SV SV RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL

EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 18.12.2013
COM(2013) 923 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Första lägesrapporten om Rysslands genomförande av de gemensamma stegen mot
viseringsfria kortare vistelser för ryska medborgare och EU-medborgare inom ramen
för dialogen mellan EU och Ryssland om viseringar
SV
SV
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Första lägesrapporten om Rysslands genomförande av de gemensamma stegen mot
viseringsfria kortare vistelser för ryska medborgare och EU-medborgare inom ramen
för dialogen mellan EU och Ryssland om viseringar
I. Bakgrund
Vid toppmötet mellan EU och Ryssland i Sankt Petersburg i maj 2003 beslutades att parterna skulle
börja undersöka villkoren för ömsesidiga viseringsfria resor som ett långsiktigt mål. Detta beslut
bildade utgångspunkten för EU:s och Rysslands diskussioner om viseringsfria resor. Våren 2007
inleddes därför en dialog om visering mellan EU och Ryssland. I likhet med viseringsdialogerna med
andra tredjeländer och på grundval av kraven i förordning (EG) nr 539/2001, baserades
viseringsdialogen mellan EU och Ryssland på fyra block (dokumentsäkerhet, inklusive biometri,
irreguljär migration, inklusive återtagande, allmän ordning och säkerhet samt yttre förbindelser).
Sex möten hölls med experter i Moskva under perioden december 2007–mars 2010 för att undersöka
förhållandena i EU:s och Rysslands lagstiftning och praxis inom alla områden som berördes av de fyra
blocken.
Utifrån slutsatserna från dessa expertmöten lade kommissionen fram ett förslag till rådet om att båda
sidor skulle inleda ett arbete inom ständiga partnerskapsrådet EU–Ryssland för rättsliga och inrikes
frågor (nedan kallat det ständiga partnerskapsrådet) i syfte att ta fram ett dokument om gemensamma
steg mot viseringsfria resor med en förteckning över tekniska kriterier och krav för viseringsfrihet.
Rådet godkände den strategin.
I maj 2010 gav det ständiga partnerskapsrådet därför högre tjänstemän i uppdrag att diskutera hur den
konkreta fasen skulle inledas. De högre tjänstemännen träffades flera gånger under 2010. På deras
förslag godkände därefter det ständiga partnerskapsrådet i november formellt metoden för de
gemensamma stegen och uppmanade de högre tjänstemännen att utarbeta dokumentet.
Det första EU-utkastet till en sådan förteckning översändes till Ryssland i mars 2011 för att inleda
förhandlingarna. Processen pågick till årets slut, och dokumentet om de gemensamma stegen mot
viseringsfria kortare vistelser för ryska medborgare och EU-medborgare godkändes officiellt av EU
och Ryssland vid toppmötet den 15 december 2011. Toppmötet inledde också genomförandet av
stegen.
Ett särskilt startmöte med experter från EU och Ryssland hölls i mars 2012. Under det mötet
diskuterade och förklarade båda sidorna sin uppfattning av varje gemensamt steg och de operativa
åtgärder som behövde tas upp för att det skulle gå att göra en uttömmande bedömning av hur de skulle
genomföras korrekt.
Därefter utarbetade Ryssland och EU sina respektive skriftliga lägesrapporter om genomförandet av
samtliga gemensamma steg. Ryssland översände sin skriftliga rapport den 13 april 2012, medan EU
översände sin den 31 maj 2012. Korrespondensen fortsatte med svar på ytterligare frågor från båda
sidor fram till september 2012.
2
Båda parterna anordnade besök ute på fältet med utgångspunkt i korrespondensen. Experter från EU
gjorde fyra besök i Ryssland (i Moskva och i flera regioner) september 2012−juli 2013 (ett besök per
block). På motsvarande sätt gjorde ryska experter fyra besök i EU december 2012–oktober 2013
(sammanlagt anordnades 23 besök i olika medlemsstater).
Viseringsdialogen mellan EU och Ryssland bygger på fullständig ömsesidighet mellan parterna.
Vägen mot viseringsliberalisering beror på framstegen med att genomföra de gemensamma stegen,
och inget sker med automatik i den processen. I slutbestämmelserna i de gemensamma stegen anges
att det är först när de gemensamma stegen är genomförda som parterna enligt sina respektive interna
förfaranden ska besluta om att inleda förhandlingar mellan EU och Ryssland om ett avtal om
viseringsundantag. Det är mycket viktigt för viseringsdialogen att avtalen mellan EU och Ryssland om
förenklade viseringsförfaranden och återtagande genomförs fullt ut.
Samtidigt som genomförandet av de gemensamma stegen behandlas kommer också utvecklingen och
bedömningen av andra frågor som tagits upp i slutbestämmelserna i de gemensamma stegen att
beaktas (kopplingar mellan migrationsflöden och skydd av mänskliga rättigheter och grundläggande
friheter, andel avslag på visumansökningar, godkända ansökningar om återtagande och verkliga
återvändanden, antal beslut om återvändande, antal fall av vägrad inresa vid gränsen och av
frihetsberövande av medborgare från respektive part som uppehåller sig illegalt i den andra partens
territorium, samt tidsåtgång för gränspassage mellan EU och Ryssland).
Kommissionen har rapporterat regelbundet till både rådet och Europaparlamentet om vad som hänt
under viseringsdialogen. Vid en lämplig tidpunkt kommer kommissionen också att lägga fram en
omfattande bedömning av bl.a. vilka konsekvenser för EU och den regionala sammanhållningen som
en eventuell viseringsfrihet mellan EU och Ryssland skulle kunna få i fråga om migration,
gränsförvaltning och säkerhet.
Detta är den första lägesrapporten från kommissionen. Den innehåller en beskrivning av läget i fråga
om Rysslands genomförande av de gemensamma stegen och tar upp problemområden och
rekommendationer.
II. Bedömning av genomförandet av de gemensamma stegen inom varje block
Block 1: Dokumentsäkerhet, inklusive biometri
Allmän bedömning
Ryssland har gjort stora framsteg inom detta område under senaste åren. Bl.a. införde landet ett
biometriskt pass 2006, och passet uppdaterades enligt Internationella civila luftfartsorganisationens
(Icao) normer 2010 och 2013. Produktionen, utfärdandet och anpassningen av de internationella
biometriska passen är mycket säkra och följer Icaos gällande praxis och normer. Stulna och
borttappade pass rapporteras till Interpols centraliserade databas, om än genom ett manuellt
förfarande. Referenshandlingar (däribland inrikespass – de viktigaste identitetshandlingarna i
Ryssland) är tillräckligt säkra för ändamålet, och anpassningen samt förfarandena för utfärdande
återspeglar gällande normer. Det anordnas utbildningar, bl.a. om åtgärder mot korruption, men deras
effektivitet har ännu inte analyserats. Det bör också påpekas att de liberala reglerna för namnbyte i
kombination med avsaknaden av central folkbokföring kan öppna för missbruk.
3
Närmare kommentarer

Införa biometriska pass som uppfyller Icaos krav på grundval av en omfattande och
säker identitetshantering. Icaos arbete ska beaktas, personuppgifter ska skyddas och
deras äkthet garanteras. Båda parter ska underlätta för berörda myndigheter att göra
en tillförlitlig identitetskontroll av passinnehavarna.
Biometriska pass infördes 2006, och en uppdaterad version har utfärdats sedan den 1 mars 2010.
Passet uppfyller Icaos normer och innehåller utökade säkerhetsdetaljer. Från och med 2013 utfärdas
tredje generationens biometriska pass som även innehåller uppgifter om fingeravtryck. Även om
efterfrågan på icke-biometriska pass minskar går det fortfarande att få sådana, och det finns inga
planer på att sluta utfärda sådana.
De viktigaste befogenheterna för att framställa och utfärda såväl internationella pass som
referenshandlingar innehas av följande enheter: Statens tryckeri Goznak, folkbokföringen (ZAGS)
med sina regionala och lokala kontor (ansvarar för att utfärda grundintyg), federala
migrationsmyndigheten (FMS) med sina regionala och lokala kontor (ansvarar för att utfärda
internationella pass och ryska inrikespass).
Den nuvarande generationen biometriska pass har ett gott skydd mot förfalskningar och uppfyller
Icaos normer. Processen för att utfärda pass är tillförlitlig och mycket säker i alla steg, från
identitetskontroll av den sökande, till tryckning och lagring av blanka pass, eller anpassning av pass.
Säkerheten för de uppgifter som lagras för processen regleras av federal lag nr 152-FZ av den
27 juli 2006 om personuppgifter.
Referenshandlingarna (dvs. inrikespass och grundintyg) har ett gott tekniskt skydd mot
förfalskningar. Den nya typen av inrikespass (utfärdas från och med januari 2008) har också ytterligare
säkerhetsdetaljer, och innehållet är maskinläsbart enligt Icaos normer. Blanka pass tillverkas (centralt)
och lagras säkert och effektivt. Anpassningen och utfärdandet av handlingarna sker på regional nivå,
och de berörda förfarandena uppfyller gällande normer.
Det rådde god säkerhet vid de besökta centrala och lokala anläggningar där de berörda
myndigheterna hanterade internationella pass och referenshandlingar. Det fanns administrativa
säkerhetsförfaranden för åtkomst och hantering av handlingar.
Det finns ingen central registreringsenhet. Grundintygen hanteras regionalt, och varje region har sin
egen registreringsenhet och elektroniska databas (åtminstone på de kontor som EU:s experter besökte).
Det sker administrativa samråd mellan regioner i tveksamma fall (genom officiella förfrågningar som
skickas med post). De ryska myndigheterna hänvisade till planer på att inrätta ett ny centraliserad
elektronisk folkbokföring, men angav inget fastställt datum. En viss förbättring skulle kunna vara en
portal för sammanlänkning mellan olika federala myndigheter och ministerier (SMEV) som gör det
möjligt att hantera förfrågningar elektroniskt (rapporteras vara i bruk redan).
Reglerna för namnbyte verkar vara förhållandevis liberala och utgör fortfarande ett problem. I dag
finns det i själva verket inga begränsningar för medborgare som vill byta namn. Eftersom det
dessutom saknas en central folkbokföring går det bara att spåra namnbyten på regional nivå efter en
formell begäran hos ett annat regionalt ZAGS-kontor. Detta är tidskrävande och skapar utrymme för
missbruk.

Snabb och systematisk rapportering till Interpols databas över förlorade och stulna pass.
4
Information om förlorade och stulna internationella pass lagras i den federala migrationsmyndighetens
centrala databas och rapporteras sedan till Interpols nationella centralbyrå (NCB) (baserad hos
inrikesministeriet) för att integreras genom push-pullinformationssystemet i Interpols databas över
förlorade och stulna resehandlingar. Uppladdningar till Interpols databas görs manuellt varje dag.
Inrikesministeriet har drivit ett utvecklingsprojekt för att förbättra informationsutbytet mellan den
federala migrationsmyndigheten och Interpols nationella centralbyrå för att införa automatiska
uppladdningar till Interpols databas över förlorade och stulna resehandlingar.
Hittills har Ryssland inte integrerat förlorade och stulna inrikespass eller referenshandlingar i Interpols
databas över förlorade och stulna resehandlingar eftersom de dokumenten inte går att använda
utomlands. Den ryska sidan överväger dock möjligheten att ta med även sådana handlingar.

Regelbundet utbyte av provexemplar av pass och viseringsblanketter, information om
falska handlingar och samarbete om dokumentsäkerhet.
Provexemplar av pass och viseringsblanketter utväxlas regelbundet via diplomatiska kanaler med
utrikesministeriet. Den federala migrationsmyndigheten tar emot provexemplar på utländska
handlingar från inrikesministeriet och skickar dem i informationssyfte till migrationsmyndighetens
territoriella kontor.

Utbildningsprogram om metoderna för dokumentskydd på grundval av Icaos normer,
bl.a. om införandet av biometriska parametrar, och utbyte av information om metoder
och respektive eventuella vetenskapliga undersökningar inom området.
Tjänstemän vid den statliga folkbokföringen och den federala migrationsmyndigheten deltar i
grundutbildningar som följs upp regelbundet. Det erbjuds också program för e-lärande.
Utrikesministeriets konsulära avdelning har inrättat ett utbildningscenter som erbjuder kurser i
utfärdande av och säkerhetsdetaljer i biometriska pass.
Utbildningsprogrammens effektivitet varierar sannolikt beroende på det berörda kontorets storlek, hur
(mer eller mindre) avlägset det ligger och de personalresurser som finns tillgängliga. De tjänstemän
som EU:s experter träffade vid sina besök hos de berörda myndigheterna kände väl till de berörda
förfarandena, sina skyldigheter och sina befogenheter.

Vidta och vid behov förbättra åtgärder mot korruption, inbegripet etiska normer, med
inriktning på tjänstemän från alla offentliga myndigheter som deltar i omfattande och
säker identitetshantering.
Enligt de ryska myndigheterna ingår frågor om korruptionsbekämpning i den allmänna utbildningen
av den berörda personalen, och innehållet uppdateras när ny relevant lagstiftning antas. Experterna
kunde vid sina besök dock inte göra någon egentlig kontroll av innehållet och kvaliteten i
utbildningarna och kraven i kursplanerna (särskilt i fråga om den centrala folkbokföringen).
Inom ramen för en övergripande politik mot korruption antog den federala migrationsmyndigheten den
etiska uppförandekoden för offentliga tjänstemän (den federala migrationsmyndighetens beslut av den
25 februari 2011), som nu införs för alla anställda. Vissa av bestämmelserna i koden ingår uttryckligen
i den federala migrationsmyndighetens anställningsavtal. Den federala migrationsmyndigheten har
också upprättat kanaler för kommunikation med invånarna för att bekämpa korruption (webbplats,
hjälptelefon osv.) och håller på att vidta förebyggande åtgärder.
5
Betydelsen av åtgärder mot korruption inom området för dokumentsäkerhet understryks särskilt av att
korruptionen kan skapa större möjligheter att få tag på originalhandlingar illegalt, även om systemet
för att utfärda handlingar fungerar väl när det gäller att hindra förfalskningar.
Frågor och rekommenderade åtgärder som ska följas upp inom ramen för block 1:
På grundval av slutsatserna ovan identifierade kommissionen följande frågor som behöver
diskuteras ytterligare med de ryska myndigheterna:

Reglerna för namnbyte är ganska liberala i Ryssland och kan ge ett visst utrymme för
missbruk och enkla identitetsbyten. Dessa ändringar är svåra att upptäcka, särskilt för
myndigheter i tredjeländer, däribland EU:s medlemsstater.

Bristen på information om innehållet i och resultatet av utbildningar och krav i kursplanerna
för tjänstemän vid den federala migrationsmyndigheten och statens folkbokföring, särskilt i
fråga om åtgärder mot korruption, innebar dessutom att kommissionen inte kunde bedöma
framstegen inom detta område fullt ut.

Slutligen kommer kommissionen att fortsätta att utbyta information med de ryska
myndigheterna om utvecklingen av en centraliserad folkbokföring, det elektroniska system
som kopplar samman federala myndigheter och ministerier och ett automatiskt system för att
lägga in varningar i Interpols databas över stulna och förlorade resehandlingar.
Block 2: Irreguljär migration, inklusive återtagande
Allmän bedömning
Rysslands migrationspolitik har genomgått stora förändringar på senare år.
migrationspolitiska koncept som infördes 2012 är ett tydligt tecken på denna process.
Det
nya
De ryska myndigheterna har inlett en bredare utvärdering av migrationen som även tar hänsyn till de
positiva effekter som migrationsflöden kan ge i form av ekonomisk utveckling. Dessutom har de ryska
myndigheterna erkänt att byråkrati och ineffektiva migrationsförfaranden ofta är den bakomliggande
orsaken till att reguljära migranter blir irreguljära. De har också erkänt det stora behovet att integrera
migranter i det ryska samhället.
När det gäller viseringar och lagliga migrationskanaler är den federala migrationsmyndigheten den
myndighet som har huvudansvaret för att förvalta migrationen i Ryssland och skapa samstämmighet.
Det finns ett fullständigt och omfattande regelsystem. Vissa regler är fortfarande ganska komplicerade
(t.ex. kvoter och arbetstillstånd).
Det har redan gjorts vissa ändringar i den federala lagen, särskilt när det gäller genomförandet av
avtalet om förenklade viseringsförfaranden mellan EU och Ryssland, förbättring av situationen för
högkvalificerade specialister, förenkling av migrationsregistrerings- och viseringsförfaranden, samt
förenklad tillgång till arbetsmarknaden (i fråga om kvotsystem och patent). Ytterligare förändringar
väntas, särskilt för att förbättra de lagliga migrationsförfarandena även för andra migrantgrupper.
Irreguljär migration är ett problem som de ansvariga myndigheterna är medvetna om. Allt större
ansträngningar görs för att se till att irreguljära migranter som grips på ryskt territorium faktiskt
återvänder och att migrationsreglerna i tillämpas mer generellt. Ett tillfredsställande samarbete med
Vitryssland (på grund av statsunionen och avsaknaden av gränskontroller) och flödena från
6
OSS-länderna (däribland ordentliga passkontroller) verkar skapa svårigheter. Det finns
återvändandeförfaranden, och samarbete om återvändanden håller på att utvecklas med många
ursprungsländer. Återtagandeavtalet mellan EU och Ryssland fungerar tillfredsställande.
Det var svårt att utvärdera systemet för informationsinsamling och framför allt riskanalys, även på
regional nivå, både när det gällde irreguljär migration och gränsförvaltning. Insamling av specifika
indikatorer (t.ex. olagliga gränsövergångar, vägrad inresa osv.) för nya irreguljära migrationskanaler,
rutter och gränsöverskridande brottslighet skulle kunna effektivisera gränskontrollerna, förutsatt att de
görs tillgängliga för lokala enheter.
När det gäller asyl finns det administrativa strukturer och förfaranden, och de mottagningsenheter för
asylsökande som EU:s experter besökte uppfyllde de grundläggande kraven och gällande normerna.
Möjligheten att ge mer information vid gränsövergångsställen för potentiella asylsökande och ett
förstärkt och strukturerat samarbete mellan den federala migrationsmyndigheten och
gränsvaktsmyndigheten (en avdelning vid den federala säkerhetsmyndigheten) skulle kunna
övervägas. Det bör övervägas regler om att åtkomst till vissa rättigheter för erkända flyktingar och
asylsökande ska ges på villkor att de är registrerade och att personer med tillfälligt skydd (subsidiärt
skydd) får en rättslig ställning som är mer lik den rättsliga ställningen för flyktingar. Den nya
asyllagen väntas innebära en viss förbättring i detta avseende.
Gränsförvaltningssystemet
och förfarandena vid
gränsövergångsställena
uppfyller
standardvärdena, även om de kunde bli ännu effektivare med vissa förbättringar. Utrustningen vid
gränsövergångsställena förbättras regelbundet. Gränsvaktsmyndigheten är en professionell
gränsförvaltnings- och polismyndighet med en väletablerad ställning hos myndigheterna.
Gränsvaktsmyndigheten har i princip åtagit sig att samarbeta med grannländernas
gränsmyndigheter och med Frontex. Vissa framsteg har också gjorts i samarbetet mellan
gränsvaktsmyndigheten
och
gränsförvaltningsmyndigheterna
i
tredjeländer,
däribland
EU-medlemsstater. Detta samarbete bör nu fördjupas, och det bör ske ett mer strukturerat
informations- och uppgiftsutbyte.
När det gäller samarbetet med andra berörda myndigheter i Ryssland bör gränsvaktsmyndigheten
göra ytterligare ansträngningar för att få till stånd ett mer konkret samarbete, särskilt med den federala
migrationsmyndigheten och den federala tullmyndigheten.
Uppgiftsinsamling sker regelbundet, och det finns analysenheter hos de berörda myndigheterna
(åtminstone hos gränsvaktsmyndigheten och den federala migrationsmyndigheten). Uppgifterna
samlas fortfarande in separat av varje myndighet, vilket ger en fragmenterad statistik. Riskanalysen
sprids inte vidare, och även om det upprättas en sådan råder vissa tveksamheter när det gäller dess
omfattning och metod.
Enligt de ryska myndigheterna är utbildningsprogrammen, inbegripet dem för dokumentsäkerhet för
gränsvakter, väl utvecklade. Åtgärder mot korruption ingår i utbildningen, och det finns etiska koder.
EU:s experter fick dock ingen information om innehållet i utbildningarna.
7
Närmare kommentarer
2.1 Migrationsfrågor

Se till att Ryssland och alla berörda EU-medlemsstater ingår genomförandeprotokoll till
avtalet mellan Ryska federationen och Europeiska gemenskapen om återtagande av den
25 maj 2006 och samtidigt se till att det avtalet tillämpas effektivt.
Avtalet mellan EU och Ryssland om återtagande trädde i kraft den 1 juni 2007. Det övervakas
regelbundet av kommissionen i samarbete med EU-medlemsstaterna (för EU) och av den federala
migrationsmyndigheten (för Ryssland). Den viktigaste plattformen för att diskutera eventuella frågor
som uppstår under tillämpningen av avtalet är den gemensamma kommittén för återtagande som
hittills har haft möten två gånger om året (13 möten har anordnats hittills i Moskva och i Bryssel).
Alla återtagandeförfaranden som omfattas av avtalet är i drift. Den övergripande utvärderingen av
avtalet är tillfredsställande. Alla tekniska punkter tas upp regelbundet vid mötena i den gemensamma
kommittén för återtagande. Med tanke på det goda samarbetet hittills beslutades det vid det senaste
mötet i den gemensamma kommittén för återtagande att antalet möten skulle minskas till ett om året.
Den federala migrationsmyndigheten är den viktigaste myndigheten på den ryska sidan som ansvarar
för att genomföra avtalet, och den har en särskild enhet för alla frågor som berör avtalet.
Gränsvaktsmyndigheten har ansvaret för det påskyndade återtagandeförfarandet vid
gränsövergångsställena. Gränsvaktsmyndighetens delegerade tjänstemän vid gränsen har utsetts för att
genomföra återtagandeförfarandet vid gränsen. Vid mötena med några av gränsövergångsställena
konstaterade EU:s experter emellertid att de lokala företrädarna för gränsvaktsmyndigheten inte kände
till alla detaljer i det förfarandet.
Genomförandeprotokollen till avtalet (mellan Ryssland och EU:s medlemsstater) är nästan klara.
Protokoll har undertecknats med 23 EU-medlemsstater. Protokollet med Grekland har undertecknats
och bör ratificeras snart. Ryssland meddelade att man är beredd att fortsätta förhandlingarna med
Kroatien. Vid flera möten med den gemensamma kommittén för återtagande meddelade Ryssland att
man är villig att förhandla om protokollet med Storbritannien. Irland och Danmark är inte bundna av
avtalet.

Effektivt genomföra avtalet mellan Ryska federationen och Europeiska gemenskapen
om förenklat utfärdande av viseringar till medborgare i Ryska federationen och
Europeiska unionen av den 25 maj 2006.
Avtalet mellan EU och Ryssland om förenklade viseringsförfaranden trädde i kraft den 1 juni 2007
(samtidigt som avtalet om återtagande). Det övervakas regelbundet av kommissionen i samarbete med
EU-medlemsstaterna (för EU) och av utrikesministeriet (för Ryssland). Den viktigaste plattformen för
att diskutera eventuella frågor som uppstår under tillämpningen av avtalet är den gemensamma
kommittén för förenklade viseringsförfaranden som håller regelbundna möten på någon av parternas
begäran, vanligtvis minst en gång om året (nio möten har anordnats hittills i Moskva och i Bryssel).
För att säkerställa att parterna tillämpar bestämmelserna i avtalet om förenklade viseringsförfaranden
fullt ut, korrekt och på ett harmoniserat sätt, har den gemensamma kommittén tagit fram och antagit
riktlinjer för genomförandet av avtalet om förenklade viseringsförfaranden. Båda parterna
betraktar mötena i den gemensamma kommittén som en plattform för konstruktivt samarbete och en
8
möjlighet att diskutera alla tekniska frågor som uppstår i samband med tillämpningen av avtalet.
Avtalet genomförs på ett tillfredsställande sätt.
Kommissionen har ingen detaljerad statistik om visum som utfärdats av Ryssland under
perioden 2007–2011. Den exakta andelen avslag för EU-medborgare är inte känd, men enligt den
ryska uppskattningen utgör den endast omkring 0,01–0,02 % (cirka 200–300 avslag per år). Det
utfärdas ungefär 1,25 miljoner visum varje år till EU-medborgare, varav ungefär 45 % är viseringar för
flera inresor med lång giltighetstid.
Innan det slutliga beslutet tas om att underteckna det uppgraderade avtalet om förenklade
viseringsförfaranden måste det bedömas mot bakgrund av de övergripande förbindelserna mellan EU
och Ryssland.

