Kartläggning och analys
av vissa insatser enligt LSS
Delredovisning av regeringsuppdrag
Denna publikation skyddas av upphovsrättslagen. Vid citat ska källan uppges. För att
återge bilder, fotografier och illustrationer krävs upphovsmannens tillstånd.
Publikationen finns som pdf på Socialstyrelsens webbplats. Publikationen kan också tas
fram i alternativt format på begäran. Frågor om alternativa format skickas till
[email protected].
Artikelnummer
Publicerad
2015-3-7
www.socialstyrelsen.se, mars 2015
Förord
Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att kartlägga och analysera fyra
av tio insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Insatserna var ledsagarservice, avlösarservice i hemmet,
korttidsvistelse utanför det egna hemmet och bostad med särskild service för
vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. I början av 2015 fick
Socialstyrelsen tilläggsuppdraget att även kartlägga och analysera insatsen
personlig assistans enligt LSS. I den här delrapporten redovisar Socialstyrelsen resultatet av kartläggningen och analysen samt slutsatser för de fyra
insatser som ingick i det ursprungliga uppdraget.
Uppdraget omfattade att bland annat inhämta information om insatsernas
utformning (likheter och olikheter), kommuners riktlinjer för insatserna och
riktlinjernas avgränsningar. Socialstyrelsen har också haft i uppdrag att
redogöra för hur riktlinjerna och avgränsningarna skiljer sig åt mellan
kommunerna och hur de förhåller sig till rättspraxis. I uppdraget har vidare
ingått att analysera underlaget med utgångspunkt från lagstiftning, likvärdighet och rättssäkerhet. Dessutom kunde myndigheten ge förslag på åtgärder
som kan bidra till ökad likvärdighet mellan kommunerna och ökad rättssäkerhet för den enskilde, samt förslag på översyn eller preciseringar av
lagstiftningen.
För att genomföra uppdraget har Socialstyrelsen samrått med Inspektionen
för vård och omsorg (IVO) och företrädare för funktionshindersorganisationerna.
Uppdraget har genomförts av en projektgrupp med Ulla-Britt Blomquist
som projektledare. Projektgruppen har bestått av utredarna Ulla Essén, Karin
Strömberg, Kerstin Westergren, Kerstin Smedberg, Staffan Söderberg och
Claes Falk samt juristen Cecilia Molinder Berglund. Eva Wallin har varit
ansvarig enhetschef.
Lars-Erik Holm
Generaldirektör
Innehåll
Förord .........................................................................................................................3
Sammanfattning ......................................................................................................7
Inledning ....................................................................................................................8
Uppdrag ................................................................................................................8
Bakgrund ...............................................................................................................8
Läsanvisningar ....................................................................................................10
Metod och genomförande ................................................................................ 12
Genomgång av riktlinjer ..................................................................................12
Enkät och intervjuer ..........................................................................................12
Samråd ................................................................................................................12
Resultat som är gemensamma för insatserna ............................................... 14
Generellt om kommunernas riktlinjer .............................................................14
Individuell bedömning......................................................................................14
Barnets bästa ska särskilt beaktas ..................................................................15
LSS kompletterar andra lagar .........................................................................15
Insatserna enligt LSS ska vara varaktiga .......................................................15
Verksamheten ska vara av god kvalitet .......................................................18
Personal med rätt kompetens ........................................................................21
IVO:s uppföljning av kvalitén...........................................................................25
Resultat kring insatsen ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS ................................ 27
Vilka får ledsagarservice?................................................................................27
Inflytande över vem som är ledsagare .........................................................29
Ledsagare i samband med resor ...................................................................29
Resultat kring insatsens omfattning och innehåll .......................................31
Ledsagarens omkostnader ..............................................................................31
Kombination med andra insatser enligt LSS ................................................32
Behov som inte kan tillgodoses.......................................................................34
Resultat om insatsen avlösarservice enligt 9 § 5 LSS ...................................... 35
Regelbundna och akuta behov ....................................................................35
Vilka får avlösarservice?...................................................................................35
Annat stöd från kommunen ............................................................................36
Resultat från kartläggningen – avlösararservice ........................................37
Resultat kring insatsen korttidsvistelse enligt 9 § 6 LSS .................................... 41
Vistelse i korttidshem, stödfamilj eller läger .................................................41
Vilka får korttidsvistelse? ...................................................................................42
Resultat från kartläggningen – korttidsvistelse ............................................43
Resultat om bostad enligt 9 § 9 LSS ................................................................... 48
Tre huvudformer av bostäder ......................................................................... 48
Bostad med särskild service ............................................................................ 49
Annan särskilt anpassad bostad .................................................................... 59
Socialstyrelsens analys och slutsatser ............................................................... 64
Kommunernas riktlinjer ..................................................................................... 64
Behov som är svåra att tillgodose ................................................................. 65
Beslut begränsas i tid ........................................................................................ 66
Personalens kompetens ................................................................................... 66
Delaktighet i genomförandeplaner .............................................................. 67
Möjlighet att kombinera insatser enligt LSS ................................................. 67
Analys av ledsagarservice .............................................................................. 67
Analys av avlösarservice ................................................................................. 70
Analys av korttidsvistelse .................................................................................. 71
Analys av bostad enligt 9 § 9 LSS ................................................................... 72
Annan särskilt anpassad bostad .................................................................... 74
Boendeformer – tillgång och efterfrågan .................................................... 74
Boendestöd ........................................................................................................ 75
Referenser ............................................................................................................... 77
Bilaga 1. Metod och genomförande ................................................................ 79
Inledning ............................................................................................................. 79
Enkät .................................................................................................................... 79
Genomgång av riktlinjer .................................................................................. 80
Intervjuer ............................................................................................................. 81
Samråd ................................................................................................................ 82
Bilaga 2. Boendestöd ........................................................................................... 84
En insats enligt socialtjänstlagen .................................................................... 84
Tidigare utredningar ......................................................................................... 84
Behov av boendestöd enligt LSS ................................................................... 85
Bilaga 3 Mall, enkät och intervjumanualer ...................................................... 86
Sammanfattning
Insatserna ledsagarservice, avlösarservice i hemmet, korttidsvistelse utanför
det egna hemmet, bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt
anpassad bostad för vuxna enligt LSS är inte likvärdiga i landet. Det konstaterar Socialstyrelsen efter att ha kartlagt och analyserat insatserna med
utgångspunkt från kommuners riktlinjer för insatserna, en enkätundersökning
till och intervjuer med ett urval av kommuner samt samråd med funktionshindersorganisationer och IVO. Socialstyrelsen föreslår därför förtydliganden
på flera områden när det gäller hur insatserna kan utformas eller vad de
innebär för att utformningen ska bli mera likvärdig i landet.
Socialstyrelsen har identifierat behov av nya former för stöd i boendet för
personer som omfattas av LSS och anser därför att boendestöd enligt LSS
ska utredas vidare. Det behövs också en fördjupad uppföljning av insatsen
bostad med särskild service för att få mer samlad kunskap om hur insatsen
utformas i dag. I lagen och förarbetena är insatsen annan särskilt anpassad
bostad otydligt beskriven och det är många kommuner som inte använder
insatsen. Enligt kartläggningen behöver kommunerna även här få ett förtydligande av vad insatsen innebär.
Socialstyrelsens har också identifierat att den personal som ger stöd, service och omsorg enligt LSS till personer med funktionsnedsättning bör få ett
kompetenslyft. En annan slutsats är att tillämpningen av bestämmelsen om
personkretsen enligt 1 § LSS bör följas upp.
Den insats som enligt kommunernas riktlinjer innehåller flest avgränsningar är ledsagarservice och avgränsningen av insatsens omfattning varierar
mest för insatsen korttidsvistelse. En stor del av riktlinjerna innehåller
avgränsningar som är formulerade så att de riskerar att bli styrande och det
därför finns en risk att kommunerna inte gör en individuell bedömning av
den enskildes behov.
Det finns stora skillnader i hur insatsen ledsagarservice tillämpas i kommunerna. Olikheterna berör främst var insatsen kan beviljas, vem som ska
svara för ledsagarens omkostnader och vad som ingår i personlig service.
Socialstyrelsen konstaterar bland annat att personer med stora funktionsnedsättningar har svårt att få göra resor om de inte har personlig assistans.
Insatserna avlösarservice och korttidsvistelse har stor betydelse för att ge
anhöriga avlösning i omvårdnadsarbetet. Kartläggningen visar att insatserna
behöver anpassas till anhörigas behov och utformas så flexibelt som möjligt
för att ge anhöriga rätt stöd.
LSS är betydelsefull för personer med funktionsnedsättning. För att leva
upp till målsättningen, att den enskilde ska få möjlighet att leva som andra,
behöver stödet och stödformerna ändras i takt med att samhället och livsvillkoren för människor i allmänhet förändras.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
7
Inledning
Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, trädde i kraft
den 1 januari 1994 och innebar betydelsefulla förändringar för många. För att
vårda och värna LSS vill regeringen ha bättre och uppdaterad kunskap om
hur kommunerna tillämpar LSS, vilket var grunden till detta uppdrag.
Uppdrag
Socialstyrelsen fick 2014 i uppdrag av regeringen att kartlägga insatserna
ledsagarservice, avlösarservice i hemmet, korttidsvistelse utanför det egna
hemmet samt bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt
anpassad bostad för vuxna enligt LSS. I januari 2015 fick myndigheten i
uppdrag att också kartlägga och analysera insatsen personlig assistans eller
ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans. I den här delrapporten redovisas resultatet av det ursprungliga uppdraget.
Enligt uppdraget ska Socialstyrelsen bland annat inhämta information om
insatsernas utformning (likheter och olikheter), kommunernas riktlinjer för
insatserna och riktlinjernas avgränsningar. Socialstyrelsen ska även redogöra
för skillnader mellan kommunernas riktlinjer och avgränsningar och visa hur
de förhåller sig till rättspraxis.
I uppdraget ingår också att analysera underlaget som tas fram med utgångspunkt från gällande lagstiftning, likvärdighet och rättsäkerhet. Det kan
exempelvis avse om de olika särskilda bostadsformerna är likvärdiga i landet
och om de fyller funktionen av att vara fullgoda alternativ till andra insatser,
såsom bland annat personlig assistans.
Om det behövs kan Socialstyrelsen föreslå åtgärder för att öka likvärdigheten mellan kommunerna och rättssäkerheten för den enskilde. Förslagen
kan även gälla att se över eller precisera lagstiftningen.
Enligt uppdragsbeskrivningen ska Socialstyrelsen samråda med Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och funktionshindersorganisationerna.
Bakgrund
Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade infördes 1994 för att
garantera personer med omfattande och varaktiga funktionshinder stöd som
kan undanröja svårigheter i den dagliga livsföringen (se proposition
1992/93:159 Stöd och service till vissa funktionshindrade s. 45). Verksamheten enligt LSS ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i
samhällslivet för de personer som ingår i lagens personkrets. Målet ska vara
att den enskilde får möjlighet att leva som andra. (Se 5 § LSS)
LSS är en rättighetslag (se prop. 1992/93:159 s. 45). Lagen innebär ingen
inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag
(4 § LSS).
8
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Lagen innehåller bestämmelser om tio olika insatser, med olika syften och
innehåll. Ett beslut om en insats för en enskild enligt 9 § LSS kan överklagas
till allmän förvaltningsdomstol (se 27 § LSS).
Den som tillhör personkretsen enligt 1 § LSS har rätt till insatser i form av
särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1–9, om han eller hon behöver
sådan hjälp i sin livsföring och om behovet inte tillgodoses på annat sätt. Den
enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna
ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som
behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. (Se 7 §
LSS)
Vid bedömningen av om den enskilde har behov av insatsen i sin livsföring måste jämförelser göras med den livsföring som kan anses normal för
personer i samma ålder. För att en insats ska kunna nekas den enskilde för att
behovet tillgodoses på annat sätt ska behovet också faktiskt tillgodoses på
annat sätt. Detta innebär en skillnad mot insatser enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, som kan nekas för att personens behov kan
tillgodoses på annat sätt. I förarbetena till LSS nämner man som exempel på
när behovet tillgodoses på annat sätt att en nära anhörig frivilligt svarar för
insatsen som ett led i familjerelationen. Ett behov kan också, helt eller till
viss del, tillgodoses genom en förälders ansvar enligt föräldrabalken för den
normala vårdnaden av ett barn. Även om behovet i viss mån tillgodoses på
annat sätt kan personen ha rätt till kompletterande insatser enligt LSS. (Se
prop. 1992/93:159 s. 172)
Personkretsen enligt LSS
Personkretsen
Enligt 1 § LSS innehåller lagen bestämmelser om insatser för särskilt
stöd och särskild service åt personer
1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,
2. med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder
efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig
sjukdom, eller
3. med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som
uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett
omfattande behov av stöd eller service.
För att en person ska kunna få insatser enligt LSS krävs att han eller hon
tillhör den personkrets som beskrivs i 1 § i tre punkter (se rutan ovan). De två
första punkterna bygger på medicinska diagnoser medan den tredje bygger på
vilka svårigheter i livsföringen och stödbehov som den enskilde har (se prop.
1992/93:159 s. 167).
För tredje punkten gäller att alla rekvisit ska vara uppfyllda för att personen ska omfattas av lagen. Orsaken till eller arten av funktionshinder är inte
avgörande, inte heller den medicinska diagnosen. Som exempel på ”stora
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
9
funktionshinder” nämner förarbetena till LSS människor med uttalade
förlamningar eller svårartade och invalidiserande effekter av sjukdomar som
diabetes eller hjärt- och lungsjukdomar samt människor med grava syn- och
hörselskador. (Se prop. 1992/93:159 s. 167 f.)
Beslut om personkretstillhörighet fattas inte särskilt, utan ska vara en del
av beslutet om insatser (prop. 1992/93:159 s. 170). Personkretsbedömningen
är första steget i bedömningen av rätten till en insats enligt LSS, där även
behovet av insatsen prövas enligt 7 § LSS. En person kan omfattas av
personkretsen enligt 1 § LSS utan att uppfylla förutsättningarna för den sökta
insatsen. I vissa fall kan han eller hon då ha rätt till andra insatser enligt LSS.
(Se RÅ 2009 ref. 57)
År 2013 hade 65 320 personer minst en insats enligt LSS från sin kommun. Den största delen, 55 722 personer, ingick i personkrets 1, medan 2 102
personer ingick i personkrets 2 och 7 496 personer i personkrets 3. Av
samtliga personer som hade insatser enligt LSS var könsfördelningen 58
procent män och 42 procent kvinnor [1].
Fler män än kvinnor beviljas insatser enligt LSS och könsskillnaderna har
ökat något över tid. Detta beror framför allt på den ökning som skett bland
unga inom personkrets 1, dvs. personer med utvecklingsstörning, autism eller
autismliknande tillstånd. I dessa grupper är andelen pojkar större än andelen
flickor. I personkrets 3 har antalet kvinnor också minskat över tid samtidigt
som antalet män har ökat. När kvinnor och män väl beviljas insatser enligt
LSS är dock insatsen generellt lika omfattande för båda könen, räknat i antal
dygn eller timmar per månad [2].
Läsanvisningar
I kartläggningen ingår både övergripande frågor och frågor som är specifika
för de olika insatserna. I avsnittet ”Resultat gemensamma för insatserna”
redovisas de övergripande frågorna. De resultat som är specifika för varje
insats redovisas i avsnittet för respektive insats. Socialstyrelsens analys och
slutsatser redovisas i slutet av rapporten.
Definitioner
I rapporten används olika begrepp och uttryck som definieras nedan.
Funktionsnedsättning och funktionshinder
Termerna funktionsnedsättning och funktionshinder finns i Socialstyrelsens
termbank och de reviderades senast år 2007. Terminologin ändras över tid
och därför förekommer ordet funktionshinder ibland i denna rapport när det
egentligen är funktionsnedsättning som åsyftas. Det kan t.ex. vara i samband
med citat ur lagtexter eller förarbeten till lagar.
Funktionsnedsättning
En funktionsnedsättning är en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga. En funktionsnedsättning kan uppstå till följd av
sjukdom eller annat tillstånd eller till följd av en medfödd eller förvärvad
skada. Sådana sjukdomar, tillstånd eller skador kan vara av bestående eller av
övergående natur [3].
10
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Funktionshinder
Funktionshinder är den begränsning som en funktionsnedsättning innebär för
en person i relation till omgivningen. Exempel på begränsningar är svårigheter att klara sig själv i det dagliga livet och bristande delaktighet i arbetslivet, i sociala relationer, i fritids- och kulturaktiviteter, i utbildning och i
demokratiska processer. Det handlar framför allt om bristande tillgänglighet i
omgivningen [3].
Avgränsningar
För att beskriva riktlinjernas innehåll används i rapporten begreppet avgränsningar som ett samlingsbegrepp för både begränsningar och rekommendationer.
Begränsningar
Begreppet begränsningar används när kommunerna skrivit t.ex. ”får ej” eller
”endast kan beviljas” i sina riktlinjer. Det används också för skrivningar
såsom ”högst ett visst bestämt antal timmar eller tillfällen per månad kan
beviljas” eller om beslut att en insats ”alltid ska tidsbegränsas”.
Rekommendationer
Begreppet rekommendationer används när kommunerna skrivit t.ex. ”i
undantagsfall”, ”i normalfallet” eller ”det är brukligt att” i riktlinjerna.
Likvärdighet
Med begreppet likvärdighet avses i denna rapport att kommunerna gör en
likvärdig bedömning av de individuella behoven, oavsett i vilken kommun
individen bor. Det innebär exempelvis att en individ ska kunna räkna med att
få sina behov bedömda på samma sätt även om hon eller han flyttar till en
annan kommun. Insatsen ska dessutom vara utformad så som lagstiftaren
avsett och rättspraxis utvisat.
Rättssäkerhet
Med rättssäkerhet avses i denna rapport att bedömningen ska ske utifrån den
enskildes behov och att lokala riktlinjer är förenliga med lagen.
Förkortningar
HFD
IVO
JO
Kap.
LSS
Prop.
RÅ
SoL
SOSFS
SOU
Högsta förvaltningsdomstolen
Inspektionen för vård och omsorg
Justitieombudsmannen
Kapitel
Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
Proposition
Regeringsrättens årsbok
Socialtjänstlagen (2001:453)
Socialstyrelsens författningssamling
Statens offentliga utredningar
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
11
Metod och genomförande
I kartläggningen har Socialstyrelsen gått igenom kommuners riktlinjer,
skickat ut en enkät till kommuner och stadsdelar samt genomfört intervjuer
och samråd.
Genomgång av riktlinjer
Socialstyrelsen har samlat in riktlinjer från kommunerna för insatserna
ledsagarservice, avlösarservice, korttidsvistelse och bostad med särskild
service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna enligt LSS.
Riktlinjerna samlades in via e-post. En förfrågan skickades till landets 290
kommuner där kommunerna ombads att svara på om det fanns riktlinjer eller
inte och också ombads att bifoga eventuella riktlinjer med svaret. Det var 273
kommuner som svarade på förfrågan, vilket innebär en svarsfrekvens på 94
procent. Av de som besvarade förfrågan hade 166 kommuner riktlinjer och
107 hade det inte. Det innebär att 57 procent av landets kommuner enligt
förfrågan har riktlinjer. De 166 kommunernas riktlinjer har gåtts igenom och
innehållet har kartlagt enligt en utarbetad mall.
Enkät och intervjuer
Information om insatsernas utformning har hämtats in genom en enkät till ett
slumpmässigt urval av kommuner och stadsdelar. Totalt skickades enkäten
till 158 kommuner och stadsdelar, varav 129 svarade. Svarsfrekvensen är 82
procent.
Enkäten kompletterades med 25 intervjuer med företrädare för 21 kommuner för att samla mera information om utformningen av insatserna ledsagarservice och bostad med särskild service för vuxna. Kommunerna som valdes
ut var de som hade flest beslut om antingen ledsagarservice eller bostad med
särskild service, eller om båda insatserna.
Intervjuer har även genomförts specifikt för insatsen annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Av de 64 kommuner som har beslut om den insatsen
[1] gjordes ett urval av de 15 kommunerna med flest beslut. Av dessa
medverkade 9 i intervjun.
Samråd
Socialstyrelsen har i uppdraget samrått med IVO. En videokonferens har
genomförts med inspektörer inom funktionshinderområdet för att få ta del av
deras iakttagelser angående de berörda insatserna. IVO har också tagit fram
statistik över lex Sarah-ärenden och klagomål för de aktuella insatserna.
Samråd har också skett med företrädare för funktionshindersorganisationerna genom två möten för att planera uppdraget samt med den referensgrupp
som funnits under uppdragets genomförande där resultat av kartläggningen
12
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
diskuterats. Organisationerna har även lämnat skriftliga underlag till projektgruppen.
Vidare har Socialstyrelsen haft ett dialogmöte med handläggare och chefer
inom funktionshindersområdet i kommunerna i Stockholms län.
För ytterligare information om metod och genomförande, se bilaga 1.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
13
Resultat som är gemensamma
för insatserna
Detta kapitel innehåller fakta och utgångspunkter som är gemensamma för de
insatser som uppdraget omfattar. I direkt anslutning till faktabeskrivningen
finns resultatet från kartläggningen inklusive synpunkter från funktionshindersorganisationerna.
Generellt om kommunernas riktlinjer
Sammanfattningsvis visar Socialstyrelsens genomgång av kommunernas
riktlinjer följande:
•
•
•
•
•
Tre fjärdedelar av kommunernas riktlinjer är beslutade av en politisk
nämnd.
Drygt en tredjedel av riktlinjerna är daterade 2013 eller 2014, och
ungefär en fjärdedel 2010 eller tidigare. Några kommuner angav att
de planerar eller håller på att uppdatera sina riktlinjer.
En majoritet av kommunerna anger att syftet med riktlinjerna är att
skapa mer enhetliga bedömningar och att de ska vara en vägledning
för handläggarna.
Riktlinjerna är utformade på många olika sätt. Vissa avser en LSSinsats och andra avser alla LSS-insatser. Några riktlinjer omfattar insatser enligt både LSS och SoL.
De flesta riktlinjer innehåller en allmän övergripande del med t.ex.
lagtext, föreskrifter, konventioner, beskrivning av personkretsbedömning och sådant som är generellt för samtliga insatser.
Individuell bedömning
Den som tillhör personkretsen enligt 1 § har rätt till insatser enligt 9 § 1–9
om han eller hon behöver sådan hjälp i sin livsföring och behovet inte
tillgodoses på annat sätt. Insatserna ska också anpassas till mottagarens
individuella behov. (Se 7 § LSS).
Resultat från kartläggningen
om individuell bedömning
I tre fjärdedelar av riktlinjerna anges att de individuella behoven alltid ska
styra beslutet. Det kan t.ex. stå att varje beslut ska vara baserat på den
enskilda individens behov, och riktlinjerna är därför vägledande och gäller
aldrig utan undantag. Flera kommuner anger att avsteg från riktlinjerna
kräver en särskild prövning i en politisk nämnd eller ett arbetsutskott.
14
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Barnets bästa ska särskilt beaktas
När åtgärder rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. Det framgår av 6 a §
LSS. Bestämmelsen infördes i lagen år 2011 och motsvarar kravet i artikel 3
i FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen. I förarbetena till
bestämmelsen tydliggörs att den främst får betydelse vid utförandet av
insatserna i 9 §, vid kommunens uppgifter enligt 15 § och vid tillstånds- och
tillsynsverksamhet. Vidare framgår att den enskildes rätt till insatser är
uttömmande reglerad i lagen och inte ska begränsas eller utvidgas av denna
bestämmelse. (Se proposition 2009/10:176 Personlig assistans och andra
insatser – åtgärder för ökad kvalitet och trygghet s. 31 ff och 74)
LSS innehåller också en bestämmelse om barns rätt till information och
rätt att komma till tals. Bestämmelsen finns i 8 § andra stycket LSS och har
sin grund i artikel 12 i barnkonventionen (se prop. 2009/10:176 s. 74).
Motsvarande bestämmelse finns även i FN:s konvention om rättigheter för
personer med funktionsnedsättning. Där finns också ett viktigt tillägg (artikel
7) om barn med funktionsnedsättning, om att deras åsikter ska tillmätas
betydelse på lika villkor som för andra barn. För att de barnen ska kunna
utöva denna rättighet ska de erbjudas stöd som är anpassat till funktionsnedsättning och ålder. På det här sättet förstärker funktionshinderskonventionens text rätten för barn som har kommunikativa eller kognitiva
svårigheter att komma till tals enligt artikel 12 i barnkonventionen [4].
Resultat från kartläggningen om barnperspektivet
Kartläggningen visar att drygt hälften av kommunernas riktlinjer innehåller
en beskrivning av vad barnperspektivet innebär.
