutresultaten nås antingen genom en centraliserad eller en rent marknadsbaserad
avtalsmodell (Väyrynen 1999, 19). Samhällspolitiska målsättningar som betonar
stabilitet och jämlikhet tenderar leda fram till en centraliserad trepartsbaserad förhandlingsmodell, trots att en sådan modell inte kan fungera i en globaliserad ekonomi om den inte samtidigt tillåter tillräcklig branschvis flexibilitet. Det är de här
spänningarna som återspeglar sig i det senaste decenniets debatt om det finländska
trepartssamarbetets vara eller icke vara.
De inkomstpolitiska helhetsuppgörelserna och trepartssamarbetet
Sedan den första inkomstpolitiska helhetslösningen – Liinamaa I – ingicks
år 1968 har helhetsavtal slutits 17 gånger, det senaste år 2004. Även om
det s.k. trepartssamarbetet över tid ifrågasatts allt mera och utvecklingen
gått i riktning mot förbundsvisa och lokala avtal, har det arbetsmarknadspolitiska samförståndet under de senaste decennierna varit centralt för alla
regeringar oberoende av färg. Även om Harri Holkeris blå-röda regering
(1987–1991) bröt den inrikespolitiska konsensus som folkfrontsregeringarna representerat var inkomstpolitikens bärande krafter – den s.k. vapenbrödra-andan – representerade genom socialdemokraterna och samlingspartiet. Regeringen idkade i den balanserade strukturomvandlingens namn
ett mycket nära samarbete med arbetsmarknadsorganisationerna, och
knöt till och med inkomstpolitiska avgöranden till budgetpolitiska beslut
48
(Kääriäinen 2002, 244). På större prov sattes trepartssamarbetet under
Esko Ahos borgerliga regering (1991–1995). Regeringen strävade att bryta
särskilt sådana institutionella strukturer som upprätthöll förvärvade förmåner bl.a. genom att skapa en arbetsfördelning mellan regeringen, arbetsmarknadsorganisationerna och Finlands Bank. Konsekvensen var emellertid att regeringen aldrig lyckades skapa förtroendefulla relationer till
arbetsmarknadsorganisationerna. Särskilt vissa fackförbund inom FFC var
beredda att motarbeta regeringens försök att frigöra sig från arbetsmarknadsorganisationerna inflytande med alla tänkbara medel.
Paavo Lipponens s.k. regnbågsregeringar (1995–99 och 1999–2003)
innebar en återgång till de politiska konstellationer som gället under Holkeris regering med socialdemokraterna och samlingspartiet som bärande
krafter. Regeringarnas uttalade strävan var att sköta arbetslivsfrågorna
inom ramen för trepartssamarbetet. Det innebar samtidigt en återgång till
en institutionell konsensuspolitik. Också Anneli Jäätteenmäkis / Matti Vanhanens I regering (2003–2007) band sig mycket starkt till trepartssamarbetet. Därmed hade Centerpartiet definitivt frångått den strävan att reformera
arbetsmarknadsrelationerna som varit ett centralt mål för Ahos regering.
Också i regeringsprogrammet för Vanhandens II regering (2007–2010) heter det att arbetslivsfrågor skall avgöras inom trepartssamarbetet och att
stabilitet på arbetsmarknaden stärker ”samförståndets Finland”. Den senaste inkomstpolitiska helhetslösningen ingicks år 2004. På senare år har
trepartssamarbetet ifrågasatts av flera skäl. Inom ramen för en parlamentarisk modell har de ansetts förlegat att regeringens händer binds av arbetsmarknadspolitiska överenskommelser. Andra argument har gått ut på att
det skapar stelhet i systemet och bromsar förändringar. Samtidigt har enskilda frågor visat sig svåra att hantera inom ramen för trepartssamarbetet
bland annat på grund av fackorganisationernas inre oenighet. Till dem hör
arbetsfreden och strejkrätten, höjningen av pensionsåldern och utvecklandet av socialskyddet.
Sammantaget har detta inneburit att ett samförståndsinriktat handlande förblivit
en bestående kärna i den finländska styrningsmodellen, och det har kommit att
prägla förnyelsen av den offentliga sektorn in på 2000-talet. Den långsiktiga strategin för det på många sätt framgångsrika förnyelsearbetet efter 1990-talets ekonomiska kris var att reformpolitiken skulle stöda landets ekonomiska utveckling
49
Den starka statens styrningsproblem
och internationella konkurrenskraft. De viktiga elementen i den strategin har varit
en utbredd nationell enighet om förnyelsepolitikens riktlinjer, kontinuitet oberoende av regeringssammansättningar, ett nära samarbete mellan det politiska och
det administrativt-professionella ledarskapet och en samordning av de olika förvaltningsområdena (jfr. Tiihonen 2003, 8–9). Förvaltningspolitiska målsättningar
har därmed knutits allt starkare till samhällspolitiska och ekonomisk-politiska målsättningar med programstyrningen som främsta instrument. Dess främsta uttrycksformer har varit den avgörande roll som regeringsprogrammen med tiden fått för
politikutformningen och de sektoröverskridande politikprogram som förverkligats
sedan år 2003 och Anneli Jäätteenmäkis regering. På så sätt har man kunnat bevara
föreställningen om den starka staten och driva en utpräglat statsledd reformpolitik.
En förnyelsepolitik av det här slaget bygger på två förutsättningar. För det första
är förhandlingsmekanismen fortsättningsvis mycket central men den kan inte längre förstås i en traditionell korporativ bemärkelse utan som ett trepartssamarbete
i ny tappning med regeringspartierna, intresseorganisationerna och tjänstemannaeliten som centrala aktörer. Tjänstemannaelitens roll tar sig framförallt uttryck
i finansministeriets helt dominerande ställning när det gäller utformningen av de
förvaltningspolitiska riktlinjerna. För det andra är det inte längre möjligt att ifrågasätta förvaltningspolitiken utan att samtidigt löpa risken att ifrågasätta grunderna
för samhällspolitiken i stort. På så sätt har en statsledd förnyelsepolitik kunnat upprätthållas även efter att välfärdsstatens värdebas börjat förvittra.
Värdebasens förvittring hade emellertid stora konsekvenser för den konkreta
verkställigheten av den offentliga politiken. Som Sulkunen (2006) konstaterar,
innebar den förvittringen att jämlikhetsmålsättningar trädde tillbaka till förmån för
en konsekvensetisk logik. I egenskap av klient och konsument förhåller sig medborgaren inte längre till staten som en undersåte utan anser sig ha rätt till den service
som det offentliga producerar och även rätt att bedöma dess innehåll och kvalitet.
Som motvikt betonar staten individens eget ansvar för tillvaron. Därtill hade välfärdsstaten, senast i och med 1990-talets ekonomiska kris, nått en punkt där man
inte längre kan förvänta sig att lösningar på samhällsproblemen uppnås enbart i de
politiska institutionerna eller i förhandlingssystemen. Andra aktörers insatser blir
allt viktigare. Individen får ett större ansvar men större förväntningar riktas också
mot den privata sektorn och frivilligorganisationer.
När samhället på så sätt i allt högre grad drivs av klientrelationer och genom ett
växelspel med privata och semioffentliga aktörer, förvandlas det samtidigt till ett
slags permanent förhandlingssystem (Väyrynen 1999), och politikens verkställighet blir i högre grad än tidigare förhandlingsbaserad. Överenskommelser förutsätts
i alla skeden av den politiska processen; när politikens tyngdpunkter fastställs på
den parlamentariska nivån, när målen för olika verksamheter utformas i verksam-
50
hets- och utvecklingsprogram, när avtal ingås mellan beställare och utförare, när
partnerskapstanken förverkligas i regionala och lokala projekt men också i servicerelationer mellan myndigheter och den enskilda individen (Sulkunen 2006). Dagens föreställning om förvaltningslösningar som spränger gränserna mellan förvaltningssektorer, servicekedjor och livscykelmodeller förutsätter likaså samarbete
och överenskommelser mellan myndigheter och serviceenheter. Där samarbete och
överenskommelse är själva grunden för verksamheten krävs förhandling. Det förhandlingsinriktade draget återgår i många av dagens styrformer. Exempelvis har
de marknadsbaserade lösningarna, särskilt beställar-utförarmodellen, inneburit att
avtalsstyrningen fått en stor betydelse för de offentliga verksamheternas utformning. Avtalsstyrning i vid bemärkelse innefattar alla åtgärder genom vilka avtalsparterna kommer överens om den service som skall produceras, dess mängd, pris och
kvalitet. Marknadsbaserade styrningssystem kan ses som en form av samhällsfördrag, och avtalsstyrningen som dess främsta instrument (Idänpään-Heikkilä 2007).
Ett annat exempel erbjuder programstyrningen. Av de 39 åtgärdshelheter som preciseras i det nationella utvecklingsprogrammet för social- och hälsovården kan en
tredjedel sägas vara samarbets- och förhandlingsinriktade (Social- och hälsovårdsministeriet 2008:6).
Det är således viktigt att notera att förhandlingsmekanismen i dagens förvaltningspolitik har en betydelse på två plan. Den har varit central för förvaltningspolitikens allmänna utformning, inom ramen för den samförståndsinriktade utvecklingsstrategi som gället efter att förvaltningens organisering definierades som
en nationell framgångsfaktor. Därtill är mekanismen ett viktigt inslag i flera av de
konkreta styrmedel som används i dagens förvaltning. De har utformats utifrån en
statsuppfattning som bäst kan beskrivas med begreppet den möjliggörande staten.
7.
Den möjliggörande staten
Det historiska och politiska sammanhanget
Begreppet den möjliggörande staten (The Enabling State) har i olika sammanhang
getts varierande tolkningar. Allmänt taget hänvisar det till ett utvidgat privat ansvar
för välfärdspolitiken. Den möjliggörande statens främsta uppgift är att tillhandahålla socialskydd genom ett offentligt stöd för ett större privat ansvar (OECD 2005,
Gilbert 1989). Ibland har begreppet fått symbolisera föreställningen att det genom
en lämplig mix av ideologiska inslag, som exempelvis kommunitarism, etisk socialism och klassisk liberalism är möjligt att bevara den sociala sammanhållningen och
51
Den starka statens styrningsproblem
undvika en fragmentering av staten (Botsman & al. 2001). I andra sammanhang har
begreppet närmast kommit att stå för den tredje vägens politik inom socialdemokratin, d.v.s. en kompromiss mellan kapitalistisk marknadsekonomi och demokratisk socialism. I det följande används begreppet i mera neutral bemärkelse som en
samlande beteckning för de förändringar i samhällsstyrningen som följde insikten
om att lösningar på samhällsproblemen inte längre med någon självklarhet kan skapas enbart av de politiska institutionerna eller de kollektiva förhandlingssystemen.
Decennieskiftet 1980–1990 kom i det här avseendet att innebära en radikal brytning i hela den samhälleliga organiseringsmodellen. I styrningshänseende har den
beskrivit som en förskjutning från planeringsekonomi till konkurrenssamhälle.
Förskjutningen inföll vid 1990-talets recession och många konkreta förändringar
genomfördes under de exceptionella krisförhållanden som rådde. Hur en sådan
förändring kunde vara möjlig utan stora politiska och ideologiska konflikter är en
mångfasetterad fråga. Som vi kunde se i föregående avsnitt är ett svar på frågan
att man på regeringsnivå såg den offentliga sektorns organisering som en nationell
framgångsfaktor. Ett annat svar är att krisen i sig skapade möjligheter för strukturell förnyelse. Krisen som sådan är emellertid inte förklaringen. Grunden för brytningen lades genom en samverkan mellan flera förändringar som i själva verket
inträffat långt tidigare. En viktig faktor var den kritik mot planeringsekonomin som
växt fram under de ekonomiskt fartfyllda åren på 1980-talet. I den kritiken hade
konkurrenstänkandet en central roll. Inom industrin blev internationaliseringssträvandena allt mera markanta redan i slutet av 1970-talet och de internationella
investeringarna började växa, först i metallindustrin och de större företagen.
I den offentliga sektorn – särskilt inom den ledande tjänstemannakåren – fanns
därför redan i början av 1980-talet ett starkt stöd för att effektivera förvaltningsverksamheten genom att övergå till företagsinspirerade organiseringsformer på bekostnad av traditionella förvaltningslösningar. Det blev vägledande för Harri Holkeris
blåröda regeringskoalition som tillträdde år 1987 och som med den ”balanserade
strukturomvandlingen” som ledstjärna hade den offentliga sektorns effektivitet som
ett centralt prioriteringsområde. Det reformprojektet har sedan fortsatt oberoende
av regeringssammansättning, bland annat därför att den ledande tjänstemannakåren fortsättningsvis varit en central drivkraft. Stöd för förändringsarbetet har sökts
i internationella strömningar – från 1980-talet särskilt diskussionen om den ”nya
offentliga förvaltningen” (New Public Management) – med OECD som en över tid
allt starkare drivkraft.
52
Mot en större autonomi
Den allmänpolitiska utvecklingen under 1980- och 1990-talen gick i riktning mot ökad autonomi och rörelsefrihet som sedan manifesterades i EU
medlemskapet 1995 den monetära unionen 1999 och övergången till euro
2002. Också de förändringar som ungefär samtidigt genomfördes i det parlamentariska systemet hade en stor betydelse. Presidentens inrikespolitiska
maktbefogenheter begränsades genom grundlagsreformen år 2000. Därmed förstärktes statsministerns position. Genom en ändring av riksdagsordningen hade riksdagen redan år 1992 (818/92), med vissa undantag,
avstått från möjligheten att med en tredjedel av ledamöterna lämna vanligt
lagförslag vilande över nyval. Det innebar en övergång till majoritetsparlamentarism som gav regeringen betydligt större frihetsgrader. Tidigare
hade oppositionen relativt lätt kunnat fördröja lagstiftningsprocessen över
nyval, vilket innebar att statsministern samtidigt var beroende både av presidentens förtroende och av ett brett stöd i riksdagen. I den nya situationen
kunde statsministern relativt fritt utforma regeringens program, oberoende
av presidenten och oppositionen. Regeringarna återspeglade i högre grad en
tidigare valresultatet. Regeringsprogrammet blev ett med tiden allt starkare
styrinstrument till och med till den grad att större avvikelser från programmet visat sig närmast omöjliga att genomföra under regeringsperioden.
I ekonomiskt avseende lades grunden för utvecklingen i OECD-länderna
från 1950-talet till 1970-talet av en lång ekonomisk tillväxt. Eftersom utvecklingen i Finland startade från en jämförelsevis låg nivå blev förändringen ännu snabbare än i många andra länder. Under perioden 1950–2000
femfaldigades de tillgängliga resurserna mätta i BNP per capita. Ökningen var 470 procent i Finland mot 340 procent i OECD i genomsnitt. Den
finländska samhällsutvecklingen följde i princip den väg som utstakas av
kärnländerna inom OECD, med en tillämpning av en keynesiansk välfärdsstatsmodell som grundade sig på en strävan till full sysselsättning, reglering av efterfrågan och en utbyggd infrastruktur för massproduktion och
konsumtion. Genom den sena utvecklingen, de starka korporativa inslagen
och det inkomstrelaterade socialskyddet kom Finland emellertid delvis att
avvika från den nordiska universella välfärdsstatsmodellen. Expansionen
inleddes i egentlig mening först under senare hälften av 1960-talet i och
med att det inkomstpolitiska förhandlingssystemet och trepartssamarbetet
började ta form. Fördröjningen innebar att Finland blev en välfärdsstat av
53
Den starka statens styrningsproblem
europeiskt snitt vid en tid när expansionen i de flesta andra OECD-länder
redan avstannat. På samma sätt som i det övriga Europa gled den finländska
välfärdsstaten in i en finansieringskris som dock slog till med full kraft först
i och med 1990-talets recession, vilket var betydligt senare än i många andra
länder.
Ett annat för regeringen Holkeri centralt tyngdpunktsområde var ”det nationella
innovationssystemet” som innebar att statens insatser i allt högre grad inriktades
på näringslivets verksamhetsförutsättningar via vetenskaps-, teknologi- och högskolepolitiken. Också det blev en långsiktig strategi som i tillämpad form fortsatt
i påföljande regeringar. Den kom till uttryck bland annat i grundandet av Teknologiska utvecklingscentralen (TEKES) 1983, Statens vetenskaps- och teknologiråd
(VTTN) 1986 samt i det faktum att ”det nationella innovationssystemet” blev ett
centralt begrepp i den nationella planeringsverksamheten tidigare än i något annat
OECD-land. Alla de här förändringarna hade alltså sin början redan på 1970- och
80-talen men de representerade organisatoriska utgångspunkter som föll i särskilt
bördig jord i och med 1990-talets ekonomiska kris.
Som Heiskala (2006,36) visat, var förskjutningen från planeringsekonomin till
konkurrenssamhället framförallt fråga om ett nytt förhållningssätt som påverkade
vår föreställning om vad som är normalt och onormalt i politiken. I planeringsekonomin framstod reglerade, hierarkiska och relativt slutna offentliga produktionssystem som viktiga. Därefter blev decentraliserade och marknadskoordinerade organiseringsformer naturliga och eftersträvansvärda medan de gamla lösningarna
möttes med skepsis. Den samhälleliga verksamheten framstår som ett nätverk med
många centra, där varje centrum försöker slå vakt om sin konkurrenskraft. Frihet blir ett centralt värde som åtminstone i princip kör förbi jämlikhet, trygghet
och kontinuitet. Det betyder inte att individerna slutar värna om jämlikhets- och
trygghetsvärden men de måste omdefinieras på ett sätt som svarar mot konkurrenssamhällets ideologi med effektivitet och stimulansinriktad stödpolitik som centrala element. Den exceptionellt kraftiga ekonomiska tillväxten under senare delen
av 1990-talet visar att politiken i många avseenden var mycket framgångsrik. Priset för den framgången var en skevare samhällelig fördelningsmodell än tidigare,
arbetslösheten blev bestående och de regionala skillnaderna blev större (Ilmonen
2006, Heiskala 2006).
Att så stora samhällsorganisatoriska förändringar kunde genomföras utan stora
protester är alltså en följd av ett samspel mellan många faktorer. Övergången följde
en modell som inte är obekant i finländsk politik, nämligen att en förändring efter
54
ett utbrett samförstånd inom den samhälleliga eliten marknadsförs som en nödvändighet. I en sådan situation framstår all kritik som reaktionär, och förnyelse blir ett
ideal också i situationer där objektiva skäl för förändring är svåra att påvisa. Ytterligare en orsak var att de anställda inom företagsvärlden ställt inför ett starkt förändringstryck redan på 1980-talet, och det blev därför naturligt att kräva att liknande
lösningar tillämpas inom den offentliga sektorn. Samtidigt innebar de allt starkare
internationella strömningarna att den gamla finländska organiseringsmodellen
framstod som överdrivet statscentrerad. Reformerna och omstruktureringarna i
den offentliga sektorn berörde stora grupper av anställda som för att se det meningsfulla i förändringarna blev tvungna att omdefiniera sin egen situation i enlighet med konkurrenssamhällets ideal. För många anställda förändrades den dagliga
verksamhetsomgivningen starkt, särskilt genom resultatstyrningen och affärsverksreformerna, och de kunde helt enkelt inte driva sina krav utan att omformulera dem
på ett sätt som var anpassat till konkurrenssamhällets språkbruk (Alasuutari 2006).
De besvärligaste omdefinieringsproblemen ställdes fackorganisationerna inför. Särskilt gällde det FFC som genom att ta i bruk begreppet arbetslivsflexibilitet försökte
anpassa sig till den allmänna förändringen på ett sätt som svarade mot medlemmarnas intressen (Kantola 2006). Summa summarum skapade man med hjälp av
den nyliberala föreställningen om en fri och öppen världsekonomi en mental modell
som bland företagsledare, ledande politiker och tjänstemän blev riktgivande när det
gällde att definiera målen för samhällspolitiken (Väyrynen 2001, Alasuutari 2006).
Den ekonomiska politikens väktare
Den ekonomiska politikens ’långa linje’ är ett begrepp som ibland använts
med innebörden att s.k. ekonomiska nödvändigheter kommit att sätta gränser för politiken i Finland i högre grad än i många andra länder. Den ekonomiska politikens särskilda ställning har en lång historia. Den går tillbaka
till början av självständigheten då naturresurserna skulle tyglas för landets
industrialisering.
Förhållandet mellan staten och ekonomin har varit i hög grad opolitiskt.