Ändra ovannämnda avtal om förenklade viseringsförfaranden för att ytterligare
förenkla viseringskraven för korta resor.
Texten till det uppgraderade avtalet om förenklade viseringsförfaranden har förtydligats och kommer
bl.a. att innehålla ett ömsesidigt viseringsundantag för civil besättning på luftfartyg som ska tillämpas
provisoriskt från och med undertecknandet. Detta kommer att avhjälpa den nuvarande obalanserade
situationen där alla EU-medlemsstater har undantagit ryska civila besättningar på luftfartyg från
viseringskravet medan Ryssland fortfarande ställer krav på visum för de medlemsstater med vilka
landet inte har bilaterala avtal om viseringsundantag för denna personkategori (BE, CZ, EE, EL, FI,
IE, LV, LX, PT, SI, SK).
En fråga är ännu olöst: det viseringsundantag för innehavare av biometriska tjänstepass som begärts av
den ryska sidan. EU-sidan håller fortfarande på att granska de säkerhetsåtgärder som ska åtfölja ett
sådant viseringsundantag.

Arbeta för att underlätta, ytterligare förenkla och öppet tillämpa de respektive reglerna
för registrering/förteckning av medborgare som lagligen vistas på den andra partens
territorium, för utfärdande av tillstånd för lagliga vistelser/bosättningar och för arbete.
Syftet är att förkorta de administrativa förfarandena och minska bördan för
medborgarna, samt att regelbundet utbyta information om respektive viseringspolitik.
Ryssland har ett omfattande regelsystem för laglig migration som fastställs i ett flertal federala lagar
med ändringar. Den federala migrationsmyndigheten har huvudansvaret för tillämpningen av dessa
regler.
Det har gjorts många ändringar i fråga om förteckning (registrering) av utländska medborgare, vilket
är obligatoriskt för varje vistelseort i Ryssland. I dag är alla utländska medborgare (oavsett vistelsens
längd) skyldiga att registrera sig inom sju arbetsdagar hos den federala migrationsmyndighetens
regionala kontor (tidigare skulle registreringen göras inom tre arbetsdagar). Denna period kan
förlängas genom bilaterala avtal, vilket t.ex. är fallet för Frankrike (tio dagar) eller Kazakstan
(30 dagar).
Tredjelandsmedborgare som är högkvalificerade specialister (se nedan) och deras familjemedlemmar
har dessutom rätt att vistas i Ryssland i upp till 90 eller 30 dagar (beroende på omständigheterna) utan
migrationsregistrering.
9
Förfarandena för migrationsregistrering ska utföras av värdparten (den senare definieras tydligt i
lag) hos den federala migrationsmyndigheten. För turister bör denna uppgift fullgöras av hotellen eller
av den person som bjuder in dem till Ryssland. Tredjelandsmedborgare är inte skyldiga att ha någon
specifik direktkontakt med den federala migrationsmyndigheten. De handlingar som krävs för
registreringen (däribland kopior av pass och migrationskort) kan lämnas in direkt eller skickas med
post av värdparten.
Tredjelandsmedborgare är dessutom inte längre ansvariga vid bristande efterlevnad av skyldigheten
att registrera migration, och påföljder gäller endast värdparten (tidigare hade även
tredjelandsmedborgaren ett ansvar).
Registreringsförfarandena gäller för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i Ryssland under en
längre period (arbete, studier osv.). Förfarandet har också förbättrats i vissa avseenden, särskilt när det
gäller metoderna för att lämna in begäran. Det kan dock fortfarande vara svårt att uppfylla kraven på
styrkande handlingar (t.ex. ägarbevis för en fastighet eller intyg från ägaren), trots att förfarandet
baseras på deklarationer. Eftersom det är nödvändigt att ha en giltig registrering för att migranter ska
få tillgång till flera sociala rättigheter, kan förfarandet innebära ett de facto-hinder för att få tillgång till
dessa rättigheter.
De två viktigaste typerna av tillstånd som utfärdas för tredjelandsmedborgares lagliga vistelse är
tillfälliga och permanenta uppehållstillstånd.
En tredjelandsmedborgare som vill ha ett tillfälligt uppehållstillstånd i Ryssland måste lämna in en
ansökan hos den federala migrationsmyndighetens berörda territoriella kontor eller Rysslands
diplomatiska beskickning eller konsulat i bosättningslandet. Om ansökan godkänns utfärdas ett visum
för inresa till Ryssland med en giltighetstid på fyra månader. Ansökan kan lämnas in personligen eller
i elektronisk form tillsammans med nödvändiga styrkande handlingar, inbegripet ett intyg om att
personen inte är hiv-smittad eller narkotikaberoende. De ryska myndigheterna ska besluta om ansökan
inom sex månader. Skälen för avslag är noggrant fastställda i lag.
Det verkar som om tredjelandsmedborgare som är bosatta i Ryssland och har ett tillfälligt
uppehållstillstånd endast får arbeta i den region och i den befattning som anges i arbetstillståndet (som
oftast är giltigt i ett år). Om deras arbetstillstånd är begränsat till endast en region får deras affärsresor
inom Ryssland inte heller vara längre än tio dagar. Dessa bestämmelser verkar vara ganska restriktiva.
Det tillfälliga uppehållstillståndet är giltigt i tre år och kan förlängas på tredjelandsmedborgarens
begäran. I så fall måste samma uppsättning handlingar (även i fråga om hiv och narkotikaberoende)
lämnas in, om tredjelandsmedborgaren har lämnat landet och sedan återvänt till Ryssland. Om
tredjelandsmedborgaren har vistats i Ryssland oavbrutet under tre år kan personen i fråga också
ansöka om permanent uppehållstillstånd (se nedan).
Högkvalificerade specialister har en privilegierad ställning i den ryska lagstiftningen om
arbetskraftsinvandring. För att locka högkvalificerade specialister till den ryska arbetsmarknaden har
de ryska myndigheterna förenklat anställnings- och bosättningsreglerna för dem. Högkvalificerade
specialister är undantagna från kvoter och har tillsammans med sina familjemedlemmar rätt att få
viseringar för flera inresor under anställningskontraktens giltighetstid (upp till tre år). Deras tillstånd
kan även förlängas flera gånger med upp till tre år per gång. Om de arbetar i två eller flera regioner är
deras tillstånd dessutom giltigt i dessa regioner. Om de byter arbetsgivare har de 30 arbetsdagar på sig
för att hitta en ny arbetsgivare. Högkvalificerade specialister har också rätt att ansöka om permanent
10
uppehållstillstånd utan att genomgå förfarandet med ett tillfälligt uppehållstillstånd, och de har
tillsammans med sina familjemedlemmar en rad socioekonomiska rättigheter.
Ett permanent uppehållstillstånd kan utfärdas till en tredjelandsmedborgare som har vistats i landet
med ett tillfälligt uppehållstillstånd i minst ett år. Uppehållstillståndet utfärdas för en period av högst
fem år och får förlängas ett obegränsat antal gånger.
Tredjelandsmedborgaren måste lämna in en ansökan till den federala migrationsmyndighetens berörda
territoriella kontor minst sex månader före utgången av det tillfälliga uppehållstillståndet. Ansökan ska
åtföljas av en omfattande uppsättning handlingar som liknar de handlingar som krävs för ett tillfälligt
uppehållstillstånd. Skälen för avslag på ansökan om permanent uppehållstillstånd liknar dem som
gäller för tillfälliga uppehållstillstånd.
Den rättsliga ställningen för en utländsk medborgare med permanent uppehållstillstånd är mycket lik
den rättsliga ställningen för en rysk medborgare, inbegripet undantag från kvoter och krav på
arbetstillstånd.
Utländska medborgare måste ha ett arbetstillstånd för att få förvärvsarbeta, såvida de inte omfattas av
något av de undantag som anges i federal lag nr 115-FZ från 2001.
För att få arbetstillstånd måste tredjelandsmedborgaren lämna in en ansökan till den federala
migrationsmyndighetens territoriella avdelning på bosättningsorten och lämna in ansökningsblanketten
tillsammans med nödvändiga styrkande handlingar. Arbetstillståndet ska utfärdas inom tio arbetsdagar
efter det att ansökan tagits emot. Om arbetstillståndet ska utfärdas inom 30 dagar måste
tredjelandsmedborgaren lämna in hälsointyg (däribland ett intyg om att personen inte är hiv-smittad,
narkotikaberoende eller har någon svår smittsam sjukdom), annars riskerar anställningsavtalet att
sägas upp. Medicinska provtagningar får endast göras på angivna (och ett begränsat antal) platser,
vilket ibland skapar praktiska svårigheter.
Antalet arbetstillstånd som får utfärdas årligen till tredjelandsmedborgare är begränsat av en kvot
som fastställs av ministeriet för arbetsmarknad och socialt skydd i samarbete med utrikesministeriet
och andra institutioner. Hela processen är ganska komplicerad, tidskrävande och rigid. Kvoter
fastställs för varje region i förväg för det kommande året på grundval av prognoser som inhämtas från
arbetsgivare. Denna metod kan skapa problem och förseningar, och det är tveksamt om den är effektiv.
De ryska myndigheterna verkar vara medvetna om detta eftersom de överväger att se över
kvotreglerna.
Parallellt med kvoterna och systemet med arbetstillstånd finns ett ”patentsystem” som är reserverat
för utländska medborgare som kommer till Ryssland inom ramen för en viseringsfri ordning, särskilt
från OSS-länder (utom Turkmenistan). Ett patent ska utfärdas inom tio arbetsdagar på begäran från en
rysk (värd)medborgare. Patentet innebär att en enskild person får tillstånd att arbeta med personlig
assistans, hushållsnära tjänster och liknande på grundval av ett anställningsavtal eller civilrättsligt
avtal (för barnflickor, hemhjälp osv.). Ett patent kan gälla för en period på en till tre månader och kan
förlängas upp till ett år. Efter den perioden kan ett nytt patent utfärdas. Antalet utfärdade patent är inte
begränsat.
Tidigare hade Ryssland ingen integrationspolitik för migranter. På senare tid har behovet av en sådan
politik vuxit, efter ett stort inflöde av tredjelandsmedborgare (särskilt från OSS-länder), vilket även
erkänns i det migrationspolitiska konceptet (se nedan). Det håller på att införas vissa åtgärder, som
11
utbildning i ryska, rysk historia och ryska kulturtraditioner. Det anordnas kurser före avresan i
ursprungsländerna för potentiella migrerande arbetstagare som är på väg till Ryssland, och det finns
yrkesutbildningar och kurser i ryska migrationslagar och i ryska. Det har genomförts två pilotprojekt
inom detta område i Tadzjikistan och Kirgizistan. Dessutom rapporteras att federala
migrationsmyndigheten har inrättat en särskild enhet som ska arbeta med integration. Det finns ännu
ingen fullständig integrationsstrategi.
Alla viseringsrelaterade förfaranden regleras genom statliga förordningar som också är förenliga med
bestämmelserna i avtalet mellan EU och Ryssland om förenkling av viseringsförfarandena.
För att få någon form av visering måste en utländsk medborgare lämna en ansökan till Rysslands
diplomatiska beskickning eller konsulat och lämna in de handlingar (tydligt angivna och ganska
standardiserade) som krävs, inbegripet en inbjudan. Det kan krävas vissa ytterligare handlingar för
viseringar för längre vistelser. Ett visum utfärdas sedan beroende på resans syfte. Utrikesministeriet
kan avslå visumansökan av skäl som är fastställda i lag. Det finns ingen skyldighet att motivera ett
sådant avslag.
Om det påstådda syftet med inresan inte stämmer överens med det faktiska syftet betraktas detta som
en överträdelse av inrese- eller bosättningsordningen och är straffbart (böter, utvisning och/eller
förbud mot återinresa).
Visuminnehavare är skyldiga att lämna ryskt territorium när den godkända vistelseperiod som anges i
visumet löper ut. En utländsk medborgares sammanlagda vistelsetid i Ryssland på grundval av ett
visum för flera inresor med kortare vistelsetider (affärsresor) får inte överskrida 90 dagar inom varje
180-dagarsperiod. Visum för längre vistelser utfärdas för exakt den tid som är avsedd för vistelsen i
Ryssland.
Rysslands viseringspolitik är i stor grad baserad på särskilda bilaterala avtal. Ryssland har ingått mer
än hundra avtal om viseringsfria korta vistelser (främst med Israel och Turkiet) eller om förenklade
viseringsförfarandena (t.ex. med EU och USA). Viseringsfriheten gäller också nästan alla OSS-länder
(utom Turkmenistan). Enligt uppgifter från den ryska sidan kan andra avtal om viseringsfrihet
undertecknas med Japan, Sydkorea och Indien.

Utbyte av information, även inom ramen för dialogen om migration mellan EU och
Ryssland, om en rättslig ram samt om administrativa strukturer, inbegripet deras
respektive behörigheter och arbetsmetoder, samt om infrastruktur (inklusive
förvarsenheter) för effektiv allmän migrationsförvaltning, särskilt för att effektivt kunna
utveckla metoden för att upptäcka och utvisa olagliga migranter inom landet, samt
aktuella flöden, aktuell statistik och riskanalys för olaglig migration och nära samarbete
för att bekämpa brott med anknytning till olaglig invandring, samt avhjälpa eventuella
brister.
Det nya migrationspolitiska konceptet (nedan kallat konceptet) för perioden 2012–2025 utarbetades
av den federala migrationsmyndigheten och antogs av Rysslands president i juni 2012. Det är det
viktigaste politiska dokumentet om migration i Ryssland. Syftet med konceptet är att främja migration
till Ryssland för vissa grupper av tredjelandsmedborgare, särskilt högkvalificerade specialister och
stora investerare, studenter, landsmän och kvalificerade arbetstagare (dvs. från OSS-länder), beroende
på marknadens behov. Därför innehåller konceptet åtgärder för att främja migration, t.ex. genom att
skapa förutsättningar för familjeåterförening, gradvis förenkla inrese- och vistelseförfaranden för
12
affärsarbetskraft (förbättring av kvotsystemet) och för utbildningsändamål eller vetenskapliga
ändamål, förfaranden för registrering av bostad och för hälso- och sjukvård, utveckling av cirkulär
migration osv. Konceptet är inriktat på de positiva effekterna av reguljär migration, som presenteras
som en nödvändig lösning på den demografiska tillbakagången. Lagar om genomförande håller på att
utarbetas på federal nivå. Samtidigt betonas i konceptet att tredjelandsmedborgare måste följa de ryska
migrationsreglerna och att den irreguljära migrationen måste stoppas.
De flesta behörigheter som gäller migration i Ryssland ligger hos den federala
migrationsmyndigheten. Sedan 2012 är den federala migrationsmyndigheten direkt underställd den
ryska regeringen, och myndighetens generaldirektör har nyligen upphöjts till federal minister. Den
federala migrationsmyndigheten är det ledande federala verkställande organet, med regionala kontor,
interregionala strukturer och kontaktpunkter utomlands. Den federala migrationsmyndigheten ansvarar
för att upprätta och genomföra den federala migrationspolitiken och för att förvalta verksamheten i
fråga om såväl reguljär som irreguljär migration.
En annan aktör som deltar i migrationsförvaltningen är gränsvaktsmyndigheten som ansvarar för
gränskontroller och gränsövervakning. Andra ministerier och byråer deltar också i migrationskontroll
och migrationsförvaltning i enlighet med sina behörigheter (ministeriet för utbildning och vetenskap,
ministeriet för arbetsmarknad och socialt skydd, utrikesministeriet osv.).
Enligt de ryska myndigheterna utför den federala migrationsmyndigheten visserligen inte några
kontroller i gränsområdet, men den samarbetar med gränsvaktsmyndigheten på grundval av en
årlig samarbetsplan och regionala planer. Trots den informationen kunde EU:s experter vid sitt besök
inte bekräfta att den federala migrationsmyndigheten hade något operativt samarbete med
gränsvaktsmyndigheten. Den federala migrationsmyndigheten är inte närvarande vid
gränsövergångsställena, även om det finns kommunikationskanaler mellan gränsvaktsmyndigheten
och den federala migrationsmyndighetens regionala kontor.
Rysslands internationella samarbete i migrationsärenden består främst i kontakter mellan den
federala migrationsmyndigheten och migrationsbyråer i OSS-länder på grundval av 1992 års avtal,
vilket innefattar utbyte av sambandsmän. Verksamheten är inriktad på att bekämpa irreguljär
migration. Operativa/förebyggande åtgärder och särskilda insatser mot irreguljär migration och
människohandel sägs också ske inom ramen för Organisationen för det kollektiva säkerhetsavtalet, och
på den ryska sidan deltar den federala migrationsmyndigheten, inrikesministeriet, den federala
säkerhetstjänsten och Rosfinmonitoring, den ryska federala finansinspektionen.
Ytterligare samarbete bedrivs på grundval av bilaterala avtal om återtagande. Utöver med EU har
Ryssland ingått sådana avtal med bl.a. Danmark, Island, Norge, Schweiz, Kina, Turkiet, Ukraina,
Armenien, Kazakstan, Kirgizistan, Uzbekistan, Moldavien, Vitryssland och Vietnam. Förhandlingar
om återtagande förs bl.a. med Azerbajdzjan, Turkmenistan, Tadzjikistan, Indien, Vitryssland,
Montenegro, Makedonien och Bosnien-Hercegovina. Den ryska sidan har uppgett att alla gällande
avtal fungerar tillfredsställande.
Dialogen om migration mellan EU och Ryssland inleddes 2011, och det har hållits flera möten om
såväl irreguljär som laglig migration. Framför allt anordnades två möten om irreguljär migration och
ett om laglig migration i Bratislava, Kaliningrad och Budapest (båda parter utbytte information om
statistik över laglig migration i samband med brister på arbetsmarknaden, kvoter och viseringar, bästa
praxis för integrationspolitik, samt statistik över återvändanden i samband med irreguljär migration).
13
Migrationsdialogen är en användbar plattform för diskussioner och utbyte av bästa praxis om de
respektive sidornas migrationspolitik.
Statsunionen mellan Ryssland och Vitryssland och avsaknaden av gränskontroller mellan de båda
länderna kräver utökade kontakter och mer samarbete mellan de berörda myndigheterna. De båda
länderna har ingen gemensam viseringspolitik, och en inresa i Ryssland innebär inte att man har
tillstånd att resa in i Vitryssland eller vice versa.
Både Rysslands gränsvaktsmyndighet och den federala migrationsmyndigheten sägs samarbeta med de
vitryska migrationsmyndigheterna i deras gränsområde. Det verkar dock inte finnas några konkreta
verktyg (databaser, informationsutbyte) för det samarbetet (bortsett från det ömsesidiga erkännandet
av migrationskort).
Den federala migrationsmyndigheten har ganska omfattande och detaljerad statistik över reguljära
migranters inresor och vistelser i Ryssland (särskilt tack vare databasen över in- och utresor). Några av
de viktigaste siffrorna visar att 13–14 miljoner tredjelandsmedborgare reser in i Ryssland varje år.
Majoriteten av dem (70 %) kommer främst från OSS-länder, och endast 10 % kommer från EU.
Mindre än 5 % av dem som reser in i landet gör det för att bosätta sig under längre tid.
Den federala migrationsmyndigheten känner till sammansättningen av de irreguljära
migrationsflödena till Ryssland, men lämnade ingen mer detaljerad statistik. Enligt tillgängliga
uppgifter har den irreguljära migrationen (som bedöms till ungefär fyra miljoner personer) främst sitt
ursprung i OSS-länder (80 %) och gäller migranter som varit reguljära, men som sedan har stannat på
ryskt territorium efter det att deras tillstånd har löpt ut. Det verkar inte finnas någon gemensam
statistik över irreguljär migration mellan den federala migrationsmyndigheten och
gränskontrollmyndigheten, och båda myndigheterna samlar in sina egna uppgifter (den federala
migrationsmyndigheten om läget i landet och gränskontrollmyndigheten om gripanden vid gränsen).
Detta bidrar inte till någon övergripande kännedom om de irreguljära migrationsflödena i Ryssland.
Därför görs det ingen uttömmande och strukturerad riskbedömning hos någon av myndigheterna, eller
åtminstone fick EU:s experter inte någon sådan vid sitt besök.
Reglerna om irreguljär migration är tydligt fastställa i lag. Enligt den federala
migrationsmyndigheten har de utvärderats och syftar till att utöka påföljderna för organisation av
irreguljär migration. Ansvarsskyldigheten för transportörer som för in resenärer utan nödvändiga
tillstånd i Ryssland fastställs i lagen om administrativa överträdelser. Den federala
migrationsmyndigheten samarbetar också med järnvägsföretag genom att ge dem tillgång till
databasen över personuppgifter för att upptäcka människor som finns upptagna i förteckningen över
förbud mot återinresa.
Den federala migrationsmyndigheten har ansvar för att upptäcka irreguljär migration inom Ryssland,
men är inte ett brottsbekämpande organ i sig, utan utför sina kontroller i samarbete med polisen och
andra organ vid behov. Den federala migrationsmyndigheten inriktar uppenbart sina kontroller på
arbetsplatser. De regelbundna kontrollerna måste planeras i förväg (ett år i förväg) och ska
offentliggöras. Oanmälda kontroller måste ha tillstånd från åklagare.
Den federala migrationsmyndigheten har upprättat en databas över in- och utresor i samarbete med
gränsvaktsmyndigheten. I databasen samlas uppgifter om tredjelandsmedborgares inresor, utresor och
vistelser i Ryssland. Ett annat system håller också på att utvecklas som ett pilotprojekt för att göra det
möjligt att elektroniskt fylla i de migrationskort som alla tredjelandsmedborgare måste lämna in vid
14
sin inresa till Ryssland (utom vitryska medborgare). Systemet fungerar redan vid Moskvas flygplatser
och bör utökas till alla gränsövergångsställen i framtiden (inga särskilda datum har dock angetts).
En person som grips under en irreguljär vistelse i Ryssland kan dömas till administrativa böter
och/eller bli föremål för ett utvisningsbeslut. Dessutom kan personen beläggas med återinreseförbud,
som kan gälla på obegränsad tid om personen vid upprepade tillfällen har brutit mot
migrationsreglerna. Information om personer med inreseförbud läggs in i en särskild databas.
Om personen grips för första gången förefaller påföljden i de flesta fall enbart bli administrativa böter
(utan utvisningsbeslut). Detta innebär dock att personen får en oklar rättslig ställning i Ryssland.
Gripna personer får också lämna sina fingeravtryck, och deras uppgifter lagras i en databas.
Det finns två typer av återvändandeförfaranden: utvisning och deportering. Den rättsliga ramen och
förfarandet för båda regleras genom federal lag nr 115 FZ och genom föreskrifter som utfärdats av
inrikesministeriet.
En administrativ utvisning kan vara frivillig eller ofrivillig och sker efter domstolsbeslut. Den
verkställs av federala inspektörer eller av polis. Deportering används mot utländska medborgare
som inte har lämnat ryskt territorium i enlighet med migrationsreglerna (t.ex. att ett tillstånd eller ett
visum löper ut eller upphävs, eller avslag på en ansökan om asyl osv.). Beslut om deportering fattas av
chefen för den federala migrationsmyndighetens territoriella enhet eller av generaldirektören för den
federala migrationsmyndigheten. En person som blir föremål för ett utvisnings- eller
deporteringsbeslut kan överklaga beslutet inom tio dagar.
Vid ett faktiskt återvändande kommer personen att omfattas av återtagande om Ryssland har ett
återtagandeförfarande med ursprungslandet.
Det finns två typer av förvarsenheter: för personer som ska utvisas eller deporteras och för personer
vars återvändande till ursprungslandet omfattas av ett återtagandeavtal. De senare förvaltas av den
federala migrationsmyndigheten. De förra förvaltas av inrikesministeriet, men kommer från 2014 att
förvaltas av den federala migrationsmyndigheten. Personer får sättas i förvar på grundval av ett
domstolsbeslut som får överklagas inom tio dagar. I lagen om administrativa överträdelser anges ingen
tidsgräns för förvarsperioden.
Vissa enheter för migranter som väntar på återtagande har byggts med stöd från EU-projektet Aeneas
efter det att avtalet om återtagande slöts mellan EU och Ryssland. De enheter för irreguljära migranter
som väntar på återtagande och som EU:s experter besökte (Moskvaområdet, Rostov-na-Donu och
Pskov) uppfyllde de allmänna EU-normerna.
2.2 Asylfrågor

Upprätta tydliga och transparenta asylförfaranden som i praktiken är tillgängliga för
personer som söker asyl.

