1(8)
SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY
YTTRANDE
2017-02-17 Ärendenr:
NV-09002-16
Dragon Mining Sweden AB
samrå[email protected]
Samrådsyttrande inför Dragon Mining Sweden AB:s ansökan om tillstånd
enligt miljöbalken för gruvbrytning i Fäboliden.
Naturvårdsverkets syfte med att lämna ett samrådsyttrande är att ge Dragon
Mining Sweden AB (i fortsättningen Bolaget) tidig kunskap om omständigheter
som kan utgöra hinder för tillstånd, klargöra problemställningar och visa på
alternativa lösningar som närmare behöver utredas och redovisas.
De sakfrågor som rör allmänna intressen och som behöver utredas och belysas
noga i kommande ansökan och miljökonsekvensbeskrivning rör dels hanteringen
av utvinningsavfallet, påverkan på Natura 2000 och MKN, transporter och
ekonomisk säkerhet. Det finns även ett antal juridiska frågeställningar rörande
prövningens omfattning i kommande tillståndsprövning.
1. Naturvårdsverkets synpunkter
1.1. Hantering av utvinningsavfall
Naturvårdsverket konstaterar mot bakgrund av samrådsunderlaget att
brytningsverksamheten i Fäboliden kommer att generera avfall som uppkommer
som en direkt följd av utvinning liksom en direkt lagring av utvunnet material
innan bearbetning av materialet har avslutats. Enligt förordning 2013:319
(utvinningsavfallsförordningen, UtvavF) innebär det att en avfallshanteringsplan
behöver upprättas. I avfallshanteringsplanen behöver samtliga utvinningsavfall
som uppstår i verksamheten beskrivas och karakteriseras. De utvinningsavfall
som Naturvårdsverket i nuläget ser är aktuella i Fäboliden är utöver gråberget
avrymningsmassor samt slam som kan uppstå vid rening av lakvatten (jfr 4 och 7
§§ UtvavF). Detta kan dock förändras beroende på verksamhetens utformning.
Innehållet i en avfallshanteringsplan beskrivs i 24-26 §§ UtvavF.
– V A L H A L L A V Ä G E N 195
– F O R S K A R E N S V Ä G 5, H U S U B
P O S T : 106 48 S T O C K H O L M
T E L : 010 -698 10 00
F A X : 010 -698 10 99
E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET .SE
INTERNET: WWW.NATURVARDSVERKET.SE
BESÖK: STOCKHOLM
ÖSTERSUND
NATURVÅRDSVERKET
2(8)
För en gruvverksamhet1 ska hänsyn tas till avfallshanteringen redan vid
utformning av verksamheten utan att andra viktiga miljöaspekter åtsidosätts.2
Hur detta gjorts ska beskrivas i avfallshanteringsplanen.3
1.1.1. Särhållning och återfyllnad av håligheter
Ur resurshushållningssynpunkt är det bra att särhålla syrabildande respektive
icke syrabildande gråberg särskilt om det är möjligt att återanvända det senare
vid exempelvis konstruktionsarbeten. Såsom framhölls vid samrådsmötet är
dessutom särhållning en förutsättning för att återanvändning av gråberg som
återfyllnad eller konstruktionsmaterial ska vara möjlig.
Återfyllnad av håligheter regleras i 9 och 76 §§ UtvavF. Av 76 § UtvavF följer
att den som lägger tillbaka utvinningsavfall i en hålighet ska utföra de kontroller
och ha ett ansvar som motsvarar det ansvar en verksamhetsutövare har enligt 22,
56, 70, 71 samt 74 §§ UtvavF. Vid tillämpning av dessa bestämmelser är det
viktigt att notera att ett utvinningsavfall kan ha egenskaper som gör att det är
olämpligt för återfyllnad även om det inte klassats som farligt. Av den
karakterisering som görs av utvinningsavfallet ska det framgå om avfallet är
lämpligt för återfyllnad eller inte. Det kommer krävas en granskning av
karakteriseringen av det i Fäboliden producerade gråberget innan det går att ta
ställning till frågan.