LSS kompletterar andra lagar
Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade innebär ingen inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag (4
§ LSS). Istället är den avsedd att vara ett komplement till andra lagar, såsom
socialtjänstlagen. I förarbetena till LSS står bland annat att en framställan om
stöd eller service av en person som tillhör lagens personkrets i första hand
bör prövas enligt LSS, om det gäller en insats som regleras i lagen, eftersom
det i allmänhet får anses vara till fördel för den enskilde. (Se prop.
1992/93:159 s. 170 f.)
Resultat från kartläggningen om förhållande till SoL
I en fjärdedel av de genomgångna riktlinjerna står att ansökan i första hand
ska prövas enligt LSS om den gäller en person som kan antas omfattas av
personkretsen enligt LSS. Av riktlinjerna framgår att undantaget är om den
enskilde själv uttryckligen önskar få sin ansökan prövad enligt SoL.
Insatserna enligt LSS ska vara varaktiga
Av lagtexten framgår att insatserna enligt LSS ska vara varaktiga och
samordnade (se 7 § LSS). Den enskilde måste kunna lita på att insatser ges så
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
15
länge behov föreligger, uttalade man i förarbetena. Kontinuiteten ska garanteras. (Se prop. 1992/93:159 s. 172)
Begränsade möjligheter att ompröva beslut
Möjligheten att ompröva ett förvaltningsbeslut till den enskildes nackdel är
begränsad. Omprövning av ett gynnande förvaltningsbeslut kan ske om
beslutet har försetts med återkallelseförbehåll, om tvingande säkerhetsskäl
föreligger eller om beslutet blivit oriktigt på grund av att den enskilde har
vilselett myndigheten. (Se RÅ 2000 ref. 16 och JO 2003/04 s. 324)
Dessutom kan det för beslut om fortlöpande bistånd utan tidsbegränsning
finnas situationer där skälen för omprövning är så starka att en ändring kan
göras på grund av ändrade förhållanden. Det skulle exempelvis kunna vara
att biståndsbehovet väsentligt förändrats. Men det är bara sådana förhållanden som hade kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet som
kan föranleda en omprövning. (Se RÅ 2000 ref. 16)
Högsta förvaltningsdomstolens uttalanden gällde ett beslut om bistånd
enligt socialtjänstlagen. Men JO har uttalat att det rimligen bör kunna
tillämpas även för beslut om insatser enligt LSS. Det finns alltså inte något
absolut förbud mot omprövning till nackdel för den enskilde såvitt avser ett
beslut om insats enligt LSS utan tidsbegränsning. (Se JO 2003/04 s. 324)
Tidsbegränsade beslut möjliga
Insatserna enligt LSS ska alltså vara varaktiga, men det utesluter inte att ett
beslut kan begränsas till att gälla under en viss bestämd tidsperiod. Men med
hänsyn till den enskildes behov av trygghet och av en så normal livssituation
som möjligt bör det i varje enskilt fall övervägas om det är nödvändigt. Det
kan vara lämpligt att tidsbegränsa ett beslut när det gäller sådana insatser där
det kan förutses att den enskildes behov av insatsen varierar över tiden, t.ex.
insatser i form av ledsagarservice, biträde av en kontaktperson eller avlösarservice. I andra fall kan det vara mindre befogat med en tidsbegränsning. Ett
sådant exempel kan vara ett beslut om särskilt anpassad bostad för en vuxen
person, för vilken det inte kan förutses någon förändring av behovet inom
överskådlig tid. (Se JO 2003/04 s. 324)
Följa upp ett tidsbegränsat beslut om insats
Om den enskilde behöver insatser efter att ett tidsbegränsat beslut upphört att
gälla, behöver ett nytt beslut fattas. Ett nytt beslut bör föregås av en uppföljning av insatsen och ska fattas i god tid innan det tidigare beslutet har
upphört att gälla. (Se JO 2003/04 s. 324)
Eftersom insatser enligt LSS bara kan ges den enskilde om han eller hon
begär det krävs en ansökan från den enskilde (se 8 § LSS).
Resultat från kartläggningen
om tidsbegränsade beslut
Socialstyrelsen har kartlagt om kommunerna tidsbegränsar beslut om insatser
enligt LSS och om det finns rutiner för att följa upp sådana tidsbegränsade
beslut. Det har vi gjort dels vid genomgången av kommunernas riktlinjer,
dels genom frågor i enkäten. I enkäten fick kommunerna ange om de tidsbe-
16
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
gränsar beslut om respektive insats, och de som svarade ja fick svara på om
de har en skriftlig rutin som anger att ett beslut om insatsen ska följas upp
innan det upphör.
Kartläggningen visar att tidsbegränsade beslut generellt är vanliga men
med skillnader mellan de olika insatserna. Enligt enkätsvaren tidsbegränsar
nästan 80 procent av kommunerna i de flesta fall beslut om insatserna
ledsagarservice, avlösarservice och korttidsvistelse. I kommentarerna till
svaren om avlösarservice och korttidsvistelse anges att tidsbegränsningen
beror på att det främst är barn som beviljas insatsen och att behoven därför
kan förändras. Motsvarande andel för beslut om bostad med särskild service
och annan särskilt anpassad bostad för vuxna är under 20 procent, vilket
framgår av tabell 1. Några kommuner tidsbegränsar besluten om bostad med
särskild service i undantagsfall, exempelvis när personen är ung och det är
svårt att bedöma det framtida behovet eller om en ung person har som mål att
flytta till ordinärt boende.
Tabell 1: Andel kommuner som tidsbegränsar beslut enligt LSS år 2014,
i procent
Insats
Ledsagarservice
Ja, i de
flesta fall
Ja, i vissa
fall
78
16
Nej
6
Avlösarservice
78
12
10
Korttidsvistelse i korttidshem
77
12
11
Korttidsvistelse i stödfamilj
78
10
12
14
19
67
19
8
73
Bostad m särskild service
vuxna
Annan särskilt anpassad
bostad vuxna
Källa: Enkät till ett urval av kommuner och stadsdelar i uppdraget om LSS-insatser 2014
Även kommunernas riktlinjer innehåller skrivningar om tidsbegränsning, och
i ungefär 10 procent av riktlinjerna anges att beslut om insatsen ledsagarservice och avlösarservice enligt LSS alltid ska tidsbegränsas. Enligt 15 procent
ska beslut om korttidsvistelse i korttidshem eller stödfamilj alltid tidsbegränsas. Tidsbegränsningen av besluten varierar från 6 månader upp till 2 år. När
insatsen korttidsvistelse beviljas för lägerverksamhet tidsbegränsas även de
besluten. Ett fåtal riktlinjer anger att det ska finnas en tidsbegränsning för
alla beslut om insats i form av bostad med särskild service för vuxna eller
annan särskilt anpassad bostad.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att det generellt är problematiskt med tidsbegränsade beslut. En orsak till det är att den som har en
insats måste ansöka på nytt, och att ansökan måste utredas. Det är inte
ovanligt att den enskilde måste beskriva sina behov varje gång eftersom det
är stor omsättning på handläggare. De har också framfört att möjligheten att
fatta tidsbegränsade beslut om bostad med särskild service borde begränsas
för att ge den enskilde trygghet i sitt boende.
Resultat om uppföljning av tidsbegränsade beslut
De kommuner som tidsbegränsar beslut om olika insatser fick i enkäten en
följdfråga om det finns skriftliga rutiner för att följa upp insatsen innan ett
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
17
tidsbegränsat beslut upphör. Svaren för särskilt anpassad bostad blev få och
ingår därför inte i redovisningen.
Kartläggningen visar att drygt hälften av de som svarat har skriftliga rutiner för att följa upp tidsbegränsade beslut, oavsett vilken av de undersökta
insatserna det gäller. De som inte har skriftliga rutiner anger i kommentarerna att de ändå följer upp besluten. Vidare anges att verksamhetssystem med
bevakningsdatum är ett stöd för att påminnas när uppföljning ska göras.
Resultat från kartläggningen
om omprövning av beslut
I kartläggningen har Socialstyrelsen även uppmärksammat att riktlinjerna
innehåller exempel på olika situationer där kommunerna omprövar sina
beslut. Ett sådant exempel är att om lämpligt utförande av insatsen avlösarservice eller bostad med särskild service erbjudits och brukaren tackar nej,
kan det i vissa fall bedömas som om behovet inte kvarstår. Ett annat exempel
är att den som beviljas boende enligt 9 § 9 LSS får ha önskemål om på vilket
boende beslutet ska verkställas men om önskemålet inte kan verkställas inom
tre månader måste den enskilde acceptera erbjudande om plats på annat
boende i kommunen. Om den enskilde då inte accepterar detta ska beslutet
omprövas för att se om personen fortfarande behöver boendet.
Det finns också exempel som berör insatsen korttidsvistelse; om dygnen
för korttidsvistelse inte utnyttjas gör verksamheten en återkoppling till LSShandläggaren för att få en ny prövning av behovet. En del riktlinjer anger att
föräldrar och vårdnadshavare som ansöker om korttidsvistelse ska informeras
om att övriga beviljade insatser kommer att beaktas och eventuellt omprövas,
utifrån en helhetsbedömning av behovet.
Verksamheten ska vara av god kvalitet
Verksamheten enligt LSS ska vara av god kvalitet, och kvaliteten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras (se 6 § LSS).
Vad som är god kvalitet utvecklas i förarbetena till bestämmelsen och där
framgår bland annat att kvalitet är ett svårfångat begrepp. I detta samman–
hang bör brukarens kunskaper om och erfarenheter av verksamhetens kvalitet
vara vägledande, men även personalens och ledningens kunskaper och
erfarenheter bör vägas in. Som exempel på vissa allmänt vedertagna kriterier
för god kvalitet nämns att hänsyn tas till barns särskilda behov och förutsättningar och att verksamheten drivs i enlighet med grundläggande etiska
riktlinjer såsom respekt för alla människors lika värde. I förarbetena uttalas
vidare att vissa faktorer har avgörande betydelse för att en verksamhet enligt
LSS ska kunna sägas ha god kvalitet, exempelvis att det finns en överensstämmelse med de mål som gäller för verksamheten och att verksamheten
uppfyller de bestämmelser som LSS anger. För att uppnå god kvalitet i
verksamheten krävs att flera grundläggande rättigheter är tillgodosedda
såsom rättssäkerhet, medinflytande för den enskilde och en lätt tillgänglig
service. Att brukaren bemöts på ett bra sätt är väsentligt och generellt krävs
också att personalen har lämplig utbildning och/eller erfarenhet. (Se proposition 2004/05:39 Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen
18
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), m.m. s.
25.)
Som en kvalitetsnivå för insatserna anges i 7 § LSS att den enskilde genom
insatserna ska tillförsäkras goda levnadsvillkor (se även prop. 1992/93:159
s. 172).
För att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamhetens
kvalitet ska det finnas ett ledningssystem för verksamheten (se 3 kap. 1 §
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd [SOSFS 2011:9] om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete).
Var och en som fullgör uppgifter enligt LSS ska medverka till att den
verksamhet som bedrivs och de insatser som genomförs är av god kvalitet (se
24 a § LSS).
Respekt för den enskildes självbestämmanderätt
Av bestämmelsen i 6 § LSS framgår bland annat att verksamheten ska vara
grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet och
att den enskilde i största möjliga utsträckning ska ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges.
I förarbetena uttalas bland annat att stöd ska ges och utformas i samverkan
med den berörde och, när denne är underårig, med vårdnadshavare. Om den
enskilde exempelvis begär att en viss person ska anlitas för personlig assistans eller som kontaktperson bör detta önskemål om möjligt tillgodoses. (Se
prop. 1992/93:159 s. 171)
Delaktighet i genomförandeplaner
Handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om
insatser enligt LSS ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut
och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser
av betydelse. Detta framgår av 21 a § LSS. I Socialstyrelsens föreskrifter och
allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs
med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS finns bestämmelser om vad som ska
eller bör framgå i dokumentationen vid bland annat genomförandet av en
insats. Där står bland annat att hur en insats ska genomföras bör dokumenteras i en genomförandeplan som upprättas hos utföraren med hänsyn tagen till
den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Planen bör upprättas med
utgångspunkt från den beslutande nämndens uppdrag till utföraren. (SOSFS
2014:5)
Socialstyrelsen har nyligen publicerat ett kunskapsstöd till verksamheter
för personer med funktionsnedsättning [5], och där beskrivs förutsättningarna
för att den enskilde ska kunna vara delaktig och utöva inflytande i arbetet
med genomförandeplaner. Socialstyrelsen skriver bland annat att en förutsättning för att den enskilde ska kunna påverka hur insatsen genomförs är att
hennes eller hans perspektiv är utgångspunkten för planeringen. Det perspektivet handlar om den enskildes syn på sina förmågor, intressen, önskemål och
behov. När det perspektivet även ligger till grund för genomförandeplanen
kan den enskilde lättare få överblick över vad som har bestämts och har en
bättre möjlighet till fortsatt inflytande.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
19
För att planeringen och genomförandeplanen ska komma till nytta måste
det också finnas en fungerande relation mellan personal och brukare. Därutöver kan det t.ex. handla om vilka metoder som används för att stödja den
enskildes möjlighet till inflytande eller hur målen i en genomförandeplan
formuleras så att de kommer till nytta både för brukaren och för personalen
[5].
Resultat från kartläggningen om delaktighet
i genomförandeplaner
Ledsagarservice, avlösarservice och korttidsvistelse i korttidshem
I enkäten fick kommunerna svara på om de har skriftliga rutiner som anger
att den enskilde ska vara delaktig i arbetet med att upprätta och följa upp
genomförandeplanen för insatserna ledsagarservice, avlösarservice och
korttidsvistelse i korttidshem.
Omkring hälften av kommunerna har sådana rutiner, och det är något vanligare med riktlinjer för insatsen korttidsvistelse i korttidshem än för ledsagarservice och avlösarservice (tabell 2).
Tabell 2: Andel kommuner som har skriftliga rutiner för den enskildes
delaktighet vid upprättande och uppföljning av genomförandeplan,
i procent
Ja, vid
upprättandet
Ja, vid
uppföljning
Ja både vid
upprättande o
uppföljning
Nej
Ledsagarservice
5
2
47
46
Avlösarservice
5
-
47
48
Korttidsvistelse i korttidshem
5
-
56
39
Insats
Källa: Enkät till ett urval av kommuner och stadsdelar i uppdraget om LSS-insatser 2014
De kommuner som inte har sådana skriftliga rutiner har i kommentarer
skrivit att den enskildes delaktighet vid upprättande och genomförande
säkras på annat sätt, och att praxis är att den enskilde är delaktig. Några
skriver också att de håller på att ta fram skriftliga rutiner.
Andra exempel på kommentarer är att det finns inskrivet i avtalen med
verksamheter som bedrivs i enskild regi, att det finns en generell rutin för
upprättande av genomförandeplaner som säger att den enskilde ska vara
delaktig eller att det anges i mål och verksamhetsplan.
Bostad med särskild service för vuxna
För insatsen bostad med särskild service för vuxna ställdes inte någon fråga
om genomförandeplaner eftersom motsvarande fråga ingår i öppna jämförelser.
I öppna jämförelser 2014 för servicebostäder och gruppbostäder [6] finns
två indikatorer som berör genomförandeplaner, nämligen om det finns
aktuella genomförandeplaner samt om den enskilde är delaktig i att upprätta
genomförandeplanen. På frågan om samtliga i boendet har en aktuell genomförandeplan svarar drygt 80 procent ja för personer i kommunala bostäder
med särskild service. Motsvarande andel i enskild regi är drygt 90 procent.
Av de som har aktuella genomförandeplaner är indikatorn för delaktighet i
genomförandeplaner omkring 90 procent oavsett vem som driver boendet.
20
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Genomförandeplaner och medverkan av handläggare
I enkäten och i intervjuerna ställdes frågor om handläggare deltar i arbetet
med att upprätta och följa upp genomförandeplaner för insatsen bostad med
särskild service för vuxna. De flesta svarade ”Nej, aldrig” på enkätfrågan: 55
procent när det gäller upprättande och cirka 40 procent på frågan om uppföljning av genomförandeplanen.
Intervjuerna med kommunföreträdare gav liknande resultat; nästan alla
svarade att LSS-handläggaren inte brukar delta vid upprättandet av genomförandeplaner. En majoritet svarade att utföraren har ansvar för att upprätta
genomförandeplanen och att handläggarna inte hinner göra det eftersom de
har många ärenden. Fler än hälften svarade att handläggaren kan ta del av
genomförandeplaner när handläggarna och utförarna använder samma
datasystem.
Personal med rätt kompetens
Personalen och dess kompetens är viktig för kvaliteten. Av 6 § andra stycket
LSS framgår att det ska finnas den personal som behövs för att ett gott stöd
och en god service och omvårdnad ska kunna ges. Enligt förarbetena innebär
det att personalen ska ha den utbildning och erfarenhet som kan krävas för
varje specifik uppgift (prop. 1992/93:159 s. 171).
Under 2014 tog Socialstyrelsen fram allmänna råd (SOSFS 2014:2) om
kunskaper hos personal som ger stöd, service eller omsorg enligt SoL och
LSS till personer med funktionsnedsättning. Dessa allmänna råd gäller för
den personal som i sin yrkesutövning ger personer med funktionsnedsättning
stöd, service eller omsorg efter beslut om t.ex. ledsagarservice, avlösarservice, korttidsvistelse och bostad med särskild service för vuxna enligt 9 §
LSS. De allmänna råden innehåller rekommendationer om vilka kunskaper
och förmågor motsvarande gymnasienivå som personalen bör ha. Därutöver
kan det vara nödvändigt att personalen har eller tillägnar sig fördjupade
kunskaper för att kunna ge adekvat stöd, service eller omsorg inom vissa
verksamheter eller till personer med vissa typer av funktionsnedsättningar.
Socialstyrelsen har också gett ut allmänna råd (SOSFS 2008:32) om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som avser
personer med funktionshinder. Där framgår bland annat att sådan personal
bör ha kunskap om funktionsnedsättningar och dess konsekvenser.
Utöver dessa allmänna råd har Socialstyrelsen beslutat föreskrifter och
allmänna råd (SOSFS 2002:9) om bostad med särskild service för vuxna
enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Där preciserar Socialstyrelsen vad som avses med lämplig utbildning för den som förestår verksamheten i en gruppbostad enligt 9 § 9 LSS.
Där finns också allmänna råd om utbildningskrav för en person som förestår
en bostad med särskild service för vuxna som inte är en gruppbostad.
Resultat från kartläggningen om kompetens
I enkäten fick kommunerna uppskatta hur stor andel av personalen som har
kompetens motsvarande rekommendationerna i Socialstyrelsens allmänna
råd (SOSFS 2014:2). Samma fråga ställdes för alla insatser som ingår i
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
21
kartläggningen. De insatser där högst andel av personalen uppskattades ha
kompetens motsvarande rekommendationerna var bostad med särskild
service för vuxna och korttidsvistelse i form av korttidshem. Lägst andel var
det för personal inom ledsagarservice och avlösarservice.
Ledsagarservice och avlösarservice
För insatserna ledsagarservice och avlösarservice uppskattade ungefär 14
procent av kommunerna att all personal har kompetens som motsvarar
rekommendationerna i Socialstyrelsens allmänna råd. Några kommenterade
att ledsagare och avlösare ofta är personal som redan är anställd i kommunen.
Cirka 30 procent av kommunerna svarade att de inte kunde uppskatta kompetens hos personalen. Av kommentarerna framgår att vissa ledsagare är valda
av den enskilde, t.ex. anhöriga, och dessa personer har oftast inte utbildning
inom vård och omsorg. Det framkom också att insatsen oftast utförs på
kvällar och helger av timanställd personal.
Enligt intervjuerna med kommunföreträdare händer det att den enskilde
har önskemål om viss kompetens hos ledsagaren. Då gäller det sällan formell
kompetens utan snarare att ledsagaren ska vara i en viss ålder, personlighetsmässigt stämma med den enskilde eller ha särskilt intresse för t.ex.
fotboll, ridning eller motorsport. Vidare kan anhöriga eller företrädare för
den enskilde vilja att ledsagaren ska ha kunskap om den enskildes funktionsnedsättning såsom autism, Aspergers syndrom eller epilepsi. Det förekommer också att den enskilde eller företrädare har förslag på vem som ska vara
ledsagare. Några kommuner uppgav att vissa personer behöver ledsagare
som kan teckenspråk eller som har kunskap om kommunikationshjälpmedel.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att ledsagare till personer
med autismspektrumstörning och kognitiva funktionsnedsättningar ofta har
låg kunskap om vad funktionsnedsättningen innebär. Vidare anser de att den
som är ledsagare till en person som är blind eller dövblind måste kunna
kommunicera med personen ifråga för att insatsen ska kunna utföras. Det
gäller såväl syntolkning som taktilt teckenspråk.
Funktionshindersorganisationerna har också uppgett att det är svårt att
hitta avlösare med kompetens inom området autismspektrumstörning. Om
avlösaren saknar kompetens kan insatsen i stället upplevas som en belastning
för den som blir avlöst.
Korttidsvistelse och bostad med särskild service för vuxna
Resultatet på frågan om personalens kompetens ser annorlunda ut för insatserna korttidsvistelse i form av korttidsboende och bostad med särskild
service, jämfört med ledsagarservice och avlösarservice. Cirka 40 procent av
kommunerna svarar att fler än hälften av personalen på korttidshem uppskatttas ha kompetens motsvarande rekommendationerna, och 18 procent svarar
att alla har det. För bostad med särskild service uppskattar cirka 55 procent
av kommunerna att fler än hälften av personalen har den efterfrågade kompetensen, och 17 procent att alla har det.
Av diagram 1 framgår resultatet av frågan för ledsagarservice och bostad
med särskild service.
22
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Diagram 1. Personalens kunskaper
Kommunerna fördelade efter andel av personalen som arbetar med ledsagarservice
resp. bostad med särskild service som uppskattas ha de kunskaper som
rekommenderas i SOSFS 2014:2
Vet ej
Alla
Fler än hälften
Ca. hälften
Färre än hälften
Ingen
0
10
20
30
40
50
Bostad med särskild service
60
70
80
Ledsagarservice
90
100
Andel i procent
Källa: Enkät till ett urvarl av kommuner och stadsdelar i uppdraget om LSS-insatser 2014
I svaren för korttidshem finns kommentarer om att kommunen köper platser i
korttidsboenden av en extern utförare eller att verksamheten är utlagd på
entreprenad efter upphandling. Då har entreprenören ansvaret för personalens
kompetens, enligt kraven som ställs i upphandlingen.
För både korttidsvistelse och bostad med särskild service fanns flera kommentarer om att i stort sett all fast anställd personal har de kunskaper som
rekommenderas. Det framkom dock också att mer utbildning önskas, exempelvis inom områdena specialpedagogik, dokumentation och evidensbaserad
praktik. Vidare hoppas kommunerna på att få stimulansmedel inom funktionshinderområdet på samma sätt som för äldreomsorg och psykiatri samt
äldre inom LSS.
Kompetens i bostad med särskild service
För bostad med särskild service uppskattade kommunerna att fler än hälften
av personalen har kompetens som motsvarar Socialstyrelsens allmänna råd
(SOSFS 2014:2). I öppna jämförelser 2014 [6] finns flera indikatorer som
berör kompetens hos denna personal, och de visar hur stor andel av enheterna
som uppfyller målen för de olika indikatorerna. I diagram 2 finns de indikatorer som berör kompetens hos personalen i bostad med särskild service. Det
framgår att 65–80 procent av enheterna har en aktuell och dokumenterad
kartläggning av personalens utbildning och något färre har aktuella och
individuella kompetensutvecklingsplaner. Det är ungefär lika många som har
en aktuell och samlad plan för kompetensutveckling som också erbjudit
personalen handledning under det senaste året. Resultatet för enheter i
enskild regi är generellt högre än för enheter som drivs i kommunal regi.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
23
Diagram 2. Andel enheter som uppfyller indikatorerna avseende
personalens kompetens inom bostad med särskild service fördelat på
enskilda och kommunala utförare, 2014 i procent
Kartläggning av personalens utbildning
Individuella kompetensutvecklingsplaner
Samlad plan för kompetensutveckling
Kontinuerlig handledning
0
20
40
Enskild regi
60
Kommunal regi
80
100
Andel i procent
Källa: Enkät för öppna jämförelser av bostäder med särskild service, Socialstyrelsen.
Även i intervjuer med kommunföreträdare om insatsen bostad med särskild
service ställdes frågor om kompetens. Frågorna gällde om den enskilde
framför önskemål om kompetens hos personal i bostad med särskild service,
om personalen får kompetensutveckling i hbtq-frågor 1 och i åldersrelaterade
sjukdomar.
Intervjuerna visade att den enskilde sällan har önskemål om formell kompetens men att anhöriga ibland har det. Önskemålen är t.ex. att personalen
ska ha kompetens om målgruppens behov, exempelvis kunskap om neuropsykiatri, beteendestörningar, Aspergers syndrom och autism, kunskap om
teckenspråk, pedagogisk kunskap och kunskap om kommunikationshjälpmedel. Det förekommer också att handläggare och personal i boendet tar reda på
och uppmärksammar den enskildes behov. Flera av de intervjuade framförde
att man så långt som möjligt försöker tillgodose önskemålen.