Garantera att personer som erkänns vara i behov av internationellt skydd ges en korrekt
rättslig ställning i enlighet med parternas förpliktelser enligt folkrätten, däribland
1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning och 1967 års protokoll
angående flyktingars rättsliga ställning.
Ryssland anslöt sig till både 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning och 1967 års
protokoll 1993, när även den första lagen om flyktingar antogs. Lagen omfattar även s.k. tillfälligt
15
skydd (subsidiärt skydd). Därefter har lagstiftningen genomgått omfattande förändringar. Dessutom
håller en helt ny lag om flyktingar på att utarbetas, och den bör lösa många kvarvarande problem.
I princip bör alla asylansökningar lämnas in vid ett gränsövergångsställe vid inresa på ryskt
territorium. I praktiken kan begäran också göras när personen redan har rest in på ryskt territorium,
oavsett om detta har skett lagligt eller irreguljärt. Asylansökningar granskas av den federala
migrationsmyndighetens territoriella kontor.
I det här sammanhanget bör det påpekas att den federala migrationsmyndigheten inte har någon
närvaro vid gränsövergångsställena. Denna situation kräver ett mycket gott samarbete mellan
gränsvaktsmyndigheten och den federala migrationsmyndigheten och även ändamålsenlig utbildning i
internationellt skydd för gränsvakterna. Det bör också finnas information om relevanta förfaranden vid
gränsövergångsställena.
Vid EU-experternas besök vid gränsövergångsställena fanns det mycket lite information om
internationellt skydd och förfaranden att tillgå för potentiella asylsökande. Gränsvaktsmyndigheten
påpekade att standardutbildningen för gränsvakterna även innefattar internationellt skydd. Den
federala migrationsmyndigheten rapporterade också att den anordnar vissa utbildningar för
gränsvaktsmyndigheten i det avseendet. I praktiken verkar samarbetet mellan gränsvaktsmyndigheten
och den federala migrationsmyndigheten ske på ad hoc-basis. Detta kan i vissa fall leda till att en
person som begär asyl vid ett gränsövergångsställe vägras inresa. Ett av syftena med det nya förslaget
till lag om asyl är att se över förfarandena vid gränsen.
När ansökan har lämnats in måste en kontroll av att ansökan är tillåtlig göras inom fem dagar. Under
den tiden utfärdas inga handlingar till den sökande, vilket i vissa fall kan leda till en risk för avvisning.
Enligt den federala migrationsmyndigheten kan ansökningar endast förklaras vara icke tillåtliga om
den sökande är föremål för ett straffrättsligt förfarande. I så fall får ansökan om asyl behandlas först
efter det att förfarandet är avslutat. Enligt uppgift förklaras endast 1–2 % av ärendena som icke
tillåtliga. Beslutet att förklara en ansökan icke tillåtlig får överklagas i domstol.
När ett ärende har förklarats som tillåtligt gör tjänstemännen vid den federala migrationsmyndighetens
territoriella kontor en grundlig granskning av ansökan. Den asylsökande intervjuas också (och
måste även fylla i särskilda frågeformulär). Vanligtvis erbjuds kostnadsfri tolkning, även om det kan
uppstå vissa problem med mer ovanliga språk.
Vid sin bedömning av asylansökningar använder den federala migrationsmyndigheten olika källor,
däribland sina egna och utrikesministeriets. Enligt uppgift samlas information också in genom
förfrågningar som regelbundet skickas till UNHCR eller inhämtas från icke-statliga organisationer
som är specialiserade på mänskliga rättigheter. Den federala migrationsmyndigheten verkar dock inte
ha något konkret och strukturerat system för information om ursprungsländer, något som skulle kunna
bidra till en mer systematisk metod för att bedöma varje fall.
Beslutet om en ansökan ska fattas inom tre månader (perioden får förlängas med ytterligare
tre månader).
Avslag på en asylansökan kan överklagas i domstol inom en månad. Överklagan innebär att
återvändandeförfarandet avbryts. Det finns ingen särskild överklagandenämnd eller domstol som är
specialiserad på asylärenden. Överklaganden hanteras av det vanliga domstolsväsendet. Den federala
migrationsmyndigheten angav att den anordnar regelbundna utbildningar i internationellt skydd för
16
domare. Det gick dock inte att kontrollera hur effektiv den utbildningen är och hur många
överklaganden som är framgångsrika, eftersom de berörda myndigheterna vägrade att träffa EU:s
experter. Enligt icke-statliga källor är det så gott som inga domstolsavgöranden som går emot de
administrativa besluten vid sådana överklaganden. En person som har fått avslag på sin ansökan är
skyldig att lämna ryskt territorium inom tre dagar efter meddelandet om beslutet.
Personer som är erkända som flyktingar tillerkänns den rättsliga ställningen under obegränsad tid.
Detta är en följd av en ändring 2013. Tidigare beviljades den rättsliga ställningen för tre år och kunde
därefter förlängas efter en ny ansökan och bedömning. Den ryska lagstiftningen skyddar erkända
flyktingar mot avvisning. Personer som är erkända som flyktingar får biometriska identitetshandlingar
(från och med juli 2013). De har samma socioekonomiska rättigheter som ryska medborgare
(inbegripet fri rörlighet, arbetstillstånd, rätt till utbildning samt hälso- och sjukvård). Möjligheten att
utöva dessa rättigheter är dock i praktiken starkt beroende av huruvida den berörda personen har en
giltig registrering vid en adress i Ryssland, vilket kan utgöra ett hinder för vissa personer (särskilt dem
som bor utanför mottagningsenheterna). Tillgång till rättigheter kan vara ännu mer komplicerad för
dem som beviljats s.k. tillfälligt skydd (en form av subsidiärt skydd), eftersom deras rättsliga ställning
är mindre privilegierad än flyktingars rättsliga ställning (de har samma rättigheter som asylsökande,
och den rättsliga ställningen beviljas för ett år). Enligt det nya förslaget till lag om internationellt
skydd ska flyktingar och personer som beviljats tillfälligt skydd ha samma rättsliga ställning, vilket
välkomnas.
När det gäller mottagningsförhållandena för asylsökande driver den federala migrationsmyndigheten
ett antal mottagningsenheter för asylsökande där de får vistas, men de är inte tvungna att göra det.
Utöver dessa enheter, och om de asylsökande inte vill bo där, erbjuds inget ytterligare stöd, t.ex. i form
av fickpengar eller matkuponger.
Asylsökande är skyddade mot avvisning under förfarandet. De har rätt att arbeta och har tillgång till
hälso- och sjukvård och utbildning. Tillgången till de rättigheterna är dock beroende av att personen i
fråga är registrerad, vilket kan vara svårt att få till stånd för dem som inte bor på en mottagningsenhet.
När det gäller statistik verkar det vara förhållandevis få asylsökande som beviljas asyl. Under
perioden 2006–2011 erkändes endast 7 % (9 % 2011) av 13 000 sökande som flyktingar. Däremot
beviljades 40 % av de sökande tillfälligt skydd. De sökande kom främst från Afghanistan, Georgien
och på senare tid även Syrien.

Ha ett nära samarbete i asylrelaterade frågor inom ramen för dialogen om migration
mellan EU och Ryssland.
Den 14 december 2011 anordnades ett utökat temainriktat möte i Moskva om internationellt skydd
inom ramen för dialogen om migration mellan EU och Ryssland. Under detta möte utbytte parterna
information, statistik och erfarenhet om alla aspekter på beviljande av asyl, inbegripet folkrätt och
nationell rätt. Parterna diskuterade möjligheterna att utveckla samarbetet mellan Ryssland och EU
inom detta område. De nästkommande specialiserade mötena om internationellt skydd bör anordnas
inom ramen för dialogen om migration i december 2013 i Stockholm och 2014.
Dessutom har flera utbildningsmoduler från Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) översatts
till ryska (delaktighet, information om ursprungsländer, intervjutekniker, utarbetande och beslut) inom
ramen för det processinriktade Praginitiativet och dess pilotprojekt samt inom ramen för UNHCR:s
projekt kvalitetsinitiativ för östra Europa – som båda får stöd av Easo och finansieras av EU. Ryssland
fick inbjudan att delta i båda projekten.
17

Utbyta information om respektive administrativa strukturer med behörighet att
behandla asylärenden, bl.a. om mottagningsanläggningar för asylsökande, och ta itu med
eventuella brister.
Den federala migrationsmyndigheten är det organ som ansvarar för att ta emot och behandla
ansökningar om internationellt skydd. Enligt information från den ryska sidan har den federala
migrationsmyndighetens territoriella kontor separata flyktingavdelningar som tar hand om
asylsökande. Dessa avdelningar erbjuds ad hoc-utbildningar flera gånger per år av den federala
migrationsmyndigheten och experter från UNHCR.
Den federala migrationsmyndigheten samarbetar regelbundet med UNHCR inom asylområdet. Ett
antal icke-statliga organisationer är verksamma inom det här området och arbetar också tillsammans
med den federala migrationsmyndigheten och UNHCR.
EU:s experter besökte två mottagningsenheter för asylsökande i Otsjor och Vysjnij Volotsjek och
gjorde en positiv bedömning av dem, även om de låg i ganska avlägsna områden. Ingen av enheterna
var fullbelagd.
De två mottagningsenheter som besöktes hade en vårdmottagning med minst två utbildade
sköterskor. En enhet hade också en anställd psykolog. Enheterna hade inga tolkar anställda. Vid behov
går det att hyra in tolkar.
Det verkar inte finnas någon särskild utbildning för enheternas personal när det gäller att ta hand om
de särskilda behov som finns hos asylsökande och flyktingar, eller särskilt sårbara personer.
Myndigheterna i båda enheterna sade att de föredrog att använda individuellt utformade metoder där
varje person får den vård och behandling som behövs.

Utveckla ett omfattande utbyte av information om deras respektive politik för
integration och anpassning av erkända flyktingar och personer som beviljats
internationellt skydd och avhjälpa eventuella brister.
Det verkar inte finnas någon särskild politik för att hjälpa personer som beviljats internationellt skydd
att integrera sig i och anpassa sig till det ryska samhället. I praktiken finns dock vissa initiativ som
liknar dem som erbjuds andra migranter. De flesta gäller flyktingar som väljer att stanna i något av de
statliga boendena. Det erbjuds inga särskilda integrationsprogram eller något särskilt stöd till dem som
bor utanför mottagningsenheterna.
En viss grad av integration garanteras av de rättigheter som flyktingar har, däribland utbildning och
möjligheten att få ryskt medborgarskap. Flyktingar har formellt rätt att även ”bjuda in” sina
familjemedlemmar. Familjemedlemmarna måste dock gå igenom samma förfarande för att erkännas
som flyktingar.
2.3 Gränsförvaltningsfrågor

Ta fram en så bra och ändamålsenlig arbetsmetod som möjligt för ett närmare
samarbete och intensivare kontakter och informationsutbyte mellan Rysslands och
EU-medlemsstaternas gränsmyndigheter, särskilt vid gränsövergångsställen. Genomföra
samarbetsavtalet effektivt mellan Frontex och ryska federala säkerhetstjänstens
gränsvaktsmyndighet.
18
Gränsvaktsmyndigheten etablerade ett samarbete med Frontex 2006 då ett samarbetsavtal
undertecknades. Därefter har flera handlingsplaner godkänts för att gradvis utveckla samarbetet, och
det senaste, för perioden 2013–2015, antogs i oktober 2013. Detta samarbete täcker hela spektrumet av
verksamheter hos Frontex, med särskild tonvikt på insatser och riskanalys. Vissa framsteg har gjorts,
men utrymme finns dock fortfarande för förbättringar vad gäller informationsutbyte och
analysverksamhet, inte bara i fråga om det beslutade, definierade och regelbundna utbytet av
statistiska uppgifter, utan också avseende gemensam analys, som skulle kunna bidra till en bättre
förståelse av situationen i fråga om irreguljär migration i området.
Samarbetet mellan gränsvaktsmyndigheten och gränsmyndigheterna i de EU-medlemsstater som
gränsar till Ryssland är tillfredsställande och etablerat på central, regional och lokal nivå. Samarbetet
omfattar också delegerade tjänstemän vid gränsen för direkta dagliga kontakter. Dessutom sker ett
utbyte av bästa praxis, och gemensamma utbildningar anordnas. Informationsutbytet är dock
fortfarande begränsat, särskilt när det gäller överträdelser av ”gröna” gränser, falska handlingar som
upptäcks vid gränsövergångsställen och köer vid gränsövergångsställen.

Vidta nödvändiga åtgärder för att utveckla samarbetet mellan den federala myndigheten
för utveckling av de ryska gränsanläggningarna (Rosgranitsa) och Frontex.
Rosgranitsa deltar i flera multilaterala internationella samarbetsforum. Myndigheten har också
utvecklat samarbete (inom ramen för sin behörighet) med de angränsande EU-medlemsstaterna, och
det finns samarbetsprotokoll för samarbetet med lettiska och estniska myndigheter.
Vid experternas besök upprepade Rosgranitsa sitt erbjudande från 2010 om att utarbeta och
underteckna ett gemensamt memorandum/avtal med Frontex om ett samarbete för att utveckla
gränsövergångsställena, särskilt när det gäller utbyte av bästa praxis. Under tiden har Rosgranitsa
deltagit i flera evenemang som anordnats av Frontex, särskilt inom området för FoU i samband med
framtidens automatiska gränskontrollsystem.

Sätta in lämplig personal, resurser, teknisk utrustning och infrastruktur vid de berörda
delarna av statsgränsen, samt tillämpa gränskontrollförfaranden och bästa praxis
effektivt vid de gemensamma gränsövergångsställena för att skapa en säker miljö för
rörligheten över gränserna mellan EU och Ryssland och samtidigt bekämpa
gränsöverskridande brottslighet, effektivisera kontrollerna av den rörligheten samt göra
övergångar vid de gemensamma gränserna mindre ansträngande och förkorta
väntetiderna.
Vid sitt besök i samband med block 2 besökte EU:s experter många gränsövergångsställen vid olika
delar av den ryska gränsen, t.ex. gränsen mot Kazakstan (Karaozek-Kotjajevka), Ukraina (Matvejev
Kurgan, Kujbysjev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehotjejevka och Troebortnoe), Vitryssland
(eftersom det inte görs några gränskontroller finns det inga gränsövergångsställen där), Lettland
(Terehova-Burachki och Zilupe-Sebeza) samt Estland (Narva-Ivangorod och Kunichina-Gora) samt
olika flygplatser (Domodedovo, Sjeremetjevo, Vnukovo, Rostov-na-Donu och Astrachan) och hamnar
(Sankt Petersburg och Astrachan).
Rosgranitsa är den ryska myndighet som ansvarar för inköp av utrustning och för att utveckla
infrastrukturen för gränsövergångsställena. Myndigheten äger den grundläggande utrustningen och
infrastruktur i de befintliga 372 internationella och 259 lokala gränsövergångsställena längs hela ryska
gränsen. Den har också ansvaret för att utveckla de befintliga gränsövergångsställena. Det finns ett
särskilt ekonomiskt program för att utveckla anläggningar och infrastruktur vid Rysslands
19
gränsövergångsställen, som förvaltas av Rosgranitsa. För tillfället prioriteras följande förbättringar:
Sotjiområdet, havsgränser och internationella tågförbindelser. Vi rekommenderar att gränsen mellan
EU och Ryssland ingår bland dessa prioriteringar.
Förbättringar och förändringar av infrastruktur vid ett gränsövergångsställe godkänns av särskilda
samordningsstyrelser som inrättats för ändamålet. I samordningsstyrelserna ingår de viktigaste
aktörerna vid ett gränsövergångsställe: Rosgranitsa, gränsvaktsmyndigheten och den federala
tullmyndigheten.
Tydligt är att stora ansträngningar görs för att förbättra de befintliga gränsövergångsställena. Några
av de besökta gränsövergångsställena var mycket nya. Samtidigt var de gamla (fortfarande
fungerande) gränsövergångsställena på dessa platser mycket föråldrade, och EU:s experter fick inte
någon egentlig tillgång till de anläggningarna. Vissa av de nya gränsövergångsställena hade redan de
anläggningar som krävdes för att utföra gemensamma gränskontroller (t.ex. vid gränsen mot Ukraina
och Kazakstan).
Ansträngningar görs också för att begränsa väntetiden vid de hårdast belastade
gränsövergångsställena (särskilt vid gränsen till EU). Rosgranitsa är väl medvetet om problemet. Vissa
terminaler (t.ex. vid gränsövergångsställen mot Lettland) har byggts för att påskynda
lastbilskontrollerna, och flera andra projekt ska utöka kapaciteten hos andra gränsövergångsställen
mellan Ryssland och EU-medlemsstater. Förenklingsåtgärder vidtas också t.ex. i form av webbplatser
med webbkameror som ger information i realtid vid gränsövergångsställena. Här skulle det gå att
förenkla förfarandena till en del, särskilt när det gäller den nuvarande strikta uppdelningen av
uppgifter mellan den federala tullmyndigheten (som enbart kontrollerar gods) och
gränsvaktsmyndigheten (som enbart kontrollerar personer) och en mycket formalistisk inställning till
förfarandena från båda myndigheternas sida. Den 12 september 2013 klassificerade den federala
tullmyndigheten gods från en EU-medlemsstat i den högsta riskklassen, vilket innebar att 100 % av de
lastbilar som lastats i den medlemsstaten kontrollerades. De tidskrävande kontrollerna innebar att hela
fordonet måste lastas ur, vilket är en mycket dyr och störande process. Varken kommissionen eller den
berörda medlemsstaten informerades i förväg. Denna praxis ledde till betydligt längre väntetider vid
de berörda gränsövergångsställena. Nu har praxis vid dessa gränsövergångsställen återgått till det
normala. Situationen kommer att övervakas noggrant även i framtiden.
Lagstiftningen och praxis för gränskontroller uppfyller tillämpliga normer. Förfarandena är
förhållandevis enhetliga i hela landet. Det största problemet verkar vara metoden för personkontroller
vid gränserna. Dessa kontroller verkar främst vara inriktade på att kontrollera personens identitet.
Syftet med besöket uppmärksammas nästan inte alls, även om gränsvakterna enligt lagen har full rätt
att intervjua resande och vägra inresa om det finns tvivel på en resandes goda vilja. Det används ingen
profilering av resande vid personkontrollerna, inte heller vid de stora flygplatserna, där kontrollbåsens
utformning gör att det inte går att granska personer visuellt innan de kommer fram till gränsvakten.
Utrustningen vid gränsövergångsställena är ganska normal. Tjänstemän vid de första kontrollerna
har en passläsare, en dator som minst har åtkomst till databasen över inreseförbud och efterlysta
personer, samt en grundläggande uppsättning verktyg för att kontrollera handlingarnas äkthet. Detta
kan anses vara tillräckligt. EU:s experter fick inte se de efterföljande dokumentkontrollerna, utom vid
Sjeremetjevo-flygplatsen och Sankt Petersburgs hamn. De efterföljande kontroller som visades höll
tillfredsställande kvalitet. För övriga platser kan man anta att det inte förekommer några sådana
efterföljande kontroller. Denna situation verkar bekräftas av en praxis som innebär att de efterföljande
20
kontrollerna görs av EU:s gränsvakter vid gränsövergångsställena mot EU-medlemsstater. Detta
faktum i kombination med avsaknaden av en databas över förfalskade handlingar och att det saknas
information om sådana handlingar vid gränsövergångsställena kan minska gränskontrollernas
effektivitet.
Vid vissa flygplatser har det gjorts förberedelser för helautomatiska kontroller, och sådana finns redan
vid vissa utgångar (men är ännu inte i drift). Gränskontrollerna på tåg eller fartyg görs med mobil
utrustning som ger samma kontrollkvalitet som de stationära gränsövergångsställena.
Det fanns också utrustning för kontroll av gods vid gränsövergångsställena (röntgenapparater, sensorer
osv.), men EU:s experter fick inte bedöma dem närmare. Till följd av tullunionen är
gränsövergångsställena mot Kazakstan endast utformade för personkontroller.
Till följd av statsunionen med Vitryssland och avsaknaden av gränskontroller finns det inga
gränsövergångsställen där. Detta kräver utökat samarbete mellan myndigheterna, vilket inte riktigt
syntes under EU:s besök.
En annan särskild omständighet är att medborgare från OSS-länder får resa in i Ryssland med
enbart inrikespass (id-handlingar). Denna fråga verkar nu ha lösts genom det nya kravet på att
medborgare i OSS-länder ska ha ett internationellt pass vid inresa till Ryssland. Detta krav bör träda i
kraft 2015.
Visum utfärdas inte vid gränsen annat än under mycket speciella omständigheter. Gränsvakterna har
emellertid rätt att förlänga ett visum med upp till tre dagar vid utresa från Ryssland. Detta förekommer
främst om någon har överskridit sin tillåtna vistelsetid enligt viseringen med högst tre dagar.
När det gäller övervakningen av gröna och blå gränser upplystes EU:s experter om att det fanns
ändamålsenliga resurser och lämplig utrustning. De ryska myndigheterna vägrade dock att lämna ut
mer detaljerad information. Det går därför inte att dra några slutsatser på den punkten.

Utbyta information om gränsrelaterade administrativa strukturer, upprätthålla
samarbete mellan sina gränsmyndigheter, brottsbekämpande myndigheter och andra
behöriga organ och avhjälpa eventuella brister.
Gränsvaktsmyndigheten är den myndighet som ansvarar för gränsövervakningen vid Rysslands
samtliga land- och sjögränser, samt för gränskontrollerna vid alla gränsövergångsställen.
Myndighetens verksamhet bedrivs på federal, regional och lokal nivå samt vid gränsövergångsställena.
Gränsvaktsmyndigheten har varit integrerad i den federala säkerhetstjänsten sedan 2003, men har en
egen budget. En annan myndighet som deltar i gränsförvaltningen är Rosgranitsa som ansvarar för
anskaffning och förvaltning av utrustningen för gränsövergångsställena. Även tullmyndigheten är
närvarande vid varje gränsövergångsställe, för att kontrollera gods.
De berörda myndigheterna bekräftade att det operativa samarbetet mellan de ryska
brottsbekämpande
myndigheterna,
dvs.
gränsvaktsmyndigheten,
den
federala
migrationsmyndigheten, polisen/inrikesministeriet och den federala tullmyndigheten, fungerar väl. De
interinstitutionella avtalen uppges vara inrättade, och det anordnas möten på central, regional och lokal
nivå. Denna bedömning kunde inte kontrolleras av EU:s experter eftersom de inte fick ta del av något
skriftligt samarbetsavtal eller protokoll. Den strikta åtskillnaden mellan gränsvaktsmyndighetens och
den federala tullmyndighetens uppgifter och praxis verkar inte direkt bekräfta samarbetet mellan de
båda myndigheterna.
21

Ta fram ett system för insamling och analys av uppgifter som gör det möjligt att göra
regelbundna riskanalyser för gränsförvaltningen.
Gränsvaktsmyndigheten (och den federala migrationsmyndigheten) har specialiserade enheter och
särskild personal för att samla in omfattande gränsrelaterad information, statistik och riskanalys
på central och regional nivå. Det fanns dock vissa farhågor i fråga om spridningen av den insamlade
informationen inom gränsvaktsmyndigheten (från huvudkontoret till gränsövergångsställen och vice
versa). Dessutom bör informationsutbytet mellan analysenheterna vid olika brottsbekämpande
myndigheter utökas. I dag tar varje myndighet fram sin egen statistik utifrån sina egna behov och
indikatorer – vilket bl.a. leder till att det saknas harmoniserad statistik över irreguljär migration.
Dessutom saknar statistikmyndigheten (Rosstat) behörighet att samla in statistik över irreguljär
migration.
Både gränsvaktsmyndigheten och den federala migrationsmyndigheten håller på att utveckla olika
databaser som ska tillgodose viktiga behov. Möjligheten att sammankoppla dessa databaser kunde
dock förbättras, eftersom vissa av dem endast går att söka i via myndigheternas respektive regionala
kontor, eller genom officiella administrativa framställningar (t.ex. det in-/utresesystem som förvaltas
av den federala migrationsmyndigheten).
Dessutom gick det inte att utvärdera kvaliteten i och metoden för riskanalys. EU:s experter hade inte
möjlighet att se något exempel på de riskanalyser som enligt uppgift utarbetas regelbundet varje
månad, kvartal och år.
Samarbete sker med angränsande EU-medlemsstater när det gäller att samla in och analysera
uppgifter. Informationsutbytet inom ramen för samarbetsavtalet mellan gränsvaktsmyndigheten och
Frontex beskrivs ovan.
Ryssland har för avsikt att samla in uppgifter om passagerare som anländer till, avreser från eller
passerar genom landets territorium oavsett transportmedel (luft-, sjö- eller landvägen). Lagstiftningen
införs gradvis från den 1 december 2013 och innebär att transportföretag måste lämna
förhandsinformation om passagerare. Syftet förefaller snarare vara säkerhet än irreguljär migration.
Den ryska sidan har bekräftat att lagstiftningen endast omfattar förhandsinformation om passagerare.
Den gällande lagstiftningen har ändrats. Avsikten att samla in uppgifter för överflygningar är
fortfarande en källa till stor oro för EU. Situationen kommer att övervakas noggrant.

Arbeta för att införa åtgärder för att förebygga och förhindra dokumentförfalskning och
användning av förfalskade dokument vid gränsövergångar, bl.a. genom utbildning av
anställda vid brottsbekämpande myndigheter, gränsmyndigheter och tullmyndigheter.
Alla besökta gränsövergångsställen hade grundläggande utrustning för att upptäcka förfalskade
dokument. Personalen utbildas i att använda utrustningen genom kurser, seminarier och workshoppar.
Alla gränsvakter vid den första kontrollen utbildas i dokumentsäkerhet vid något av
gränsvaktsmyndighetens utbildningscentrum. Dessutom får de fortbildning vart femte år. Cheferna för
gränsövergångsställena ansvarar för kompletterande utbildning på plats. De anställda vid
gränsövergångsställena måste klara ett prov en gång om året. Repetitionskurser erbjuds i allmänhet vid
behov.
Misstänkta dokument undersöks noggrannare vid efterföljande kontroller (om sådana finns vid ett
visst gränsövergångsställe – se ovan för anmärkningar om de efterföljande dokumentkontrollerna).
22
Tjänstemännen vid de efterföljande kontrollerna får ingen särskild utbildning, men de rekryteras från
den mer erfarna personalen.
Det finns ingen databas över förfalskade dokument och inte heller något särskilt material med
exempel på förfalskade dokument vid gränsövergångsställena. Det vanligaste materialet vid
gränsövergångsställena är provexemplar på internationella resehandlingar med en beskrivning av deras
viktigaste säkerhetsdetaljer. Nyheter i fråga om förfalskningar sprids ad hoc (t.ex. i början av ett
arbetspass).

Genomföra utbildningsprogram och vidta åtgärder mot korruption, bl.a. genom etiska
normer, med särskild inriktning på tjänstemän i gränsrelaterade organ och avhjälpa
eventuella brister.
EU:s experter besökte gränsvaktsmyndighetens akademi och ett institut för utbildning av tjänstemän.
Utbildningssystemet för tjänstemän fick en positiv bedömning och sägs vara förenligt med
Bolognaprocessen. En akademisk metod och vetenskaplig forskning ingår i utbildningen. Åtgärder
mot korruption och etik ingår i grundutbildningen för alla tjänstemän.
Institutet anordnar också fortbildning för tjänstemän vid gränsvaktsmyndigheten. Alla tjänstemän
måste genomgå en sådan kurs vart femte år, och kurserna pågår i en till två månader.
Utbildningsprogrammen för gränsvakter och underofficerare (warrant officers) presenterades dock
inte för besöksgruppen.
Åtgärder mot korruption och etiska normer sägs ingå i grundutbildningen för tjänstemännen vid
gränsvaktsmyndigheten. EU:s experter informerades om att varken den federala
migrationsmyndigheten eller gränsvaktsmyndigheten erbjuder ytterligare kurser om kampen mot
korruption. EU:s experter fick inte se gränsvaktsmyndighetens kod mot korruption. Enligt uppgift
finns det olika typer av interna och externa kontroller, såsom frågeformulär för resande, hjälptelefoner
och kameror vid gränsövergångsställena, för att upptäcka och förhindra försök till korruption.
Frågor och rekommenderade åtgärder som ska följas upp inom ramen för block 2:
På grundval av slutsatserna ovan identifierade kommissionen följande frågor som behöver
diskuteras ytterligare med de ryska myndigheterna:

Villkoren för vistelse inom ramen för ett tillfälligt uppehållstillstånd och/eller arbetstillstånd,
särskilt när det gäller längden på affärsresor, registreringsförfarande, kvotsystem, förfarande
för förlängning och åtföljande hälsokontroller, verkar vara onödigt komplicerade.

En omfattande integrationsstrategi, även för personer under internationellt skydd, har inte
genomförts fullt ut, vilket begränsar möjligheten att förvalta lagliga migrationsflöden
effektivt.

Besluten att bevilja internationellt skydd verkar inte baseras på något sammanhängande
system för information om ursprungsländer. Ett sådant skulle kunna ge myndigheterna en
solid grund i fråga om den verkliga situationen i de sökandes ursprungsländer. Detta kan
påverka enhetligheten i de besluten.

Avsaknaden av gränskontroller mellan Ryssland och Vitryssland innebär att det finns fri
rörlighet mellan de båda länderna (inbegripet eventuella sekundära förflyttningar för personer
23
som vistas irreguljärt i länderna). För att effektivt förhindra ett eventuellt missbruk måste det
inrättas ett konkret och strukturerat samarbete mellan den federala migrationsmyndigheten och
gränsvaktsmyndigheten och de berörda myndigheterna i Vitryssland.

För en effektiv migrationsförvaltning krävs ett gott samarbete mellan de myndigheter som
kontrollerar gränsen (dvs. gränsvaktsmyndigheten) och de myndigheter som hanterar
situationen inne i landet (den federala migrationsmyndigheten), t.ex. genom en
sammanlänkning av databaser, närvaro av tjänstemän från den federala
migrationsmyndigheten vid vissa gränsövergångsställen samt spridning av information om
asylförfaranden. Detta skulle inte bara ge en god överblick över situationen (t.ex. statistik över
gripanden av irreguljära migranter såväl inom landet som vid gränsen) utan även ge ordentlig
tillgång till internationella skyddsmekanismer vid gränsen.

I vissa fall får de gripna personer som vistas irreguljärt i Ryssland inte något utvisningsbeslut
utan får endast administrativa böter. Detta kan skapa ett rättsligt limbo där personen inte har
rätt att vistas i Ryssland, men inte heller är skyldig att lämna landet.

Många gränsövergångsställen vid gränsen mot EU saknar kapacitet för att hantera
personflödet effektivt, vilket bidrar till långa väntetider. Dessutom är infrastrukturen föråldrad
vid vissa gränsövergångsställen vid gränsen mot OSS-länder. Detta kan lösas både genom att
de berörda gränsövergångsställena utvecklas och genom att olika myndigheter förbättrar sina
förfaranden för kontroller vid gränsövergångsställena. I detta sammanhang bör det också
påpekas att myndigheterna i stort sett inte använder profilering eller riskanalys vid sina
personkontroller vid gränsövergångsställena – att göra det skulle kunna göra kontrollerna mer
effektiva.
Följande åtgärder rekommenderas för att förbättra genomförandet av de gemensamma stegen
ytterligare:

Se till att det påskyndade förfarandet inom ramen för avtalet mellan EU och Ryssland om
återtagande genomförs fullt ut genom att gränsvakter får information om och utbildning i sina
uppgifter i sammanhanget.

Anta det nya förslaget till asyllag som bl.a. omfattar förfarandet vid gränsen. Göra den
rättsliga ställningen för personer med subsidiärt skydd mer lik den rättsliga ställningen för
flyktingar. Ge tillgång till rättigheter oavsett registrering. Se till att ändamålsenliga handlingar
utfärdas till asylsökande även under förfarandet för att fastställa tillåtlighet.

Med tanke på det stora antalet asylsökande från Ryssland i EU bör det anordnas
informationskampanjer i de mest berörda områdena om de rättigheter och skyldigheter som
gäller för personer som står under internationellt skydd eller som ansöker om sådant i EU.

Förbättra utbytet av relevant, harmoniserad, indikatorbaserad och regelbunden statistik och
gemensamt analysarbete med Frontex inom ramen för det samarbetsavtal som har ingåtts av
gränsvaktsmyndigheten.

Upprätta efterföljande dokumentkontroller åtminstone vid de mest belastade
gränsövergångsställena och ge gränsövergångsställena lämpligt material om möjliga
förfalskningstekniker så att de har större möjlighet att upptäcka förfalskade handlingar.
Till följd av bristen på tillräcklig information kunde kommissionen inte göra någon fullständig
utvärdering av framstegen inom följande frågor med anknytning till block 2:

Övervakningsstrategin för gröna och blå gränser (utrustning, teknik osv.).
24

Innehåll i utbildningen och den etiska koden för gränsvakter.

Effektiviteten i det rättsliga systemet för asylöverklaganden (statistik, utbildning osv.).

Möjliga riskanalysrapporter om irreguljär migration och gränsförvaltning.

Innehållet i interinstitutionella avtal mellan gränsvaktsmyndigheten
brottsbekämpande myndigheter om samarbete i gränsförvaltningen.
och
andra
Block 3: Allmän ordning, säkerhet och rättsligt samarbete
Allmän bedömning
Med sin fullt utbyggda administrativa struktur och kapacitet hos de brottsbekämpande
myndigheterna har Ryssland arbetat aktivt på senare år för att ta itu med gränsöverskridande
brottslighet, terrorism och korruption. Nackdelen med de många olika myndigheterna är dock att
det finns risk för överlappande behörigheter. En sammankoppling av de relevanta databaserna skulle
också kunna underlätta kontakterna mellan de olika myndigheterna. Även om Ryssland är öppet för
internationellt samarbete och har inrättat olika kanaler för det ändamålet inom dessa områden är
processen i praktiken mycket centraliserad och integrerad i de berörda myndigheternas huvudkontor.
Detta leder till stora förseningar i hanteringen av förfrågningar från tredjeländer. Samarbetet skulle
kunna förbättras ytterligare genom ett operativt avtal med Europol. Den polisreform som har
genomförts under flera år bör förbättras ytterligare eftersom några av dess ursprungliga mål
uppenbarligen inte har nåtts.
Ryssland har tagit fram ett omfattande system för att bekämpa penningtvätt/finansiering av terrorism
(AML/CFT). De brister som identifierats av arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt
(FATF) kommer att behandlas i kommande lagändringar. De ryska myndigheterna tillämpar också en
övergripande strategi mot narkotika som syftar till att minska såväl tillgången som efterfrågan. När
det gäller människohandel erkänner Ryssland att landets uppgifter inte återspeglar problemets
omfattning. Det vidtas åtgärder för att bekämpa de kriminella aspekterna av människohandeln, men
det saknas en tydlig ram för en omfattande behandling (inbegripet skyddade boenden) för offren.
Ryssland har också en omfattande strategi mot terrorism som är i linje med internationell praxis, med
en tydlig inriktning på hotet från norra Kaukasus. Ansträngningar inom ovan nämnda områden är dock
små när det gäller att göra riskanalyser knutna till inrättandet av tullunionen (med Kazakstan och
Vitryssland) och en eventuell viseringsfrihet med EU.
Ryssland har nyligen vidtagit flera strategiska och lagstiftningsmässiga åtgärder mot korruption.
Landet har nu ratificerat alla stora internationella konventioner, däribland från FN, OECD och
Europarådet, och omfattas alltså av deras övervakningsmekanismer. Ryssland verkar vara öppet för att
genomföra de rekommendationer som utfärdats under den övervakningen. Det finns fortfarande flera
orosmoln här, bl.a. när det gäller samarbete med det civila samhället, rättsväsendets oberoende och
offentlig upphandling.
När det gäller rättsligt samarbete har Ryssland ratificerat de två Haagkonventionerna om bortförande
av barn och om skydd av barn. Konventionen om bortförande av barn är (eventuellt med några smärre
förbättringar) klar att börja tillämpas, även om alla EU-medlemsstater ännu inte har godkänt Rysslands
tillträde till konventionen på EU:s vägnar. Konventionen om skydd av barn trädde i kraft för mycket
kort tid sedan, och även om den centrala myndigheten har utsetts håller genomförandelagstiftningen
fortfarande på att utarbetas. När det gäller straffrättsliga frågor är Ryssland part i Europarådets
viktigaste konventioner som bildar utgångspunkten för ett effektivt samarbete. Det rättsliga samarbetet
25
i straffrättsliga frågor är dock (i likhet med området för brottsbekämpning) extremt centraliserat, vilket
fördröjer svaren på olika förfrågningar. Dessutom har vissa EU-medlemsstater problem med sina
förfrågningar, där svar inte lämnas inom sex månader, eller inte lämnas alls.
När det gäller uppgiftsskydd har Ryssland ratificerat Europarådets konvention från 1981 och
tillämpar den genom flera federala lagar och andra genomförandeakter. Tilläggsprotokollet har dock
ännu inte ratificerats, och kommissionen anser inte att det utsedda övervakningsorganet
(Roskomnadzor) är oberoende.
Närmare kommentarer
3.1 Kamp mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, terrorism och korruption

Följa gällande internationella normer i kampen mot penningtvätt och finansiering av
terrorism, särskilt genom att effektivt genomföra rekommendationerna från
arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt (FATF).
Ryssland har utvecklat ett omfattande system mot penningtvätt och finansiering av terrorism sedan
landets första lagar inom området antogs 2001. Den viktigaste rättsliga grunden inom området är
federal lag nr 115-FZ. Vissa bestämmelser i strafflagen och lagen om administrativa överträdelser är
också tillämpliga i detta sammanhang. Denna rättsliga ram har ändrats flera gånger, framför allt för att
den behövde anpassas efter de internationella normerna.
Kärnmyndigheten i detta avseende är den federala finansinspektionen (Rosfinmonitoring) som
fungerar som rysk finansunderrättelseenhet (FIU). Den underställdes presidenten direkt i maj 2012.
Rosfinmonitoring är en professionell, välutrustad myndighet med tillräckliga personalresurser (vid sitt
huvudkontor och vid de regionala kontoren).
Rosfinmonitoring leder den nationella samordningsmekanismen mot penningtvätt och deltar i den
nationella mekanismen mot terrorism. Dessutom fick myndigheten i juni 2013 i uppdrag att utarbeta
en nationell strategi för arbetet mot penningtvätt och lade den 5 juli 2013 fram en handlingsplan för att
öka insynen och förhindra missbruk av företag och andra rättsliga enheter. År 2014 kommer
Rosfinmonitoring också att göra den allra första nationella hotbedömningen inom området för arbetet
mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Rosfinmonitoring driver också ett internationellt
utbildnings- och metodcentrum som anordnar de berörda utbildningarna för 3 000 deltagare om året.
Det finns också internetbaserade kurser för självstudier. Brottsutredningar i fall av penningtvätt som
rapporteras av Rosfinmonitoring bedrivs av flera brottsbekämpande myndigheter, medan fall av
finansiering av terrorism utreds av den federala säkerhetstjänsten efter rapporten från
Rosfinmonitoring.
Rosfinmonitoring bedriver ett aktivt internationellt samarbete, särskilt genom att tillhandahålla
sekretariatet för eurasiska gruppen (EAG) och ta över ordförandeskapet för FATF i juli 2013. År 2011
gjordes 1 200 informationsutbyten med utländska finansunderrättelseenheter.
Det ryska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism har utvärderats grundligt av
internationella aktörer (FATF och Europarådet/Moneyval-kommittén) på senare år. För att uppfylla
FATF:s rekommendationer i sin senaste rapport, som offentliggjordes 2012, ligger ett lagförslag med
ett antal ändringar av den nationella lagstiftningen för godkännande hos den statliga duman. När
lagförslaget har trätt i kraft kommer den viktigaste återstående frågan att vara rättsliga enheters
straffrättsliga ansvar, som fortfarande saknas i rysk lagstiftning.
26
Vid besöket konstaterades stora framsteg, vilket stämmer överens med andra internationella aktörers
bedömningar. Enligt EU:s experter är den ryska institutionella och rättsliga ramen i stort sett förenlig
med de internationella normerna. Den statistik över verksamheten som lämnades under EU:s besök
ingår i Second Third Round Written Progress Report som lämnats in till Moneyval-kommittén.
När det gäller finansiering av terrorism har de ryska myndigheterna rapporterat att
sammanlänkningen mellan terrorism och organiserad brottslighet ökar och att intäkterna från
utpressning, stölder och rån används för att finansiera terrorism. Myndigheterna är väl medvetna om
riskerna inom detta område.
Samarbetet mellan myndigheterna Rosfinmonitoring och federala säkerhetstjänsten verkar vara
väletablerat och fungera.

Ytterligare förbättra informationsutbytet och samarbetet mellan berörda organ hos
båda parter för att effektivt bekämpa handel med olaglig narkotika, psykotropa ämnen
samt deras prekursorer, och effektivt tillämpa samarbetsavtalet mellan
Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN) och
berörda organ i Ryssland.
Strategin för statens narkotikapolitik har utarbetats av Rysslands federala myndighet för
narkotikakontroll. Den antogs 2010 och gäller fram till 2020. Strategin är främst inriktad på minskning
av efterfrågan, minskning av tillgången och internationellt samarbete.
Den federala myndigheten för narkotikakontroll har det huvudsakliga ansvaret för att bekämpa
narkotikarelaterad brottslighet och även för att genomföra strategin. År 2007 inrättades en central
kommitté mot narkotika med regionala kommittéer i hela Ryssland för att samordna arbetet och
insatserna inom detta område. Kommittén leds av den federala myndigheten för narkotikakontroll, och
även andra brottsbekämpande myndigheter sägs delta.
När det gäller minskning av efterfrågan ligger tonvikten vid unga människor som ännu inte har
missbrukat narkotika. Det erbjuds behandling och rehabilitering, och det finns ett samarbete med
skolor, föräldrar och icke-statliga organisationer. Investeringar görs för att inrätta behandlingscentrum,
men de motsvarar inte behovet i dag (t.ex. brist på platser för hiv-behandling).
Behandlingsprogrammen verkar enbart vara inriktade på en sjukdom per program, vilket inte ger
utrymme för en holistisk och omfattande behandling av personer.
Arbetet på tillgångssidan utförs av många brottsbekämpande myndigheter. Den centrala positionen
innehas av den federala myndigheten för narkotikakontroll. Brottsutredningar kan dock göras av
polisen, den federala myndigheten för narkotikakontroll, den federala säkerhetsmyndigheten och
utredningskommittén (beroende på omständigheterna och sakförhållandena i fallet). Antalet
brottsbekämpande myndigheter (inbegripet den federala tullmyndigheten för gränskontroller) och
deras befogenheter behöver förtydligas och delas upp tydligare. Denna situation påverkar också
effektiviteten i det internationella samarbetet. Dessutom är problemet med syntetiska droger och
särskilt den långsamma processen för att föra upp nya drogkombinationer på förteckningen över
förbjudna ämnen ett gemensamt problem.
Statistik över narkotikasituationen tas fram med uppgifter som samlats in från distrikten, medan den
nationella kommittén är ansvarig för det övergripande genomförandet och rapporterna till presidenten.
Det finns dock ingen analys av de potentiella riskerna för narkotikasmuggling efter inrättandet av
tullunionen med Kazakstan och Vitryssland eller viseringsfriheten med EU.
27
De centralasiatiska länderna hör till de viktigaste partnerna i det internationella samarbetet. Andra
viktiga partner är Pakistan, Afghanistan, USA och EU-medlemsstaterna (även på grundval av
internationella avtal). Ryssland deltar också i internationella och regionala forum som
Pompidougruppen och Östersjöstaternas råd (CBSS). Det viktigaste samarbetsflödet är centraliserat
och kräver kontakter mellan huvudkontoren för alla förfrågningar om samarbete. Detta innebär att det
tar lång tid att få svar. De ryska myndigheterna påpekade att det fanns vissa mekanismer för direkt
samarbete ute på fältet, men dagens praxis bör förbättras.
Samarbete förekommer mellan den federala myndigheten för narkotikakontroll och ECNN på
grundval av det samförståndsavtal som undertecknades den 26 oktober 2007. I detta sammanhang har
ECNN och den federala myndigheten för narkotikakontroll upprättat en stabil och permanent
kommunikationskanal som gör det möjligt att utbyta information om olika ämnen av ömsesidigt
intresse. Den federala myndigheten för narkotikakontroll och ECNN har också utväxlat inbjudningar
till tekniska möten och expertmöten. ECNN tar regelbundet emot förfrågningar om information om
narkotikarelaterad lagstiftning nationellt och i EU.
Avtalet mellan EU och Ryssland om kontroll av narkotikaprekursorer undertecknades vid
toppmötet i juni 2013. Avtalet bör träda i kraft när ratificeringsförfarandena är slutförda på båda sidor.

Utbyta information om respektive strategier och lagar för att bekämpa människohandel
och skydda dess offer, i enlighet med parternas skyldigheter enligt FN:s konvention mot
gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess protokoll om människohandel
samt avhjälpa eventuella brister.
Påföljder för människohandel i Ryssland infördes för första gången genom federal lag nr 162-FZ
från 2003 om ändring av den ryska strafflagen. Ryssland ratificerade också både FN:s konvention mot
gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess protokoll om människohandel 2004.
Ryssland är ursprungsland, transiteringsland och destinationsland för människohandel, främst för
sexuell exploatering och utnyttjande av arbetskraft. Även om den officiella (tämligen grundläggande)
statistiken visar att människohandelsbrott endast utgör 0,1 % av alla brott, säger till och med
myndigheterna själva att det verkliga antalet är mycket större (ungefär 8 %). Offren kommer främst
från Centralasien och länderna i södra Kaukasus. Ingen särskild statistik finns över offer för
människohandel.
Den myndighet som har det största ansvaret för att utreda människohandel är inrikesministeriet, som
har en särskild avdelning för dessa frågor. Den federala säkerhetsmyndigheten hanterar brott som
inbegriper ett nationellt hot och storskaliga organiserade verksamheter genom irreguljär invandring.
Utredningskommittén utför däremot brottsutredningar i ärenden som berör minderåriga eller statliga
tjänstemän. Även om den federala migrationsmyndigheten inte har befogenhet att utreda sådana fall
har myndigheten ansvaret för irreguljära migranters situation och kommer åtminstone att ha kontakt
med offren för människohandel. I likhet med andra områden orsakar de överlappande befogenheterna
fortfarande problem inom detta område. Staten har inte något organ som övervakar statens
verksamheter i fråga om kampen mot människohandel eller gör regelbundna bedömningar av
resultatet. Inrikesministeriet tog fram en färdplan för en reform som bl.a. innefattade inrättandet av en
myndighetsövergripande
kommission
mot
människohandel
med
företrädare
för
riksåklagarmyndigheten, utrikesministeriet, den federala migrationsmyndigheten, den federala
säkerhetstjänsten, utredningskommittén och andra myndigheter.
28
Ryssland har inte någon särskild handlingsplan mot människohandel för att ta itu med företeelsen på
ett sammanhängande sätt. Människohandel behandlas fortfarande utifrån brottsaspekten, dvs. kampen
mot de nätverk som organiserar den. Utifrån det perspektivet krävs inga särskilda kommentarer utom
möjligen angående det ovannämnda problemet med överlappande befogenheter. Det finns dock ingen
särskild lagstiftning om skydd för offer för människohandel, och de enda tillämpliga reglerna verkar
vara dem som berör skyddsprogrammet för brottsoffer och vittnen till brott. Denna strategi bör
förbättras med tanke på de speciella omständigheterna för offer för människohandel, som kanske inte
täcks in av de allmänna programmen. Skyddat boende för offer drivs ofta av icke-statliga
organisationer eller internationella organisationer, som Internationella organisationen för migration
(IOM), Röda korset eller kyrkor. Staten (den federala migrationsmyndigheten) eller kommuner bistår
med viss finansiering/visst stöd på ad hoc-basis. IOM spelar en viktig roll när det gäller att bistå offer,
och det finns ett samarbete med aktörer som inrikesministeriet och den federala
migrationsmyndigheten. IOM driver också ett skyddat boende i Sankt Petersburg och genomför
regionala program i Republiken Karelen och andra områden. Vid det skyddade boende som besöktes i
Moskvaområdet och som drevs av kyrkan fanns flera vietnamesiska offer för människohandel som
väntade på att återvända. De fick sina grundläggande behov, däribland hälso- och sjukvård,
tillgodosedda. Centrumet drevs dock uppenbart på mycket provisoriska grunder. Det bör eftersträvas
mer strukturella lösningar.
Att döma av tillgängliga uppgifter har det inte förekommit några landsomfattande kampanjer för att
öka medvetenheten om människohandel i Ryssland. År 2012 offentliggjorde och distribuerade
inrikesministeriet en informationsbroschyr som varnade för risken att falla offer för människohandel. I
några delar av landet gick inrikesministeriet samman med kommunfullmäktige för att distribuera
broschyrerna på offentliga platser, som utbildningscentrum. Inrikesministeriet anordnade regelbundna
utbildningar 2012 för att ge sina anställda vägledning om hur människohandelsfall skulle hanteras.
De ryska myndigheterna ansåg att det internationella samarbetet var effektivt i praktiken, med
gemensamma insatser med Ukraina, Spanien, Finland och Uzbekistan.

Se till att det förekommer informationsutbyte och samarbete mellan berörda organ hos
båda parter så att de effektivt kan bekämpa terrorism och vapenhandel och andra
allvarliga gränsöverskridande brott i enlighet med gällande folkrätt och parternas
lagstiftning.
Ryssland har ett ganska omfattande system för att bekämpa terrorism som baseras på federal lag
nr 35-FZ från 2006 och dess efterföljande ändringar. Ryssland är också part i alla stora FN- och
Europarådskonventioner för kampen mot terrorism, och ratificeringen av dessa har även lett till
ytterligare lagändringar.
Den ledande myndigheten för detta är den federala säkerhetsmyndigheten, medan de politiska
åtgärderna hanteras av den nationella kommittén mot terrorism och dess regionala avdelningar. Den
nationella kommittén mot terrorism är ett ministerieövergripande organ som leds och stöds av den
federala säkerhetsmyndigheten.
Den ryska politiken mot terrorism är omfattande och förenlig med gällande internationell praxis
(t.ex. FN:s globala strategi mot terrorism) och täcker också frågor som berör arbete mot radikalisering
och behandling av offer för terrorism. Lagstiftningen och de praktiska arrangemangen verkar ständigt
utvecklas, och man har t.ex. tagit fram ett nationellt varningssystem i tre nivåer och en ny
29
myndighetsövergripande underrättelsedatabas för kamp mot terrorism. Det finns en nationell
mekanism för att frysa terroristers tillgångar genom domstolsorder.
De ryska myndigheterna anser uppenbart att hotet från terrorism med ursprung i norra Kaukasus är
prioriterat.
De ryska myndigheterna hävdar att andra hot om terrorism än dem som har sitt ursprung i religiös
extremism visserligen finns i deras land, men att de är under kontroll och hittills inte har nått en sådan
nivå att de kan utmynna i verkliga terroristattacker.
När det gäller myndighetsövergripande samarbete för straffrättsliga förfaranden i samband med
terrorism är den federala säkerhetsmyndigheten både en säkerhetstjänst och en brottsbekämpande
myndighet som har mandat att också bedriva terrorismrelaterade brottsutredningar.
Utredningskommittén påpekade dock att den har hand om de flesta brottsutredningar i
terrorismrelaterade fall, efter den federala säkerhetsmyndighetens förundersökningar.
Inrikesministeriet har också en avdelning för att bekämpa terrorism. Slutligen finns det specialiserade
och utbildade enheter för kamp mot terrorism på både central och territoriell nivå hos riksåklagaren.
Befogenheterna när det gäller kampen mot terrorism och extremism verkar vara rättsligt reglerade.
EU:s experter fick också intrycket av att inrikesministeriets praktiska arbete i fråga om extremism
överlappar det arbete mot terrorism som utförs av den federala säkerhetsmyndigheten inom ramen för
dess exklusiva behörighet.
Aspekter på kampen mot terrorism hanteras i både den allmänna och den särskilda utbildningen av
brottsbekämpande personal. Besöket vid inrikesministeriets förvaltningsakademi i Domodedovo
visade att Ryssland har en tillfredsställande kapacitet i detta avseende.
De ryska myndigheterna är mycket väl medvetna om vikten av internationellt samarbete för att
förebygga och bekämpa terrorism. Ryssland är en aktiv partner som spelar en avgörande roll i många
internationella forum, däribland det globala forumet för terrorismbekämpning, och samarbetar med
EU:s samordnare för kampen mot terrorism.
När det gäller vapenhandeln fick EU:s experter intrycket att merparten av de organ som besöktes inte
ägnade sig tillräckligt mycket åt företeelsen. Reglerna för lagligt vapeninnehav uppges vara mycket
stränga i Ryssland. EU:s experter gjorde dock en bedömning av behovet av mer kunskap och aktuella
trender i vapenhandeln (inbegripet smuggling av enstaka vapendelar) av de behöriga ryska
myndigheterna (däribland den federala tullmyndigheten). I likhet med arbetet mot narkotika görs ingen
riskbedömning med en analys av hur vapenhandeln skulle påverkas av en eventuell viseringsfrihet
mellan EU och Ryssland eller av tullunionen.

Utbyte av information om respektive strategier och lagar för att bekämpa och förhindra
korruption, även inom den offentliga sektorn, och avhjälpa eventuella brister.
Ryssland har gjort många ansträngningar när det gäller politik och lagstiftning. Den viktigaste
rättsakten är den federala lagen om kampen mot korruption. Den kompletteras med många
bestämmelser i andra rättsakter, däribland strafflagen och lagen om administrativa överträdelser. Det
finns också ytterligare bestämmelser i en mängd dekret. Den viktigaste grunden för Rysslands politik
mot korruption är 2010 års nationella strategi mot korruption, som kompletteras med nationella planer
mot korruption (nuvarande för 2012–2013). Denna ram (som bl.a. omfattar den gällande
administrativa ramen, definition av korruption, tillgång till information, intressekonflikter,
bestämmelser om deklaration av tillgångar osv.) innehåller en omfattande struktur för kampen mot
30
korruption i Ryssland. Det krävs dock ytterligare förbättringar, och det pågår också olika
lagstiftningsinitiativ (t.ex. skyddet för visselblåsare som nyligen infördes i rysk lagstiftning).
Vidare har Ryssland ratificerat alla stora internationella konventioner inom området, däribland FN:s,
OECD:s och Europarådets konventioner. Efter dessa ratificeringar omfattas Ryssland också av de
övervakningsmekanismer som föreskrivs i dessa instrument. I det här sammanhanget genomfördes
OECD:s fas 1-utvärdering och tre utvärderingsomgångar av Greco fram till mars 2012. Det gjordes
också en utvärdering inom ramen för FN:s konvention mot korruption i början av 2013. Alla dessa
processer ledde till rekommendationer som nu bör ha genomförts fullt ut. Ryssland arbetar också för
att följa relevanta rekommendationer från FATF, som landet övertog ordförandeskapet för
sommaren 2013.
De två viktigaste myndigheter som ansvarar för att genomföra Rysslands politik mot korruption är
presidentens administration (den politiska sidan) och riksåklagarmyndigheten (den operativa
sidan och åtalssidan).
Det högsta organet på politisk (men delvis också på verkställande) nivå är presidentens råd mot
korruption (PACC), med presidenten som ordförande. I rådet samlas cheferna för berörda organ och
ministerier. Rådet samordnar verksamheter, utarbetar förslag till presidenten och övervakar
genomförandet av lagstiftningen mot korruption i enlighet med den nationella planen mot korruption.
Ett presidium som leds av PACC och vars ordförande är chefen för presidentens administration
ansvarar för mer operativa uppgifter i samarbete med den specialiserade avdelningen i presidentens
administration. Framför allt kontrollerar presidiet de deklarationer av tillgångar som lämnas in av
högre tjänstemän från alla myndigheter, och det hanterar även intressekonflikter för de berörda högre
tjänstemännen.
Riksåklagarmyndigheten samordnar alla de verkställande myndigheterna när det gäller
genomförandet av lagarna och strategin mot korruption. Riksåklagarmyndigheten har en specialiserad
enhet på central och regional nivå med särskilt utbildade åklagare som ska ta hand om ärendena mot
korruption.
Riksåklagarmyndighetens utredningar är beroende av operativt stöd från den federala
säkerhetsmyndigheten och inrikesministeriet. Vissa utredningsbehörigheter i korruptionsfall ligger
också hos utredningskommittén. EU:s experter upplystes om att det också finns specialiserade
enheter för korruptionsfall hos de myndigheterna, åtminstone på central nivå, medan särskilda
tjänstemän är specialiserade på sådana fall på regional nivå. I likhet med vad som påpekas angående
de brottsbekämpande myndigheterna är fördelningen av behörigheter mellan dessa myndigheter oklar.
Det verkar förekomma samarbete mellan myndigheterna, men bestämmelserna och normerna för det
samarbetet verkar inte vara särskilt väl definierade.
Utöver den ovannämnda ramen krävs enligt lag att alla federala myndigheter ska inrätta särskilda
kommittéer för interna utredningar av beteendet hos myndighetens tjänstemän och av
intressekonflikter. Alla dessa myndigheter måste också inrätta en separat enhet (inom sin
personalavdelning) som framför allt ska kontrollera de deklarationer av tillgångar som lämnas av
myndighetens tjänstemän.
På liknande sätt har det upprättats en mall för en etisk kod för statliga tjänstemän, och den har
godkänts av PACC:s presidium. Mallen innehåller hänvisningar till de mest relevanta
lagbestämmelserna och de etiska uppförandenormer som alla tjänstemän ska följa. Alla myndigheter i
31
Ryssland bör utgå från dem och utarbeta sin interna uppförandekod. Tyvärr fick EU:s experter inte ta
del av denna kod.
När det gäller utbildning av de myndigheter som är mest relevanta i kampen mot korruption har
riksåklagarmyndigheten tagit fram ett särskilt program för såväl sina egna tjänstemän som för andra
myndigheter. Dessutom får åklagarna för de specialiserade enheterna mot korruption ytterligare
utbildning med inriktning på deras arbete. Andra myndigheter lämnade endast mycket allmän
information om utbildningen mot korruption av deras tjänstemän. Det verkar som om denna utbildning
endast är en del av deras vanliga utbildningsprogram. Det lämnades ingen mer ingående information
om innehållet i den utbildningen.
Enligt den information som lämnades av riksåklagarmyndigheten under EU:s besök uppgick antalet
registrerade korruptionsbrott till 49 513 under 2012, vilket är 22,5 % mer än antalet registrerade
brott under 2011 (40 407). Åtal väcktes mot mer än 13 500 personer. Enligt offentlig officiell
information har ungefär 9 500 korrupta tjänstemän vid olika nivåer redan dömts i Ryssland. Det största
antalet korruptionsbrott gäller bedrägeri, förskingring och olaglig användning av egendom och medel.
Enligt samma uppgifter är korruptionen utbredd inom området för budgetanslag för statliga kontrakt,
transaktioner som innefattar federal och kommunal egendom och kontroll av affärsverksamhet.
På senare år har reglerna för deklarationer av tillgångar reviderats och förbättrats flera gånger. Fler
personer omfattas nu – en större grupp av högre tjänstemän med familjemedlemmar ska nu lämna
deklarationer (däribland chefer för statligt ägda företag). Dessa personer får inte äga fastigheter eller
andra finansiella tillgångar utomlands. Deklarationerna måste omfatta både inkomster och utgifter. Om
deklarationen inte lämnas in eller är felaktigt ifylld kan detta leda till uppsägning.
Förfarandena för att kontrollera deklarationer av tillgångar fastställs i lag och är mycket
detaljerade. När det gäller den konkreta metoden lämnades mycket lite information. De myndigheter
som EU:s experter träffade meddelade bara att alla deklarationer kontrolleras och att ytterligare
korskontroller kan göras med hjälp av banker och skattemyndigheter. EU:s experter fick inte tillstånd
att träffa de tjänstemän som utför kontrollerna i myndigheternas specialiserade enheter.
EU:s experter fick begränsad information om riskbedömningar i samband med deklarationer och
utvärdering av tillgångar. Det är endast riksåklagarmyndigheten som gör sådana riskbedömningar, och
de är inriktade på de rättsliga bestämmelser och befattningar i den offentliga förvaltningen som är
särskilt sårbara för korruption. Det görs ingen mer detaljerad eller fokuserad analys, och andra
myndigheter förefaller inte ta fram några sådana handlingar över huvud taget. Detta bör förbättras.
Samtidigt har bestämmelserna om konfiskering av tillgångar utvecklats. På senare tid har dessa
bestämmelsers räckvidd utökats till att även omfatta missbruk av offentlig ställning.
När de ryska myndigheterna överlämnade statistik över deklarationer av tillgångar meddelade de
att 211 000 deklarationer av 1,3 miljoner inlämnade deklarationer hade kontrollerats av de behöriga
myndigheterna under 2012. Över hela landet avslöjade kontrollerna 16 000 fall av överträdelser när
det gällde att lämna in uppgifter, och påföljderna för offentliga tjänstemän till följd av bedrägerier som
upptäckts efter kontrollerna av deklarationerna av tillgångar ledde till att 322 offentliga tjänstemän
sades upp 2012.
Den senaste ändringen i lagstiftningen gäller skyddet av visselblåsare. Enligt bestämmelserna får det
endast vidtas disciplinära åtgärder mot en visselblåsare om detta beslutas av en särskild kommission
32
som har inrättats i den berörda myndigheten. Dessutom ska visselblåsaren få kostnadsfri juridisk
rådgivning. Bestämmelserna undertecknades av presidenten i april 2013, och dess användning i
praktiken bör övervakas noggrant.
Vissa ansträngningar görs för att samarbeta med det civila samhället. Under 2012 färdigställde
justitieministeriet utkastet till en övergripande plan för samarbetet mellan offentliga myndigheter,
lokala myndigheter och sociala institutioner i kampen mot korruption. Planen ska genomföras
senast 2014. Detta samarbete behöver dock fortfarande förbättras. Framför allt bidrar de nuvarande
övergripande förhållandena för de icke-statliga organisationer som verkar i Ryssland (särskilt lagen
om s.k. utländska agenter) inte till en stabil och oberoende verksamhet hos de icke-statliga
organisationerna. Inom området för kamp mot korruption är det mer strukturerade samarbetet mot
korruption dessutom begränsat till affärsorganisationer. För andra icke-statliga organisationer och det
civila samhället är det strukturerade samarbetet mycket begränsat och sker på ad hoc-basis, trots att
alla myndigheter förklarar att de är öppna för alla typer av kontakter med invånarna.
Övergripande och detaljerade regler finns för tillgång till information om offentliga myndigheters
verksamhet. Varje myndighet är skyldig att skapa en egen webbplats och regelbundet offentliggöra
särskild information om arbetet mot korruption. Ministeriet för arbetsmarknad och socialt skydd samt
åklagare ska övervaka och kontrollera att lagen tillämpas korrekt. Brist på efterlevnad kan leda till
administrativa och disciplinära påföljder.
Reformen av rättsväsendet är avgörande när det gäller politiken mot korruption. Det finns dock vissa
orosmoln när det gäller rättsväsendets oberoende i Ryssland, vilket påverkar den allmänna
trovärdigheten i ansträngningarna mot korruption (däribland en stark ställning för ordföranden vid
respektive domstol, särskilt när det gäller tilldelning av ärenden). Det vidtas vissa åtgärder för att
offentliggöra domar. Enligt uppgifter har så gott som alla domstolar skapat officiella webbplatser och
alla domar från handelsrätter finns tillgängliga online, men domar från det allmänna rättsväsendet
finns fortfarande bara delvis tillgängliga där.
Reglerna för offentlig upphandling håller fortfarande på att ses över. Det verkar ha gjorts stora
ansträngningar för att göra anbudsprocessen så öppen som möjligt. En viss brist på insyn både i fasen
före anbudsgivningen och i genomförandet av själva kontraktet kan dock vara ett problem.

Samarbeta mot korruption inom ramen för 1994 års avtal om partnerskap och
samarbete mellan EU och Ryssland.
Flera EU-finansierade rättsstatsprojekt inom ramen för avtalet om partnerskap och samarbete mellan
EU och Ryssland och avtalet om modernisering mellan EU och Ryssland syftar till att stödja insatser
mot korruption. Dessutom har det anordnats seminarier av Byrån för tekniskt bistånd och
informationsutbyte (Taiex), studiebesök och expertseminarier om polissamarbete för olika
brottsbekämpande organ.
Kommissionen arbetar tillsammans med Europeiska utrikestjänsten för att föra en strukturerad dialog
om kampen mot korruption med de ryska myndigheterna. Det har dock endast anordnats ett möte
hittills (i december 2011) i Moskva. Nästa möte väntas ske i Bryssel i slutet av 2013, och där ska även
det civila samhället delta.

Följa gällande rekommendationer från Gruppen av stater mot korruption (Greco).
33
Ryssland ratificerade Europarådets straffrättsliga konvention om korruption 2006. Ryssland
undertecknade tilläggsprotokollet till den konventionen 2007, men har ännu inte ratificerat det.
Ryssland anslöt sig till Greco 2007 och omfattas sedan dess av gruppens mekanism för utvärdering av
normer. Rapporterna från de första och andra utvärderingsrundorna offentliggjordes 2008. Den
senaste, rapporten från Grecos tredje utvärderingsrunda, offentliggjordes i mars 2012. Ryssland
verkar lägga mycket stor vikt vid att uppfylla sina internationella åtaganden i detta avseende, samtidigt
som landet i vissa frågor anger att det inte delar utvärderarnas synpunkter.
Grecos utvärderingsgrupp utfärdade rekommendationer om anklagelser om korruption, bl.a. i fråga
om vissa egenskaper hos mutor i den offentliga sektorn, särskilt erbjudanden av, löften om och
mottagande av fördelar, där även andra icke-materiella fördelar bör ingå i det vidare begreppet muta.
Dessutom bör fler personer omfattas av reglerna. På den ryska sidan informerades EU:s experter om
att förslag till ändringar av strafflagen håller på att utarbetas i syfte att utöka räckvidden för lagens
bestämmelser om mutor, så att de tydligt innefattar alla former av (orättmätiga) fördelar, även
icke-materiella sådana. Utredningskommittén har lämnat information om ett förslag till ändring av
strafflagen för att införa straffrättsligt ansvar för juridiska enheter. EU:s experter informerades om att
justitieministeriet hade lagt fram några förslag till ändringar av den federala lagen om politiska partier
för att öka insynen i finansieringen av partier. Det lämnades ingen information om när dessa
ändringar skulle antas.
Riksåklagarmyndigheten angav att kriterierna för rekrytering av den egna personalen hade förbättrats
efter några av Grecos tidigare rekommendationer. Nu omfattar de villkor för högre utbildning av
kandidaterna och ett urvalsförfarande, däribland rättvis konkurrens, insyn och undvikande av
intressekonflikter.
Enligt normal praxis efter rapporten om den tredje utvärderingsrundan ska rapporten om efterlevnad
lämnas i oktober 2013. EU:s experter informerades om att den skulle lämnas in i tid av Ryssland.
3.2 Samarbete i brottsbekämpning

Vidta nödvändiga åtgärder för att sluta avtal om och effektivt genomföra ett strategiskt
och operativt samarbetsavtal mellan Europol och Ryssland.
Efter fyra förhandlingsrundor (och experternas möten) har parterna slutligen färdigställt ett förslag till
avtal. Texten överlämnades till Europols styrelse i maj 2013 som vidarebefordrade den till den
gemensamma tillsynsmyndigheten för ett yttrande. När den gemensamma tillsynsmyndigheten har
yttrat sig kommer styrelsen att besluta om avtalet kan översändas till rådet för att direktören ska
bemyndigas att underteckna avtalet.

Utbyta information om relevanta reformer av de brottsbekämpande myndigheterna för
att förbättra parternas samarbete och se till att myndigheterna har en hög kapacitet när
det gäller att förebygga, upptäcka, förhindra och lösa brott, även i fråga om kampen mot
gränsöverskridande organiserad brottslighet, samt avhjälpa eventuella brister.
Inrikesministeriet (polisen), den federala säkerhetsmyndigheten, den federala myndigheten för
narkotikakontroll, utredningskommittén och den federala tullmyndigheten tillhör de viktigaste
brottsbekämpande myndigheterna. Dessa aktörers uppgifter i fråga om brottsbekämpning definieras i
reglerna för rättegång i brottmål. De är i princip effektiva, men överlappar varandra till viss del, vilket
ibland kan leda till operativa problem.
34
När det gäller samarbete och fördelning av uppgifter under utredningar, föregås brottsutredningar
av s.k. operativa utredningar som genomförs av agenter vid samma utredningsorgan. Operativa
utredningar omfattas av särskild lagstiftning, och syftet med dem är att samla in dokumentation och
bevis för att kunna inleda den faktiska brottsutredningen. På grundval av den insamlade bevisningen
gör brottsutredaren tillsammans med åklagaren en bedömning av om det finns tillräckliga grunder för
att inleda en brottsutredning eller om ärendet bör hänvisas tillbaka till den operativa utredningen.
Utredningsmyndigheten fastställs i enlighet med artikel 151 i strafflagen. I princip är det
riksåklagarmyndigheten som ska avgöra eventuella konflikter om behörighet mellan myndigheterna
och i så fall ta ett ärende från en myndighet och överlämna det till en annan. Riksåklagarmyndigheten
ska också samordna utredningar när mer än en myndighet deltar. Det finns dock undantag till denna
regel: utredningskommittén får avsluta en brottsutredning som inleddes av kommittén.
Den federala myndigheten för narkotikakontroll har inte behörighet att gå vidare till operativa
utredningar eller brottsutredningar. I stället arbetar den med administrativa utredningar. Om resultatet
av en administrativ utredning pekar mot ett brott hänvisas ärendet till en annan myndighet av
åklagaren.
Några av de ryska myndigheterna antydde att de problem som orsakas av överlappande behörigheter
mellan de brottsbekämpande myndigheterna kan förbättras genom en planerad ny lag som avsevärt
skulle öka utredningskommitténs ansvar i fråga om brottsutredningar. Det lämnades dock inga
ytterligare uppgifter om det lagförslaget.
Den 7 februari 2011 inleddes reformen av polisen genom att flera lagar, straffrätten och reglerna för
rättegång i brottmål antogs eller ändrades. Till följd av den reformen gjordes den ryska polisen till en
federal myndighet som uteslutande finansieras genom den federala budgeten. Antalet poliser
minskades med 20 % fram till 2012. Merparten av dessa neddragningar gjordes emellertid bland
poliser ute på fältet, medan den administrativa personalen, särskilt i regionerna, i princip är
oförändrad. Många experter anser att åtgärderna inte har varit effektiva. Det anges att fler reformer
kommer att göras i framtiden.
Polisen förvaltar de mest omfattande datasystemen, och andra myndigheter kan begära information
från dem. Databasen verkar inte vara sammankopplad med de andra databaser som förvaltas av andra
brottsbekämpande myndigheter.

Stärka bilateralt och multilateralt samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter
och rättsliga myndigheter i EU-medlemsstaterna och i Ryssland för att begränsa
gränsöverskridande organiserad brottslighet.

Genomföra gemensamma insatser och använda andra operativa medel och metoder för
gränsöverskridande brottsbekämpande samarbete mellan Ryssland, EU och deras
berörda myndigheter och medlemsstater i aktuella fall.
Internationellt samarbete och informationsutbyte för ryska brottsbekämpande myndigheter sker främst
genom Interpol, regionala avtal eller bilateralt. Sambandsmän posteras därför utomlands. Avtalet med
Europol kommer när det har slutits att ytterligare förbättra samarbetet och informationsutbytet med
EU, särskilt när det gäller övervakning och bekämpning av gränsöverskridande organiserad
brottslighet.
35
De ryska brottsbekämpande myndigheterna har erfarenhet av samarbete och har genomfört olika
gemensamma insatser, även med EU-medlemsstaterna. De berörda parterna ansåg att resultatet av
detta samarbete har varit tillfredsställande.
Den federala tullmyndigheten har också en viktig roll när det gäller kampen mot gränsöverskridande
brottslighet vid gränsövergångsställena, och den deltar i ett ganska omfattande internationellt
samarbete. Samarbetet inom Världstullorganisationen (WCO) har en avgörande roll i sammanhanget.
Den federala tullmyndigheten har också undertecknat bilaterala avtal om tullsamarbete, bl.a. för att
bekämpa brottslighet, med 48 länder. Ryssland samarbetar också med EU inom ramen för de regionala
kontoren för informationssamarbete.
Utredningskommitténs företrädare rapporterade att de deltar i ett positivt och effektivt samarbete
med grannländerna och med Interpol. När det gäller EU-länderna har utredningskommittén bilaterala
samarbetsavtal med Finland, Frankrike och Tyskland. Andra avtal har ingåtts med Förenta staterna,
Israel, Norge och Kazakstan.
Inrikesministeriet är den ryska centralpunkten för samarbetet med Interpol. Landet uppges också ha
tecknat samförståndsavtal med nästan alla angränsande länder och OSS-länder.
Gränsvaktsmyndigheten (under federala säkerhetsmyndigheten) samarbetar också med tredjeländers
myndigheter i fråga om gränsförvaltning (se mer under block 2).
De ryska brottsbekämpande myndigheterna (inrikesministeriet, federala myndigheten för
narkotikakontroll, federala tullmyndigheten, federala säkerhetsmyndigheten) deltar också i
gränsöverskridande partnerskap inom ramen för Östersjöstaternas råd.
Under mötena med EU:s experter underströk de ryska myndigheterna att samarbetet i sin nuvarande
utformning anses vara effektivt och ändamålsenligt. Det är dock uppenbart att det internationella
samarbetet med ryska myndigheter ofta drivs genom huvudkontoren. Det är sällan möjligt med
kontakter på regional nivå. Detta leder till onödiga dröjsmål i informationsutbytet.
3.3 Rättsligt samarbete

Vidta nödvändiga åtgärder för att sluta avtal om och effektivt genomföra ett strategiskt
och operativt samarbetsavtal mellan Eurojust och Ryssland.
Förhandlingar inleddes mellan Eurojust och Ryssland i oktober 2006. Den senaste rundan hölls i
mars 2011. Ytterligare kontakter togs i december 2012 och även efter det att Eurojust informerats om
Rysslands ratificering av Europarådets konvention om skyddet för personuppgifter från 1981. På
förslag av Eurojust besökte Eurojusts uppgiftsskyddsombud Ryssland i september 2013 och tog emot
omfattande information från den ryska datatillsynsmyndigheten, men vissa frågor behövde fortfarande
förtydligas och diskuteras. Besöket var ett av villkoren för att förhandlingarna skulle fortsätta. Nästa
förhandlingsrunda kommer att hållas när vissa formella åtgärder som parterna kommit överens om har
vidtagits.

Ansluta sig till och genomföra 1980 års konvention om de civila aspekterna på
internationella bortföranden av barn och 1996 års konvention om behörighet, tillämplig
lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder
till skydd för barn.
36
Ryssland har ratificerat 1980 års konvention om de civila aspekterna på internationella
bortföranden av barn, som trädde i kraft den 1 oktober 2011 för Ryssland. Anslutningen gäller dock
bara i förhållande till en ”gammal” avtalsslutande stat när den staten har godkänt Rysslands
anslutning. För EU handlar godkännandet av Rysslands anslutning också om den interna fördelningen
av befogenheter mellan EU och EU-medlemsstaterna, vilket väntar på ett förtydligande från
EU-domstolen.
Ministeriet för utbildning och vetenskap har utsetts till central myndighet för den konventionen. Den
berörda enheten inom ministeriet håller på att omorganiseras. Det verkar som om endast en person
arbetar heltid med att hantera inkommande ansökningar. Den centrala myndigheten har hittills tagit
emot 16 ärenden, och det har inte gjorts några ansökningar om återvändande som tydligt skulle
omfattas av konventionen. Ryssland uppges ändå vara redo att tillämpa konventionen rent
administrativt. Det skulle kunna underlätta för den centrala myndigheten om dess behörighet på
området reglerades av en federal lag, eftersom den har i uppdrag att samordna andra myndigheter,
vilket ofta är svårt i Ryssland.
När det gäller tillämpningen av konventionen kommer den centrala myndigheten att ansvara för att
granska ansökningar, utse behörig domstol och ge den sökande råd om att inleda en process. Två andra
viktiga myndigheter (bortsett från den centrala myndigheten i sig) är inrikesministeriet och den
federala inspektörsmyndigheten. Båda myndigheterna kommer att ansvara för sökandet efter barnet.
Förslagen till ändringar av den federala lagen har utarbetats och bör antas snart. Det finns inga planer
på en mer detaljerad reglering av förfarandena för ansökan och återvändande, även om det kunde vara
lämpligt med tydligare bestämmelser om återvändandeförfarandet eller definitionen av de behöriga
domstolarna (den senare anges endast i högsta domstolens resolution från 1996).
Ryssland har också ratificerat 1996 års Haagkonvention om skydd av barn. Den trädde i kraft den
1 juni 2013. Ministeriet för utbildning och vetenskap har utsetts till central myndighet. Det praktiska
arbetet för att genomföra konventionen pågår fortfarande. De berörda lagändringarna håller på att
utarbetas och bör antas under 2014.
Med tanke på att antalet fall kan komma att öka när viseringsfrihet införs mellan EU och Ryssland,
diskuterade EU:s experter också två andra Haagkonventioner som kan vara relevanta för rättsligt
samarbete (även om de inte uttryckligen ingår i förteckningen över de gemensamma stegen), nämligen
konventionen om delgivning i utlandet av handlingar (1965) och konventionen om bevisupptagning
(1970). När det gäller den förra konventionen finns det redan en avsevärd arbetsbörda. De långa
dröjsmålen i förfarandet kan endast avhjälpas genom att Ryssland drar tillbaka sin invändning mot
artikel 10 a och alltså tillåter direkt leverans per post på mottagarens begäran. När det gäller den
senare konventionen rekommenderades att en rysk central myndighet skulle utses (något som har dröjt
länge, med tanke på att Ryssland anslöt sig till konventionen 2001) för att undvika behovet av att
använda diplomatiska kanaler för allt utbyte, vilket leder till förseningar.

Utbyta relevant information om genomförande av och effektivitet i
utlämningsförfaranden, framställningar om ömsesidig rättslig hjälp, verkställande av
utländska domstolars beslut, överföring av dömda personer, inbegripet statistik, stärka
samarbetet och avhjälpa eventuella brister.
Bortsett från bilaterala och regionala fördrag (t.ex. OSS) samt program för samarbete mellan
departement är Ryssland part i flera Europarådskonventioner inom området för rättsligt samarbete i
straffrättsliga ärenden: utlämningskonventionen (1957), konventionen om inbördes rättshjälp (numera
37
ömsesidig rättslig hjälp) i brottmål (1959) och konventionen om överförande av dömda personer
(1983).
Trots att Ryssland utsåg flera myndigheter för att kommunicera med andra avtalsslutande parter när
landet anslöt sig till konventionen om inbördes rättshjälp i brottmål vidarebefordras i praktiken
alla ärenden som innefattar rättslig hjälp till riksåklagarmyndigheten för granskning och vidare
uppföljning. Det är endast i brådskande fall som de rättsliga myndigheterna i den ansökande staten kan
ställa förfrågningar direkt till de ryska rättsliga myndigheterna. Detta orsakar dröjsmål och
eftersläpningar i behandlingen av ärenden.
I allmänhet är riksåklagarmyndigheten den centrala myndigheten för flertalet fall av rättsligt
samarbete. För ömsesidig rättslig hjälp i skedet före rättegången och i utlämningsärenden skickas alla
framställningar via och tas emot av riksåklagarmyndigheten. Inrikesministeriet är emellertid den
centrala myndigheten för överföringar av dömda personer. Det centraliserade systemet för hantering
av framställningar och genomförandet av dem är ganska långsamt.
Enligt den statistik som lämnats av riksåklagarmyndigheten tas ungefär 3 000 framställningar om
rättslig hjälp emot varje år. Ungefär 1 000 av dem kom från EU-medlemsstater. I genomsnitt tar det
från två till tre månader upp till sex månader att verkställa en begäran, beroende på typ och
omfattning. Inrikesministeriet meddelade att det tar emot ungefär 30 000 framställningar om rättslig
hjälp årligen, men att förhållandevis få av dem gäller brottmål. Ministeriet har som målsättning att
verkställa framställningarna inom fyra månader. Vissa EU-medlemsstater stöter dock regelbundet på
svårigheter i sitt rättsliga samarbete i brottmål med Ryssland, och deras framställningar tar mer än sex
månader att verkställa eller behandlas inte alls.
Ett decentraliserat samarbete som organiseras direkt mellan lokala eller regionala nivåer skulle kunna
påskynda processen och göra den mer effektiv. Ryssland uppmuntras också att underteckna och
ratificera det andra tilläggsprotokollet (2001) till den europeiska konventionen om inbördes rättshjälp
(numera ömsesidig rättslig hjälp) i brottmål.
Ett annat problem inom området för rättsligt samarbete i brottmål är att den ryska sidan vägrar tillåta
förhör med ryska medborgare som misstänkta när de befinner sig i Ryssland efter att ha begått
brott utomlands. I stället föreslår de ryska myndigheterna att den ansökande staten ska överföra målet
till Ryssland, vilket ofta inte går av praktiska skäl. Denna metod fördröjer eller hindrar vissa ärenden
från att gå vidare.
Riksåklagarmyndighetens akademi erbjuder utbildning inom alla åklagarområden. En handbok om
rättslig hjälp offentliggjordes 2012. Domarakademin anordnar omfattande utbildningsprogram för
domare. Internationella ärenden ingår i programmen men lyfts inte fram särskilt.
3.4 Personuppgifter

Ansluta sig till och genomföra Europarådets konvention om skydd för enskilda vid
automatisk databehandling av personuppgifter från 1981 (konvention nr 108) och dess
tilläggsprotokoll från 2001 om tillsynsmyndigheter och gränsöverskridande flöden av
personuppgifter.
Ryssland ratificerade Europarådets konvention om personuppgifter från 1981 den 15 maj 2013.
Konventionen trädde i kraft i Ryssland den 1 september 2013 och tillämpas genom flera federala lagar
och andra genomförandeakter.
38
Vissa olösta frågor återstår, särskilt datatillsynsmannens oberoende och tillämpningen av rätten till
uppgiftsskydd i fråga om ”statshemligheter”. En av de viktigaste frågorna är i vilken omfattning den
federala lagen om uppgiftsskydd är tillämplig på statshemligheter (den aktuella reservationen gjordes
när konventionen ratificerades). De flesta ärenden och databaser inom området för brottsbekämpning
och statssäkerhet verkar omfattas av undantaget utan att det är motiverat på grundval av
proportionalitet och nödvändighet. De uppgifter som behandlas vid gränskontroller ska enligt uppgift
emellertid omfattas av de standardiserade reglerna för uppgiftsskydd.
Även om Ryssland inte gav någon tydlig angivelse av sina avsikter i fråga om landets anslutning till
tilläggsprotokollet till konventionen, insisterade de ryska myndigheterna i sina förklaringar på att den
nuvarande lagstiftningen och den ryska tillsynsmyndighetens ställning är helt och hållet förenlig med
det protokollet.
Det tillsynsorgan (i den mening som avses i protokollet) som ansvarar för kontrollen och
övervakningen av att behandlingen av personuppgifter uppfyller kraven i den ryska lagstiftningen är
Roskomnadzor – ett organ som ligger under ministeriet för kommunikationer och massmedier.
Organets ställning, dess sammansättning och regler för tillsättning av dess chef och tjänstemän anges i
regeringens förordning nr 228 från 2009. Det faktum att ministeriet utövar tillsynen och ställningen för
Roskomnadzors chef och tjänstemän, som utnämns och avskedas av ministeriet, visar i sig att organet
inte är oberoende. Dessutom bekräftas Roskomnadzors ställning som tillsynsorgan inte i federal lag,
där ett sådant organ endast nämns i allmänna ordalag. Den ryska sidan hävdade att denna lösning var
vanlig i Ryssland för liknande organ och att Roskomnadzors befogenheter inte skulle kunna ändras
utan en granskning av duman.
Den ryska sidan överlämnade information om Roskomnadzors finansiella resurser, personalresurser
och administrativa struktur och angav att de var tillräckliga.
Roskomnadzor har framför allt behörighet att övervaka innehållet i behandlingen av personuppgifter,
bl.a. klagomål, register över registeransvariga, utredningar osv. Till skillnad från andra federala
myndigheter har organet också behörighet att utveckla politiken och lägga fram lagstiftningsförslag
om
uppgiftsskydd.
Roskomnadzor
har
dock
inte
behörighet
att
kontrollera
informationssäkerhetsaspekterna på behandling av personuppgifter. När det gäller den offentliga
sektorn utförs denna kontroll av den federala säkerhetsmyndigheten (främst krypteringssystem) och
den federala myndigheten för teknisk exportkontroll (organ som lyder under försvarsministeriet med
bredare befogenheter inom området, även om dessa befogenheters omfattning inte förtydligades av
den ryska sidan). Någon kontroll av informationssäkerheten hos privata registeransvariga verkar dock
inte förekomma.
Det anordnades relevant utbildning och särskilda seminarier för Roskomnadzors anställda. Organet
anordnade också flera informationskampanjer.
Frågor och rekommenderade åtgärder som ska följas upp inom ramen för block 3:
På grundval av slutsatserna ovan identifierade kommissionen följande frågor som behöver
diskuteras ytterligare med de ryska myndigheterna:

Någon omfattande analys verkar inte har gjorts eller planeras av vilka konsekvenser en
eventuell viseringsfrihet med EU eller inrättandet av tullunionen får för kampen mot
39
organiserad brottslighet, människohandel, smuggling av olagligt gods osv. En sådan analys
skulle kunna göra det lättare för brottsbekämpande myndigheter att hantera de nya
utmaningarna med ökad rörlighet för personer och varor bättre, både inom ramen för
tullunionen och en eventuell viseringsfrihet mellan EU och Ryssland.

Olika brottsbekämpande myndigheters behörigheter verkar överlappa varandra inom berörda
områden. Detta kan leda till brister i utredningarna och bidrar också till otydliga system för
samarbetet mellan dessa myndigheter (inbegripet avsaknad av gemensamma databaser osv.).

Ryssland har genomfört polisreformer som dock har lett till förvirrande resultat och enligt
många källor bör ses över i framtiden. Polisens roll och effektivitet är avgörande för många
områden inom viseringsdialogen.

Det nuvarande praktiska samarbetet mellan de ryska och EU-medlemsstaternas
brottsbekämpande och rättsliga myndigheter är fortfarande mycket centraliserat och kräver att
kontakter går enbart genom de respektive huvudkontoren. Detta bidrar till fördröjningar i
myndigheternas respektive reaktioner.

Politiken mot korruption är en fråga som har särskilt stor övergripande betydelse, inte bara för
grupp 3 utan även för de andra grupperna i viseringsdialogen. En av de avgörande delarna här
är rättsväsendets oberoende, vilket fortfarande är ett orosmoment i Ryssland. I det här
sammanhanget bör det påpekas att inte alla domstolsavgöranden offentliggörs. Dessutom
verkar det finnas mycket begränsade kanaler för samarbete med och delaktighet för det civila
samhället när det gäller att utforma och genomföra politiken mot korruption. Detta kan i
kombination med det generellt ogynnsamma klimatet för det civila samhällets funktion leda
till en politik mot korruption som inte tar itu med grundorsakerna till företeelsen. Det saknas
också insyn i den offentliga upphandlingsprocessen (inbegripet fasen efter anbuden), vilket
kan leda till missbruk.

Avsaknaden av en oberoende datatillsynsmyndighet är oroväckande och bör åtgärdas.
Relevansen hos den nya lagen om uppgiftsskydd måste förtydligas när det gäller
brottsbekämpning och statshemligheter.
Följande åtgärder rekommenderas för att förbättra genomförandet av de gemensamma stegen
ytterligare:

Införa straffrättsligt ansvar för juridiska enheter i den ryska kampen mot
penningtvätt/finansiering av terrorism och systemen mot korruption för att göra åtgärderna
mer effektiva när det gäller juridiska enheter och inte bara fysiska personer.

Anta lagförslaget för att ta itu med de farhågor som togs upp i FATF:s granskning 2012 för att
närma den interna lagstiftningen till de internationella normerna.

Både Ryssland och EU har åtagit sig att bekämpa människohandel. Det är dock omöjligt att
göra detta effektivt utan omfattande regler för alla aspekter på den företeelsen. Därför
rekommenderas att det införs en omfattande rättslig och politisk ram för att ta ett helhetsgrepp
mot människohandel, även i fråga om skyddet av offer för människohandel.
40

Genomföra rekommendationer från den utvärderingsprocess som drivs av Greco, OECD och
FN:s konvention mot korruption (däribland en mer inkluderande definition av mutor, där
erbjudanden om mutor och icke-monetära fördelar ska omfattas av lagstiftningen) i syfte att
närma den interna politiken och lagstiftningen till de internationella normerna för kamp mot
korruption.

Efter ratificeringen av 1980 års konvention om bortförande av barn och 1996 års konvention
om skydd av barn är det nödvändigt att anta den nödvändiga genomförandelagstiftningen
(inbegripet förtydligande av barnets återvändande och de respektive centrala myndigheternas
respektive befogenheter) för att konventionerna ska kunna fungera ordentligt i praktiken.

Det är avgörande med effektivt och snabbt rättslig hjälp mellan EU och de ryska
myndigheterna för att hantera de ökade personflödena vid en eventuell viseringsfrihet och
konsekvenserna av den. Därför är det nödvändigt att förbättra samarbetet med
EU-medlemsstaterna genom att snabbt besvara framställningar om rättslig hjälp, bl.a. när det
gäller att anordna förhör med ryska medborgare som är misstänkta för överträdelser i
EU-medlemsstaterna och vid behov göra nödvändiga ändringar i de berörda lagarna. I det här
sammanhanget kan man också överväga en ratificering av det andra tilläggsprotokollet till den
europeiska konventionen om inbördes rättshjälp (numera ömsesidig rättslig hjälp) i brottmål
från 1959.

Ratificera tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om personuppgifter från 1981 och i
detta sammanhang säkerställa datatillsynsmyndigheten, med hänsyn till den övergripande
betydelsen av reglerna för uppgiftsskydd. Detta bör bl.a. leda till möjligheter att snabbt ingå
ett samarbetsavtal med Eurojust, förutsatt att farhågorna angående uppgiftsskydd avhjälps.
Till följd av bristande information kunde kommissionen inte göra någon fullständig utvärdering
av framstegen inom följande frågor med anknytning till block 3:

Praktisk metod för kontroller av tillgångsdeklarationer, riskbedömningar för korruption som
utarbetats av berörda myndigheter, innehåll i etiska koder mot korruption för de viktigaste
brottsbekämpande myndigheterna (den federala säkerhetsmyndigheten, den federala
tullmyndigheten, polisen, utredningskommittén), innehåll i utbildning mot korruption och dess
metoder i de berörda myndigheterna.

Till vilken grad lagstiftningen om uppgiftsskydd är tillämplig på personuppgifter som
behandlas inom området för brottsbekämpning, särskilt när det gäller sekretessbelagda
uppgifter.
Block 4: Yttre förbindelser
Allmän bedömning
Ryssland har tagit fram ett omfattande regelverk för den fria rörligheten för både ryska och
utländska medborgare. Stora ansträngningar görs för att skapa en rättslig grund och garantera
legitimiteten i de insatser som brottsbekämpande myndigheter gör när det gäller personers rätt att resa
in i, lämna och röra sig fritt inom Rysslands territorium. Svårigheter i den praktiska tillämpningen av
dessa förordningar kan leda till situationer där lagstiftningen inte tillämpas enhetligt, särskilt på grund
av stora skillnader i förhållandena i olika delar av Ryssland.
41
Det finns flera begränsningar av den fria rörligheten, och dessa regleras genom särskild lagstiftning
för att kontrollera tillträdet till särskilda områden med begränsat tillträde för såväl ryska som utländska
medborgare på grund av hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna säkerheten.
Åtkomsten till identitets- och resehandlingar, även för särskilda grupper, som internflyktingar,
andra flyktingar, icke medborgare och statslösa personer samt personer som tillhör minoriteter, är väl
kontrollerad, även om vissa grupper fortfarande har problem med att få vissa dokument utfärdade och
registrera bosättning korrekt. Vissa positiva åtgärder har vidtagits för att göra det lättare att få
medborgarskap och åtföljande dokumentation för personer i irreguljära situationer (tidigare
medborgare i Sovjetunionen) i linje med rekommendationer från internationella organ. Det har införts
politik för att öka insyn i och tillgång till offentliga tjänster som berör utfärdande av identitets- och
resehandlingar och ansvarsskyldighet för brottsbekämpande myndigheter, även dem som är delaktiga i
reglering och övervakning av fri rörlighet. Det återstår dock att se hur effektiv denna politik är för att
minska eventuellt diskriminerande praxis, bl.a. mot personer som tillhör minoriteter eller med en viss
etnisk bakgrund. Vissa källor, som den europeiska kommissionen mot rasism och intolerans (ECRI) i
sin rapport 2013, har lyft fram ständiga problem med bosättningsregistrering för vissa grupper.
När det gäller utbildningsprogram för tjänstemän vid brottsbekämpande myndigheter, åklagare
och domare och andra yrkesverksamma inom de områden som ingår i block 4 angav de ryska
myndigheterna att den offentliga förvaltningen innefattade en viktig komponent för att kontrollera
yrkeskvalifikationer, och det fanns också en obligatorisk utbildning för att uppdatera
yrkeskunskaperna. Dessa utbildningsprogram innehåller inslag om mänskliga rättigheter, men det gick
inte att bedöma hur stor andel av utbildningen som särskilt ägnades åt mänskliga rättigheter i samband
med fri rörlighet. De ryska myndigheterna är väl medvetna om gällande rekommendationer från
FN-organ, OSSE och Europarådet inom området för fri rörlighet och underlättande av kontakter
mellan människor, och är redo att diskutera behovet av ytterligare ansträngningar för att samarbeta
inom dessa områden. Myndigheterna framhäver att de verkligen uppmärksammar de särskilda
rekommendationerna från FN:s organ, OSSE, Europarådet och de internationella organisationerna
för mänskliga rättigheter för att genomföra antidiskrimineringspolitik, skydda personer som tillhör
minoriteter och bekämpa hatbrott, eftersom många av dessa områden är känsliga och innebär
allvarliga svårigheter på grund av sin komplexitet.
När det gäller kampen mot diskriminering och hatbrott är de berörda ryska
myndigheterna/fackministerierna medvetna om komplexiteten i etnisk och religiös intolerans och
vidtar åtgärder för att få till stånd samordning och samråd mellan myndigheter. Diskriminering på
grund av sexuell läggning anses dock inte vara något problem. På expertnivå finns det ett genuint
intresse för att ta itu med negativa företeelser och hitta lösningar för att se till att brottsbekämpningen
fungerar effektivt. I praktiken kan det uppstå brister i både genomförandet av berörda förordningar och
rättsakter, effektiviteten i samarbetet mellan myndigheter och samarbetet med icke-statliga
organisationer, som nyligen fått problem med att bedriva sin verksamhet till följd av lagen mot
extremism och lagen om utländska agenter. I allmänhet anser de ryska myndigheterna att de pågående
insatserna för att skapa insyn i de brottsbekämpande myndigheterna är tillräckliga som åtgärd mot
diskriminering. Det pågår ansträngningar för att se till att internering och deportering av irreguljära
migranter eller personer som har brutit mot förordningarna om inresa och vistelse i Ryssland uppfyller
internationella normer. Samtidigt som utvecklingen av lagstiftningen och den federala
migrationsmyndighetens generella inställning går mot strängare kontroller, bättre efterlevnad av
internationella normer och ökad effektivitet har det i praktiken kommit rapporter om fall av massiva
42
och riktade interneringar av personer med viss etnisk bakgrund, eller om interneringsförhållanden som
inte uppfyller de normer som krävs enligt den gällande lagstiftningen.
De viktigaste organ som är utsedda för att ta upp frågor som berör mänskliga rättigheter och som ska
fungera som kanaler för klagomål – ombudsmannen och presidentens råd för utveckling av det civila
samhället och de mänskliga rättigheterna – har en dynamisk och aktiv strategi, men verkar ha
begränsade resurser och strävar efter att nå betydelsefulla eller synliga resultat som ofta åstadkoms ad
hoc, på grund av personliga ingripanden av ombudsmannen eller ordföranden för presidentens råd.
Även på denna nivå är det dock få myndigheter som erkänner att det kan förekomma diskriminerande
eller främlingsfientlig praxis. Ärenden med inslag av diskriminering eller främlingsfientlighet anses
ofta ha sociala, ekonomiska eller kriminella grunder (t.ex. händelserna i Pugatjov sommaren 2013 och
Birjuljovo i oktober 2013 som kopplas till påstådd korruption och bristande effektivitet hos polisen).
De berörda myndigheterna är dock mycket medvetna om att situationen är särskilt känslig när det
gäller en hög koncentration av migranter, reguljära eller irreguljära, i stadsområden, särskilt i Moskva.
och de erkänner att denna situation måste följas noggrant. Politisk känslighet (förvaltning av
migrationsflöden i Moskva var en av de viktigaste frågorna i kommunalvalet och står fortfarande högt
på den politiska dagordningen) och enstaka incidenter mot personer med ursprung i Kaukasus eller
Centralasien som förekommer ibland, visar att det krävs ytterligare ansträngningar som bygger på en
omfattande strategi som täcker mer än frågan om den tekniska förvaltningen av migrationen. I det här
sammanhanget är det oroväckande att myndigheterna inte övervakar hatpropaganda från politiker och i
den offentliga diskussionen.
När det gäller att förhindra att brottsbekämpande myndigheter begår övergrepp finns det interna
mekanismer för att hantera sådana fall, och vissa uppmärksammade fall (t.ex. ett fall som fick stor
spridning i medierna, där interner misshandlades av polis i Kazan 2012) har följts upp. De ryska
myndigheterna tenderar att förneka att det förekommer några problem eller brister i
brottsbekämpningen eller den fria rörligheten i norra Kaukasus, trots att detta motsägs av rapporter
från andra källor (t.ex. rapporten från det besök som kommittén till förhindrande av tortyr gjorde i
området 2011) och verkligheten på plats (i ombudsmannens rapport från 2012 konstateras t.ex. att det
är svårt att utreda fall av omild behandling och tortyr hos brottsbekämpande myndigheter i norra
Kaukasus, och EU:s experter som besökte Tjetjenien vittnade om förekomsten av vägspärrar i
Tjetjenien). När det gäller verkställandet av domar från Europeiska domstolen för de mänskliga
rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) inom de områden som ingår i block 4 visar de
berörda ryska myndigheterna att de vill verkställa domarna, men i ett antal särskilda fall som gällde fri
rörlighet, begränsades åtgärderna till ett visst ärende eller till instruktioner om att förbättra
rättssäkerheten eller allmän domstolspraxis, utan att problemet åtgärdades på systemnivå.
Närmare kommentarer

Se till att alla ryska medborgare och EU-medborgare och personer som vistas lagligen i
territorierna (oavsett tillåten längd på vistelsen) kan resa på samma villkor som
parternas egna medborgare i de respektive territorierna, inom ramen för deras interna
regler och förordningar om den nationella säkerheten.
Enligt den ryska konstitutionen har alla medborgare rätt till fri rörlighet, rätt att välja vistelseort och
bosättningsort i Ryssland. Rättigheter och friheter för en enskild person och en medborgare kan endast
begränsas genom federal lag i den omfattning som krävs för att skydda grunderna för det
konstitutionella systemet, moralen, välbefinnandet, rättigheterna och de legitima intressena hos andra
43
personer, det nationella försvaret och statens säkerhet. Ytterligare förordningar införs genom andra
federala lagar och förordningar som innebär att en rysk medborgare får vistas på en annan plats än sin
registrerade bosättningsort upp till 90 dagar utan registrering.
Lagstiftningen om utländska medborgares rättsliga ställning regleras genom federal lag nr 115-FZ
av den 25 juli 2002 och andra federala lagar. Utländska medborgare har samma rättigheter och
skyldigheter som ryska medborgare, utom i de fall som föreskrivs i federal lag.
Det finns mekanismer för klagomål: den sökande kan vända sig till arbetsledaren för den tjänsteman
som ansvarar för att utfärda den aktuella handlingen, eller till chefen för (den lokala) myndigheten.
Myndigheten ska besvara ett klagomål inom tio dagar. Ett klagomål kan också skickas in till den
federala migrationsmyndighetens federala kontor, som måste svara inom en månad. Det finns en
särskild avdelning inom den federala migrationsmyndigheten för sådana klagomål. Det är kostnadsfritt
att lämna in klagomål. Det går också att vända sig till domstol, åklagare eller ombudsmannen om man
vill använda en icke-administrativ väg.
Förteckningen över grunder för eventuella begränsningar av den fria rörligheten, valet av
vistelseort eller bosättningsort fastställs i federal lag nr 5242-1 och är uttömmande. Den gäller
gränsområden, avspärrade militära områden, avspärrade administrativa-territoriella formationer
(ZATO-områden) och områden som omfattas av särskilda ordningar på grund av olika krissituationer.
Nu gällande lagstiftning medger inga andra grunder för att begränsa medborgares fria rörlighet
(oräknat registreringsförfarandet i sig).
Åtkomst till områden med begränsat tillträde regleras genom ett regeringsdekret och omfattar
elva typer av avspärrade områden. Förteckningen över andra områden i Ryssland som är begränsade
för besök av (enbart) utländska medborgare offentliggörs och finns tillgängligt i ett offentligt nätverk,
visalink-russia.com.
Enligt lagstiftningen krävs i princip inte att områden med begränsat tillträde ska ha ett officiellt
geografiskt namn eller vara ordentligt utmärkta på kartor. Utländska medborgare måste ha ett särskilt
inresetillstånd för vissa territorier. Den federala säkerhetsmyndigheten har ansvar för att utfärda
sådana tillstånd. Reglerna för tillträde till ZATO-områden är olika beroende på vilken kategori av
ZATO-område det är fråga om, och de är i princip likadana för ryska och utländska medborgare.
Utländska medborgare kan dock inte bosätta sig i ZATO-områden.
När det gäller ärenden/svårigheter med särskilda grupper (t.ex. lagligt bosatta utlänningar,
flyktingar, statslösa personer) rapporterade de ryska myndigheterna knappt några svårigheter eller
problem i fråga om deras fria rörlighet i sin skriftliga rapport eller under EU:s experters besök. Detta
gäller även fall av diskriminering av personer med särskilt etniskt ursprung, däribland romer. Det
nämndes att romer i allmänhet inte var villiga att registrera sig, enligt uppgift på grund av sin
traditionella livsstil. I januari 2013 togs en handlingsplan för romer fram för att förbättra romernas
integrering i Ryssland. Handlingsplanen är förhållandevis ny och ska genomföras under 2013−2014,
och några erfarenheter av tillämpningen finns ännu inte. Den europeiska kommissionen mot rasism
och intolerans (ECRI) rekommenderar i sin rapport av den 20 januari 2013 att myndigheterna ska
införa förenklade och lättillgängliga förfaranden för att romer ska kunna reglera sin rättsliga ställning.

Skapa ett fullfjädrat och effektivt system för att utfärda rese- och identitetshandlingar,
bl.a. i fråga om kostnaden och tidsfristerna för förfarandena, till alla personkategorier,
44
t.ex. till alla medborgare, internflyktingar, flyktingar, icke medborgare och statslösa
personer, inbegripet personer som tillhör minoriteter.
I dag gör Ryssland åtskillnad mellan två kategorier av tvångsförflyttade människor: internflyktingar
och ofrivilliga migranter. Begreppet ”internflykting” används uteslutande om ryska medborgare som
tillfälligt har lämnat (så länge krisen varar) sin permanenta bosättningsort i Tjetjenien, befinner sig i en
tillfällig bostad på Rysslands territorium och (i allmänhet) har för avsikt att återvända till sin gamla
bosättningsort. Enligt den federala migrationsmyndigheten hade alla medborgare som tvingats lämna
sin permanenta bosättningsort i Tjetjenien och hade registrerats enligt det angivna förfarandet vid den
federala migrationsmyndighetens territoriella organ från och med den 1 april 2009 avregistrerats på
grundval av huruvida de uttryckte en vilja att återvända till sin tidigare permanenta bosättningsort. Det
betyder att det från och med den 1 april 2009 inte längre finns några personer som är registrerade som
”internflyktingar”. Den 1 juli 2013 fanns det 7 894 personer som var registrerade som ofrivilliga
migranter (som är ryska medborgare). Enligt den federala migrationsmyndigheten var endast ett fåtal
utländska medborgare registrerade som ofrivilliga migranter.
Administrativ utvisning eller deportering kan ske om en utländsk medborgare eller statslös person
vistas olagligt i Ryssland. När det gäller deportering och mekanismer för att överklaga
konstaterade ombudsmannen (Moskva) att det inte krävs några ytterligare rättsakter, men att praxis
måste förbättras. Den federala migrationsmyndigheten medgav också att perioden för att granska
deporteringsärenden ibland (särskilt när det gäller personer från Centralasien) tar längre tid än vad som
föreskrivs i lag för att det är svårt att fastställa den berörda personens medborgarskap då det saknas idhandlingar, eller på grund av att den stat som personen väntas deporteras till inte svarar/bekräftar i tid.
Det finns fall då lagstiftningen inte verkställs av praktiska skäl eller på grund brist på anläggningar,
även om myndigheterna är medvetna om de rättsliga kraven och beklagar situationen. Under EU:s
experters besök i Kazan medgav den lokala ombudsmannen och inrikesministeriet att personer som
omfattades av deporteringsförfaranden på grund av brist på anläggningar förvarades i
inrikesministeriets anläggningar tillsammans med personer som internerats för administrativa
överträdelser i stället för i särskilda förvarsenheter, i strid med gällande lagstiftning. Det konstaterades
att denna situation håller på att åtgärdas genom att en ny särskild förvarsenhet uppförs.
Under EU:s experters besök tog icke-statliga organisationer upp sina farhågor om att deras
verksamheter för att hjälpa medborgare – närmare bestämt sårbara grupper – att få tillgång till
handlingar och pass, övervaka förvarsenheter eller ge rättslig hjälp kan hindras av den nya lagen om
icke-statliga organisationer, den s.k. lagen om utländska agenter, eftersom många sådana icke-statliga
organisationer tar emot stöd från utlandet.
När det gäller ansträngningarna för att ratificera gällande internationella instrument om
statslöshet (t.ex. FN:s konvention om statslösa personers rättsliga ställning, FN:s konvention om
begränsning av statslöshet) anser de ryska myndigheterna att problemet med statslöshet håller på att
lösas effektivt inom ramen för de befintliga lagarna. Därför har Ryssland inte för avsikt att ratificera
de internationella instrumenten om statslöshet, men det genomförs andra program för att begränsa
statslöshet. Som exempel kan nämnas att federal lag nr 182-FZ om ändring av den federala lagen om
medborgarskap antogs den 12 november 2012. Ändringarna innebär att statslösa personer får rätt att
förvärva medborgarskap genom ett förenklat förfarande eller få uppehållstillstånd. Denna lags väntas
bli avgörande för att lösa problemet med hundratusentals f.d. Sovjetmedborgare som har levt i
Ryssland under irreguljära förhållanden.
45

Genomföra utbildningsprogram för tjänstemän inom brottsbekämpande myndigheter,
åklagare, domare och andra yrkesverksamma inom de områden som ingår i detta block
samt avhjälpa eventuella brister.
Det finns ett system för att erbjuda regelbunden yrkesutbildning för utredare och
undersökningstjänstemän, domare, åklagare och tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna.
Den obligatoriska grundutbildningen bygger på folkrätten, däribland mänskliga rättigheter, och
innefattar jämlikhet och bestämmelser om icke-diskriminering.
Den federala migrationsmyndigheten är en av de viktigaste myndigheterna inom området för fri
rörlighet, eftersom den är ansvarig för invandringsförfaranden. Det finns ingen särskild
utbildningsavdelning inom den federala migrationsmyndigheten, men den samarbetar regelbundet med
universitet och internationella organ som UNHCR, IOM, ILO och Röda korset när det gäller att
erbjuda tjänstemännen utbildning. Dessutom finns det obligatoriska utbildningsprogram för offentliga
tjänstemän som arbetar inom den federala migrationsmyndighetens organisation och som genomförs
en gång vart tredje år. Det anordnas några korta kurser för tjänstemän, som en 72-timmars kurs om
beviljande av asyl, som är obligatorisk för tjänstemän som arbetar ute på fältet och som är ansvariga
för att utfärda handlingar till flyktingar.
Utbildningsprogram för poliser, däribland i frågor som berör mänskliga rättigheter, genomförs främst i
samarbete med Moskvas universitet och andra nationella och internationella institutioner. Under den
högre utbildningen (fem års studier) finns det en ettårig kurs i förvaltningsrätt som omfattar
migrationsförfaranden och påföljder för överträdelse av migrationsreglerna. Mänskliga rättigheter
ingår i de allmänna studierna och kurserna. Det finns inga särskilda utbildningar för
icke-diskrimineringsåtgärder, skydd av nationella minoriteter och förebyggande av hatbrott.
Det finns flera institutioner som ansvarar för utbildning av domare och åklagare som har särskilda
utbildningsprogram om Europadomstolens rättspraxis, bl.a. i fråga om de ryska brottsbekämpande
myndigheternas praxis. Kurser med studier av särskilda domar i Europadomstolen, däribland fall som
berör påstådd tortyr eller andra former av omild behandling, ingår i kursplanerna för olika typer av
målgrupper.
Dessutom anordnas olika seminarier av rättsakademin i samarbete med UNCHR:s kontor i Ryssland.
Under de senaste tre åren har t.ex. tredagarsseminarier anordnats två gånger om året för domare och
jurister. Särskilda utbildningar och kompetensutveckling för personal inom området för fri rörlighet
när det t.ex. gäller anti-diskrimineringsfrågor, problem för särskilda grupper, skydd för minoriteter
eller kamp mot hatbrott, skiljs inte ut särskilt, utan ingår i en allmän kurs om mänskliga rättigheter.
Fortbildning för personal vid utredningskommittén genomförs inom ramen för ett institut för
yrkesfortbildning som har sex filialer i Ryssland. Det rapporterades att alla kurser tar upp mänskliga
rättigheter och fallstudier av mänskliga rättigheter, medan de grundläggande delarna ägnas åt särskilda
frågor som anti-diskriminering eller kamp mot hatbrott och extremism. Utredare specialiserar sig på
och utbildas i att hantera vissa typer av brott och samarbetar med andra myndigheter inom dessa
områden. Övervakningen av utbildningens effekt är inbyggd i systemet, och där ingår en bedömning
vid utbildningens slut och regelbunden utvärdering av dem som genomgått utbildningen för att
kontrollera att de tillämpar vad de lärt sig. Detta kopplas också till kvalitetsgranskning och bonusar.
Den federala migrationsmyndighetens utbildning av civil och certifierad personal omfattar också
sensibilisering i fråga om anti-diskriminering, hatbrott och gällande domar i Europadomstolen.
46

Diskutera och samarbeta om gällande rekommendationer från FN:s organ, OSSE,
Europarådet och internationella organisationer för mänskliga rättigheter inom
områdena för fri rörlighet och underlätta kontakter mellan människor.
Förenkling av förfaranden för att få medborgarskap: År 2013 välkomnade FN:s kommitté för
avskaffande av rasdiskriminering (CERD) antagandet av federal lag nr 182-FZ av den
12 november 2012 om ändring av 2002 års federala lag om medborgarskap för att göra det enklare för
f.d. medborgare i Sovjetunionen att få ryskt medborgarskap. I sina skriftliga svar rapporterade
dessutom de ryska myndigheterna att ett lagpaket håller på att utarbetas i olika utskott i den statliga
duman med det främsta syftet att avsevärt förenkla förfarandet för att få ryskt medborgarskap. Sedan
mars 2013 har 4 500 ansökningar tagits emot. Övervakningsorgan har tidigare identifierat vissa
grupper som sårbara när det gäller problem med att få medborgarskap på grund av en komplex
lagstiftning för naturalisering och hinder till följd av strikta krav på registrering av bosättning. Enligt
rapporterna har 71 500 av 72 500 meschetiska turkar i norra Kaukasus och de södra federala distrikten
blivit medborgare sedan februari 2013. Trots denna positiva utveckling krävs det fortsatt uppföljning
av läget för de ovannämnda grupperna för att se till att denna nya åtgärd verkligen tillämpas i så stor
utsträckning som möjligt.
Överträdelse av registreringskrav: År 2013 rekommenderade CERD att Ryssland skulle se till att
registreringssystemet för bosättning tillämpas med insyn och utan partiskhet och på ett sätt som
garanterar rättigheterna för dem som ansöker om registrering.
Enligt de ryska myndigheterna baseras registreringen på deklarationer och är tillgänglig för alla. Enligt
de nuvarande förordningarna är det ägaren till den fastighet där en person är bosatt som är skyldig att
se till att registreringsförfarandena följs. I detta avseende har icke-statliga organisationer rapporterat
att de förekommer påtryckningar på dem som registrerar personer från Kaukasusområdet, vilket gör
det svårt för sådana personer att hitta bostad. I januari 2013 föreslogs ny lagstiftning som skulle göra
det förbjudet för någon som inte har för avsikt att bosätta sig i en fastighet att registrera sig där och
även skulle förbjuda registrering av fler boende i en fastighet än vad bostadsföreskrifterna tillåter.
Dessa ändringar skulle innebära en lösning på problemet med att hundratals personer (ofta migranter)
är registrerade på en enda adress utan att de faktiskt bor där. Enligt lagen skulle en överträdelse kunna
leda till fem års fängelse eller böter på upp till 500 000 ryska rubel. Det finns farhågor om att en
kriminalisering av underlåtenhet att följa förfarandena i praktiken skulle innebära en återgång till det
”propiskasystem” som tillämpades under sovjettiden. Vissa aktörer i det civila samhället har också
uttryckt farhågor om att de nya lagarna kommer att öka inflytandet från tjänstemän vid
brottsbekämpande myndigheter och därmed riskera att bidra till ökad korruption. De skulle kunna
användas för att rikta in sig på migranter och andra sårbara grupper som inte följer
registreringsförfarandet (även om ansvaret för efterlevnaden ligger hos fastighetsägaren).
Migrerande arbetstagares och deras familjers rätt till skydd och bistånd: I november 2008
undertecknade Ryssland OSS-konventionen om migrerande arbetstagares och deras
familjemedlemmars rättsliga ställning, som utgör en ram för samarbetet inom området för migrerande
arbetskraft och skydd av migrerande arbetstagares rättigheter. Ryssland har inte ratificerat FN:s
konvention om skydd för alla migrerande arbetare och deras familjemedlemmar.
Migrerande arbetstagares rättigheter skyddas genom lag, men enligt rapporten kränks de ibland av
arbetsgivare som utnyttjar dem. Migranter kan också ha svårt att få tillgång till tjänster. I det här
sammanhanget har FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter rekommenderat
47
att Ryssland ska öka flexibiliteten i migrerande arbetstagares tillgång till konventionsstatens system
för sociala förmåner. I Tatarstan rapporterade ombudsmannen om lagändringar för att förbättra
migranternas situation. Tidigare har vissa migranter t.ex. haft problem i fråga om hälsovård, bostäder
och tillgång till utbildning, men nu garanteras tydligen deras rätt att låta sina barn gå i skolan. Enligt
icke-statliga organisationer i Kazan är hela systemet för tillgång till tjänster bristfälligt, men detta
problem berör inte enbart migranter eller utlänningar. De icke-statliga organisationerna rapporterade
också om problemen för hiv-positiva migranter som har kommit för att bosätta sig och bilda ryska
familjer, men som inte kan få medborgarskap på grund av sin sjukdom. Utan medborgarskap
begränsas också tillgången till den vård som behövs.
Under 2013 hyste FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter fortfarande
farhågor om att det var utbrett med irreguljär arbetskraftsinvandring, vilket innebär att ett stort antal
människor arbetar utan rättsligt och socialt skydd. Kommittén uppmuntrade Ryssland att fortsätta sina
ansträngningar för att skydda arbetstagarnas avtalsenliga rättigheter på den informella
arbetsmarknaden och reglera situationen för irreguljära invandrare och minska antalet arbetstagare
utanför den formella ekonomin, för att minska skillnaderna i det skydd som de erbjuds.
Skydd för irreguljära migranters rättigheter: Flera samtalspartner, däribland ombudsmannen, erkände
vid EU:s experters besök att irreguljära migranter och andra grupper utan id-handlingar, t.ex. romer,
oftast inte vill dra uppmärksamhet till sig, på grund av sin ställning. Därför är de ofta ovilliga att vända
sig myndigheterna med klagomål på felaktig behandling av statstjänstemän eller privata parter. De
ryska myndigheterna erkände att irreguljära migranter ibland har problem med att få tillgång till
tjänster för sig själva eller sin familj. I Kazan har irreguljära migranter t.ex. fått hjälp av
ombudsmannen för att se till att de får tillgång till tjänster och även får stöd i processen för att få
handlingar utfärdade.
Förebyggande av och påföljder för maktmissbruk: Bestämmelserna i den ryska lagstiftningen
förbjuder uttryckligen tortyr, våld och andra former av omild eller förnedrande behandling, även vid
internering, och de syftar till att skapa rättsliga skyddsmekanismer för att befästa lagligheten i polisens
verksamhet. De ryska myndigheterna har också vidtagit en rad generella åtgärder för att ändra de
nuvarande förhållandena och förhindra ytterligare kränkningar av den typ som Europadomstolen tar
upp i sina domar om gruppen av Michejevärenden. En rad ändringar har gjorts i straffrätten och
reglerna för rättegång i brottmål. Riksåklagarmyndigheten, utredningskommittén, inrikesministeriet
och den federala fängelsemyndigheten har utfärdat nya och uppdaterade departementsinstruktioner,
order och riktlinjer för förfaranden för att begränsa frihetsberövanden för personer som har begått
administrativa överträdelser eller förseelser, ge garantier och kontrollera efterlevnaden. När det gäller
institutionell behörighet övervakar inrikesministeriets departement för statssäkerhet polisens
tillämpning av lagen, och enligt rapporten läggs särskild vikt vid klagomål från enskilda personer, som
granskas inom en till två månader. En särskild avdelning inom utredningskommittén arbetar med att
utreda sådana brott, medan riksåklagarmyndigheten utövar tillsyn över legitimiteten hos
brottsbekämpande myndigheter. Ministerierna samarbetar kontinuerligt med FN:s kommitté mot tortyr
vartannat år, även när det gäller ratificeringen av det fakultativa protokollet till konventionen mot
tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Det finns svårigheter när det gäller de offentliga tillsynskommissionerna som ska utföra den offentliga
kontrollen av att mänskliga rättigheter respekteras vid förvarsenheter. Rekommendationer för att
förbättra den rättsliga ramen för, effektiviteten och kvaliteten hos de offentliga tillsynskommissionerna
som togs fram efter ett särskilt möte med presidentens råd för mänskliga rättigheter den
48
13 februari 2012 har ”granskats noggrant av ryska myndigheter för inrikes frågor och beaktas nu i den
dagliga verksamheten”. Dessutom rapporteras att inrikesministeriets territoriella organ visar en positiv
utveckling när det gäller att utöka formerna för samarbetet med de offentliga tillsynskommissionerna
när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna. Möten med kollegiet, gemensamma
konferenser och seminarier anordnas tillsammans med medlemmar av de regionala offentliga
tillsynskommissionerna för att ta fram åtgärder som syftar till att strama åt kontrollen över respekten
för rättigheterna för de medborgare som hålls i förvarscenter som drivs av myndigheter för inrikes
frågor. Som påpekas av ordföranden för presidentens råd för mänskliga rättigheter varierar
tillämpningen i fängelseväsendet, och det krävs stöd för att de offentliga tillsynskommissionerna ska
kunna verka som det var avsett. Ett förslag till lag om stiftelsen för offentlig tillsyn håller nu på att
utarbetas av presidentens råd för mänskliga rättigheter och skulle om det antas leda till ganska stora
skillnader i förhållandet med det civila samhället som får en förstärkt roll när det gäller de frågor som
tas upp ovan (framför allt den offentliga kontrollen av respekten för mänskliga rättigheter vid
förvarsenheter).
I fråga om norra Kaukasus: År 2012 var kommittén mot tortyr oroad över ”flera, fortlöpande och
enhetliga rapporter om allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter som utförs eller anstiftas av
offentliga tjänstemän eller andra personer som agerar i en officiell kapacitet i norra Kaukasus,
inbegripet Tjetjenien, eller sker med deras godkännande eller samtycke, bl.a. tortyr, misshandel,
bortföranden, försvinnanden och utomrättsliga avrättningar”. Kommittén var också oroad över
konventionsstatens underlåtenhet att utreda och bestraffa de ansvariga för dessa övergrepp, trots att
byrå nr 2 vid Tjetjeniens utredningsdepartement hade inrättats för särskilt viktiga fall. De ryska
myndigheterna har lämnat omfattande skriftlig information om åtgärder för att undanröja och
förhindra överträdelser när det gäller Europadomstolens mål i Chasijev-gruppen av ärenden i fråga om
utredningar av och påföljder för kränkningar av mänskliga rättigheter i norra Kaukasusområdet. Enligt
rapporten fortsätter ansträngningarna för att genomföra effektiva utredningar trots de kända hindren,
bl.a. i fråga om åtkomst till arkivhandlingar om utredningar av avlägsna händelser. EU:s experter
informerades dock av utredningskommittén och inrikesministeriet i Groznyj om att det för närvarande
inte pågår några utredningar av fall av tortyr eller annat maktmissbruk av tjänstemän vid
brottsbekämpande myndigheter. Detta står också i strid med olika rapporter från fältet (t.ex. den
gemensamma mobila gruppen som består av företrädare för olika ryska icke-statliga organisationer för
mänskliga rättigheter som arbetar i Tjetjenien). Även i ombudsmannens rapport om 2012 nämns
svårigheter att få information eller bristande samarbetsvilja hos lokala myndigheter i fall av påstådda
övergrepp och mord som begåtts av personer som agerat i officiell kapacitet i norra Kaukasus.

Diskutera och samarbeta om särskilda rekommendationer från FN:s organ, OSSE,
Europarådet och internationella organisationer för mänskliga rättigheter när det gäller
att genomföra antidiskrimineringspolitik, skydda personer som tillhör minoriteter och
bekämpa hatbrott.
Enligt rysk lag är det förbjudet att i någon form begränsa medborgares rättigheter på grund av
samhällsklass, ras, sexuell läggning, etniskt ursprung, religion eller annan trostillhörighet. Enligt de
ryska myndigheterna ”är det därför inte möjligt med en politik som diskriminerar enskilda grupper
eller medborgare. Det finns administrativa och straffrättsliga påföljder för diskriminering.” Det verkar
dock inte finnas någon övergripande lag mot diskriminering, och de flesta garantier kommer från
konstitutionen.
49
År 2013 uttryckte CERD oro över att garantier för jämlikhet i ett antal federala och regionala
rättsakter endast omfattar begränsade delar av livet och endast får tillämpas på medborgare. Dessutom
har CERD och andra fördragsorgan och icke-statliga organisationer rekommenderat att den rättsliga
ramen ska stärkas inom området för icke-diskriminering, med särskilt fokus på kön, etniska
minoriteter, ursprungsbefolkningar och migranter, särskilt på följande sätt: anta omfattande
lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla delar av livet, anta en tydlig och omfattande
definition av direkta och indirekta former av rasdiskriminering, däribland multipla former av
diskriminering, som omfattar alla rättsliga områden, privatliv och samhällsliv. Övervakningsorgan och
icke-statliga organisationer rekommenderade också att ett oberoende, specialiserat organ skulle
inrättas enbart för att hantera frågan om diskriminering och övervaka läget inom
diskrimineringsområdet och öka medvetenheten om diskrimineringsrelaterade problem i samhället. De
ryska myndigheterna anser i likhet med ombudsmannen att det inte krävs något sådant nytt kontor,
eftersom de berörda funktionerna och behörigheterna redan finns hos andra institutioner.
Som påpekades av vissa samtalspartner under EU:s experters besök (däribland ombudsmannen), finns
det en motsägelse mellan principerna för och bestämmelserna i konstitutionen och lagstiftningen å ena
sidan och deras tillämpning i praktiken å andra sidan. Genomförandet kan bli mer effektivt i de
områden där frågan om anti-diskriminering är mindre politiserad. Denna skillnad är uppenbar när det
gäller vissa av de frågor som diskuteras i den här rapporten, t.ex. när det gäller förseningar eller
förhindrande av registrering (diskuteras nedan).
Enligt den federala migrationsmyndigheten finns det lagstiftning mot diskriminering, och det
förekommer ingen diskriminering vid registrering i praktiken. Den federala migrationsmyndigheten
har inrättat en fungerande mekanism för klagomål. Om den officiella granskningen visar att det har
skett ett brott inleds en brottsutredning. Det har inte tagits emot några klagomål om diskriminering.
Eftersom klagomålen inte sorteras efter etnisk tillhörighet går det emellertid inte att avgöra om
personer som tillhör vissa grupper lämnar in fler klagomål än andra. Det föreslogs att det är mer
sannolikt att fall av kontroller av och böter som utfärdas till papperslösa (däribland minoriteter och
migranter) beror på korruption än på diskriminering. I Kazan har det enligt rapporten t.ex. ibland
förekommit att tjänstemän vid den federala migrationsmyndigheten har begärt mutor, men detta har
inte med rasism att göra.
All berörda myndigheter rapporterade om den rättsliga grunden, mekanismerna och processerna för
påföljder, vilket inbegriper omedelbart avskedande och åtal av personal som bryter mot principerna för
skyddet av de grundläggande fri- och rättigheterna. Det erkändes inte att tjänstemän vid
brottsbekämpande myndigheter brukade göra etniska profiler/rasprofiler. Myndigheterna
rapporterade att det inte hade förekommit några fall av internering av synliga minoriteter som ville
registrera sig. Internationella övervakningsorgan (CERD, Europadomstolen, rådgivande kommittén för
ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter) har tagit upp farhågor i detta avseende.
När det gäller situationen för nomadiska grupper som har särskilda svårigheter att registrera sig
finns det en federal lag om registreringsförfarandet vid bosättningsorten för ryska medborgare som
tillhör nomadiska eller halvnomadiska ursprungsbefolkningar som inte har en ort där de är permanent
eller företrädesvis bosatta. I skriftliga svar på uppföljande frågor från EU anges att denna lag ”endast
gäller små grupper av ursprungsbefolkningar i de nordligaste områdena, och romer ingår inte i den
kategorin”. Som anges i 2010 års rapport från FN:s särskilda sändebud för ursprungsbefolkningar bör
rättigheterna för etniskt särpräglade ursprungsbefolkningar som inte uppfyller de rättsliga kraven för
att utses som ”små grupper av ursprungsbefolkningar” men vars egenskaper ändå liknar dem som
50
ingår i den kategorin också skyddas. Enligt ministeriet för regional utveckling är tillgången till
registrering inte ett problem för andra grupper av ursprungsbefolkningar som inte erkänns som ”små
grupper av ursprungsbefolkningar” men som delar samma (halv)nomadiska livsstil och saknar
permanent eller huvudsaklig bosättningsort.
År 2012 välkomnade Europarådets rådgivande kommitté för ramkonventionen om skydd för nationella
minoriteter (AC-FC) åtgärder för att förebygga rasistiska brott på både federal och regional nivå,
framför allt bland unga människor, samt kraftfullare åtgärder för att utreda och väcka åtal mot
överträdelser som begåtts av högerextrema och nynazistiska grupper. Kommittén var dock oroad över
att antalet rasistiskt motiverade brott fortfarande är mycket stort, och det rapporteras fortfarande ofta
om manifestationer av fientlighet mot personer som tillhör vissa grupper (särskilt dem från
Centralasien, Kaukasus, Afrika eller Asien, samt romer). Trots att åtal väcks mot fler brott med
rasistiska motiv informerades kommittén om att domstolarna ofta tenderar att döma till villkorlig dom
i brott med rasistiska motiv, vilket kan ge en känsla av straffrihet. Det bör påpekas att hatbrott och
extremism tenderar att klumpas ihop i diskussionerna om dessa frågor med de ryska myndigheterna
eftersom båda företeelserna (delvis) ingår i den breda räckvidden för 2002 års federala lag nr 114-FZ
om åtgärder mot extremistverksamhet. Enligt denna lag innefattar extremism bl.a. hets mot folkgrupp
eller uppmaning till våld, uppvigling till upplopp eller vandalism på grund av hat eller fientlighet mot
en samhällsgrupp samt spridning av tanken på överlägsna raser. Inrikesministeriet har inriktat sig
starkt på att bekämpa hatbrott och extremism och har samarbetat med Rysslands medborgarkammare
och det civila samhällets organisationer, exempelvis Memorial. Det hålls regelbundna möten i
regionerna med samhällsledare för att försöka identifiera och upplösa eventuella oroshärdar. Sådana
brott står också i fokus för utredningskommittén, som har en särskild kontroll- och analysgrupp och
permanenta operativa utredningsenheter som hanterar den här typen av fall på federal och regional
nivå. Som påpekats tidigare är kampen mot hatbrott också ett särskilt utbildningsområde för
kommittén.
Enligt de årliga sammanställningarna av utredningskommitténs arbete går utvecklingen mot en ökning
av antalet hat- och extremistbrott, vilket hänger samman med mångfaldigandet av
rasistiskt/extremistiskt material och dess spridning på internet. Alla brottmål övervakas av kommittén,
vilket möjliggör en uppföljning med lokala myndigheter i form av rapporter och rekommendationer
för att hjälpa dem att ta itu med den miljö där dessa brott begås. Rapporter skickas till det lokala organ
som ansvarar för övervakningen och som i sin tur måste rapportera inom en månad. Detta är
obligatoriskt. Om experter kallas in för att undersöka om det har förekommit direkt rashets (vilket är
förbjudet enligt lagen mot extremism) måste dessa vara oberoende.
De brottsbekämpande myndigheterna har enligt rapporterna också varit mer aktiva sedan 2010. Polisen
ingår som sagt i de operativa enheterna. Enligt vissa icke-statliga organisationer skyddar polisen
emellertid inte alltid offren för rasistiskt våld och agerar inte alltid fullständigt objektivt gentemot
migranter.
Den huvudsakliga behörigheten för att förebygga och bekämpa extremistverksamhet ligger
gemensamt hos den nationella kommittén mot terrorism, inrikesministeriet, den federala
säkerhetsmyndigheten, riksåklagarmyndigheten och utredningskommittén. De senaste förändringarna i
den institutionella ramen för att bekämpa extremism innefattar inrättandet av en
myndighetsövergripande kommission mot extremism med företrädare från de 16 ryska myndigheterna.
Utöver de brottsbekämpande myndigheterna (inrikesministeriet, utredningskommittén och den
federala säkerhetsmyndigheten) innefattar kommissionen ministerierna för kultur, utbildning, turism
51
och kommunikation, samt cheferna för de federala underrättelse-, tull- och skattemyndigheterna.
Under inrikesministeriets ordförandeskap har kommissionen i uppdrag att föreslå politik mot
extremism, utveckla aktuella koncept och strategier, utvärdera pågående verksamheter, se över
vidtagna åtgärder och antagen lagstiftning och utarbeta årsrapporter för presidenten. Kommissionen är
unik såtillvida att den kan utfärda direktiv till andra ministerier och lägga fram förslag direkt till
presidenten. Det finns också permanenta departementsöverskridande samordnings- och analysenheter
för åtgärder mot extremism i de ryska regionerna. Brottsbekämpande enheter har tagit fram planer för
att förhindra extremism och främlingsfientlighet och vidtar åtgärder för att stänga
finansieringskällor för extremism. Det förekommer också samarbete med EU för att bekämpa
gemensamma extremisthot.
Skyddsmekanismer mot åtgärder mot extremism – FN:s fördragsorgan har med oro konstaterat att
definitionen extremistverksamhet i lagen om kampen mot extremistverksamhet är vag och öppnar för
godtycklig tillämpning och att ändringarna innebär att vissa typer av ärekränkning av offentliga
tjänstemän betraktas som en extremistisk handling. Det civila samhällets organisationer som arbetar
med frågan har länge påpekat att lagen om extremism missbrukas. CERD rekommenderade 2013 att
Ryssland skulle ändra definitionen av extremism i lagen för att se till att den är tydlig och exakt och
enbart omfattar våldshandlingar, anstiftan av sådana handlingar och deltagande i organisationer som
främjar och uppmanar till rasdiskriminering. Europeiska kommissionen för demokrati genom lag
(Venedigkommissionen) har gjort liknande rekommendationer om att förteckningen över
extremistverksamheter ska ändras för att utesluta handlingar som inte innehåller inslag av våld eller
anstiftan till våld. Kommissionen angav också att de som organiserar fredliga protester inte bör
åläggas ansvar för extremistiska handlingar som begås av enskilda deltagare. Icke-statliga
organisationer har också tagit upp farhågor om att lagen allt oftare används för att censurera religiösa
texter och inrikta sig på minoritetsreligioner med ”religiös extremism” som svepskäl. I ett bidrag till
Rådet för mänskliga rättigheters andra allmänna återkommande utvärdering konstaterades t.ex. att när
religiöst material hade förts in i den federala förteckningen över extremistiskt material inledde
regeringen utredningar, gjorde razzior i hem och kyrkor, beslagtog arbeten och åtalade och fällde
enskilda personer. Myndigheternas ståndpunkt är att den gällande federala lagen om terrorism och
extremism är förenlig med konstitutionen och Rysslands internationella skyldigheter och inte kräver
någon genomgripande översyn. Underhåll av förteckningar över organisationer och material är allmänt
accepterad praxis, och sådana förteckningar sammanställs genom en komplicerad
myndighetsövergripande
process
(som
innefattar
inrikesministeriet,
den
federala
säkerhetsmyndigheten, justitieministeriet osv.) baserat på domstolsavgöranden. Förteckningen över
extremistiska organisationer offentliggörs på högsta domstolens webbplats.
Trots att integrationsfrågor har uppmärksammats på ett positivt sätt (t.ex. genom inrättandet av
presidentens råd för förbindelser mellan olika etniska grupper, framtagningen av ett förslag till en
strategi för statens politik i etniska frågor, inrättande av en departementsöverskridande arbetsgrupp för
förbindelser mellan olika etniska grupper, antagande av en omfattande plan för socioekonomisk och
etnisk kulturell utveckling för romer under perioden 2012–2013) konstaterade de icke-statliga
organisationerna att högt uppsatta tjänstemän ibland ger dubbla budskap om integrationen, vilket
används som politiskt verktyg för att mobilisera allmänhetens stöd. Denna observation stämmer
överens med de allvarliga farhågor som uttryckts av Europarådet, AC-FC och CERD om politikers
ökande användning av främlingsfientlig och rasistisk retorik och mediernas roll när det gäller att
sprida fördomar om vissa minoritetsgrupper, vilket skapar intolerans mot dem. Att förknippa vissa
grupper, däribland romer och tjetjener, med kriminalitet är särskilt skadligt i detta avseende.
52
Det måste påpekas att myndigheternas ansträngningar för att följa en omfattande strategi inte
motsvaras av ett tillräckligt erkännande av problemet med intolerans och främlingsfientlighet i
samhället. Sådana händelser som de massmöten som anordnades mot hela den tjetjenska befolkningen
i den lilla staden Pugatjov (i Saratovregionen) i juli 2013 efter att en lokal invånare huggits till döds av
en tjetjensk tonåring, eller massmötena den 12–13 oktober 2013 i Birjuljovo nära Moskva som hämnd
för att en 25-årig man höggs ihjäl av en person med kaukasiskt ursprung tolkas av myndigheterna som
ett uttryck för befolkningens ilska mot påstådd korruption och handlingsförlamning hos polisen.
Slagordens tydligt främlingsfientliga och nationalistiska retorik och de hämndaktioner mot särskilda
etniska grupper som ibland åtföljer dessa incidenter visar att det krävs en omfattande strategi även i
fråga om analys av dessa incidenter, och de bör besvaras med mer än åtgärder för att minska
invandringen. De brottsbekämpande myndigheternas åtgärder, som särskilt går ut på att använda den
federala migrationsmyndigheten för att nå personer av kaukasiskt eller centralasiatiskt ursprung (t.ex.
razzior mot irreguljära migranter på marknaderna i efterdyningarna av incidenterna) bidrar inte till att
avväpna den främlingsfientliga retoriken.
Bristen på tydlighet i tillämpningen av vissa lagar som styr politiskt och socialt känsliga frågor och
bristande enhetlighet i domstolarnas tillämpning av rättsliga normer kan också uppmuntra till en ökad
intolerans i samhället, eftersom det kan ge intryck av att lagen blundar för att vissa grupper i
befolkningen utsätts. Detta gäller inte bara etniska grupper utan också andra minoriteter, t.ex.
hbt-personer. Under sista veckan i juli 2013 utvisades fem nederländska medborgare från Ryssland för
att de hade deltagit i en workshop i Murmansk om mänskliga rättigheter, inbegripet hbt-rättigheter.
Detta fall visar effekterna av den nyligen antagna lagen mot propaganda för icke-traditionella sexuella
förbindelser för utländska medborgares fria rörlighet och den pågående diskrimineringen av
hbt-personer eller personer som försvarar deras rättigheter. Det vore bra att få en tydlig bild av hur
denna lag tillämpas och kommer att tillämpas så att personer som identifierar sig som hbt-personer
eller som försvarar deras rättigheter kan resa till Ryssland och förflytta sig inom landet och samtidigt
åtnjuta full respekt för sina rättigheter.

Diskutera och samarbeta om tillämpliga Europarådskonventioner, däribland 1950 års
konvention för skydd av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna,
inom de områden som omfattas av de gemensamma stegen.
De berörda ryska myndigheterna underströk sitt åtagande att följa Europakonventionen. I det här
sammanhanget förklarade justitieministeriet mycket ingående de åtgärder som vidtagits för att sprida
gällande rättspraxis, öka domarnas medvetenhet om Europadomstolens domar, effektivisera
domstolarna och genomföra de nämnda domarna. Rysslands ståndpunkt är att landet lägger stora
resurser på och är mycket noggrant med att genomföra Europadomstolens domar och rapporterar
regelbundet om detta till Europarådets ministerråd.
När det gäller enskilda fall som berör fri rörlighet har det inrättats en departementsöverskridande
arbetsgrupp för att utarbeta förslag till ändringar av förordningarna om skyddet av statshemligheter,
för att vidta de övergripande åtgärder som föreskrivs i Europadomstolens mål Karpatjov och
Karpatjova mot Ryssland där det konstaterades att de ryska myndigheterna hade agerat i strid med
Europakonventionen. Det gavs dock ingen ytterligare information om arbetsgruppens arbete och
resultat. I sin dom i målet Kijutin mot Ryssland konstaterade Europadomstolen att de ryska
myndigheterna hade brutit mot artiklarna 8 och 14 i konventionen genom att avslå Kijutins ansökan
om tillstånd att bosätta sig på Rysslands territorium på grund av hans hälsotillstånd (hiv-smittad).
Trots domen hävdade Ryssland att federal lag nr 115 inte utesluter möjligheten att tillåta inresa till och
53
vistelse på ryskt territorium för utlänningar som är hiv-smittade, med hänsyn till deras äktenskapliga
ställning, kliniska sjukdomsstadium eller andra exceptionella omständigheter. Efter det att
författningsdomstolen hade bekräftat den ovannämnda tolkningen av den federala lagen (den
12 maj 2006) drog de behöriga statliga organen slutsatsen att den nuvarande lagstiftningen inte
behövde uppdateras för att genomföra Europadomstolens avgörande. Ryssland ansåg att det i det här
fallet var mer relevant att införa förfaranden för utökad kontroll av de verkställande organen och
domstolarna.
Europadomstolen framhöll att Ryssland i dag är den enda medlemsstaten i konventionen som
fortfarande har kvar begränsningar mot personer som har haft tillgång till uppgifter som utgör
statshemligheter och som nu vill resa utomlands av privata skäl (Soltisiak mot Ryssland).
Europadomstolen upprepade att för att dessa begränsningar av rättigheter ska vara förenliga med
Europakonventionen måste de föreskrivas i lag och ha ett eller flera legitima syften enligt vad som
anges i protokoll nr 4 till Europakonventionen. Samtidigt konstaterar domstolen i sitt yttrande nr 193
(1996) om Rysslands ansökan om medlemskap i Europarådet som antogs av den parlamentariska
församlingen den 25 januari 1996 att vederbörlig hänsyn hade tagits till att Ryssland hade för avsikt att
– med omedelbar verkan – upphöra att begränsa internationella resor för personer med kännedom om
uppgifter som utgjorde statshemligheter, utom de begränsningar som är allmänt accepterade i
Europarådets medlemsstater. Europadomstolens avgörande i Soltisiak-målet hade inte genomförts i
fråga om de allmänna åtgärderna.
Frågor och rekommenderade åtgärder som ska följas upp inom ramen för block 4:
På grundval av slutsatserna ovan identifierade kommissionen följande frågor som behöver
diskuteras ytterligare med de ryska myndigheterna:

Vare sig den inledande utbildningen eller fortbildningen inom brottsbekämpande myndigheter
och andra berörda myndigheter verkar i tillräcklig utsträckning ta upp minoritetsfrågor och
förbindelser mellan olika etniska grupper (inbegripet antidiskriminering och förebyggande
av hatbrott). Detta skulle kunna leda till olämpliga reaktioner på känsliga frågor för alla
samhällsgrupper, inklusive minoriteter och migranter.

Diskriminering, intolerans och främlingsfientlighet (inbegripet hatpropaganda och hets
mot folkgrupp) kan få stor inverkan på hur den eventuella viseringsfriheten ska genomföras i
praktiken. Myndigheterna verkar dock inte arbeta med frågan aktivt eller i tillräckligt stor
utsträckning. Förekomsten av hinder för tillämpningen av lagstiftningen mot diskriminering
och behovet av att avhjälpa dem erkänns i mycket liten omfattning (t.ex. nolltoleranspolicy).
Dessutom saknas det ett tydligt fastställt oberoende organ som arbetar med rasism och
diskriminering och som ska öka effektiviteten i politiken mot diskriminering. Det pågående
internationella utbytet med inriktning på särskilda problem, som inrättandet av effektiva
mekanismer för att bekämpa spridning av hatpropaganda på internet, är en positiv utveckling,
och om det fortsätter kommer det säkert att bidra till förbättringar inom det området.

En heltäckande politik för irreguljär migration innefattar möjlighet för irreguljära
migranter att få rättslig prövning och att få upprättelse i fall där deras rättigheter har
kränkts. Ytterligare åtgärder för att uppmuntra irreguljära migranter att träda fram och hjälpa
dem att lägga fram sina klagomål för domstol skulle underlätta i detta avseende.
54

För att politiken mot diskriminering ska kunna övervakas på ett tillfredsställande sätt och
fungera effektivt är det viktigt att det civila samhället och icke-statliga organisationer kan
bedriva sin verksamhet utan hinder. Flera grupper finns i det civila samhället och icke-statliga
organisationer som arbetar med att erbjuda rättslig hjälp (även genom att förbättra tillgången
till rättslig prövning och möjligheten att få upprättelse) för sårbara/särskilda grupper,
däribland migranter och asylsökande. Nuvarande rättslig ram för dessa organisationers
funktion och finansiering kan skapa en viss risk för artificiella begränsningar av deras
verksamheter.

Som framgår av vissa konkreta färska exempel kan avsaknaden av en rättslig ram för skydd
från diskriminering på grund av sexuell läggning och lagen om förbud mot propaganda för
icke-traditionella sexuella förbindelser leda till vissa hinder för den fria rörligheten för
hbt-personer eller personer som försvarar deras rättigheter och som reser inom eller till
Ryssland.
Följande åtgärder rekommenderas för att förbättra genomförandet av de gemensamma stegen
ytterligare:

Se till att förordningar om tillgång till identitets- och resehandlingar tillämpas effektivt,
med särskilt fokus på att underlätta tillgången för särskilda grupper (såsom migranter, statslösa
personer eller minoriteter). I detta syfte genomföra särskilda åtgärder mot korruption i fråga
om de myndigheter som ansvarar för registrering och utfärdande av identitets- och
resehandlingar. Se till att de nuvarande förordningarna och eventuella ändringarna för att
strama åt registreringsförfarandena tillämpas enhetligt för alla inom Rysslands jurisdiktion
och inte verkställs till nackdel för särskilda grupper (såsom migranter, statslösa personer eller
minoriteter) och att det finns effektiva skyddsmekanismer mot godtyckliga åtgärder från
myndigheternas sida.

Se till att anklagelser om tjänstefel och misshandel som utförts av tjänstemän vid
brottsbekämpande myndigheter gentemot personer som tillhör sårbara grupper utreds
grundligt och att förövarna ställs till ansvar. Fortsätta samarbetet med FN:s kommitté mot
tortyr och andra övervakningsorgan samt med internationella organisationer för mänskliga
rättigheter i syfte att behandla rapporterade fall av missbruk, misshandel och tortyr av
tjänstemän vid brottsbekämpande myndigheter, särskilt i norra Kaukasus, och förhindra
ytterligare kränkningar. Fortsätta praxis med att offentliggöra besöksrapporterna från
Europarådets kommitté till förhindrande av tortyr och vidta uppföljande åtgärder.

Förfina definitionen av diskriminering i lag som grunden för en eventuell framtida
omfattande lagstiftning mot diskriminering. Överväga att anta en separat lag för att garantera
en tillräckligt omfattande strategi mot diskriminering och inrätta ett oberoende organ mot
rasism och diskriminering för att göra politiken mot diskriminering mer effektiv.

Genomföra rekommendationer om lagstiftningsreformer för att förfina definitionen av
extremism. Fortsätta att granska och uppdatera förteckningar och se till att de som är
upptagna i de förteckningarna har tillgång till en process för rättslig prövning.

Se till att det finns tillräckliga resurser och stärka rollen för instrument för att hantera
medborgares klagomål om kränkningar av deras rättigheter, framför allt ombudsmannen
och presidentens råd för utveckling av det civila samhället och de mänskliga rättigheterna.
Kapaciteten i dessa instrument bör motsvara de befintliga behoven (t.ex. genom att budget och
55
personal motsvarar arbetsbördan, förmåga att vidta effektiva åtgärder inom den administrativa
ramen).

Intensifiera ansträngningarna för att genomföra gällande domar från Europadomstolen
genom att ta itu med systembetingade brister och förbättra tillämpningen av den gällande
lagstiftningen i praktiken, även i domstolar och genom aktiv delaktighet för det nationella
parlamentet, som bör informeras och även utöva tillsyn över effektiviteten i verkställandet av
domarna. I detta avseende förbättra spridningen av översättningar av Europadomstolens domar
och se till att det finns skräddarsydd utbildning för domare och åklagare.
III. Slutsatser och fortsatt arbete
Efter toppmötet mellan EU och Ryssland den 15 december 2011 har de båda sidorna börjat genomföra
de gemensamma stegen i enlighet med bestämmelserna i det dokument som antogs. Därefter har det
samlats in djupgående information genom utbyte av skriftliga rapporter och flera besök på fältet, där
experter från EU:s medlemsstater har deltagit. Dessutom har det förekommit ytterligare
informationsutbyten och skett en kontinuerlig övervakning inom ramen för de gemensamma
kommittéerna för återtagande och förenklade viseringsförfaranden samt inom ramen för
migrationsdialogen mellan EU och Ryssland. Information och rapporter från externa aktörer och
organisationer (t.ex. Europarådet, icke-statliga organisationer osv.) har också beaktats. På den grunden
har kommissionen i nära samarbete med EU:s utrikestjänst gjort en noggrann granskning av den
informationen och gjort de bedömningar som ingår i den här rapporten.
Kommissionen anser att Ryssland har gjort framsteg i genomförandet av de gemensamma stegen, och
att många av dem kan betraktas som slutförda. Bedömningen har dock visat att det krävs ytterligare
arbete innan alla delar i de gemensamma stegen kan anses vara helt genomförda. Frågor av särskilt
intresse och ytterligare rekommenderade åtgärder har identifierats och beskrivs i den här rapporten.
Kommissionen kommer att fortsätta att arbeta i nära kontakt med de ryska myndigheterna för att
snabbt och ändamålsenligt hantera de frågor av särskilt intresse och åtgärder som anges ovan, i syfte
att kunna ge ytterligare rapporter till Europaparlamentet och rådet.
56