UTREDNING Enheten för handel och tekniska regler 2016-01-19 Dnr 3.4.2-2011/00166-15 Marianne Jönsson Kommerskollegiums arbete med handel och miljöfrågor 1 2 3 4 5 6 7 Inledning ............................................................................................ 2 Bakgrund och avgränsning ................................................................ 3 Sambandet mellan handel och miljö ................................................. 4 3.1 Handelns bidrag till miljömässigt hållbar utveckling ................. 4 3.2 Handelns inverkan på miljön ...................................................... 5 3.3 Miljöpolitikens betydelse för handeln ........................................ 6 Utredningar om handel och miljöfrågor ............................................ 7 4.1 Övergripande analys av handel och hållbar utveckling .............. 7 4.2 Undantag för hälsa och miljö i WTO ......................................... 9 4.3 Tolkning av begreppet ”like product” ........................................ 9 4.4 WTO och försiktighetsprincipen .............................................. 10 4.5 Kyotoprotokollet och handelsregler – harmoni eller konflikt?. 12 4.6 Ett grönare WTO ...................................................................... 12 4.7 Handelsaspekter på biodrivmedelsområdet .............................. 13 4.8 Handel och transporter .............................................................. 14 4.9 Överföring av klimatvänlig teknik............................................ 15 4.10 Gränsjusteringsåtgärder inom klimatpolitiken ...................... 15 4.11 Miljömärkning ...................................................................... 17 Yttranden inom olika ämnesområden.............................................. 18 5.1 Klimatpolitik ............................................................................. 18 5.2 Yttranden på bränsle- och fordonsområdet............................... 23 5.3 Miljökrav i offentlig upphandling ............................................ 25 5.4 Kommerskollegiums ansvar i miljömålssystemet .................... 27 Kollegiets bidrag inför internationella förhandlingar ...................... 28 6.1 Frihandelsavtalsförhandlingar .................................................. 28 6.2 Handel och miljö i WTO .......................................................... 29 6.3 Internationellt avtal om miljövaror (EGA) ............................... 31 Analys och slutsatser ....................................................................... 32 7.1 Miljömässigt hållbar utveckling ............................................... 33 7.2 Behöver WTO:s regler förändras? ............................................ 33 7.3 Transporter och klimat .............................................................. 34 7.4 Offentlig upphandling ............................................................... 35 7.5 Miljömärkning .......................................................................... 36 7.6 Tendenser .................................................................................. 36 Box 6803, 113 86 Stockholm Besöksadress: Drottninggatan 89 Telefon: 08-690 48 00, fax: 08-30 67 59 E-post: [email protected] www.kommers.se 2(37) 1 Inledning Sambandet mellan handel och miljö har aktualiserats i många sammanhang i kollegiets verksamhet. Denna utredning presenterar ställningstaganden från Kommerskollegium under de senaste 10-15 åren där vi visat på vilka möjligheter att vidta miljöåtgärder som handelsreglerna medger och hur rättspraxis utvecklats i en riktning som möjliggör miljöskyddsåtgärder om man uppfyller vissa förutsättningar. Idag finns miljömässigt hållbar utveckling som en del av begreppet hållbarhet. Hållbarhet ska genomsyra alla politikområden både inom EU och nationellt. Detta medför att handelns koppling och bidrag till hållbarhet fått en mer central roll. Handel blir ett verktyg för en effektiv resurshushållning där miljömässigt hållbar utveckling är en självklar del. Idag är miljöhänsyn, hållbarhetsredovisningar m.m. naturliga och ett viktigt konkurrensmedel för företag och andra privata aktörer liksom för lagstiftare. Miljöhänsyn är inte längre någon restriktion som läggs på i slutet av beslutsfattandet utan en integrerad del från början. Denna utveckling har gett kollegiet ökade möjligheter att komma med konkreta förslag till hur handeln kan bidra till en hållbar utveckling samt att informera om det utrymme för miljöåtgärder som handelsreglerna ger. Samtidigt har kollegiet tidigare och även idag hävdat uppfattningen att miljöproblem i regel inte löses bäst genom handelsåtgärder utan i första hand bör lösas genom en stark miljöpolitik och tydliga miljöpolitiska styrmedel. Kommerskollegium kan idag på ett tydligt sätt peka på handelns möjligheter att bidra till miljömässig hållbarhet, samtidigt som de handelspolitiska reglerna för en effektiv resurshushållning iakttas. I förlängningen kan även förslag till förändringar av de handelspolitiska reglerna bli aktuella. Det skulle vara intressant för framtida utredningar att se om några och i så fall vilka delar av t.ex. WTO-regelverket som skulle behöva reformeras för att WTO ännu mer skulle kunna bidra till hållbar utveckling. Denna utredning utgör en sammanställning av exempel från Kommerskollegiums arbete på handel och miljöområdet. Utredningen tar fram exempel på utredningar, remissyttranden, muntliga framställningar m.m. som innehåller ställningstaganden från Kommerskollegium. Studien är indelad i exempel på principiella utredningar inom området handel och miljö, både egeninitierade och sådana som gjorts på uppdrag av Utrikesdepartementet. Därefter följer exempel på ställningstaganden som gjorts i yttranden över olika remisser från myndigheter och departement inom miljö, klimat och energiområdet. Slutligen återges en del rekommendationer som kollegiet lämnat inför olika förhandlingar som Utrikesdepartementet (UD) deltagit i. Ett syfte med sammanställningen är att den ska kunna användas som vägledning för framtida ställningstaganden och rekommendationer från Kommerskollegium. 3(37) 2 Bakgrund och avgränsning Inledningsvis återges generella synpunkter på relationen handel och miljö som framförts i olika sammanhang såsom utredningar, föredrag, seminarier och i dialoger med andra myndigheter. Därefter återges slutsatserna i större principiella utredningar och ett urval av mer principiella ståndpunkter som kollegiet framfört i sina remissvar och i miljömålsarbetet. Slutligen redovisas ställningstaganden i underlag till internationella förhandlingar. Till sist görs en analys av tendenser som kan ses utifrån dagens situation. Genom att visa på viktiga frågor inom handel och miljöområdet och hur de hanterats under de senaste 10-15 åren kan man följa utvecklingen av frågorna och dra slutsatser om hur kollegiets ställningstaganden har utvecklats. Att vi valt att studera utvecklingen från omkring 2000 har flera orsaker. Millennieskiftet och åren strax före och strax efter innebar ett genombrott för miljöfrågornas roll både i den nationella politiken och på EU-nivå och globalt. På den nationella nivån medförde tillkomsten av Miljöbalken (1998:808) som trädde i kraft den 1 januari 1999 att den svenska miljölagstiftningen blev mer samlad och lättare att överblicka. Ansvaret för att förvalta naturen och främja en hållbar utveckling uttrycktes klart och en god hushållning med naturens resurser och främjandet av kretsloppstänkande underströks. Vidare blev den som bedriver en verksamhet skyldig att visa att de hänsynsregler som finns i kap.2 i Miljöbalken iakttas. I och med miljöbalken infördes också miljökvalitetsnormer som anger den kvalitet på miljön som ska uppnås vid en viss tidpunkt. År 1999 antog riksdagen också 15 miljökvalitetsmål (det 16:e målet om biologisk mångfald tillkom år 2005) vilka anger vilka kvaliteter miljön ska ha det angivna mål-året, vilket för de allra flesta målen är 2020. Syftet med miljökvalitetsmålen är att nå en miljömässigt hållbar utveckling på lång sikt. På EU-nivå blev den strategi för hållbar utveckling som antogs vid Europeiska Rådets möte i Göteborg i juni 2001 en milstolpe. Syftet var att intensifiera EU:s ansträngningar att stödja en hållbar utveckling. Strategin har sedan setts över och reviderats i början av 2000-talet1, varvid hållbarhetsdimensionen gjorts till ett genomgående inslag i alla politikområden och analys av konsekvenser för hållbar utveckling, inte minst på klimat- och energiområdet. Ändringen av EU:s beslutsprocesser genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft 1 maj 1999, innebar att Europaparlamentet blev medbeslutande bl. a i miljöfrågor, vilket också stärkte miljöfrågornas ställning inom EU. 1 Se t ex KOM(2005)658 4(37) På den internationella nivån antogs ett flertal internationella miljöavtal såsom Konventionen om biologisk mångfald och Klimatkonventionen och Skogsprinciperna som en följd av FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992. Då inleddes även arbetet med Agenda 21vilket syftade till ett lokalt engagemang för det 21a århundradet (dvs. 2000talet). Man upprättade också FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD). Tio år senare 2002 ägde FN:s toppmöte för hållbar utveckling rum i Johannesburg, som bl.a. resulterade i en konkretisering av hur man skulle uppnå FN:s milleniemål för utveckling (MDG). Denna konferens har sedan följts av Rio+20 år 2012 då fokus låg på kampen mot miljöförstöring genom s.k. grön ekonomi och fattigdomsbekämpning. På det internationella handelsområdet antog WTO:s ministerkonferens 2001 den s.k. Doha Development Agenda (DDA) och en ny förhandlingsrunda inleddes och den är ännu inte avslutad. För första gången fanns handel och miljö som särskilda förhandlingsparagrafer på agendan (par. 31 (i)-(iii). Det finns också områden för fortsatt arbete utan krav på förhandlingar i paragraf 32 och 33 som gäller miljö och utveckling. 3 Sambandet mellan handel och miljö Sambandet mellan handel och miljö har, förutom i skriftliga dokument, även aktualiserats då kollegiet medverkat i föreläsningar för lärare, studenter, andra myndigheter och näringsliv. I dessa sammanhang har kollegiet gjort uttalanden om handel och miljö vilka fortfarande är giltiga. 2 3.1 Handelns bidrag till miljömässigt hållbar utveckling Handel är inget mål i sig utan kan bidra till hållbar utveckling. Internationell handel gör att länder får möjligheter att specialisera sig. En ökad öppenhet kan också resultera i att ny mer miljövänlig teknologi sprids. Genom en effektiv miljöpolitik skapas ytterligare förutsättningar för internationell handel att bidra till att resurser används på bästa möjliga sätt. Vi handlar inte för handelns skull, utan för att handel kan bidra till ekonomisk tillväxt som i sin tur kan bidra till att förbättra människors livssituation och möjliggöra satsningar på en renare miljö. Dock kan 2 Synpunkter har framförts i samband med föredrag om handel/miljö för lärare, studenter och myndigheter samt i uttalanden från kollegiets generaldirektör 2011 (vid miljömålsforum dvs. ett möte mellan miljöministern och generaldirektörer för myndigheter i miljömålssystemet, som brukar äga rum en gång per år). Dessa synpunkter återfinns också i ett yttrande över Miljömålsberedningens betänkande (SOU 2011:34) om etappmål i miljömålssystemet samt Naturvårdsverkets rapport Miljömålen på ny grund (rapport 6420), dnr 2011/00828. 