1.1.2. Karakteriseringen
Angående karakterisering av utvinningsavfall vill Naturvårdsverket framhålla att
det som efterfrågas i 32 § UtvavF är bergets geologiska förhållanden för den
fyndighet som ska utvinnas, innan berget brutits ut. Här bör Bolaget redogöra för
områdets geologi och vad som hamnar inom dagbrottets (respektive
underjordsbrytningens) gränser, malm respektive gråberg osv. Bolaget bör
beskriva den geologiska variabiliteten och identifiera likartade geologiska
enheter utifrån förekommande ursprungliga bergarter och deras eventuella
omvandling (särskilt hydrotermal omvandling). Geologiska enheter presenteras
lämpligtvis i geologiska tvärsektioner (profiler) där geologi, planerat dagbrott
liksom underjordsbrytning framgår. Ju större den geologiska variabiliteten är
desto noggrannare behöver detta göras. En del i efterfrågad dokumentation i 32§
är även omgivande bergs kemiska, mineralogiska och andra egenskaper.
Angående insamling av information för karakteriseringen (37- 43§§ UtvavF) så
ska det göras en utvärdering av om informationen är representativ. För att detta
ska kunna göras behöver Bolaget visa att det har kunskap om den geologiska
variabiliteten enligt ovan och att de prover som använts för karakteriseringen
avspeglar den geologiska variabiliteten. Ju större den geologiska variabiliteten
och ju fler geologiska enheter som identifieras är, desto fler prover behöver tas
för att ge en representativ bild över en fyndighet och omgivande bergs
egenskaper. För att kunna bedöma om den geologiska variabiliteten har fångats
upp behöver prover för karakterisering markeras ut i de geologiska sektioner
som beskrivs ovan.
1
22 § utvinningsavfallsförordningen
2 kap. 5 § miljöbalken, prop. 97/98:45 s. 223
3
24 § 2 p. utvinningsavfallsförordningen
2
NATURVÅRDSVERKET
3(8)
Bolaget har redan gjort en karakterisering av gruvavfallet för att kunna bedöma
om de prover som tagits faktiskt är representativa för den geologiska
variabiliteten behöver underlaget som beskrivits ovan emellertid presenteras i
avfallshanteringsplanen.
1.1.3. Gråbergets egenskaper
Naturvårdsverketet noterar att bolaget uppskattar att brytningen i dagbrott
kommer att genera ca 19 miljoner ton gråberg. Gråberget bedöms vara
potentiellt syrabildande och kan ge upphov till surt och metallhaltigt lakvatten.
Enligt samrådsunderlaget visar pågående fuktkammarförsök att de två
huvudbergklasserna meta-sediment och meta-vulkanit ger olika karaktär på
lakvattnet. Modellering av bergklasserna visar på en fördelning på 55 % metasediment och 45 % meta-vulkanit av gråberget. Detta behöver utvecklas i
avfallshanteringsplanen och det behöver tydliggöras om berggrunden vid
Fäboliden-fyndigheten utgörs av de två geologiska enheterna meta-sediment och
meta-vulkanit eller om dessa behöver delas upp ytterligare geologiska enheter
pga. exempelvis omvandling av urspungsbergarter.
Erfarenheter från andra gruvverksamheter har visat att vittring av sulfider i
dagbrottsväggar ovan jord liksom vägar i utsprängda gångar under jord kan
förekomma. Då allt gråberg i Fäboliden anses vara potentiellt syrabildande bör
Bolaget i miljökonsekvensbeskrivningen beskriva hur eventuell vittring av
osprängt berg kommer påverka länshållningsvattnens (från dagbrott och
underjordsbrytning) kvalité under gruvans drift även efter avslutad verksamhet.
Då dagbrottet inte är en utvinningsavfallsanläggning bör detta beskrivas i MKB.
Det är verksamhetsutövarens skyldighet att känna till och beskriva
utvinningsavfallsanläggningens, i detta fall gråbergsupplagets, lakvatten, och
dess vattenkvalité över tid och beskriva detta i avfallshanteringsplanen.
Naturvårdsverket anser att det ska tas fram information om den kemiska
sammansättningen över tiden i lakvatten som bildas från ett vittrande gråberg.
Laktester är inte lämpliga att använda i detta syfte.4 Anledningen till det är att
laktesterna endast ger en bild av lakvattensammansättningen från avfallet som
det såg ut när det testades och som inte speglar de vittringsförlopp och den
förändring som ett vittrande utvinningsavfall genomgår. I samrådsunderlaget
framgår att fuktkammarförsök utförts. Här vill Naturvårdsverket påminna om att
en begränsning med fuktkammarförsök är att upplösning och utfällning av
sekundära vittringsprodukter, vilka ofta bestämmer lakvattenkemin under
fältförhållanden, inte fångas upp, då vittringsprodukter sköljs bort i testetur med
jämna mellanrum. Dessa försök kan därför inte användas för att ta fram
information om den framtida lakvattensammansättningen.
