PM
Ändrat huvudmannaskap för kollektivtrafiken
i Halland?
Skatteväxlingar och ekonomiska effekter
Björn Sundström
Derk de Beer
2010-10-27
1 (13)
PM
2 (13)
2010-10-27
Förord
Landstinget i Halland har uppdragit åt Sveriges Kommuner och Landsting att
belysa de ekonomiska konsekvenserna av en eventuell överföring av den
kollektivtrafik som kommunerna i länet finansierar.
Resultatet av analysen som utförts av undertecknade ekonomer på Sveriges
Kommuner och Landsting redovisas i denna promemoria.
Sveriges Kommuner och Landsting har som organisation varken sett eller tagit
ställning till promemorians innehåll.
Stockholm den
Björn Sundström
Derk de Beer
3 (13)
2010-10-27
Innehåll
1 Bakgrund ........................................................................................................... 5
2 Utjämningssystemet med tonvikt på kollektivtrafiken ................................. 5
3 Kollektivtrafikkostnader, bidrag och avgifter i Halland .............................. 8
4 Ett ändrat huvudmannaskap kräver skatteväxling .................................... 10
5 Ekonomiska effekter vid olika skatteväxlingsalternativ ............................. 12
6 Inomregional utjämning ................................................................................ 13
4 (13)
2010-10-27
1
Bakgrund
Kommunerna och landstinget i Halland har under det senaste året diskuterat
huvudmannaskapet för kollektivtrafiken i ljuset av en ny trafiklagstiftning och ett
bildande av regionkommunen Halland.
Huvudspåret är att landstinget i Halland ska vara ensam huvudman för all
kollektivtrafik som avser linjetrafik i regionen.
2
Utjämningssystemet med tonvikt på kollektivtrafiken
I Sverige har det sedan länge funnits en bred politisk uppslutning kring tanken att
medborgarna bör ha tillgång till likvärdiga välfärdstjänster oavsett var i landet de
bor. Men förutsättningarna att leva upp till denna målsättning är olika och i vissa
fall mycket olika mellan kommunerna. För det första finns skillnader i
beskattningsbara inkomster, vilket påverkar skatteintäkterna. För det andra finns
skillnader i åldersstruktur, social och geografisk struktur, vilket påverkar behoven
och kostnaderna.
Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning kan delas upp i fem
olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag,
införandebidrag och regleringsbidrag/avgift, varav strukturbidraget numera ligger
utanför det egentliga utjämningssystemet.
Statligt bidrag utjämnar för skillnader i skatteinkomster
För att utjämna för skillnader i skatteinkomster får de allra flesta kommuner och
landsting ett statligt inkomstutjämningsbidrag. Bidraget beräknas utifrån
skillnaden mellan den egna beskattningsbara inkomsten per invånare och ett
skatteutjämningsunderlag som motsvarar 115 procent av medelskattekraften i
riket (för landstingen 110 procent).
Kommuner vars beskattningsbara inkomster överstiger 115 procent av
medelskattekraften får betala en inkomstutjämningsavgift till staten (för
landstingen gäller 110 procent).
För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen genom att multiplicera
skillnaden mellan den egna och den garanterade skattekraften med 95 procent av
medelskattesatsen i riket år 2003. För avgiftsskyldiga kommuner beräknas
avgiften på motsvarande sätt utifrån 85 procent av medelskattsatsen, se figur 1.
5 (13)
2010-10-27
Figur 1 Inkomstutjämning för kommuner, principskiss
Vid beräkningen av bidraget eller avgiften tas också hänsyn till att
uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting i respektive län eftersom
den varierar mellan länen. Huvudmannaskapsförändringarna under 1990-talet har
främst handlat om att kommunerna har övertagit ansvaret från landstingen för
flera verksamheter, t.ex. äldrevården. Förändringar i motsatt riktning, t.ex.
beträffande kollektivtrafiken, har också förekommit. Detta har reglerats
ekonomiskt med skatteväxlingar som inneburit att kommunerna har sänkt och
landstinget höjt skatten på ett sätt som gjort huvudmannaskapsförändringen
neutral för skattebetalarna.
Kostnadsutjämningen är mellankommunal
Kostnadsutjämningen utjämnar för skillnader i åldersstruktur, etnicitet samt
socioekonomiska och geografiska förhållanden. Den byggs enligt dagens system
upp av tio delmodeller för kommunerna och fyra för landstingen varav de flesta
avser verksamheter som till exempel barnomsorg, äldreomsorg och hälso- och
sjukvård.
Kollektivtrafiken hanteras i en gemensam utjämningsmodell för kommuner och
landsting.
För varje verksamhet som omfattas av utjämningen beräknas en standardkostnad
för varje kommun/landsting. Summan av kommunens/landstingets
standardkostnader blir kommunens/landstingets strukturkostnad.
Om strukturkostnaden är högre än genomsnittet för riket får
kommunen/landstinget ett bidrag motsvarande skillnaden mot riksgenomsnittet.
Om strukturkostnaden är lägre än genomsnittet för riket anses
6 (13)
2010-10-27
7 (13)
kommunen/landstinget ha en gynnsam struktur och betalar därmed en avgift på
motsvarande sätt. Kostnadsutjämningen är således till sin konstruktion helt
mellankommunal.
Av tabellerna 1 och 2 framgår vilka verksamheter som för närvarande ingår i
kostnadsutjämningen samt storleken på omfördelningen i de olika modellerna.
Tabell 1 • Omfördelning samt antal bidrags- respektive avgiftskommuner i
kostnadsutjämningens delmodeller år 2008
Delmodell
Mdkr
Antal kommuner med
Barn med utländsk bakgrund
0,47
Tillägg
25
avdrag
265
Löner
0,68
42
248
Befolkningsförändring
0,91
153
137
Bebyggelsestruktur
0,96
77
213
Kollektivtrafik
1,07
59
231
Gymnasieskola
1,96
245
45
Grundskola
3,97
205
85
Barnomsorg
4,27
59
231
Individ- o familjeomsorg
4,29
30
260
Äldreomsorg
6,50
206
84
Totalt, netto
5,20
150
140
Källa: Statistiska centralbyrån.
Äldreomsorgen är den verksamhet som kostar mest och där skillnaderna mellan
kommunerna är störst, varför modellen för äldreomsorg också omfördelar mest
pengar.
Beträffande kollektivtrafiken är det 231 kommuner som betalar till 59.
Betalningsströmmarna går huvudsakligen från landsbygdskommuner till
storstäder och större städer. Från Haparanda i norr till Tomelilla i söder får små
kommuner bidra till tunnelbanan i Stockholm och spårvagnarna i Göteborg
eftersom dessa städer har ett strukturellt behov av mer kollektivtrafik för att
arbetspendlingen ska kunna fungera på ett tillfredsställande sätt.
2010-10-27
8 (13)
Tabell 2 • Omfördelning samt antal bidrags- respektive avgiftslandsting1 i
kostnadsutjämningens delmodeller år 2008
Delmodell
Mdkr
Antal landsting med
tillägg
Avdrag
0
0
0
Löner
0,21
3
18
Hälso- o sjukvård
1,22
10
11
- därav glesbygdstillägg
0,49
13
8
Kollektivtrafik
1,36
1
20
Totalt , netto
1,36
6
15
Befolkningsförändring
Källa: Statistiska centralbyrån
Som framgår av tabell 2 är det bara ett landsting, Stockholm, som får tillägg
medan alla andra får avdrag.
Utjämningsmodellen för kollektivtrafik
Standardkostnaden för kollektivtrafiken beräknas länsvis med hjälp av
variablerna gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur. Därefter fördelas 50
procent till kommunerna och 50 procent till landstingen. För Stockholms län
gäller dock att 60 procent av den beräknade kollektivtrafikkostnaden tillfaller
landstinget.
Inom respektive län ska fördelningen mellan kommunerna ske efter kommunernas
andel av de totala kollektivtrafikkostnaderna i länet 20022.
Som utjämningssystemet är uppbyggt bör således alla kommuner i respektive län
ha samma nettokostnad för kollektivtrafik efter bidrag och avgifter, vilket inte är
fallet i Halland, se vidare avsnittet om standardkostnadsfördelningen nedan.
3
Kollektivtrafikkostnader, bidrag och avgifter i Halland
Kostnader och kostnadsfördelning
I tabell 3 redovisas kommunernas bedömda nettokostnader för kollektivtrafikens
linjetrafik.
Till landsting i detta sammanhang räknas även Gotland som är en landstingsfri kommun
Kommunerna i Västra Götaland och Jämtland har fått uppdaterade andelar efter ansökning till
regeringen.
1
2
2010-10-27
9 (13)
Tabell 3 • Kollektivtrafikkostnader (tkr) samt procentuell fördelning av kostnaderna
år 2010
Nettokostnad
Tkr
%-förd
Summa kommuner
117 789
kr/inv
100%
399 kr
4 033
3%
390 kr
38 867
33%
428 kr
4 770
4%
204 kr
Falkenberg
16 330
14%
402 kr
Varberg
16 879
14%
296 kr
Kungsbacka
36 909
31%
505 kr
Hylte
Halmstad
Laholm
Av tabellen framgår att kostnaderna för linjetrafiken i länet varierar kraftigt. I snitt
ligger kommunernas kostnad för ägarersättning till Hallandstrafiken på 397 kr per
invånare men varierar från lägst 204 kr för Laholm till högst 497 kr för
Kungsbacka.
Standardkostnadsfördelningen
Som ovan redovisats är det tänkt att standardkostnadsfördelningen mellan
kommunerna ska ske efter kommunernas andel av kommunkollektivets kostnader
i länet.
Frågan är om detta stämmer överens med dagens verklighet. I tabell 4 redovisas
standardkostnadsfördelningens avvikelse från den faktiska kostnadsfördelningen
och vilken utdebitering skillnaden motsvarar.
Tabell 4 • Standardkostnader, standardkostnadernas respektive kostnadernas
procentuella fördelning samt aktuell differens
Standardkostnadsfördeln
Summa kommuner
Hylte
Halmstad
Laholm
Falkenberg
Varberg
Kungsbacka
100%
2,3%
25,4%
4,1%
9,6%
12,6%
45,9%
Faktisk
Diff
kostnads- i
fördeln
proc.
100%
3,4%
33,2%
4,1%
13,9%
14,4%
31,5%
0%
-1%
-8%
0%
-4%
-2%
14%
Diff
i
tkr
-1 789
-12 115
72
-6 810
-2 756
22 562
Effekt
Utdeb
0,11
0,08
-0,00
0,11
0,03
-0,16
En orsak till att standardkostnadsfördelningen inte stämmer överens med den
faktiska kostnadsfördelningen är att kostnadsfördelningen i länet har förskjutits
med åren och en annan kan vara att gällande fördelning beträffande
standardkostnaderna inte bygger på enhetligt redovisade kostnadsuppgifter. Det
kan vara så att både kostnader för färdtjänst och skolskjutsar har inkluderats i
redovisade kostnader för kollektivtrafik. Kostnaderna för skolskjutsar ska det
utjämnas för i grundskolemodellen och för färdtjänsten finns det ingen utjämning.
2010-10-27
4
Ett ändrat huvudmannaskap kräver skatteväxling
Vid en eventuell förändring av huvudmannaskapet för kollektivtrafiken i Halland
ställs krav på ett antal överenskommelser mellan kommunerna och landstinget
samt krav på skatteväxling och justeringar i såväl inkomst- som
kostnadsutjämningen. Arbetsgången kan sammanfattas i följande punkter.
1. Bestämma hur gränssnittet ska se ut.
2. Beräkna hur stor skatteväxling som krävs för att kompensera landstinget
för övertagna kostnader inklusive justering för effekten av förändrade
länsvisa skattesatser i inkomstutjämningen.
3. Visa vilka justeringar som krävs i utjämningssystemet. Både inkomst- och
kostnadsutjämningen berörs.
4. Redovisa de ekonomiska konsekvenserna för berörda parter av föreslagna
förändringar.
5. Beskriva förutsättningarna för ett inomregionalt utjämningssystem som
under en begränsad tidsperiod skulle kunna mildrar
omfördelningseffekterna.
Gränssnittet
Det finansiella gränssnittet mellan landstinget och kommunerna i länet måste vara
enhetligt. I denna promemoria är utgångspunkten att landstinget tar över hela
ansvaret för linjetrafiken inom länet. Den kostnadsmassa som beräkningarna
baserats på är ägarersättningen enligt 2009 års bokslut för Hallandstrafiken
uppräknat till 2010 årsnivå. Särskild kontroll av Hallandstrafikens, Kungsbackas
och landstingets kostnader gentemot Västtrafik har genomförts.
Skatteväxling
Sedan slutet av 1980-talet har landstinget och kommunerna i respektive län
sammantaget en identisk skattebas. Storleken på länets samlade
skatteintäkter förändras inte av en skatteväxling. Skatteväxlingar har från
1990-talet och framåt använts för ekonomiska regleringar vid
huvudmannaskapsförändringar inom länen. Alla kommuner ändrar sin
utdebitering lika för att skattesatsen ska förbli lika för alla invånare i länet
oavsett vilken kommun de bor i.
Från och med år 2005 måste även förändringar i storleken på kommunernas
och landstingens bidrag och avgifter i systemet för kommunalekonomisk
utjämning beaktas. Detta sker genom en justering av den länsvisa
skattesatsen i samma storlek som justeringen i utdebitering för att samtliga
kommuner i länet, trots skillnader i egen skattekraft, skall få en lika stor
intäktsförändring per invånare. Sänkning av kommunernas
inkomstutjämningsbidrag som följer av skatteväxlingen flyttas över till
kommunernas system för kommunalekonomisk utjämning.
10 (13)
2010-10-27
11 (13)
Vid den skatteväxling som behövs för att kompensera landstinget ekonomiskt för
övertagen verksamhet ska växlingssatsen baseras på faktiskt överförd kostnad,
den uppräknade medelskattekraften i länet samt de ekonomiska effekter som
förändringar i den länsvisa skattesatsen för med sig eftersom
inkomstutjämningsbidragen reduceras för kommunerna när den länsvisa
skattesatsen sjunker.
Om landstinget övertar ansvaret för all kollektivtrafiktrafik i länet blir
växlingssatsen 0,20 procent räknar på 2010 års kostnader och intäkter.
I sammanhanget bör vidare påpekas att länet förlorar ekonomiskt på att
skatteväxla från kommunerna till regionen om inte effekterna justeras av
staten. Detta beror på att kommunernas och landstingens inkomstutjämning
baseras på skilda garantinivåer. Kommunerna i ett län får vid en
skatteväxling med landstinget ett minskat inkomstutjämningsbidrag som
baseras på skillnaden mellan en utjämningsnivå på 115 procent av
medelskattekraften och det egna skatteunderlaget. Landstinget får samtidigt
enbart en ökning som baseras på skillnaden mellan en utjämningsnivå på
110 procent av medelskattekraften och det egna skatteunderlaget. Detta
medför att en del av de medel som förs över från kommunernas anlag till
landstingens anslag kommer alla övriga län till del via regleringsposten.
Utfallet av en skatteväxling blir således inte neutralt så länge kommuner och
landsting har skilda utjämningsnivåer, se tabell 6
Tabell 6 • Tillskott i inkomstutjämning i landstings- respektive kommunsystemet
Tkr
Inkomstutjämning kommuner
Inkomstutjämning landstinget
Differens
Ökad regleringspost
VGR´s befolkningsandel
Total effekt
kr/inv
-16 461
11 513
-4 947
0
0
0
4 947
0
156
-4 792
-16
-16
Som framgår av tabellen drabbas länet av ett inkomstbortfall på ca 4,8 miljoner
kronor om växlingen sker på 0,20 procent. Problemet med skilda garantinivåer är
för närvarande en uppgift att lösa för den parlamentariska kommitté,
Utjämningskommittén.08, som har till uppgift att se över det nuvarande
utjämningssystemet. Uppdraget ska slutredovisas i april 2011. Ändrade
garantinivåer kräver en lagändring vilket medför att det sannolikt kan bli en
förändring först till utjämningsåret 2013. Vid en eventuell växling före 2013 krävs
således att länet kompenseras av staten i särskild ordning. Vid en lagändring till
2013 med åtföljande höjning av garantinivå för landstingen kommer landstinget i
Halland att kompenseras för denna förlust då de då har en högre länsvis skattesats
än om höjningen skett utan att skatteväxling skett i Halland.
2010-10-27
5
12 (13)
Ekonomiska effekter vid skatteväxlingsalternativ
Ekonomiska effekter vid växling av kollektivtrafiken
I tabell 7 nedan redovisas det ekonomiska utfallet för landstinget,
kommunkollektivet samt de enskilda kommunerna om huvudmannaskapet för att
kollektivtrafik i länet överförs till landstinget.
Tabell 7 • Ekonomisk utfall om landstinget blir ensam huvudman för linjetrafiken
Nettokostnad
20 öre
Total
Kostnads-
Total effekt
Utdebiterings
kr/inv
Skatt & ink.utj
effekt
utjämning
inkl kost.utj
effekt
Landstinget i Halland -
399 kr
382 kr
Summa kommuner
399 kr -
399 kr
-
17 kr
-
kr
0 kr
-
kr
Hylte
390 kr -
399 kr -
Halmstad
428 kr -
399 kr
Laholm
204 kr -
399 kr -
Falkenberg
402 kr -
399 kr
Varberg
296 kr -
399 kr -
103 kr
Kungsbacka
505 kr -
399 kr
107 kr
-
17 kr
1 kr
9 kr
182 kr
174 kr
29 kr
92 kr
122 kr
195 kr
255 kr
60 kr
2 kr
161 kr
164 kr
183 kr
-
80 kr
454 kr -
347 kr
0,01
-0,00
-0,11
-0,07
-0,04
-0,11
-0,05
0,17
Som framgår av tabellen kommer Kungsbacka kommun som förlorar mest på ett
ändrat huvudmannaskap jämfört med utfallet i dagens system att gå miste om 347
kronor per invånare motsvarande 17 öre på skatten.
Störst vinnare blir Hylte och Falkenbergs kommun som kommer att tjäna 174
respektive 164 kronor per invånare.
Det är dock inte helt rättvisande att tala om vinnare och förlorare i detta sammanhang eftersom dagens kostnadsutjämning inte fångar upp de strukturella kostnadsskillnaderna mellan kommunerna i länet på ett korrekt sätt.
En uppdatering av modellen för kollektivtrafik till 2010 års kostnadsfördelning
skulle medföra en motsvarande omfördelning mellan kommunerna, se tabell 8.
Tabell 8 • Effekt vid uppdatering av kostnadsfördelning i kostnadsutjämningen
Uppdat.
Standardkostnad
Uppdaterad std
Vinst/
Förlust
Nytt
B/A
Växling
Vinst/
Förlust
Skillnad
ny std-växling
kr/inv
Tkr
Summa
kommuner
531 kr
Hylte
522 kr -
181 kr
173 kr
174 kr
0 kr
5
Halmstad
572 kr -
131 kr
133 kr
122 kr -
12 kr
-1 062
Laholm
273 kr -
430 kr -
60 kr
64 kr
1 486
Falkenberg
538 kr -
166 kr
168 kr
164 kr -
4 kr
-146
Varberg
396 kr -
307 kr
48 kr
80 kr
32 kr
1 825
Kungsbacka
676 kr -
309 kr -
347 kr -
38 kr
-2 780
27 kr -
3 kr
2010-10-27
Detta innebär i praktiken att merparten av den ekonomiska effekten av att justera
kommunernas skilda standardkostnader till en enhetlig standardkostnad vid en
växling skulle komma att realiseras även om länet avstått skatteväxling vid en
uppdatering av kostnadsutjämningen utifrån nuvarande kostnadsfördelning. Det
ligger nära tillhands att en sådan uppdatering kommer att föreslås av
Utjämningskommittén.08 och beslutas om inför utjämningsåret 2013.
Inomregional utjämning
6
Det finns två typer av inomregional utjämning som båda kräver särskilt lagstöd;
Mellankommunal utjämning som vanligtvis syftar till att utjämna för
effekterna av genomförda skatteväxlingar i samband med
huvudmannaskapsförändringar. Utjämningen hanteras internt inom
kommunsektorn
(i regel via länsförbunden).
Ett landstingsbidrag (kontantstöd) till vissa kommuner.
En mellankommunal utjämning i traditionell mening handlar om att de kommuner
som vunnit på en skatteväxling i samband med huvudmannaskapsförändringar
(övergångsvis) skall lämna bidrag till de kommuner som förlorat på förändringen.
Som denna utredning har påvisat är det dock så att större delen av den effekt en
skatteväxling skulle leda till kan hänföras till en skev kostnadsutjämning. Denna
skevhet betalas av kommunerna inom länet och skulle till stor del elimineras av
skatteväxlingen. Utan skatteväxling kommer med största sannolikhet större delen
av skatteväxlingens effekt ändå att få genomslag då en uppdatering av
kostnadsutjämningen är högst trolig. Ur det perspektivet kan tyckas tveksamt att
förespråka en mellankommunal utjämning som skulle medföra en fortsatt skev
fördelning.
13 (13)