5(37) handel innebära omställningskostnader, som gör att handelsliberaliseringar på kort sikt kan leda till exempelvis ökad arbetslöshet. I sådana fall kan det uppfattas som att regeringar satt frihandelssträvanden i främsta rummet. På lång sikt överväger dock vinsterna av handel. För att handel verkligen ska bidra till en hållbar utveckling krävs dock kompletterande åtgärder, såsom en tydlig miljöpolitik, ett socialt skyddsnät etc. Då ökar handelns möjligheter att bidra till en effektiv resurshushållning. Länder med likartad handelspolitik har visat sig uppnå vitt skilda resultat vad gäller utveckling. För att utvecklingsländer ska kunna dra nytta av tillträde till andra länders marknader behövs kapacitet att producera konkurrenskraftiga varor och tjänster, men även infrastruktur för att kunna frakta varor till hamnar och flygplatser. Genom att försöka påverka vad som händer – eller vad som borde hända – på EU-nivå och i internationella avtal kan Sverige som ett litet land bidra till en bättre global miljö. Följaktligen är det bra att lägga stort krut på att påverka andra länder i rätt riktning. En sådan ansats bör också minska risken för åtgärder som står i konflikt med andra regler för det internationella samspelet, till exempel på det handelspolitiska området. Inom handelsregelverket finns goda möjligheter för länder att vidta nödvändiga och proportionella miljöskyddsåtgärder. Detta gör att det i många fall är möjligt att vidta miljöskyddsåtgärder utan att införa handelsrestriktioner. Handel ger också upphov till transporter vilket medför en ökad belastning på klimatet. Handelns klimatpåverkan genom transporter är dock ganska liten. Att handla mindre är därför sällan den bästa lösningen. Insatser bör istället göras inom andra led i kedjan, till exempel i våra konsumtionsmönster. 3.2 Handelns inverkan på miljön Kommerskollegium har i olika sammanhang framhållit att handel och globalisering bör ses som en möjlighet för miljön – inte som ett hinder. Handelns inverkan på miljön kan förenklat och i all korthet beskrivas på följande sätt. Handelsliberalisering kan bidra till ökad produktion och konsumtion av varor och tjänster, det vill säga till att ekonomin växer. Om inget annat ändras så innebär den ökade ekonomiska aktiviteten att belastningen på miljön ökar (skaleffekten). Samtidigt förefaller synen på miljöfrågorna i förhållande till andra frågor förändras när inkomsten ökar. Större inkomster ökar vår efterfrågan på god miljö (teknikeffekten). Om efterfrågan får genomslag i politiken bidrar det till högre miljökrav i landet. Den specialisering som handeln främjar betyder även att varor produceras av dem som gör det mest effektivt och att vi därmed globalt hushållar med resurser, däribland naturtillgångar. Ett ökat konkurrenstryck till följd av globaliseringen ger positiva effekter på utvecklingen av innovationer och ny miljövänlig teknik. Detta leder till 6(37) att produktionen specialiseras så att mer konkurrenskraftig produktion ökar, medan produktionen minskar på områden där importvaror är mer konkurrenskraftiga. Denna s.k. sammansättningseffekt kan påverka miljön både på ett positivt och negativt sätt beroende på vilken typ av produktion som ökar samt hur landets miljöpolitik är utformad. Via handeln sprids också miljöanpassad teknik mellan länder. Byte till modern teknik kan innebära stora miljöförbättringar i fattiga länder, till relativt låga kostnader. Miljövänlig teknik kan exempelvis spridas genom att handeln liberaliseras så att miljöteknik kan spridas till flera länder till lägre kostnader genom att exempelvis tullar tas bort för varor som bidrar till mer miljövänlig teknik och att marknader öppnas för handel med tjänster inom miljöteknik. 3.3 Miljöpolitikens betydelse för handeln Slutligen bör nämnas att miljöpolitiken har betydelse för vilka effekter som handeln ger upphov till. Om ett land inte har en god inhemsk miljöpolitik kan ökad handel i vissa fall förvärra ett lands miljöproblem i en sektor. Lösningen är dock inte att begränsa handeln utan att direkt angripa miljöproblemet. Detta innebär ofta att ett land rättar till s.k. marknadsmisslyckanden, till exempel genom att beskatta sådant som orsakar miljöskador. I allmänhet tillhör inte miljöregler de faktorer som avgör var företag etablerar sig. Det som ofta framförs av företag är att länders miljöregler bör vara förutsägbara och tydliga. Enligt flera studier utgör kostnaderna för att uppfylla industriländernas miljökrav endast en liten del av produktionskostnaden. Vissa studier pekar till och med på att miljökrav i viss mån kan stärka företag genom att se till att de är tidiga med att utveckla nya, moderna och effektiva produkter och produktionsprocesser. Avgörande faktorer för företags lokalisering är istället tillgång på utbildad och billig arbetskraft, naturtillgångar, infrastruktur, industrialiseringsgrad, skatter, marknadstillträde, m.m. Särskilt viktiga faktorer är politisk och ekonomisk förutsägbarhet och stabilitet samt effektivt skydd för immaterialrättigheter (t.ex. patent) och andra äganderätter. Värt att notera är att företag vars tillverkning är mer miljöbelastande faktiskt tenderar att finnas i industriländer, trots att miljökraven är högre där. De miljöbelastande industrierna är oftast de mest intensiva i att använda materiella produktionsmedel (kapital) och allmänt sett har industriländer relativt gott om kapital, jämfört med utvecklingsländer som har relativt gott om arbetskraft. Att miljökraven samtidigt är högre i industriländer förefaller inte påverka var man förlägger sin produktion på något avgörande sätt. 7(37) 4 Utredningar om handel och miljöfrågor I det följande återges slutsatser ur utredningar av principiellt intresse. Inledningsvis behandlas en övergripande utredning om handel och hållbar utveckling. Därefter kommer utredningar som behandlat centrala frågor om tolkningen av handelsrättsliga principer i förhållande till åtgärder inom miljöpolitiken. Efter det följer utredningar som behandlar transportområdet respektive klimatområdet. Inom miljöpolitiken finns olika förslag till styrmedel som har kopplingar till handel. Här tar vi fram exemplet miljömärkning. 4.1 Övergripande analys av handel och hållbar utveckling Kollegiet genomförde år 2001 en utredning om handelspolitikens roll för hållbar utveckling och inhämtade synpunkter från flera remissinstanser bl.a. Naturvårdsverket.3 Slutsatserna var att en handelspolitik för hållbar utveckling i möjligaste mån ska verka för såväl den ekonomiska som den sociala och ekologiska dimensionen. Att politiken syftar till hållbar utveckling innebär dock inte att målkonflikter försvinner automatiskt. Handelspolitiska reformer måste därför ofta kompletteras med åtgärder inom andra områden för att man ska uppnå om en hållbar utveckling. I utredningen fördes följande resonemang: ”Kollegiets uppfattning är att problem inom respektive dimension av hållbar utveckling bör hanteras vid källan, dvs. miljöproblem hanteras inom miljöpolitiken och arbetsrättsfrågor inom arbetsrättslagstiftningen. Det gäller emellertid att finna metoder för att säkerställa att handelsreglerna inte förhindrar länder att vidta angelägna åtgärder inom det ekologiska eller sociala området. Om tvister mellan olika regelverk uppstår bör dessa lösas med beaktande av de regler som följer av respektive avtal. En handelspolitik för hållbar utveckling bör därför utformas och genomföras i flera steg. Enligt Naturvårdsverket, vars uppfattning kollegiet delar, bör förslagens ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser tydliggöras, för att därefter modifieras för att minimera eventuella målkonflikter. Därefter görs en politisk avvägning mellan olika intressen, på basis av underlag från myndigheter, näringslivsorganisationer och frivilligorganisationer. För att uppnå en hållbar utveckling krävs att dess tre dimensioner – ekonomisk, social och ekologisk – utvecklas i harmoni. Detta innebär att man även institutionellt behöver organ som balanserar 3 Handel och hållbar utveckling i ett integrerat perspektiv (dnr 2001/02323) 8(37) och stöder varandra och som är någorlunda jämnstarka. Bland dagens internationella institutioner framstår ofta WTO som stark p.g.a. sitt kraftfulla tvistlösningssystem med möjligheter till sanktionsåtgärder. Detta är sannolikt en starkt bidragande orsak till de krav som ställts under senare år på att WTO-agendan skall inkorporera alltfler frågor. Enligt kollegiets synsätt är det optimala att handelsorganisationen sysslar med handelspolitik och att motsvarande starka organisationer skapas inom den internationella miljöpolitiken resp. de sociala frågorna (främst arbetsrätten). Varje fråga löses bäst inom sitt eget politikområde. Jämnstarka organ behövs för att skapa förutsättningar för en ömsesidigt stödjande process för hållbar utveckling.” I utredningen från 2001 framförde kollegiet ett förslag där vi framhöll följande: ”Det är inte kollegiets uppfattning att handelsregelverket är överordnat andra regelverk. Kollegiet föreslår att en internationell miljöorganisation bildas (”World Environment Organisation”) där också tvister inom internationella miljökonventioner kan lösas samt att ILO ges en starkare ställning och en tvistlösningsmekanism. Eftersom många problem spänner över mer än ett område och det dessutom är sannolikt att konflikter mellan de olika områdena inte kan undvikas, trots viljan om att de skall ömsesidigt stödja varandra, krävs en samordnad politik mellan områdena. Kollegiet anser även att man bör utreda möjligheten att införa ett övergripande FN-organ för hållbar utveckling, vars syfte skulle vara att samordna de tre dimensionerna och lösa eventuella målkonflikter och övergripande tvister.” Kollegiet framförde också en del förslag när det gällde statistik och indikatorer: ”På nationell nivå behöver motsvarande åtgärder vidtas för att se integrerat på hållbar utveckling. SCB:s arbete med att utveckla nationella indikatorer för hållbar utveckling är viktigt i detta sammanhang. För att veta om de använda hållbarhetsstrategierna fungerar och om samhällsutvecklingen över tiden blir mer hållbar behövs statistik. För att alla beslutsfattare och medborgare skall kunna se vad som hänt sedan sist och om det har medfört en utveckling i hållbar riktning eller inte, brukar indikatorer och nyckeltal tas fram. De kan t ex mäta energitillförsel och energianvändning, utsläpps- och avfallsmängder, inflationsutveckling och arbetslöshetsnivåer, sjukskrivningar och antal nyetablerade företag. Baserat på de mål som ska följas upp görs en behovsanalys. Därefter kan man avgöra vad som kan mätas utifrån befintlig statistik, vilka indikatorer som behöver nykonstrueras och varifrån data till dem i så fall ska hämtas. Slutligen krävs en kontinuerlig översyn av befintliga indikatorer för att ändra dem eller 9(37) komplettera dem när utvecklingen så kräver. Kollegiet föreslår att arbetet med att utveckla jämförbara indikatorer prioriteras i det internationella arbetet för hållbar utveckling.” 4.2 Undantag för hälsa och miljö i WTO Kollegiet har kartlagt praxis på olika avtalsområden som de fem första årens handelstvister i Världshandelsorganisationen (WTO) har gett upphov till. En studie gällde tolkningar av artikel XX i GATT, dvs. reglerna om allmänna undantag från de grundläggande reglerna i GATT. 4 Slutsatser som drogs av studien gällde dels bedömningen av förhållandet mellan internationella miljökonventioner (MEAs)5 och WTO, dels tolkningen av nödvändighetskravet, avseendekravet och begreppet ”uttömliga naturresurser” samt inledningen till artikel XX i GATT. En annan fråga gäller begränsningar med hänvisning till andra länders produktionsmetoder. Vidare berördes ett lands möjligheter till egen riskbedömning och begreppet ”like product”. Bland slutsatser av principiell karaktär kan nämnas att: ”WTO-avtalen bör ses i ljuset av andra internationella avtal, däribland internationella miljökonventioner. (MEAs). Vidare har varje land har rätt att välja sin egen skyddsnivå när det gäller skydd av miljö och hälsa. Är landets skyddsambitioner tillräckligt höga, betraktas även betydande ingrepp i handeln, såsom ett rent importförbud, som ”nödvändiga”. Ett lands bedömning av risker för hälsa och miljö är inte ett handelshinder även om en åtgärd baserad på en viss riskbedömning kan få sådana effekter. Företagen måste anpassa sin produktion till den risknivå som gäller i landet man vill sälja till. Gränserna för vad som faller inom respektive utanför ett lands jurisdiktion är flytande och kräver bedömning från fall till fall.” 4.3 Tolkning av begreppet ”like product” Begreppet ”like product” (samma slags vara) har behandlats i en rapport från Kommerskollegium och även i form av en kort sammanfattande artikel.6 Artikeln utgår från tvister enligt SPS- och GATT-avtalen och redogör för rättsläget i några utvalda miljö- och hälsotvister, samt vilket handlingsutrymme en medlem har för att införa handelsrestriktioner på 4 Rättspraxis i WTO: Undantag för hälsa och miljö (dnr 2001/00867). Kollegiet analyserade tre tvister i WTO: USA-bensin, USA-räkor och Frankrike-asbest. 