I ansökan bör det beskrivas om resultaten från fuktkammarförsök på gråberget
har skalats upp till att motsvara en fullskalig deponering. Om detta inte utförts
behöver det beskrivas som en kunskapslucka. Uppskalning är komplicerat då det
i sammanhanget handlar om relativt kortsiktiga test på små mängder material
4
Det gäller exempelvis: Teknisk specifikation SIS-CEN/TS 14405:2004, Svensk standard SSEN 12457-3, Teknisk specifikation SIS-CEN/TS 14429:2005 samt Teknisk specifikation SISCEN/TS 14997:2007.
NATURVÅRDSVERKET
4(8)
som används för att modellera geokemi för en fullskalig deponering med flera
miljoner ton berg i hundratals år.
Naturvårdsverket vill understryka att inte lämpligt att använda syrabildande
gråberg för anläggningsändamål (se avsnitt 1.1.1).
1.1.4. Gråbergupplagets utformning
Bolaget gör i detta läge bedömningen att hela mängden gråberg är potentiellt
syrabildande. Detta ställer stora krav på utformningen av gråbergsupplaget med
avseende på täthet och för att minimera läckage av lakvatten. Allt lakvatten
behöver samlas upp och om gråberget tillåts vittra (dvs. ingen succesiv täckning
utförs) behöver lakvattnet troligtvis renas från metaller. Funktionen hos
avskärande eller avledande diken kommer att vara viktig i sammanhanget och är
helt beroende av dikenas utförande, djup till berggrund, grundvattenytans läge
samt omgivande terrängs topografi.
1.2. Påverkan på Natura 2000 och MKN
1.2.1. Öreälvens Natura 2000-område
Åtgärder som kan skada naturmiljön i Öreälvens Natura 2000-område på ett
betydande sätt är tillståndspliktiga även om verksamheten sker utanför området.
Naturvårdsverket vill påminna om att det är verksamhetsutövaren som har
bevisbördan både för att visa att åtgärden inte kan påverka miljön i ett Natura
2000-område på ett betydande sätt och att det finns förutsättningar att meddela
tillstånd.5 Försiktighetsprincipen gäller. 6
Information rörande Natura 2000-områden efterfrågas ofta vid
kompletteringsrundor i tillståndsprocesser rörande fullskalig gruvverksamhet.
Det kan därför vara lämpligt att bolaget funderar över och i MKB beskriver7:
Påverkan på bevarandesyftet för Natura 2000-området (gynnsam
bevarandestatus),
Hur verksamheten påverkar Natura 2000-området som helhet betraktat,
Natura 2000-områdets ekologiska struktur, funktion och dess
motståndskraft
Kumulativa effekter
Förslag till skyddsåtgärder
1.2.2. Miljökvalitetsnormer
Frågor rörande miljökvalitetsnormer är ofta föremål för komplettering i
tillståndsansökningar för gruvverksamhet. Bolaget bör därför undersöka hur
verksamhetens utsläpp, fysiska ingrepp och eventuell annan planerad påverkan
förhåller sig till den statusklassificering som vattenmyndigheterna har gjort för
aktuella vattenförekomster (grund- och ytvatten). Syftet är att klargöra om/hur
verksamheten bidrar till påverkan och att klargöra förutsättningarna för att någon
5
Bevisbörderegeln 2 kap 1 § miljöbalken
Försiktighetsprincipen 2 kap. 3 § miljöbalken
7
handbok 2003:9 s.52
6
5(8)
NATURVÅRDSVERKET
försämring av status inte kommer att ske så att fastställda miljökvalitetsnormer
kan följas.
Naturvårdsverket vill påminna om att begreppet miljökvalitetsnorm även
återfinns i utvinningsavfallsförordningen. Det anges att om den som driver en
utvinningsavfallsanläggning ska skaffa sig kännedom de föroreningar som
lakvattnet kan innehålla och vid behov rena vattnet så att inte utsläpp strider mot
miljökvalitetsnormer för vatten.8
Alla yt- och grundvatten som kan påverkas av en verksamhet omfattas av
miljöbalkens regler oavsett om de utgör vattenförekomst eller inte. MKB
behöver därför även innehålla en beskrivning av s.k. ”övriga vatten” och hur de
direkt eller indirekt kommer att påverkas av verksamheten.