Viktiga avgöranden har definierats som nationella nödvändigheter. Tjänstemännen har haft en mycket central expertroll. Också exportindustrin har
genom historien haft en betydande styrka när det gällt att likställa industrins intressen med det nationella intresset. Även de stora centralorganisationernas ekonomisk-politiska roll har varit framträdande.
Kopplingen mellan det ekonomiska och det politiska beslutsfattandet
55
Den starka statens styrningsproblem
är därmed mycket stark, till den grad att det kontrollsystem som skapats
till stöd för statsrådets beslutsfattande ansetts sakna motstycke (Tiihonen
1990). Det har i praktiken inneburit att statrådet inte kan ta ställning i mera
betydande frågor innan deras ekonomiska verkningar granskats. Den ekonomiska politikens institutionalisering inleddes tidigt. Förhandlingsmekanismer har existerat sedan 1920-talet. Institutionaliseringen tog fart under
1950-talet, och 1965 fick det Ekonomiska rådet ett formellt ansvar för koordinering och uppföljning av den ekonomiska politiken. Rådet, som leds av
statsministern, är ett samarbetsorgan för regeringen, de centrala intresseorganisationerna och Finlands Bank.
I statrådets arbete är finansutskottet och det finanspolitiska ministerutskottet centrala organ i behandlingen av den ekonomiska politiken och
frågor som faller inom finansministeriets ansvarsområde. Ministeriets position är exceptionellt stark. Sedan 1980-talet har det karakteriserats som ett
superministerium. Genom ansvaret för den ekonomiska politiken, finans-,
förvaltnings- och personalpolitiken har ministeriet en mycket nära anknytning till, och starkt inflytande över, alla sektorministerier.
Med tanke på den ekonomiska politikens förankring är det värt att notera
att Jubileumsfonden för Finlands självständighet, Sitra, sedan 1977 arrangerat ekonomiskpolitisk ledarskapsutbildning för ledande politiker, tjänstemän, samhällspåverkare och journalister. Fram till år 2003 hade inemot
2000 personer deltagit i de årligen återkommande kurserna.
Sedan 1990-talet har det allmänt ansetts att globaliseringen och de fria
penningmarknaderna begränsat den offentliga maktens möjligheter att
kontrollera ekonomin. Å andra sidan är ekonomins övermakt och den nationella nödvändigheten, nu som förr, bekväma argument för att rättfärdiga
politiska beslut. I alla händelser är den ekonomiska politikens starka ställning en av förklaringarna till den finländska förvaltningsmodellens statscentrerade prägel.
Genom det nya förhållningssätt som förskjutningen från planeringsekonomi till
konkurrenssamhälle innebar, inleddes inom den offentliga sektorn förändringsprocesser som på många sätt ännu är oavslutade. Det är på sitt sätt belysande att den
förvaltningspolitik som inleddes i slutet av 1980-talet ofta ses som ett enda stort,
fortfarande ofullbordat, projekt (Hiironnimi 2005, Temmes 2006). Däremot bör
reformpolitiken definitivt inte tolkas som ett utslag av en stor och grandios plan.
56
Snarare har den varit inkrementell till sin natur (Harrinvirta 2000). Det intressanta
är växelspelet mellan olika förändringar och det sätt på vilket enskilda reformer
länkats samman.
Att peka ut de mest betydelsefulla reformerna och förändringarna är inte alldeles
lätt. Det är dessutom fråga om ett växelspel mellan förändringar inom den privata
och den offentliga sektorn. Upplösningen av finansmarknadernas reglering och den
kartelliknande situationen inom bankväsendet fick en stor betydelse inom näringslivet. Också konkurrenslagstiftningens förändring under 1980-talet fick långtgående konsekvenser. Den kommitté för revidering av konkurrenslagstiftningen som
tillsattes år 1985 kan ses som starpunkten för en målinriktad konkurrenspolitik
(Purasjoki 2002, Alasuutari 2006). En annan principiellt sett mycket betydelsefull
reform innebar L om statens affärsverk (627/1987), som innebar att resultatstyrningsprincipen formellt sjösattes i förvaltningen. Enligt den tidigare lagstiftningen
kunde affärsverkens intäkter inte användas för att täcka utgifterna. Verksamhetens
finansiering reglerades helt via statsbudgeten. Verkens chefer hade inte heller ett
klart definierat ekonomiskt ansvar. Genom den nya lagstiftningen ersattes resursstyrningen med resultatstyrning som grundade sig på service-, verksamhets- och
resultatmål. Därmed blev cheferna i likhet med företagsledarna direkt ansvariga för
affärsverkens ekonomi, och inom personalpolitiken blev det möjligt att knyta lönen
till verksamhetens resultat.
Vad gäller förvaltningsstrukturerna innebar det förslag till decentralisering av
förvaltningen som presenterades år 1986 den principiellt sett viktigaste linjedragningen (Kom.bet. 1986:12). Förslaget var betydelsefullt i tre avseenden. För det första föreslog kommittén en ny ämbetsverkstyp, utvecklingscentraler. Som principiell
lösning var konstruktionen viktig, trots att de första utvecklingscentralen TEKES
hade grundats redan 1983. Modellen gjorde det möjligt att bryta upp den statliga
centralstyrningen och ge de gamla ämbetsverken en mjukare och mera subtil roll
i styrningssystemet, baserad på utvecklingsarbete, utredning och information snarare än normgivning och kontroll. För det andra underlättade de nya organisationsformerna övergången till resultatstyrningssystemet och för det tredje inledde ombildningarna en process i riktning mot marknadsbaserade strukturer. Flera av de
14 utvecklingscentraler som grundades åren 1989–2001 har sedermera ombildats
till affärsverk eller bolagiserats. I och med att marknadsanpassade förvaltningsstrukturer blev vardag inom statsförvaltningen spred sig samma utveckling till den
kommunala nivån. Här är variationen dock betydligt större. Den största betydelsen för den utveckling som skedde i kommunerna fick förändringarna inom energipolitiken, särskilt genom L om elmarknader (386/1995) och F om energimarknader (621/2000). De föreskrev att om kommunen producerar el eller annan energi
själv bör det för att en rimlig prisnivå skall kunna påvisas framgå ur kommunens
57
Den starka statens styrningsproblem
ekonomiska balans. I praktiken innebar det bolagisering av verksamheterna, vilket i
sin tur ofta ledde till försäljning av energibolag, eftersom de var eftertraktade bland
de större energiföretagen.
I övrigt märktes marknadsprinciperna framförallt i utformningen av konkurrenslagstiftningen. Här var utgångspunkten att en fungerande konkurrens är en
bättre organiserings- och fördelningsmekanism än reglerade marknader, vare sig
regleringen görs av den offentliga sektorn eller av näringslivet. Främjande av konkurrens skulle vara huvudprincipen i den nya lagstiftningen och avvikelser från den
principen skulle särskilt motiveras. Konkurrens- och priskommittén (Kom. bet.
1987:4) utgick entydigt ifrån att resursfördelningen bör ske genom konkurrensförfarande och inte genom statscentrerad styrning och kontroll. På så sätt skulle man
nå den mest förmånliga prisnivån och därmed nationalekonomiskt fördelaktiga lösningar. Därmed kom man en aning paradoxalt att förespråka en lösning där staten i
samhällsekonomins namn mer än tidigare borde ingripa i näringslivets verksamhet
för att förhindra konkurrensbegränsningar verkställda av företagen själva och missbruk av en dominerande marknadsposition.
I den praktiska förvaltningsverksamheten innebar marknadsprinciperna att avgifter blev en allt viktigare finansieringsform. Serviceformer skapas, utvecklas och
avskaffas beroende på efterfrågan i marknadsliknande situationer. Delar av serviceproduktionen överförs på affärsverk eller privata producenter. Förvaltningsmaskineriet har en allt mindre roll i den konkreta serviceproduktionen. På så sätt skapades ett styrningssystem genom vilket man eftersträvade marknadslika situationer
och där konkurrenslagstiftningen som effektiveringsinstrument hade en allt viktigare roll. Inom centralförvaltningen innebar affärsverksreformerna och privatiseringen att många av de centrala ämbetsverken omformats till utvecklingscentraler
som producerar och marknadsför olika utvecklings-, utvärderings- och informationstjänster medan normstyrningen koncentrerats till ministerierna.
Det är emellertid inte enbart den tilltagande marknadsorienteringen i sig som
är intressant. Minst lika belysande är den retoriska nivån, d.v.s. argumenten för
förändringarna. Det var nämligen inte alls marknadsekonomiska argument reformarbetets förespråkare använde sig av, utan i högsta grad etablerade värden med
en lång tradition i finländsk förvaltningspolitik (Alasuutari 2004). Decentraliseringskommittén (Kom. bet. 1986:12) hänvisade t.ex. inte i någon större utsträckning till affärsverksreformen eller konkurrensutsättningen, utan motiverade sina
förslag med traditionella principer om god förvaltning som exempelvis ingick redan
i statens centralförvaltningskommittés betänkande i slutet av 1970-talet (Kom.bet.
1978:22). I den argumentering decentraliseringskommittén följde skulle det ena
anses ge det andra. Man betonade en medborgarnära och demokratisk förvaltning,
vilket bäst kunde nås genom decentralisering. Medborgarnärheten förutsatte i sin
58
tur att servicetänkandet skulle ersätta den gamla övervakningsmentaliteten, bl.a.
genom förbättrade informationskanaler i riktning nerifrån upp (Kom.bet. 1986:
12, 9). Därmed beaktade förslaget den kundorientering som förstärkts under hela
1980-tlet. Det var emellertid inte marknadsmässigheten som skulle erbjuda medlen
utan en sådan utformning av serviceprocesserna att kundernas uppfattning kunde
höras i större utsträckning än tidigare.
Resultatinriktningen och effektiviteten skulle likaså främjas genom decentraliserande åtgärder, vilket blev en stående argumentering i ett stort antal lagförslag under de påföljande åren. I samma veva förstärktes konsultationsfunktionerna i centralförvaltningen genom Statens utvecklingscentral, som ombildades till affärsverk
år 1995 och senare till aktiebolag år 2002. Den direkta styrningen av förvaltningsutvecklingen koncentrerades till finansministeriet. I de betänkanden och förslag som
vägledde reformarbetet under 1980- och 1990-talen kom de nya styrningsprinciperna emellertid närmast in som bisatser (Alasuutari 2004). Så ansågs exempelvis
resultatstyrningen förutsätta att ansvarsförhållandena klargjordes. Förvaltningsreformerna drevs alltså i huvudsak genom gamla invanda och medborgartillvända
argument. På så sätt kunde man fånga upp 1980-talets växande byråkratikritik och
undvika stigmatiserande ideologiska spänningar i reformpolitiken.
Styrmedlens förändring
Den omfattande palett av styrinstrument som den möjliggörande staten använt sig
av är inte alldeles lätt att karakterisera. Den upptar många olika slag av organiseringsformer och styrmedel som har en varierande inbördes koppling. Här kan
inte bli fråga om någon uttömmande analys men de viktigaste instrumenten och
styrningslogiken låter sig sammanfattas. Allmänt taget kan sägas att Finland åtminstone på det programmatiska planet nästan till punkt och pricka kom att följa
kärnbudskapet för den nya offentliga förvaltningen (New Public Management) så
det definierades av OECD (t.ex. OECD 2010b, 55) . Dagordningen för det finländska reformarbetet har även i stor utsträckning satts med hjälp av internationella
utvärderingar och uppföljningar genomförda av personer med nära anknytning till
OECD:s PUMA-kommitté (t.ex. Bouckaert & al. 2000). Dagordningens tyngdpunkter sammanfattas i figur 1. Några summariska iakttagelser kring de olika delområdena låter sig göras.
59
Den starka statens styrningsproblem
Figur 1. Tyngdpunkter i den möjliggörande statens reformpolitik
Delområde
Tillämpning
Förvaltningsstruktur
Förenklad och förenhetligad förvaltningsstruktur
• regionalisering och kommunalisering av uppgifter
• separation av verkställighets- och utvecklingsfunktioner (exekutiv
vs. policy-utveckling)
Produktionsformer
Alternativa lösningar
• marknadslösningar, beställar-utförarmodell
Budgeteringsprincip
Resultatbudgetering
• resultatstyrning
Ledarskap
Ökad autonomi för ledarskapet
• ”let managers manage”
Koordinering
Programstyrning
• med tillhörande nätverks- och projektstyrning
Värderingsgrund
Konsekvensetisk värdering
• holistiska utvärderingsmodeller
Förvaltningsstrukturen
Eftersom den offentliga serviceproduktionen under 1980-talet växte snabbare än
hela samhällsekonomin blev strukturella produktivitetshöjande reformer nödvändiga. Det innebar samtidigt att staten i strukturellt hänseende lösgjorde sig från
enhetsstatprincipen. Verksamhetslogiken skulle nu variera från ett område till ett
annat. Statens kärnuppgifter skulle styras av förvaltningsvärden, de marknadsbaserade verksamheterna av ekonomiska värden medan service- och kvalitetsvärden
skulle vägleda den traditionellt offentligt organiserade serviceproduktionen (Tiihonen 2003, 78). Den reform av statens centralförvaltning som innebar en övergång
till förvaltning i ett steg hade som utgångspunkt att sådana uppgifter som inte representerade rena förvaltnings- eller styrningsfunktioner skulle frikopplas från statens linjeorganisation. De viktigaste instrumenten för att förverkliga detta erbjöd
marknadstänkandet i form av affärsverksreformer och bolagisering samt ombildningen av de större centrala ämbetsverken till kunskaps- och utvecklingscentraler.
Konsekvenserna för personalen blev stora. I början av 1960-talet var de offentligt anställdas andel av den totala arbetskraften under tio procent. Fram till slutet
av 1980-talet hade andelen vuxit till en fjärdedel. Som ett resultat av reformer och
personalstrukturella förändringar har antalet anställda inom ramen för den statliga
budgethushållningen minskat med ungefär 130 000 personer. Stor betydelse hade
även den nya universitetslagen (558/2009) som trädde i kraft år 2010 och innebar
att universiteten inte längre är statliga inrättningar utan självständiga enheter eller stiftelser. Antalet kommunalt anställda har förblivit relativt konstant (tabell 2).
Reformerna inom statsförvaltningen har emellertid inte inneburit att det inte längre
60
skulle existera förvaltningsenheter under ministerienivån. Ministerierna inbegripna verkar i dag ett hundratal enheter inom statens centralförvaltning. Ungefär en
tredjedel av dem har grundats efter 1990 (Niemivuo & Keravuori 2003, Tala 2006).
Tabell 2. Antalet statligt och kommunalt anställda i Finland.
1988
1991
2006
2010
Statligt anställda
215 000
148 000
123 000
86 000
Kommunalt anställda
430 000
432 000
428 000
433 000
Totalt
645 000
580 000
551 000
519 000
De förvaltningsstrukturella förändringar som skett inom social- och hälsovården är
belysande för utvecklingen. År 1991 sammanslogs socialstyrelsen och medicinalstyrelsen till social- och hälsostyrelsen, som år 1992 ombildades till Forsknings- och
utvecklingscentralen för social och hälsovården (Stakes), sedermera genom sammanslagning med Folkhälsoinstitutet (2008) ombildad till Institutet för hälsa och
välfärd (THL). I och med att Stakes grundades inrättades separata enheter för övervakningsfunktioner. Rättsskyddscentralen för hälsovården (TEO) grundades 1991
och Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral (STTV) 1994. De sammanslogs
2008 till ett centralt ämbetsverk – Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira). Läkemedelverket inrättades år 1993, och ombildades år 2009
till Säkerhets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdet (Fimea). I anslutning
till den ombildningen upphörde den år 2002 inrättade Utvecklingscentralen för läkemedelsbehandling (Rohto), som emellertid fortsätter sin verksamhet i nätverksform i anslutning till Institutet för hälsa och välfärd.
Huruvida exemplet illustrerar avbyråkratisering må vara osagt. Exemplet visar
hur som helst att strukturella omorganiseringar varit ett permanent inslag i de senaste två decenniernas förnyelsepolitik. Avsikten har varit att enheter av det här slaget åtminstone i princip skall fungera självständigt (”at arm’s length”) i förhållande
till den parlamentariskt ansvariga regeringsnivån (Tala 2006, 32). Ur ett styrningsperspektiv är de strukturella förändringar som här kort beskrivits viktiga av två skäl.
De gjorde det möjligt att förenkla styrningsfunktionerna i förvaltningsapparaten genom övergången till ett mera renodlat ministeriesystem. För det andra var de en
viktig förutsättning för att resultatinriktade styrmedel överhuvudtaget skulle kunna
tas i bruk. Exemplet ovan visar emellertid också att omorganiseringar de senaste
två decennierna varit ett permanent inslag i förvaltningsverksamheten. Det skapar
variation både över tid och mellan olika verksamheter när det gäller den konkreta
tillämpningen av olika styrmedel.
61
Den starka statens styrningsproblem
Alternativa produktionslösningar
Marknadsprincipernas genomslag i den offentliga sektorn har inte enbart påverkat strukturerna. Sedan slutet av 1980-talet har en av förvaltningspolitikens tyngdpunkter varit att främja alternativa lösningar i serviceproduktionen. Det torde vara
en omöjlig uppgift att ge en exakt bild av de alternativa lösningarnas utbredning och
omfattning i den offentliga tjänsteproduktionen som helhet. De verksamhetsmässiga, regionala och mellankommunala skillnaderna är mycket stora och tillgången
på empiriska data varierar från en verksamhet till en annan. En viss uppfattning kan
man få genom att granska situationen inom social- och hälsovården.
Tabell 3. Socialvårdens prestationer (de producerade tjänsternas värde) enligt
producentsektor åren 2000, 2004 och 2008 (%).
Sektor
Offentlig verksamhet
Företagssektorn
2000
2004
2008
76,7
72,9
70,8
6,1
8,6
12,6
Tredje sektorn
17,2
18,4
16,6
Tot.
100
100
100
Källa: Sosiaalipalvelut. Toimialaraportti 11/2010. Arbets- och näringsministeriet).
Om man utgår från de producerade tjänsternas värde (tabell 3) kan man konstatera att den privata sektorns andel av socialvårdens tjänsteproduktion fortfarande
är relativt begränsad. Företagssektorn har visserligen fördubblat sin andel under
2000-talet men det har skett från ett tämligen blygsamt utgångsläge. Den tredje
sektorns andel har förblivit rätt oförändrad. Jämförbara tidsserier för hälsovårdstjänsterna existerar inte men år 2004 stod det offentliga för 75 procent av tjänsteproduktionens värde, företagssektorn för 19 procent och den tredje sektorn för 6
procent (Handels- och industriministeriet 2006). Några dramatiska förskjutningar
från det offentliga i riktning mot det privata har alltså inte skett. Även om de mellankommunala skillnaderna är betydande står primärkommunerna och samkommunerna fortsättningsvis för den absoluta merparten av serviceproduktionen.
När staten i och med den ekonomiska krisen på 1980-talet överförde även finansieringsansvaret på kommunerna, förstärktes en utveckling mot en allt större mellankommunal variation i tjänsteproduktionen, mätt på snart sagt vilka prestationsindikatorer som helst (Nakari & Sjöblom 2009, Meklin 2010). Den utvecklingen har
fortsatt fram till våra dagar. Många kommuner hade alltför begränsade resurser för
att kunna hantera de växande uppgifterna och samtidigt utnyttja de frihetsgrader
som decentraliseringen i princip medförde. De strukturella och resursmässiga begränsningarna skapade inte bara en större variation i servicens mängd och kvalitet.
62
De utgjorde samtidigt en broms för framväxten av nya lösningar och alternativa
produktionsformer.
Alternativa lösningar kan skapas utan att ägoförhållandena påverkas. De behöver
alltså inte nödvändigtvis involvera privata aktörer. Med tanke på den uppmärksamhet alternativa produktionsformer fått under de senaste tjugo åren, kan man fråga
sig hur alternativ den faktiska bilden egentligen är. Även här är tillgängliga data
mer eller mindre problematiska. Bäst beskrivs det riksomfattande läget förmodligen genom den enkät Institutet för hälsa- och välfärd år 2009 riktade till samliga
kommuner (Kokko & al. 2009) . En del indikatorer på alternativa organiserings- och
produktionsformer har sammanställts i tabell 4. Utifrån dessa data kan konstateras att drygt tvåtredjedelar av kommunerna fortfarande tillämpar den traditionella
sektoriella modellen i organiseringen av social- och hälsovården. Beställar- utförarmodeller är i bruk i en dryg tredjedel av kommunerna. Användningen av servicesedlar varierar mycket men inom elva angivna serviceformer kan vouchers användas i
20–60 procent av landets kommuner beroende på serviceform. Med undantag för
samkommuner är möjligheten till service utanför den egna kommunens gränser
fortfarande mycket begränsad – möjligheten finns i särskilda fall i tio procent av
kommunerna. Ytterligare kan tilläggas att de av företag producerade köptjänsternas
värde inom det sociala området år 2008 uppgick till 18 procent av tjänsternas totala
värde (Arbets- och näringsministeriet 2010). Inom hälsovården uppgick de år 2007
till 2,7 procent av kommunernas verksamhetsutgifter.
63
Den starka statens styrningsproblem
Tabell 4. Ett antal indikatorer för alternativa organiseringsformer inom
kommunernas social- och hälsovårdstjänster. Andel kommuner som tillämpar
respektive organiseringsform (%).
Indikator
Andel kommuner
Organiseringsmodell:
Sektoriell modell
68
Livscykelmodell
15
Områdesbaserad modell
2
Kombination av ovanstående
4
Oklart
11
Tot.
100 (n=328)
Beställar-utförar modell i bruk:
Ja
38
Nej/oklart
62
Tot.
100 (n=328)
Voucher i bruk:
Variation inom 11 angivna serviceformer
Köptjänsters värde (% av socialtjänsters värde)
18–61 (n=328)
18
Service över kommungränsen möjlig:
Inom samkommun
Enskilda kommuner
Tot.
20–40
10
100 (n=328)
Källa: Kuntakysely sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2009. Tabellen grundar sig på primärdata. Undersökningens resultat återges i Kokko &
al. 2009.
Den nyss nämnda enkäten visar också att kommunernas val av organiseringsformer
i anslutning till den pågående kommun- och servicestrukturreformen är konservativa. De påverkas starkt av den tidigare organiseringen. De flesta kommunerna
bedömer visserligen att användningen av alternativa produktionsformer kommer
att öka fram till 2013. Hur stor den ökningen kommer att vara är ännu omöjligt att
säga. Särdeles alternativ är emellertid inte den bild olika indikatorer ger av reformens utgångsläge.
Resultatstyrning
De strukturella förändringarna i förvaltningen har grundats på en decentralisering
av verkställighets- och finansieringsansvar till lägre nivåer i förvaltningshierarkin
och på ett utvidgat ansvar för utomstående aktörer, särskilt den privata sektorn och
organisationsväsendet. Trots att det utvidgade ansvaret inte varit av den omfattning
64
som man kunde tro, representerar de här förändringarna det ena centrala inslaget
i den möjliggörande statens förvaltningspolitik. Den andra principiellt viktiga förändringen gäller styrningsperspektivet. Tyngdpunkten har förskjutits från styrning
genom insatser till styrning av utfallssidan i den politiska processen. De främsta uttrycksformerna för den förskjutningen är resultat- och programstyrningen. På det
området har Finland befunnit sig i fronten även internationellt (OECD 2010).
Resultatstyrningsreformen inleddes utan mera omfattande beredningsprocesser eller andra politiska och administrativa åthävor, även om erfarenheterna av
målstyrning under 1970-talet drev på reformen (Temmes & Kiviniemi 1997, 38).
Upptakten var ett antal pilotprojekt som inleddes i statsförvaltningen år 1988. Det
tekniska genomförandet påbörjades genom ett brev från finansministeriet den
21.6.1990. Brevet innehöll en plan genom vilken alla förvaltningsområden skulle
övergå till resultatbudgetering. Det skulle ske stegvis åren 1991–1995 på ett sådant
sätt att systemet kunde tillämpas fullt ut i och med 1995 år statsförslag. Från första
början knöts det av statsrådet fastställda rambudgeteringsförfarandet till resultatstyrningsreformen. Samtidigt förenklades budgetförfarandet genom att ämbetsverkens och inrättningarnas olika moment sammanfördes till enhetliga driftshushållningsmoment. Ansvaret för dessa delegerades i hög grad till enheternas ledning.
Som motvikt förutsattes att enheterna binder sig till resultatmål om vilka överenskoms genom resultatförhandlingar och resultatavtal med respektive ministerium. I
reformens inledande skeden förverkligades förhandlingssystemen sektorsvis i takt
med att ministeriernas förvaltningsområden knöts till resultatstyrningssystemet.
Den logik resultatstyrningsreformen representerar var, när den genomfördes, på
inget sätt ny. Det går en i det närmaste rät linje från 1960- och 1970-talens planerings- och målstyrningsideal till dagens styrformer (Rombach 1991, Sundström
2003). I likhet med de tidigare styrsystemen är resultatstyrningen en tillämpning av
den rationalistiska modellen. Den grundläggande föreställningen bakom modellen
är att politik och förvaltning kan och bör hållas isär. Politikerna skall utforma mål
och riktlinjer för verksamheten och dess utvärdering, medan det är tjänstemännens
uppgift att avgöra med vilka medel målen skall nås. Både när det gäller sakreglering och administrativ reglering skall politikerna så långt det är möjligt delegera
beslut till tjänstemännen (Sundström 2003, 11). Myndigheterna skall under eget
ansvar bestämma över den interna organisationen och personalen. Resurser kopplas till mål men i själva resurshanteringen ges enheterna en stor frihet. Precision i
styrningen skall nås genom operativa målformuleringar. Kända rekommendationer
för hur det skall uppnås ger t.ex. de s.k. SMART-kriterierna som säger att målen
skall vara specifika, mätbara, d.v.s. möjliga att följa upp genom resultatindikatorer,
accepterade, realistiska och tidssatta, vilket innebär att tidpunkten då målen skall
vara uppnådda bör anges. Målen bryts upp i operativa delmål, vilket förutsätter att
65
Den starka statens styrningsproblem
enheterna bryts ner i mindre myndighetsdelar. Slutligen förutsätter den rationalistiska styrmodellen att de resultat som uppnås i form av måluppfyllelse och kostnader följs upp och återförs till politikerna i en reversibel process (Sundström 2003,
11, Finansministeriet 2005).
Hur väl har det finländska resultatstyrningssystemet levt upp till dessa ideal?
Enligt de uppföljningar som genomförts är bilden tudelad (bl.a. Finansministeriet
2009, Finansministeriet 2010, OECD 2010). Strukturellt sett har man lyckats skapa
en klar ansvarsfördelning mellan ministerierna och förvaltningsenheterna på lägre nivå. Det finns med andra ord en klar resultatstyrningsrelation och enheterna
förverkliga sina resultatavtal genom att anpassa resultatmålen till organisationens
olika delar. Enligt det resultatstyrnings- och mätningsindex som OECD utvecklat
ligger Finland, tillsammans med Sverige och Korea, på tredje plats bland OECDländerna (OECD 2010, 153). Däremot har man mer eller mindre misslyckats på en
central punkt. Kopplingen mellan resultatstyrningen och den strategiska planeringen är svag, eller som OECD uttrycker saken för Finlands del: ”Performance management has a very visible, but strangely disconnected, role in strategic planning”
(OECD 2010, 154).
Resultatmålen och indikatorerna finns i och för sig med i den strategiska planeringen men de förefaller ha en liten betydelse i resursallokeringen och i de faktiska
verksamhetsmässiga prioriteringarna (Finansministeriet 2010, 29). Enligt den diagnos OECD (2010) gör, beror problemen på att det saknas en enhetlig vision som
på det operativa planet skulle omfattas av hela förvaltningen. Följaktligen saknas
även en koppling mellan strategiska målsättningar och de resultatindikatorer som
används. Vidare existerar ingen faktisk ansvarsutkrävning vad gäller de strategiska
målsättningarna. I praktiken har resultatstyrningen kommit att fungera som ett
styrsystem mellan ministerierna och enheter på lägre nivå men inte mellan ministerierna och den politiska nivån. Resultatstyrningens problem återgår med andra ord
på den rationalistiska styrmodellens grundpremiss, d.v.s. den tilltänkt skarpa, och
därmed orealistiska, uppdelningen mellan en politik som styr och en förvaltning
som låter sig styras.
Programstyrning
Inom centralförvaltningen har programstyrningen på senare år varit strategiarbetets främsta instrument. Programstyrningen som fenomen är intimt förknippad
med informationsstyrningen som slog igenom med kraft under 1990-talet, särskilt
i och med att detaljregleringen av kommunernas verksamhet avtog efter statsandelsreformen 1993. Informationsstyrningen visade sig snabbt svårhanterig av flera
66
skäl. I förvaltningen fanns ingen etablerad uppfattning om vad informationsstyrning egentligen innebär (Statsrådets kansli 2005). I regel saknas rättslig reglering
av informationsstyrningen, även om den i viss mån börjat tränga in i normeringen
(Statens revisionsverk 2007). Ett exempel på detta är systemet med vårdgarantier.
Efter att de centrala ämbetsverken ombildades till forsknings- och utvecklingscentraler, fick de det huvudsakliga ansvaret för informationsstyrningen men de saknade
styrande befogenheter gentemot kommunerna. Ytterligare visade sig informationsstyrningen vara okoordinerad och särskilt mindre kommuner hade stora problem
med att överhuvudtaget hantera informationsflödet (Stenvall & Syväjärvi, 2006).
Förvaltningens handlingsprogram blir därmed instrument för att strukturera informationsstyrningen men framförallt för att länka samman den strategiska planeringen på olika förvaltningsnivåer. Programstyrningen är ett ledningssystem som
innebär att verksamheten organiseras i program. Grundtanken, så den tillämpats i
Finland, är att med hjälp av programmen skapa en verksamhetsmodell för förvaltningen som är härledd ur politiken och regeringens strategi. Förvaltningen skall
så effektivt som möjligt verka för regeringsprogrammet och dess tyngdpunktsområden. De viktigaste målen har varit att förstärka den politiska styrningen särskilt
genom regeringsprogrammet, främja ett nätverksbaserat och sektoröverskridande
samarbete och en systematisk uppföljning och utvärdering av den förda politiken
(Finansministeriet 2003). På central nivå har programstyrningen i huvudsak förverkligats genom regeringens strategidokument och de tvärsektoriella politikprogrammen. Sådana politikprogram har sedan år 2003 existerat under två regeringsperioder. Ett annat viktigt inslag är de sektoriella utvecklingsprogrammen. Inom
social- och hälsovården var det första mål- och verksamhetsprogrammet i kraft åren
2000–2003. Det ersatte den tidigare nationella verksamhetsplanen (VALSU). År
2006 fattade statrådet ett beslut om att programstyrningen skulle förstärkas inom
social- och hälsovården (RP 236/2006). Som en konsekvens av detta har det första
egentliga utvecklingsprogrammet (KASTE) gällt programperioden 2008–2011.
Floran av utvecklingsprogram kompletteras ytterligare av de europeiska strukturfondernas programhelheter. Under den Europeiska socialfondens (ESF) finansiering verkar programperioden 2007–2013 inte mindre än 26 nationella utvecklingsprogram medan den Europeiska regionala utvecklingsfonden på nationell nivå
upptar fyra geografiska utvecklingsprogram, var för sig organiserade i 4–6 s.k. åtgärdslinjer. Organisatoriskt förverkligas programmen i huvudsak genom två ins­
trument, nämligen nätverksbaserat samarbete och projekt. Enligt programlogiken
erbjuder projektet en flexibel organiseringsform som gör det möjligt att balansera
tillgängliga resurser mellan programmets strategiska tyngdpunkter över tid. Nätverkstanken finns inbyggd i programstyrningen såtillvida att samarbete mellan
67
Den starka statens styrningsproblem
olika aktörer – t.ex. statliga myndigheter, kommuner, företag och föreningar – vanligen är en förutsättning för projektfinansiering. På så sätt förverkligas även partnerskapsprincipen inom de EU-finansierade strukturfondsprojekten.
Det är en alldeles omöjlig uppgift att ge en ens tillnärmelsevis täckande bild av
nätverkens och projektorganiseringens omfattning i dagens offentliga sektor. Utvecklingen kan här bara illustreras med några exempel. Statsrådets projektregister
(www.hare.vn.fi) upptar sedan år 1991 av riksdagen, statrådet och ministerierna
tillsatta utvecklings- och lagstiftningsprojekt, forskningsprojekt samt tillsatta kommittéorgan. Under perioden 2000–2010 har antalet årligen tillsatta projekt varierat
mellan 650 och knappt 900. De egentliga förnyelse- och utvecklingsprojektens andel har varierat mellan 28 och 47 procent. Över tid har andelen minskat. Registret
innehåller dock stora osäkerhetsfaktorer. Under de nationella utvecklingsprogrammen för social- och hälsovården har statsunderstöd för projektverksamhet beviljats
sedan år 2003. Programperioden 2003–2007 beviljades understöd till ett värde
av drygt 200 miljoner euro (Statens revisionsverk 2007). Under programperioden
2007–2013 uppgår antalet projekt under den Europeiska socialfondens nationella
utvecklingsprogram tillsvidare (april 2011) till drygt 1600 och under den regionala utvecklingsfonden till drygt 6000 (https://www.eura2007.fi/rrtiepa/). För den
kommunala nivån kan inte ens indikativa siffror ges. Nämnas kan endast att samma programstyrningsprinciper som för den statliga nivån gäller även här (Finlands
Kommunförbund 2007).
Både nätverket och projektet som organiseringsformer symboliserar i dag utvecklingstendenser inom den offentliga sektorn som har en innebörd långt utöver
programstyrningens domän. Nätverket är den främsta uttrycksformen för förskjutningen mot horisontella styrnings- och organisationsformer. Grundtanken är att
ömsesidiga beroendeförhållanden tvingar relativt autonoma aktörer till samarbete.
Ingen aktör kan ensam lösa problemen. Som organisatorisk idealtyp har det fått nära
nog samma ställning som byråkratin och marknaden. Nätverkstankens genomslag
har varit oerhört starkt på alla samhällsnivåer från det globala till det lokala, även
om uttrycksformerna och implikationerna skiftar. Inom den s.k. governance-traditionen är nätverksforskningen idag enorm. Ett betydligt mindre uppmärksammat
fenomen är projektsamhället eller projektifieringen av politiken. Det stora antalet
projekt som nämndes ovan är bara en av fenomenets uttrycksformer. Drivkrafterna
bakom projektifieringen är mångfasetterade och kan inte närmare beröras här (se
t.ex. Sjöblom 2006, Sjöblom 2006 b, Sulkunen 2006). Ur den starka statens synpunkt skapar emellertid både nätverket och projektet som organiseringsformer två
grundläggande spänningar som vi har anledning att återkomma till i nästa kapitel.
Den ena gäller politikens tidsdimension; förhållandet mellan snabba och tidsmässigt avgränsade interventioner och långsiktiga politiska mål. Den andra är spän-
68
ningen mellan koordinering och flexibilitet. Flexibla organisatoriska lösningar som
förväntas vara innovativa och mobilisera resurser nerifrån upp utmanar i allt högre
grad den starka statens koordineringsbehov.
Ledarskapets autonomi
De reformer som genomförts sedan 1990-talet har differentierat både förvaltningens strukturer och dess styrsystem på ett sätt som saknar tidigare motsvarighet i
den finländska förvaltningens historia. Åtminstone i princip har det inneburit att
förvaltningsenheterna i allt större utsträckning kan agera autonomt och förverkliga
en egen utvecklingspolitik. Följaktligen har även ledarskapets autonomi ökat. Möjligheterna att upprätthålla en enhetlig ledarskapspolitik på det sätt som ett monocentriskt, hierarkiskt system medger har minskat. Fortsättningsvis förväntas emellertid ledarskapet vara en av de mekanismer som utgör ett sammanhållande kitt i
förvaltningens arbete för de övergripande samhällspolitiska målsättningarna.
Ledarskapsproblematiken har därför fått kontinuerligt stor uppmärksamhet i
utvecklingsarbetet. Antalet program, projekt och utvärderingar med inriktning på
ledningssystem och ledarskap är mycket stort, för att inte tala om satsningarna på
ledarskapsutbildning. En klassificering av artiklar i tidskriften Hallinto åren 19752010 visar att ledarskapet är den enskilda förvaltningspolitiska aspekt som näst
kvalitetsproblematiken uppmärksammats mest. Tydligare än något annat förvaltningspolitiskt delområde illustrerar ledarskapsdiskussionen managementtänkandets insteg i förvaltningspolitiken. Betoningarna har förändrats från personalledarskap och ledarskapsutbildning till strategiskt och förändringsinriktat ledarskap.
Ledarskapet formas av två viktiga dimensioner. Dels handlar det om att styra
organisationens resurser på ett sätt som främjar organisationens resultat. Dels förutsätter ledarskap en förmåga att leda människor så att även de på bästa sätt verkar för organisationens målsättningar. En gammal organisationsteoretisk insikt är
att ledarskapets utformning påverkas av såväl hårda som mjuka faktorer. De hårda
faktorerna består av ekonomiska resurser, regelsystem och organisationsstruktur,
de mjuka av ledarstil, organisationskultur och sociala normer. En viktig förklaring
till att det kan finnas enorma skillnader i serviceproducerande organisationers effektivitet trots relativt likartade strukturella och resursmässiga förutsättningar är
variationen i de mjuka faktorerna. De effektiva organisationerna kännetecknas
av starka socialisationsprocesser, laganda och engagemang, och förmår omforma
dessa till ”standard operating procedures” på ett sätt som starkt främjar organisationens effektivitet (Miller 1996, Rothstein 1996, Rothstein 2008, Nakari & Sjöblom
2009). Faktorer av det här slaget har fått stor uppmärksamhet inom de mjukare
69
Den starka statens styrningsproblem
inriktningarna av Human Resource Management (HRM) traditionen (t.ex. Guest
1997, Sädevirta 2004).
Internationella studier (Røvik 2008, 122 ff.) tyder på att det ungefär vid millennieskiftet skett en brytning – eller åtminstone tyngdpunktsförskjutning – i intresset
för ledarskap. Under 1980- och 90-talen fokuserades ledaren och ledarskapet i sig.
Utifrån devisen ”let managers manage” skulle ledaren få allt större makt och ledarens sätt att driva verksamheten skulle få allt större betydelse för organisationens
resultat. I början av 2000-talet minskar intresset för ledning till förmån för en allt
starkare betoning av planerad design av formella organisationsstrukturer på ett sådant sätt organisationers styrningskapacitet förbättras.
Liknande tendenser kan ses i den finländska förvaltningspolitiken. Den finländska synen på ledarskapet i den offentliga sektorn har varit utpräglat uppgiftscentrerad med en tonvikt på hårda snarare än mjuka ledarskapsvärden (Seeck 2008,
Finansministeriet 2011). Ledarskapssynen har grundats på tre viktiga element; en
stark tilltro till professionell sakkunskap , en nära växelverkan mellan det politiska
och det administrativa ledarskapet samt en betoning av juridisk expertis (jfr. Finansministeriet 2011, 22). I de förvaltningspolitiska riktlinjer som för närvarande
gäller (Finansministeriet 2010 b, Finansministeriet 2011) är inte ledarskapet som
sådant det centrala utan dess anknytning till dominerande styrningssystem och förvaltningspolitiska målsättningar, särskilt resultat- och programstyrning med en betoning på strategiskt inriktat förändringsledarskap. På en något mera konkret nivå
genomsyras åtgärdsrekommendationerna av ambitionen att knyta upp ledningen
till statens produktivitetsmålsättningar.
Samtidigt ger rekommendationerna på ett sällsynt tydligt sätt uttryck för centralstatens vilja att bevara kontrollen och initiativet. Målet är en enhetlig ledarskapskultur som skall tjäna de samhällspolitiska målsättningar som fastställs av statrådet. Statsrådet ses in sin tur som en enhetlig organisatorisk struktur, en koncern,
medan regeringsprogrammet utgör statens koncernstrategi. I den privata sektorn
definieras koncern som en ekonomisk helhet bestående av två eller flera företag, och
där moderföretaget har ett bestämmande inflytande i ett eller flera av koncernens
övriga företag. På ett liknande sätt skall staten uppfattas som en koncern bestående
av de ledande statsorganen, ämbetsverk och inrättningar, domstolsväsendet, affärsverk och statliga aktiebolag (Sitra 2010, 17). Statrådet (moderföretaget) har genom
regeringsprogrammet (koncernstrategin) och dess tvärsektoriella prioriteringsområden ett bestämmande inflytande över i övrigt relativt autonoma enheter. Bakom
detta ligger föreställningen av staten som ett nätverk (Hiironniemi 2005), där de
enskilda enheterna har en stor handlingsfrihet i riktning mot intressenter och aktörer utanför statskoncernen. Även i den kommunala sektorn har koncernmodellen
fått ett relativt starkt genomslag (Inrikesministeriet 2006).
70
Det vore lätt att peka på en mängd inbyggda motsättningar och spänningar i koncernmodellen så den i dag utmålas i förvaltningens styrdokument. Det för emellertid anstå. Hur modellen rent konkret skall tillämpas är ännu relativt oklart men
den förutspås få en synlig roll i den förvaltningspolitik som kommer att drivas efter
valet 2011. Det är värt att notera att koncernföreställningen framför allt vänder sig
mot konsensuspolitiken, förstådd som en politik baserad på överenskommelser genom prestationer och motprestationer. Det är en av grundbultarna i den kritik som
OECD (2010) riktat mot den finländska samhällsstyrningens sentida utveckling,
d.v.s. att det saknas en entydig vision som tillåter strategisk spänst och rörlighet
(strategic agility) och samtidigt skapar ett genuint kollektivt engagemang som binder upp de berörda enheterna bakom den förda politiken. Den funktionen förväntas
alltså regeringsprogrammet i fortsättningen ha.
Rent principiellt kan statens ledarskapsdilemma förmodligen bäst beskrivas genom spänningen mellan autonomi och hierarki. Avbyråkratisering, decentralisering
och en förstärkning av förvaltningsenheternas autonomi har varit grundläggande
inslag i förvaltningspolitiken sedan 1990-talet. Samtidigt har det emellertid skett
en rehierarkisering genom åtgärder som syftar till att öka toppledningens kapacitet
att styra underordnade enheter och anställda (Røvik 2008, 124). Det kan ske både
genom strukturella lösningar och genom en formalisering av styrningssystemen. I
Finland har resultat-, lönesystem och produktivitetsprogram tveklöst verkat i den
riktningen. Avbyråkratisering behöver alltså inte betyda att hierarkierna försvagas. Även i ett hierarkiskt system kan enheterna ha en stor autonomi exempelvis
i förhållande till intressenter och avnämargrupper. Vare sig autonomi, hierarki eller professionellt ledarskap ger emellertid garantier för ett kollektivt strategiskt engagemang. Hur man i den av koncernvisionen vägledda ledarskapspolitiken skall
hantera personalen och mjuka ledarskapsvärden säger gällande strategier relativt
litet om.
Politikens värderingsgrund
I takt med att samhällsstyrningens fokus förskjutits till utfallssidan i den politiska
processen har även politikens värderingsgrund fått allt starkare konsekvensetiska
drag. Vardagligt uttryckt innebär det att politiken inte har ett värde i sig. Den skall
bedömas utifrån de samlade effekterna av fattade beslut. I den praktiska förvaltningspolitiken märks det här i en gradvis förskjutning mot allt mera holistiska värderingsmodeller och täckande utvärderingsrekommendationer. Utvecklingen sammanfaller med utvärderingens expansion – den s.k. utvärderingsböljan (Vedung
2004) – som inneburit att all politik och alla offentliga insatser i rationalistisk anda
71
Den starka statens styrningsproblem
skall utvärderas. Till skillnad från den rationalistiska syn som var dominerande under 1960- och 70-talen skall sådana värderingar inte längre vara förbehållna forskare och experter. Utvärdering skall vara ett inslag i den dagliga förvaltningsverksamheten med starka inslag av bl.a. självvärdering och under medverkan av brukare
och intressenter. De tänkbara utvärderingsmodellernas antal är idag stort (Vedung
1998).
Även om utvärderingsverksamhetens historiska rötter också i Finland kan spåras
långt tillbaka i tiden sammanhänger utvärderingsböljan starkt med de internationella förvaltningspolitiska trenderna, särskilt New Public Management. Även EUmedlemskapet har genom EU:s finansieringssystem haft en starkt utvärderingsdrivande effekt. Intressantare är emellertid utvärderingsböljans nationella förankring.
Den kan spåras till de decentraliseringssträvanden som kännetecknade 1980-talets
förvaltningspolitik och särskilt det sätt på vilket konkurrensekonomins marknadsprinciper sjösattes och legitimerades i Finland (Alasuutari 2006, Sulkunen 2006).
Som vi tidigare sett skedde det genom att man starkt betonade klientens och den
vanliga medborgarens perspektiv. Det kanske tydligaste ställningstagandet finns i
decentraliseringskommitténs (Kom.bet. 1986:12) betänkande. Den skrev:
”Hallinnon toiminnassa on painotettava palvelunäkökulmaa hallinnon
näkökulman sijasta. Hallintokeskeisestä ajattelusta on siirryttävä palvelukeskeiseen hallinnon kehittämiseen. Hallinto on nähtävä apuvälineenä,
jolla taataan palvelujen laatu ja määrä kansalaisten kannalta joustavasti
(Kom.bet. 1986:12, 9).”
”Kansanvaltaisuuden vahvistaminen edellyttää, että hallintokoneistossa
tehostetaan alhaalta ylöspäin tapahtuvaa tiedonkulkua, kehitetään kansalaisten osallistumisjärjestelmiä ja erityisesti lisätään kansanvaltaisen
poliittisen järjestelmän tuottaman informaation vaikutusta keskushallinnon toiminnassa (Kom.bet. 1986: 12, 10).”
Det här kom att betyda att utvärderingsverksamheten vid den här tiden fick en stark
tonvikt på verksamhetens kvalitet. Det resulterade i många kvalitetsprojekt -program och rekommendationer i den offentliga sektorn. Även de förvaltningspolitiska
riktlinjerna vid den här tiden var starkt kvalitetspräglade. Genom resultatstyrningen som sjösattes genom L om statens affärsverk (627/1987) och särskilt den ekonomiska krisen i början av 1990-talet fick värderingsgrunden en allt starkare inriktning på produktivitet och effektivitet. Den spänning som alltid finns mellan olika
utvärderingskriterier har man strävat att hantera genom helhetsmässiga modeller
som förväntas ge möjligheter att sammanväga olika kriterier.
72
Det finns idag en uppsjö av sådana modeller. Som exempel kan nämnas det balanserade styrkortet (Balanced Scorecard) som i Finland fick ett starkt genomslag
på kommunal nivå (Kaplan & Norton 1992, Rautiainen 2008). Det resultatprisma
som år 2005 infördes som grundmodell för statens bokföringsenheters rapportering och resultatuppföljning är ett annat exempel (Finansministeriet 2003b). Ytterligare ett exempel är de s.k. CAF-kriterierna (Common Assessment Framework). De
innehåller inslag av den europeiska kvalitetsprismodellen och har tagit i bruk som
ett verktyg för helhetsmässig, på självvärdering baserad kvalitetskontroll i organisationer i den offentliga sektorn (Finansministeriet 2006). Till helhetsmässiga utvärderingsmodeller ansluter sig många problem och osäkerhetsfaktorer som är gemensamma för rationalistiska kunskapssökande modeller i stort. De har framförallt att
göra med sammanvägningen av olika värderingskriterier, tillgången på information
och informationens validitet. De problemen skall inte närmare diskuteras här.
Poängen i det här sammanhanget är att den möjliggörande statens viktigaste
styrformer – resultat- och programstyrningen, ledarskapssynen och utvärderingsmetoderna – alla ger uttryck för en likartad värderingsgrund. Dess mest utmärkande inslag är pragmatism och moralisk neutralitet (Sulkunen 2006, 28f.). Pragmatismen innebär att klienterna själva och de anställda ges ett betydande ansvar
för att utveckla verksamhetsmodeller och serviceprocesser. Moralisk neutralitet
betyder att den offentliga servicen i första hand skall utvärderas enligt dess funktionalitet och effektivitet. Det förutsätter i sin tur en utbredd enighet om målen, vilket
i programstyrningen leder till en abstrakt retorik. Mål som hälsa, trygghet och god
utbildning är så abstrakta att de ger myndigheter och professionella grupper avsevärda frihetsgrader i utformningen av välfärdspolitikens konkreta innehåll. Professionerna involveras i kartläggning, normering och standardisering av kärnan i sitt
eget kunskapsområde, och den professionella praktiken konfronteras med tvingande krav som kommer från huvudmännens mål snarare än politiskt definierade målsättningar (Bejerot & Hasselbladh 2002). Med andra ord har den värderingsgrund
som kännetecknar den möjliggörande statens styrinstrument tveklöst bidragit till
en avpolitisering av politiken.
Den möjliggörande statens styrningsfilosofi i finländsk tappning
• Stora och kontinuerliga omorganiseringar sedan slutet av
1980-talet har medfört en större autonomi för förvaltningsenheterna och därmed utgjort den strukturella förutsättningen
för en allt starkare resultatorientering och för ett större inslag
av alternativa organiseringsformer.
73
Den starka statens styrningsproblem
• Bortsett från den centrala nivån (marknadsorientering) har de
alternativa organiseringsformerna emellertid inte fått ett sådant genomslag som man möjligen kunde tro.
• Utpräglat resultatorienterad styrningsfilosofi men med en
svag koppling mellan operativa och strategiska mål. Den parlamentariska nivåns roll mycket undanskymd.
• Intensiv programstyrning med nätverk och projekt som til�lämpande organiseringsformer.
• Detta skapar spänningar mellan kortsiktiga interventioner
och långsiktiga mål, och utmanar centralstatens koordineringsbehov.
• Förstärkta hierarkier genom åtgärder som syftar till att öka
toppledningens kapacitet att styra underordnade enheter och
anställda.
• Konsekvensetisk värderingsgrund. Verksamheten skall värderas neutralt enligt funktionalitet och effektivitet. Det innebär
stora frihetsgrader för förvaltning och professioner.
• Sammantaget kännetecknas den finländska styrningsmodellen av mycket starka spänningar mellan hierarki och autonomi.
74
III. DEN STARKA STATENS STYRNINGSPROBLEM
8.
Styrning i obalans
Den utveckling som beskrivits i föregående kapitel har lett fram till ett mycket sammansatt och komplicerat styrningssystem. De förändringar som skett särskilt sedan
början av 1990-talet har onekligen varit stora. Men samtidigt är förändringen delvis
en chimär. Många av de styrinstrument som idag används är djupt förankrade i den
efterkrigstida politiken. I vissa fall går de historiska rötterna längre än så. Alla de
statstyper som i olika historiska skeden haft en avgörande betydelse är fortfarande
i högsta grad närvarande.
I vilken mån är dagens samhällsstyrning ett resultat av en enhetlig och målmedvetet driven förvaltningspolitik? Olika svar har getts på den frågan. Den finländska
förvaltningspolitiken beskrivs ibland som en framgångshistoria som särskilt bidrog
till landets snabba ekonomiska återhämtning under den senare delen av 1990-talet.
Den nationella enigheten, kontinuiteten och det nära samarbetet mellan det politiska och det professionella ledarskapet har ansetts höra till de viktigaste framgångsfaktorerna (Tiihonen 2003, 8). Den programmatiska förvaltningspolitiken,
genom vilken förnyelsens olika delområden sammanförts i breda program- och reformhelheter förstärker ytterligare intrycket av en koherent och systematiskt driven
utvecklingsstrategi. Också statens själv framhäver gärna, uppbackad av OECD, de
målmedvetna och systematiska inslagen i förnyelsearbetet (t.ex. Finansministeriet
2009, 15, OECD 2010).
Utvecklingen kan emellertid också tolkas i andra, och i vissa avseenden mera
rimliga, termer. Betraktar man förändringarna över ett längre tidsperspektiv är det
knappas möjligt att se dagens styrningssystem som ett resultat av en stor och rationalistiskt driven plan. Snarare har strategin gått ut på att på att koppla samman
många enskilda förändringar som började ta fart i huvudsak i mitten av 1980-talet
(Alasuutari 2006, 14). Flera allmänsamhälleliga utvecklingsdrag har sedan erbjudit legitimerande plattformar för sådana sammankopplingar som därmed kommit
att ta sig uttryck i en programmatisk förvaltningspolitik. Den internationella New
Public Management strömningen var en sådan plattform. Samma funktion hade de
ekonomiska kriserna under och efter 1990-talet.
Särskilt under den nya förvaltningspolitikens inledande skeden lyckades man,
genom att argumentera för förändringsbehoven i mycket traditionella och starkt
demokratiorienterade termer, förhindra öppna politiska motsättningar gällande de
grundläggande förvaltningspolitiska riktlinjerna. Även referensramarna förändrades gradvis. Den nordiska – särskilt den svenska – välfärdsmodellen var inte längre
75
Den starka statens styrningsproblem
den självklara referenspunkten i reformarbetet. OECD-länderna och EU blev efterhand allt viktigare förvaltningspolitiska förankringar. Det är emellertid viktigt att
minnas att just den starka statscentreringen på ett litet paradoxalt sätt är en av
förklaringarna till att de förvaltningsstrukturella förändringarna blev så genomgripande och på många sätt effektiva. Också indragningar i den offentliga sektorn, bolagisering, privatisering och marknadsanpassning har i Finland genomförts på ett
statscentrerat sätt, och just därför så centraliserat och effektivt (Alasuutari 2006,
14). I en mera decentraliserad förvaltningsmodell hade samma förnyelsestrategi
helt enkelt inte varit möjlig att tillämpa.
Oberoende av om man föredrar att betona den medvetna politiken eller de spontana utvecklingsprocesserna som huvudsakliga drivkrafter bakom de förvaltningspolitiska lösningarna, är det helt klart att utvecklingen haft en fragmenterande inverkan på samhällsstyrningen. Dagens samhällsstyrning kan inte förstås i termer
av ett styrsystem. Den formas genom flera olika system. Rent principiellt beror det
på att staten i sin förvaltningspolitik lösgjort sig från enhetsstatsmodellen och gått
i riktning mot en föreställning som beskrivits som en statssamfundsmodell (Tiihonen 2003, 8). Den innebär att samhällsstyrningen inte längre uppfattas som ett
enhetligt och centraliserat system, utan som olika arenor med varierande styrningsoch ledningsprinciper. I de traditionella förvaltningsuppgifterna förenas en legalistisk tradition med modern managerialism. Traditionella värden för god förvaltning betonas. I den offentliga affärsverksamheten tillämpas marknadsekonomiska
lönsamhetsprinciper. I serviceproduktionen är servicerelaterade kvalitets- och brukarvärden centrala.
Problemet är emellertid att vare sig staten eller någon annan aktör klarar av att
upprätthålla skarpa gränser mellan de olika arenorna. Samhällsstyrningen blir i
stället ett utfall av parallella styrsystem. Resultatstyrningen är visserligen det dominerande ledningssystemet men samtidigt tillämpas norm- och resursstyrning,
ägarstyrning, program- och informationsstyrning. Styrningssystemen utvecklas
på ett sätt som Paul Pierson (2004) utifrån en institutionell tolkning beskrivit som
”layering” snarare än ”elimination”. Det innebär att man etablerar nya institutioner
utan att eliminera gamla. På samma sätt läggs nya styrformer till gamla, och den
totala bilden blir mycket sammansatt. Gränserna mellan styrningssystemen är inte
distinkta. Det leder till oklarheter om vem som styrs och med vilka medel de styrs.
När samma styrningsprinciper tillämpas i organisationer med mycket varierande
egenskaper uppstår stora skillnader på politikens utfallssida.
Den möjliggörande statens huvudsakliga styrningssystem har sammanfattats i
figur 2. De kunde ytterligare brytas ner i en mycket brokig palett av konkreta styrmedel. Variationen illustrerar samtidigt en rad spänningar som blivit allt mera
framträdande i dagens offentliga politik. Spänningarna kunde karakteriseras som
76
en form av obalansproblem i den politiska styrningen. Rent principiellt handlar
obalansproblemet om att mycket sammansatta styrsystem leder till besvärliga avvägningar mellan styrningsideal som i grunden är helt olika. En ny del i en gammal
bilmotor höjer inte nödvändigtvis motorns effekt utan kan tvärtom leda till att nästa
del går sönder. På litet liknande sätt kan gamla styrinstrument ha en hämmande
effekt på nya styrmedel på ett sådant sätt att den potential som eventuellt finns inte
kan utnyttjas fullt ut. De förväntade effekterna uteblir, är mindre eller helt andra än
de avsedda. Det är orsaken till att det historiska och institutionella sammanhanget
är så oerhört viktigt för att förstå effekter av den politiska styrningen. En annan variant av obalansproblemet har att göra med omständigheten att dominerande styrnings- och organisationsrecept tenderar att spridas relativt oreflekterat (jfr. Røvik
2008). De blir dominerande för hela den offentliga sektorn, inte bara som styrmedel
i konventionell bemärkelse utan som grundläggande förvaltningsfilosofi, organiserings- och förändringsimperativ. Resultattänkandet och, för tillfället, koncernmodellen är goda exempel på detta. Med hänvisning till figur 2 kan obalansproblematiken illustreras med några exempel.
De organiseringsprinciper som har den mest utpräglade och tidstypiska förankringen i den möjliggörande statens styrningsfilosofi är å ena sidan marknadsstyrningen, som även innefattar alternativa produktionsformer i en vidare bemärkelse,
och å andra sidan en starkt managementinspirerad föreställning om ledarskapets
autonomi. Avsikten med marknadsmässiga organiseringsformer är att göra tjänsteproduktionen efterfrågestyrd snarare än regelstyrd. Det förväntas förbättra effektiviteten och ge större möjligheter att skapa skräddarsydda lösningar som är anpassade till lokala förhållanden och individers behov. Individen skall själv kunna välja
de tjänster som passar henne bäst. Som vi tidigare kunnat se finns det idag, särskilt
på lokal nivå, en oerhört stor variation i hur mycket och på vilket sätt marknadsbaserade lösningar faktisk tillämpas. Det skapar en stor variation i tillgången på
alternativ, vilket i sin tur utmanar traditionella föreställningar om likabehandling
och rättvisa procedurer som är centrala element i det höga förtroende medborgarna fortsättningsvis har för den offentliga tjänsteproduktionen (Pierre & Rothstein
2003, Pekola-Sjöblom & al. 2006).
I strukturell mening är de marknadsbaserade lösningarna utsatta dels för välkända begränsningar som gör att det ofta är svårt att skapa genuina marknadssituationer, dels för värdemässiga begränsningar som handlar om avvägningen mellan
likabehandling och behovsrelaterade förmåner. Begränsningarna gör att den potential som marknadsbaserade lösningar under ideala förhållanden kan ha sällan kan
utnyttjas fullt ut. Liknande restriktioner omger ledarskapet. Managementtänkandet
utgår från ett ledarskap med en relativt stor autonomi, men som vi tidigare kunnat se antyder gällande ledarskapsvisioner närmast att det sker en rehierarkisering
77
Den starka statens styrningsproblem
Figur 2. Den möjliggörande statens styrinstrument och deras historiska arv
DEN
MÖJLIGGÖRANDE
STATEN
Marknadsstyrning
Autonomt ledarskap
DEN REGLERANDE
STATEN
Traditionell reglering
Mjuk lagstiftning (soft law)
Avtalsstyrning
DEN
FÖRHANDLANDE
STATEN
Centraliserade förhandlingssystem
DEN PLANERANDE
STATEN
Traditionell reglering
Mjuk lagstiftning
Avtalsstyrning
Nätverksstyrning
Centraliserad planering
Målstyrning
Kvalitetsstyrning
Resultatstyrning
Kvalitetsstyrning
Resultatstyrning
Programstyrning
Projektstyrning
Konsekvensetisk värdering
1975
Utvärderingssystem
2010
genom åtgärder som syftar till att öka toppledningens kapacitet att styra underordnade enheter och binda upp det operativa ledarskapet kring en gemensam vision
och en dominerande styrningsideologi. Utvecklingen går mot ett centraliserat snarare än decentraliserat professionellt ledarskap.
Ytterligare en grundläggande spänning i dagens styrningssystem gäller förhållandet mellan reglering och mjukare styrformer, särskilt informations- och programstyrning. Programstyrningen fick ett starkt genomslag i avregleringens efterdyningar och särskilt efter att informationsstyrningen visat sig vara alltför oorganiserad
och diffus. Programstyrningen skulle göra politiken mera problemorienterad och
78
förstärka förvaltningens horisontella koordineringskapacitet. Bortsett från att det
regleras som aldrig förr, tyder mycket på att även programstyrningen fått en starkt
normerande effekt. Exempelvis är det nationella utvecklingsprogrammet på socialoch hälsovårdens område (KASTE) mycket detaljerat både på mål- och åtgärdsnivån (Social- och hälsovårdsministeriet 2008:6, 2009:9). Begränsad hänsyn tas till
den variation i handlingskapacitet som finns särskilt på den kommunala nivån. Det
förefaller inte heller som om programstyrningen skulle ha haft kapacitet att bryta
upp det traditionella sektortänkandet (OECD 2010, 17). Snarare har de utformats
till handlingslinjer som befinner sig relativt långt från serviceproduktionens vardag.
De tar inte tillräckligt mycket hänsyn till variation i verksamhetsförutsättningar och
erbjuder inte medel för snabba anpassningar till förändringar i verksamhetsomgivningen. De innehåller kort sagt inte tillräcklig strategisk spänst (strategic agility,
OECD 2010) och är inte tillräckligt förändringstoleranta. Programstyrningens dilemma är en av många tänkbara illustrationer av spänningen mellan samordning
och flexibilitet.
Även politikens förändrade tidsperspektiv leder till svåra sammanvägningar mellan olika styrmedel. Det illustreras i bilaga 1, som visar hur styrningssystemet för en
i grunden mycket enkel välfärspolitisk stödform – utkomststödet – över tid utvecklas till en mycket komplex helhet. Det visar också hur tidsbunden programstyrning,
även inom ett genomreglerat verksamhetsområde, ger utrymme för stor tidsmässig
variation i politikutformningen och ”hoppande styrningssignaler” som kan göra det
svårt för styrningsobjektet – i det här fallet kommunerna – att driva en långsiktig
politik. Flera andra lärdomar kan emellertid dras av exemplet. Även om satsningen
på det preventiva utkomststödet formellt drevs genom programstyrning med projektorganisering som instrument, förenades i praktiken många olika styrformer;
mål-, informations-, resurs- och resultatstyrning. Styrningens tyngdpunkt varierade mellan programmets olika skeden. Även det här exemplet visar att så kallade
mjuka styrformer till innehållet kan bli minst lika normerande som lagstiftningen.
Till sin grundlogik mycket olika styrmedel kan få starkt normerande effekter också
i en tid då samhällets dominerande styrningsideologi betonar avreglering och indirekta styrformer. Om emellertid normstyrningens sanktionsmekanismer saknas får
andra faktorer som kommunernas resurser, utvecklingsbehov och förnyelseberedskap en stor potentiell betydelse för politikutfallet. Därmed öppnar styrningssystemet i sig för en större variation i servicens konkreta utformning och resultat.
En sista illustration av spänningarna i dagens styrningssystem erbjuder själva
grundbulten i den governanceinspirerade föreställningen om den möjliggörande
staten och den moderna förvaltningen, nämligen tilltron till horisontella organiseringsformer. Beslutsfattandet ses som ett växelspel mellan autonoma aktörer.
Antalet aktörer involverade i den politiska processens olika skeden ökar. Ibland
79
Den starka statens styrningsproblem
framställs även förvaltningen som ett nätverk mellan relativt fristående enheter
(Hiironniemi 2005). Genom föreställningen av offentligt beslutsfattande som nätverk snarare än hierarki förs förhandlingsmekanismen, som i de nordiska länderna
har en stark tradition i förhandlingsstatens korporativa institutioner, in i politiken
på ett mycket mångfasetterat sätt. Förhandling är ett viktigt element i flera av dagens styrformer. Det är ett centralt drag i marknads- och avtalsbaserade organiseringsformer. Den starka betoningen av tvärsektoriell koordinering förstärker också
styrningens förhandlingsbaserade drag. Den politiska innebörden av detta skall jag
återkomma till i nästa avsnitt.
Framförallt förväntas emellertid nätverks- och projektorganisering bidra med
flexibla organiseringsformer som ökar beslutssystemets handlingskapacitet genom
synergifördelar, innovationskapacitet och lokal/regional mobilisering. Även staten
antas på så sätt få en starkare bottom up orientering. I vilken utsträckning sådana
förväntningar realiserats i Finland är en mångfasetterad fråga, och forskningsläget
är på intet sätt uttömmande. En del bedömningar kan dock göras. Enskilda undersökningar som gällt bl.a. beslutsfattandet inom social- och hälsovården och energipolitiken antyder att nätverk på den högsta statliga nivån är dominerade av de
formella institutionerna, särskilt regeringsbärande partier och sektorministerier
(Ruostetsaari 1992; Mattila, 2000). Enligt en utvärdering av den nyligen genomförda regionförvaltningsreformen verkar nätverksamarbetet på regional nivå också
efter reformen vara mera reglerat och mindre självstyrande än i de andra nordiska
länderna (Finansministeriet 2011b, 150). Också den omfattande projektorganisering som finansieras genom EU: strukturfonder har som regel en stark förvaltningsrepresentation (Sjöblom & Godenhjelm 2009). Drag av det här slaget utesluter vare
sig synergifördelar eller en förbättrad innovationskapacitet men en genuin bottom
up orientering präglar inte finländsk nätverksorganisering. Snarare blir det övergripande intrycket att staten strävar att bevara kontrollen även när horisontella organiseringsformer införs.
Vilka generella slutsatser skall dras av dessa exempel på inbyggda spänningar i
dagens styrningssystem? En lärdom är att samhällsstyrningens grundproblem inte
handlar om att enskilda styrmedel skulle vara bättre eller sämre än andra i någon
generell mening. Strängt taget är det inte heller fråga om ett precisionsproblem i
traditionell bemärkelse, förstått som en avvägning mellan specifika och generella
styrmedel. Tänkbara instrument för att hantera sådana konventionella styrningsproblem är både tillgängliga och i bruk. Som vi här kunnat se är paletten av styrmedel idag mycket omfattande. Snarare är problemet att staten inte klarar av att
upprätthålla skarpa gränser mellan olika arenor och låta styrningslogiken variera
mellan olika verksamheter. Det går till exempel inte att entydigt skilja mellan traditionell förvaltningsverksamhet, marknadsrelaterade organiseringsformer respektive serviceproduktion.
80
Vidare är styrningssystem relativt okänsliga för skillnader i förutsättningar –
t.ex. mellankommunal och regional variation – hos dem som utför verksamheterna,
d.v.s. styrningsobjektet. Som regel har de också en mycket låg tolerans för behovsrelaterade särlösningar. Vi har exempelvis kunnat se att också mjukare styrformer
som informations- och programstyrning fått en tämligen detaljerad och därmed
normerande karaktär. Olika styrningsformer flyter således samman. Alla verksamheter påverkas av resultatstyrning, marknadsstyrning, programstyrning, nätverksstyrning och dominerande ledarskapsstrategier, även om verksamhetsvisa skillnader i tyngdpunkter kan förekomma.
Under sådana förhållanden handlar problemets kärna om ansvar. Staten har i
sin förvaltningspolitik varit för upptagen av verksamheternas strukturella organisering och deras resultat. Man har velat utverka det bästa av nya organiserings- och
styrformer utan att i tillräcklig utsträckning beakta de restriktioner som gamla styrningsprinciper medför och utan att föra en värdemässig diskussion om hur styrmedel påverkar grundläggande sociala normer. Under vilka förutsättningar kan exempelvis staten ersätta en universell politik med en selektiv, och i vilken mån bör man
då ge avkall på värden som universalitet och lika behandling (jfr. Pierre & Rothstein
2003, 15)? Om nya problem dessutom involverar aktörer utanför de etablerade institutionerna, blir ansvarsrelationerna oklara. Därmed minskar möjligheterna till
ansvarsutkrävning och förtroendet för politikens institutioner påverkas negativt.
Oavsett styrform bör aktörerna – de som styr och de som styrs – definieras klart.
Detsamma gäller mekanismerna för ansvarsutkrävning.
En annan viktig lärdom är att styrningssystemens utveckling inte följer någon entydig tidsaxel. Ofta beskrivs stora förändringar i samhällsstyrningen som övergångar från ett system till ett annat; från planeringsekonomi till konkurrensekonomi,
från gammal förvaltning till ny eller från hierarki (government) till samarbete och
nätverk (governance). Finland är ett praktexempel på att sådana enkla övergångar
inte existerar. Sundström & Pierre (2009, 20) har på ett åskådligt sätt sammanfattat ”government” respektive ”governance” som idealtyper. Systematiseringen har
i tabell 5 använts som grund för en skattning av tyngdpunkterna i den finländska
förvaltningspolitiken. Slutsatsen blir att tonvikten fortfarande snarare ligger vid
hierarki än nätverk. De förvaltningsstrukturella förändringarna, som syftat till förenklade strukturer och på central nivå inneburit en övergång till ett mera renodlat
ministeriesystem, resultatstyrningen och ledarskapsstrategierna förefaller snarast
ha verkat i en rehierarkiserande riktning.
81
Den starka statens styrningsproblem
Tabell 5. Två ideala styrningsmodeller och en skattning av den finländska modellen
(tillämpning av Sundström & Pierre 2009, 20).
Hierarki
(government)
Nätverk
(governance)
Skattning av den
finländska
modellen
Förändringsgrunder
Vertikala impulser
via den inomorganisatoriska styr- och
ansvarskedjan
Externa chocker och
kriser
Vertikala impulser
och externa kriser
Mobiliseringsgrunder
Monocentrism, ett
auktoritativt idé- och
beslutscentrum med
avgörande betydelse
Polycentrism, ömsesidigt beroende parter
med gemensamma
problem
Polycentrism men
med en tonvikt på
statens institutioner
Organisationsgränser
Tydliga, en ensamt
ansvarig reglerare
Otydliga, flera ansvariga reglerare
Relativt tydliga
Grund för deltagande
Tvång
Frivillighet
Tvång och frivillighet
Grundläggande värde för
förändringsprocesser
Auktoritet
Förtroende
Auktoritet
Metoder för
förändringsprocesser
Inomorganisatoriska
auktoritativa och reglerande system, med
inslag av order, diktat
och rådgivning
Lärande präglat av
jämställda förhållanden med inslag
av förhandlingar,
kompromisser och
deliberation
Inomorganisatoriska
auktoritativa system
med inslag av
förhandlingar
Ledningens styrning av
förändringsprocesser
Detaljerad input(regler, budget m.m.),
output (mål- och
resultatkrav) och
processtyrning
Styrning genom
organisering av nätverksstrukturer och
processer
Lyssnarstrategier
Konstruktion av mening via uttalanden
Process- och resultatstyrning, förvaltningsdominerade nätverk
Policyprocessens resultat
uttryckt i regeltyper
Hard law
Soft law
Hard law och soft law
Bärande demokratisyn
Representativ
demokrati
Deliberativ demokrati
Representativ
demokrati
Sektorgränserna har visat sig svåra att bryta. Alla större förvaltningsreformer har
varit entydigt statsledda. I demokratisk mening har utgångspunkten helt klart varit
den representativa demokratins värdebas. Dragningen mot governance representeras i första hand av de marknadsbaserade organiseringsformerna, förhandlingsmekanismens centrala betydelse i flera styrformer samt det ökade inslaget av nätverks- och projektstyrning. Men till det måste läggas en stark reservation; staten ger
kontinuerligt uttryck för en tydlig ambition att kontrollera den utvecklingen. Därmed återstår frågan vad allt detta inneburit för politikens och demokratins handlingsutrymme.
82
9.
Den avpolitiserade politiken
En av de mera fundamentala frågorna är vad samhällsstyrningens förändring inneburit för politiken. Också det spörsmålet är mångfasetterat och kan diskuteras på
flera plan. En aspekt av det hela har att göra med det allmänpolitiska klimatet och
den mångomtalade konsensuspolitiken som enligt den ofta upprepade kritiken lett
till alternativlöshet och främlingskap, till allt mera diffusa gränser mellan ideologiska och politiska handlingslinjer. Som vi tidigare kunnat se var konsensuspolitikens
kärna, när den skapades, mycket framgångsrik. Den hade tveklöst en stor betydelse
även för de förvaltningspolitiska vägval som senare träffades. Sedan 1980-talet har
förvaltningspolitiken på regeringsnivå haft en betydande synlighet och hög prioritet
som politisk programfråga. De problem som senare följt beror inte så mycket på
alternativlösheten i sig som på det sätt genom vilket samförståndet uppnås. Samförståndet som ideal uttryckt i konsensusregeln, eller enhällighetsregeln, förutsätter
att alla skall vara med, ingen överenskommelse skall träffas mot någon parts vilja
och beslut skall vara enhälliga (Lewin 1998, 93). I den praktiska politiken är emellertid samförståndsidealet utsatt för många begränsningar.
Finland’s finely tuned and highly successful processes to manage publicsector governance are adapted to the context of the coalition government
model. Decisions are made based on political consensus obtained through
compensatory negotiations rather than through a clear dominant party
policy (OECD 2010, 9).
OECD träffar i många avseende rätt i sin beskrivning av den finländska samhällsstyrningen och fångar samtidigt in konsensuspolitikens grundproblem. Den förverkligas genom en kompensatorisk politik, kohandel är samförståndets praktiska
förutsättning. Problemen uppstår när konsensus upphöjs till en dominerande princip. Det mesta i politiken blir vid behov förhandlingsbart, alla är sällan med, det är
svårt för utomstående att bedöma hur beslut kommer till och hur genuint samförståndet är. Både konflikt- och alternativlösheten kan mycket väl vara skenbara men
konsensuspolitiken i sin praktiska utformning bidrar till intrycket av en opolitisk
politik.
Ur styrningssynpunkt än mera centrala är emellertid de förändringar som skett
i förhållandet mellan de politiska institutionerna och politikutformningen. Enligt
en av de mest kända och citerade definitionerna uppfattas politik som auktoritativ fördelning av värden (Easton 1965). Det centrala utifrån en sådan föreställning
är hur samhället fördelar sådana nyttigheter som människor vill ha. Auktoritativ
83
Den starka statens styrningsproblem
fördelning betyder att de flesta människor uppfattar fördelningen som bindande
och känner sig tvingade att acceptera den. Enligt idealmodellen skall de politiska
institutionerna, som består av folkvalda representanter, fatta beslut å medborgarnas vägnar. De politiska besluten bör fattas enligt jämlikhetsprincipen – alla medborgares preferenser skall väga lika, vilket innebär att de folkvaldas uppgift är att se
till helhetens behov och intressen. De folkvalda förväntas därmed aggregera medborgarnas preferenser till den allmänvilja som bör vara styrande för det politiska
beslutsfattandet.
De senaste decenniernas utveckling har lärt oss att politiken i sig kan få effekter
som motverkar en sådan aggregering av preferenser till en styrande allmänvilja.
Politiken får disaggregerande effekter (Pierre 2009). Den skapar i sig en allt större
variation och bidrar därmed till en större ojämlikhet mellan olika grupper av medborgare. Även om centralstaten i Finland velat bevara kontrollen och initiativet på
ett mera markerat sätt än i många andra länder, har man samtidigt öppnat för nya
organiserings- och produktionsformer som skall medge flexibla och behovsanpassade lösningar. Ytterligare skapar många styrmedel variation därför att verksamheter och serviceformer helt enkelt är i grunden olika. Samtidigt arbetar olika organisationer, förvaltningsenheter och kommuner i mycket olika utgångsläge när det
gäller att förverkliga välfärdsmålsättningarna. Ur individernas synpunkt kan utfallet därför bli mycket varierande.
Ett annat dominerande drag i styrningssystemens utveckling de senaste decennierna är att många för den enskilde individen viktiga avgöranden förskjuts allt
längre in i den politiska processens tillämpningsfas, till förvaltningen och de serviceproducerande enheterna. Den utvecklingens ställer frågan om demokratisk ansvarsutkrävning på sin spets. Problemet med att anpassa kriterierna för en demokratisk procedur till kraven på flexibilitet, autonomi och effektivitet är i grunden
olöst (Pollitt & Bouckaert 2002, 181; Pierre 2009, 4). Ansvar utifrån en demokratisk
procedur har ersatts av ansvarsutkrävning genom resultat. De politiska institutionerna blir allt mera distanserade. Ansvar genom resultat förverkligas via relationen mellan förvaltningsorganisationen och dess ledning eller styrande organ, inte
genom relationen mellan de politiska institutionerna och förvaltningen. Även den
utvecklingen bidrar kort sagt till en avpolitisering av politiken, vilket förstärks av
den konsekvensetiska värderingsgrund som idag dominerar bedömningar och utvärderingar av politikens utfall.
Offentliga åtgärdsprogram skall, på ett visserligen helhetsinriktat sätt, utvärderas
ur olika aktörers synvinkel – personal, brukare, intressenter m.m. De skall vidare
beakta olika typer av effekter – exempelvis ekonomiska, sociala, demokratiska och
84
miljömässiga. Prioriteringen och sammanvägningen av olika kriterier är i grunden
en politisk fråga som emellertid idag sker via den dominerande styrningsdoktrinen
(Hertting & Vedung 2009, 20 ff.). Det är i sig både logiskt och förnuftigt – utvärderingen skall ske utgående från de förväntningar som riktats mot åtgärden – men
utifrån en starkt resultat- och kunskapsorienterad styrningsdoktrin driven i effektivitetens namn blir avvägningen snarare en administrativt-professionell än en politisk aktivitet. Avpolitiseringen av politiken har den problematiska konsekvensen att
den offentliga politikens utfallssida inte i samma mån som tidigare genererar stöd
till de politiska institutionerna. När förvaltningens frihetsgrader är stora och det
mesta förefaller handla om verkställighet förvrängs bilden av politiken. Offentliga
tjänster uppfattas inte nödvändigtvis som ett resultat av politisk verksamhet. Det är
en av förklaringarna till att förtroendet för den offentliga tjänsteproduktionen kan
vara högt trots att tilltron till politiken och de politiska institutionerna är svag.
10. Ansvar och förtroende
Styrningssystemens förändring under de senaste 20–30 åren har bestått i en utveckling mot en allt större variation och komplexitet. Men som vi kunnat se handlar
det inte enbart om förändring utan också om en anmärkningsvärd kontinuitet. Det
finns inga klara övergångar från ett styrningssystem till ett annat. Istället varvas
gamla och nya styrmedel. Den offentliga förvaltningen har förvisso i högsta grad
påverkats av de nya organiseringsformer och styrmedel som faller under beteckningen den ’nya offentliga förvaltningen’ (New Public management), och förvaltningspolitiken har i betydande mån varit inspirerad av governanceföreställningen
om organisationellt handlande som decentraliserade processer, formade genom ett
förhandlingsinriktat samspel mellan aktörer med en hög grad av autonomi. Men
samtidigt sker mycket av styrningssystemens förändring inifrån, genom att nya
styrinstrument anpassas till organisationens tidigare verksamhetslogik. Gamla organisationer – och institutioner – har en betydande tröghet och återhämtningsförmåga (Pierson 2004). Mycket av dagens komplexitet bottnar i denna konfrontation
mellan gammalt och nytt.
I den internationella diskussionen om vad som kommer att ske efter den nya offentliga förvaltningen – och som redan ganska länge förts under temat ’ beyond New
Public Management’ – framträder olika scenarier (t.ex. Christensen & al. 2008). Ett
sådant utgår ifrån en i det närmaste lineär process i riktning mot mera marknad,
ledarskap och effektivitet. Ett annat bygger på föreställningen att även förvaltnings-
85
Den starka statens styrningsproblem
utveckling handlar om krafter och motkrafter. Förvaltningspolitiska trender avlöser
varandra inom ramen för cykliska processer; efter decentralisering följer centraliseringstendenser, specialisering leder till koordineringsbehov och betoningen av ekonomiska värden avlöses av andra förvaltningsvärden (Peters 1996, Christensen & al.
2008). Ett tredje scenario ser närmast utvecklingen som en dialektisk process, där
nya organiserings- och styrformer snarare kompletterar än ersätter gamla, vilket leder till hybridartade organisatoriska lösningar men också en starkare konfrontation
mellan olika organiserings- och styrningsprinciper.
Om man vill tolka den finländska utvecklingen i de här termerna är det tredje
alternativet visserligen det mest rättvisande men på ett konkretare plan är det ingalunda klart vad det egentligen innebär. Vi har tidigare (kapitel 8) kunnat se att
den övergripande förvaltningsmodellen fortfarande kännetecknas av mera hierarki
än nätverk. Förvaltningspolitiken har visserligen haft en hög politisk prioritet och
synlighet men samtidigt har den hela tiden drivits utifrån föreställningen om den
starka staten. Staten är emellertid ingen sammanhållen aktör. Det finns en stor variation mellan sektorer och nivåer som innebär att resultatet av samma styrmedel
kan variera avsevärt mellan olika verksamhetsområden. Hur styrmedlen internt i
förvaltningen anpassas till enskilda verksamheter har med andra ord en stor betydelse för politikens utfall.
Föreställningen om den starka staten skall alltså inte förstås i termer av en i
strukturell mening enhetlig och sammanhållen stat. Dess betydelse ligger på ett annat plan. Den starka staten är en stat som förbehåller sig reforminitiativet och som
har en stark ambition att kontrollera utvecklingen. I den statsuppfattningen finns
en risk inbyggd som kan förstärka konfrontationen mellan gamla och nya styrmedel. Som vi tidigare kunnat se innebär ett sammansatt system att flera styrmedel
är i kraft samtidigt inom en och samma verksamhet. Som exemplet med utkomstskyddet (bilaga 1) visar, kan det även vara en medveten strategi att låta styrningen
variera över tid. I det sammanhanget leder föreställningen om den starka staten till
åtminstone två problem som är nära förbundna med varandra.
Det ena består i en tämligen oreflekterad spridning av olika styrformer, varvid
man tänker sig att dominerande styrningsstrategier som marknads- resultat- eller
programstyrning skall kunna fungera ungefär enligt samma logik oavsett verksamhet. Det andra problemet är att staten har en mycket begränsad kapacitet att differentiera mellan olika styrmedel, vilket leder till att man inte nödvändigtvis lyckas få
ut det bästa möjliga av någon styrform. De begränsningar som det organisatoriska
sammanhanget skapar gör att de frihetsgrader som nya styrmedel skulle förutsätta
helt enkelt inte finns. På många sätt är alltså den finländska förvaltningsmodellen
en god illustration av de spänningar som finns mellan hierarki och nätverk som idealtypiska organisationsformer. Samtidigt utmanar den flera egenskaper i kärnan av
86
den horisontella, nätverksinriktade organisationsföreställningen. De kritiska punkterna gäller särskilt aktörernas autonomi, ansvarsfördelningen och möjligheterna
till ansvarsutkrävning men också frågan om styrningssystemens demokratiska kvaliteter.
Den begränsade autonomin
En av grundbultarna i dagens föreställning om det decentraliserade och nätverksbaserade beslutsfattandet är att det inte längre finns ett entydigt maktcentrum. Statens styrningsmöjligheter har försvagats. Även det offentliga beslutsfattandet sker
i allt högre grad genom självorganiserande nätverk som har kapacitet att motstå
statlig styrning och driva en egen politik (Rhodes 1996, 659). De inblandade aktörerna – myndigheter, företag och andra organisationer, antas ha en betydande
autonomi. En sådan föreställning innebär visserligen inte att den statliga styrningen
upphör men den ändrar karaktär. Styrningen handlar om att ange de ramar inom
vilka nätverken kan vara i hög grad självstyrande (Sundström & Pierre 2009, 14).
Den här ståndpunkten är mycket omdebatterad inom governanceforskningen, och
som en karakteristik av det finländska beslutssystemets utveckling blir den direkt
tvivelaktig. Visserligen finns det tendenser i den här riktningen. Mjuk lagstiftning,
informations- och programstyrning syftar till att ange ramar men samtidigt ge de
aktörerna frihetsgrader när det gäller att utforma politiken. Men som vi tidigare
kunnat se finns det gott om exempel som motsäger utvecklingen mot en större autonomi. Marknadslösningarna omges av stora lagstiftningsmässiga och strukturella
begränsningar, ledarskapssystemen verkar närmast ha fått en rehierarkiserande inverkan och nätverken i förvaltningen, särskilt på den regionala nivån där de borde
vara som mest utvecklade, förefaller inte alls vara särskilt självorganiserande utan
snarare dominerade av byråkratin. Inte heller har programstyrningen – som verkligen representerar en styrningsfilosofi, vars syfte är att blanda olika organisationsoch styrformer – lyckats bryta traditionella sektorgränser. Ett av problemen är att
governanceföreställningen inte i grunden är statscentrerad. Det är däremot den finländska förvaltningsuppfattningen. Om staten under alla förhållanden skall förbehålla sig kontrollen och initiativet, är det mycket svårt att få ut ett mervärde av nya
organiserings- och styrformer. Istället riskerar styrmedlen bli antagonistiska. Man
kan inte reformera förvaltningen med utgångspunkten att man bara skall utverka
fördelarna och sedan kan glömma de negativa effekter som alla styrmedel har. Man
borde därför i högre grad tänka i termer av rena istället för orena styrningssystem.
Istället för att försöka åstadkomma en korsning mellan häst och åsna är det bättra
att välja den ena eller den andra som fortskaffningsmedel. Om det mål som uppställts bäst kan uppnås via reglering så reglerar man fullt ut. Om avsikten däremot
87
Den starka statens styrningsproblem
är att skapa synergifördelar och innovation genom nätverksorganisering kan staten
på sin höjd bidra med finansiering men ger i övrigt de inblandade parterna maximal
frihet. Det krävs med andra ord att man försöker motarbeta den oreflekterade spridningen av styrformer och styrningsideal, och på ett mera nyanserat sätt diskuterar
de grundläggande egenskaperna hos olika verksamheter och styrmedel. Beträffande
den offentliga serviceproduktionen förutsätter det också en djupare diskussion om
hur mycket variation i organiseringen vi är beredda att tillåta.
Organisatoriska hybrider
Det förefaller med andra ord osannolikt att man utifrån en statscentrerad förvaltningsuppfattning skulle lyckas infria de förväntningar som riktas mot organisatoriska hybrider. Med hybridorganisationer avses vanligen heterogena organisatoriska
arrangemang där rena idealtyper för organisationsstrukturer, koordineringsmekanismer och handlingslogik sammanblandas (Brandsen & al. 2009). Vanligen har
effekterna av sådana organisationer analyserats i gränsmarkerna mellan offentligt
och privat. Internationella studier visar att det visserligen är möjligt att uppnå fördelar i form av effektivitet, synergi och innovation genom en mix av olika organiserings- och styrformer. Men de visar också att det förutsätter att organisationen själv
aktivt inifrån omformar sina strukturer, handlingsstrategier och personalresurser.
Det kräver ett betydande mått av handlingsfrihet. Enligt studierna är det vidare
mindre sannolikt att fördelarna skulle uppnås under stark styrning och kontroll
(Karré 2011).
Den problematiska ansvarsutkrävningen
Den komponent i den politiska processen som kanske påverkats mest av de nya
organiserings- och styrformerna är möjligheterna att utkräva ansvar. Ansvarsutkrävningen är fortfarande starkt förankrad i den traditionella föreställningen om ett
representativt styrelseskick, enligt vilken offentliga handlingar skall vara auktoriserade genom politiskt fastställda målsättningar och/eller lagstiftningen (Hill 2007,
268). De reformer som gjorts i de finländska styrningssystemen bygger entydigt på
föreställningen att förvaltningen i sin verksamhet skall vara ansvarig inför regeringen. Som Pierre (2009) konstaterar är det anmärkningsvärt att förvaltningssystemen genomgått enorma förändringar medan de politiska institutionerna förblivit
så gott som oförändrade i hundra år. I ett finländskt sammanhang är det mycket
anmärkningsvärt att utredning på utredning med viktiga förändringar i styrningssystemen produceras utan att de folkvalda organens roll nämnvärt berörs. Den allt
större komplexiteten i offentliga organisations- och styrformer har helt enkelt lett
88
till att det inte längre existerar någon entydig modell för ansvarsutkrävning. Det
finns sällan en enda ansvarig, lika litet som det finns en entydig ansvarsutkrävande
part. Komplexiteten gör att en sådan modell är omöjlig att uppnå. Det politiska ansvaret vävs, beroende på verksamhet, samman med ett hierarkiskt, ett juridiskt, ett
professionellt och ett direktdemokratiskt ansvar (jfr. Hill 2007, 269).Både den politiska och den juridiska kontrollen kan i praktiken vara hjälplösa inför en stor administrativ variation och en utvidgad byråkratisk handlingsfrihet. Det finns med andra
ord en grundläggande konflikt mellan den flexibla organisationsformen, där dess
medlemmar har en stor handlingsfrihet, respektive möjligheterna att formulera entydiga regler för ansvarsutkrävning (Hill 2007, 279). När olika organisationsformer
och beslut sammanflätas är den centrala frågan inte bara vem som är ansvarig utan
för vad denne är ansvarig; är det för att reglerna följs, för att klienten får de tjänster
hon behöver eller för att prestationsmålen nås? Att klargöra ansvaret är fortsättningsvis viktigt men det kan inte längre ske utifrån en enkel modell. Det måste ske i
respektive verksamhet och med beaktande av de målgrupper och intressenter verksamheterna har. I de förvaltningspolitiska reformerna problematiseras det här i en
mycket begränsad utsträckning.
Styrning och kontroll
Ansvarsfrågan är inte bara central ur ett konventionellt demokratiperspektiv, som
en fråga om hur medborgarna skall kunna utkräva ansvar av de styrande. Den är
idag mycket viktig också ur de anställdas synpunkt, eller i mera principiell bemärkelse som en fråga om de professionella gruppernas ansvar gentemot den politiska
nivån. För det mesta har försök att förbättra den styrande nivåns möjlighet att utkräva ansvar av den professionella nivån gått ut på att utveckla olika slag av prestationsmätningssystem, vanligen utifrån tanken att kriterierna för att bedöma de
ansvarigas prestationer skall vara tydliga och i förväg accepterade av alla berörda
parter (Pollitt 2003). Vi har också kunnat se att mjuka styrformer som t.ex. handlings- och utvecklingsprogram tenderar att bli detaljerade och normerande på ett
sätt som också förväntas förstärka den styrande nivåns kontrollmöjligheter. Sådana
förändringar leder till en fokusering på verksamheternas mätbara resultat, vilket
inte nödvändigtvis rimmar särskilt väl med det sociala och moraliska ansvar yrkesgrupper som lärare, sjuksköterskor och läkare har. Om det finns en obalans mellan
det resultatinriktade ansvaret och redovisningsplikten å ena sidan och det djupare
ansvar som anses förknippat med yrkesutövningen leder det med stor sannolikhet
till försämringar i verksamheternas långsiktseffektivitet (Dyrdal & Englund 2011,
Nakari & Sjöblom 2009). Det här problemet illustrerar egentligen att ansvar och
ansvarsutkrävning är två helt olika saker. Ansvarets egenskaper är sociala och
89
Den starka statens styrningsproblem
moraliska, det gäller själva grunden för att en verksamhet finns till. Ansvarsutkrävning är däremot en politiskt-administrativ mekanism. Den nya organiserings- och
styrformerna förefaller med hänsyn till ansvarsutkrävningen ha haft en dubbel effekt. Dels förskjuts uppmärksamhet från de sociala och moraliska grunderna för
den offentliga verksamheten till dess mätbara prestationer, dels har den politiska
ansvarsutkrävningens betydelse minskat till förmån för andra ansvarsformer, särskilt hierarkiskt, juridisk och professionell ansvarsutkrävning.
Styrningssystemens demokratiska kvaliteter
Dagens ansvarsproblematik är ett resultat av att många frågor hamnat långt bort
från politikens centrum. Många av de styrformer vi tidigare behandlat – marknadslösningar, mål, program- och resultatstyrning – innebär att politiken har små möjligheter att på direkt väg organisera verksamheter. Det betyder också att politikerna
avkrävs ett demokratiskt ansvar för verksamheter de i allt mindre utsträckning kan
påverka medan den reella makten kan sitta hos företagen, professionerna eller de
organiserade intressena (Pierre & Sundström 2009, 258). Det bidrar också till att
en allt större del av den offentliga verksamheten uppfattas vara i grunden opolitisk.
Men samtidigt är det, som vi kunnat se, en enorm variation mellan olika verksamheter när det gäller den konkreta tillämpningen av olika styrningssystem. Mycket
talar för att det inte är egenskaper hos enskilda styrformer i sig utan den mix av
styrmedel som kan gälla en och samma verksamhet som är djupt problematisk ur
ansvarssynpunkt. Det bidrar till att göra politiken diffus, och det blir mycket svårt
för en utomstående att bedöma vem som egentligen är ansvarig för vad. Om man
vill utverka de fördelar som i princip finns inbyggda i de nya organisations- och
styrformerna går det inte att bedriva en centraliserad och generell förvaltningspolitik utifrån föreställningen om en stark stat. Verkligheten har helt enkelt kört förbi
en sådan rationalistiskt inspirerad utvecklingsoptimism. Istället krävs en differentierad reformpolitik, där man utgår från respektive verksamheters grundläggande
egenskaper och serviceenheternas verksamhetsförutsättningar i valet av styrformer.
Förvaltningsutvecklingen och framtiden
Den finländska förvaltningsmodellen kännetecknas av mycket starka spänningar mellan hierarki och autonomi. Flera av de senaste decenniernas
dominerande utvecklingsdrag är inte bara spänningsfyllda utan i vissa fall
direkt motstridiga. Problemet kommer sig av att man i förvaltningspoliti-
90
ken utgått från föreställningen om den starka staten som under alla förhållanden bevarar kontrollen och reforminitiativet samtidigt som man velat
utvinna fördelar av nya organiserings- och styrformer som i grunden inte är
statscentrerade. Med tanke på den framtida förvaltningsutvecklingen skapar det en rad utmaningar som berörts i olika sammanhang i denna rapport.
De viktigaste förtjänar att sammanfattas.
• Dagens styrningssystem är mycket sammansatta. Styrningsideal och styrmedel sprids relativt oreflekterat utan att olika
verksamheters särdrag beaktas. Därmed ökar risken för att
styrmedlen blir antagonistiska. Det blir svårt att utnyttja de
fördelar som enskilda styrmedel har. När samma styrningsprinciper tillämpas i organisationer med mycket varierande
egenskaper uppstår stora skillnader på politikens utfallssida.
Styrningssystemen blir disaggregerande – de bidrar i sig till en
större variation.
• Förvaltningspolitiken i Finland har varit starkt instrumentell
med en inriktning på verksamheternas strukturella organisering och resultat. Den värdemässiga diskussionen om hur
styrmedel påverkar grundläggande sociala normer har varit
begränsad. Under vilka förutsättningar kan staten ersätta en
universell politik med en selektiv? I Vilken mån bör man ge
avkall på principer som universalitet och lika behandling? Hur
stor variation genom flexibla och behovsanpassade lösningar
är vi i själva verket beredda att tillåta?
• En sådan diskussion är en förutsättning för en mera nyanserad hållning till samhällsstyrningen. Det innebär i sin tur att
man utgår från de offentliga verksamheternas grundläggande
egenskaper och syften, och därefter tar ställning till vilken
grundläggande organiseringsprincip och styrform som skall
gälla. Om syftet bäst tillgodoses genom reglering så reglerar
man fullt ut. Om verksamheten däremot förutsätter en stor
handlingsfrihet för inblandade aktörer så ger man dem autonomi och tar de risker en sådan organisering kan medföra.
• De sammansatta och komplicerade styrningssystemens mest
grundläggande problem är att ansvarsrelationerna tenderar
bli diffusa. Oavsett styrform är det centralt att ansvaret de-
91
Den starka statens styrningsproblem
finieras klart. Vem styr och vilka mekanismer för ansvarsutkrävning finns? Dagens komplexitet är emellertid för hög för
att det skall kunna ske utifrån någon generell ansvarsmodell.
Det måste ske utifrån respektive verksamhet, och ansvarsproblematiken bör ha en betydligt mera synlig plats på reformpolitikens dagordning än hittills varit fallet.
• Bortsett från att ansvarsrelationerna i dagens styrningssystem
ofta är diffusa, tenderar flera styrformer att reducera ansvarsproblematiken till en formell relation mellan organisationen
och dess ledning. Det hela bidrar kort sagt till en avpolitisering
av politiken. Bilden av politiken förvrängs. Offentliga tjänster
uppfattas inte nödvändigtvis som resultat av politisk verksamhet. Konsekvensen blir att den offentliga politikens utfallssida
inte genererar stöd till de politiska institutionerna. Ansvarsproblematiken är central därför att den handlar om politikens
tydlighet och synlighet, och i sista hand om det grundläggande
förtroende för politiken.
• Den finländska förvaltningspolitiken har varit extremt lyhörd
inför internationella strömningar och övernationella bedömningar av förvaltningspolitikens resultat. I framtiden krävs en
betydligt större lyhördhet inför den verksamhetsvisa variationen och för de lägre förvaltningsnivåernas och gräsrotsbyråkratins erfarenheter av tillämpade styrformer.
Differentieringen skapar visserligen ytterligare variation, men det har fördelen att
det finns bättre förutsättningar att klargöra ansvarsproblematiken, både i termer
av aktörer (vem?) och substans (vad?). Den ambitionen kunde med fördel ersätta
en del av den rutinmässiga och litet trötta utvärderingsaktivitet som kännetecknar
dagens offentliga verksamhet. Föreställningen att allt skall utvärderas leder, som
utvärderingsforskningen intill tjatighet upprepat, till en fokusering på mätbara prestationer och resultat. Ytterst sällan ser man i praktisk tillämpning kriterier för hur
organisationsformen eller styrmedlet i sig bidrar till ett mervärde för verksamheten.
Den stora variationen i organiseringsformer och styrinstrument ger anledning till
att igen fästa större uppmärksamhet vid hur verksamheten organiseras, av vem, och
på vilket sätt detta bidrar till utfallet i verksamheten.
Ur demokratisynpunkt är det viktigt att minnas att såväl hierarkiska som nätverksbaserade organiseringsformer har fördelar. Den förra i form av klarhet,
92
samordningsmöjligheter och politisk ansvarsutkrävning, den senare – åtminstone i
den bästa av världar – i form av närhet, deltagande, innovationsförmåga och engagemang. Vilken styrform man med en demokratisk utgångspunkt väljer måste helt
enkelt vara beroende av vilka av dessa värden man vill prioritera. Det är en politisk avvägningsfråga som inte har ett generellt svar, och som inte kan lösas utifrån
allmänna förvaltningspolitiska principer. Avvägningen måste beakta att offentliga
verksamheter är i grunden olika, och att de regionala och lokala verksamhetsförutsättningarna varierar. I den avvägningen bör politiken och de representativa organen ha en central roll. Ur den synpunkten är det mindre bra att den generella
förvaltningspolitiken i det nationella intressets namn har en tendens att utdefiniera
organisatoriska frågor från den politiska sfären.
93
Den starka statens styrningsproblem
Referenser
Alasuutari, Pertti 2004. Suunnittelutaloudesta kilpailutalouteen. Miten muutos oli
ideologisesti mahdollinen? Yhteiskuntapolitiikka 69 (2004): 1, 3–16.
Alasuutari, Pertti 2006. Suunnittelutaloudesta kilpailutalouteen: miten muutos oli
ideologisesti mahdollinen? Teoksessa: Heiskala, Risto & Luhtakallio, Eeva (toim.)
Uusi jako. Miten Suomesta tuli kilpailukyky-yhteiskunta? Helsinki: Gaudeamus.
Alavikko, Mika 2002. Hallintopolitiikka valinkauhassa: Suomalaisen hallintopolitiikan ideologinen muutos ja hallintopoliittisen kentän uudelleenmuotoutuminen
1980- ja 1990-luvuilla. Politiikka 44:4, s. 355–362.
Arajärvi, Pentti 2006. Toimeentulotuki 1985–2005 – Kohtuullisen elatuksen avusta aktiivisuuden edistäjäksi. Teoksessa: Tala, Jyrki & Litmala, Marjukka (toim.)
Katsauksia Suomen lainsäädäntökehitykseen 1985 – 2005. Paremman sääntelyn
toimintaohjelma. Osa 2. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 9/2006. Helsinki:
Valtioneuvoston kanslia.
Arbets- och näringsministeriet 2010. Sosiaalipalvelut. Toimialaraportti 11/2010.
Helsinki: Työ- ja elinkeinoministeriö.
Bejerot, Eva & Hasselbladh, Hans (red.) 2002. Kvalitet utan gränser. En kritisk
belysning av kvalitetsstyrning. Lund: Academia Adacta.
Blomkvist, Hans 2008. Stat och förvaltning i u-länder, ingår i Rothstein, Bo (red.)
Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNSFörlag.
Bogason, Peter 2001. Public Policy and Local Governance: Institutions in Postmodern Society. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.
Bouckaert, Geert, Ormond, Derry & Peters, B. Guy 2000. A potential Governance
Agenda for Finland. Research Reports 8/2000. Helsinki: Ministry of Finance.
Borg, Olavi 1990. Neo-Corporatism and Incomes Policy: The Finnish Case. In: Sund­
berg, Jan & Berglund, Sten (eds) Finnish Democracy. Jyväskylä: Finn­publishers Oy.
94
Botsman, Peter & Latham, Mark (eds.) 2001. The Enabling State. Annadale: Pluto
Press.
Brandsen, Taco, Karré, Philip & Helderman, Jan-Kees 2009. The Risks of Hybrid
Organisations: Expectations and Evidence. Paper (unpublished) presented at the
NISPACEE conference, Budva, May 2009.
Christensen, Tom, Lie, Amund & Laegreid, Per 2008. Beyond New Public Management: Agencification and Regulatory Reform in Norway. Financial Accountability
& Management 24(1) pp. 15–30.
Djupsund, Göran 1981. Illusioner om planering. Åbo: Acta Academiae Aboensis,
Ser. A.
Dyrdal, Tone & Englund, Tomas 2011. Bringing professional responsibility back in.
Studies in Higher Education. DOI: 10.1080/03075079.2010.482205.
Easton, David 1965. A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs, NJ:
Prentice-Hall.
Finansministeriet 2003. Ohjelmajohtaminen uudistaa hallituksen työskentelyn.
Valtion keskushallinnon uudistaminen. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Finansministeriet 2003b. Parempaan tilivelvollisuuteen – Valtion tilinpäätösuudistuksen periaatteet. Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 2/2003. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Finansministeriet 2005. Tulosohjauksen käsikirja. Valtiovarainministeriön julkaisusarja 2/2005. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Finansministeriet 2009. Parempaa palvelua – tehokkaampaa hallintoa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 40/2009. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Finansministeriet 2010. Tulosohjauksen arviointihankkeen loppuraportti. Valtiovarainministeriön julkaisuja 47/2010. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Finansministeriet 2010b. Hallinto hyvinvoinnin ja talouden tasapainottajana.
Hallintopolitiikan suuntaviivat vuoteen 2020. Valtiovarainministeriön julkaisuja
40/2010. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
95
Den starka statens styrningsproblem
Finansministeriet 2011. Tulevaisuuden johtajat – valtion johtajapolitiikan arviointiraportti. Valtiovarainministeriön julkaisuja 7/2011. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Finansministeriet 2011b. Hiljainen radikaali uudistus. Aluehallinnon uudistamishankkeen (ALKU) arviointi 2009–2010. Valtiovarainministeriön julkaisuja
11/2011. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Fleming, Daniel (red.) 1990. Industriell demokrati i Norden. Lund: Arkiv förlag.
Gilbert, Niel & Gilbert, Barbara 1989. The Enabling State: Modern Welfare Capitalism in America. New York: Oxford University Press.
Guest, David 1997. Human resource management and performance: A review and
research agenda. The International journal of Human Resource Management 8:3,
263–276.
Hall, Patrik & Löfgren, Karl 2006. Politisk styrning i praktiken. Malmö: Liber.
Hallintohistoriakomitea 1996. Suomen keskushallinnon historia 1809–1996. Helsinki: Edita.
Handels- och industriministeriet 2006. Terveyspalvelut. Toimialaraportti 2/2006.
Helsinki: Edita Publishing Oy.
Harrinvirta, Markku 2000. Strategies of Public Sector Reform in the OECD
Countries. A Comparison. Commentationes Scientarum Socialium 57. Helsinki:
The Finnish Society of Sciences.
Heiskala, Risto 2006. Kansainvälisen toimintaympäristön muutos ja Suomen yhteiskunnallinen murros. Teoksessa: Heiskala, Risto & Luhtakallio, Eeva (toim.) Uusi
jako. Miten Suomesta tuli kilpailukyky-yhteiskunta? Helsinki: Gaudeamus.
Heiskanen, Ilkka 1977. Julkinen, kollektiivinen ja markkinaperusteinen. Suomalaisen yhteiskunnan hallintajärjestelmien ja julkisen päätöksenteon kehitys ja kehittäminen 1960- ja 1970-luvuilla. Deta 31. Helsinki.
Helander, Voitto & Anckar, Dag 1983. Consultation and Political Culture. Essays
on the Case of Finland. Helsinki: Societas Scientarum Fennica.
96
Helander, Voitto, Pekonen, Kyösti, Vainio, Jouni & Kunttu, Tapani 2007. Valiokunnat lähikuvassa. Suomen eduskunta 100 vuotta. Helsinki: Edita Prima Oy.
Hernes, Gudmund 1983. Makt og styring. Oslo: Gyldendal.
Hertting, Nils & Vedung, Evert 2009. Den utvärderingstäta politiken. Styrning och
utvärdering i svensk storstadspolitik. Lund: Studentlitteratur.
Hildén, Mikael, Lepola, Jukka, Mickwitz, Per, Mulders, Aard, Palosaari, Marika, Similä, Jukka, Sjöblom, Stefan, Vedung, Evert 2002. Evaluation of environmental
policy instruments – a case study of Finnish pulp & paper and chemical industries.
Monographs of the Boreal Environment Research. Helsinki: Finnish Environment
Institute.
Hiironniemi, Silja 2005. Suomen hallinto verkostona – 2000-luvun haasteiden
hallintaa. Keskustelualoitteet. Helsinki: Sisäasiainministeriö.
Hill, Michael 2007. Policyprocessen. Stockholm: Liber.
Idänpään-Heikkilä, Ulla 2007. Sopimusohjaus ohjausmenettelynä sairaanhoitopiirien ja terveyskeskusten yksiköissä ja niiden lääkärien työssä. Stakesin tutkimuksia 159. Helsinki: Stakes.
Ilmonen, Kaj 2006. Suomalainen kansalaisyhteiskunta ja yhteiskunnallinen muutos 1990-luvun lopulla. Teoksessa: Heiskala, Risto & Luhtakallio, Eeva (toim.) Uusi
jako. Miten Suomesta tuli kilpailukyky-yhteiskunta? Helsinki: Gaudeamus.
Inrikesministeriet 2006. Kuntakonserni- ja liikelaitostyöryhmän mietintö. Sisäasiainministeriön julkaisuja 9/2006. Helsinki: Sisäasiainministeriö.
Jakobson, Max 1992. Vallanvaihto. Havaintoja ja muistiinpanoja vuosilta 1974–
1992. Helsinki: Kustannusosakeyhtiö Otava.
Jansson, Jan-Magnus 1992. Från splittring till samverkan: parlamentarismen i
Finland. Helsingfors: Söderströms & C:o förlags AB.
Jussila, Osmo, Hentilä, Seppo, Nevakivi, Jukka 2009. Finlands politiska historia
1809–2009. Helsingfors: Schildts Förlags Ab.
97
Den starka statens styrningsproblem
Jyränki, Antero 2000. Uusi perustuslakimme. Turku: Iura Nova.
Kalela, Jorma 2008. Politiikattomuus hallitusten politiikkana. Teoksessa Suomen
ja kansanvallan haasteet. Suomen eduskunta 100 vuotta. Helsinki: Edita Publishing Oy.
Kantola, Anu 2006. Suomea trimmaamassa: suomalaisen kilpailuvaltion sanastot.
Teoksessa: Heiskala, Risto & Luhtakallio, Eeva (toim.) Uusi jako. Miten Suomesta
tuli kilpailukyky-yhteiskunta? Helsinki: Gaudeamus.
Kaplan, Robert & Norton, David P.: The Balanced Scorecard. Translating Strategy
into Action. Harvard Business School Press.
Karré, Philip Marcel (2011): Heads and Tails: Both Sides of the Coin. An Analysis of
Hybrid Organizations in the Dutch Waste Management Sector. Den Haag: Eleven
International Publishing.
Kiviniemi, Markku 1994. Perspectives on Structure, Culture and Action. Studies in
the Public Administration of the Welfare State. Helsinki: Painatuskeskus.
Kokko, Simo & al. 2009. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteutuminen. Kuntakysely sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta. Terveyden ja
hyvinvoinnin laitos. Raportti 36/2009. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.
Kom. bet. 1978:22. Valtion keskushallintokomitean II osamietintö. Helsinki: Valtioneuvosto.
Kom. bet. 1986:12. Hallinnon hajauttaminen. Helsinki: Valtion painatuskeskus.
Kom.bet. 1992:3. Perusoikeuskomitean mietintö. Helsinki: Valtion painatuskeskus.
Kom.bet 1992:28. Yksiportaiseen keskushallintoon. Keskushallinnon rationalisointihankkeen loppuraportti. Komiteamietintö 1992:28. Helsinki: Valtion painatuskeskus.
Kom. bet. 1997:13. Perustuslaki 2000. Helsinki: Valtion painatuskeskus.
Kuusi, Pekka 1961. 60-luvun sosiaalipolitiikka.Sosiaalipoliittisen yhdistyksen julkaisuja 6. Helsinki: WSOY.
98
Kääriäinen, Seppo 2002: Sitä niittää mitä kylvää. Keskustan strategiset valinnat
1964–2001. Jyväskylä: Gummerus Kustannus.
Lewin, Leif 1998. ”Bråka inte!” Om vår tids demokratisyn. Stockholm: SNS Förlag.
Lundquist, Lennart 1987. Implementation steering: an actor – structure approach.
Lund: Studentlitteratur.
Mattila, Mikko 2000. Policy Making in Finnish Social and Health Care. A Network
Approach. Acta Politica. Helsinki: Helsinki University Press.
Mekin, Pentti (toim.) 2010. Parasta Artun mitalla? Arviointia Paras-uudistuksen
lähtötilanteesta ja kehittämispotentiaalista kunnissa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 5. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.
Merikoski, Veli 1941. Hallinnon mukauttaminen sota-ajan oloihin. Lakimies 1941:2.
Miller, Gary J. 1996. Hierarkins ekonomi: att styra effektiva organisationer.
Stockholm: SNS Förlag.
Myllymäki, Arvo 1979. Etujärjestöt, tulopolitiikka ja ylimmät hallintoelimet. Tampere: Finnpublishers Oy.
Mattila, Yrjö 2006. Suomen terveydenhuollon ja sairausvakuutuksen kehityslinjat. ”Yhteisestä pohjasta eri poluille”. Turun yliopiston Sosiaalipolitiikan julkaisuja
sarja D:2/2006. Turku: Turun yliopisto.
Mäenpää, Olli 1991. Julkisen hallinnon muutosvaiheita Suomessa. Helsinki: Valtionhallinnon kehittämiskeskus.
Mäenpää, Olli 2003. Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. Helsinki: Edita Publishing Oy.
Nakari, Risto & Sjöblom, Stefan 2009. Toimiva kunnallinen palveluorganisaatio.
Acta nro 209. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.
Niemelä, Mikko 2008. Julkisen sektorin reformin pitkä kaari. Valtava-uudistuksesta Paras-hankkeeseen. Kelan tutkimusosasto, Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia 102. Vammala: Vammalan kirjapaino Oy.
99
Den starka statens styrningsproblem
Nylander, Olli 2008. KASTE:n paikka – arvio sosiaali- ja terveydenhuollon toimintaohjelman merkityksestä. Yhteiskuntapolitiikka 74 (2008) :4 s. 438–445.
OECD 2005. The ”Enabling State?” from public to private responsibility for social
protection: Pathways and pitfalls. OECD Social, employment and migration working paper series 26. Paris: OECD.
OECD 2010. Finland. Working Together to Sustain Success. Assessment and Recommendations. OECD Public Governance Reviews.
OECD 2010b. Public Administration after “New Public management”. Paris:
OECD.
Oulasvirta, Lasse, Ohtonen, Jukka & Stenvall, Jari 2002. Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon ohjaus. Tasapainoista ratkaisua etsimässä. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2002:19. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö.
Pakarinen, Auri, Tala, Jyrki & Hämynen, Laura 2010. Vaikutusten arviointi vuoden
2009 hallituksen esityksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 104. Helsinki: Hakapaino Oy.
Pekola-Sjöblom, Marianne, Helander, Voitto & Sjöblom, Stefan 2006. Kuntalainen
– kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996 – 2004.
KuntaSuomi 2004 – tutkimuksia nro 56. Acta nro 182. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.
Peters, B. Guy 1996. The Future of Governing. Four Emerging Models. Lawrence:
University of Kansas Press.
Petersson, Olof & Söderlind, Donald 1993. Förvaltningspolitik. Stockholm: CE Fritzes AB.
Pierre, Jon & Peters, B. Guy 2000. Governance, Politics and the State. New York:
Palgrave MacMillan.
Pierre, Jon & Rothstein, Bo (red.) 2003. Välfärdsstat i otakt. Om politikens oväntade, oavsiktliga och oönskade effekter. Malmö: Liber.
100
Pierre, Jon 2009. New Governance, New Democracy? QoG Working Paper Series
2009:4. Gothenburg: University of Gothenburg, Department of Political Science.
Pierre, Jon & Sundström, Göran 2009. Politikens roll i samhällsstyrningen. Ingår
i: Pierre, Jon & Sundström, Göran (red.) Samhällsstyrning i förändring. Malmö:
Liber.
Pierson, Paul 2004. Politics in time: history, institutions, and social analysis. Princeton University Press.
Pollitt, Christopher 1997. Trajectories and options: An international perspective
on the implementation of Finnish public management reforms. Helsinki: Ministry
of Finance.
Pollitt, Christopher 2003. The Essential Public Manager. Berkshire: Open University Press.
Pollitt, Cristopher & Bouckaert, Geert 2002. Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press.
Premfors, Rune, Ehn, Peter, Haldén, Eva & Sundström, Göran 2003. Demokrati
och byråkrati. Lund: Studentlitteratur.
Purasjoki, Matti 2002. Säännöstely-Suomi matkalla toimiville markkinoille.
Teoksessa: Kajanoja, Jouko & al. Tutkimus- ja talouspolitiikka: kirjoituksia taloudellisesta kasvusta. VATT –julkaisuja 33. Helsinki: VATT.
Ramstedt-Silén, Viveca 1997. Tag med medborgaren – släng ut minoriteten! Konstitutionella reformer och politisk förändring i Finland. Statsvetenskaplig tidskrift
Årgång 100, 1997:3, 318–333.
Rautiainen, Antti 2008. BSC-käyttäjätyypit Suomen kunnissa. Kunnallistieteellinen
aikakauskirja. 1/2008, 9 – 27.
Rhodes, Rod A.W. 1996. The new governance: governing without government. Political Studies 44 (4), 652 – 667.
Richards, David & Smith, Martin J. 2002. Governance and Public Policy in the
United Kingdom. Oxford: Oxford University Press.
101
Den starka statens styrningsproblem
Rombach, Björn 1991. Det går inte att styra med mål! En bok om varför den offentliga sektorns organisationer inte kan målstyras. Lund: Studentlitteratur.
Rothstein, Bo 1996. The Social Democratic State: The Swedish Model and the Bureaucratic Problem of Social Reforms. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.
Rothstein, Bo 2008. Organisation som politik. Ingår i Rothstein, Bo (red.) Politik
som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNS-Förlag.
Rothstein, Bo 2008. Den fungerande organisationen. Ingår i Rothstein, Bo (red.)
Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNSFörlag.
Ruostetsaari, Ilkka 1992. Vallan ytimessä. Tutkimus suomalaisesta valtaeliitistä.
Helsinki: Gaudeamus.
Ruuska, Pertti 1982. Kuntasuunnittelu. Lähtökohdat, kehitys, nykytila ja tulevaisuus. Helsinki: Oy Gaudeamus Ab.
Røvik, Kjell Arne 2008. Managementsamhället. Trender och idéer på 2000-talet.
Malmö: Liber.
Savolainen, Raimo 1996. Keskusvirastot, virastot ja laitokset 1917–1996. Teoksessa:
Hallintohistoriakomitea 1996. Suomen keskushallinnon historia 1809–1996. Helsinki: Edita.
Scheinin, Martin 2001. Protection of Economic, Social and Cultural Rights in Finland – A Rights-Based Variant of the Welfare State? In: Scheinin, Martin (ed.) 2001.
Welfare State and Constitutionalism – Nordic Perspectives. Nord 2001:5. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.
Seeck, Hannele 2008. Johtamisopit Suomessa. Taylorismista innovaatioteorioihin. Helsinki: Gaudeamus.
Sipponen, Kauko 1996. Julkinen valta ja yksilö. Teoksessa: Hallintohistoriakomitea
1996. Suomen keskushallinnon historia 1809–1996. Helsinki: Edita.
Sitra 2010. Kaikki yhden ja yksi kaikkien puolesta. Valtion konsernijohdon vaativa
mutta mahdollinen tehtävä. Sitran selvityksiä 21. Helsinki: Sitra.
102
Sjöblom, Stefan & Ståhlberg, Krister (red.) 1989. Den mångtydiga styrningen. Åbo:
Åbo Akademis förlag.
Sjöblom, Stefan 1994. Finland: Förvaltningspolitiken 1972–1990. Ingår i: Laegreid,
Per & Pedersen, Ove K. (red.) Förvaltningspolitik i Norden. Köpenhamn: Jurist- og
Økonomforbundets forlag.
Sjöblom, Stefan 2006. Introduction: Towards a Projectified Public Sector – Project
Proliferation as a Phenomenon. In: Sjöblom, Stefan, Andersson, Kjell Eklund, Erland & Godenhjelm, Sebastian: Project Proliferation and Governance – the Case of
Finland. SSKH Meddelanden 69. Helsinki: Swedish School of Social Science.
Sjöblom, Stefan 2006b. Kohti projektoitunutta julkishallintoa. Teoksessa: Rantala,
Kati & Sulkunen, Pekka (toim.) Projektiyhteiskunnan kääntöpuolia. Helsinki: Gaudeamus.
Sjöblom, Stefan & Godenhjelm, Sebastian 2009. Project Proliferation and Governance – Implications for Environmental Management. Journal of Environmental
Policy & Planning. Vol. 11 Nr 3, p. 169–185.
Social- och hälsovårdsministeriet 2008:6. Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallinen
kehittämisohjelma. KASTE 2008 – 2011. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö.
Social- och hälsovårdsministeriet 2009:9. Kaste-ohjelman valtakunnallinen toimeenpanosuunnitelma vuosille 2008–2011. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö.
Statens revisionsverk 2007. Hankerahoitus ohjausvälineenä. Toiminnantarkastuskertomus 147/2007. Helsinki: Valtiontalouden tarkastusvirasto.
Statens revisionsverk 2010. Politiikkaohjelmat ohjauskeinona. Esimerkkinä Terveyden edistämisen ohjelma. Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomukset 212/2010. Helsinki: Valtiontalouden tarkastusvirasto.
Statsrådets kansli 2005. Hallituksen strategia-asiakirja 2005. Hallituksen poikkihallinnolliset politiikkaohjelmat ja politiikat. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 1/2005. Helsinki: Valtioneuvoston kanslia.
103
Den starka statens styrningsproblem
Statsrådets kansli 2010. Hallituspolitiikan johtaminen 2010-luvulla. –Tehokkaamman strategisen työskentelyn välineitä. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja
7/2011. Helsinki: Valtioneuvoston kanslia.
Statsrådets kansli 2011. Hallitustyöskentelyn ketteryys, voima ja tietopohja. Hallitusohjelmakokonaisuuden seurantamenettelyn arviointi ja kehittäminen. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 14/2010. Helsinki: Valtioneuvoston kanslia.
Stenvall, Jari & Syväjärvi, Antti 2006. Onks tietoo? Valtion informaatio-ohjaus
kuntien hyvinvointitehtävissä. Tutkimukset ja selvitykset 3/2006. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Ståhlberg, Kaarlo Juho 1940. Finlands förvaltningsrätt. Allmänna delen. Helsingfors: Söderström.
Ståhlberg, Krister 1975. Teori och praxis i kommunal planering. Åbo: Meddelanden från Stiftelsens för Åbo Akademi forskningsinstitut Nr 4.
Ståhlberg, Krister 1978. Politik och planering. Några kritiska uppsatser kring planering inom statsförvaltningen. Åbo: Meddelanden från Stiftelsens för Åbo Akademi forskningsinstitut Nr 20.
Ståhlberg, Krister 1989. The Pursuit of an Administrative Policy. Meddelanden
från Ekonomisk-statsvetenskapliga fakulteten vid Åbo Akademi Ser A: 292.
Ståhlberg, Krister & Sjöblom, Stefan 1989. Styrningsstrategier i utvecklandet av finländsk förvaltning. Ingår i: Sjöblom, Stefan & Ståhlberg, Krister (red.) Den mångtydiga styrningen. Åbo: Åbo Akademis förlag.
Sulkunen, Pekka 2006. Projektiyhteiskunta ja uusi yhteiskuntasopimus. Teoksessa:
Rantala, Kati & Sulkunen, Pekka (toim.) Projektiyhteiskunnan kääntöpuolia. Helsinki: Gaudeamus.
Sundström, Göran 2003. Stat på villovägar: resultatstyrningens framväxt i ett
historisk-institutionellt perspektiv. Stockholm: Stockholms universitet, Statsvetenskapliga institutionen.
Sundström, Göran & Pierre, Jon 2009. Samhällsstyrning i förändring. Ingår i: Pierre, Jon & Sundström, Göran (red.) Samhällsstyrning i förändring. Malmö: Liber.
104
Sädevirta, Jukka 2004. Henkilöstöjohtaminen ja sen tutkimuksen kehittyminen.
Henkilöstöhallinnollisesta johtamisesta ihmisvoimavarojen strategiseen johtamiseen. Tykes, raportteja 35. Helsinki: Työministeriö.
Tala, Jyrki 2006. Lainsäädäntötoiminnan kehityspiirteitä Suomessa 1985 – 2005.
Teoksessa Tala, Jyrki & Litmala, Marjukka (toim.) Katsauksia Suomen lainsäädäntökehitykseen 1985–2005. Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 2.
Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 9/2006. Helsinki: Valtioneuvoston kanslia.
Tala, Jyrki 2010. Sääntelytarkkuus lainlaadinnan ongelmana. Teoksessa: Tala,
Jyrki (toim.) Sääntelytarkkuuden ongelmia. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen
tutkimuksia 251. Helsinki: Hakapaino Oy.
Temmes, Markku 1994. Eurooppalaiset esikuvamme: uudistuvan hallintoajattelun lähteillä. Helsinki: Valtionhallinnon kehittämiskeskus.
Temmes, Markku 2006. The Administrative Structure of the Project State. In: Sjöblom, Stefan, Andersson, Kjell Eklund, Erland & Godenhjelm, Sebastian: Project
Proliferation and Governance – the Case of Finland. SSKH Meddelanden 69. Helsinki: Swedish School of Social Science.
Temmes, Markku & Kiviniemi, Markku 1997. Suomen hallinnon muuttuminen
1987–1995. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Tiihonen, Paula & Tiihonen, Seppo 1990. Keskitetyn suunnittelun nousu ja tuho.
Helsinki: Valtion painatuskeskus.
Tiihonen, Seppo 1990. Hallitusvalta. Valtioneuvosto itsenäisen Suomen toimeenpanovallan käyttäjänä. Helsinki: VAPK-kustannus.
Tiihonen, Seppo 2003. Poliittisen hallitsemisen ja julkisen hallinnon kehitys 1980
– 2003. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Tiili, Minna 2008. Ministers as strategic political leaders? Strategic political steering after NPM reforms in Finland. Acta Politica 34. Helsinki: Department of Political Science, University of Helsinki.
Tikkanen, Eija 2005. Kohti koordinoidumpaa ohjausta: kuntien ehkäisevän toimeentulotuen valtion ohjaus vuosina 1993–2005. Pro gradu (julkaisematon). Hallinto-oppi. Helsinki: Helsingin yliopisto, Valtio-opin laitos.
105
Den starka statens styrningsproblem
Tuori, Kaarlo 1996. Perusoikeuksien toteuttamisvastuun jakautuminen – kuntien
asema. Lakimies 5–6/1996 s. 845–861.
Vartola, Juha 1978. Valtionhallinnon kehittämisperiaatteista. Julkishallinnon julkaisusarja No 1/1978. Tampere: Tampereen yliopisto.
Vedung, Evert 1998. Utvärdering i politik och förvaltning. Lund: Studentlitteratur.
Vedung, Evert 2000. Public Policy and Program Evaluation. New Brunswick NJ:
Transaction Publishers.
Vedung, Evert 2004. Utvärderingsböljans former och drivkrafter. FinSoc Working
Papers 1/2004. Helsinki: Stakes.
Wiberg, Matti 2009. Hallitseeko hallitus? Kunnallisalan kehittämissäätiön Polemia-sarjan julkaisu nro 72. Helsinki: Kunnallisalan Kehittämissäätiö.
Virolainen, Johannes 1969. Pääministerinä Suomessa. Helsinki: Kirjayhtymä.
Väyrynen, Raimo 1999. Globalisaatio ja yhteiskuntapolitiikka Suomessa. Yhteenveto Sitran Globalisaatio, hyvinvointi ja työllisyys –tutkimusohjelman tuloksista.
Helsinki: Suomen itsenäisyyden juhlarahasto.
Väyrynen, Raimo 2001. Globalisaatiokritiikki ja kansalaisliikkeet. Helsinki: Gaudeamus.
106
Bilaga 1: Det sammansatta styrningssystemet i
praktiken: exemplet utkomststöd10
Det är ingen lätt uppgift att på ett överskådligt sätt illustrera vad dagens mycket
sammansatta styrsystem faktiskt kan innebära i praktiken. Komplexiteten är mycket hög och variationen mellan olika verksamheter är stor. I det här sammanhanget
får utkomststödet tjäna som en praktisk illustration. Utkomststödet är samhällspolitiskt betydelsefullt såtillvida, att det utgör den form av försörjning som kommer i
sista hand. Det ges till individer och familjer som inte kan få sin utkomst på annat
sätt. Det är med andra ord en stödform som faller inom välfärdsstatens kärnfunktioner. I dag återgår utkomststödet på de sociala grundrättigheterna, särskilt GrundL
19 § 1 mom. enligt vilken ”Alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs
för ett människovärdigt liv har rätt till oundgänglig försörjning och omsorg.”
Historiskt sett kan utkomststödet härledas till 1922 års fattigvårdslag och tidigare förordningar. Kommunerna gavs i uppgift att enligt prövning ge ekonomiskt
bidrag till medellösa. Efter att L om socialhjälp stiftats (116/1956)var medellöshet
inte längre en förutsättning för beviljning. Stöd kunde ges till mindre bemedlade.
De förändringar som skett i regleringen av utkomststödet har på ett särskilt tydligt
sätt återspeglat såväl samhälleliga förändringar som socialpolitiska modetrender.
Samtidigt har det ansetts representera ett av de områden som vittnar om ett ”förrättsligande” av samhället såtillvida, att regleringen snarare ökat än minskat över tid
(Tala 2006, 76). Dagens system för utkomststöd återgår på SocialvårdsL (710/1982)
som tillkom under välfärdsstatens sista stora utbyggnadsskede. Den ekonomiska
situationen under 1980-talet var gynnsam. Vid ungefär samma tid reformerades arbetslöshetsskyddet. Stora förändringar genomfördes i folkpensionssystemet, vilket
bl.a. innebar att behovsprövningen s.g.s. helt avskaffades. Socialbidragen skapade
tillsammans med de utvidgade socialförsäkringarna ett visserligen täckande men
oenhetligt system (Arajärvi 2006, 241).
Detaljerna i de förändringar som över tid skett i regleringen av utkomststödet är i
det här sammanhanget mindre intressanta. 11 Det må räcka med att konstatera att de
många ändringar som under 1990-talet genomfördes – vanligen genom statsrådsbeslut av vilka figur 1 endast upptar de viktigaste – dels innehöll kontinuerliga justeringar av stödets storlek, dels preciseringar av utkomststödets användningsområde.
10 Sammanställningen av utkomststödets styrmedel i detta avsnitt återgår i huvudsak på Arajärvi 2006, Tala 2006,
Tikkanen 2006.
11 För en detaljerad beskrivning, se Ararjärvi 2006.
107
Den starka statens styrningsproblem
Figur 1. Utkomststödet och dess huvudsakliga styrformer
Internationella
konventioner
Lagstiftning
Övriga styrmedel
Nationella program
Fattigvårdsförordningar
1852, 1879
Fattigvårdslag 1922
Behovsprövat kommunalt vårdbidrag till medellösa
Konventionen om ekonomiska,
sociala och kulturella rättig­heter
(6/1976)
Regeringsprogrammet
26.4.1991 (Aho)
Preventiv socialpolitik
L om socialhjälp (116/1956)
Stöd till mindre bemedlade
Socialvårdslag (710/1982)
Socialvårdsförordning (607/1983)
Statsrådsbeslut (838/1983)
Statsrådsbeslutbeslut (1349/1988)
Utvidgad grunddel; 80% av full
folkpension
Handbok för tillämpning av L om
utkomststöd (SHM, senaste 2007)
Statsrådsbeslutbeslut (988/1993)
Precisering av användningsområde, bl.a. barnfamiljer
Europeiska socialstadgan
(43-44/1999, 80/2002)
Riksomfattande planer för socialoch hälsovårdens organisering
1993–2000
Kommuninfo (SHM)
Informationsbrev (ca 1ggn/år)
Statsrådsbeslutbeslut (1676/1995)
Bl.a. grunder för sänkt
utkomststöd
L om utkomststöd (1412/1997)
Stödet regleras i sin helhet
genom lag
Strategi för preventiv
socialpolitik 1997 (SHM)
Mål- och verksamhetsprogram
för social- och hälsovården
TATO 1-3, 2000–2007
Det nationella utvecklingsprogrammet för social- och hälso­
vården (KASTE 2008-2011)
Mål: Antalet långtidsmottagare av utkomststöd bland unga
(18–24-åringar) skall halveras
Utvärderingar av utkomststödet,
bl.a. 1997, 2003, 2004 (Stakes)
Ändring av L (923/2000)
Effektiverat preventivt
utkomststöd
Ändring av L (191/2001)
Bl.a. mottagares skyldighet att
anmäla sig som arbetssökande
Ändring av L (1218/2005)
Bryta långtidsarbetslöshet
SATA-kommittén 2009
Totalreform av den sociala
tryggheten
108
Registret för utkomststöd (sedan
1984, Stakes)
Årsstatistik, förhandsstatistik
Förstärkta mål och åtgärds­
rekommendationer sedan år
2000 (TATO 1) Förverkligas för det
preventiva utkomststödet genom
projekt­styrning
Förstärkt utvärdering till följd av
projektstyrning
Starka inslag av resultatstyrning
Bestämmelserna blev med andra ord mera detaljerade och precisionen i styrningen
ökade. I och med L om utkomststöd (1412/1997) regleras stödet i sin helhet genom
lag.
Som sagt reflekterar förändringarna i lagstiftningen såväl svängningar i ekonomiska konjunkturer som socialpolitiska trender men också förändringar i den samhällspolitiska styrningsideologin. Avsikten med 1980-talets socialvårdslag var att
med stöd av den ekonomiska tillväxten utveckla välfärdssamhället.
Stödets omfattning, mätt i relation till folkpensionen, ökade. De regionala utkomstskillnaderna skulle utjämnas och förmyndarmentaliteten i samhället motarbetas (Tala 2006, 77). Förändringarna under 1990-talet återspeglar däremot den
stora ökningen i antalet stödmottagare och de problem som förorsakades av långtidsarbetslösheten. Även om utkomststödet alltid avsetts vara en tillfällig stödform,
ökade antalet långtidsmottagare avsevärt. 2000-talets första år medförde ett paradigmskifte såtillvida, att man allt mera betonat stödsystemets kompensationsmekanismer och incitamentsstrukturer (Arajärvi 2006). Det reflekterar i sin tur den allt
starkare kopplingen mellan olika politikområden, särskilt den ekonomiska politiken och socialpolitiken men också sysselsättningspolitiken och socialskyddssystemen. Också den offentliga debatten på området har varit intensiv och gällt allt från
incitamentsfällor och medborgarlön till brödköer.
Den summariska historiska beskrivningen illustrerar hur olika samhälleliga målsättningar i allt högre grad konfronteras inom ett och samma stödsystem. Dess karaktär förändras från att ha varit ett sistahandsalternativ för medellösa och mindre
bemedlade till en integrerad stödform som skall vara känslig både för sysselsättningspolitiska och socialpolitiska målsättningar.
Utkomststödet illustrerar också på ett utmärkt sätt hur förhållandet mellan olika
styrmedel kan skifta över tid. Som tidigare konstaterades har förändringarna i lagstiftningen inneburit en kontinuerlig precisering av utkomststödets användningsområde och villkor. Styrkraften i riksomfattande planer och utvecklingsprogram
har sedan början av 1990-talet varierat oerhört kraftigt. De riksomfattande planer
för social- och hälsovårdens organisering som var i kraft under åren 1993–2000 var
på många sätt ett arv från det utgiftsrelaterade statsandelssystemet. Efter statsandelsreformen år 1993 var kommunerna inte längre skyldiga att följa de riksomfattande planerna och statsandelens storlek var inte längre bunden till att planerna
följdes. Där planerna tidigare innehållit detaljerade, kvantitativa och verksamhetsrelaterade mål, upptog de riksomfattande planerna efter 1993 målsättningar endast
för en bråkdel av social- och hälsovårdens verksamheter. Planeringen utvecklades
till informationsstyrning i mycket generell form.
Samma funktion hade den statistiska uppföljning och de utvärderingar som
gjordes under 1990-talet. Det är svårt att påvisa att dessa skulle ha haft konkreta
109
Den starka statens styrningsproblem
effekter på tillämpningen av stödsystemet. Däremot har de handböcker som finns
på området även senare haft både informationsstyrande och normerande effekter
såtillvida att de innehållit klart normativa ställningstaganden till hur stödet borde
riktas (Tikkanen 2006).
Situationen förändrades i och med de mål och verksamhetsprogram för socialoch hälsovården som år 2000 ersatte de riksomfattande planerna. Här preciserades
igen verksamhetsrelaterade målsättningar kompletterade med detaljerade åtgärdsrekommendationer. Av den 86 åtgärdsrekommendationer som ingick i programmet för åren 2000–2003 var 42 riktade till kommunerna (Tikkanen 2006, 75). Programmet definierade också vilka olika stödfunktioner centralförvaltningens enheter
var skyldiga att ge kommunerna. Samtidigt fick programutvärderingen en allt mera
institutionaliserad roll i styrsystemet. Detsamma gällde projektorganiseringen, särskilt för de preventiva stödformernas del. Det preventiva utkomststödet, som kodifierades i lag år 2000 (923/2000) med målsättningen att fyrfaldiga insatserna, har
s.g.s. helt förverkligats genom projekt (Tikkanen 2006). Speciellt intressant är den
rytm i den statliga styrningen som projektorganiseringen skapar. Projekt är programstyrningens främsta instrument. Utvecklingsprogrammen är tidsbundna, och
följer regeringsperioderna. Fallet med utkomststödet visar på en intensiv styrningsaktivitet från statens sida i början av programperioderna. Satsningen på det preventiva utkomststödet inleddes år 2000 genom att norm-, informations- och resursstyrning kompletterade varandra. Resursstyrningen förverkligade man genom att
i statsbudgeten ta in riktade statsbidrag som visserligen inte var formellt bindande
för kommunerna men som skapade incitament för utökade satsningar på preventivt stöd. Det var för övrigt första gången efter statsandelsreformen 1993 som staten genom finansiellt stöd deltog i utvecklandet av de kommunala socialtjänsterna
(Tikkanen 2006). Efter den inledande fasen, medan projekten och de kommunala
satsningarna förverkligades, avtog den statliga styrningen. Staten blev närmast en
passiv iakttagare.
Som sagt är utvärderingsmekanismen en integrerad del av programstyrningen
som i fallet med det preventiva utkomststödet dessutom fick starka drag av resultatstyrning. Eftersom man i mål och verksamhetsprogrammet byggt in nya uppföljnings- och utvärderingsmekanismer, och eftersom staten dessutom satsat ekonomiskt på detta, ansågs det befogat med en effektiv och resultatinriktad uppföljning
av kommunernas utvecklingsverksamhet. Det skedde bl.a. genom ett utvärderingsprojekt som genomfördes av Stakes 2003–2004. Programstyrningens utformning
och utvärderingarnas resultatorientering får ses som statens reaktion på avsaknaden av styrning under 1990-talets senare del, och på det faktum att skillnaderna
mellan kommunerna vad gäller servicens organisering växte genom hela 90-talet.
I stöd av uppföljningarna och utvärderingsresultaten förväntas staten dra upp
110
nya riktlinjer, och planera hur kommunernas skall styras under nästa programperiod. I detta fall råkade konsekvensen emellertid bli att det preventiva utkomststödet
överhuvudtaget inte ingick i det nationella verksamhetsprogrammet för perioden
2004–2007. Stödet blev med andra ord inte föremål för utvecklingsåtgärder från
statens sida. I det nationella utvecklingsprogrammet för perioden 2008–2011 är utkomststödet snarare en indikator än en åtgärdshelhet som i sig skulle vara föremål
för utvecklingsansträngningar. Målet är att antalet långtidsmottagare bland unga
i åldern 18–24 år skall halveras genom de organiseringsprinciper som enligt programmet skall vara riktgivande för social- och hälsovården som helhet (Social- och
hälsovårdsministeriet 2008). Utkomststödets framtida utformning är beroende av
de beslut som fattas i stöd av den s.k. SATA-kommitténs förslag till en totalreform
av socialskyddet (Social- och hälsovårdsministeriet 2009). Förslaget har emellertid
bromsats av det kärva ekonomiska läget.
På ett principiellt plan illustrerar det här ett av problemen med tidsbunden programstyrning. Den ger utrymme för stor tidsmässig variation i politikutformningen
och ”hoppande styrningssignaler” som kan göra det svårt för styrningsobjektet – i
det här fallet kommunerna – att driva en långsiktig politik. Flera andra lärdomar
kan emellertid dras av exemplet. Även om det preventiva utkomststödet formellt
drevs genom programstyrning med projektorganisering som instrument, förenades
i praktiken många olika styrformer; mål-, informations-, resurs- och resultatstyrning. Styrningens tyngdpunkt varierade mellan programmets olika skeden. Fallet
visar också att så kallade mjuka styrformer till innehållet kan bli minst lika normerande som lagstiftningen. Till sin grundlogik mycket olika styrmedel kan få starkt
normerande effekter också i en tid då samhällets dominerande styrningsideologi
betonar avreglering och indirekta styrformer. Om emellertid normstyrningens
sanktionsmekanismer saknas får andra faktorer som kommunernas resurser, utvecklingsbehov och förnyelseberedskap en stor potentiell betydelse för politikutfallet. Därmed öppnar styrningssystemet i sig för en större variation i servicens konkreta utformning och resultat.
111
Styrning handlar i grunden om att försöka påverka andra för att få dem att bete
sig på ett visst sätt. Den politiska styrningen gäller politikernas möjligheter att påverka förvaltningen och andra samhällsorganisationer så att de beslut som fattats
förverkligas så som avsetts.
Av en lång rad skäl är samhället idag mera svårstyrt än för bara några decennier
sedan. Staten som aktör är invävd i nätverk av internationella och nationella beroendeförhållanden som den endast delvis kan påverka. Samhället består av flera
nivåer från det lokala till det övernationella som var för sig har mera omfattande
uppgifter än tidigare. Med en högre välfärdsnivå ökar även de krav som ställs på
de offentliga välfärdssystemen. Allt flera behov skall tillgodoses. Samhällsfunktionerna blir allt mera utvecklade och specialiserade. Det är en del av förklaringarna
till att dagens samhällsstyrning är mycket komplicerad.
I den här rapporten sammanfattas de finländska styrningssystemen och deras
historiska utveckling. Samtidigt analyseras de konsekvenser utvecklingen haft ur
de politiska institutionernas och medborgarnas perspektiv. Rapporten pekar på
många allvarliga spänningar i dagens samhällsstyrning, och formar sig samtidigt
till en kritik av de senaste decenniernas statscentrerade förnyelsepolitik.
ISBN 978-952-10-5224-8
ISBN 978-952-10-5225-5 (PDF)