5 Multilateral Environmental Agreements 6 Kollegiets rapport “Interpreting the Concept of Like Product in Article I and III GATT” (dnr 2004/02831). En kort sammanfattning återfinns i artikeln Miljöoch hälsotvister i Världshandelsorganisationen (dokument nummer 26308, 2008-10-28). 10(37) grund av miljö- och hälsoskäl. I artikeln behandlas också begreppet ”samma slags varor” med utgångspunkt i den s.k. asbesttvisten.7 Följande slutsatser drogs: ”Flera av GATT:s grundläggande principer8 gäller för ”samma slags varor”, varför det är viktigt vid en tvist att veta om varor med samma användning men med olika miljö- och hälsoeffekter kan betraktas som ”samma slags varor”. Bakgrunden till asbesttvisten var att Frankrike infört ett förbud, inklusive ett importförbud, mot asbest och asbestprodukter. Kanada hävdade att importrestriktionerna stred mot grundläggande WTO-avtal såsom SPS-9, TBT-10 och GATT-avtalet, och vände sig särskilt mot ett förbud mot asbest med krysolitfibrer. Frankrike förbjöd import av betong som innehöll cancerframkallande asbest, men tillät inhemsk produktion och försäljning av betong som innehöll cellulosa som inte var giftig. Överprövningsorganet fann att det vid en sammanvägning av olika kriterier för vad som konstituerade ”samma slags varor” (produktens fysiska beståndsdelar och slutanvändning, konsumentpreferenser och tullklassificering) inte gick att dra slutsatsen att de jämförda fiberprodukterna utgjorde ”samma slags varor”. Överprövningsorganet godtog inte Kanadas argument att de jämförda varorna utgjorde ”samma slags varor”, på grundval av att de olika produkterna medförde olika hälsorisker.11 I tvisten konstaterar överprövningsorganet att om två produkter som i övrigt liknar varandra medför olika hälsorisker, så behöver de nödvändigtvis inte vara av samma slag enligt lydelsen i GATT artikel III. När det gällde bedömningen av åtgärdens ”nödvändighet” konstaterades att om skyddsambitionerna är tillräckligt höga, betraktas även betydande ingrepp i handeln, såsom ett rent importförbud, som ”nödvändiga”. 4.4 WTO och försiktighetsprincipen Hänvisningar till försiktighetsprincipen har blivit vanligt på miljöområdet. Tänkandet finns även med i flera internationella 7 För en beskrivning av asbesttvisten hänvisas till dnr 2001/00867 respektive 2004/02831 8 Främst artikel I och III i GATT 9 Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, Avtal om tillämpning av sanitära och fytosanitära åtgärder, SPS, 1995. 10 Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT (1980, rev. 1995). TBTavtalet stadgar att tekniska föreskrifter, standarder och procedurer för bedömning av överensstämmelse inte får utarbetas, antas eller tillämpas med avsikt eller med verkan att skapa onödiga hinder för internationell handel, det vill säga otillbörligt tekniska handelshinder. 11 En medlem i överprövningsorganet ansåg dessutom, i en avvikande åsikt, att skillnader i hälsorisker utgjorde grund för att dra slutsatsen att det inte rörde sig om ”samma slags varor”. 11(37) miljökonventioner samt i Rio-deklarationen, dock utan anvisningar för tillämpning. Kommerskollegium ombads 1999 av Utrikesdepartementet att analysera vilket utrymme som WTO-regelverket medgav att beakta försiktighetsprincipen samt om det fanns behov av och förutsättningar för att på något område vidga detta.12 I arbetet kunde kollegiet inte identifiera några specifika svenska intressen vare sig för att utvidga eller inskränka de möjligheter som finns i WTO för att tillämpa ett försiktighetstänkande i nationell lagstiftning. Följande slutsatser drogs: ”Kollegiet ser inget behov av ändringar i WTO-regelverket. Detta utesluter dock inte att skillnader mellan olika länders lagstiftning och praxis i framtiden kan vålla konflikter som kan behöva mötas med nya regler i WTO. Kollegiet anser inte att det finns behov av att försöka åstadkomma en närmare definition av försiktighetsprincipen i WTO. Om en sådan diskussion ändå skulle komma till stånd, är det troligen svårt att komma fram till något mer än en mycket allmän formulering, som ändå ger utrymme för olika tolkningar. Det är inte givet att detta skulle leda till färre konflikter. Det ligger enligt vår uppfattning inte i Sveriges intresse att öppna för åtgärder som uppfattas som godtyckliga. En eventuell explicit öppning för att tillämpa försiktighetsprincipen bör därför, på samma sätt som i SPS-avtalet, balanseras med strikta krav på vetenskapligt underlag. Kollegiet framhöll att det inte kan vara ett övergripande nationellt intresse att låta miljöpolitiska intressen få till effekt att oberättigade handelshinder skapas. En fri världshandel med klara spelregler befrämjar en hållbar ekonomisk utveckling, som i sin tur är en förutsättning för en hållbar ekologisk utveckling. En annan fråga är om en eventuell försiktighetsprincip skulle kunna definieras på ett enhetligt sätt på alla områden. Det ligger i Sveriges övergripande handelspolitiska intresse att det multilaterala systemet blir så transparent och förutsebart som möjligt. Detta talar för att bestämmelserna och uttolkningarna med syfte att tillämpa en eventuell explicit försiktighetsprincip får övergripande giltighet och alltså borde gälla lika för alla sektorer. Det är angeläget att i det framtida arbetet säkerställa en kontinuerlig och öppen samverkan i dessa frågor mellan handelspolitiskt ansvariga, övriga berörda politiskt ansvariga, näringslivs- och konsumentintressen o.s.v., såväl nationellt som internationellt. En gemensam kunskapsbas är ett grundläggande villkor för att minimera risken för konflikter och för att i specifika fall kunna nå samförstånd om vad som är rimliga försiktighetsmått. 12 WTO och försiktighetsprincipen (dnr 1999/02060) 12(37) I stället för ändringar i WTO-regelverket förordar kollegiet en fortsatt dialog om vad principen innebär och hur man kan förhindra att den används i protektionistiska syften.” 4.5 Kyotoprotokollet och handelsregler – harmoni eller konflikt? I samarbete med Naturvårdsverket gjorde kollegiet en studie av Kyotoavtalets bindande åtaganden och vilka effekter för handeln som olika åtgärder för att uppnå dem kunde få. Detta utmynnade i en rapport på engelska med titeln ”Climate and Trade Rules – harmony or conflict” (Kommerskollegium 2004).13 Slutsatserna var att det finns utrymme i WTO-regelverket för handelsrelaterade åtgärder men att det gäller att ta hänsyn till WTO:s regler vid utformningen av styrmedel på klimatområdet såsom krav på offentlig upphandling, subventioner, koldioxid- och energiskatter, utsläppshandel och projektbaserade mekanismer. Rapporten angav också några områden där risken för konflikter med handelsreglerna var särskilt stora, nämligen vid utformningen av tekniska föreskrifter och standarder som gäller icke produktrelaterade produktionsmetoder samt vid olika former av gränsjusteringsåtgärder. Det angavs också en risk för konflikt mellan de olika systemen för tvistlösning i Kyotoavtalet respektive WTO:s tvistlösningsmekanism. 4.6 Ett grönare WTO På uppdrag av UD lämnade kollegiet år 2002 förslag till svenska initiativ för att öka miljöhänsynen inom WTO. 14 I utredningen framhölls att WTO:s regler redan idag tillåter åtgärder för att skydda miljön. Följande förslag lämnades för att WTO ytterligare skulle verka för hållbar utveckling: ”Bedöm olika åtgärders konsekvenser för hållbar utveckling i alla dess dimensioner, utveckla mätmetoder och indikatorer. Lös tvister mellan två parter i ett multilateralt miljöavtal (MEA) inom det avtalets ram och dra inte tvister inför WTO. Utveckla en konsultationsmekanism för att undvika tvister som rör förhållandet mellan handelsåtgärder enligt en MEA och WTO:s regler. Utveckla en uppförandekod för miljömärkning. Analysera subventioners effekter för hållbar utveckling t.ex. jordbruks-och fiskesubventioner. ” 13 14 Dnr 2003/00423 Ett grönare WTO (dnr 2002/00797) 13(37) 4.7 Handelsaspekter på biodrivmedelsområdet Mot bakgrund av att den internationella efterfrågan på biodrivmedel hade ökat stadigt, främst för att minska beroendet av fossila bränslen, genomförde kollegiet 2007 på eget initiativ en studie av handelsaspekter på detta område.15 Frågan var om främjande av inhemskt producerade biodrivmedel var långsiktigt ekonomiskt hållbart, om detta skedde genom olika former av subventioner och handelshinder. Förutom att se till samhällsekonomisk effektivitet granskades också andra bevekelsegrunder som kunde finnas att – trots att det inte är kostnadseffektivt – ändå främja en inhemsk produktion (eller produktion inom EU) av biodrivmedel. Kollegiet fastslog därvid följande: ”Hanteringen av importerade och egenproducerade biodrivmedel eller andra alternativa bränslen måste ske och prövas utifrån våra förpliktelser gentemot WTO:s regler. Om samhället av olika skäl finner anledning att förändra eller skynda på utvecklingen mot en ökad självförsörjning av drivmedel genom olika statliga styrmedel kan effekten bli hämmande genom att tredje partsintressen anses påverkade och därmed kan tvinga fram andra lösningar inom ramen för WTO:s tvistlösningssystem. De styrmedel som används bör därför noga vägas mot WTO:s regler och avtal. Kollegiets slutsats är därför att biodrivmedel bör produceras och exporteras av de länder som har de bästa förutsättningarna. Om handeln begränsas eller fördyras genom tullar blir det ett samhällsekonomiskt olönsamt utnyttjande av resurserna, vilket leder till högre kostnader för samhället i sin helhet och för konsumenterna. På det globala planet leder den ineffektiva resursfördelningen till att länder hindras från att kunna använda sig av sina komparativa fördelar och genom en liberaliserad handel uppnå en ekonomisk hållbarhet. Detta drabbar inte minst producenter i utvecklingsländerna. Det miljöpolitiska målet att reducera utsläppen av växthusgaser bör inte användas till intäkt för att öka produktionen av biodrivmedel. Tvärtom kan detta mål uppnås på ett mer effektivt sätt genom att EU importerar etanol. Även om det skulle vara fysiskt möjligt är det inte samhällsekonomiskt hållbart att på konstlad väg genom tullskydd och olika produktionsstöd driva fram en mindre effektiv produktion inom EU. Enligt de uppskattningar som finns av efterfrågeutvecklingen kommer troligen efterfrågan på biobränslen att öka parallellt med att utbudet på olja stagnerar eller minskar, varför skydd i form av tullar och subventioner knappast behövs, utom möjligen till forskning och utveckling i ett inledningsskede. Om efterfrågan i snabbt industrialiserade länder som Kina och Indien fortsätter att 15 Handelsaspekter på biodrivmedelsområdet (dnr 2007/00109) 14(37) öka bör produktionen kunna öka utan skydd i form av handelshindrande åtgärder. Om fri handel och marknadskrafterna får råda kommer den produktion som är lönsam att komma till stånd. Målet ur ett samhällsekonomiskt hållbarhetsperspektiv bör därför vara att verka för en eliminering eller kraftig reducering av tullen på etanol. Kollegiet konstaterar alltså att EU genom import av biodrivmedel kan reducera utsläppen av växthusgaser på ett mer kostnadseffektivt sätt än genom att använda inhemskt producerade drivmedel.” 4.8 Handel och transporter Kollegiet har i rapporten ”Handel, transporter och konsumtion: hur påverkas klimatet”16 samt i skriften ”Handelsperspektiv på närproducerade livsmedel”17 kommenterat frågan om handel och transporter och även gjort en koppling till uppmaningar att handla närproducerat. Kollegiet bemötte den intuitiva uppfattningen att ökad handel skadar miljön genom fler och längre transporter och att det därför är bättre att handla lokalt. Kollegiet framförde bland annat att om olika typer av transporter bär sin fulla kostnad, inklusive eventuell kostnad för negativ miljöpåverkan, sker inte fler transporter än vad som är samhällsekonomiskt motiverat och transporterna blir av rätt typ. Men om kostnaderna för transporterna inte inkluderar deras fulla miljöpåverkan, dvs. även s.k. externa kostnader, sker fler transporter och framförallt fel typ av transporter. Kollegiet drog följande slutsatser: ”Det är viktigt att se på en varas klimatpåverkan ur ett helhetsperspektiv, där transportledet ofta bara utgör en liten del. Hur stor transportledets klimatpåverkan är för en vara beror exempelvis på om den har fraktats med fartyg eller med flyg. En mycket stor del av världshandeln transporteras idag med sjöfart vilket är ett relativt klimatvänligt transportmedel. Studier på livsmedelssektorn visar att huvuddelen av utsläppen från livsmedel ofta sker i produktionen och inte under transporten. Utsläppen i produktionsledet kan skilja sig markant för samma vara beroende på hur den har producerats. Att till exempel köpa en lokalt odlad grönsak, till exempel en tomat, kan verka miljövänligt men behöver inte alltid vara det. Fjärrproducerade varor kan i vissa fall vara ett bättre val för klimatet än närproducerade, trots det långa transportavståndet. Ett sådant exempel är frilandsodlade fjärrproducerade snittblommor eller grönsaker kontra närproducerade odlade i fossilbränsle-uppvärmda växthus. Ett annat exempel är närproducerad frukt som konsumeras utanför 16 17 Kommerskollegium 2012:3 (dnr 2011/01770) Dnr 2012/00389 15(37) skördesäsongen, vilket då kan kräva energislukande förvaring, jämfört med frukt importerad från länder med annat klimat. För nötkött spelar transportledets klimatpåverkan genomgående en mycket liten roll i förhållande till själva produktionen, vars klimatpåverkan kan skilja sig stort i olika delar av världen.” 4.9 Överföring av klimatvänlig teknik År 2009 bad UD Kommerskollegium att göra en sammanställning av frågor på det handelspolitiska området som kan aktualiseras i samband med förhandlingar om utveckling och överföring av klimatvänlig teknik18. Kollegiets underströk att klimatförhandlingarna inte bör användas för att ändra det handelspolitiska regelverket. Kollegiet framförde: ”En konkretisering och implementering av eventuella liberaliseringar av klimatvaror och klimattjänster bör göras inom ramen för handelspolitiken. Vidare förordar kollegiet att immaterialrättsfrågor lämnas utanför klimatförhandlingarna. Hänvisningar till rådande regelverk bör räcka och klimatförhandlingarna får inte användas som ett forum för omförhandlingar av andra internationella avtal t ex TRIPSavtalet.19 Utvecklingsländernas deltagande i utformningen av internationella standarder på klimatområdet är betydelsefullt och kan tjäna som en motor för att utvecklingsländernas handel. Utländska investeringar är centrala för att utveckla och sprida miljövänlig och energieffektiv teknologi. Existerande regler i investeringsavtal om icke-diskriminering av utländska investerare och skydd för redan gjorda investeringar måste beaktas.” 4.10 Gränsjusteringsåtgärder inom klimatpolitiken I olika sammanhang har framförts förslag om att nationell klimatpolitik riktad mot inhemsk produktion ska kompletteras med koldioxidtullar eller krav på köp av utsläppsrätter (sammantaget kallat gränsjusteringsåtgärder) på import från länder som inte har en lika ambitiös klimatpolitik t.ex. sådana som inte gjort åtaganden om utsläppsminskningar enligt internationella klimatavtal20. De vanligaste argumenten är att inhemska företag inte ska få försämrad konkurrenskraft av den unilateralt förda klimatpolitiken. Ett annat argument är att man 18 Handelspolitiska problemområden vid utveckling och överföring av klimatvänlig teknik (dnr 2009/00865) 19 Avtal inom WTO om immateriella rättigheter (Agreement on Trade Related Intellectual Property Rights) 20 FN:s klimatkonvention ”United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC” från 1992 och dess protokoll bl.a. från partskonferensen i Kyoto 1997 det s.k. Kyoto-protokollet 16(37) därigenom skall hindra produktion med höga utsläpp från att flytta till länder med lägre utsläppsbegränsningar (s.k. koldioxidläckage). Kollegiet har gjort en analys av juridiska, ekonomiska och praktiska aspekter av sådana åtgärder. 21 Kollegiet framhöll följande beträffande den juridiska bedömningen av WTO-förenligheten av åtgärderna: ”Det första alternativet gäller möjligheten att tillämpa vedertagna GATT-principer om gränsskattejustering även för koldioxidskatter. Huvudfåran tycks dock vara att miljöskatter är en produktionsskatt och således en direkt skatt som inte kan justeras vid gränsen. Det andra alternativet är att kunna visa att en gränsjusteringsåtgärd inte diskriminerar mellan inhemska och importerade varor. Avgörande är om varor som skiljer sig i sina produktionsmetoder, med exempelvis olika utsläpp av växthusgaser, kan anses vara olika varor. Det tredje alternativet gäller möjligheten att rättfärdiga en åtgärd enligt GATT:s undantagsregler för miljö. För att uppfylla förutsättningar måste kunna påvisas att åtgärden utformats för och bidrar till att skydda jordens klimat. Undantaget kräver därutöver att åtgärdens tillämpning inte innebär en godtycklig eller oberättigad diskriminering mellan medlemmar där samma förhållanden råder eller en förtäckt inskränkning av internationell handel.” När det gällde ekonomiska konsekvenser framhölls bl.a. följande: ”Bland ekonomiska konsekvenser kan noteras att en rad förutsättningar måste vara uppfyllda för att gränsjusteringsåtgärder ska få effekt. En förutsättning är att kompensera inhemska producenter för klimatåtgärders kostnader vid export. Detta för att säkerställa att de inte ska komma i ett sämre läge än sina konkurrenter på de internationella marknaderna. Sådana åtgärder finns emellertid inte med i hittillsvarande förslag till gränsjusteringsåtgärder.” När det gäller administrativa effekter konstaterade kollegiet att ett system för gränsjusteringsåtgärder skulle vara svåradministrerat eftersom det torde vara svårt att mäta hur mycket koldioxid utsläppts under produktionsprocessen av varor. Kollegiet ansåg slutligen att det var juridiskt tveksamt att använda WTO:s regler för åtgärder som syftar till att påverka ett annat lands ställningstagande i klimatfrågan. En sådan politik skulle också riskera att alienera USA i förhandlingarna om ett avtal post Kyoto, vilket skulle motverka syftet med åtgärderna. 21 Handel och klimat - juridiska och ekonomiska aspekter av klimatrelaterade gränsjusteringsåtgärder (Kommerskollegium 2009:2) samt rapporten ”Practical Aspects of Border Carbon Adjustment Measures” (Kommerskollegium 2010:5) 17(37) 4.11 Miljömärkning Kommerskollegium överlämnade år 2000 en utredning till UD om privaträttsliga krav på den inre marknaden22. Det konstaterades att privaträttsliga krav kan få handelshindrande effekter på den inre marknaden och att EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet kunde bli tillämpliga bl.a. vid situationer då det förelåg en blandning av privaträttsligt och offentligt agerande. UD gav år 2003 Kommerskollegium i uppdrag att genomföra en förnyad utredning avseende privata och offentliga frivilliga märkesordningar och deras påverkan på den inre marknaden.23 Kollegiet kom i denna utredning fram till följande: ”Frivilliga märkningssystem är bra när de på ett enkelt sätt ger vägledning, och därmed ett mervärde, till konsumenterna. Men frivilliga märkningssystem kan ge negativa bieffekter, bl.a. genom att verka kostnadshöjande och orsaka handelshinder. Kollegiet anser att öppenhet i hur de frivilliga systemen är uppbyggda – kriterier, prövningsprocess, möjlighet att ansluta sig etc. – är en stor fördel för både konsumenter och handelsintressen. Slutligen konstateras att den ofta nationella eller lokala räckvidden av märkningssystemen i sig verkar handelshindrande samt att statliga organ bör vara noga med hur de agerar så att deras egna åtgärder inte ger negativa bieffekter.” Kollegiet såg i utredningen olika tänkbara ambitionsnivåer för ett agerande, från bindande regler som reglerar alla aktiviteter inom frivillig märkning eller enbart staters agerande till en uppförandekod eller åtgärder som inte innefattar lagstiftning eller uppförandekod. I utredningen förordade kollegiet att Sverige inriktar sig på att söka någon form av internationell lösning baserat på ”soft-law” i form av en uppförandekod. Kollegiet framförde: ”Oavsett val av handlingsväg är det en fullständig nödvändighet att det system som utvecklas tas fram i nära samråd med de privata organ som i dag driver etablerade märkningssystem. Anslutna parter måste vara medvetna om, och tvingade att följa, de skyldigheter som följer av TBT-avtalet i WTO. Införandet av en kod för i första hand statliga organ får inte uppfattas som om märkningen i fråga har en särställning innebärande att staten är garant för märkningen. Att undvika att statliga åtgärder snedvrider marknadens efterfrågan av viss märkning måste vara en huvuduppgift vid kodens utformning och dess uppföljning.” Kollegiet har också på uppdrag av UD undersökt svenska prioriteringar inför kommande diskussioner i WTO om miljömärkning 24. I utredningen identifierade kollegiet ett antal frågeställningar inför det fortsatta WTO- 22 Privaträttsliga krav på den inre marknaden (dnr 1999/02375) System för frivillig märkning och den inre marknaden (dnr 2003/00418) 24 Svenska prioriteringar inför kommande diskussioner i WTO om miljömärkning (dnr 2002/01197) 23 18(37) arbetet. Det gällde främst om privata, frivilliga system skulle kunna omfattas av TBT-avtalet, om även icke-produktrelaterade märkningar skulle kunna ingå i en utvidgning av TBT-avtalets räckvidd – något som kollegiet bedömde som svårgenomförbart. Vidare framfördes: ”Även gränsdragning mellan produktrelaterad och ickeproduktrelaterad märkning kan vara svår, liksom om märkningen även innefattar sociala och etiska aspekter. Kan marknaden själv åstadkomma en harmonisering och öppenhet och kan kriterierna i ISO 14020-serien tillämpas? Hur ska systemen vara utformade för att inte verka handelshindrande och hur påverkas små företag respektive företag i utvecklingsländer av märkningssystemen? ” I utredningen lämnades också synpunkter inför förhandlingar i Doharundan i WTO: ”Miljömärkningssystem som utgår från varors livscykelperspektiv förekommer i allt fler länder. Detta har ökat behovet av att tydliggöra relationen till WTO-regelverket, i första hand TBTavtalet, men även GATT:s artikel III om nationell behandling av samma slags varor samt GATT:s artikel XX om allmänna undantag. Obligatoriska miljömärkningssystem omfattas av TBT-avtalets bestämmelser om tekniska föreskrifter vad gäller alla produktionsprocesser (PPMs) som sammanhänger med varuegenskaper. För aspekter som gäller icke-varurelaterade PPMs (NPRPPMs)25 i sådana system är TBT-avtalet inte tillämpligt. Sådana kan då behandlas i kommittén för handel/miljö (CTE).” 5 Yttranden inom olika ämnesområden De analyser och resonemang som redovisats i större utredningar har även varit vägledande för ställningstagandena i våra remissyttranden. Under de senaste 10-15 åren har kollegiet yttrat sig över en mängd remisser med koppling till handel och miljöområdet. I det följande återges ställningstaganden inom en del ämnesområden som ofta förekommit i remisser från regeringskansliet eller olika myndigheter. Det är ingen heltäckande beskrivning utan endast exempel från olika remisser som kollegiet besvarat. 5.1 Klimatpolitik Kommerskollegium har yttrat sig över klimatberedningens betänkande Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24).26 I detta yttrande finns många av kollegiets principiella synpunkter på styrmedel i klimatpolitiken. Dessa synpunkter har framförts i flera senare remissvar samt i olika sammanhang då styrmedel diskuterats bl.a. inom ramen för miljömålsarbetet. Som övergripande synpunkter framförde kollegiet: 25 26 Non product-related Production and Processing Methods Dnr 2008/00285 19(37) ”Principiellt stöder kollegiet användning av styrmedel för att korrigera marknadsmisslyckanden. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, vilka internaliserar miljökostnaderna, ökar förutsättningarna för frihandeln att bidra till en effektiv resursanvändning och välfärdsutveckling. Kollegiet välkomnar internationella lösningar och samordning på EU-nivå. Sverige bör vara pådrivande inom EU och utöva inflytande på det globala klimatsamarbetet. Bindande mål och styrmedel på EU-nivå utvecklas alltmer, vilket innebär att behovet av nationella regler, som kan riskera att fragmentera den inre marknaden minskar.” I betänkandet behandlas ett antal styrmedel som kollegiet kommenterat på följande sätt: 5.1.1 Handel med utsläppsrätter ”Ett sätt att korrigera marknadsmisslyckanden på klimatområdet är handel med utsläppsrätter. Sådana kan vara utformade på olika sätt. Det gäller exempelvis hur de delas ut, antingen genom gratis tilldelning eller auktionering, samt vilka sektorer som skall omfattas av utsläppshandeln. Användningen av flexibla mekanismer27 för att uppnå utsläppsmålen ingår också i utformningen av utsläppshandelssystemet. Kollegiet anser i princip att utsläppshandel bör omfatta så många sektorer som möjligt eftersom det är ett kostnadseffektivt sätt att prissätta miljökostnaden. Kollegiet har i tidigare yttranden välkomnat att revideringen av utsläppshandelsdirektivet innehåller en utökning till fler sektorer. Kollegiets uppfattning är att det på lång sikt bör vara ett enhetligt utsläppshandelssystem och att alla sektorer bör ingå för att uppnå enhetlighet och samhällsekonomisk effektivitet. Kollegiet förordar auktionering som tilldelningssystem, eftersom marknadsmekanismerna då används och det inte sker någon konkurrenssnedvridande gratis tilldelning till vissa sektorer. Kollegiet anser att det ska vara möjligt att genom de flexibla mekanismerna vidta åtgärder för utsläppsminskningar i länder och regioner där de kan genomföras till en lägre kostnad. Det globala klimatmålet uppnås därmed på ett kostnadseffektivt sätt.” 27 Enligt Kyoto-avtalet finns möjligheter att finansiera utsläppsminskningar i andra länder om det är mer kostnadseffektivt än att minska de inhemska utsläppen. Det finns tre typer av mekanismer, nämligen Joint Implementation (JI), Clean Development Mechanism (CDM) och utsläppshandel. 20(37) 5.1.2 Koldioxidskatt ”Ett annat sätt att korrigera marknadsmisslyckanden på klimatområdet är koldioxidskatt, vilket finns i Sverige, men inte i så många EU-länder. Strävan skulle vara att införa sådana inom hela EU, men med tanke på att skatter inte ligger inom gemenskapskompetensen har det inte ansetts vara möjligt att införa en enhetlig koldioxidskatt. Därför har utsläppshandelssystemet setts som mer politiskt möjligt att införa. Kollegiet ser också energibeskattning som ett sätt att internalisera kostnader i form av skador på klimatet och därmed ge tydliga signaler till den som svarar för utsläppen.” Kollegiet har yttrat sig över ett antal remisser om beskattning av energi, t.ex. ”Effektivare skatter på klimat- och energiområdet” 28 samt ”Beskattning av energi”29. 5.1.3 Statliga stödåtgärder I yttrandet över Svensk klimatpolitik (dnr 2008/00285) kommenterade kollegiet också förslag om statliga stödåtgärder: ”Som grundprincip anser kollegiet att statliga stödåtgärder bör undvikas eftersom de kan leda till konkurrenssnedvridningar. Det är viktigt att statliga stödåtgärder ges i ett utvecklingsskede t.ex. av förnybara energikällor för att minska klimatpåverkan.” EU har i ”Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd” (2008/C82/01) uppmuntrat medlemsstaterna att genomföra ett bättre riktat stöd och att göra analyser av effektiviteten i statsstöd till miljöåtgärder. Arbete pågår på många håll för att analysera miljöskadliga subventioner t ex stöd till fossila bränslen och hur det kan avvecklas bl.a. inom det internationella nätverket ”Friends of Fossil Fuels Subsidies Reform”. Syftet är att skapa en större krets av länder som arbetar för att avveckla subventioner till fossila bränslen. Från svensk sida leds arbetet av Miljödepartementet med deltagande från andra departement och myndigheter. 5.1.4 Klimatstrategier Kommerskollegium har lämnat synpunkter på fyra rapporter inför den svenska kontrollstationen 2004 då klimatpolitiken skulle följas upp. Kollegiet har kommenterat olika förslag till strategier på klimatområdet. I det följande redogörs för några av dessa yttranden. I ett yttrande över svensk klimatstrategi betonade kollegiet vikten av att Sverige spelar en aktiv roll i de internationella klimatförhandlingarna för att söka globala lösningar.30 Vidare rekommenderade vi att Sverige bör 28 Ds 2009:24, dnr 2009/00617 Dnr 2011/00737 30 Kommerskollegiums kommentar till förslag till svensk klimatstrategi SOU 2000:23 (dnr 2000/01088) 29 21(37) utnyttja de flexibla mekanismerna inom Kyotoprotokollet. På så vis kan vi uppnå kostnadseffektiva utsläppsminskningar och samtidigt undvika att svensk energiintensiv basindustri drabbas onödigt hårt. Detta konstaterade kollegiet också i yttrandet över utredningen ”Handla för att uppnå klimatmål” och i kommentarer till EU-kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter.31 I ett yttrande över FlexMex2-utredningen (SOU 2003:120) ansåg kollegiet både från ett samhällsekonomiskt och från ett konkurrensperspektiv att anläggningar som omfattas av det begränsade EU-systemet för handel med utsläppsrätter bör befrias från koldioxidskatt.32 Här påpekade vi dock vikten av att tilldelningen av utsläppsrätter inte otillbörligt bör gynna sektorer som inkluderas i handelssystemet. Om tilldelningen blir för generös riskerar den att komma i konflikt med EU:s statsstöds- och konkurrensregler och WTO:s avtal om subventioner och utjämningsåtgärder. Vidare framförde kollegiet: ”Kollegiet ser positivt på att använda de projektbaserade mekanismerna, vilka kan understödja den internationella processen på klimatområdet och därmed medverka till att fler länder ratificerar klimatöverenskommelser samt till mer långtgående internationella åtaganden.” Kollegiet kritiserade utredningens förslag att projektkrediter som genereras av statlig inblandning i projekt inom Joint Implementation (JI) och Clean Development Mechanism (CDM) inte heller skulle användas – ens delvis – för att uppnå det svenska klimatmålet om en fyraprocentig minskning av CO2 jämfört med 1990-års nivå. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv ansåg kollegiet detta vara beklagansvärt. Kollegiet framförde: ”Marginalkostnaden för att uppnå utsläppsminskningar i värdländerna är i allmänhet avsevärt lägre än i Sverige.” Kollegiet välkomnade förslaget om aktivt deltagande i den kommande utvärderingen av EU:s handelssystem och betonade vikten av att Sverige lyfte fram de frågor som omnämndes i FlexMex2-utredningen. Vidare påminde kollegiet om att det vid analys och beslut om tilldelningsmetoder/-principer var viktigt att beakta EU:s och WTO:s regelverk. Kollegiet bedömde att auktionering som metod var att föredra från såväl ett EU- och WTO-rättsligt som ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kollegiet har vidare framfört: ”När det gäller EU:s handelssystems inverkan på svensk basindustri understryker kollegiet vikten av att klimatåtgärder vidtas gemensamt – av alla – på den globala nivån. På så vis kan onödigt negativa konkurrenseffekter på svensk basindustri 31 Handla för att uppnå klimatmål SOU 2000:45 samt EU-kommissionens grönbok om handel med utsläppsrätter KOM(00)87 (dnr 2000/01365) 32 Andra delbetänkandet från FlexMex2-utredningen SOU 2003:120 (dnr 2003/02883) 22(37) undvikas. Detta bör särskilt beaktas i svenskt ställningstagande till ett ”Post Kyoto”-avtal. När det gäller avskaffande av koldioxidskatten för handlande sektorer kan detta delvis kompensera för kostnaderna av handelssystemets införande. Detta överensstämmer med kollegiets tidigare ställningstagande att skatten bör tas bort för dessa sektorer.” När det gäller synpunkter på utvecklingen ”Post Kyoto” har kollegiet framfört att det är centralt med ett högt deltagande i ett avtal efter 2012: ”Alla länder bör där förmås ta sitt ansvar för att vidta klimatåtgärder. Gemensamma klimatåtgärder är mer kostnadseffektiva och risken för konflikter på grund av ojämn konkurrens kan minska. Med ett begränsat deltagande kan risken öka för klimatrelaterade konflikter i WTO:s tvistlösningssystem, något som skulle kunna få allvarliga följdverkningar för klimatarbetet och det multilaterala handelssystemet. Till sist innebär högt deltagande att nästan alla världens länder ”äger” processen och därmed kanske i högre grad integrerar klimatfrågorna i övriga politikområden. Det kan också ge utvecklingsländer mer inflytande om de deltar och tar ansvar utifrån sina förutsättningar. En parallell kan dras till WTO där utvecklingsländernas ”positiva” särbehandling ofta har kritiserats för att istället ha underminerat deras inflytande och därmed delvis undergrävt fördelar som WTO-medlemskapet kan innebära. Forskning och utveckling kan innebära en värdefull teknikstimulans utifrån ett klimatperspektiv. Det är emellertid viktigt att såväl EU:s statsstöds- som WTO:s subventionsregler beaktas.” Kollegiet har yttrat sig över Naturvårdsverkets rapport ”Klimatfärdplan 2050”33 och därvid framfört: ”Klimatpolitikens utveckling i resten av världen har stor betydelse för om det svenska agerandet för att nå målen blir framgångsrikt. Kollegiet saknar det internationella perspektivet i rapporten och framhåller att en minskning av utsläppen främst måste ske internationellt, då Sverige andel av de globala utsläppen av växthusgaser ligger under en halv procent enligt FN:s klimatpanel. För att nå kostnadseffektiva lösningar på globala problem behövs internationella lösningar och styrmedel.” Förslaget innehöll också en differentierad klimatskatt på kött. Kollegiet framhöll: ”Det är möjligt att införa punktskatter utan att detta strider mot de internationella handelsreglerna i WTO beroende på hur kriterierna för de differentierade skattenivåerna är utformade. Det är i grunden inte förenligt med WTO-regelverket att använda kriterier som på ett direkt eller indirekt sätt innebär diskriminering av importerade varor i förhållande till inhemskt producerade varor. Även om 33 Dnr 2013/00167 23(37) undantagsartikeln (XX) i GATT kan åberopas så gäller att kriterierna inte får innebära en godtycklig diskriminering mellan länder med samma förhållanden (klimatpåverkan av köttproduktionen i detta fall) eller förtäckta handelshinder.” 5.2 Yttranden på bränsle- och fordonsområdet 5.2.1 Fordonsskatter I ett yttrande över Trafikverkets rapport "Regeringsuppdrag att belysa skillnader i hälso- och miljöpåverkan av att använda diesel av miljöklass 1 och miljöklass 3" har kollegiet lämnat synpunkter på vikten av samordning inom EU när det gäller klassificering av bränslen.34 Kollegiet framförde följande: ”Trafikverket föreslår att energiskatten skall användas för att komma tillrätta med de något större hälso-och miljöproblem som orsakas av miljöklass 3 jämfört med miljöklass 1. Utifrån en samhällsekonomisk analys ges förslag på lämplig skatteskillnad mellan de båda miljöklasserna och hur den kan förändras över tiden fram till 2020. Svensk miljöklass 1 har en annan specifikation än den europeiska standarden EN590 vilket gör den till ett unikt svenskt bränsle. Det påverkar både produktionskostnader och utsläpp när bränslet används i motorerna. Trafikverket har i sin rapport föreslagit en definition av parametrarna för miljöklass 1 och 3 diesel för den svenska marknaden i samråd med Svenska Petroleum och Biodrivmedelsinstitutet. Kommerskollegium framhöll att detta kan medföra att svenska producenter får bättre förutsättningar. Dessutom tillverkas diesel av miljöklass 1 främst i Sverige samt vid ett raffinaderi i Danmark och ett i Finland. Åtgärder till förmån för miljöklass 1 kommer därför att gynna försäljningen av denna svensktillverkade diesel. En analys av åtgärden enligt EU:s statsstödsregler bör därför göras. Kommerskollegium rekommenderar därför ett fortsatt arbete inom EU, för att åstadkomma en gemensam miljöklassificering och stimulera produktion av miljöklass 1 diesel inom hela EU.” Kollegiet har också kommenterat förslaget ”Skatt på väg” (SOU 2004:63) om koldioxiddifferentierade fordonskatter för lätta bilar:35 ”Kollegiet bedömer att förslaget bör vara förenligt med WTO:s regelverk, givet att lagstiftningen inte missgynnar utländska biltillverkare. Förslaget innebär att högre skatt ska utgå för fordon som 34 35 Dnr 2013/00070 Dnr 2004/01368 24(37) ger större utsläpp, även om differentieringen inte bygger på ett begränsat antal miljöklasser. Föreskriften är ändå ämnad att påverka för-säljningen av fordon på ett tvingande sätt. Den bör därför anmälas enligt direktiv 98/34/EG liksom den föreslagna kilometerskatten för tunga fordon. I de fall man föreslår statsstöd förutsätter vi att stödet ges restriktivt och inom ramarna för EU:s och WTO:s regler. Långsiktighet och förutsägbarhet genom stabila spelregler är viktiga förutsättningar för att styra investeringar i önskad riktning.” 5.2.2 Supermiljöbilar Kollegiet har också yttrat sig över förslag till supermiljöbilspremie.36 ”Kollegiet välkomnar att premien riktas mot användningen och inte mot produktionen av supermiljöbilar. Kollegiet vill också framhålla att en analys av förenligheten med EU:s statsstödsregler behövde göras samt att förslaget borde anmälas enligt direktiv 98/34/EG.” 37 5.2.3 Fossilfri fordonsflotta Kollegiet har granskat förslag till en fossilfri fordonsflotta och framfört följande synpunkter på utredningens förslag:38 ”Vi anser att det är ineffektivt att särskilt rikta in sig på styrmedel som främjar inhemskt producerat biodrivmedel. Biodrivmedel bör produceras där det kan framställas ekonomiskt och resursmässigt mest effektivt. Att verka för lägre tullar på biobränslen och minskade subventioner på allt bränsle är ett av de mest effektiva styrmedlen för att öka tillgången till och användningen av biobränslen på global nivå. Den EU-rättsliga analysen av prispremiemodellen bör utredas ytterligare dels utifrån statsstödsreglerna, dels utifrån regler om fri rörlighet för varor. Kommerskollegium noterar att frågan om anmälningsplikt av kvotpliktsystemet omnämns i betänkandet. Kollegiet föreslår att de nya förslagen remitteras igen i ett senare beredningsskede för en bedömning av anmälningsplikt.” 5.2.4 Biogas-yttranden Kollegiet har i ett yttrande39 över förslag från Energimarknadsinspektionen (rapporterna EI R2009:12 och EI R2010:17) angående marknadsvillkoren för biogasproduktion 36 Dnr 2011/00593 Direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, infört i Sverige genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler 38 Dnr 2014/00414 39 Dnr 2011/00179 37 25(37) kommenterat hur en övergång till biogas skall kunna stimuleras. Kollegiet har där betonat importens roll. Kollegiet har betonat att det centrala ur hållbarhetssynpunkt bör vara att främja användningen av förnybar energi och inte produktion av svensk förnybar energi. ”Kollegiet anser att det är viktigt att förutsättningar för handel med förnybar energi inte försämras. Detta gäller såväl export som import av biogas.” Kollegiet har också kommenterat förslag om ett ”marknadsbaserat” stödsystem för biogasproduktion t ex ett system med avgifter från lämpliga energislag och bränslen som kan finansiera ett produktionsstöd för biogasproducenter. Kollegiet framhöll då: ”Kollegiet anser att generella stöd till förnybar energi är att föredra och att man först efter ingående analys bör stödja en specifik form av förnybar energi. Stöd till ett visst energislag kan störa konkurrensen mellan olika typer av förnybar energi och även försvåra handeln med förnybar energi. Kollegiet saknar en diskussion om olika åtgärders kostnadseffektivitet. Likaså saknas en EU-rättslig analys. Ett stödsystem till biogas ska utformas på ett sätt som är förenligt med EU:s statsstödsregler, vilka i princip förbjuder statliga stödåtgärder som snedvrider konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion.” 5.3 Miljökrav i offentlig upphandling Kollegiet har yttrat sig över ”Nya regler för upphandling” (SOU 2014:51 och Ds 2014:25, den s.k. genomförandeutredningen)40 och där framhållit en del otydligheter i förslaget som kan få implikationer för den gränsöverskridande handeln. Bl.a. kan det vara svårt att bedöma hur långt bak i leverantörskedjan som bedömningen utifrån miljö-, sociala och arbetsrättsliga hänsyn skall göras. Kollegiet har också yttrat sig om kommissionens förslag till nya direktiv och över kommissionens grönbok om modernisering av reglerna.41 Kollegiet har också yttrat sig över upphandlingsutredningen ”Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12)” och där framhållit att även om det utifrån regelverket är möjligt att ställa miljö- och sociala krav är det viktigt att sådana krav i den praktiska tillämpningen ställs på ett sätt som inte utesluter konkurrens och gränsöverskridande handel. 42 Frågan om miljökrav i offentlig upphandling har tidigare kommenterats utifrån handelspolitiska utgångspunkter bl.a. som svar på Miljöstyrningsrådets förslag till kriterier för miljökrav i offentlig upphandling av olika produkter.43 Det man bör notera är att 40 Dnr 2014/01312 Dnr 2012/00378 och dnr 2011/00204 42 Dnr 2013/00508 43 Se exempelvis yttrande över Miljöstyrningsrådets förslag till kriterier för miljökrav för animaliska produkter (dnr 2010/00412) och yttrande över Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier för måltidstjänster (dnr 2012/01163) 41 26(37) kommentarerna utgick från då gällande direktiv för offentlig upphandling. Det yttrandena främst handlade om var frågor om rätten till ursprungsmärkning, vilket dock är en fråga som inte är så stor i upphandlingssammanhang. Kollegiet framförde generella synpunkter till Miljöstyrningsrådet i samband med dessa yttranden, där vi framhöll: ”Det är väsentligt att vid utformningen av upphandlingskriterier inte glömma bort det bakomliggande syftet med både den internationella och europeiska regleringen av offentlig upphandling: att främja den fria handeln samt att alla leverantörer ska behandlas lika. Principerna om likabehandling och ickediskriminering, transparens och proportionalitet är grundläggande för att den offentliga upphandlingen ska fylla sin funktion, att använda skattemedel effektivt, både ur pris- och kvalitetssynpunkt. I den kontexten är handel och konkurrens viktiga verktyg – de ger upphandlande myndigheter fler och bättre anbud att ta ställning till. Enligt EU-rätten ges möjlighet att vid upphandlingsförfaranden ta andra hänsyn än rent ekonomiska. Exempelvis finns utrymme att på grund av sociala eller miljömässiga hänsyn frångå en rent effektivitetsbaserad bedömning till förmån för andra värden, varav miljöhänsyn kan vara ett. Sådana krav får dock inte innebära att leverantörer behandlas olika med hänsyn till ursprung utan de måste, i likhet med andra upphandlingskrav, utformas så att konkurrensen stimuleras.44 Upphandlingskriterierna ska därför utformas på ett sådant sätt att de inte leder till de-facto-diskriminering av utländska leverantörer, varor eller tjänster. Det kan uppstå de-facto- diskriminering om de krav som ställs gynnar den nationella produktionen medan utländsk produktion förfördelas. Högt ställda krav kan få negativa effekter på konkurrensen genom att försvåra för många leverantörer att delta, kanske särskilt utländska som uppfyller de EU-gemensamma reglerna när det gäller miljö eller djurskydd, men inte mer. Därför är det viktigt att vid utformningen av tekniska specifikationer, tilldelningskriterier samt särskilda kontraktsvillkor noggrant överväga hur kraven kan komma att påverka konkurrensen. Kollegiet skulle gärna se att ett sådant resonemang fördes in i kriteriedokumentet. Eventuella klimatmärkningar i kriterierna bör ta hänsyn till alla led i produktionskedjan och inte enbart ange eventuella maximinivåer för klimatpåverkan från transporter. Ett sådant kriterium tenderar att gynna närproducerade varor, trots att transporter i regel orsakar en liten del av de totala utsläppen jämfört med andra delar av en produkts livscykel. Samtidigt försämras konkurrensvillkoren för anbudsgivare som säljer produkter från länder långt från den svenska marknaden.” 44 Se bl.a. mål 207/83 Kommission mot Storbritannien [1985] REG 1201. Se även artikel 23.8 i direktivet 2004/18/EG om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EGT L 134). 27(37) I en nyligen slutförd utredning ”Miljö-, sociala och arbetsrättsliga krav i offentlig upphandling – en analys utifrån ett handelsperspektiv”45 framhåller kollegiet att miljö- och sociala hänsyn bör tas på ett sätt som går hand i hand med en öppen handel. Det är svårt att säga generellt hur detta ska/kan göras eftersom de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall får avgöra vilka krav som kan eller bör ställas. 5.4 Kommerskollegiums ansvar i miljömålssystemet Kommerskollegium har sedan 2012 fått ett tydligt ansvar inom miljömålssystemet och i kollegiets instruktion finns hållbar utveckling inskrivet som ett mål.46 Kommerskollegium deltar som en av många myndighet med ansvar inom miljömålssystemet i en samverkansgrupp under ledning av Naturvårdsverket. Inom ramen för denna samverkan har kollegiet bl.a. granskat olika texter om konsumtionsmönster bl.a. om vår konsumtions påverkan på miljön i andra länder (ingår i det s.k. generationsmålet47). Kollegiet har i detta arbete bl.a. framhållit följande: ”Ohållbara konsumtionsmönster kan innebära att vi konsumerar mer av sådant som producerats på ett icke hållbart sätt. Det är dock inte importen i sig som orsakar problemen. I många länder saknas grundläggande miljö- och hälsolagstiftning alternativt finns brister i hur lagstiftningen implementeras. Det är därför viktigt att genom internationella förhandlingar och direkta kontakter påverka våra handelspartner att utveckla styrmedel som ger incitament för en hållbar produktion. Vi kan genom vår efterfrågan och genom att ställa miljökrav på det vi köper stärka en utveckling i positiv riktning.” Kollegiet har också kommenterat enskilda myndigheters agerande för att främja ett visst miljökvalitetsmål, det gäller främst Livsmedelsverkets råd om Miljösmarta matval, där kollegiet framhöll att råden inte fick ge intrycket att svensk produktion var att föredra eller att produktion i andra delar av världen ofta skedde på ett miljömässigt sämre sätt. 48 Kommerskollegiums expertis har också blivit alltmer efterfrågad av miljömyndigheter bl.a. Naturvårdsverket. Idag finns en större förståelse än tidigare för handelns möjligheter att bidra till att uppnå miljömålen. 45 Dnr 2015/00577 Kommerskollegium ska inom sitt verksamhetsområde….verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås, vid behov föreslå utvecklingsåtgärder samt rapportera till Naturvårdsverket om miljöarbetet. 47 Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. I målet står bl.a. att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen inte får medföra ökade miljö- eller hälsoproblem i andra länder. 48 Se intern PM 2011/01577 Livsmedelsverkets råd till konsumenter om miljösmarta matval- förhållandet till EU-rätten och Kommerskollegiums inställning 46 28(37) Frågan om olika styrmedel och deras effekter har kommit i fokus och kollegiets roll har ofta varit att kommentera olika styrmedels effekter på handeln. Inte minst kollegiets aktiva roll som myndighet med ansvar inom miljömålssystemet har förstärkt kollegiets inflytande och roll för miljöarbetet. I årsredovisningen för 2014 finns en återrapportering av hur kollegiet i sitt arbete under 2014 verkat för att miljömålen skall uppnås. 49 Där anges olika områden som kollegiet yttrat sig inom när det gäller remisser. Vidare framhålls kollegiets roll att i det internationella förhandlingsarbetet bidra till att handel och miljö blir ömsesidigt stödjande. Slutsatsen är att sambandet handel och miljö alltmer blivit en integrerad del av kollegiets verksamhet. 6 Kollegiets bidrag inför internationella förhandlingar Kommerskollegium bidrar fortlöpande med analyser till UD av texter och egna förslag inför internationella förhandlingar om frihandelsavtal och inom WTO, men också till de överläggningar som äger rum inom OECD och avser olika analyser inom handel och miljöområdet, främst inom kommittén för handel och miljö50 men också till OECD:s handelskommitté. I det följande ges exempel på en del analyser i förhandlingssammanhang. 6.1 Frihandelsavtalsförhandlingar Kollegiet har analyserat många textförslag om miljömässigt hållbar utveckling i olika frihandelsavtal. En omfattande analys av hur miljöhänsyn kan formuleras i framtida regionala frihandelsavtal gjordes av kollegiet 2004. 51 Följande rekommendationer lämnades av kollegiet: ”Frihandelsavtalen bör stödja den multilaterala förhandlingsprocessen och stärka existerande multilaterala åtaganden när det gäller handel och miljö. Avtalen bör beröra länken mellan regionala avtal och multilaterala miljöavtal. Specifika miljöåtaganden bör inkluderas i handelsavsnittet i det regionala avtalet. En institutionell struktur med samarbetsorgan, övervakningsorgan och efterlevnadsmekanismer bör skapas för att övervaka, underlätta och stärka samarbete och åtaganden inom handel och miljöområdet. 49 50 Kollegiets integrering av miljömålsarbetet, dnr 2013/01856-45 Joint Working Party on Trade and Environment “Proposals for addressing environmental standards in future EU regional free trade agreements” (dnr 2004/02194) 51 29(37) Texterna som avser miljöåtaganden ska vara tydligt återgivna under avsnittet hållbar utveckling. En bra början i denna riktning är avtalet mellan EU och Mercosur.” Under senare år har kollegiet lämnat ytterligare förslag till texter under avsnittet hållbar utveckling i regionala avtal – ett sådant kapitel ingår numera som “standard” och innefattar ofta också social hållbarhet och inte enbart miljö. Tidigare fanns inget särskilt kapitel för hållbar utveckling, men i senare avtal har man börjat integrera sociala och miljörelaterade klausuler i ett gemensamt kapitel för handel och hållbar utveckling. Sådana kapitel finns exempelvis i avtalen med Colombia, Peru, Centralamerika, Cariforum och Sydkorea och i de nu pågående förhandlingarna mellan EU och USA (TTIP). I avtalen framhålls att parterna skall behålla sin rätt att självständigt bestämma skyddsnivåer och att dessa inte skall sänkas i syfte att attrahera investeringar eller främja export. EU söker inte harmonisering av miljö- och sociala skyddsåtgärder och det finns inga sanktioner för åtaganden i detta kapitel i avtalen. I stället finns mekanismer för dialog, samarbete och övervakning. I EU-kommissionens nya handelsstrategi nämns också hållbarhetskapitel i frihandelsavtal som en möjlig väg att verka för hållbar utveckling. 6.2 Handel och miljö i WTO Kollegiet har bistått regeringen med utredningar och löpande granskningar och kommentarer inför de förhandlingar i WTO inom handel/miljö som ägt rum med utgångspunkt från ministerdeklarationen i Doha. Även tidigare har dock frågorna behandlats eftersom handel/miljö funnits i WTO sedan dess bildande. Hållbar utveckling och miljöskydd står med som mål i förordet till WTOavtalet från 1995. Detta har väglett WTO:s tvistlösningsorgan i dess överväganden. Vidare har medlemsländernas ministrar enats om att handel och miljö kan och måste vara ömsesidigt stödjande (ministerdeklarationen från Doha 2001). I huvudavtalen för varu- och tjänstehandeln (GATT och GATS) finns det möjlighet att göra undantag från övriga regler om det behövs för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa eller om en åtgärd görs för att skydda uttömliga naturtillgångar. Men även i mer specifika avtal, som till exempel avtalet om tekniska regler (TBT-avtalet), har miljöhänsyn skrivits in. Inom WTO:s kommitté för handel och miljö (CTE) har man arbetat med frågor om miljömärkning och miljökravs effekter på marknadstillträdet. CTE har även sammanträtt särskilt – i s.k. specialsession (CTESS)52 – för att förhandla om förhållandet mellan multilaterala miljöavtal (MEAs) och WTO, informationsutbyte mellan MEAs och WTO samt observatörsstatus för MEAs i WTO, och liberalisering av handeln med miljövaror och miljötjänster. I WTO har även förhandlingar om regler för fiskesubventioner ägt rum. Slutligen kan nämnas att CTE och kommittén 52 Committee on Trade and Environment Special Session 30(37) för handel och utveckling har ett uppdrag att identifiera och diskutera utvecklings- och miljöaspekter av förhandlingarna. I allmänhet finns det goda möjligheter att i förenlighet med WTOreglerna använda sig av olika typer av miljöåtgärder som kan påverka handeln, som till exempel subventioner, tekniska föreskrifter, skatter m.m. Detta förutsätter att åtgärderna genomförs med miljöns bästa för ögonen och på ett icke-diskriminerande och öppet sätt. WTO:s regler kan dessutom bidra till att olika typer av miljöåtgärder blir mer kostnadseffektiva och att de blir av eftersom reglerna kan göra det mindre riskfyllt för olika aktörer att investera i miljöprojekt. Det är också möjligt att WTO:s regler i viss mån kan förebygga att ett lands miljöåtgärder blir mer handelshindrande än landet har avsett och än vad som behövs för att uppnå miljömålet med åtgärden. Det finns också möjlighet till positiva effekter mellan MEAs och WTO. Handel kan bidra till att sprida miljöteknik som behövs för att genomföra olika MEAs. WTO:s regelverk kan även bidra till gynnsamma förhållanden för investeringar i t.ex. klimatrelaterade projekt. För WTO är gemensamma, multilaterala åtgärder såsom i MEAs att föredra framför länders ensidiga åtgärder, eftersom det bl.a. minskar risken för godtycklighet och negativa effekter på handeln. 6.2.1 Förhandlingar i WTO om liberalisering av miljövaror och miljötjänster Att liberalisera handeln med miljövaror och miljötjänster ingår i mandatet från Doha (Doha Development Agenda, DDA) som ligger till grund för den nu pågående förhandlingsrundan inom WTO. Förhandlingarna har visat på mycket olika uppfattningar om hur miljövaror och miljötjänster skall definieras och vilket angreppssätt som ska tillämpas. Man har arbetat med olika listor och i ordförandens sammanfattning betonas att miljö- och utvecklingsaspekterna ska stå i fokus vid valet av varor och tjänster. Den senaste rapporten från ordföranden i CTESS är från 3 maj 2013 (TN/TE/INF/4/Rev.16). I en rapport (TN/TE/20) från april 2011 finns en lista på alla förslag som kommit in till CTESS, uppställda enligt tullnomenklaturen (HS-nummer), det är totalt 408 positioner. Sedan 2011 har inga nya dokument lämnats in till CTESS. Utifrån olika medlemmars inlämnade förslag sammanställde WTO-sekretariatet en lista på över 300 positioner. Kommerskollegium har analyserat de svenska intressena i flera utredningar53. EU:s och även Sveriges uppfattning är att varuomfattningen bör vara stor, men det har varit svårt att nå enighet om detta. Förutom miljöargument finns från svensk sida ett starkt export- och importintresse på hela miljövaruområdet, inte minst på energi- och En större utredning var “Liberalisation of trade in environmental goods and services – a negotiation strategy” (dnr 2001/02855) 53 31(37) klimatområdet, där energi- och klimatteknik är ett stort svenskt intresse. För att utveckla dessa tekniker behövs också import av olika komponenter. 54 Sverige har i EU-kretsen sökt få gehör för att inkludera bioetanol, trots att det är en jordbruksprodukt, men har hittills inte lyckats. 6.2.2 Bedömning av Doha-rundans punkter I maj 2011 gjorde kollegiet en bedömning av förhandlingsfrågorna på miljöområdet. Miljöfrågor som ska förhandlas i Doha-rundan finns till största delen under paragraf 31 (i-iii) i Doha Development Agenda (DDA). Inte på någon av dessa punkter har förhandlingsresultat uppnåtts. Kollegiet bedömde utsikterna för s.k. ”early harvest” som små både när det gällde förhållandet mellan handelsåtgärder inom ramen för multilaterala miljöavtal (MEAs) och WTO:s handelsregler (paragraf 31(i)) och observatörsstatus för sekretariaten i en del MEAs så att man kan följa förhandlingarna i WTO (paragraf 31(ii)). Den punkt som vållat mest diskussioner och arbete i förhandlingsgruppen är paragraf 31(iii) ”liberalisering av handeln med miljövaror och miljötjänster” (se ovan). Förhandlingarna är på miljövarusidan kopplade till tullsänkningsförhandlingar inom ramen för förhandlingsgruppen för icke-jordbruksvaror (NAMA) och liberalisering av handeln med miljötjänster ska samordnas med tjänsteförhandlingarna. Eftersom man fortfarande inte uppnått resultat på dessa områden har inte heller resultat nåtts inom DDA paragraf 31(iii). 6.3 Internationellt avtal om miljövaror (EGA) När det gäller liberalisering av miljövaror och miljötjänster offentliggjordes i juli 2014 ett initiativ för att få till stånd ett plurilateralt 55 avtal på MFN-basis56 om ”green goods”57. Kommerskollegium har bistått UD i förhandlingarna genom att analysera olika förslag utifrån tullnivåer, handelsstatistik och olika företags beskrivningar av miljönyttan för att få fram svenska intressen inom olika sektorer. Kommerskollegium har också tagit fram en rapport om länken mellan miljövaror och tjänster.58 Rapporten bygger på intervjuer med företag 54 Dnr 2004/00156 55 Med plurilaterala avtal menas avtal ingångna mellan ett mindre antal medlemsländer i WTO till skillnad från multilaterala avtal som omfattar samtliga medlemsländer. 56 Most Favoured Nation, artikel I i GATT. Innebär att varje fördel, till exempel en tullsänkning, som en WTO-medlem ger till ett annat WTO-land, omedelbart och ovillkorligt ska tillfalla alla övriga WTO-länder. 57 Environmental Goods Agreement (EGA) ”Making Green Trade Happen – Environmental Goods and Indispensable Services” (dnr 2014/00127) 58 32(37) som handlar med miljövaror på en lista som länder inom APEC59 förhandlat fram. Slutsatsen är att vissa tjänster är oumbärliga för handel med miljövaror. Exempel på sådana tjänster är hopsättning och montering, tekniska tester och analyser, utbildningstjänster, rådgivningsoch konsulttjänster, skötsel och reparation, datatjänster, forskning och utveckling (FoU) och traditionella miljötjänster. Presentation av rapporten har gjorts vid olika tekniska möten mellan EU:s medlemsstater under hösten 2014 samt vid en konferens anordnad av Kommerskollegium i Genève den 20 mars 2015 i anslutning till en av förhandlingsrundorna. Diskussioner inom EU pågår parallellt med förhandlingsrundor och dessa har pågått under hela 2015. Till WTO:s ministerkonferens (MC10) i Nairobi i december 2015 lämnade EGA:s förhandlingsordförande en rapport om förhandlingsläget. Förhandlingarna kommer att fortsätta under 2016. 7 Analys och slutsatser Från att för omkring 10-15 år sen ha framhållit att miljöåtgärder måste vara i samklang med handelsreglerna har kollegiet under senare år mer framhållit handelns möjligheter att bidra till en hållbar ekologisk utveckling. Kollegiet har, som denna utredning visat, presenterat flera utredningar under den senaste 10-15 åren där vi visat på vilka möjligheter att vidta miljöåtgärder som handelsreglerna medger och hur rättspraxis utvecklats i en riktning som möjliggör miljöskyddsåtgärder om man uppfyller vissa förutsättningar. Denna utveckling har gett kollegiet ökade möjligheter att komma med konkreta förslag till hur handeln kan bidra till en hållbar utveckling samt att informera om det utrymme för miljöåtgärder som handelsreglerna ger. Samtidigt har kollegiet tidigare och även idag hävdat uppfattningen att miljöproblem i regel inte löses bäst genom handelsåtgärder utan i första hand bör lösas genom en stark miljöpolitik och tydliga miljöpolitiska styrmedel. I detta kapitel kommenteras en del av de ställningstaganden som kollegiet framfört utifrån dagens aktuella perspektiv. Kommentarerna följer dispositionen i utredningen. 59 Asia Pacific Economic Cooperation består av 21 medlemsekonomier kring Stilla havet med liberalisering av handel och investeringar, underlättande för handeln samt ekonomiskt och tekniskt samarbete som huvuduppgifter. Medlemmarna är Australien, Nya Zeeland, USA, Kina, Singapore, Sydkorea, Ryssland, Vietnam, Chile, Peru, Mexiko, Thailand, Taiwan, Hongkong, Japan, Kanada, Indonesien, Malaysia, Filippinerna, Brunei, Papua Nya Guinea. 33(37) 7.1 Miljömässigt hållbar utveckling I inledningen till WTO-avtalet sägs att handelssamarbetet ska bidra till ”ett optimalt utnyttjande av världens resurser i enlighet med målsättningen om en hållbar utveckling, i syfte att både skydda och bevara miljön”. En större integrering av hållbar utveckling har skett inom handelsreglerna i och med att såväl EU- som WTO-rätten alltmer tolkats som att det finns utrymme för att inkludera hållbar utveckling. Det finns ett utrymme för försiktighet och en flexibilitet i avtalen som medger att medlemmar kan införa handelsbegränsande åtgärder på grund av miljö- och hälsoskäl. Kollegiet har allt oftare pekat på de möjligheter att ta miljöhänsyn som redan nu finns inom handelsreglerna. I utredningen ”Handel och hållbar utveckling”60 föreslog kollegiet att ett starkt internationellt miljöorgan skulle skapas för att stärka det miljöpolitiska benet och för att man inte skulle försöka lösa miljöproblem genom WTO:s starka tvistlösningsmekanism. Under senare år har kollegiet inte framfört denna ståndpunkt men ändå hävdat att miljöproblem bör lösas genom kraftfulla miljöpolitiska åtgärder och inte via handelspolitiken. Förslagen i utredningen om att utveckla indikatorer har tillgodosetts under senare år då arbete med att utveckla indikatorer, mätmetoder och system för uppföljning har genomförts både i Sverige (Statistiska Centralbyrån (SCB) och Naturvårdsverket bl.a.) och internationellt t.ex. inom ramen för de globala utvecklingsmålen (post 2015), hållbarhetsanalyser (Sustainable Impact Assessments, SIA) av handelsavtal etc. I EU:s senare frihandelsavtal finns mer konkreta åtaganden när det gäller miljö- och arbetsvillkor, vilket medfört att kollegiet alltmer analyserat hur hållbar utveckling kan integreras i handelsavtal. 7.2 Behöver WTO:s regler förändras? Kollegiet har gjort flera tolkningar av handelsregler inom WTO i förhållande till miljöregler. Tolkningarna har påverkats av utvecklingen av rättspraxis inom WTO och olika fall av tvistlösning som exempelvis behandlat förhållandet mellan regler i internationella miljöavtal och handelsreglerna. Genom utvecklingen av rättspraxis i såväl WTO som i EU har en bedömning gjorts att handelsreglerna under många förutsättningar ger möjligheter att ställa miljökrav och vidta miljöåtgärder. Kollegiets lämnade förslag till UD i utredningen ”Ett grönare WTO”61 för att se hur WTO mer kan integrera miljöhänsyn. Förslagen är fortfarande relevanta även om några konkreta resultat ännu inte kunnat påvisas. 60 61 Handel och hållbar utveckling i ett integrerat perspektiv (dnr 2001/02323) Ett grönare WTO (dnr 2007/00109) 34(37) Försiktighetsprincipen och tolkningen av den är fortfarande aktuell eftersom olika tolkningar finns bl.a. mellan EU och USA. När det gäller bedömningar av WTO-regler och utrymmet för att utgå från försiktighetsprincipen vid reglering är det viktigt att följa rättsfall som rör miljö, djurvälfärd, allmän moral m.m. WTO-reglerna tolkas utifrån dagens situation och hållbar utveckling är grundläggande i WTO:s arbete. Inom EU bedöms utrymmet idag vara stort för medlemsländernas tolkningar av försiktighetsprincipen och åtgärder med hänvisning till försiktighetsprincipen hanteras inom de vanliga anmälningsprocedurerna för att se till att onödiga handelshinder inte skapas. Kollegiet skrivning från år 199962 att ”det inte kan vara ett övergripande nationellt intresse att låta miljöpolitiska intressen få till effekt att oberättigade handelshinder skapas och att en fri världshandel med klara spelregler befrämjar en hållbar ekonomisk utveckling, som i sin tur är en förutsättning för en hållbar ekologisk utveckling” skulle troligen ha uttryckts på ett annat sätt idag, även om de avvägningar som behövs är desamma. Idag skulle vi nog ha uttryckt det som att det finns stort utrymme att ta miljöhänsyn och att tillämpa ett försiktighetstänkande, men att det måste göras på ett sätt som stör handeln så lite som möjligt och beaktar de övergripande handelspolitiska principerna om ickediskriminering och nationell behandling (artikel I och III i GATT) och proportionalitetsprincipen inom EU. 7.3 Transporter och klimat När det gäller transporter och klimat gäller fortfarande kollegiets slutsats i rapporten från 2011, nämligen att man måste se transportens inverkan på klimatet i proportion till andra led i produktionskedjan samt till valet av transportslag. Det bör dock framhållas att en det i rapporten finns en del hänvisningar till livscykelanalyser som gjorts av exempelvis tomater. Slutsatserna baserades på att växthus värmts upp med fossila bränslen. I dag värms alltfler växthus upp med förnybar energi och då kan resultaten i en del fall bli annorlunda. Det som fortfarande gäller är att transporterna i regel är en liten del av produktens klimatpåverkan och att man behöver göra livscykelanalyser för olika varor för att bedöma transportens andel av klimatpåverkan. Kollegiet har i många sammanhang framhållit att handelspolitiska problem bör lösas inom handelsregelverket och att t ex klimatpolitiken inte ska användas för att uppnå handelspolitiska mål. I utredningen ”Handelspolitiska problemområden vid utveckling och överföring av klimatvänlig teknik” underströk kollegiet att ”klimatförhandlingarna inte bör användas för att ändra det handelspolitiska regelverket”. Samma uppfattning har framförts generellt när det gäller relationen handel och miljö, handel och transporter etc. 62 WTO och försiktighetsprincipen (dnr 1999/02060) 35(37) När det gäller klimatpolitiken kvarstår kollegiets hållning beträffande gränsjusteringsåtgärder. Liksom på andra områden eftersträvar kollegiet globala lösningar på globala miljöproblem. Att få till stånd ett internationellt klimatavtal liksom att samordna de olika system för utsläppshandel som nu finns är därför det som bäst främjar en balans mellan handelsintressen och klimatintressen. Restriktioner vid gränsen är inte den bästa lösningen enligt kollegiets uppfattning. Det stämmer också med vad kollegiet framfört i andra sammanhang beträffande handelsrestriktioner t.ex. anti-dumpingåtgärder. I utredningen om Kyotoavtalet och handelsreglerna bedömdes att det fanns ett utrymme för klimatåtgärder om man iakttog de grundläggande reglerna som finns inom WTO-regelverket. Dessa bedömningar kvarstår fortfarande. Slutsatsen som kollegiet drog i yttrandet ”Handelsaspekter på biodrivmedelsområdet” gäller fortfarande men frågor om markanvändning, produktionsförhållanden och flera försörjnings-och säkerhetspolitiska argument framhålls alltmer och använts för att motivera en produktion inom Europa. Fortfarande är bioetanol en jordbruksvara och har en hög tull. Att försöka få med bioetanol bland varor som ska liberaliseras i ett internationellt miljövaruavtal är fortfarande ett svenskt intresse. Det Sverige tryckt på bl.a. i nu pågående förhandlingar om ett miljövaruavtal är att handel med bioetanol för kemisk användning bör liberaliseras. Sverige har intresse av goda villkor för att importera etanol för kemisk användning och den frågan drivs särskilt gentemot EU-kommissionen. 7.4 Offentlig upphandling Genom de nya direktiven inom EU för offentlig upphandling63 betonas möjligheterna att inkludera miljöhänsyn i offentlig upphandling. Fokus på möjligheterna att ställa miljökrav har därmed ökat. Kollegiet har i sina yttranden tidigare framhållit att upphandlingens syfte främst är att främja konkurrens på lika villkor. Med de nya EU-reglerna införs ytterligare en dimension som kollegiet kan behöva analysera mer, exempelvis att miljöhänsyn ska beaktas. Kollegiet har i en nyligen avslutad utredning64 analyserat det rättsliga utrymme som finns för att ta dessa hänsyn utifrån ett handelsperspektiv. Där framhåller kollegiet att miljö- och sociala hänsyn bör tas på ett sätt som går hand i hand med en öppen handel. Det är svårt att säga generellt hur detta ska/kan göras eftersom de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall får avgöra vilka krav som kan eller bör ställas. 63 64 Dir. 2014/24/EU Dnr 2015/00577 36(37) 7.5 Miljömärkning När det gäller miljömärkning har kollegiet från att ha talat om den förvirring som olika märken kan innebära för konsumenten alltmer pekat på frivillig märkning som en åtgärd som är tillåten enligt handelsreglerna. Frivillig märkning kan vara ett möjligt alternativ till importrestriktioner. Märkning skulle då ge konsumenterna möjlighet att agera utifrån sin personliga övertygelse. Kollegiet har dock understrukit behovet av öppna, tydliga system för att inte otillbörligt gynna inhemska producenter. Kollegiet har också föreslagit en uppförandekod för frivilliga märkningssystem. Kollegiet har ansett att det är svårt att ändra TBT-avtalet så att det även omfattar frivillig märkning och icke produktrelaterade produktionsprocesser. Kollegiets uppfattning i denna fråga har inte ändrats men aktualiseras allt oftare då det i frihandelsavtalsförhandlingar alltmer framförs krav på arbetsvillkor och andra sociala villkor, vilka inte återspeglas i produktens slutliga egenskaper. 7.6 Tendenser Idag finns miljömässigt hållbar utveckling som en del av begreppet hållbarhet. Hållbarhet ska genomsyra alla politikområden både inom EU och nationellt. Detta medför att handelns koppling och bidrag till hållbarhet fått en mer central roll. Handel blir ett verktyg för en effektiv resurs-hushållning där miljömässigt hållbar utveckling är en självklar del. Idag är miljöhänsyn, hållbarhetsredovisningar m.m. naturliga och ett viktigt konkurrensmedel för företag och andra privata aktörer liksom för lagstiftare. Miljöhänsyn är inte längre någon restriktion som läggs på i slutet av beslutsfattandet utan en integrerad del från början. Frågan om hur miljöhänsyn ska kunna integreras och vilka styrmedel som bör användas blir alltmer aktuell bl.a. i det svenska miljömålsarbetet, där Kommerskollegium deltar med sitt handelspolitiska kunnande för att styrmedlen ska stå i samklang med de internationella spelreglerna för handeln. Det är också nu naturligt att samverka med kollegiet omkring dessa frågor bl.a. inom miljömålsarbetet men också genom remisser, hearings och olika samrådsgrupper. På det internationella planet har nyligen hållbarhetsmål antagits som inkluderar också miljömässig hållbarhet och alla länders ansvar. Samtidigt finns stora ekonomiska klyftor mellan världens länder varför finansieringen av klimat- och miljösatsningar får en allt större betydelse för den framtida utvecklingen. Handelns koppling till finansieringsfrågor, investeringar och fattigdomsbekämpning blir därmed central också för att uppnå miljömässig hållbarhet. De nyligen avslutade klimatförhandlingarna i Paris (COP 21) i december 2015 innebar att ett nytt klimatavtal kunde antas. Inför förhandlingarna har länder visat vad de kan göra för att bidra till att temperaturstegringen ska hålla sig under 2 grader, vilket pekar på en ökad medvetenhet om 37(37) allas ansvar. Avtalet innehåller flera punkter där det finns en koppling till handeln, såsom avveckling av subventioner till fossila bränslen, finansiering av klimatåtgärder, styrmedel för att produktion och konsumtion ska ske på ett sätt som bidrar till att utsläppsmålet kan nås, utsläppshandel och ett globalt pris på koldioxid. Den framtida utvecklingen inom WTO är svårbedömd. Vid ministermötet i Nairobi (MC10) i december 2015 antogs en deklaration där man betonar betydelsen av de frågor som förhandlas i den s.k. Doha-rundan utan att nå enighet kring hur processen ska fortsätta. I handelsförhandlingar såväl multilateralt som i frihandelsavtal finns miljömässig hållbarhet med under särskilda hållbarhetskapitel. De pågående förhandlingarna om liberalisering av miljövaror och miljötjänster kan också bidra till att sprida miljöteknik och klimatanpassningsåtgärder till flera länder och därmed bidra till hållbar utveckling. Dessa tendenser påverkar givetvis även Kommerskollegiums verksamhet. Kollegiet hävdar fortfarande de handelspolitiska reglerna och reglerna för inre marknaden, men sättet att göra det på har förändrats. I tidigare utredningar var inriktningen ofta att visa på om miljöåtgärder som innebar restriktioner för handeln och den fria rörligheten var otillåtna och då framhålla det (exempelvis i utredningen om försiktighetsprincipen). I senare utredningar betonas mer de möjligheter som finns inom regelverket att vidta miljöåtgärder (exempelvis i utredningen om miljöhänsyn i offentlig upphandling). Kollegiet pekar mer på alternativa lösningar och visar en större förståelse för att miljöhänsyn måste tas och att miljöåtgärder ibland måste innebära en del restriktioner för handeln. Med kollegiets roll som myndighet med ansvar inom miljömålssystemet har vi fått en tydlig roll där vi ska peka på handelns möjligheter att bidra till miljömässig hållbarhet, samtidigt som de handelspolitiska reglerna för en effektiv resurshushållning iakttas. I förlängningen kan även förslag till förändringar av de handelspolitiska reglerna bli aktuella. Kortare analyser av detta har gjorts tidigare t ex i utredningen om ”Ett grönare WTO”. Det skulle vara värdefullt med en uppdaterad och utökad analys av om några och i så fall vilka delar av WTO-regelverket som skulle behöva reformeras för att WTO ännu mer skulle kunna bidra till hållbar utveckling. Ärendet har avgjorts av enhetschefen Oscar Wåglund Söderström samt utredaren Marianne Jönsson, föredragande. I den slutliga handläggningen har även deltagit ämnesrådet Kristina Olofsson och utredarna Inga Rosenlund, Sara Sandelius och Lina Kamara. Oscar Wåglund Söderström Marianne Jönsson