I detta sammanhang vill Naturvårdsverket även påminna om Weserdomen (C461/13) och dess verkningar. En svensk domstol kan och ska med stöd av
miljöbalken avslå en ansökan om den antingen riskerar att orsaka en försämring
av en ytvattenförekomsts status eller äventyra uppnående av god status vid
gällande tidpunkt. För detta fall behöver skyddsåtgärder finnas med i MKB.
Sammanfattningsvis bör bolaget ha med följande i MKB
Beskrivning av hur verksamhetens påverkan förhåller sig till
vattenmyndigheternas statusklassificering för aktuella vattenförekomster
(grund- och ytvatten).
Beskrivning av hur verksamheten påverkar yt- och grundvatten som inte
utgör vattenförekomster.
Eventuella skyddsåtgärder
1.3. Transporter
Bolaget avser att transportera malmen från Fäboliden till anrikningsverket i
Svartliden 30 km bort. Detta kommer att innebära att årsmedeldygnstrafiken för
tunga fordon ökar från 45 till 145 rörelser under de år transporterna förväntas
pågå. Naturvårdsverket anser att det är rimligt att undersöka alternativa
transportlösningar när det är fråga om en fullskalig brytning som förväntas pågå
under flera år.
Bolaget bör presentera i miljökonsekvensbeskrivningen hur boendemiljöer i
Vinliden, Björkberg, Liden och Norrbäck kommer att påverkas av buller,
vibrationer, damning och liknande orsakat av transporterna. Bolaget bör
presentera lämpliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått för att förebygga
olägenhet för människors hälsa och miljön.
Sammanfattningsvis bör bolaget ha med följande i MKB
8
70 § utvinningsavfallsförordningen
NATURVÅRDSVERKET
6(8)
Underlag för hur boendemiljöer i Vinliden, Björkberg, Liden och Norrbäck
kommer att påverkas av buller, vibrationer, damning och liknande som kan
komma att orsakas av transporter av malm i samband med provbrytning.
Lämpliga skyddsåtgärder för att förebygga olägenhet för människors
hälsa och miljö i samband med transporter av malm i samband med
provbrytning.
1.4. Ekonomisk säkerhet och tillfredsställande skick
Tillstånd till verksamhet som omfattar deponering av avfall får endast meddelas
om verksamhetsutövaren ställer säkerhet för fullgörande av de skyldigheter som
gäller för deponeringsverksamheten eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för
sådant säkerställande.9 Sökanden ska, ifråga om utvinningsavfallsförläggning, i
samband med ansökan informera tillståndsmyndigheten om den säkerhet som
krävs.10Den ekonomiska säkerhetens storlek ska beräknas så att det alltid finns
tillräckliga medel för att bekosta stängningen av utvinningsavfallsanläggningen
och återställa området som påverkats av anläggningen till tillfredställande skick i
enlighet med vad som beskrivs i avfallshanteringsplanen.
Naturvårdsverket vill framhålla att säkerheten kommer att påverkas av hur
Bolaget avser att hantera gråberget:
Om inte delmängder av gråberget kan särhållas kommer en större mängd
syrabildande gråberg att behöva efterbehandlas på ett korrekt sätt. Ju
mindre särhållning som genomförs desto större ekonomisk säkerhet kan
komma att krävas då en större yta ska efterbehandlas.
Om gråbergsupplaget inte täcks succesivt kan det potentiellt syrabildande
gråberget oxidera och laka metaller vilket kan medföra att lakvatten
behöver renas. Om ett redan vittrat gruvavfall täcks med en kvalificerad
täckning kan sekundärvittring pågå under syrefria förhållanden under
flera år efter slutförd täckning. Ju längre tid gråberget får ligga och vittra
desto längre tid kan en aktiv rening komma att behöva pågå vilket
således innebär att en större ekonomisk säkerhet kommer att krävas.
Enligt 25 § d UtvavF ska avfallshanteringsplanen innehålla uppgifter om
beräknat tidsperspektiv för anläggningens påverkan på människors hälsa och
miljö och för de avhjälpandeåtgärder som kommer och behövas. Därför behöver
kontrollprogrammet pågå till dess att risken för förorening har eliminerats och
resultatet blivit säkerställt. Därför bör även posten kontrollprogram/
funktionskontroll ingå och kostnadsättas i den beräknade ekonomiska
säkerheten.
Erfarenhetsmässigt har det visat sig att korrigerande åtgärder behövt genomföras
efter stängning av flera gruvverksamheter. Därför bör posten korrigerande
åtgärder finnas med och kostnadsättas i den ekonomiska säkerheten.