För att få underlag för att kunna tillgodose behoven av kompetens hos
personalen i bostad med särskild service kartlägger enheterna behovet och
dokumenterar det i kompetensutvecklingsplaner. Enligt öppna jämförelser
2014 fanns kompetensutvecklingsplaner hos drygt hälften av de kommunala
bostäderna med särskild service (diagram 2). Kompetensutvecklingsplaner
och även Socialstyrelsens allmänna råd SOSFS 2014:2 används enligt
intervjuerna i dialog med politikerna om kompetensbehov.
En fråga i intervjuerna gällde om personal som arbetar i bostad med särskild service får kompetensutveckling i hbtq-frågor, och en tredjedel svarade
ja. Någon kommenterade att dessa frågor uppmärksammats i andra utbildningar, t.ex. kring bemötande eller värdegrund. Som exempel på kompetens1
24
Hbtq är förkortning för homosexuella, bisexuella, trans- och queerpersoner.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
utveckling nämndes obligatoriska halvdagsutbildningar för all personal,
riktad utbildning till gruppbostäder där frågan varit aktuell samt handledning
från habiliteringen. Utbildningen har mest riktats till personal men även till
brukare i form av samtal om likheter, olikheter och respekten för varandra.
Det fanns också exempel på att enskilda brukare framfört önskemål om att
lära sig mera om området, och en svarar att kommunen vill bli hbtqcertifierad.
En annan fråga gällde om personalen får kompetensutveckling i åldersrelaterade sjukdomar, t.ex. demens, och de flesta intervjuade svarade att personal
som arbetar i bostäder med särskild service får detta.
Flera av de intervjuade uppgav att de haft särskilda utbildningssatsningar
för personal som arbetar i gruppbostäder med inriktning äldre eller i boenden
där det bor äldre personer, t.ex. kring utvecklingsstörning och demens.
Kommunerna har exempelvis köpt utbildningar från gymnasiet eller Komvux. Flera av de intervjuade uppgav att personalen får stöd och handledning
av hemsjukvården, en demenssjuksköterska och kommunens demensteam.
Några kommuner svarade att de inte har någon riktad utbildning specifikt
för personal som arbetar med äldre. Frågor som berör äldre tas i stället upp i
utbildningar som ges till all personal, t.ex. om värdegrund, förflyttning, basal
hygien, bemötande och olika diagnoser, bland annat demens.
I intervjuerna har det också framkommit att kompetensen behöver höjas
bland personalen. Flera vill se ett kompetenslyft med stimulansmedel, på
samma sätt som för äldreomsorgen.
IVO:s uppföljning av kvalitén
IVO har tagit fram statistik om lex Sarah-anmälningar och klagomål för att få
en bild av kvalitetsbristerna i de LSS-insatser som Socialstyrelsen har
kartlagt.
Lex Sarah
Den som fullgör uppgifter i verksamhet enligt lagstiftning om stöd och
service till vissa funktionshindrade ska genast rapportera om han eller hon
uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig
risk för ett missförhållande, som rör den som får eller som kan komma ifråga
för insatser enligt sådan lagstiftning. Den som bedriver en verksamhet är
skyldig att dels utreda en sådan lex Sarahrapport, dels att avhjälpa eller
undanröja missförhållandet eller den påtagliga risken för ett missförhållande.
(Se 23 e §, 24 b § och 24 e § LSS).
Ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande, ska snarast anmälas till IVO. Den utredning som har gjorts med
anledning av det inträffade ska bifogas anmälan. (Se 24 f § LSS)
Lex Sarah är en del av det systematiska kvalitetsarbetet (se 5 kap. SOSFS
2011:9). Syftet är att verksamheten ska utvecklas och att missförhållanden
ska rättas till (se proposition 2009/10:131 Lex Sarah och socialtjänsten –
förslag om vissa förändringar s. 21 och 31 f.).
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
25
Statistik från IVO om lex Sarah-ärenden
IVO:s statistik omfattar avslutade lex Sarah-ärenden som berör insatserna
bostad med särskild service för vuxna, ledsagarservice, avlösarservice och
korttidsvistelse enligt LSS för perioden januari–augusti 2014. Under perioden avslutade IVO totalt 67 ärenden som berörde insatsen boende för vuxna,
varav 52 var från boenden i kommunal regi och 7 ärenden berörde korttidsboende enligt LSS. Den vanligaste typen av lex Sarah-ärende var utförandebrister – felaktigt utförande (23), fysiskt våld som personal använt mot
brukare (15), bemötande i genomförandet (14), utförandebrister – ej utförd
insats (10) samt psykiskt övergrepp från personal (7).
Verksamheterna har gjort egna bedömningar av den bakomliggande orsaken till lex Sarah-anmälan. De främsta orsakerna gällde
•
•
•
•
organisation, bemanning och arbetsledning
processer, rutiner och riktlinjer
intern kommunikation
utbildning och kompetens
Statistik från IVO om klagomål
Den som är missnöjd med socialtjänstens insatser kan lämna in ett klagomål
till kommunen som ska sammanställa och analysera dem (se 5 kap. SOSFS
2011:9). Missnöjda kan även lämna in ett klagomål till IVO. IVO har tagit
fram statistik på avslutade klagomålsärenden för de specifika insatserna samt
myndighetsutövning för perioden januari–augusti 2014. Flest klagomål
gällde insatsen boende vuxna (tabell 3).
Tabell 3: Avslutade klagomål januari–augusti 2014 fördelat på insatser
enligt LSS, antal
Klagomål avseende:
Antal
Avlösarservice i hemmet
Boende vuxna
Korttidsvistelse
Ledsagarservice
Myndighetsutövning
Övrigt
2
53
12
9
48
3
Källa: Statistik från IVO:s diarium
Klagomålsärenden kategoriseras av handläggaren när de avslutats, och ett
ärende kan hamna i mer än en kategori. De vanligaste kategorierna för de
aktuella ärendena framgår av tabell 4.
Tabell 4: Kategorisering av antalet klagomål avslutade på IVO januari–
augusti 2014, antal
Kategori
Antal
Omsorg/omvårdnad
Delaktighet/självbestämmande
Bemötande
Verkställighet
Rättssäkerhet vid myndighetsutövning
23
17
12
10
25
Källa: Statistik från IVO:s diarium
26
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Resultat kring insatsen
ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS
I det här kapitlet presenteras fakta om insatsen ledsagarservice samt resultat
från kartläggningen som specifikt berör insatsen.
Ledsagarservice är den insats som i de genomgångna riktlinjerna innehåller flest avgränsningar. Det är mer än 50 procent av riktlinjerna som innehåller avgränsningar för denna insats.
En insats för att bryta isolering
Av förarbetena till LSS framgår att insatsen ledsagarservice syftar till
att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder. Den lämnas som ett led i strävandena att underlätta för den
enskilde att ha kontakter med andra. Avsikten är att den enskilde ska få
hjälp med att komma ut bland andra människor. Insatsen kan ges
exempelvis för att besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter eller i
kulturlivet eller för att bara promenera. Insatsen bör ha karaktären av
personlig service och anpassas efter de individuella behoven. (Se prop.
1992/93:159 s. 74 och 178)
Vilka får ledsagarservice?
Alla som omfattas av LSS har rätt till ledsagarservice, om de behöver sådan
hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt (se 7 §
LSS). I förarbetena till LSS uttalas att ledsagarservice är en stödform som
ursprungligen utvecklades för synskadade personer, men som senare kommit
även andra grupper av funktionshindrade till del (prop. 1992/93:159 s. 74). I
avgörandet RÅ 1999 ref. 54 fann HFD att en 81-årig man med grav
synskada, som ansökt om ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS, inte tillhörde
lagens personkrets eftersom inte samtliga krav enligt 1 § 3 LSS varit
uppfyllda. Mannen kunde därför inte beviljas insatsen.
Så många har ledsagarservice enligt LSS
År 2013 hade cirka 8 500 personer ledsagarservice enligt LSS. Antalet
personer som beviljats insatsen har sedan 2007 minskat med 12 procent. I
personkrets 1 och 2 har minskningen varit 7 procent och i personkrets 3 har
den varit 30 procent [1].
Det är fler män än kvinnor som har insatsen ledsagarservice och flertalet
finns i personkrets 1 (tabell 5). I förhållande till totala antalet personer i de
olika personkretsarna är andelen personer med ledsagarservice större i
personkrets 3 än i personkrets 1. Andelen är 26 procent för personkrets 3 och
9 procent för personkrets 1[1].
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
27
Tabell 5: Antal personer med ledsagarservice enligt LSS den 1 oktober
2013 fördelade efter kön och personkrets.
Personkrets
Kvinnor
Män
Totalt
1
2 410
3 657
6 067
2
182
249
431
3
1 080
879
1 959
Totalt
3 672
4 785
8 457
Källa: Officiell statistik, Personer med funktionsnedsättning – insatser enligt LSS 2013
Av de personer som har ledsagarservice och tillhör personkrets 1 är 70
procent yngre än 30 år och 4 procent äldre än 65 år. I personkrets 3 är det 13
procent som är yngre än 30 år och 34 procent som är äldre än 65 år (diagram
3).
Diagram 3: Antal personer med ledsagarservice enligt LSS
den 1 oktober 2013 fördelade efter personkrets och ålder.
Antal
400
350
300
250
200
150
100
50
0
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84
Personkrets 1
Personkrets 3
Ålder
Källa: Registret över insatser enligt LSS. 2013
Vilka får inte ledsagarservice?
Kartläggningen visar att kommunernas riktlinjer i vissa fall innehåller
avgränsningar för vem som kan beviljas insatsen ledsagarservice. Exempelvis står det att insatsen ”vanligtvis inte” eller ”endast i särskilda undantagsfall” beviljas för personer som bor i bostad med särskild service. Cirka 5
procent av riktlinjerna anger att insatsen normalt inte beviljas för personer i
viss ålder, t.ex. till barn under 13 år.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att personer med vissa
funktionsnedsättningar, t.ex. synskada eller dövblindhet, har svårt att få
tillgång till insatsen ledsagarservice enligt LSS idag. Det kan handla om att
personen får för få timmar eller inga timmar alls, och många gånger är det
kopplat till att den enskilde inte bedöms ingå i personkretsen enligt LSS. I
vissa fall får personen i stället ledsagning med stöd av socialtjänstlagen.
Organisationerna har också uppgett att kommunerna tillämpar samma
kriterier när de bedömer personkretsen som när de bedömer insatsen personlig assistans.
28
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Funktionshindersorganisationernas synpunkter bekräftas delvis av det som
framkommit i intervjuerna med handläggare. Däremot framkom inga sådana
avgränsningar i kartläggningen av kommunernas riktlinjer.
Några kommuner har i intervjuerna uppgett att man håller på att se över
insatserna ledsagarservice och kontaktperson. Vidare framför de att myndighetsutövningen har blivit mer restriktiv och att ledsagarservice ska ingå i
bostad med särskild service, för dem som har den insatsen.
Inflytande över vem som är ledsagare
En grundläggande princip i LSS är att den enskilde i största möjliga utsträckning ska ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges (se 6 §
LSS). Detta kan bland annat innebära att den enskilde har inflytande över
vem som ska vara ledsagare. I öppna jämförelser 2014 [6] uppgav 94 procent
av kommunerna att den enskilde kan påverka vilken ledsagare som ska utföra
insatsen.
I enkäten fick kommunerna svara på om de har en skriftlig rutin som anger
att den enskilde ska ges möjlighet att träffa den eller de ledsagare som
kommunen föreslår, innan beslutet verkställs. Enligt enkätsvaren är det
ungefär en tredjedel som har sådana skriftliga rutiner. Av kommentarer till
frågan framgår att många kommuner som saknar skriftliga rutiner däremot
har en praxis som innebär att den enskilde får träffa den eller de föreslagna
ledsagarna. Vidare finns exempel på att den enskilde fritt får välja utförare
inom kommunens valfrihetsavtal, men att det då inte finns något krav i
avtalet om att den enskilde ska få träffa ledsagaren innan beslutet verkställs.
Ledsagare i samband med resor
I förarbetena anges att insatsen ledsagarservice kan ges för att exempelvis
besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter, i kulturlivet eller promenera (se prop.
1992/93:159 s. 74 och 178).
Högsta förvaltningsdomstolen har i avgörandet HFD 2011 ref. 8 uttalat att
övervägande skäl talar för att lagstiftarens avsikt har varit att insatsen
ledsagarservice tar sikte på en tämligen begränsad insats, avsedd att ge
funktionshindrade som inte uppfyller förutsättningarna för personlig assistans
ökade möjligheter att genomföra enklare aktiviteter och bryta social isolering.
Vidare har HFD i ett par avgöranden, med olika utgång, tagit upp frågan
om insatsen kan beviljas för en resa till utlandet. I avgörandet RÅ 2003 ref.
79 I fann domstolen att en man hade rätt till ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS
vid en resa till Danmark. Mannen var beviljad insatsen bostad med särskild
service för vuxna enligt 9 § 9 LSS och bodde i en gruppbostad. Resan till
Danmark skulle göras tillsammans med andra personer som bodde i gruppbostaden.
I avgörandet HFD 2011 ref. 60 beviljades däremot inte insatsen för en
semesterresa till Egypten. HFD hänvisade till RÅ 2003 ref. 79 I, och menade
att ledsagning vid en utlandsresa i och för sig kan omfattas av insatsen
ledsagarservice enligt LSS, men att omständigheterna i det fallet var mycket
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
29
speciella och att den aktuella resan var av en annan karaktär. Att åka på
utrikes semesterresor kan, menade HFD, normalt inte anses vara att
genomföra en sådan enklare aktivitet som omfattas av insatsen
ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS.
Resultat från kartläggningen om geografisk
avgränsning och resor
Kartläggningen visar att många riktlinjer innehåller begränsningar och
rekommendationer som rör det geografiska området där ledsagarservice
beviljas. I ett 10-tal riktlinjer står att insatsen endast får utföras i närområdet
(närområdet ospecificerat), och i ett fåtal riktlinjer att insatsen endast får
utföras i den egna kommunen eller i närliggande kommuner.
Ett 70-tal riktlinjer innehåller rekommendationer för det geografiska område där insatsen ledsagarservice bör utföras, och många av dem innebär att
ledsagarservice i första hand kan beviljas för enklare och vardagliga aktiviteter i närområdet. I de flesta fall innehåller riktlinjerna inte någon beskrivning
av vad kommunerna avser med närområde. Ett 15-tal kommuner har dock
definierat närområdet och har sinsemellan olika definitioner, t.ex. att närområde avser den egna kommunen, den egna kommunen och närliggande
kommuner eller den egna kommunen med angränsande län.
I ett 50-tal riktlinjer finns rekommendationer som specifikt avser ledsagarservice för resor och semesterresor. Exempel på sådana listas här:
•
•
•
Generellt gäller en mycket restriktiv hållning av möjligheten att bevilja ledsagarservice för semesterresor.
En årlig semesterresa inom Sverige anses i normalfallet inte som
nödvändigt för att tillförsäkras goda levnadsvillkor om den enskilde
har tillgång till andra aktiviteter och en rik fritid.
En semesterresa inom landet per år max en vecka vid ett tillfälle bedöms vara inom ramen för goda levnadsvillkor.
Resultatet av enkäten visar att nästan samtliga kommuner beviljar ledsagarservice i den egna och i närliggande kommuner, och omkring 90 procent gör
det inom länet. Nästan 60 procent av kommunerna uppger att de kan bevilja
ledsagarservice inom Norden och cirka 40 procent även utanför Norden.
Cirka 10 procent skrev att de alltid gör en individuell bedömning. Flera
kommuner kommenterade att det inte har varit aktuellt med resor inom eller
utanför Norden och några tog upp att utlandsresor kan beviljas om det finns
särskilda skäl eller i undantagsfall. Några kommuner skriver att en politisk
nämnd kan behöva göra en särskild prövning, t.ex. för resor utanför länet, vid
längre resor eller vid utlandsresor.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att möjligheten att beviljas
ledsagarservice utanför den egna kommunen har minskat och att insatsen inte
beviljas för resor med hänvisning till att den är avsedd för aktiviteter i
närområdet.
30
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Resultat kring insatsens omfattning
och innehåll
Kartläggningen av insatsen ledsagarservice visar att kommunernas riktlinjer
även innehåller begränsningar och rekommendationer för omfattningen av
insatsen samt vilken omfattning som bedöms motsvara goda levnadsvillkor.
Exempelvis anger ett tiotal riktlinjer att insatsen endast får beviljas med ett
begränsat antal timmar per vecka eller tillfällen per månad, och att antalet ska
specificeras.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att insatsen ledsagarservice
har minskat i omfattning under senare år. Det är också den bild som förmedlas av handläggare i kommunerna.
Det varierar mellan kommunerna vilket stöd som den enskilde kan få av
ledsagaren under en aktivitets genomförande. I vissa fall beviljas ledsagarservice endast från en plats till en annan, som stöd vid förflyttningen. Uppgiften kommer både från funktionshindersorganisationerna och företrädare
för kommunerna.
Ledsagarens omkostnader
Många som beviljas ledsagarservice enligt LSS behöver insatsen för att
kunna delta i olika typer av aktiviteter. I förarbetena till LSS uttalades att en
viktig handikappolitisk princip är att människor inte ska ha merkostnader på
grund av funktionshinder (se prop. 1992/93:159 s. 99). Enligt LSS kan
avgifter bara i vissa fall tas ut för insatser. Vilka de är regleras i 18–20 §§
LSS. Högsta förvaltningsdomstolen har i avgörandet HFD 2011 ref. 8 funnit
att omkostnader som kan uppstå för ledsagare i samband med fritids- och
kulturella aktiviteter inte ingår i insatsen ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS.
Resultat från kartläggningen
om omkostnader för ledsagare
Resultatet av kartläggningen visar att det skiljer sig mellan kommunerna vem
som står för ledsagarens omkostnader. Det finns exempel på kommuner som
står för alla ledsagarens omkostnader, men också kommuner där den enskilde
får stå för sådant.
I enkäten ställdes en fråga om vem som betalar ledsagarens omkostnader.
Svarsalternativen var: kommunen betalar alla omkostnader, den enskilde
betalar alla omkostnader, kommunen och den enskilde delar kostnaderna
samt annat alternativ. Resultatet är att ungefär 60 procent av kommunerna
svarar för alla ledsagarens omkostnader. I cirka 15 procent av kommunerna
är det alltid den enskilde som betalar, vilket också anges i cirka 10 procent av
de genomgångna riktlinjerna.
Det finns exempel på att ledsagarens omkostnader delas mellan kommunen och den enskilde. Ungefär 60 riktlinjer innehåller skrivningar om att
kommunen betalar ett visst schablonbelopp för ledsagarens omkostnader,
t.ex. 250 kronor per månad. I ett 15-tal av riktlinjerna framgår att kommunen
tillhandahåller ett ledsagarkort som ger ledsagaren fri entré till kommunala
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
31
evenemang eller dylikt. Enligt enkätsvaren delar cirka 15 procent av kommunerna och den enskilde på omkostnaderna för ledsagaren. Exempelvis kan
kommunen betala för ledsagarens resor med kollektivtrafik inom kommunen
och inträde till olika aktiviteter, eller ersätta fika och måltider med max 200
kronor per månad – förutom i samband med en aktivitet. I vissa kommuner
finns så kallade kompiskort eller ledsagarbevis så att ledsagaren kan gå in
fritt på t.ex. bio eller en simhall.
I enkäten fick de kommuner som betalar ledsagarens omkostnader ange
enligt vilken bestämmelse det sker. Många svarade att det bygger på den
politiska nämndens beslut, kommunens egna vägledande dokument eller
lokala överenskommelser. Andra hänvisar till 4 kap. 2 § SoL eller till propositionen. Enstaka kommentarer gällde att personalen är anställd av kommunen och att arbetsgivaren, precis som på boendeenheter eller i fritidsverksamheter, står för den anställdes omkostnader under arbetets utförande. Den
enskilde behöver således inte stå för personalomkostnader.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att vissa personer med
funktionsnedsättning inte har möjlighet att utnyttja insatsen ledsagarservice
eftersom de även får stå för ledsagarens omkostnader.
Kombination med andra insatser
enligt LSS
En person kan ha rätt till ledsagarservice fast hon eller han är beviljad andra
insatser enligt LSS, exempelvis bostad med särskild service. Även om
behovet i viss mån tillgodoses på annat sätt kan den enskilde också ha rätt till
kompletterande insatser enligt LSS. I förarbetena framgår att ledsagarservice
bör erbjudas personer som tillhör lagens personkrets men inte har personlig
assistans. För dem som har personlig assistans bör ledsagning vara en uppgift
som ingår i assistansen. (Se prop. 1992/93:159 s. 74 och 172)
Högsta förvaltningsdomstolen har bekräftat att ledsagarservice inte kan
beviljas en person som redan har personlig assistans, i avgörandet HFD 2011
ref. 62 I. Däremot fann domstolen i avgörandet RÅ 1995 ref. 47 att en person
som var beviljad insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9
LSS, i form av en gruppbostad, även var berättigad till ledsagarservice enligt
LSS när hon behövde det för aktiviteter utanför gruppboendets ram. Vidare
fann HFD i avgörandet RÅ 2003 ref. 79 I att en person som var beviljad
bostad med särskild service för vuxna enligt LSS även hade rätt till ledsagarservice vid en resa till Danmark.
Av de personer som hade ledsagarservice enligt LSS år 2013 hade 42 procent enbart den LSS-insatsen (tabell 6).
32
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Tabell 6: Antal personer med ledsagarservice enligt LSS den 1 oktober
2013 fördelade efter antal övriga insatser enligt LSS och personkrets.
Personkrets
Antal insatser
Totalt
0
1
2 eller fler
1
1 689
2 097
2 281
6 067
2
223
157
51
431
3
1 631
295
33
1 959
Totalt
3 543
2 549
2 365
8 457
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
År 2013 var det vanligast att insatsen ledsagarservice kombinerades med
korttidsvistelse och därefter kontaktperson. Av nedanstående tabell framgår
också att det fanns 872 personer som hade insatsen ledsagarservice i kombination med bostad med särskild service (tabell 7).
Tabell 7: Antal övriga insatser enligt LSS som personer med
ledsagarservice enligt LSS hade den 1 oktober 2013.
Insats
Personlig assistans
Antal
64
Kontaktperson
1 173
Avlösarservice
655
Korttidsvistelse
1 535
Korttidstillsyn
990
Boende barn
36
Bostad med särskild service
Annan särskilt anpassad bostad
Daglig verksamhet
872
20
2 420
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
Resultat från kartläggningen
om kombination med andra insatser
Kartläggningen visar att kommunernas riktlinjer begränsar möjligheten att
kombinera insatsen ledsagarservice med vissa andra insatser enligt LSS. Det
framkommer även i intervjuerna med kommunföreträdare. Fler än hälften av
riktlinjerna innehåller skrivningar om att ledsagare inte får beviljas när den
enskilde har personlig assistans.
I några av riktlinjerna står att ledsagarservice inte får beviljas när den
enskilde bor i bostad med särskild service för vuxna, och i intervjuerna
uppgav en tredjedel av kommunerna att ledsagarservice inte beviljas i dessa
fall. I några av dessa kommuner fanns det sedan tidigare enstaka personer
som har beslut om båda insatserna men man fattar inga nya sådana beslut.
I intervjuer svarade cirka två tredjedelar att det var möjligt att bevilja ledsagarservice när personen bor i bostad med särskild service, t.ex. för att gå
till badhuset, besöka anhöriga, gå på dans eller hockey, delta i kvällskurser
eller resa.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
33
Funktionshindersorganisationerna har framfört att möjligheten till ledsagarservice är viktig eftersom den enskilde kan känna sig isolerad även om
han eller hon bor i en bostad med särskild service.
Behov som inte kan tillgodoses
I enkäten fick kommunerna ange om det finns önskemål om ledsagarservice
enligt LSS som de inte kan tillgodose. Nästan hälften svarar nej på den
frågan men omkring en tredjedel anger att det finns sådana önskemål. Enligt
kommentarerna gäller det önskemål om ledsagning vid resor med övernattning och semesterresor samt ledsagning för att delta i lägerverksamhet eller
för familjeangelägenheter. Det finns också exempel på önskemål som enligt
kommentarerna inte ingår i ledsagarservice, t.ex. rent sällskap samt praktisk
hjälp med påklädning och toalettbesök.
Enligt kommentarerna finns önskemål om ledsagarservice från personer
med synskada, som man menar inte tillhör personkretsen enligt LSS.
Kommunerna nämner också att enskilda önskar mer ledsagning än vad
som faller inom ramen för goda levnadsvillkor, t.ex. för att fiska, rasta hund
och åka skidor.
Flera kommenterar att det finns domar om ledsagarservice som gör att
insatsen är mycket begränsad, i princip en följeslagare mellan två olika
platser. Vidare framgår att den enskilde behöver stöd under en aktivitets
genomförande samt att kommunerna vill ha vägledning i hur de ska hantera
det.
34
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Resultat om insatsen avlösarservice
enligt 9 § 5 LSS
Det här kapitlet handlar om avlösarservice. Här presenteras fakta om insatsen
och resultat från kartläggningen som specifikt berör insatsen.
För insatsen avlösarservice visar genomgången av kommunernas riktlinjer
att det finns avgränsningar men att de är färre än för exempelvis ledsagarservice.
En insats till stöd för anhöriga
Av förarbetena till LSS framgår att insatsen avlösarservice i hemmet
avser att göra det möjligt för anhöriga, eller familjehemsföräldrar, att
få avkoppling och uträtta sysslor utanför hemmet. Föräldrar till funktionshindrade barn behöver ofta hjälp med avlösning för att kunna
koppla av eller för att genomföra aktiviteter som barnet inte deltar i.
Avlösning kan vara en förutsättning för att föräldrarna ska kunna ägna
sig åt det funktionshindrade barnets syskon eller resa bort. Tillgången
till avlösning kan också vara en förutsättning för att föräldrar ska
kunna delta i en utbildning och medverka i en behandling utan att
barnet följer med. Även många vuxna personer med funktionshinder
bor hos sina föräldrar och vårdas av anhöriga. De anhöriga gör ofta
stora och tunga vårdinsatser och behöver avlösning för att vila eller för
att genomföra egna aktiviteter. (Se prop. 1992/93:159 s. 76 f. och 178)
Regelbundna och akuta behov
I förarbetena till LSS framgår att avlösarservice bör kunna erbjudas både som
en regelbunden insats och som en lösning vid akuta behov. Den bör vara
tillgänglig under dagtid, kvällar och nätter samt under helger. Insatsen
innebär att en annan person, det vill säga avlösaren, tillfälligt övertar omvårdnaden från de anhöriga eller andra närstående. (Se prop. 1992/93:159 s.
76 f. och 178) I insatsen ingår också omvårdnad (9 e § LSS).
Vilka får avlösarservice?
Genom insatsen avlösarservice ska anhöriga få möjlighet till avkoppling och
aktiviteter utanför hemmet (se prop. 1992/93:159 s. 76 f. och 178). Men
liksom för alla andra insatser enligt LSS är det bara den som tillhör personkretsen enligt 1 § LSS som kan beviljas insatsen.
Högsta förvaltningsdomstolen fann i avgörandet RÅ 2001 ref. 33 att en
fyraårig döv flicka var berättigad till avlösarservice i hemmet. I målet
framgår att flickans föräldrar behövde insatsen bland annat för att kunna
delta i teckenspråksundervisning.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
35
De personer som har beviljats insatsen avlösarservice är huvudsakligen
barn och unga, och insatsen minskar med ökad ålder (tabell 8).
I ett 30-tal av kommunernas riktlinjer finns rekommendationer om att
insatsen i undantagsfall beviljas för barn under en viss ålder eller att insatsen
först och främst är riktad till yngre barn med funktionsnedsättning. Det finns
även rekommendationer i ett 10-tal riktlinjer om att anhöriga eller andra
närstående inte ska utföra insatsen avlösarservice om det inte finns särskilda
skäl.
Så många har avlösarservice
År 2013 hade cirka 3 500 personer avlösarservice. De flesta, 92 procent,
fanns i personkrets 1 och flertalet var män (tabell 8). Sedan 2007 har antalet
som beviljats insatsen minskat med 5 procent.
Tabell 8: Antal personer med avlösarservice enligt LSS den 1 oktober 2013
fördelade efter kön och personkrets.
Personkrets
Kvinnor
1 047
1
Män
2 190
Totalt
3 237
2
12
15
27
3
111
132
243
1 170
2 337
3 507
Totalt
Källa: Officiell statistik, Personer med funktionsnedsättning – insatser enligt LSS 2013
De flesta med insatsen var yngre än 22 år (tabell 9) och 51 personer var 65 år
eller äldre.
Tabell 9: Antal personer i åldern 0 – 64 år med avlösarservice enlig LSS
den 1 oktober 2013 fördelade efter ålder och personkrets.
Personkrets
Ålder
0–6 år
7–12 år
13–22 år
23–64 år
Totalt
0–64 år
1
600
1 501
998
136
3 235
2
0
0
0
14
14
3
Totalt
81
66
681
1 567
43
17
207
1 041
167
3 456
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
Annat stöd från kommunen
Förutom insatser enligt LSS finns en bestämmelse i SoL om stöd till anhöriga. Enligt 5 kap. 10 § SoL, som infördes 2009, ska socialnämnden erbjuda
stöd för att underlätta för de personer som vårdar en närstående som är
långvarigt sjuk eller äldre eller som stödjer en närstående som har funktionshinder. Socialstyrelsen har haft uppdraget att informera om ändringen,
vägleda kommunerna i hur de ska tillämpa bestämmelsen samt årligen följa
upp de konsekvenser lagändringen fått för enskilda personer [7]. I Riksrevisionens granskning av stöd till anhöriga omsorgsgivare [8] konstateras att
kommunernas stöd till anhöriga inte är tillräckligt flexibelt och att det brister
i kvalitet. Riksrevisionen pekar även på vikten av att utveckla stödet så att
det bättre tillgodoser enskilda individers behov.
36
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Anhöriga som omsorgsgivare
År 2014 publicerade Socialstyrelsen en rapport från en studie om omfattningen av anhöriga som ger omsorg, och vilka konsekvenser det får för dem
[9]. Målgruppen för studierna var hela den grupp anhöriga som vårdar eller
stödjer en närstående och som omfattas av bestämmelsen i SoL om stöd till
anhöriga. Omfattningen av omsorgsgivandet varierar mellan olika åldersgrupper, men bland dem som ger omsorg varje dag gäller det oftast en
partner eller ett barn. Den omsorgen är således mer intensiv än den som ges
till föräldrar, andra släktingar eller vänner och grannar.
Jämfört med befolkningen i övrigt är det vanligare att omsorgsgivare skattar sitt hälsotillstånd som nedsatt. Den psykiska och fysiska påfrestningen
upplevs högre ju mer omsorg man ger, och den är störst bland omsorgsgivare
i åldersgruppen 30–44 år. Graden av psykisk påfrestning är särskilt hög i
denna åldersgrupp och det är fler kvinnor än män som upplever att omsorgssituationen är psykiskt påfrestande.
Studien tar också upp konsekvenser för omsorgsgivarens sysselsättning
och ekonomi. Här visar resultatet att omsorgsgivandet spelar stor roll för
möjligheterna att förvärvsarbeta och för den ekonomiska situationen. Även
här är konsekvenserna särskilt märkbara för åldersgruppen 30–44 år och för
dem som tar hand om sitt barn, och i ännu högre grad om omsorgstagaren är
under 18 år [9].
Socialstyrelsens fördjupade studie om anhöriga som ger omsorg till en
närstående visar hur situationen ser ut för många anhöriga, särskilt för
föräldrar till barn med funktionsnedsättningar eller sjukdomar. Resultatet ger
en bakgrund till hur insatserna avlösarservice och korttidsvistelse bör utformas för att underlätta för föräldrar i dagens samhälle, där båda föräldrarna
förväntas förvärvsarbeta.
Resultat från kartläggningen
– avlösararservice
Kartläggningen visar att kommunernas riktlinjer innehåller både begränsningar och rekommendationer för insatsen avlösarservice. Det kan t.ex. stå
att alla beslut ska tidsbegränsas samt vad den som blir avlöst inte får göra
och även vem som inte får vara avlösare. Det är dock färre avgränsningar än
för exempelvis ledsagarservice. Enligt funktionshindersorganisationer och
handläggare är de största problemen vad den som blir avlöst får eller inte får
göra respektive vad avlösaren får eller inte får göra.
Föräldraansvar
Både avlösarservice och korttidsvistelse kan användas för att ge föräldrar till
barn med omfattande funktionsnedsättningar avlösning och utrymme för
avkoppling (prop. 1992/93:159 s. 76 f.) En fungerande avlösarservice,
kanske också i kombination med korttidsvistelse, är insatser för att föräldrar
till barn med funktionsnedsättningar ska kunna fungera som föräldrar och
vara ett bra stöd för barnet med funktionsnedsättning och för eventuella
syskon.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
37
Rätten till insatser enligt LSS förutsätter att behovet inte tillgodoses på
annat sätt (se 7 § LSS). I förarbetena till bestämmelsen uttalas att ett behov,
helt eller till viss del, kan tillgodoses genom en förälders ansvar enligt
föräldrabalken för den normala vårdnaden av ett barn (se prop. 1992/93:159
s. 172). Det som bedöms ingå i föräldraansvaret styr därmed vilka insatser ett
barn kan få enligt LSS. Socialstyrelsen har beskrivit föräldraansvaret i Stöd
till barn och unga med funktionsnedsättning. Handbok för rättstillämpning
vid handläggning och utförande av LSS insatser [4].
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att handläggarna ibland har
svårt att bedöma vad som är föräldraansvar och inte eftersom det är svårt att
göra jämförelser med barn utan funktionsnedsättning.
Insatsens omfattning i tid
I drygt en tiondel av kommunernas riktlinjer finns begränsningar av den tid
som avlösarservice kan beviljas för. Exempelvis får insatsen endast beviljas
med ett visst antal timmar per vecka eller tillfällen per månad. Det kan också
stå att avlösarservice som avbokas av den enskilde inte kan sparas till ett
annat tillfälle.
Vissa riktlinjer (omkring 10 procent) innehåller dessutom rekommendationer om vilken omfattning som är normal, skälig eller bruklig. Exempelvis
kan det stå att avlösarservice i normalfallet beviljas upp till 20 timmar per
månad, att skälig omfattning är tre dygn per månad och/eller enstaka kvällar
per vecka eller det är brukligt att insatsen beviljas med åtta timmar per
månad men undantag kan göras om behovet är stort. Andra exempel är att 4–
20 timmar per månad beviljas för att uppnå goda levnadsvillkor. Ytterligare
tid kan beviljas om det finns särskilda behov, t.ex. när föräldrar har obekväm
arbetstid.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att det kan vara svårt att få
avlösare när man själv vill även om behovet är regelbundet. De framför
också att det blivit åtstramningar i hur många timmar som beviljas och att det
blir vanligare med beslut om ett visst antal timmar eller tillfällen per år.
Inflytande över vem som är avlösare
En grundläggande princip i LSS är att den enskilde i största möjliga utsträckning ska ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges (se 6 §
LSS). En del i detta kan vara att den enskilde har inflytande över vem som
ska vara avlösare.
Det är 10 procent av kommunerna som enligt enkätsvaren har en skriftlig
rutin som anger att den enskilde ska ges möjlighet att innan beslutet verkställs träffa den eller de avlösare som kommunen föreslår. Av dessa har
ungefär 5 procent skriftliga rutiner för kommunala utförare och 7 procent har
rutiner för både kommunala och enskilda utförare.
Av kommentarerna framgår att de som saknar skriftliga rutiner har en
praxis som innebär att den enskilde ändå får träffa den eller de föreslagna
avlösarna. Det är också flera som håller på att ta fram skriftliga rutiner för
detta.
38
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Begränsningar av vad, var eller vilka aktiviteter
som utförs
I förarbetena uttalas att med avlösarservice vanligen avses avlösning i det
egna hemmet, dvs. att en person tillfälligt övertar omvårdnaden från anhöriga
eller andra närstående (se prop. 1992/93:159 s. 76). Kartläggningen visar att
kommunerna har olika sätt att tolka och tillämpa begreppet ”i hemmet” när
det gäller avlösarservice.
I ungefär en femtedel av kommunernas riktlinjer står att avlösarservice
endast ges i det egna hemmet. Ungefär lika många kommuner anger att
insatsen ges med utgångspunkt från hemmet, eller i hemmet och dess närhet.
Några skriver att avlösaren t.ex. kan följa med på en promenad eller till en
lekplats.
Cirka 85 procent kan enligt enkätsvaren bevilja avlösarservice för aktiviteter som utförs i hemmet men också i närområdet, t.ex. vid lekplatser. Däremot svarar drygt 20 procent att det inte är möjligt för avlösaren att hämta
eller lämna vid förskola, skola eller daglig verksamhet. Sådana skrivningar
finns också i ett 15-tal av riktlinjerna.
Funktionshindersorganisationer och handläggare har framfört att begränsningar i kommunernas riktlinjer bör tas bort, t.ex. att aktiviteten endast får
utföras i hemmet och att det borde vara möjligt att hämta barn från förskolan.
Vad får avlösaren göra?
I ett 20-tal riktlinjer finns det också begränsningar av vad avlösaren får göra.
Exempelvis kan det stå att avlösaren inte får utföra hushållsarbete.
Vad får den som blir avlöst göra?
I riktlinjerna framkommer begränsningar av vad den som blir avlöst får göra.
I ett 15-tal riktlinjer anges t.ex. att avlösarservice inte ges för att den som blir
avlöst ska kunna förvärvsarbeta eller studera.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att den bästa avlastningen
för många föräldrar skulle vara att få tid att komma i fatt på arbetet. De
framför att det är vanligt att föräldrarna måste ta ledigt från sitt arbete för att
kunna följa med barnet på olika besök inom bland annat hälso- och sjukvården, vilket kan göra att de kommer efter på arbetet.
Kombination med andra insatser
Avlösarservice kan kombineras med andra insatser enligt LSS om den
enskilde behöver det. Av nedanstående tabell framgår dock att ungefär
hälften av de som hade avlösarservice 2013 endast hade den LSS-insatsen.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
39
Tabell 10: Antal personer med avlösarservice enligt LSS den 1 oktober
2013 fördelade efter antal övriga insatser enligt LSS och personkrets.
Personkrets
Antal insatser
0
Totalt
1
2 eller fler
1
1 578
998
661
3 237
2
8
11
8
27
3
Totalt
145
82
16
243
1 731
1 091
685
3 507
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
De insatser som avlösarservice oftast kombinerades med var korttidsvistelse
och ledsagarservice, vilket framgår av nedanstående tabell.
Tabell 11: Antal övriga insatser enligt LSS som personer med
avlösarservice enligt LSS hade den 1 oktober 2013.
Insats
Personlig assistans
Ledsagarservice
Antal
48
655
Kontaktperson
165
Korttidsvistelse
1 155
Korttidstillsyn
464
Boende barn
12
Bostad med särskild service
7
Annan särskilt anpassad bostad
0
Daglig verksamhet
186
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
Ungefär en tiondel av kommunernas riktlinjer anger att insatsen inte får
beviljas när den enskilde har personlig assistans.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att en sådan begränsning är
problematisk, särskilt för en förälder som också är personlig assistent,
eftersom det kan innebära att föräldern då inte kan få avlösning.
Behov som inte kan tillgodoses
Även insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet enligt 9 § 6 LSS kan
ha till syfte att ge anhörig avlösning i omvårdnadsarbetet (se prop.
1992/93:159 s. 178). I enkäten ställdes frågan om anhöriga framför behov av
avlösning i omvårdnadsarbetet som kommunen inte kan tillgodose varken
inom ramen för avlösarservice eller korttidsvistelse enligt LSS. Svaret var
gemensamt för insatserna och redovisas under insatsen korttidsvistelse på
sidan 46.
40
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Resultat kring insatsen
korttidsvistelse enligt 9 § 6 LSS
Det här kapitlet innehåller fakta om insatsen korttidsvistelse samt resultat
från kartläggningen som specifikt berör insatsen.
För insatsen korttidsvistelse visar genomgången av kommunernas riktlinjer
bland annat att det är stora skillnader mellan kommunerna i omfattningen av
insatsen.
Syftet med insatsen korttidsvistelse
Av förarbetena till LSS framgår att syftet med insatsen korttidsvistelse
utanför det egna hemmet är dels att den funktionshindrade personen
ska erbjudas miljöombyte och rekreation, dels att anhöriga ska få
avlösning i omvårdnadsarbetet. Insatsen kan därför delvis ses som ett
alternativ till avlösarservice enligt 9 § 5 LSS. För den funktionshindrade personen kan korttidsvistelsen också ge möjlighet till personlig
utveckling. Insatsen bör även kunna ses som ett led i att bryta ett
ensidigt beroende mellan barn och föräldrar. (Se prop. 1992/93:159 s.
77 och 178)
Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2006 ref. 66 funnit att korttidsvistelse utanför det egna hemmet enligt 9 § 6 LSS kan beviljas för
enbart rekreationsändamål eller enbart för att en anhörig behöver
avlösning.
I HFD 2013 ref. 70 har Högsta förvaltningsdomstolen funnit att även
en ung människas behov av personlig utveckling bör kunna vägas in
vid en prövning av rätten till korttidsvistelse.
Vistelse i korttidshem, stödfamilj
eller läger
Korttidsvistelse utanför det egna hemmet enligt 9 § 6 LSS innebär att den
som beviljas insatsen tillfälligt vistas på ett korttidshem, hos en familj eller
deltar i en lägerverksamhet, under en kortare eller längre tid. Den enskildes
eller en enskild familjs önskemål och behov bör så långt möjligt vara avgörande vid val av utformningen av insatsen, men också vissa lokala förhållanden bör kunna styra utformningen. Korttidsvistelse i en stödfamilj kan
exempelvis vara en möjlighet att lösa behovet av avlösning i glesbygd. (Se
prop. 1992/93:159 s. 77 f)
I insatsen ingår också omvårdnad (se 9 e § LSS).
Högsta förvaltningsdomstolen har i avgörandet RÅ 2003 ref. 79 III funnit
att en resa till London inte kunde anses utgöra en korttidsvistelse i den
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
41
mening som avses i LSS. HFD konstaterar här att begreppet korttidsvistelse
inte är preciserat i lagtexten men att det måste tolkas så att det ska vara fråga
om en insats av kvalificerat slag för vars planering, innehåll och genomförande kommunen som huvudman har det övergripande ansvaret.
I förarbetena till LSS uttalas att korttidsvistelse bör kunna erbjudas både
som en regelbunden insats och som en lösning vid akuta behov. Den bör vara
tillgänglig under såväl dagtid som under kvällar, nätter och helger. (Se prop.
1992/93:159 s. 78 och 178)
Domstolens möjlighet att pröva utformningen
År 2007 tog Högsta förvaltningsdomstolen i två mål år upp frågan om
förvaltningsdomstols befogenhet att föreskriva närmare villkor för genomförandet av en insats enligt LSS. I det ena målet (I) hade den enskilde ansökt
om korttidsvistelse torsdag till måndag var tredje vecka. Kommunen hade
bedömt att personens behov redan var tillgodosett eftersom han beviljats
korttidsvistelse sex icke specificerade dygn per månad. I det andra målet (II)
var frågan om den enskilde hade rätt till korttidsvistelse i form av lägervistelse på ett visst utpekat läger och under ett visst antal helger eller om
behovet kunde tillgodoses på kommunens korttidsboende. Av Högsta
förvaltningsdomstolens domskäl framgår i huvudsak följande. Eftersom det
är fråga om förvaltningsbesvär gäller generellt att domstolen kan pröva målet
i dess helhet och i förekommande fall sätta ett nytt beslut i det överklagade
beslutets ställe. Normalt finns det dock i mål av det nu aktuella slaget inte
anledning för domstolen att gå närmare in på utformningen av insatsen. I
praxis överlåts det ofta på vederbörande nämnd att bestämma det närmare
innehållet. Hänsyn måste tas till organisatoriska aspekter, tillgång till adekvat
personal, m.m. En viss flexibilitet måste också finnas. Ett ställningstagande
till detaljerna i utformningen av en viss insats torde oftast vara att betrakta
som beslut om verkställighetsåtgärder. Rena verkställighetsbeslut anses inte
vara överklagbara. Vad domstolen har att ta ställning till är därför om den
enskilde genom den erbjudna insatsen tillförsäkras goda levnadsvillkor och i förekommande fall - om de anhöriga genom insatsen bereds avlösning i
omvårdnadsarbetet. I båda målen fann HFD att den enskilde fick anses
tillförsäkrad goda levnadsvillkor genom den insats som nämnden hade
medgivit (Se RÅ 2007 ref. 62)
Vilka får korttidsvistelse?
Precis som för alla andra insatser enligt LSS är det bara den som tillhör
personkretsen enligt 1 § som kan beviljas korttidsvistelse utanför hemmet,
inte anhöriga till honom eller henne. Men insatsen kan ha till syfte att ge
anhöriga avlösning i omvårdnadsarbetet.
År 2013 var det främst barn och unga som hade insatsen korttidsvistelse
utanför hemmet, och insatsen minskar med ökad ålder (tabell 13).
Så många har korttidsvistelse
År 2013 hade cirka 9 600 personer korttidsvistelse utanför det egna hemmet
enligt LSS. Nästan alla fanns i personkrets 1 och nästan 65 procent var män
42
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
(tabell 12). Sedan 2007 har antalet som beviljats insatsen minskat med
ungefär 5 procent.
Tabell 12: Antal personer med korttidsvistelse enligt LSS den 1 oktober
2013 fördelade efter kön och personkrets.
Personkrets
Kvinnor
Män
Totalt
1
3 358
5 848
9 206
2
10
19
29
3
148
218
366
3 516
6 085
9 601
Totalt
Källa: Officiell statistik, Personer med funktionsnedsättning – insatser enligt LSS 2013
Nästan 85 procent av de som hade korttidsvistelse var 22 år eller yngre
(tabell 13). Det är ett liknande förhållande som för insatsen avlösarservice.
Tabell 13: Antal personer med korttidsvistelse enlig LSS den 1 oktober 2013
fördelade efter ålder och personkrets.
Person-
Ålder
Totalt
krets
0–6 år
7–12 år
13–22 år
1+2
390
2 337
5 382
55
97
445
2 434
3
Totalt
23–44 år
45–64 år
65 år–
962
147
17
9 235
139
20
23
32
366
5 521
982
170
49
9 601
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
Resultat från kartläggningen
– korttidsvistelse
Även för insatsen korttidsvistelse finns det både begränsningar och rekommendationer i kommunernas riktlinjer. Exempel på sådana är att besluten ska
tidsbegränsas eller att korttidsvistelse endast kan avse ett begränsat antal
vardagar, helgdagar och eller lovdagar. Begränsningar och rekommendationer skiljer sig åt mellan kommunerna. Av de kartlagda insatserna är
korttidsvistelse den insats som har störst variation på omfattningen i en
jämförelse mellan kommunerna.
Utformning av insatsen korttidsvistelse
De tre formerna
I enkäten till kommunerna ställdes en fråga om i vilka former det finns
möjlighet att få insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet. I nästan
alla kommuner var det var möjligt att få insatsen i form av korttidshem och
stödfamilj. I cirka 93 procent var det möjligt att få insatsen som lägervistelse.
Korttidshem
Över 80 procent av kommunerna kan enligt enkätsvaren tillgodose den
enskildes behov av korttidshem med personal som har kompetens om vissa
funktionsnedsättningar (t.ex. autism). I kommentarerna till frågan ges
exempel på hur det tillgodoses. Bland annat beskrivs att korttidshemmets
personal utbildas för att kunna ta emot barn, ungdomar eller vuxna med olika
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
43
funktionsnedsättningar på bästa sätt. Personalen får vidareutbildning om det
gäller en funktionsnedsättning som man inte har kunskap om. Andra kommenterar att personalen får kontinuerlig fortbildning och stöd i det som krävs
för att insatsen ska fungera.
I enkäten ställdes också frågan om kommunen kan tillgodose behov av
korttidshem för personer i samma ålder. Cirka 65 procent av kommunerna
svarar att de kan tillgodose detta behov, och några kommenterade att det
endast finns ett korttidshem i kommunen som tillgodoser behovet för alla
åldrar. Enligt andra kommentarer försöker kommunerna planera för att hålla
samman åldersgrupperna. Det förekommer också att bara en enskild person
är på korttidsboende om han eller hon inte kan vara med andra. En del
kommuner har grupper med barn och unga 3–8 år, 9–17 år samt 18 år och
uppåt. Ålder är, enligt kommentarerna, bara ett kriterium för att brukarna ska
passa tillsammans, bland annat på grund av deras olika mognadsgrad. Därför
provar kommunerna sig fram, byter veckor etc. så att brukarna i största
möjligaste mån får vara tillsammans med de personer de önskar och trivs
med.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att korttidshemmen inte
alltid planerar och organiserar vistelserna på ett sätt som gör att barnens
behov kan mötas på bästa sätt. En konsekvens kan då bli att barnens olika
behov kolliderar med varandra.
Delaktighet och inflytande
Kommunerna fick i enkäterna ange om de har skriftliga rutiner som anger att
den enskilde ges möjlighet att besöka det korttidshem som kommunen
föreslår innan ett beslut verkställs. Cirka en tredjedel av kommunerna har
sådana skriftliga rutiner, men av kommentarerna framkommer att den
enskilde alltid får denna möjlighet oavsett om det finns skriftliga rutiner eller
inte.
Funktionshindersorganisationerna har lämnat exempel på att bra korttidsvistelse i en annan kommun har dragits in när kommunen ordnat eget korttidsboende. Enligt dem kan sådana förändringar förstöra en process mot
självständighet som pågått under lång tid.
Omfattning
Kartläggningen visar att ett 20-tal riktlinjer innehåller begränsningar avseende omfattningen av insatsen korttidsvistelse. Det gäller exempelvis att
beslutet endast kan avse ett visst begränsat antal vardagar, helgdagar
och/eller lovdagar.
I drygt en tredjedel av riktlinjerna finns också rekommendationer som
berör detta, exempelvis dessa:
•
•
44
Skälig omfattning är upp till 6 dygn per månad
Korttidsvistelse utanför det egna hemmet beviljas normalt två dygn
per månad samt tio extra dygn under lov, varav sju av dessa dygn
skall vara sammanhängande.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
•
Biståndsbedömaren har som riktpunkt att 2,5 dygn per månad anses
vara förenligt med kraven på goda levnadsvillkor; dock sker alltid en
individuell prövning.
Resultatet visar att kommunerna ger olika rekommendationer för omfattningen av korttidsvistelse. Det kan variera från två dygn per månad upp till
14 dygn per månad. För personer med mycket omfattande behov anger drygt
ett 20-tal kommuner i riktlinjerna att korttidsvistelse normalt inte beviljas
mer än 14–15 dygn per månad.
Det finns även olika rekommendationer om hur ofta lägervistelse bör beviljas och i vilken omfattning.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att de ser en förändring mot
att bara ett visst antal dagar beviljas per år samt att bara vardagar beviljas,
och anser att det får konsekvenser för både barnet och anhöriga. Bland annat
kan kontinuiteten gå förlorad, och det kan också leda till att barns olika
behov kolliderar. Ur barnets perspektiv är det viktigt att gruppen fungerar.
Funktionshindersorganisationerna har också uppgett att det är svårt att
påverka när man önskar korttidsboende.
Kombinationer med andra insatser
Korttidsvistelse kan kombineras med andra insatser enligt LSS om den
enskilde behöver det (se 7 § LSS). Han eller hon kan ha rätt till kompletterande insatser även om behovet i viss mån tillgodoses på annat sätt (se prop.
1992/93:159 s. 172). Högsta förvaltningsdomstolen fann i avgörandet HFD
2013 ref. 70 att en 18-åring, bosatt hos sina föräldrar och beviljad assistansersättning, var berättigad till korttidsvistelse utanför det egna hemmet i form
av en lägervistelse.
Nedanstående tabell visar att drygt en tredjedel av de personer som år 2013
hade korttidsvistelse endast hade den insatsen enligt LSS.
Tabell 14: Antal personer men korttidsvistelse enligt LSS den 1 oktober
2013 fördelade efter antal övriga insatser enligt LSS och personkrets.
Personkrets
Antal insatser
0
Totalt
1
2 eller fler
1
3 368
3 741
2 097
9 206
2
6
13
10
29
3
Totalt
215
127
24
366
3 589
3 881
2 131
9 601
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
Korttidsvistelse utanför hemmet kombinerades 2013 oftast med korttidstillsyn och ledsagarservice, men även med avlösarservice (tabell 15).
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
45
Tabell 15: Antal övriga insatser enligt LSS som personer
med korttidsvistelse enligt LSS hade den 1 oktober 2013.
Insats
Antal
Personlig assistans
364
Ledsagarservice
1 535
Kontaktperson
1 089
Avlösarservice
1 155
Korttidstillsyn
2 629
Boende barn
99
Bostad med särskild service
69
Annan särskilt anpassad bostad
Daglig verksamhet
5
1 521
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
Kartläggningen visar att kommunernas riktlinjer begränsar möjligheterna att
kombinera korttidsvistelse med andra insatser enligt LSS. I ett mindre antal
riktlinjer står det att insatsen inte får beviljas när den enskilde har personlig
assistans eller bor i bostad med särskild service för vuxna.
I cirka 80 procent av kommunerna kan enlig enkätsvaren, den som har
personlig assistans enligt LSS eller assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken även beviljas korttidsvistelse enligt LSS i form av lägervistelse.
Några kommuner kommenterade att de aldrig fått någon sådan ansökan och
ungefär lika många kommenterar att de alltid gör individuella bedömningar. I
andra kommuner förekommer det dock att personer som har personlig
assistans beviljas lägervistelse, och några kommenterade att det har skett i
enstaka fall eller om det fanns särskilda skäl.
I kommentarerna står det vidare att det är särskilt viktigt för barn och ungdomar att kunna delta i lägerverksamhet samt att den enskilde som behöver
det kan få tillfällig utökning av personlig assistans enligt LSS för att kunna
delta i läger. Vissa har beviljat lägervistelser i enstaka fall där den enskilde
har omfattande funktionsnedsättningar och syskon som ibland kan behöva
leva i hemmet utan ständig närvaro av personal, eller när det finns starka skäl
för att uppmuntra en frigörelseprocess. Möjligheten att bevilja lägervistelse
beror också på hur assistansbeslutet ser ut.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att möjligheten till korttidsvistelse oftast försvinner om den enskilde beviljas personlig assistans. Det
innebär att den enskilde exempelvis inte kan beviljas en lägervistelse. Detta
trots att insatserna har olika syften.
Behov som inte kan tillgodoses
Kommunerna fick i enkäten ange om anhöriga önskar avlösning i omvårdnadsarbetet som kommunen inte kan tillgodose inom ramen för varken
avlösarservice eller korttidsvistelse enligt LSS. På den frågan svarade nästan
tre fjärdedelar av kommunerna nej. De som svarade ja kommenterade att det
t.ex. handlar om att föräldrar vill ha avösarservice för att kunna förvärvsarbeta på obekväm arbetstid. Det ges också exempel på att svårt sjuka barn
vårdas i hemmet i stället för på sjukhus och att föräldrarna behöver omfattande avlösning. Det kan också handla om att föräldrar ansöker om insatser
46
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
under specifika dagar, oftast på helger, samt att de ansöker om mer timmar
än vad handläggaren anser är rimligt med hänsyn till föräldraansvaret.
En del familjer önskar vidare att avlösarservicen kan användas utanför
hemmet eller att avlösaren ibland kan stanna över natten hos familjen.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
47
Resultat om bostad enligt 9 § 9 LSS
Vuxna som tillhör personkretsen enligt 1 § LSS och behöver insatser i form
av boende kan beviljas bostad med särskild service för vuxna eller annan
särskilt anpassad bostad för vuxna enligt 9 § 9 LSS.
Öppna jämförelser 2014 omfattade drygt 3 650 bostäder med särskild
service för vuxna enligt LSS. Av dem var 75 procent gruppbostäder, och
resterande var servicebostäder. Huvuddelen, 84 procent av verksamheterna,
drevs i kommunal regi och resterande i enskild regi.
År 2013 hade 602 personer beslut om annan särskilt anpassad bostad enligt
LSS [1].
Det här kapitlet inleds med ett gemensamt avsnitt för alla tre boendeformer
enligt 9 § 9 LSS. Därefter redovisas bostad med särskild service (servicebostad och gruppbostad) respektive annan särskilt anpassad bostad i olika
avsnitt.
Bakgrund till insatsen
Insatsen bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt
anpassad bostad för vuxna enligt 9 § 9 LSS tillkom bland annat för att
tillförsäkra personer med omfattande funktionshinder tillgång till en
lämplig och individuellt anpassad bostad med service. Bland annat
Handikapputredningen hade konstaterat att personer med svåra funktionshinder inte fick sina behov av bostad tillgodosedda i full utsträckning. Utredningen hade visat att många med funktionshinder hade en
institution som enda stadigvarande bostad och att många bodde kvar
hos sina föräldrar, trots att de var vuxna. (Se prop. 1992/93:159 s. 85)
Tre huvudformer av bostäder
En bostad enligt 9 § 9 LSS kan utformas på olika sätt. I förarbetena till LSS
uttalas att tre huvudformer kan urskiljas. Det kan vara fråga om en av
kommunen anvisad särskilt anpassad bostad utan fast bemanning eller en
servicebostad med visst fast basstöd genom anställd personal för anläggningen eller en gruppbostad med erforderlig fast kollektiv bemanning som i
huvudsak ska täcka de boendes hela stödbehov. I förarbetena framhålls att
vad som regleras i denna punkt är rätten att från kommunen erhålla en för
ändamålet anpassad bostad och beträffande servicebostad och gruppbostad
därtill hörande personellt stöd. Den som ordnat sitt boende själv har, liksom
alla som ingår i lagens personkrets, möjlighet att få erforderligt personellt
stöd genom att åberopa någon eller några av de andra punkterna i 9 § LSS.
(Se prop. 1992/93:159 s. 179–181)
En enskild person får inte utan tillstånd av IVO yrkesmässigt bedriva verksamhet som avses i 9 § 9 LSS. Kommun och landsting som ska bedriva sådan
48
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
verksamhet ska anmäla denna till IVO innan verksamheten påbörjas. Det
framgår av 23 § LSS.
Kartläggningen visar att det finns varianter på de tre bostadsformerna som
nämns i propositionen och att det inte alltid är klart vilken form av boende
som bedrivs. När enskilda verksamheter beviljas tillstånd från IVO anges
dock vilken boendeform verksamheten gäller.
Bostad med särskild service
Syftet med insatsen bostad med särskild service
I förarbetena till LSS uttalas att serviceboendet kan vara en lämplig
mellanform av bostad – mellan ett helt självständigt boende i en egen
lägenhet och en lägenhet i en gruppbostad för vissa personer med
funktionshinder(se prop. 1992/93:159 s. 86).
Syftet med boendeformen gruppbostad är att vuxna funktionshindrade
som inte klarar eget boende eller boende i servicebostad ändå ska ha
möjlighet att lämna föräldrahemmet och skapa sig ett eget hem. Den är
tänkt att vara ett bostadsalternativ för den som har ett så omfattande
tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig
närvaro av personal är nödvändig. (Se prop. 1992/93:159 s. 86 och
180)
Vad är en servicebostad eller gruppbostad?
En bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS kan utformas som
en servicebostad eller en gruppbostad.
I förarbetena till LSS uttalas att med servicebostad avses en fullvärdig
bostad med god tillgänglighet där omfattande service och vård kan ges
dygnet runt. Bostaden upplåts på sedvanligt sätt. Lägenheterna är i regel
anpassade efter den enskildes behov och ligger oftast samlade i samma hus
eller i kringliggande hus. Servicehus är beteckning för en anläggning med
flera servicebostäder, visst fast basstöd genom anställd personal för anläggningen och gemensamma utrymmen för service och gemenskap. Servicebostäder kan också vara förlagda i ett vanligt bostadshus. (Se prop. 1992/93:159
s. 86 och 180)
Med gruppbostad avses vanligen ett litet antal bostäder som är grupperade
i villor, radhus eller flerfamiljshus kring gemensamma utrymmen och där
service och vård kan ges alla tider på dygnet. I en gruppbostad ska det finnas
erforderlig fast kollektiv bemanning som i huvudsak ska täcka de boendes
hela stödbehov. (Prop. 1992/93:159 s. 86 och 180)
I insatsen bostad med särskild service för vuxna ingår också omvårdnad
(9 e § LSS).
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
49
Så många har bostad med särskild service
År 2013 bodde cirka 24 400 personer i bostad med särskild service. Siffrorna
avser servicebostad och gruppbostad eftersom annan särskilt anpassad bostad
redovisas i ett särskilt avsnitt.
Till skillnad från övriga insatser i kartläggningen ökade antalet personer
som beviljats bostad med särskild service under perioden 2007–2013.
Ökningen är 14 procent [1].
Majoriteten av de personer som 2013 bodde i bostad med särskild service
tillhörde personkrets 1 (tabell 16).
Tabell 16: Antal personer som bodde i bostad med särskild service enligt
LSS den 1 oktober 2013 fördelade efter kön och personkrets.
Personkrets
Kvinnor
Män
Totalt
1
9 382
12 418
21 800
2
204
346
550
3
843
1 249
2 092
10 429
14 013
24 442
Totalt
Källa: Officiell statistik, Personer med funktionsnedsättning – insatser enligt LSS 2013
Nästan hälften av de personer som bodde i servicebostad och gruppbostad
var i åldersgruppen 23–44 år. Cirka 13 procent var 65 år eller äldre (tabell
17).
Tabell 17: Antal personer som bodde i bostad med särskild service enligt
LSS den 1 oktober 2013 fördelade efter ålder och personkrets.
Personkrets
Ålder
Total
0–22 år
23–44 år
45–64 år
65 år–
1
1 293
10 384
7 361
2 762
21 800
2
0
88
331
131
550
3
10
482
1 216
384
2 092
Totalt
1 303
10 954
8 908
3 277
24 442
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
Resultat från kartläggningen
Behov av personalinsatser
I ungefär tre fjärdedelar av kommunernas riktlinjer står det att gruppbostad
endast kan beviljas personer som behöver personal dygnet runt, och i nästan
lika många står att gruppbostaden endast kan beviljas personer med omfattande omvårdnadsbehov.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att bedömningsgrunderna
för att få bostad med särskild service förändras och att de i dag allt mer liknar
kraven för personlig assistans, exempelvis stort omvårdnadsbehov. Många
grupper klarar dock inte att bo själva men kan t.ex. klara sin hygien. Organisationerna framför dessutom att det är viktigt att se olika målgruppers behov.
Ålderssammansättning i boendet
Kommunföreträdarna fick i intervjuerna svara på om det förekommer att
yngre personer med funktionsnedsättning bor i äldreboenden. De flesta
50
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
svarade nej på den frågan men ett fåtal svarade att det förekommer och att
det är behovet som styr. Det kan exempelvis vara yngre personer med
demenssjukdom och stroke men att beslutet om plats i äldreboendet i dessa
fall har fattats enligt SoL.
Enligt intervjuerna förekommer det att den enskilde flyttar från gruppbostad till äldreboende när han eller hon blir 65 år. Men en sådan flytt är inte
relaterad till någon viss bestämd ålder utan styrs av den enskildes behov.
Ett tiotal kommuner svarade att de har gruppbostäder enligt LSS med
inriktning för äldre och om den enskilde flyttar är det oftast till ett sådant
boende. En flytt kan bli aktuell om behoven förändras och den enskilde
behöver mer omfattande somatisk omvårdnad, får svårt att förflytta sig eller
får en demenssjukdom.
En kommun beskrev i intervjun att de har två bostäder med särskild service enligt LSS som är särskilt inriktade mot äldre. Där finns annan utrustning, anpassad fysisk miljö och nära samverkan med primärvården.
Antal boende per enhet
I förarbetena pekar man på att ett positivt socialt samspel med andra är ett
nödvändigt inslag för ett gott liv i en gruppbostad. För att stärka och utveckla
samspelet i gruppbostaden krävs att gruppen som delar gemensamma utrymmen inte är för stor. Den bör inte vara större än att den enskilde kan få en
social roll i gruppen, knyta vänskapsband och förstå och förutsäga de andras
reaktioner. I förarbetena pekar man vidare på att gruppens sammansättning
har stor betydelse för möjligheten att ge innehåll och förutsättningar till en
gemenskap som är betydelsefull för de boende. (Se prop. 1992/93:159 s. 87
och 180)
Socialstyrelsen rekommenderar att i regel endast tre till fem personer bör
bo i en gruppbostad. Ytterligare någon boende bör kunna accepteras men
endast under förutsättning att samtliga personer som bor i gruppbostaden
tillförsäkras goda levnadsvillkor. Rekommendationen finns i Socialstyrelsens
föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2002:9) om bostad med särskild
service för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade, LSS.
Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2000 ref. 42 medgett att ett bolags
tillstånd att bedriva enskild verksamhet med gruppbostad utökats till att
omfatta sex boende.
Socialstyrelsen rekommenderar i allmänna råden (SOSFS 2002:9) också
att huvudmannen så långt det är möjligt bör beakta de boendes önskemål och
synpunkter när det gäller sammansättningen av den grupp som ska bo i
gruppbostaden.
När det gäller servicebostäder rekommenderar Socialstyrelsen i allmänna
råden (SOSFS 2002:9) att antalet boende bör vara så begränsat att serviceboendet integreras i bostadsområdet och en institutionell boendemiljö
undviks.
Resultat från kartläggningen om antal boende
Riktlinjerna innehåller inte några skrivningar om antal boenden och Socialstyrelsen har inte heller frågat om detta i enkäter eller intervjuer. Inspektö-
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
51
rerna på IVO har dock gjort iakttagelser att kommuner vid nybyggnation
gärna bygger gruppbostäder med plats för sex personer och att antalet boende
per enhet ökar. De ser tecken på en tillbakagång mot större institutioner.
Enkätdata till öppna jämförelser 2014 [6] visar att 12 procent av gruppbostäderna hade 7 eller fler boende, och de kommunalt drivna gruppbostäder
var överrepresenterade när det gäller stora enheter (7 eller fler boende).
Samlokalisering
I förarbetena till LSS uttalas att principen bör vara att gruppbostäder är
förlagda till vanliga bostadsområden och att de bör utformas och placeras så
att de inte får en institutionell prägel (se prop. 1992/93:159 s. 87).
Socialstyrelsen rekommenderar i allmänna råden (2002:9) att en bostad
med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS för att undvika en institutionell miljö inte bör vara belägen i nära anslutning till en annan sådan bostad,
eller andra bostäder som inte är ordinära såsom t.ex. korttidshem eller
särskilda boendeformer för äldre. Vidare att en bostad med särskild service
för vuxna som regel inte heller bör samlokaliseras med lokaler för daglig
verksamhet.
Resultat från kartläggningen om samlokalisering
I enkäterna ställdes en fråga om samlokalisering av bostäder enligt LSS och
eller SoL. Frågan var om det i kommunen finns bostäder med särskild service
för vuxna som ligger i direkt eller mycket nära anslutning till annan sådan
bostad, annat boende enligt LSS, daglig verksamhet enligt LSS, särskilda
boendeformer för äldre enligt SoL eller annat boende enligt SoL. Det nedanstående diagrammet visar att det förekommer i nästan hälften av kommunerna. I omkring 40 procent av kommunerna finns bostad med särskild service
som ligger i nära anslutning till daglig verksamhet enligt LSS eller särskilda
boenden för äldre (diagram 4).
Diagram 4. Samlokalisering av bostäder för vuxna enligt LSS
Andel kommuner som har minst en bostad med särskild service för vuxna
enligt LSS i direkt eller i mycket nära anslutning till andra bostäder enligt LSS
eller SoL eller till daglig verksamhet enligt LSS
Procent
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Annat boende
Särskilda
Daglig
Annat boende
Bostad med
enligt SoL
boendeformer
verksamhet
särskild service enligt LSS, t. ex
för äldre enligt
enligt LSS
boende för barn
för vuxna
SoL
eller ungdomar
Källa: Enkät till ett urval av kommuner och stadsdelar i uppdraget om LSS-insatser 2014
52
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Satellitlägenheter
Enligt både funktionshindersorganisationerna och IVO:s tillsynsrapport [10]
är det vanligt att så kallade satellitlägenheter kopplas till gruppbostäder. Det
är personer som bor i en lägenhet utanför gruppbostaden men som får stöd
och hjälp av personal på gruppbostaden och som också kan använda gemensamhetsutrymmen i gruppbostaden.
I fler än hälften av kommunerna förekommer det enligt enkätsvaren att
personal i gruppbostaden också ger stöd och service till personer som bor i
satellit- eller stödlägenheter, inom ramen för sin tjänst i gruppbostaden.
Kommentarerna visar att det gäller lägenheter i närheten av gruppbostaden
och någon svarade att det förekommer i samband med att personer slussas ut
till annat boende. Några kommenterade att det rör en enstaka gruppbostad
och person. Av andra kommentarer framgår att det kan röra sig om flera
gruppbostäder och satellit- eller stödlägenheter.
Andra kommentarer beskriver att det finns en gruppbostad som nattetid tar
emot samtal från ett närliggande trapphusboende som inte har vaken personal
men gruppbostaden har det. Behövs insatser i boendet kan gruppboendets
personal kontakta nattpersonalen i trapphusboendet, men oftast är det stödjande samtal som behövs.
I ungefär hälften av de intervjuade kommunerna förekommer det att personer som bor i satellitlägenheter utanför gruppbostaden använder gemensamhetsutrymmen i gruppbostaden. Detta är dock något man har kommit
överens om med de personer som bor i bostaden och det måste ske med
känsla för dem.
Möjligt att få kompletterande insatser
I insatsen bostad med särskild service för vuxna ingår fritidsverksamhet och
kulturella aktiviteter (se 9 e § LSS). Det utesluter inte att en enskild som
behöver det kan få andra kompletterande insatser för att t.ex. kunna delta i
aktiviteter utanför ett gruppboende. I avgörandet RÅ 1995 ref. 47 har Högsta
förvaltningsdomstolen funnit att en person som var beviljad bostad med
särskild service enligt 9 § 9 LSS i form av en gruppbostad också var berättigad till ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS för att delta i aktiviteter utanför
gruppboendets ram. HFD pekade här på att hjälp av det slag som den enskilde begärt normalt och i första hand bör tillgodoses inom ramen för
gruppboendet eftersom insatsen bostad med särskild service för vuxna
innefattar fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter. Men särskilt för
aktiviteter utanför gruppboendet kan det finnas behov av ledsagarservice som
svårligen kan tillgodoses av den personal som behövs för den dagliga verksamheten i anslutning till ett gruppboende. Vidare att antalet gruppboende
och deras varierande individuella behov, den fasta bemanningens storlek och
tjänstgöringstider och andra sådana förhållanden är faktorer som måste
beaktas i detta sammanhang. Mot bakgrund av det kunde boendet i gruppbostaden inte utgöra hinder mot att också ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS
beviljades i sådan omfattning att den enskildes samlade behov av personliga
stödinsatser tillgodosågs i skälig utsträckning. I vissa särskilda fall kan det i
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
53
själva verket enligt HFD vara nödvändigt att kombinera insatserna i 9 § 3 och
9 LSS.
Högsta förvaltningsdomstolen har vidare i avgörandet RÅ 2003 ref. 79 I
funnit att en man som var beviljad bostad med särskild service för vuxna
enligt LSS i form av en gruppbostad också var berättigad till ledsagarservice
enligt LSS vid en resa till Danmark.
Kombinationer med andra insatser
Av de vuxna personer som 2013 bodde i bostad med särskild service hade 80
procent ytterligare insatser enligt LSS (tabell 18).
Tabell 18: Antal personer som bodde i bostad med särskild service enligt
LSS den 1 oktober 2013 fördelad efter antal övriga insatser enligt LSS och
personkrets.
Personkrets
Antal insatser
0
Totalt
1
2 eller fler
1
3 343
11 444
7 013
21 800
2
164
267
119
550
3
1 729
357
6
2 092
Totalt
5 236
12 068
7 138
24 442
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
Den vanligaste kombinationen var bostad med särskild service för vuxna
tillsammans med daglig verksamhet, och därefter kom kontaktperson.
Ledsagarservice kom därefter men i betydligt mindre omfattning (tabell 19).
Tabell 19: Antal övriga insatser enligt LSS som personer som bodde
i bostad med särskild service enligt LSS hade den 1 oktober 2013.
Insats
Personlig assistans
Ledsagarservice
Antal
76
872
Kontaktperson
8 440
Avlösarservice
7
Korttidsvistelse
69
Korttidstillsyn
26
Daglig verksamhet
17 118
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
Antalet personer som bor i bostad med särskild service samt har ledsagarservice har minskat med drygt 40 procent sedan 2007 (tabell 20).
54
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Tabell 20: Antal och andel personer i bostad med särskild service som
även har ledsagarservice, åren 2007–2013 i procent.
År
Antal med bostad
med särskild service
Antal med ledsagarservice i bostad med
särskild service
Andel med ledsagarservice i bostad med
särskild service
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
21 017
21 759
22 248
22 830
23 342
23 867
24 442
1 524
1 506
1 360
1 196
1 085
973
872
7,3
6,9
6,1
5,2
4,6
4,1
3,6
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
Resultat från kartläggningen om kombination av insatser
I cirka 5 procent av kommunernas riktlinjer står det att bostad med särskild
service utesluter rätten till personlig assistans. Dessutom står det i vissa
riktlinjer att ledsagarservice inte kan beviljas i kombination med bostad med
särskild service.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att det finns behov av att
kunna komplettera boende i gruppbostad med ledsagarservice och eventuellt
andra insatser, beroende på hur exempelvis gruppbostaden kan tillgodose de
boendes behov och möjlighet att ha egna aktiviteter.
Resultat om möjligheten till egna aktiviteter
Socialstyrelsens uppdrag var bland annat att se om de olika särskilda bostadsformerna är likvärdiga i landet och om de är fullgoda alternativ till andra
insatser, såsom personlig assistans. En av skillnaderna som framkommit i
kartläggningen är möjligheten till egna aktiviteter.
I kommunernas riktlinjer finns skrivningar som begränsar möjligheten till
egna aktiviteter för dem som bor i bostad med särskild service. I några
riktlinjer skrivs att de kultur- och fritidsaktiviteter som den enskilde kan få
delta i med stöd av personal endast kan ske inom ett visst geografiskt område
eller en viss begränsad tid.
Det finns även rekommendationer som rör individuella fritids- och kulturaktiviteter i cirka 5 procent av riktlinjerna. Detta är några exempel:
• En individuellt planerad aktivitet i veckan med personalstöd uppfyller
kraven på goda levnadsvillkor.
• I gruppbostaden kan generellt sägas ingå ledsagning till aktiviteter som
återkommer veckovis eller till semesterresa inom Sverige en gång per år
• En individuell aktivitet per vecka eller högst 8 timmar per månad
I cirka en femtedel av riktlinjerna finns andra rekommendationer som kan
påverka möjligheten till egna aktiviteter. Några kommuner skriver att
behovet av ledsagare normalt ska tillgodoses av personal i boendet, och om
det inte är möjligt kan den enskilde ansöka om ledsagarservice. Det finns
även riktlinjer som anger att kultur- och fritidsaktiviteter främst avser
aktiviteter i närområdet.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
55
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att det ofta är brist på aktiviteter för den enskilde och att det sociala utbytet förväntas ske med övriga
boende, något som inte alltid fungerar. Vidare har organisationerna fått
signaler om att möjligheten till egna aktiviteter har begränsats. De boende
kommer inte utanför bostaden eller tvingas ut på gemensamma aktiviteter.
Enligt IVO:s iakttagelser finns det dock även gruppbostäder där det finns
tid och resurser för både individuella och gruppaktiviteter utifrån behov och
önskemål.
Bostadens utformning
I förarbetena till LSS framgår att en gruppbostad kan vara en lägenhet men
också en friliggande villa eller ett radhus. Personalbehovet kan variera.
Vidare att gruppbostaden med fördel kan arrangeras som en grupp friliggande bostäder (bostadsgrupp) där varje boende disponerar sin egen
lägenhet samt har tillgång till gemensamt utrymme som också kan vara
samlingsplats för personalen och ge möjlighet till samvaro för de boende.
(Prop. 1992/93:159 s. 180)
Bostadslägenheten i gruppbostaden ska vara den enskildes permanenta
bostad, vilket ställer särskilda krav på bostadsstandarden. Huvudregeln bör
vara att de generella byggbestämmelser som gäller för bostäder i allmänhet,
också ska gälla för bostadslägenheter i en gruppbostad. Därutöver bör
dimensioneringen bedömas med hänsyn till den enskildes servicebehov och
ibland behov av utrymmeskrävande hjälpmedel. De gemensamma utrymmena bör placeras på ett sådant sätt att de kan fungera som den samlande
punkten för de boende. Ytorna bör vara så dimensionerade att alla som bor i
gruppbostaden kan delta samtidigt i olika aktiviteter. (Se prop. 1992/93:159
s. 86 f. och 180)
Enligt Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2002:9) bör gruppbostadens
gemensamhetslokaler ligga i nära eller direkt anslutning till de enskilda
lägenheterna, vara lätta att nå, vara till för dem som bor i gruppbostaden och
tjänstgörande personal, och endast kunnat nyttjas av andra på de boendes
villkor.
Frågan om vilka krav som kan ställas på bostadens standard i ett gruppboende har även berörts i Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD
2011 ref. 47.
Resultat från kartläggningen om utformning av utrymmen
I öppna jämförelser 2014 [6] finns flera indikatorer som berör utformningen
av bostäder med särskild service. Diagram 5 visar att många enheter uppfyller indikatorerna privat badrum och privat kök, och nästan lika många
uppfyller indikatorn gemensamt vardagsrum i servicebostad. För dessa två
indikatorer är resultatet detsamma oavsett om boendet drivs i kommunal eller
enskild regi. För övriga indikatorer är det 80–90 procent av enheterna som
uppfyller kriterierna.
Enligt intervjuerna förekommer det dock begränsningar i vilken omfattning gemensamhetsutrymmen kan utnyttjas. En anledning var t.ex. att
personalen ibland har personalmöten i lokalerna och då låser under den tiden.
56
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Diagram 5. Resultat av indikatorer avseende bostadens utformning
inom bostad med särskild service fördelat på enskilda och
kommunala utförare, 2014 i procent
Andel enheter i riket som uppfyller indikatorerna
Privat badrum och privat kök
Tillgång till gemensamt kök runt i
gruppbostad
Tillgång till gemensamt vardagsrum i
gruppbostad
Gemensamt kök i servicebostad
Gemensamt vardagsrum i
servicebostad
0
20
Enskild regi
40
60
Kommunal regi
80
100
Andel i procent
Källa: Enkät för öppna jämförelser av bostäder med särskild service, Socialstyrelsen.
Delaktighet och inflytande
I enkäten till kommunerna frågade Socialstyrelsen efter skriftliga rutiner som
ger den enskilde möjlighet att besöka det boende som kommunen föreslår,
innan beslutet verkställs. En majoritet av kommunerna ser till att den enskilde får möjlighet till ett sådant besök.
Cirka hälften av kommunföreträdarna svarade att den enskilde har önskemål om en viss bostad enligt 9 § 9 LSS. Önskemålen handlar främst om att
bo tillsammans med jämnåriga eller några som de redan känner, i en viss
gruppbostad eller på en viss ort. Framför allt yngre personer har önskemål
om att bo i en stad eller större ort. Yngre personer med neuropsykiatriska
funktionsnedsättningar önskar ofta boendestöd.
De intervjuade beskrev att de försöker tillgodose önskemålen så långt det
är möjligt, men att den enskildes möjlighet att välja var han eller hon vill bo
är begränsad i en liten kommun eftersom det oftast bara finns en plats ledig.
Funktionshindersorganisationerna har framfört att personer som haft ett
beslut om boende i annan kommun ibland mot sin vilja får flytta då hemkommunen byggt ett eget LSS-boende.
Behov av stöd i bostaden som inte kan tillgodoses
Kommunerna fick i enkäten ange om de får in önskemål om nya stödinsatser
kopplat till eget boende som de i dag inte kan tillgodose genom insatser
enligt LSS. Omkring 65 procent svarade att det fanns sådana behov, och
enligt kommentarerna gäller det önskemål om boendestöd. De som kommenterar insatsen ytterligare nämner t.ex. boendestöd som ett stöd i vardagen
med allehanda sysslor eller som ett assistansliknande stöd för dem som inte
uppfyller kriterierna för assistans. Flera kommenterade att boendestöd är en
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
57
flitigt använd insats även till dem som tillhör personkretsen enligt 1 § LSS.
Eftersom boendestöd inte ingår i LSS fattas beslutet i stället enligt socialtjänstlagen. Av kommentarerna framgår dock önskemål om ett boendestöd
som skulle vara en LSS-insats.
I enkäten fick kommunerna också ange om det finns behov av nya stödinsatser för de personer som tillhör personkretsen enligt LSS. Majoriteten
svarade ja och nämnde boendestöd enligt LSS. Några kommenterar även att
det framförs önskemål om träningslägenheter och träffpunkter, och i något
fall avlösning i andra former.
Rapporteringsskyldighet och särskild avgift
En kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 9 § som
någon är berättigad till kan åläggas att betala en särskild avgift. Det gäller
både när insatsen beviljats av kommunal nämnd och enligt domstols avgörande. Det gäller också om kommunen inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller insatsen efter det att verkställigheten av ett sådant beslut eller avgörande avbrutits. Frågan om särskild avgift prövas i förvaltningsdomstol efter
ansökan av IVO. Den särskilda avgiften fastställs till lägst tio tusen kronor
och högst en miljon kronor. Bestämmelserna om särskild avgift finns i 28 a–e
§§ LSS.
LSS innehåller också bestämmelser om rapporteringsskyldighet. I korthet
innebär dessa att en nämnd ska rapportera till IVO och kommunens revisorer
om man inte verkställer ett gynnande beslut enligt 9 § LSS inom tre månader.
Rapporteringsskyldigheten gäller även beslut där verkställigheten har
avbrutits och inte verkställts på nytt inom tre månader. För varje beslut ska
nämnden ange tidpunkten för beslutet, vilken insats det gäller samt kortfattat
skälen för dröjsmålet. Rapporteringen ska göras en gång per kvartal. När
besluten har verkställts ska nämnden även anmäla detta. Dessa skyldigheter
framgår av 28 f–g §§ LSS.
Svårigheter att verkställa beslut
om bostad med särskild service
Insatsen bostad med särskild service för vuxna är den insats enligt LSS som
kommunerna har särskilt svårt att verkställa. Ett av problemen är att många
kommuner har brist på bostäder.
IVO har haft regeringens uppdrag att följa upp bestämmelserna om rapporteringsskyldighet och särskild avgift. I sin rapport [11] redovisar IVO
uppgifter om hur många beslut som kommunerna rapporterat som ej verkställda och hur lång tid som enskilda fått vänta för att få sina beslut om
insatser verkställda.
Under 2012 tog IVO emot 856 individrapporter om beslut om bostad med
särskild service för vuxna som kommunerna inte hade verkställt inom tre
månader. Av de beslut som verkställdes det året hade 216 personer väntat i
upp till 6 månader för att få sin bostad. Därutöver hade 185 personer väntat i
7–9 månader och 420 personer i mer än 10 månader. Av dessa var det 176
personer som väntat 18 månader eller längre.
År 2010 betalade kommunerna särskild avgift i 43 fall för att de inte verkställt beslut inom rimlig tid, jämfört med 60 fall år 2011 och 88 fall år 2012.
58
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Medianvärdet för avgifterna var 160 000 kronor år 2012, vilket är högre än
avgiften för alla andra insatser enligt såväl SoL som LSS. Det beror både på
att bostad med särskild service är en dyr insats och att det är vanligt med
långa väntetider.
IVO skriver vidare i sin rapport att det finns flera faktorer som påverkar
kommunernas möjligheter att verkställa sina beslut. De handlar dels om brist
på resurser och brister i planering av bostäder för personer med funktionsnedsättning, dels om komplicerade byggprocesser som kommunerna inte helt
kan styra över själva. Människor vill i dag också i högre utsträckning kunna
välja vilket boende de flyttar till, vilket kan medföra längre väntetider.
I rapporten redovisar IVO även oönskade konsekvenser som i viss utsträckning är kopplade till bestämmelserna om rapporteringsskyldighet och
särskild avgift. En del kommuner tror t.ex. att de har tre månader på sig att
verkställa ett beslut, eller att ärenden avslutas när den enskilde tackar nej till
ett erbjudande för att kommunen inte ska behöva rapportera beslutet som ej
verkställt. Det finns också exempel på att kommuner väntar med att fatta
beslut tills de går att verkställa eller att besluten tidsbegränsas på ett sätt som
minskar risken för att de ska behöva rapporteras som ej verkställda [11].
Annan särskilt anpassad bostad
År 2013 hade 64 kommuner beviljat insatsen annan särskilt anpassad bostad
[1], och av dessa hade 15 kommuner 11 beslut eller fler. I kartläggningen har
telefonintervjuer genomförts med 9 av de 15 kommunerna för att undersöka
hur de ser på insatsen. I dessa kommuner var det 11–48 personer som hade
insatsen år 2013 [1].
En boendeinsats med viss grundanpassning
Av förarbetena till LSS framgår att enskilda med svåra funktionshinder genom lagen ska ges en rätt till en av kommunen anvisad lämplig
bostad. I begreppet lämplig avses att bostaden bör ha en viss grundanpassning. Behövligt stöd och service i anslutning till boendet bör ges
inom ramen för andra insatser, t.ex. personlig assistans och ledsagarservice. (Se prop. 1992/93:159 s. 87)
Vilka får annan särskilt anpassad bostad?
Intervjupersonerna fick ange vilka målgrupper som beviljas annan särskilt
anpassad bostad, och en majoritet svarade att det är personer med omfattande
fysiska funktionsnedsättningar. Andra angav att målgruppen är personer med
stora omsorgsbehov såsom autism, som har svårt att fungera tillsammans
med andra i en gruppbostad. En tredje definition av målgruppen var personer
med omfattande fysiska funktionsnedsättningar i kombination med utvecklingsstörning.
Enligt intervjuerna finns personer som haft personlig assistans i föräldrahemmet och beviljades annan särskilt anpassad bostad när de i 20-årsåldern
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
59
flyttade hemifrån, med fortsatt personlig assistans. Ett ytterligare exempel är
att insatsen använts som akutinsats när andra lösningar inte varit möjliga.
En majoritet av de intervjuade angav att många av besluten om insatsen är
gamla och att insatsen inte beviljas i samma utsträckning som tidigare.
Så många har beslut om annan särskilt anpassad
bostad
År 2013 hade 602 personer beslut om annan särskilt anpassad bostad enligt
LSS, och antalet har varit relativt konstant sedan 2007 [1]. Av dessa personer
tillhörde cirka 400 personkrets 1 (tabell 21).
Enligt kommunföreträdarna är det ett jämnt flöde av antalet personer som
beviljas insatsen och som upphör att ha insatsen. Ett fåtal av de intervjuade
angav att de har personer som väntar på att få sin insats verkställd eftersom
kommunen letar efter bostäder som motsvarar behoven i ansökan.
Tabell 21: Antal personer i annan särskilt anpassad bostad enligt LSS
den 1 oktober 2013 fördelad efter personkrets och kön.
Personkrets
Kvinnor
Män
Totalt
1
164
245
409
2
18
23
41
3
67
85
152
249
353
602
Totalt
Källa: Officiell statistik Personer med funktionsnedsättning – insatser enligt LSS 2013
År 2013 var det främst män som hade insatsen annan särskilt anpassad
bostad och huvuddelen av dem var relativt unga, vilket framgår av diagram
6.
Diagram 6: Antal personer i annan särskilt anpassad bostad fördelad
efter kön och ålder.
Antal
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
20
25
30
35
40
45
Män
50
55
Kvinnor
60
65
70
75
Ålder
Källa: Registret över insatser enligt LSS, 2013
60
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Vad insatsen innebär enligt förarbeten och HFD
Av förarbetena till LSS framgår bland annat att lagstiftaren med boendeformen annan särskilt anpassad bostad avsett att det ska vara en av kommunen
anvisad bostad med viss grundanpassning. Stöd av personal ingår inte utan
behov av stöd och service i anslutning till boendet får i stället tillgodoses
inom ramen för andra insatser, t.ex. personlig assistans eller ledsagarservice.
(Se prop. 1992/93:159 s. 87 och 180)
Högsta förvaltningsdomstolen har i några avgöranden berört frågan vad
som är en annan särskilt anpassad bostad enligt 9 § 9 LSS. I avgörandet RÅ
2008 ref. 39 fann HFD att individuellt utformade anpassningsåtgärder i en
funktionshindrads egen lägenhet inte utgör en sådan insats som avses med
annan särskilt anpassad bostad i 9 § 9 LSS. Den som redan har en bostad och
vill få denna anpassad på ett visst sätt får i stället söka bidrag till detta med
stöd av lagen om bostadsanpassningsbidrag. Att den enskilde hade erhållit
lägenheten efter anvisning från det kommunala bostadsbolaget medförde
ingen annan bedömning.
I Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2011 ref. 66 var det
fråga om rätten till insatsen annan särskilt anpassad bostad för vuxna enligt
LSS i form av ett friliggande hus. Den enskilde önskade anpassning i form av
skydd mot ljud utifrån och möjlighet att hålla temperaturen nere i bostaden.
Sådan anpassning är inte grundanpassning i den mening lagstiftaren avsett,
uttalade HFD.
Resultat från kartläggningen om vad insatsen innebär
Insatsen annan särskilt anpassad bostad beskrivs på olika sätt i kommunernas
riktlinjer. Enligt funktionshindersorganisationerna och IVO är det också
otydligt vad den särskilda anpassningen består av.
Genomgången av kommunernas riktlinjer visar att 110 kommuner anger
vad särskilt anpassad bostad är. En vanlig formulering är att insatsen avser en
bostad med viss grundanpassning till funktionsnedsatta personers behov, men
utan fast bemanning. Om den enskilde behöver stöd och service i anslutning
till boendet bör det ges inom ramen för insatser enligt LSS, t.ex. personlig
assistans, kontaktperson och ledsagarservice. Stöd kan även ges i form av
hemtjänst enligt SoL. I boendeformen ingår inte omvårdnad och inte heller
fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter.
Ett antal kommuner skriver att boendeformen inte är en bostad med särskild service och att kommunen därför inte kan anses ha ansvar för att ge
hälso- och sjukvård till de boende.
Ett 40-tal av kommunerna anger att annan särskilt anpassad bostad är en
fullvärdig bostad i det ordinarie bostadsbeståndet och cirka 25 kommuner
anger att bostaden ska vara anvisad av kommunen. Ett 10-tal kommuner
skriver att man först prövar om det går att anpassa den befintliga bostaden,
men de flesta anger att sådan anpassning av befintlig bostad inte kan beviljas
som särskilt anpassad bostad. Några kommuner skriver också att insatsen inte
ska förväxlas med bostadsanpassningsbidrag.
Den särskilda anpassningen och bostadens läge
Enligt intervjuerna innebär den särskilda anpassningen av bostaden exempelvis att lägenheterna har större rum med plats för hjälpmedel, bredare dörrar,
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
61
borttagna trösklar eller höj- och sänkbara kök. Några av de intervjuade angav
att insatsen beviljas till personer som har personlig assistans dygnet runt och
därför behöver ett extra rum för personalen. Ett fåtal beskrev att det förekommer anpassningar i bostaden i form av ljudisolering eller okrossbara
fönster.
Av intervjuerna framgår att lägenheterna är spridda i olika bostadsområden. Många är centralt belägna i kommunerna men det finns även
lägenheter utanför centralorten. Lägenheterna kan finnas samlade i samma
hus men kan också vara enstaka lägenheter.
I flera av de intervjuade kommunerna finns lägenheterna i gamla servicehus eller i hus som kommunen byggt. När kommunen byggt för detta ändamål beror det på att en grupp personer som beviljats insatsen velat bo tillsammans. När personerna sedan flyttade behöll kommunen dessa bostäder
som en del av sitt utbud för insatsen annan särskilt anpassad bostad. Det
finns också kommuner som utifrån varje inkommen ansökan söker efter en
bostad som motsvarar det behov som uppgetts i ansökan. Det varierar om
personen som beviljas annan särskilt anpassad bostad har första- eller
andrahandskontrakt på sin bostad.
Av intervjuerna framgick att några har tillgång till gemensamhetsutrymme
för alla hyresgäster, och då gäller det personer i områden där det finns flera
lägenheter i form av annan särskilt anpassad bostad. Samtliga intervjuade
angav att de gemensamhetsutrymmen som finns inte används i någon större
omfattning av personerna med insatsen.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att det förr fanns bostäder
för personer med autism utanför tätorter, där de boende också hade personlig
assistans. Nu får inte grupperna detta tillgodosett eftersom bostadens läge
inte anses vara en anpassning av bostaden.
Insatsen i kombination med andra insatser
År 2013 bodde 450 personer i personkrets 1 och 2 i annan särskilt anpassad
bostad enligt LSS. Av dessa hade mer än 80 procent ytterligare en eller två
insatser enligt LSS. Då gällde det oftast daglig verksamhet och därefter
kontaktperson, personlig assistans enligt LSS och ledsagarservice [1].
Totalt 152 personer som tillhörde personkrets 3 bodde i annan särskilt
anpassad bostad. Av dessa hade cirka 15 procent ytterligare en insats enligt
LSS, och då främst personlig assistans enligt LSS (tabell 22).
Tabell 22: Antal personer i annan särskilt anpassad bostad enligt LSS den
1 oktober 2013 fördelad efter personkrets och antal övriga insatser enligt
LSS.
Personkrets
Antal övriga insatser
0
1
Totalt
2
1
68
279
62
409
2
11
25
5
41
3
130
22
0
152
Totalt
209
326
67
602
Källa: Officiell statistik Personer med funktionsnedsättning – insatser enligt LSS 2013
62
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
En majoritet av de intervjuade beskrev att de personer som bor i annan
särskilt anpassad bostad också har beviljats insatsen boendestöd enligt SoL
eller personlig assistans. Övriga insatser som förekommer är daglig verksamhet, ledsagare eller kontaktperson enligt LSS samt trygghetslarm enligt
SoL.
Svår insats att handlägga
En majoritet av de intervjuade angav att annan särskilt anpassad bostad är
den svåraste att handlägga av insatserna i LSS eftersom det är en insats utan
personalstöd. Flera av de intervjuade menade att samhället alltmer går mot
tillgänglighet för alla, och att många vanliga bostäder är anpassade på olika
sätt. Den som behöver anpassning har därmed enklare i dag att hitta en
anpassad bostad i det ordinarie bostadsbeståndet. Några nämner att det finns
en formulering om att en annan särskilt anpassad bostad ska vara lätt grundanpassad, men de intervjuade ställer sig frågan vad det innebär. De frågar sig
också vad som anses vara ett skäligt erbjudande enligt lagstiftningen när det
gäller den här insatsen.
Några intervjupersoner nämnde att insatsen är svår att hantera när det är
hög efterfrågan på bostäder generellt. Exempelvis har det hänt att det kommunala bostadsbolaget skickat personer till LSS-handläggarna för att ansöka
om bostad, eftersom bostadsbolaget känt till att kommunen har ett antal
bostäder.
Flera av de intervjuade efterlyser boendestöd som en ytterligare möjlighet
till insats enligt LSS, eftersom de ser att andelen yngre med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar ökar. De intervjuade beskrev att denna grupp
inte fullt ut klarar att ha ett eget boende, utan de behöver enstaka punktinsatser under dagen av personal. Av intervjuerna framkom också att gruppen
personer med perceptionsstörningar ökar, dvs. personer med en ökad känslighet för ljud, värme och kyla.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
63
Socialstyrelsens analys
och slutsatser
Förra året var det 20 år sedan LSS trädde i kraft. Det är ingen tvekan om att
införandet av lagen har medfört betydelsefulla förändringar för många
människor med omfattande funktionsnedsättningar. För att verksamheten ska
kunna leva upp till målsättningen att ge den enskilde möjlighet att leva som
andra behöver stödet och stödformerna kunna ändras i takt med att samhället
och livsvillkoren för människor i allmänhet förändras. Exempelvis hade
många personer med utvecklingsstörning bott länge på institution när lagen
skrevs, men i dag växer de flesta personer med utvecklingsstörning upp i sin
familj. Samtidigt har antalet personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som får insatser enligt LSS ökat.
LSS omfattar såväl barn som ungdomar och vuxna med olika funktionsnedsättningar och i olika skeden av livet, vilket också ställer krav på en
flexibel lagstiftning. Därtill ska vissa av insatserna i LSS även vara ett stöd
för anhöriga. För att kunna vara det behöver utformningen av stödet kunna
anpassas även till de anhörigas behov.
Att leva som andra betyder också att kunna delta i samhällslivet som andra
utan funktionsnedsättningar och kunna påverka t.ex. var man vill bo och med
vem.
Samtidigt är LSS en rättighetslag. För att det ska vara en realitet krävs att
insatserna är så preciserade i lagstiftningen att de blir utkrävbara. Det betyder
också att kriterierna för att få tillgång till insatserna inte får vara utformade
eller tillämpas på ett sådant sätt att de personer som insatserna är avsedda för
i praktiken inte får tillgång till dem. Dessutom måste det finnas en möjlighet
att få sin rätt till en insats prövad av en domstol.
Socialstyrelsens kartläggning visar bland annat att det stöd i eget boende
som erbjuds i form av insatser enligt LSS inte räcker till för att möta de
behov som finns i dag. Det kan innebära att personer som tillhör personkretsen för LSS i stället får insatser med stöd av annan lagstiftning, framför allt
socialtjänstlagen. Men det kan också innebära att enskilda står utan stöd från
samhället och blir mer beroende av stöd från t.ex. anhöriga.
I detta kapitel analyseras resultatet av kartläggningen för insatserna ledsagarservice, avlösarservice, korttidsvistelse och bostad med särskild service
för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna enligt LSS. Utgångspunkten för analysen är lagstiftning, likvärdighet och rättssäkerhet.
Riktlinjerna analyseras delvis i ett eget avsnitt och därefter kommer en analys
av LSS på en generell nivå och för respektive insats.
Kommunernas riktlinjer
Det finns inte någon lagstadgad skyldighet för kommunerna att ha riktlinjer
och det finns inte heller någon bestämmelse om vad riktlinjer ska innehålla.
64
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Socialstyrelsens kartläggning visar att 166 kommuner har riktlinjer, vilket
motsvarar 57 procent av landets kommuner.
Majoriteten av kommunerna anger att riktlinjerna ska vara en vägledning
för handläggarna och leda till mer enhetliga bedömningar. Socialstyrelsen
anser att riktlinjer kan vara ett verktyg för att säkerställa att alla behandlas
lika. Om kommunen väljer att ha riktlinjer är det givet att dessa ska vara
förenliga med gällande rätt (jfr JO 2013/14 s. 408).
Eftersom lagstiftning och rättspraxis ändras över tid behöver kommunernas riktlinjer uppdateras regelbundet för att säkerställa en rättssäker handläggning. Kartläggningen visar dock att en fjärdedel av riktlinjerna är
daterade 2010 eller tidigare. Därefter har flera ändringar gjorts i lag och
föreskrifter och flera avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen har
kommit. Exempelvis infördes en bestämmelse om barnets bästa i LSS år
2011.
Socialstyrelsens kartläggning visar också att en stor andel av riktlinjerna
innehåller avgränsningar. Det behöver inte betyda att riktlinjerna eller
avgränsningarna strider mot gällande rätt. En avgränsning kan ha sin grund i
exempelvis uttalanden i förarbetena eller vägledande avgöranden från
domstol. Men det framgår inte alltid vad kommunerna stödjer olika detaljerade avgränsningar på. Vissa riktlinjer och avgränsningar är också utformade
på ett sådant sätt att de begränsar utrymmet för en individuell bedömning.
Om riktlinjerna ska kunna bidra till en rättssäker handläggning bör de vara
tydligt formulerade. Socialstyrelsen konstaterar att det finns kommuner vars
riktlinjer är överblickbara, strukturerade och tydliga, trots att de kan vara
omfattande. Men det finns också kommuner vars riktlinjer är svåröverskådliga och i vissa fall innehåller skrivningar som är motsägelsefulla.
Kartläggningen visar också att rekommendationerna kring t.ex. omfattningen av en insats i vissa fall skiljer sig kraftigt åt mellan kommunerna.
Detta riskerar i sin tur att leda till att insatsernas utformning inte blir likvärdig över landet.
Behov som är svåra att tillgodose
Kartläggningen visar att kommunerna har svårt att tillgodose behoven hos
personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och personer med
kognitiva funktionsnedsättningar. Det är bland annat personer med autismspektrumstörning som Aspergers syndrom, personer med ADHD och kombinationer av dessa. Behoven av insatser och hur de utformas är individuella
och kräver utrymme för flexibilitet för att motsvara den enskildes behov. Det
finns exempelvis personer som kan ha svårt med sociala kontakter och med
att bo tillsammans med andra. Det finns också personer som på grund av
andra diagnoser har kognitiva funktionsnedsättningar och behov som är svåra
att tillgodose med den utformning som lagen har idag. Kartläggningen visar
också att det finns behov av att se över personkretsen för LSS.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
65
Socialstyrelsens slutsats om personkretsen enligt 1 § LSS
Tillämpningen av bestämmelsen kring personkretsen enligt 1 § LSS
bör följas upp. I detta bör ingå att se över diagnoser och övriga kriterier för personkretstillhörigheten.
Beslut begränsas i tid
Tidsbegränsade beslut förekommer framför allt för insatserna ledsagarservice, avlösarservice och korttidsvistelse. Socialstyrelsens enkätundersökning
visar också att 14 procent av kommunerna i de flesta fall tidsbegränsar beslut
om bostad med särskild service. En tidsbegränsning kan vara godtagbar när
det gäller sådana insatser där det kan förutses att den enskildes behov av
insatsen varierar över tiden, men det är viktigt att följa upp besluten. En
individuell bedömning av om besluten kan tidsbegränsas behöver göras. (Jfr
JO 2003/04 s. 324) Socialstyrelsen betonar att ett tidsbegränsat beslut om en
insats kan innebära en osäkerhet för den enskilde, som inte kan känna sig
trygg med att insatsen kommer att ges så länge han eller hon behöver den.
Det innebär också att den enskilde behöver göra en ny ansökan innan ett nytt
beslut kan fattas.
Personalens kompetens
Personal med rätt kompetens för sitt uppdrag är en viktig faktor för att
enskilda ska få stöd, service eller omsorg på det sätt som de behöver och har
rätt till, och för att uppnå en god kvalitet i verksamheten. Utan denna kompetens finns stor risk att personalen inte förstår hur de t.ex. ska ge stöd till
personer med bristande kommunikativa, adaptiva eller sociala förmågor.
Socialstyrelsens kartläggning visar att kommunerna uppskattar att en stor
del av personalen inte har den grundläggande kompetens som Socialstyrelsen
rekommenderar i SOSFS 2014:2. Resultatet från 2014 års öppna jämförelser
visar dessutom att det i många bostäder med särskild service inte har genomförts kartläggning av personalens kompetens.
Socialstyrelsen har tidigare tillsammans med åtta andra myndigheter konstaterat att det skulle komma att bli stora svårigheter att klara kompetensförsörjningen framöver [12]. Mot den bakgrunden har Socialstyrelsen på flera
olika sätt verkat för en kompetenshöjning hos personalen. Bland annat har
myndigheten gett ut allmänna råd om personalens kompetens i äldre- respektive funktionshindersomsorg samt publicerat en vägledning till arbetsgivare i
verksamheter för personer med funktionsnedsättning [13].
Socialstyrelsen har också haft regeringens uppdrag att fördela statliga
stimulansbidrag för kompetensutveckling. Dessa stimulansåtgärder har så
gott som uteslutande omfattat personal inom äldreomsorgen och personal
som ger stöd till personer med funktionsnedsättning med stöd av socialtjänstlagen. För personal som ger stöd till äldre personer med LSS-insatser har det
funnits en möjlighet att få del av det så kallade Omvårdnadslyftet [14]. För
övrigt har inga stimulansåtgärder gjorts för denna personalkategori. Däremot
66
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
har Socialstyrelsen regeringens uppdrag att genomföra en LSS-handläggarutbildning, som startade hösten 2014 [15].
När Socialstyrelsen rapporterade vägledningen till arbetsgivare [13] förordades också ett kompetenslyft för personal inom funktionshindersomsorgen, i
missivet till Socialdepartementet.
Mot bakgrund av resultaten i den här kartläggningen och analysen anser
Socialstyrelsen att det fortfarande finns ett stort behov av stimulansmedel.
Socialstyrelsens slutsats om kompetens hos personal
Ett kompetenslyft för den personal som ger stöd, service eller omsorg
enligt LSS till personer med funktionsnedsättning bör genomföras.
Delaktighet i genomförandeplaner
Socialstyrelsen konstaterar att kartläggningen visar en positiv utveckling av
den enskildes delaktighet i genomförandeplanerna. Resultatet från enkäten
och intervjuerna visar att cirka hälften av kommunerna 2014 hade skriftliga
rutiner för den enskildes delaktighet i arbetet med att upprätta och följa upp
genomförandeplaner. De som saknade skriftliga rutiner framförde ofta att
inflytandet och delaktigheten säkras på annat sätt.
Den positiva utvecklingen kan möjligen sättas i relation till att Socialstyrelsen genomfört flera insatser på området med vägledning för att stötta
kommunerna.
Möjlighet att kombinera insatser
enligt LSS
Olika LSS-insatser kan komplettera varandra. Riktlinjerna innehåller dock
exempel på begränsningar av sådana möjligheter. Socialstyrelsen anser att
det är problematiskt om vissa insatser aldrig går att kombinera, och det finns
också en risk att kommunen då låter bli att göra individuella bedömningar.
En begränsning som framkommit i kartläggningen är att personer som bor
i bostad med särskild service inte kan beviljas ledsagarservice. Kartläggningen visar att insatsen ledsagarservice har minskat med mer än 40 procent från
2007 för de personer som bor i bostad med särskild service. Socialstyrelsen
konstaterar att det behöver säkerställas att personer som bor i bostad med
särskild service enligt LSS har möjlighet till egna aktiviteter.
Analys av ledsagarservice
Ledsagarservice är en insats som inte beskrivs så mycket i förarbetena till
LSS. Däremot är det kanske den insats som har utvecklats mest i rättspraxis
sedan lagen trädde i kraft, och det avspeglar sig också i kommunernas
riktlinjer. Socialstyrelsens kartläggning visar att ledsagarservice i dag är den
insats som innehåller flest avgränsningar i de genomgångna riktlinjerna. I
intervjuer med kommunföreträdare har det också framkommit att några
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
67
kommuner håller på att se över ledsagarservice. En uppfattning som framkommer är att bedömningen för att beviljas insatsen kommer att bli mer
restriktiv.
Funktionshindersorganisationerna har uppgett att det finns ett stort behov
av ledsagarservice enligt LSS som i dag inte tillgodoses.
En trend är att den grupp som får insatsen minskar. Exempelvis har Socialstyrelsen från olika håll fått uppgifter om att personer med synskada eller
dövblindhet har svårt att få tillgång till ledsagarservice enligt LSS beroende
på att de inte har bedömts tillhöra personkretsen. Bakgrunden kan vara att
Högsta förvaltningsdomstolen i två avgöranden om ledsagarservice enligt
LSS funnit att sökandena, som båda hade en synnedsättning, inte tillhörde
personkretsen för LSS då inte samtliga krav enligt bestämmelsen (1 § 3 LSS)
var uppfyllda (se RÅ 1999 ref. 54 och HFD 2011 ref. 36).
Inom ramen för det här uppdraget har Socialstyrelsen inte närmare kunnat
undersöka denna utveckling, variationer över landet eller orsakerna till den.
Det finns geografiska avgränsningar i ledsagningen
Socialstyrelsen konstaterar att möjligheterna att beviljas ledsagning i samband med resor skiljer sig åt mellan kommunerna, och kommunernas riktlinjer innehåller många avgränsningar som får betydelse för var ledsagningen
kan utföras. Detta måste ställas i relation till att det här är en fråga där
utvecklingen i rättspraxis varit särskilt stark under senare år (se RÅ 2003 ref.
79 I, HFD 2011 ref. 8 och HFD 2011 ref. 60).
Av Socialstyrelsens enkätundersökning framgår att 60 procent av kommunerna uppfattar att de inte kan bevilja ledsagarservice utanför Norden, även
om många kommenterar att de alltid måste göra en individuell bedömning.
Resultatet visar att skillnaderna i landet är stora.
I dag har personer med stora funktionsnedsättningar små möjligheter att
göra längre resor eller semesterresor om de inte har personlig assistans. Den
som bor i bostad med särskild service har alltså inte samma möjligheter att
åka utomlands eller ta sig ut på egna aktiviteter som den som har personlig
assistans. Det är inte heller i linje med lagens intentioner att ge den enskilde
möjlighet att leva som andra.
Socialstyrelsens slutsats är att kommunerna behöver ytterligare stöd och
tydlighet kring var insatsen ledsagarservice kan utföras.
Oklart vem som ska stå för ledsagarens omkostnader
Ett tydligt resultat från kartläggningen är att det finns stora skillnader mellan
kommunerna i vem som står för ledsagarens omkostnader för att kunna följa
med den enskilde på olika aktiviteter. Socialstyrelsens enkätundersökning
visar att det är antingen kommunen eller den enskilde som betalar alla
omkostnader, eller att kommunerna har olika lösningar för att dela på kostnaden.
Gällande rätt lämnar ett visst utrymme för tolkning i den här frågan. I
förarbetena till LSS uttalades 1991 att en viktig handikappolitisk princip är
att människor inte ska ha merkostnader på grund av funktionshinder (se prop.
1992/93:159 s. 99). Högsta förvaltningsdomstolen har dock senare funnit att
omkostnader som kan uppstå för ledsagare i samband med fritids- och
68
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
kulturella aktiviteter inte ingår i insatsen ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS (se
HFD 2011 ref. 8).
Vem som står för ledsagarens omkostnader får ofrånkomligen konsekvenser för vad ledsagningen används till. Socialstyrelsen konstaterar att detta i
dag inte är likvärdigt över landet och att det därför finns behov av att klargöra hur frågan om ledsagarens omkostnader bör hanteras framöver.
Personlig service ingår inte alltid
Kartläggningen visar att det skiljer sig åt över landet vad ledsagaren kan
hjälpa den enskilde med. De personer som beviljas insatsen ledsagning
behöver ofta stöd t.ex. vid förflyttningar och toalettbesök i samband med
aktiviteter. Men det anses inte alltid ingå i ledsagarens uppgifter. Av lagstiftningen följer att omvårdnad inte ingår i insatsen ledsagning, i motsats till
t.ex. avlösarservice och korttidsvistelse (se 9 e § LSS). I omvårdnaden ligger
en skyldighet att stödja och hjälpa den enskilde med t.ex. personlig hygien
och förflyttningar (se prop. 1992/93:159 s. 181 f.). Däremot är förarbetena
tydliga med att insatsen ledsagarservice bör ha karaktären av personlig
service och anpassas efter de individuella behoven (se prop. 1992/93:159 s.
74 och 178). Vad det konkret innebär framgår dock inte. Konsekvensen av
detta är att det varierar över landet vilket stöd den enskilde får vid utförandet
av insatsen. För den som har stora behov av stöd kan det betyda att det är
svårt att utnyttja ledsagningen.
Vidare har det framkommit att ledsagarservice i vissa fall bara används
som en insats för att stödja en person att ta sig från en punkt till en annan,
men inte för att delta i själva aktiviteten. Även detta försämrar förutsättningarna för enskilda att t.ex. delta i fritidsaktiviteter. Exempelvis kan en person
med grav synskada eller dövblindhet behöva stöd under aktiviteten för att
kunna besöka ett badhus, handla eller göra något annat i en okänd miljö.
Socialstyrelsen konstaterar att kommunerna behöver ytterligare stöd i
frågan vad som ska innefattas i begreppet personlig service.
Socialstyrelsens slutsatser om ledsagarservice
Kommunerna behöver ytterligare stöd
• var insatsen ledsagarservice kan utföras
• hur ledsagarens omkostnader kan hanteras
• vad som ska innefattas i begreppet personlig service
Tillämpningen av bestämmelsen om personkretsen enligt 1 § LSS bör
följas upp.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
69
Analys av avlösarservice
Syftet är att stödja anhöriga
Många människor behöver hjälp för att de på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller hög ålder inte klarar vardagen på egen hand. Samhällets
insatser genom den offentliga vården och omsorgen har då stor betydelse för
människors möjligheter att leva ett bra liv trots sjukdom och behov av hjälp.
Samtidigt har familjen och de anhöriga alltid haft en grundläggande betydelse som omsorgsgivare.
Insatsen avlösarservice har till syfte att göra det möjligt för anhöriga att få
avkoppling och uträtta sysslor utanför hemmet, och insatsen korttidsvistelse
har delvis samma syfte (se prop. 1992/93:159 s. 76 f. och 178). För att kunna
utgöra ett konkret stöd för anhöriga anser Socialstyrelsen att insatserna
behöver utformas efter den enskildes och anhörigas behov. Behovet av
flexibelt stöd till anhöriga omsorgsgivare har också konstaterats i Socialstyrelsen slutrapport om anhörigstöd [7] samt av Riksrevisionens granskning av
stödet [8].
Uttrycket ”i hemmet” tillämpas olika
Ett resultat från kartläggningen är att begreppet ”i hemmet” tolkas på olika
sätt när det gäller insatsen avlösarservice i hemmet enligt 9 § 5 LSS. Några
kommuner anger i sina riktlinjer att avlösning endast kan ges i det egna
hemmet medan andra anger att insatsen kan ges med utgångspunkt från
hemmet. Enligt några kan avlösaren följa med på promenad eller till en
lekplats. Det finns också tydliga skillnader mellan kommunerna när det gäller
om avlösaren t.ex. kan hämta eller lämna den insatsberättigade vid förskola,
skola eller daglig verksamhet.
Socialstyrelsen konstaterar att kommunerna behöver ytterligare stöd när
det gäller var insatsen avlösarservice bör kunna utföras för att vara ett bra
stöd för den enskilde och anhöriga.
Vad avlösaren och den som blir avlöst får göra
skiljer sig åt i landet
Genomgången av kommunernas riktlinjer visar att ett antal riktlinjer innehåller avgränsningar i vad avlösaren får göra. Det förekommer också att riktlinjerna begränsar vad den anhörige som blir avlöst får göra medan insatsen ges.
Det är tydligt att det även här finns ett behov av stöd för att kommunerna ska
göra likvärdiga bedömningar. I fråga om avlösarens uppgifter kan det även
finnas anledning att tydliggöra vad det innebär att omvårdnad ingår i insatsen.
Socialstyrelsens fördjupade studie [9] om anhöriga som ger omsorg till en
närstående visar hur situationen ser ut för många anhöriga, särskilt för
föräldrar till barn med funktionsnedsättningar eller sjukdomar. Resultatet av
studien ger en bakgrund till hur insatserna avlösarservice och korttidsvistelse
bör utformas för att underlätta för föräldrar i dagens samhälle, där båda
föräldrarna förväntas förvärvsarbeta.
70
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Eftersom insatsen tillämpas på så olika sätt över landet anser Socialstyrelsen att det även finns behov av att tydliggöra hur insatsen kan utformas för
att ge anhöriga bättre stöd.
Socialstyrelsens slutsats om avlösarservice
Kommunerna behöver ytterligare stöd kring hur insatsen avlösarservice kan utformas för att vara ett bra stöd för anhöriga, exempelvis var
insatsen kan utföras och vad det betyder att omvårdnad ingår i insatsen.
Analys av korttidsvistelse
Korttidsvistelse utanför det egna hemmet är den insats som avgränsas mest i
riktlinjerna när det gäller hur ofta och i vilken omfattning insatsen ges. Hur
det ser ut skiljer sig mycket åt mellan kommunerna, och det är också svårt att
se vad kommunernas olika bedömningar grundar sig på. Resultatet visar att
kommunerna behöver ytterligare stöd i frågor om hur insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet kan utformas för att vara ett bra stöd för
anhöriga.
Korttidsvistelse ges framför allt till barn och unga under 23 år, och därmed
måste kommunen särskilt beakta vad som är barnets bästa när insatsen utformas och planeras. Det kan handla om att möta personal som barnet känner
sig trygg med och att finnas i en grupp där barnet kan känna tillhörighet.
Kontinuiteten är viktig för att detta ska fungera. Av enkätsvaren framgår att
de som verkställer beslut om korttidsvistelse i kommunerna försöker att
tillgodose dessa behov.
Enligt enkätsvaren kan kommunerna till mycket stor del tillgodose behov
av specifik kompetens hos personalen för att möta behoven hos personer med
specifika funktionsnedsättningar. Funktionshindersorganisationerna har
samtidigt uppgett att personal på korttidsboenden ofta saknar kompetens
inom området neuropsykiatriska funktionsnedsättningar.
För den enskilde och de anhöriga kan det vara av stor betydelse hur insatsen utformas, exempelvis om ett barn får vara på ett korttidsboende under
vardagar eller helger. En del av frågorna kring hur insatsen genomförs och
utformas anses i praktiken vara verkställighetsfrågor. Det innebär i sin tur att
det kan vara svårt för den enskilde att få detaljerna i utformningen av insatsen prövad i domstol. Vad domstolen kan ta ställning till kan i sådana fall
vara om den enskilde får goda levnadsvillkor genom den insats som kommunen erbjuder och – i förekommande fall – om anhöriga genom insatsen får
avlösning i omvårdnadsarbetet (se RÅ 2007 ref. 62).
Svårigheter att kombinera verksamhetens resurser med barns och anhörigas behov har också framkommit i tillsynen. Neddragningen av resurser
märks även i korttidsverksamheten för barn. Personalen gör schemaläggningar utifrån barnens och ungdomarnas beslut om antal timmar per månad,
och föräldrarna har ofta svårt att påverka när avlastningen ska genomföras.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
71
Det innebär att föräldrarna inte kan få avlastning när de som bäst skulle
behöva den [16].
Även funktionshindersorganisationerna har uppgett att familjerna har begränsade möjligheter att påverka när insatsen ska ges.
Socialstyrelsens slutsats om korttidsvistelse
Kommunerna behöver ytterligare stöd kring hur insatsen korttidsvistelse kan utformas för att vara ett bra stöd för anhöriga.
Analys av bostad enligt 9 § 9 LSS
Bostad med särskild service (servicebostad eller gruppbostad) är den insats
som omfattar flest personer av de insatser som ingått i kartläggningen. Antalet personer som beviljas denna insats ökade också med 14 procent under
perioden 2007–2013 [1]. Betydligt färre personer hade boendeformen annan
särskilt anpassad bostad.
Risken för institutionalisering ökar
Det är viktigt hur en bostad med särskild service enligt LSS utformas och
lokaliseras för att den inte ska få en institutionell prägel. Data från kartläggningen visar dock en tendens mot fler boende och högre grad av samlokalisering med andra verksamheter.
Socialstyrelsen rekommenderar i SOSFS 2002:9 att en bostad med särskild
service för vuxna enligt 9 § 9 LSS för att undvika en institutionell miljö inte
bör vara belägen i nära anslutning till en annan sådan bostad, eller andra
bostäder som inte är ordinära såsom t.ex. korttidshem eller särskilda boendeformer för äldre. Vidare att en bostad med särskild service för vuxna som
regel inte heller bör samlokaliseras med lokaler för daglig verksamhet.
Av enkätsvaren framgår att det i nästan hälften av kommunerna förekommer att en bostad med särskild service ligger nära en annan sådan bostad. I
omkring 40 procent av kommunerna förekommer det att den ligger nära
daglig verksamhet enligt LSS eller särskilda boenden för äldre.
Tendensen från kartläggningen bekräftar resultat från tillsynen i 100
gruppbostäder år 2012. Tillsynen visade då att en tredjedel av gruppbostäderna var samlokaliserade med t.ex. ett korttidshem, ett äldreboende eller en
daglig verksamhet. Det innebär att dessa verksamheter kan ligga i samma
fastighet eller i ett separat hus på samma tomt som den granskade gruppbostaden, eller i nära anslutning till gruppbostaden [10].
Gruppbostaden
Kartläggningen visar också att det finns tendenser till att gruppbostäderna har
något fler boende än de 3–5 personer som Socialstyrelsen rekommenderar i
SOSFS 2002:9. I domstolspraxis har verksamhet med 6 boende i en gruppbostad accepterats (se RÅ 2000 ref. 42), och öppna jämförelser 2014 visar att
12 procent av gruppbostäderna hade 7 eller fler boende [6].
Kartläggningen visar att det i fler än hälften av kommunerna förekommer
att personal i gruppbostäder inom ramen för sin tjänst i gruppbostaden också
72
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
ger stöd och service till personer som bor i s.k. satellit- eller stödlägenheter.
Socialstyrelsen rekommenderar i SOSFS 2002:9 att gruppbostadens gemensamhetslokaler bör vara till för dem som bor i gruppbostaden och tjänstgörande personal, och endast kunna nyttjas av andra på de boendes villkor. Av
intervjuerna framgår dessutom att personer som bor i satellitlägenheter ibland
använder gemensamhetsutrymmen i gruppbostaden. Detta framkom även i
Socialstyrelsens granskning av 100 gruppbostäder som gjordes 2012 [10].
Sammantaget anser Socialstyrelsen att det här ger en bild av en risk för
institutionalisering. Det finns all anledning att följa upp den här tendensen.
Det har dock inte varit möjligt inom ramen för detta uppdrag att närmare
undersöka den här utvecklingen eller orsakerna till den.
Alla har inte möjlighet till egna aktiviteter
I insatsen bostad med särskild service för vuxna ingår fritidsverksamhet och
kulturella aktiviteter (se 9 e § LSS), men kartläggningen visar att det varierar
huruvida den enskilde har möjlighet till egna aktiviteter med stöd av personal. I kommunernas riktlinjer finns exempelvis begränsningar och rekommendationer om geografiskt område och tidsmässig begränsning när stödet
ges av personal. Det finns också skrivningar om hur ofta en aktivitet får
genomföras och att stödet främst avser aktiviteter i närområdet. Funktionshindersorganisationerna har uppgett att det ofta är brist på aktiviteter för den
enskilde. De har också uppgett att det sociala utbytet ofta förväntas ske med
övriga boende, men att det inte alltid fungerar i praktiken.
Att fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter ingår i insatsen utesluter
inte att en enskild som behöver det även kan få kompletterande insatser för
att t.ex. kunna delta i aktiviteter utanför ett gruppboende (se t.ex. RÅ 1995
ref. 47 och RÅ 2003 ref. 79 I). Behovet av detta kan variera beroende på t.ex.
antalet boende i ett gruppboende och deras varierande individuella behov,
den fasta bemanningens storlek och tjänstgöringstider m.m. (se RÅ 1995 ref.
47).
I dag är det vanligast att bostad med särskild service för vuxna kombineras
med daglig verksamhet, och därefter kommer kontaktperson. Ledsagarservice förekommer också i kombination med bostad med särskild service för
vuxna men i betydligt mindre omfattning. Antalet personer som har den
kombinationen har minskat med drygt 40 procent sedan 2007 [1].
Sammantaget visar kartläggningen att det varierar mycket vilka möjligheter den som bor i en bostad med särskild service har att göra aktiviteter
utanför boendet, antingen med stöd av personal från boendet eller t.ex. med
en kontaktperson eller ledsagare. Eftersom inte alla får tillgång till egna
aktiviteter utanför hemmet konstaterar Socialstyrelsen att insatsen bostad
med särskild service inte kan anses vara ett fullgott alternativ till personlig
assistans, vilket var en fråga att besvara enligt uppdraget.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
73
Socialstyrelsens slutsats om bostad med särskild service:
Det behövs en fördjupad uppföljning av insatsen bostad med särskild
service för att få mer samlad kunskap kring hur insatsen utformas i dag
när det gäller samlokalisering, förekomst av satellitlägenheter och
antalet personer som bor i en gruppbostad.
Annan särskilt anpassad bostad
Annan särskilt anpassad bostad för vuxna är en form av bostad enligt 9 § 9
LSS. Den skiljer sig från gruppbostaden och servicebostaden bland annat på
så sätt att den inte har någon fast bemanning. Behövligt stöd och service i
anslutning till boendet förutsätts istället ges genom andra insatser (se prop.
1992/93:159 s. 87 och 179 f.).
Kartläggningen visar att besluten om annan särskilt anpassad bostad är
mycket ojämnt fördelade över landet. Av förarbetena framgår att lagstiftaren
förutsatt att den särskilt anpassade bostaden bör ha en viss grundanpassning
(se prop. 1992/93:159 s. 87). Kartläggningen visar att detta tolkas och
tillämpas på olika sätt i kommunerna.
En majoritet av de intervjuade angav att insatsen är den svåraste LSSinsatsen att handlägga eftersom det är en insats utan personalstöd. Flera
menade också att samhället blir mer tillgängligt för alla och att många
vanliga bostäder i dag är anpassade på olika sätt. Därmed är det också
enklare nu än för några år sedan för den som har behov av anpassning att
hitta en anpassad bostad i det ordinarie bostadsbeståndet. Några av de
intervjuade nämnde att insatsen är svår att hantera när det är hög efterfrågan
på bostäder generellt.
Resultatet av kartläggningen speglar att det finns en stor osäkerhet i kommunerna kring boendeformen annan särskilt anpassad bostad. En stor andel
hade 2013 inte heller någon sådan insats beviljad.
Sammantaget visar kartläggningen att kommunerna behöver stöd för att få
en ökad likvärdighet mellan kommunerna och en bättre och mer likvärdig
insats för enskilda brukare.
Socialstyrelsens slutsats om annan särskilt anpassad
bostad:
Kommunerna behöver stöd kring
• vad som ingår i insatsen
• vad som avses med grundanpassning
Boendeformer – tillgång och efterfrågan
Kartläggningen visar att behoven hos dem som omfattas av LSS inte motsvaras av de boendeformer som finns i dag. En grupp som nämns i både enkäter,
74
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
intervjuer och i samråd är personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Även personer med andra funktionsnedsättningar som har vuxit
upp med personlig assistent har andra önskemål än vad de boendeformer som
finns idag kan erbjuda. Traditionella gruppbostäder eller servicebostäder
passar inte allas behov. Exempelvis önskar vissa enskilda bo i egen bostad,
men de har större behov än vad som kan tillgodoses med boendestöd enligt
SoL.
Samrådet med funktionshindersorganisationerna och IVO visar bland
annat att det finns nya verksamheter med boende och boendestöd för personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Boendestödet byggs ut för
att minska behovet av bostad med särskild service. IVO har även gett exempel på boende som ska tillgodose gruppernas behov i form av trapphusboende eller startboende för unga vuxna.
De intervjuade kommunföreträdarna nämner att det finns planer på ”nya”
former vid nybyggnation av bostäder. I en kommun har de nyligen färdigställt en bostad för personer 20–30 år. I en annan kommun har ett föräldrakooperativ nyligen startat, ett boende för yngre personer, och ett till är på
gång. Flera av de intervjuade kommunerna angav att gruppen personer med
neuropsykiatriska funktionsnedsättningar ökar. Kommunerna kan därför
behöva bygga nya bostäder där dessa personer inte bor tillsammans med
andra grupper för att få det bäst anpassade stödet. Några kommuner nämner
också att det behövs boenden där de enskilda har tillgång till boendestöd
dygnet runt.
Boendestöd
I en majoritet av enkätsvaren, intervjuerna och samråden framförs att boendestöd behöver införas som en ny insats i LSS. Socialstyrelsen anser också
att den möjligheten bör utredas. En sådan utredning bör omfatta att utreda
gränserna mot andra insatser enligt LSS och SoL såsom hemtjänst, personlig
assistans och ledsagarservice. Dessutom bör det ingå att utreda hur insatsen
kan utformas för att tillgodose behoven hos personer som omfattas av LSS,
exempelvis personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar eller med
lindrig utvecklingsstörning. Ett första steg i en sådan utredning skulle kunna
vara att använda stimulansmedel för att ge kommunerna möjlighet att
utveckla verksamheter med boendestöd riktade till personer inom personkretsen enligt LSS i olika delar av landet.
Personer som behöver stöd i ordinärt boende har i dag begränsade möjligheter att få stöd enligt LSS om de inte uppfyller förutsättningarna för personlig assistans. Det kan handla om ledsagarservice eller kontaktperson för att
komma utanför hemmet eller avlösarservice som stöd för anhöriga. För
vardagsstöd i hemmet kan den enskilde vara hänvisad till hemtjänst eller
boendestöd enligt SoL.
För att tillförsäkra personer med omfattande funktionsnedsättningar ett
varaktigt stöd och för att lagen ska leva upp till målsättningen att den enskilde får möjlighet att leva som andra anser Socialstyrelsen att det är
angeläget att lagen i större mån uppfyller de behov som personkretsen för
lagen har. En insats i form av boendestöd skulle öka möjligheterna för vuxna
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
75
personer som omfattas av personkretsen, men som inte har personlig assistans, att bo i en egen bostad. Genom insatsen skulle exempelvis personer
med psykisk funktionsnedsättning, neuropsykiatrisk funktionsnedsättning
eller lindrig utvecklingsstörning kunna få vardagsstöd i egen bostad. Det är
troligt att en sådan insats i LSS också skulle minska behovet av andra
insatser enligt LSS, t.ex. bostad med särskild service för vuxna. För att få en
god kvalitet i insatsen är det också angeläget att personalen har den kompetens som krävs i förhållande till den enskildes funktionsnedsättning.
Om boendestöd införs som en insats i LSS är det viktigt att insatsen ledsagarservice inte tas bort. Dessa insatser skulle till viss del kunna överlappa
varandra, men ledsagarservice har främst ett annat syfte och en annan
målgrupp än boendestöd och utgör ett viktigt komplement till andra insatser
enligt LSS för att möjliggöra aktiviteter utanför boendet.
Boendestöd som en insats enligt LSS skulle innebära att samma insats kan
ges med stöd av både LSS och SoL, vilket redan är möjligt för övriga insatser
enligt LSS. Insatser enligt SoL anpassas inte alltid efter de behov som
personkretsen för LSS har. Vidare kan insatser enligt SoL vara avgiftsbelagda för den enskilde. LSS har också en tydligare inriktning på delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen, och målsättningen
att den enskilde får möjlighet att leva som andra. LSS ställning som rättighetslagstiftning skulle också ge enskilda större möjligheter att hävda en rätt
till just denna insats än vad som är fallet i dag.
Läs mer om bakgrunden i bilaga 2.
Socialstyrelsens slutsats om boendestöd enligt LSS
Möjligheten att införa boendestöd som en insats enligt LSS bör
utredas. I det bör ingå att utreda hur insatsen kan utformas för att
tillgodose behoven hos personer som omfattas av LSS, exempelvis
personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar eller med
lindrig utvecklingsstörning.
76
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Referenser
1. Sveriges officiella statistik, Personer med funktionsnedsättning – insatser enligt LSS år 2013
2. Insatser till kvinnor och män med funktionsnedsättning. Kartläggning
och analys av könsskillnader inom LSS och SoL. Socialstyrelsen;
2011
3. Socialstyrelsens termbank
4. Stöd till barn och unga med funktionsnedsättning. Handbok för rättstillämpning vid handläggning och utförande av LSS-insatser. Socialstyrelsen; 2014
5. Delaktighet och inflytande i arbetet med genomförandeplaner. Kunskapsstöd till verksamheter för personer med funktionsnedsättning.
Socialstyrelsen; 2014
6. Öppna jämförelser 2014, Stöd till personer med funktionsnedsättning. Nationella resultat, metod och indikatorer. Socialstyrelsen;
2014.
7. Stöd till personer som vårdar och stödjer närstående. Slutrapport
2014. Socialstyrelsen; 2014
8. Stödet till anhöriga omsorgsgivare. RiR 2014:9. Riksrevisionen;
2014
9. Anhöriga som ger omsorg till närstående. Fördjupad studie av omfattning och konsekvenser. Socialstyrelsen; 2014
10. Tillsynsrapport 2013. Hälso- och sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen; 2013.
11. Hur länge ska man behöva vänta? En uppföljning av rapporteringsskyldighet och särskild avgift i socialtjänstlagen och lagen om stöd
och service till vissa funktionshindrade. Oktober 2014. Inspektionen
för vård och omsorg; 2014.
12. Investera nu! Handlingsplan för kompetensförsörjning inom vård och
omsorg. Socialstyrelsen; 2004.
13. Rätt kompetens hos personal i verksamheter för personer med funktionsnedsättning. Vägledning för arbetsgivare. Socialstyrelsen; 2012
14. http://www.socialstyrelsen.se/statsbidrag/aktuellastatsbidrag/kommu
nerforomvardnadslyftet-ko
15. http://www.socialstyrelsen.se/funktionshinder/nationellhogskoleutbil
dningomlss
16. Social tillsyn. Länsstyrelsernas iakttagelser under 2008 och 2009.
Socialstyrelsen; 2010
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
77
78
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Bilaga 1. Metod och
genomförande
Inledning
Socialstyrelsen har på uppdrag av regeringen genomfört en kartläggning av
LSS-insatserna ledsagarservice, avlösarservice i hemmet, korttidsvistelse
utanför det egna hemmet samt bostad med särskild service för vuxna eller
annan särskilt anpassad bostad för vuxna.
Resultaten av kartläggningen baseras på en enkät till ett urval av landets
kommuner, en granskning av kommunernas riktlinjer, intervjuer med företrädare för kommunerna samt samråd med funktionshinderorganisationer och
IVO.
Enkät
Datainsamling
För att undersöka hur kommunerna utformar de LSS-insatser som uppdraget
omfattar togs en webbenkät fram som var riktad till kommunerna. Enkäten
syftade till att visa vilka likheter och olikheter det finns mellan kommunerna
när det gäller utformningen av insatserna. Frågorna gällde bland annat
tidsbegränsning av beslut, uppföljning av beslut och förekomst av skriftliga
rutiner. Totalt omfattar enkäten 44 frågor och gällde förhållandena november/december 2014. Enkäten finns i en separat rapportdel med bilagor.
Enkäten skickades via kommunernas registratorer för vidarebefordran till
ansvarig chef för myndighetsutövning enligt LSS, till ett slumpmässigt urval
av landets kommuner och stadsdelar.
Statistikens innehåll
Population
Undersökningspopulationen omfattar landets samtliga kommuner och
stadsdelarna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Totalt omfattar den 316
urvalsenheter, varav 29 är stadsdelar. I denna undersökning behandlas
stadsdelarna som egna kommuner.
Statistiska mått och redovisningsgrupper
Resultatet av undersökningen redovisas som andelsuppgifter. Andelarna har
beräknats genom en vägning till riksnivå och samtliga resultat redovisas på
riksnivå.
Genom att skattningarna har baserats på ett urval uppstår ett urvalsfel.
Detta fel kan dock uppskattas eftersom kommunerna och stadsdelarna i
urvalet är slumpmässigt valda med kända sannolikheter. Urvalsfelet kan
beskrivas med ett konfidensintervall, vilket innebär att ett intervall beräknat
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
79
på ett slumpmässigt urval har 95 procents sannolikhet att täcka det riktiga
värdet.
Konfidensintervallet storlek beror på den skattade andelen. I denna undersökning ger en beräknad andel på 50 procent ett konfidensintervall på ± 7
procentenheter. Det sanna värdet finns då med 95-procents sannolikhet inom
intervallet 43–57 procent. Om den beräknade andelen är 10 procent blir
motsvarande intervall 6–14 procent. Vid tolkningen av resultaten bör detta
beaktas.
Tillförlitlighet
Urvalsram och urval
En urvalsram togs fram genom att förteckna landets samtliga kommuner och
stadsdelar i en viss ordning enligt följande; först lades stadsdelarna i Stockholm, Göteborg och Malmö, och därefter övriga kommunerna sorterade efter
befolkningsstorlek. Detta gav totalt 316 urvalsenheter. Från urvalsramen
drogs därefter ett systematiskt urval med en slumpmässig start av 158
urvalenheter.
Ramtäckning
Ramtäckningen vad avser kommuner och stadsdelar är komplett.
Mätning
De inkomna enkätsvaren har granskats och fel har rättats så långt det har
varit möjligt. Enkäten var konstruerad på ett sådant sätt att det inte var
möjligt att hoppa över en fråga. Några frågor hade därför med svarsalternativet ”Vet ej”. Det gällde frågor där det var osäkert om uppgiftslämnarna
kunde ange ett korrekt svar. Den fråga som gav flest ”Vet ej” svar, 34
procent, var frågan om hur stor andelen av personalen som arbetade som
avlösare i hemmet och som hade de kunskaper som rekommenderas i Socialstyrelsens allmänna råd SOSFS 2014:2.
Bortfall
Av urvalet på 158 kommuner och stadsdelar var det 29 som inte besvarade
enkäten, vilket innebär att bortfallet är 18 procent. I beräkningarna har
uppgifterna för dessa kommuner och stadsdelar ersatts av medelvärdet av
motsvarande uppgifter för de kommuner och stadsdelar som inte har bortfall.
Om observationer med bortfall avviker från övriga observationer ger denna
metod ett fel. Det finns emellertid ingenting som talar för att bortfallet skulle
avvika från övriga observationer.
Genomgång av riktlinjer
Datainsamling
Kommunernas riktlinjer för de specificerade insatserna samlades in genom
en begäran via e-post till landets samtliga 290 kommuner. Begäran skickades
till registratorn i varje kommun för vidarebefordran till ansvarig chef för
myndighetsutövning enligt LSS. Riktlinjerna bifogades svaret från kommunerna. Totalt inkom svar 273 kommuner, vilket innebär ett bortfall på 6
procent. Det var 166 kommuner som svarade att de hade riktlinjer, vilket
80
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
motsvarar 61 procent, och 107 kommuner som angav att de inte hade riktlinjer. Av de kommuner som hade riktlinjer var cirka tre fjärdedelar av riktlinjerna antagna av politisk nämnd.
För att genomföra en systematisk genomgång av de inkomna riktlinjerna
utarbetade projektgruppen en mall med cirka 60 olika punkter som kontrollerades i samtliga riktlinjer. Arbetet utfördes av en extern konsult från Utredningsinstitutet Handu AB, som upphandlades för uppdraget. Resultatet från
genomgången av riktlinjerna rapporterades i ett enkätverktyg (Easy Research). Mallen för genomgången av riktlinjerna finns i en separat rapportdel
med bilagor.
Intervjuer
Som en del i kartläggningen genomfördes två olika telefonintervjuer. Den
ena intervjun gällde utformningen av insatserna ledsagarservice respektive
bostad med särskild service för vuxna. Den andra intervjun gjordes angående
insatsen annan särskilt anpassad bostad. Urval och genomförande beskrivs
under respektive rubrik.
Intervjuer angående ledsagning och bostäder
Intervjuer har genomförts med företrädare för 21 kommuner, en kommun per
län.
Urvalet av kommuner gjordes genom att rangordna kommunerna efter
antal personer med ledsagarservice respektive bostad med särskild service för
vuxna, i förhållande till befolkningen i kommunerna år 2013. Rangordningstalen per kommun summerades och de kommunerna med lägst rangordningstal per län valdes ut. De utvalda kommunerna har alltså många beslut om
ledsagarservice, många beslut om boende eller många beslut om både
ledsagarservice och boende i förhållande till befolkningen i respektive län.
De frågeområden som intervjun omfattade valdes för att det var dessa båda
insatser som enligt kartläggningen var mest angelägna att få mera kunskap
omkring.
Totalt genomfördes 25 intervjuer i de 21 utvalda kommunerna under oktober och november 2014. I en av kommunerna var utförandet utlagt på
entreprenad. I fyra kommuner genomfördes två intervjuer, eftersom olika
chefer hade ansvaret för utförande av ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS och
bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS. I en kommun intervjuades
endast chefen för ledsagarservice, inte chefen för bostad med särskild
service.
En majoritet av de intervjuade var verksamhetschefer med övergripande
ansvar för att verkställa insatser enligt LSS, t.ex. avdelningschef, myndighetschef eller enhetschef. I några fall intervjuades en förvaltningschef eller
socialchef. Ett 10-tal chefer var när intervjuerna genomfördes relativt nya på
tjänsten (anställda under 2014) eller vikarierade. Detta innebar en viss
svårighet för dessa chefer att ge detaljerade svar på intervjufrågorna.
Intervjumanualen bestod av 17 frågor. Ett antal av frågorna besvarades
med ja eller nej och ett antal av frågorna innebar öppna svarsmöjligheter.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
81
Följdfrågor ställdes vid behov för att få mer utförliga svar på de öppna
frågorna.
Fråga 1–2 och 12–17 ställdes till cheferna med ansvar för både ledsagarservice och bostad med särskild service. Fråga 3–11 ställdes endast till chefer
med ansvar för bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS.
Endast ett fåtal kommuner svarade på fråga 5, om man diskuterar hbtqfrågor bland personalen som arbetar i bostäder enligt 9 § 9 LSS, och därför
redovisas inte svaren på denna fråga. Övriga frågor redovisas i en sammanfattning under respektive temarubrik.
Intervjuer angående annan särskilt anpassad bostad
Kartläggningen omfattar även intervjuer om boendeformen annan särskilt
anpassad bostad för vuxna enligt 9 § 9 LSS. Intervjuerna gjordes för att få
bättre kunskap om hur insatsen utformas och om det skiljer sig åt mellan
kommunerna.
Av Socialstyrelsen officiella statistik år 2013 framgår att cirka 15 kommuner har betydligt fler personer i annan särskilt anpassad bostad i förhållande
till andra kommuner. Antalet personer i boendeformen var 602 i hela landet,
fördelat på 64 kommuner. Av dem har 15 kommuner 11 personer eller flera i
boendeformen, och dessa kommuner kontaktades för en telefonintervju. Det
var 9 kommuner som medverkade vid intervjuerna, som genomfördes utifrån
en frågemall bestående av tio frågor.
Samråd
IVO
Kontakter och samråd har genomförts med IVO. En videokonferens genomfördes med inspektörer inom funktionshinderområdet för att få del av deras
iakttagelser angående de berörda insatserna. Videokonferensen hade föregåtts av diskussioner på IVO:s sex avdelningar i landet, med utgångspunkt
från frågor som Socialstyrelsen sammanställt om de aktuella insatserna.
Deras iakttagelser har bland annat varit en grund för enkätfrågornas utformning.
IVO har tagit fram statistik om antalet avslutade lex Sarah-anmälningar
och klagomål för de aktuella insatserna under tiden januari–augusti 2014.
Funktionshindersorganisationerna
Samråd har också genomförts med de berörda intresseorganisationerna,
framför allt genom den referensgrupp som funnits i projektet. I referensgruppen har följande organisationer funnits representerade: Attention, Autism och
Aspergerförbundet, Föreningen för utvecklingsstörda barn, ungdomar och
vuxna (FUB), Hjärnkraft, Neuroförbundet (NHR), Rörelsehindrade barn och
ungdomar (RBU), Synskadades riksförbund (SRF) och Föreningen för
Sveriges dövblinda (FSDB).
82
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
Övriga kontakter
Kontakter har även tagits med kommunala chefer och handläggare inom
LSS-området för att få mer kunskap om handläggningen och synpunkter på
de aktuella insatserna.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
83
Bilaga 2. Boendestöd
En insats enligt socialtjänstlagen
Boendestöd är inte en insats enligt LSS men kan beviljas med stöd av 4 kap.
1 § SoL. Den 1 oktober 2012 var totalt 18 251 personer i åldern 0–64 år
beviljade insatsen, varav 95 procent bodde i ordinärt boende [5].
I Socialstyrelsens termbank definieras boendestöd som bistånd i form av
stöd i den dagliga livsföringen riktat till särskilda målgrupper i eget boende.
Som särskilda målgrupper nämner termbanken bland annat personer med
funktionsnedsättning eller missbruksproblem. Vidare anges att boendestödet
anpassas till den enskildes behov av och möjligheter att utveckla ett normalt
vardagsliv.
Tidigare utredningar
Boendestöd är alltså inte en insats enligt LSS. Men det har funnits sådana
förslag tidigare.
I samband med införandet av LSS föreslog 1989 års Handikapputredning
insatsen tidsbunden hemtjänst. Motiveringen till insatsen var mycket kortfattad. Handikapputredningen konstaterade att tidsbunden hemtjänst kan ges
enligt SoL som ett led i strävandena att underlätta för den enskilde att bo
hemma och ha kontakter med andra. Enligt utredningens förslag skulle de
som tillhörde personkretsen enligt den nya lagen (LSS) ges insatsen enligt
denna lag, i stället för SoL. Insatsen skulle även omfatta ledsagarservice. (Se
SOU 1991:46 s. 536 f.)
Handikapputredningens förslag om insatsen tidsbunden hemtjänst genomfördes aldrig. I stället kom ledsagarservice att införas som en egen insats. (Se
prop. 1992/93:159 s. 74)
År 2008 föreslog LSS-kommittén i sitt slutbetänkande Möjlighet att leva
som andra (SOU 2008:77) att personlig service med boendestöd skulle
införas som ny insats i LSS. I sin bedömning (s. 608 ff) skrev LSSkommittén bland annat följande:
LSS ger inte det regelbundna vardagsstöd i ordinärt boende som många i
lagens personkrets behöver. Lagens starka betoning på stöd- och serviceinsatser som inkluderar boende med särskilt service är inte helt i takt med
en utveckling som innebär att särskilt alltfler yngre efterfrågar ett ordinärt
boende med tillgång till stöd och service även om de inte har rätt till personlig assistans. En förbättrad tillgång till stöd och service i ordinärt
boende enligt LSS skulle öka den enskildes självbestämmande och delaktighet och minska efterfrågan på andra stöd- och serviceinsatser.
Enligt LSS-kommitténs förslag skulle personlig service med boendestöd
omfatta de olika former av stöd och service som ingår i hemtjänst enligt SoL.
Ledsagning skulle ingå i insatsen och tas bort som en egen insats i LSS.
Rätten till personlig service med boendestöd var enligt förslaget begränsad
84
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
till högst 40 timmars stöd per vecka. Insatsen skulle alltid beviljas i tid och
inte enbart i insatser för att möta olika preciserade hjälpbehov. Tid skulle
beviljas för en representativ period av dagligt liv, men kunna användas
flexibelt utan att vid varje tillfälle bindas till de moment som tagits med vid
bedömningen av stödbehovet. Däremot skulle personlig service med boendestöd inte, som personlig assistans, täcka omfattande stödbehov i samband
med återkommande aktiviteter utanför bostaden eller i samband med t.ex. ett
förvärvsarbete eller längre resor. (Se SOU 2008:77 s. 609 och 631 f.)
Samtidigt föreslog LSS-kommittén omfattande förändringar av insatsen
personlig assistans. Förslaget innebar bland annat att staten skulle få det
samlade huvudmannaskapet för insatsen. Vidare föreslogs ett golv för rätten
till personlig assistans på minst 20 timmars grundläggande behov i genomsnitt per vecka. Drygt 3 000 personer beräknades i och med förslaget förlora
sin rätt till personlig assistans, men de bedömdes tillhöra den grupp som
skulle få rätt till den nya insatsen personlig service med boendestöd. (Se
SOU 2008:77 s. 633)
Behov av boendestöd enligt LSS
Inte heller LSS-kommitténs förslag om insatsen personlig service med
boendestöd har genomförts. Men behovet av ytterligare stöd i ordinärt
boende kvarstår, vilket framgår tydligt av Socialstyrelsens kartläggning.
Socialstyrelsens slutsats är att möjligheterna att införa boendestöd som en
insats enligt LSS bör utredas.
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
85
Bilaga 3 Mall, enkät och
intervjumanualer
Bilaga 3 innehåller mall för genomgång av riktlinjer, enkät och intervjumanualer. Den finns att ladda ner på Socialstyrelsens webbplats i anslutning
till denna rapport.
86
KARTLÄGGNING OCH ANALYS AV VISSA INSATSER ENLIGT LSS
SOCIALSTYRELSEN