9
15 kap 34 § samt 16 kap. 3§ miljöbalken
64 § 4 p. utvinningsavfallsförordningen
10
NATURVÅRDSVERKET
7(8)
Efterbehandling av området ska ske så att tillfredsställande skick uppnås (25 § 4
och 71 § UtvavF). Av samrådsunderlaget framgår att verksamhetsområdet ska
uppnå de krav som ställs för mindre känslig markanvändning (MKM).
Naturvårdsverket anser att Bolaget i denna del behöver klarlägga vad den
framtida markanvändningen är tänkt att bli. Är den fortsatta användningen
industrimark eller är framtida markanvändning för rennäringen. Om
användningen ska kunna ske utan risk för negativa effekter kanske en sanering
upp till känslig markanvändning (KM) kan vara befogad. Denna fråga bör
utredas.
1.5. Utformning av kommande tillståndsansökan
1.5.1 Bearbetningskoncessionens betydelse i tillståndsprövningen
Under samrådsmötet ställdes frågor om den aktuella bearbetningskoncessionen.
Naturvårdsverket har granskat Bergsstaten beslut, dnr BS 224-871-2015, och
konstaterar att Bergsstaten bedömt Bolagets plan för framtida verksamhet.
Ifråga om markanvisningen enligt minerallagen, som Bolaget anser sig bunden
av vid redovisning av alternativa lokaliseringar av gråbergsupplag, anser
Naturvårdsverket att lämplig lokalisering ska avgöras enligt bland annat 2 kap
miljöbalken i tillståndsprövningen. Markanvisning kan sökas efter att ett
eventuellt tillstånd blivit meddelat av mark- och miljödomstolen.
Naturvårdsverket anser att Bolaget i kommande tillståndsansökan ska redovisa
sin syn på vad som är avgjort av Bergsstaten. Det behövs för att tydliggöra
prövningens omfattning i tillståndsprövningen och för att Naturvårdsverket ska
få möjlighet att yttra sig över detta.
1.5.2 Brytningsmetodens betydelse för tillståndsansökan
Av samrådsunderlaget framgår att den planerade verksamheten kommer att
bedrivas först i dagbrott och sedan i form av underjordsbrytning. Det finns stora
skillnader i miljöpåverkan beroende på brytningsmetod. Det uppkommer
exempelvis olika mängder utvinningsavfall vilket direkt påverkar
villkorsskrivningen i en tillståndsdom. Även andra miljökonsekvenser som
damning och buller påverkas av brytningsmetoden. Naturvårdsverket anser att
det är viktigt att villkoren sätts utifrån den brytningsmetod som är aktuell.
1.5.3 Överensstämmelse med BREF, UtvavF samt tillståndet i Svartliden
Naturvårdsverket utgår ifrån att utvinningsavfallsförordningens bestämmelser
efterföljs i alla ovanstående frågor samt att Bolaget har kunskap om och kommer
att redovisa på vilket sätt bästa tillgängliga teknik kommer tillämpas enligt såväl
gällande BREF MTWR för gruvverksamhet samt BREF MWEI draft i de delar
som är aktuella för verksamheten.11 Naturvårdsverket önskar även ta del av
Bolagets syn på om och hur verksamheten träffas av Industriutsläppsförordningen. En närmare redogörelse för på vilket sätt följdverksamheten, i
11
http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/
8(8)
NATURVÅRDSVERKET
form av anrikning och deponering vid Svartliden, är reglerad i mål nr M 1704-10
önskas också för att Naturvårdsverket ska kunna ta ställning till om eventuella
förändringar i det tillståndet behövs eller om den här verksamheten ryms inom
detta tillstånd.
1.6 Avslutande synpunkter
Naturvårdsverket har i detta yttrande försökt tillgodose de önskemål som ofta
lyfts från verksamhetsutövare om att få del av problemställningar och möjliga
hinder för tillståndet i ett tidigt skede av processen. Naturvårdsverket vill dock
understryka att synpunkterna är lämnade utifrån ett samrådsunderlag och ett
samrådsmöte. Naturvårdsverket kan således under processens gång både
återkomma med andra synpunkter eller förändra sin inställning utifrån det
underlagsmaterial och den information som senare kommer att inkomma till
Naturvårdsverket.
_______
Beslut om detta yttrande har fattats av enhetschefen Patrik Havermann.
Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit miljöjuristen Frida
Rudsander, handläggaren Jennifer Brammer, den sistnämnda föredragande.
Patrik Havermann
Jennifer Brammer
Kopia till:
