Kommerskollegiums arbete med handel och miljöfrågor

UTREDNING
Enheten för handel och tekniska regler
2016-01-19
Dnr 3.4.2-2011/00166-15
Marianne Jönsson
Kommerskollegiums arbete med
handel och miljöfrågor
1
2
3
4
5
6
7
Inledning ............................................................................................ 2
Bakgrund och avgränsning ................................................................ 3
Sambandet mellan handel och miljö ................................................. 4
3.1 Handelns bidrag till miljömässigt hållbar utveckling ................. 4
3.2 Handelns inverkan på miljön ...................................................... 5
3.3 Miljöpolitikens betydelse för handeln ........................................ 6
Utredningar om handel och miljöfrågor ............................................ 7
4.1 Övergripande analys av handel och hållbar utveckling .............. 7
4.2 Undantag för hälsa och miljö i WTO ......................................... 9
4.3 Tolkning av begreppet ”like product” ........................................ 9
4.4 WTO och försiktighetsprincipen .............................................. 10
4.5 Kyotoprotokollet och handelsregler – harmoni eller konflikt?. 12
4.6 Ett grönare WTO ...................................................................... 12
4.7 Handelsaspekter på biodrivmedelsområdet .............................. 13
4.8 Handel och transporter .............................................................. 14
4.9 Överföring av klimatvänlig teknik............................................ 15
4.10
Gränsjusteringsåtgärder inom klimatpolitiken ...................... 15
4.11
Miljömärkning ...................................................................... 17
Yttranden inom olika ämnesområden.............................................. 18
5.1 Klimatpolitik ............................................................................. 18
5.2 Yttranden på bränsle- och fordonsområdet............................... 23
5.3 Miljökrav i offentlig upphandling ............................................ 25
5.4 Kommerskollegiums ansvar i miljömålssystemet .................... 27
Kollegiets bidrag inför internationella förhandlingar ...................... 28
6.1 Frihandelsavtalsförhandlingar .................................................. 28
6.2 Handel och miljö i WTO .......................................................... 29
6.3 Internationellt avtal om miljövaror (EGA) ............................... 31
Analys och slutsatser ....................................................................... 32
7.1 Miljömässigt hållbar utveckling ............................................... 33
7.2 Behöver WTO:s regler förändras? ............................................ 33
7.3 Transporter och klimat .............................................................. 34
7.4 Offentlig upphandling ............................................................... 35
7.5 Miljömärkning .......................................................................... 36
7.6 Tendenser .................................................................................. 36
Box 6803, 113 86 Stockholm
Besöksadress: Drottninggatan 89
Telefon: 08-690 48 00, fax: 08-30 67 59
E-post: [email protected]
www.kommers.se
2(37)
1 Inledning
Sambandet mellan handel och miljö har aktualiserats i många sammanhang i kollegiets verksamhet. Denna utredning presenterar ställningstaganden från Kommerskollegium under de senaste 10-15 åren där vi
visat på vilka möjligheter att vidta miljöåtgärder som handelsreglerna
medger och hur rättspraxis utvecklats i en riktning som möjliggör miljöskyddsåtgärder om man uppfyller vissa förutsättningar.
Idag finns miljömässigt hållbar utveckling som en del av begreppet hållbarhet. Hållbarhet ska genomsyra alla politikområden både inom EU och
nationellt. Detta medför att handelns koppling och bidrag till hållbarhet
fått en mer central roll. Handel blir ett verktyg för en effektiv resurshushållning där miljömässigt hållbar utveckling är en självklar del.
Idag är miljöhänsyn, hållbarhetsredovisningar m.m. naturliga och ett
viktigt konkurrensmedel för företag och andra privata aktörer liksom för
lagstiftare. Miljöhänsyn är inte längre någon restriktion som läggs på i
slutet av beslutsfattandet utan en integrerad del från början.
Denna utveckling har gett kollegiet ökade möjligheter att komma med
konkreta förslag till hur handeln kan bidra till en hållbar utveckling samt
att informera om det utrymme för miljöåtgärder som handelsreglerna ger.
Samtidigt har kollegiet tidigare och även idag hävdat uppfattningen att
miljöproblem i regel inte löses bäst genom handelsåtgärder utan i första
hand bör lösas genom en stark miljöpolitik och tydliga miljöpolitiska
styrmedel.
Kommerskollegium kan idag på ett tydligt sätt peka på handelns möjligheter att bidra till miljömässig hållbarhet, samtidigt som de handelspolitiska reglerna för en effektiv resurshushållning iakttas. I förlängningen
kan även förslag till förändringar av de handelspolitiska reglerna bli aktuella. Det skulle vara intressant för framtida utredningar att se om några
och i så fall vilka delar av t.ex. WTO-regelverket som skulle behöva reformeras för att WTO ännu mer skulle kunna bidra till hållbar utveckling.
Denna utredning utgör en sammanställning av exempel från Kommerskollegiums arbete på handel och miljöområdet. Utredningen tar fram
exempel på utredningar, remissyttranden, muntliga framställningar m.m.
som innehåller ställningstaganden från Kommerskollegium.
Studien är indelad i exempel på principiella utredningar inom området
handel och miljö, både egeninitierade och sådana som gjorts på uppdrag
av Utrikesdepartementet. Därefter följer exempel på ställningstaganden
som gjorts i yttranden över olika remisser från myndigheter och departement inom miljö, klimat och energiområdet. Slutligen återges en del
rekommendationer som kollegiet lämnat inför olika förhandlingar som
Utrikesdepartementet (UD) deltagit i.
Ett syfte med sammanställningen är att den ska kunna användas som
vägledning för framtida ställningstaganden och rekommendationer från
Kommerskollegium.
3(37)
2 Bakgrund och avgränsning
Inledningsvis återges generella synpunkter på relationen handel och miljö
som framförts i olika sammanhang såsom utredningar, föredrag,
seminarier och i dialoger med andra myndigheter.
Därefter återges slutsatserna i större principiella utredningar och ett urval
av mer principiella ståndpunkter som kollegiet framfört i sina remissvar
och i miljömålsarbetet. Slutligen redovisas ställningstaganden i underlag
till internationella förhandlingar. Till sist görs en analys av tendenser som
kan ses utifrån dagens situation.
Genom att visa på viktiga frågor inom handel och miljöområdet och hur
de hanterats under de senaste 10-15 åren kan man följa utvecklingen av
frågorna och dra slutsatser om hur kollegiets ställningstaganden har
utvecklats.
Att vi valt att studera utvecklingen från omkring 2000 har flera orsaker.
Millennieskiftet och åren strax före och strax efter innebar ett genombrott
för miljöfrågornas roll både i den nationella politiken och på EU-nivå och
globalt.
På den nationella nivån medförde tillkomsten av Miljöbalken (1998:808)
som trädde i kraft den 1 januari 1999 att den svenska miljölagstiftningen
blev mer samlad och lättare att överblicka. Ansvaret för att förvalta
naturen och främja en hållbar utveckling uttrycktes klart och en god
hushållning med naturens resurser och främjandet av kretsloppstänkande
underströks. Vidare blev den som bedriver en verksamhet skyldig att visa
att de hänsynsregler som finns i kap.2 i Miljöbalken iakttas. I och med
miljöbalken infördes också miljökvalitetsnormer som anger den kvalitet
på miljön som ska uppnås vid en viss tidpunkt. År 1999 antog riksdagen
också 15 miljökvalitetsmål (det 16:e målet om biologisk mångfald
tillkom år 2005) vilka anger vilka kvaliteter miljön ska ha det angivna
mål-året, vilket för de allra flesta målen är 2020. Syftet med miljökvalitetsmålen är att nå en miljömässigt hållbar utveckling på lång sikt.
På EU-nivå blev den strategi för hållbar utveckling som antogs vid
Europeiska Rådets möte i Göteborg i juni 2001 en milstolpe. Syftet var
att intensifiera EU:s ansträngningar att stödja en hållbar utveckling.
Strategin har sedan setts över och reviderats i början av 2000-talet1,
varvid hållbarhetsdimensionen gjorts till ett genomgående inslag i alla
politikområden och analys av konsekvenser för hållbar utveckling, inte
minst på klimat- och energiområdet. Ändringen av EU:s beslutsprocesser
genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft 1 maj 1999, innebar att
Europaparlamentet blev medbeslutande bl. a i miljöfrågor, vilket också
stärkte miljöfrågornas ställning inom EU.
1
Se t ex KOM(2005)658
4(37)
På den internationella nivån antogs ett flertal internationella miljöavtal
såsom Konventionen om biologisk mångfald och Klimatkonventionen
och Skogsprinciperna som en följd av FN:s konferens om miljö och
utveckling i Rio 1992. Då inleddes även arbetet med Agenda 21vilket
syftade till ett lokalt engagemang för det 21a århundradet (dvs. 2000talet). Man upprättade också FN:s kommission för hållbar utveckling
(CSD). Tio år senare 2002 ägde FN:s toppmöte för hållbar utveckling
rum i Johannesburg, som bl.a. resulterade i en konkretisering av hur man
skulle uppnå FN:s milleniemål för utveckling (MDG). Denna konferens
har sedan följts av Rio+20 år 2012 då fokus låg på kampen mot
miljöförstöring genom s.k. grön ekonomi och fattigdomsbekämpning.
På det internationella handelsområdet antog WTO:s ministerkonferens
2001 den s.k. Doha Development Agenda (DDA) och en ny förhandlingsrunda inleddes och den är ännu inte avslutad. För första gången
fanns handel och miljö som särskilda förhandlingsparagrafer på agendan
(par. 31 (i)-(iii). Det finns också områden för fortsatt arbete utan krav på
förhandlingar i paragraf 32 och 33 som gäller miljö och utveckling.
3 Sambandet mellan handel och miljö
Sambandet mellan handel och miljö har, förutom i skriftliga dokument,
även aktualiserats då kollegiet medverkat i föreläsningar för lärare,
studenter, andra myndigheter och näringsliv. I dessa sammanhang har
kollegiet gjort uttalanden om handel och miljö vilka fortfarande är
giltiga. 2
3.1
Handelns bidrag till miljömässigt hållbar
utveckling
Handel är inget mål i sig utan kan bidra till hållbar utveckling.
Internationell handel gör att länder får möjligheter att specialisera sig. En
ökad öppenhet kan också resultera i att ny mer miljövänlig teknologi
sprids. Genom en effektiv miljöpolitik skapas ytterligare förutsättningar
för internationell handel att bidra till att resurser används på bästa
möjliga sätt.
Vi handlar inte för handelns skull, utan för att handel kan bidra till
ekonomisk tillväxt som i sin tur kan bidra till att förbättra människors
livssituation och möjliggöra satsningar på en renare miljö. Dock kan
2
Synpunkter har framförts i samband med föredrag om handel/miljö för lärare,
studenter och myndigheter samt i uttalanden från kollegiets generaldirektör
2011 (vid miljömålsforum dvs. ett möte mellan miljöministern och
generaldirektörer för myndigheter i miljömålssystemet, som brukar äga rum en
gång per år). Dessa synpunkter återfinns också i ett yttrande över
Miljömålsberedningens betänkande (SOU 2011:34) om etappmål i
miljömålssystemet samt Naturvårdsverkets rapport Miljömålen på ny grund
(rapport 6420), dnr 2011/00828.
5(37)
handel innebära omställningskostnader, som gör att
handelsliberaliseringar på kort sikt kan leda till exempelvis ökad
arbetslöshet. I sådana fall kan det uppfattas som att regeringar satt
frihandelssträvanden i främsta rummet. På lång sikt överväger dock
vinsterna av handel.
För att handel verkligen ska bidra till en hållbar utveckling krävs dock
kompletterande åtgärder, såsom en tydlig miljöpolitik, ett socialt
skyddsnät etc. Då ökar handelns möjligheter att bidra till en effektiv
resurshushållning.
Länder med likartad handelspolitik har visat sig uppnå vitt skilda resultat
vad gäller utveckling. För att utvecklingsländer ska kunna dra nytta av
tillträde till andra länders marknader behövs kapacitet att producera
konkurrenskraftiga varor och tjänster, men även infrastruktur för att
kunna frakta varor till hamnar och flygplatser. Genom att försöka
påverka vad som händer – eller vad som borde hända – på EU-nivå och i
internationella avtal kan Sverige som ett litet land bidra till en bättre
global miljö. Följaktligen är det bra att lägga stort krut på att påverka
andra länder i rätt riktning. En sådan ansats bör också minska risken för
åtgärder som står i konflikt med andra regler för det internationella
samspelet, till exempel på det handelspolitiska området.
Inom handelsregelverket finns goda möjligheter för länder att vidta
nödvändiga och proportionella miljöskyddsåtgärder. Detta gör att det i
många fall är möjligt att vidta miljöskyddsåtgärder utan att införa
handelsrestriktioner.
Handel ger också upphov till transporter vilket medför en ökad
belastning på klimatet. Handelns klimatpåverkan genom transporter är
dock ganska liten. Att handla mindre är därför sällan den bästa lösningen.
Insatser bör istället göras inom andra led i kedjan, till exempel i våra
konsumtionsmönster.
3.2
Handelns inverkan på miljön
Kommerskollegium har i olika sammanhang framhållit att handel och
globalisering bör ses som en möjlighet för miljön – inte som ett hinder.
Handelns inverkan på miljön kan förenklat och i all korthet beskrivas på
följande sätt. Handelsliberalisering kan bidra till ökad produktion och
konsumtion av varor och tjänster, det vill säga till att ekonomin växer.
Om inget annat ändras så innebär den ökade ekonomiska aktiviteten att
belastningen på miljön ökar (skaleffekten). Samtidigt förefaller synen på
miljöfrågorna i förhållande till andra frågor förändras när inkomsten
ökar. Större inkomster ökar vår efterfrågan på god miljö (teknikeffekten).
Om efterfrågan får genomslag i politiken bidrar det till högre miljökrav i
landet.
Den specialisering som handeln främjar betyder även att varor
produceras av dem som gör det mest effektivt och att vi därmed globalt
hushållar med resurser, däribland naturtillgångar. Ett ökat
konkurrenstryck till följd av globaliseringen ger positiva effekter på
utvecklingen av innovationer och ny miljövänlig teknik. Detta leder till
6(37)
att produktionen specialiseras så att mer konkurrenskraftig produktion
ökar, medan produktionen minskar på områden där importvaror är mer
konkurrenskraftiga. Denna s.k. sammansättningseffekt kan påverka
miljön både på ett positivt och negativt sätt beroende på vilken typ av
produktion som ökar samt hur landets miljöpolitik är utformad.
Via handeln sprids också miljöanpassad teknik mellan länder. Byte till
modern teknik kan innebära stora miljöförbättringar i fattiga länder, till
relativt låga kostnader. Miljövänlig teknik kan exempelvis spridas genom
att handeln liberaliseras så att miljöteknik kan spridas till flera länder till
lägre kostnader genom att exempelvis tullar tas bort för varor som bidrar
till mer miljövänlig teknik och att marknader öppnas för handel med
tjänster inom miljöteknik.
3.3
Miljöpolitikens betydelse för handeln
Slutligen bör nämnas att miljöpolitiken har betydelse för vilka effekter
som handeln ger upphov till. Om ett land inte har en god inhemsk
miljöpolitik kan ökad handel i vissa fall förvärra ett lands miljöproblem i
en sektor. Lösningen är dock inte att begränsa handeln utan att direkt
angripa miljöproblemet. Detta innebär ofta att ett land rättar till s.k.
marknadsmisslyckanden, till exempel genom att beskatta sådant som
orsakar miljöskador.
I allmänhet tillhör inte miljöregler de faktorer som avgör var företag
etablerar sig. Det som ofta framförs av företag är att länders miljöregler
bör vara förutsägbara och tydliga. Enligt flera studier utgör kostnaderna
för att uppfylla industriländernas miljökrav endast en liten del av
produktionskostnaden. Vissa studier pekar till och med på att miljökrav i
viss mån kan stärka företag genom att se till att de är tidiga med att
utveckla nya, moderna och effektiva produkter och produktionsprocesser.
Avgörande faktorer för företags lokalisering är istället tillgång på
utbildad och billig arbetskraft, naturtillgångar, infrastruktur,
industrialiseringsgrad, skatter, marknadstillträde, m.m. Särskilt viktiga
faktorer är politisk och ekonomisk förutsägbarhet och stabilitet samt
effektivt skydd för immaterialrättigheter (t.ex. patent) och andra
äganderätter.
Värt att notera är att företag vars tillverkning är mer miljöbelastande
faktiskt tenderar att finnas i industriländer, trots att miljökraven är högre
där. De miljöbelastande industrierna är oftast de mest intensiva i att
använda materiella produktionsmedel (kapital) och allmänt sett har
industriländer relativt gott om kapital, jämfört med utvecklingsländer
som har relativt gott om arbetskraft. Att miljökraven samtidigt är högre i
industriländer förefaller inte påverka var man förlägger sin produktion på
något avgörande sätt.
7(37)
4 Utredningar om handel och
miljöfrågor
I det följande återges slutsatser ur utredningar av principiellt intresse.
Inledningsvis behandlas en övergripande utredning om handel och
hållbar utveckling. Därefter kommer utredningar som behandlat centrala
frågor om tolkningen av handelsrättsliga principer i förhållande till
åtgärder inom miljöpolitiken. Efter det följer utredningar som behandlar
transportområdet respektive klimatområdet. Inom miljöpolitiken finns
olika förslag till styrmedel som har kopplingar till handel. Här tar vi fram
exemplet miljömärkning.
4.1
Övergripande analys av handel och
hållbar utveckling
Kollegiet genomförde år 2001 en utredning om handelspolitikens roll för
hållbar utveckling och inhämtade synpunkter från flera remissinstanser
bl.a. Naturvårdsverket.3 Slutsatserna var att en handelspolitik för hållbar
utveckling i möjligaste mån ska verka för såväl den ekonomiska som den
sociala och ekologiska dimensionen. Att politiken syftar till hållbar
utveckling innebär dock inte att målkonflikter försvinner automatiskt.
Handelspolitiska reformer måste därför ofta kompletteras med åtgärder
inom andra områden för att man ska uppnå om en hållbar utveckling.
I utredningen fördes följande resonemang:
”Kollegiets uppfattning är att problem inom respektive dimension
av hållbar utveckling bör hanteras vid källan, dvs. miljöproblem
hanteras inom miljöpolitiken och arbetsrättsfrågor inom
arbetsrättslagstiftningen. Det gäller emellertid att finna metoder för
att säkerställa att handelsreglerna inte förhindrar länder att vidta
angelägna åtgärder inom det ekologiska eller sociala området. Om
tvister mellan olika regelverk uppstår bör dessa lösas med
beaktande av de regler som följer av respektive avtal.
En handelspolitik för hållbar utveckling bör därför utformas och
genomföras i flera steg. Enligt Naturvårdsverket, vars uppfattning
kollegiet delar, bör förslagens ekonomiska, sociala och ekologiska
konsekvenser tydliggöras, för att därefter modifieras för att
minimera eventuella målkonflikter. Därefter görs en politisk
avvägning mellan olika intressen, på basis av underlag från
myndigheter, näringslivsorganisationer och frivilligorganisationer.
För att uppnå en hållbar utveckling krävs att dess tre dimensioner –
ekonomisk, social och ekologisk – utvecklas i harmoni. Detta
innebär att man även institutionellt behöver organ som balanserar
3
Handel och hållbar utveckling i ett integrerat perspektiv (dnr 2001/02323)
8(37)
och stöder varandra och som är någorlunda jämnstarka. Bland
dagens internationella institutioner framstår ofta WTO som stark
p.g.a. sitt kraftfulla tvistlösningssystem med möjligheter till
sanktionsåtgärder. Detta är sannolikt en starkt bidragande orsak till
de krav som ställts under senare år på att WTO-agendan skall
inkorporera alltfler frågor.
Enligt kollegiets synsätt är det optimala att handelsorganisationen
sysslar med handelspolitik och att motsvarande starka
organisationer skapas inom den internationella miljöpolitiken resp.
de sociala frågorna (främst arbetsrätten). Varje fråga löses bäst
inom sitt eget politikområde. Jämnstarka organ behövs för att skapa
förutsättningar för en ömsesidigt stödjande process för hållbar
utveckling.”
I utredningen från 2001 framförde kollegiet ett förslag där vi framhöll
följande:
”Det är inte kollegiets uppfattning att handelsregelverket är
överordnat andra regelverk. Kollegiet föreslår att en internationell
miljöorganisation bildas (”World Environment Organisation”) där
också tvister inom internationella miljökonventioner kan lösas samt
att ILO ges en starkare ställning och en tvistlösningsmekanism.
Eftersom många problem spänner över mer än ett område och det
dessutom är sannolikt att konflikter mellan de olika områdena inte
kan undvikas, trots viljan om att de skall ömsesidigt stödja
varandra, krävs en samordnad politik mellan områdena.
Kollegiet anser även att man bör utreda möjligheten att införa ett
övergripande FN-organ för hållbar utveckling, vars syfte skulle
vara att samordna de tre dimensionerna och lösa eventuella
målkonflikter och övergripande tvister.”
Kollegiet framförde också en del förslag när det gällde statistik och
indikatorer:
”På nationell nivå behöver motsvarande åtgärder vidtas för att se
integrerat på hållbar utveckling. SCB:s arbete med att utveckla
nationella indikatorer för hållbar utveckling är viktigt i detta
sammanhang.
För att veta om de använda hållbarhetsstrategierna fungerar och om
samhällsutvecklingen över tiden blir mer hållbar behövs statistik.
För att alla beslutsfattare och medborgare skall kunna se vad som
hänt sedan sist och om det har medfört en utveckling i hållbar
riktning eller inte, brukar indikatorer och nyckeltal tas fram. De kan
t ex mäta energitillförsel och energianvändning, utsläpps- och
avfallsmängder, inflationsutveckling och arbetslöshetsnivåer,
sjukskrivningar och antal nyetablerade företag.
Baserat på de mål som ska följas upp görs en behovsanalys.
Därefter kan man avgöra vad som kan mätas utifrån befintlig
statistik, vilka indikatorer som behöver nykonstrueras och varifrån
data till dem i så fall ska hämtas. Slutligen krävs en kontinuerlig
översyn av befintliga indikatorer för att ändra dem eller
9(37)
komplettera dem när utvecklingen så kräver. Kollegiet föreslår att
arbetet med att utveckla jämförbara indikatorer prioriteras i det
internationella arbetet för hållbar utveckling.”
4.2
Undantag för hälsa och miljö i WTO
Kollegiet har kartlagt praxis på olika avtalsområden som de fem första
årens handelstvister i Världshandelsorganisationen (WTO) har gett
upphov till. En studie gällde tolkningar av artikel XX i GATT, dvs. reglerna om allmänna undantag från de grundläggande reglerna i GATT. 4
Slutsatser som drogs av studien gällde dels bedömningen av förhållandet
mellan internationella miljökonventioner (MEAs)5 och WTO, dels
tolkningen av nödvändighetskravet, avseendekravet och begreppet
”uttömliga naturresurser” samt inledningen till artikel XX i GATT. En
annan fråga gäller begränsningar med hänvisning till andra länders
produktionsmetoder. Vidare berördes ett lands möjligheter till egen
riskbedömning och begreppet ”like product”.
Bland slutsatser av principiell karaktär kan nämnas att:
”WTO-avtalen bör ses i ljuset av andra internationella avtal,
däribland internationella miljökonventioner. (MEAs). Vidare har
varje land har rätt att välja sin egen skyddsnivå när det gäller skydd
av miljö och hälsa. Är landets skyddsambitioner tillräckligt höga,
betraktas även betydande ingrepp i handeln, såsom ett rent
importförbud, som ”nödvändiga”. Ett lands bedömning av risker
för hälsa och miljö är inte ett handelshinder även om en åtgärd
baserad på en viss riskbedömning kan få sådana effekter. Företagen
måste anpassa sin produktion till den risknivå som gäller i landet
man vill sälja till. Gränserna för vad som faller inom respektive
utanför ett lands jurisdiktion är flytande och kräver bedömning från
fall till fall.”
4.3
Tolkning av begreppet ”like product”
Begreppet ”like product” (samma slags vara) har behandlats i en rapport
från Kommerskollegium och även i form av en kort sammanfattande
artikel.6 Artikeln utgår från tvister enligt SPS- och GATT-avtalen och
redogör för rättsläget i några utvalda miljö- och hälsotvister, samt vilket
handlingsutrymme en medlem har för att införa handelsrestriktioner på
4
Rättspraxis i WTO: Undantag för hälsa och miljö (dnr 2001/00867). Kollegiet
analyserade tre tvister i WTO: USA-bensin, USA-räkor och Frankrike-asbest.
5
Multilateral Environmental Agreements
6
Kollegiets rapport “Interpreting the Concept of Like Product in Article I and
III GATT” (dnr 2004/02831). En kort sammanfattning återfinns i artikeln Miljöoch hälsotvister i Världshandelsorganisationen (dokument nummer 26308,
2008-10-28).
10(37)
grund av miljö- och hälsoskäl. I artikeln behandlas också begreppet
”samma slags varor” med utgångspunkt i den s.k. asbesttvisten.7
Följande slutsatser drogs:
”Flera av GATT:s grundläggande principer8 gäller för ”samma slags
varor”, varför det är viktigt vid en tvist att veta om varor med samma
användning men med olika miljö- och hälsoeffekter kan betraktas som
”samma slags varor”.
Bakgrunden till asbesttvisten var att Frankrike infört ett förbud, inklusive
ett importförbud, mot asbest och asbestprodukter. Kanada hävdade att
importrestriktionerna stred mot grundläggande WTO-avtal såsom SPS-9,
TBT-10 och GATT-avtalet, och vände sig särskilt mot ett förbud mot
asbest med krysolitfibrer.
Frankrike förbjöd import av betong som innehöll cancerframkallande
asbest, men tillät inhemsk produktion och försäljning av betong som
innehöll cellulosa som inte var giftig.
Överprövningsorganet fann att det vid en sammanvägning av olika
kriterier för vad som konstituerade ”samma slags varor” (produktens
fysiska beståndsdelar och slutanvändning, konsumentpreferenser och
tullklassificering) inte gick att dra slutsatsen att de jämförda
fiberprodukterna utgjorde ”samma slags varor”. Överprövningsorganet
godtog inte Kanadas argument att de jämförda varorna utgjorde ”samma
slags varor”, på grundval av att de olika produkterna medförde olika
hälsorisker.11 I tvisten konstaterar överprövningsorganet att om två
produkter som i övrigt liknar varandra medför olika hälsorisker, så
behöver de nödvändigtvis inte vara av samma slag enligt lydelsen i
GATT artikel III. När det gällde bedömningen av åtgärdens
”nödvändighet” konstaterades att om skyddsambitionerna är tillräckligt
höga, betraktas även betydande ingrepp i handeln, såsom ett rent
importförbud, som ”nödvändiga”.
4.4
WTO och försiktighetsprincipen
Hänvisningar till försiktighetsprincipen har blivit vanligt på
miljöområdet. Tänkandet finns även med i flera internationella
7
För en beskrivning av asbesttvisten hänvisas till dnr 2001/00867 respektive
2004/02831
8
Främst artikel I och III i GATT
9
Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, Avtal
om tillämpning av sanitära och fytosanitära åtgärder, SPS, 1995.
10
Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT (1980, rev. 1995). TBTavtalet stadgar att tekniska föreskrifter, standarder och procedurer för
bedömning av överensstämmelse inte får utarbetas, antas eller tillämpas med
avsikt eller med verkan att skapa onödiga hinder för internationell handel, det
vill säga otillbörligt tekniska handelshinder.
11
En medlem i överprövningsorganet ansåg dessutom, i en avvikande åsikt, att
skillnader i hälsorisker utgjorde grund för att dra slutsatsen att det inte rörde sig
om ”samma slags varor”.
11(37)
miljökonventioner samt i Rio-deklarationen, dock utan anvisningar för
tillämpning. Kommerskollegium ombads 1999 av Utrikesdepartementet
att analysera vilket utrymme som WTO-regelverket medgav att beakta
försiktighetsprincipen samt om det fanns behov av och förutsättningar för
att på något område vidga detta.12
I arbetet kunde kollegiet inte identifiera några specifika svenska intressen
vare sig för att utvidga eller inskränka de möjligheter som finns i WTO
för att tillämpa ett försiktighetstänkande i nationell lagstiftning.
Följande slutsatser drogs:
”Kollegiet ser inget behov av ändringar i WTO-regelverket. Detta
utesluter dock inte att skillnader mellan olika länders lagstiftning
och praxis i framtiden kan vålla konflikter som kan behöva mötas
med nya regler i WTO.
Kollegiet anser inte att det finns behov av att försöka åstadkomma
en närmare definition av försiktighetsprincipen i WTO. Om en
sådan diskussion ändå skulle komma till stånd, är det troligen svårt
att komma fram till något mer än en mycket allmän formulering,
som ändå ger utrymme för olika tolkningar. Det är inte givet att
detta skulle leda till färre konflikter.
Det ligger enligt vår uppfattning inte i Sveriges intresse att öppna
för åtgärder som uppfattas som godtyckliga. En eventuell explicit
öppning för att tillämpa försiktighetsprincipen bör därför, på
samma sätt som i SPS-avtalet, balanseras med strikta krav på
vetenskapligt underlag. Kollegiet framhöll att det inte kan vara ett
övergripande nationellt intresse att låta miljöpolitiska intressen få
till effekt att oberättigade handelshinder skapas. En fri världshandel
med klara spelregler befrämjar en hållbar ekonomisk utveckling,
som i sin tur är en förutsättning för en hållbar ekologisk utveckling.
En annan fråga är om en eventuell försiktighetsprincip skulle kunna
definieras på ett enhetligt sätt på alla områden. Det ligger i Sveriges
övergripande handelspolitiska intresse att det multilaterala systemet
blir så transparent och förutsebart som möjligt. Detta talar för att
bestämmelserna och uttolkningarna med syfte att tillämpa en
eventuell explicit försiktighetsprincip får övergripande giltighet och
alltså borde gälla lika för alla sektorer.
Det är angeläget att i det framtida arbetet säkerställa en
kontinuerlig och öppen samverkan i dessa frågor mellan
handelspolitiskt ansvariga, övriga berörda politiskt ansvariga,
näringslivs- och konsumentintressen o.s.v., såväl nationellt som
internationellt. En gemensam kunskapsbas är ett grundläggande
villkor för att minimera risken för konflikter och för att i specifika
fall kunna nå samförstånd om vad som är rimliga försiktighetsmått.
12
WTO och försiktighetsprincipen (dnr 1999/02060)
12(37)
I stället för ändringar i WTO-regelverket förordar kollegiet en
fortsatt dialog om vad principen innebär och hur man kan förhindra
att den används i protektionistiska syften.”
4.5
Kyotoprotokollet och handelsregler –
harmoni eller konflikt?
I samarbete med Naturvårdsverket gjorde kollegiet en studie av Kyotoavtalets bindande åtaganden och vilka effekter för handeln som olika
åtgärder för att uppnå dem kunde få. Detta utmynnade i en rapport på
engelska med titeln ”Climate and Trade Rules – harmony or conflict”
(Kommerskollegium 2004).13
Slutsatserna var att det finns utrymme i WTO-regelverket för
handelsrelaterade åtgärder men att det gäller att ta hänsyn till WTO:s
regler vid utformningen av styrmedel på klimatområdet såsom krav på
offentlig upphandling, subventioner, koldioxid- och energiskatter,
utsläppshandel och projektbaserade mekanismer.
Rapporten angav också några områden där risken för konflikter med
handelsreglerna var särskilt stora, nämligen vid utformningen av tekniska
föreskrifter och standarder som gäller icke produktrelaterade
produktionsmetoder samt vid olika former av gränsjusteringsåtgärder.
Det angavs också en risk för konflikt mellan de olika systemen för
tvistlösning i Kyotoavtalet respektive WTO:s tvistlösningsmekanism.
4.6
Ett grönare WTO
På uppdrag av UD lämnade kollegiet år 2002 förslag till svenska initiativ
för att öka miljöhänsynen inom WTO. 14 I utredningen framhölls att
WTO:s regler redan idag tillåter åtgärder för att skydda miljön. Följande
förslag lämnades för att WTO ytterligare skulle verka för hållbar
utveckling:
”Bedöm olika åtgärders konsekvenser för hållbar utveckling i alla
dess dimensioner, utveckla mätmetoder och indikatorer.
Lös tvister mellan två parter i ett multilateralt miljöavtal (MEA)
inom det avtalets ram och dra inte tvister inför WTO.
Utveckla en konsultationsmekanism för att undvika tvister som rör
förhållandet mellan handelsåtgärder enligt en MEA och WTO:s
regler.
Utveckla en uppförandekod för miljömärkning.
Analysera subventioners effekter för hållbar utveckling t.ex.
jordbruks-och fiskesubventioner. ”
13
14
Dnr 2003/00423
Ett grönare WTO (dnr 2002/00797)
13(37)
4.7
Handelsaspekter på
biodrivmedelsområdet
Mot bakgrund av att den internationella efterfrågan på biodrivmedel hade
ökat stadigt, främst för att minska beroendet av fossila bränslen,
genomförde kollegiet 2007 på eget initiativ en studie av handelsaspekter
på detta område.15 Frågan var om främjande av inhemskt producerade
biodrivmedel var långsiktigt ekonomiskt hållbart, om detta skedde genom
olika former av subventioner och handelshinder.
Förutom att se till samhällsekonomisk effektivitet granskades också
andra bevekelsegrunder som kunde finnas att – trots att det inte är
kostnadseffektivt – ändå främja en inhemsk produktion (eller produktion
inom EU) av biodrivmedel.
Kollegiet fastslog därvid följande:
”Hanteringen av importerade och egenproducerade biodrivmedel
eller andra alternativa bränslen måste ske och prövas utifrån våra
förpliktelser gentemot WTO:s regler. Om samhället av olika skäl
finner anledning att förändra eller skynda på utvecklingen mot en
ökad självförsörjning av drivmedel genom olika statliga styrmedel
kan effekten bli hämmande genom att tredje partsintressen anses
påverkade och därmed kan tvinga fram andra lösningar inom ramen
för WTO:s tvistlösningssystem. De styrmedel som används bör
därför noga vägas mot WTO:s regler och avtal.
Kollegiets slutsats är därför att biodrivmedel bör produceras och
exporteras av de länder som har de bästa förutsättningarna. Om
handeln begränsas eller fördyras genom tullar blir det ett samhällsekonomiskt olönsamt utnyttjande av resurserna, vilket leder till
högre kostnader för samhället i sin helhet och för konsumenterna.
På det globala planet leder den ineffektiva resursfördelningen till
att länder hindras från att kunna använda sig av sina komparativa
fördelar och genom en liberaliserad handel uppnå en ekonomisk
hållbarhet. Detta drabbar inte minst producenter i utvecklingsländerna. Det miljöpolitiska målet att reducera utsläppen av växthusgaser bör inte användas till intäkt för att öka produktionen av
biodrivmedel. Tvärtom kan detta mål uppnås på ett mer effektivt
sätt genom att EU importerar etanol. Även om det skulle vara
fysiskt möjligt är det inte samhällsekonomiskt hållbart att på
konstlad väg genom tullskydd och olika produktionsstöd driva fram
en mindre effektiv produktion inom EU.
Enligt de uppskattningar som finns av efterfrågeutvecklingen
kommer troligen efterfrågan på biobränslen att öka parallellt med
att utbudet på olja stagnerar eller minskar, varför skydd i form av
tullar och subventioner knappast behövs, utom möjligen till
forskning och utveckling i ett inledningsskede. Om efterfrågan i
snabbt industrialiserade länder som Kina och Indien fortsätter att
15
Handelsaspekter på biodrivmedelsområdet (dnr 2007/00109)
14(37)
öka bör produktionen kunna öka utan skydd i form av handelshindrande åtgärder. Om fri handel och marknadskrafterna får råda
kommer den produktion som är lönsam att komma till stånd.
Målet ur ett samhällsekonomiskt hållbarhetsperspektiv bör därför
vara att verka för en eliminering eller kraftig reducering av tullen
på etanol.
Kollegiet konstaterar alltså att EU genom import av biodrivmedel
kan reducera utsläppen av växthusgaser på ett mer kostnadseffektivt sätt än genom att använda inhemskt producerade
drivmedel.”
4.8
Handel och transporter
Kollegiet har i rapporten ”Handel, transporter och konsumtion: hur
påverkas klimatet”16 samt i skriften ”Handelsperspektiv på
närproducerade livsmedel”17 kommenterat frågan om handel och
transporter och även gjort en koppling till uppmaningar att handla
närproducerat.
Kollegiet bemötte den intuitiva uppfattningen att ökad handel skadar
miljön genom fler och längre transporter och att det därför är bättre att
handla lokalt. Kollegiet framförde bland annat att om olika typer av
transporter bär sin fulla kostnad, inklusive eventuell kostnad för negativ
miljöpåverkan, sker inte fler transporter än vad som är
samhällsekonomiskt motiverat och transporterna blir av rätt typ. Men om
kostnaderna för transporterna inte inkluderar deras fulla miljöpåverkan,
dvs. även s.k. externa kostnader, sker fler transporter och framförallt fel
typ av transporter.
Kollegiet drog följande slutsatser:
”Det är viktigt att se på en varas klimatpåverkan ur ett
helhetsperspektiv, där transportledet ofta bara utgör en liten del.
Hur stor transportledets klimatpåverkan är för en vara beror
exempelvis på om den har fraktats med fartyg eller med flyg. En
mycket stor del av världshandeln transporteras idag med sjöfart
vilket är ett relativt klimatvänligt transportmedel. Studier på
livsmedelssektorn visar att huvuddelen av utsläppen från livsmedel
ofta sker i produktionen och inte under transporten. Utsläppen i
produktionsledet kan skilja sig markant för samma vara beroende
på hur den har producerats. Att till exempel köpa en lokalt odlad
grönsak, till exempel en tomat, kan verka miljövänligt men behöver
inte alltid vara det. Fjärrproducerade varor kan i vissa fall vara ett
bättre val för klimatet än närproducerade, trots det långa
transportavståndet. Ett sådant exempel är frilandsodlade
fjärrproducerade snittblommor eller grönsaker kontra
närproducerade odlade i fossilbränsle-uppvärmda växthus. Ett
annat exempel är närproducerad frukt som konsumeras utanför
16
17
Kommerskollegium 2012:3 (dnr 2011/01770)
Dnr 2012/00389
15(37)
skördesäsongen, vilket då kan kräva energislukande förvaring,
jämfört med frukt importerad från länder med annat klimat. För
nötkött spelar transportledets klimatpåverkan genomgående en
mycket liten roll i förhållande till själva produktionen, vars
klimatpåverkan kan skilja sig stort i olika delar av världen.”
4.9
Överföring av klimatvänlig teknik
År 2009 bad UD Kommerskollegium att göra en sammanställning av
frågor på det handelspolitiska området som kan aktualiseras i samband
med förhandlingar om utveckling och överföring av klimatvänlig
teknik18. Kollegiets underströk att klimatförhandlingarna inte bör
användas för att ändra det handelspolitiska regelverket.
Kollegiet framförde:
”En konkretisering och implementering av eventuella
liberaliseringar av klimatvaror och klimattjänster bör göras inom
ramen för handelspolitiken. Vidare förordar kollegiet att
immaterialrättsfrågor lämnas utanför klimatförhandlingarna.
Hänvisningar till rådande regelverk bör räcka och
klimatförhandlingarna får inte användas som ett forum för
omförhandlingar av andra internationella avtal t ex TRIPSavtalet.19 Utvecklingsländernas deltagande i utformningen av
internationella standarder på klimatområdet är betydelsefullt och
kan tjäna som en motor för att utvecklingsländernas handel.
Utländska investeringar är centrala för att utveckla och sprida
miljövänlig och energieffektiv teknologi. Existerande regler i
investeringsavtal om icke-diskriminering av utländska investerare
och skydd för redan gjorda investeringar måste beaktas.”
4.10
Gränsjusteringsåtgärder inom
klimatpolitiken
I olika sammanhang har framförts förslag om att nationell klimatpolitik
riktad mot inhemsk produktion ska kompletteras med koldioxidtullar
eller krav på köp av utsläppsrätter (sammantaget kallat
gränsjusteringsåtgärder) på import från länder som inte har en lika
ambitiös klimatpolitik t.ex. sådana som inte gjort åtaganden om
utsläppsminskningar enligt internationella klimatavtal20. De vanligaste
argumenten är att inhemska företag inte ska få försämrad konkurrenskraft
av den unilateralt förda klimatpolitiken. Ett annat argument är att man
18
Handelspolitiska problemområden vid utveckling och överföring av
klimatvänlig teknik (dnr 2009/00865)
19
Avtal inom WTO om immateriella rättigheter (Agreement on Trade Related
Intellectual Property Rights)
20
FN:s klimatkonvention ”United Nations Framework Convention on Climate
Change, UNFCCC” från 1992 och dess protokoll bl.a. från partskonferensen i
Kyoto 1997 det s.k. Kyoto-protokollet
16(37)
därigenom skall hindra produktion med höga utsläpp från att flytta till
länder med lägre utsläppsbegränsningar (s.k. koldioxidläckage).
Kollegiet har gjort en analys av juridiska, ekonomiska och praktiska
aspekter av sådana åtgärder. 21
Kollegiet framhöll följande beträffande den juridiska bedömningen av
WTO-förenligheten av åtgärderna:
”Det första alternativet gäller möjligheten att tillämpa vedertagna
GATT-principer om gränsskattejustering även för koldioxidskatter.
Huvudfåran tycks dock vara att miljöskatter är en produktionsskatt
och således en direkt skatt som inte kan justeras vid gränsen.
Det andra alternativet är att kunna visa att en gränsjusteringsåtgärd
inte diskriminerar mellan inhemska och importerade varor. Avgörande är om varor som skiljer sig i sina produktionsmetoder, med
exempelvis olika utsläpp av växthusgaser, kan anses vara olika
varor.
Det tredje alternativet gäller möjligheten att rättfärdiga en åtgärd
enligt GATT:s undantagsregler för miljö. För att uppfylla förutsättningar måste kunna påvisas att åtgärden utformats för och
bidrar till att skydda jordens klimat. Undantaget kräver därutöver
att åtgärdens tillämpning inte innebär en godtycklig eller
oberättigad diskriminering mellan medlemmar där samma
förhållanden råder eller en förtäckt inskränkning av internationell
handel.”
När det gällde ekonomiska konsekvenser framhölls bl.a. följande:
”Bland ekonomiska konsekvenser kan noteras att en rad förutsättningar måste vara uppfyllda för att gränsjusteringsåtgärder ska
få effekt. En förutsättning är att kompensera inhemska producenter
för klimatåtgärders kostnader vid export. Detta för att säkerställa att
de inte ska komma i ett sämre läge än sina konkurrenter på de internationella marknaderna. Sådana åtgärder finns emellertid inte med i
hittillsvarande förslag till gränsjusteringsåtgärder.”
När det gäller administrativa effekter konstaterade kollegiet att ett system
för gränsjusteringsåtgärder skulle vara svåradministrerat eftersom det
torde vara svårt att mäta hur mycket koldioxid utsläppts under
produktionsprocessen av varor.
Kollegiet ansåg slutligen att det var juridiskt tveksamt att använda
WTO:s regler för åtgärder som syftar till att påverka ett annat lands
ställningstagande i klimatfrågan. En sådan politik skulle också riskera att
alienera USA i förhandlingarna om ett avtal post Kyoto, vilket skulle
motverka syftet med åtgärderna.
21
Handel och klimat - juridiska och ekonomiska aspekter av klimatrelaterade
gränsjusteringsåtgärder (Kommerskollegium 2009:2) samt rapporten ”Practical
Aspects of Border Carbon Adjustment Measures” (Kommerskollegium 2010:5)
17(37)
4.11
Miljömärkning
Kommerskollegium överlämnade år 2000 en utredning till UD om
privaträttsliga krav på den inre marknaden22. Det konstaterades att
privaträttsliga krav kan få handelshindrande effekter på den inre
marknaden och att EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet kunde bli
tillämpliga bl.a. vid situationer då det förelåg en blandning av
privaträttsligt och offentligt agerande. UD gav år 2003
Kommerskollegium i uppdrag att genomföra en förnyad utredning
avseende privata och offentliga frivilliga märkesordningar och deras
påverkan på den inre marknaden.23
Kollegiet kom i denna utredning fram till följande:
”Frivilliga märkningssystem är bra när de på ett enkelt sätt ger
vägledning, och därmed ett mervärde, till konsumenterna. Men
frivilliga märkningssystem kan ge negativa bieffekter, bl.a. genom
att verka kostnadshöjande och orsaka handelshinder. Kollegiet
anser att öppenhet i hur de frivilliga systemen är uppbyggda –
kriterier, prövningsprocess, möjlighet att ansluta sig etc. – är en
stor fördel för både konsumenter och handelsintressen. Slutligen
konstateras att den ofta nationella eller lokala räckvidden av
märkningssystemen i sig verkar handelshindrande samt att statliga
organ bör vara noga med hur de agerar så att deras egna åtgärder
inte ger negativa bieffekter.”
Kollegiet såg i utredningen olika tänkbara ambitionsnivåer för ett
agerande, från bindande regler som reglerar alla aktiviteter inom frivillig
märkning eller enbart staters agerande till en uppförandekod eller
åtgärder som inte innefattar lagstiftning eller uppförandekod.
I utredningen förordade kollegiet att Sverige inriktar sig på att söka
någon form av internationell lösning baserat på ”soft-law” i form av en
uppförandekod. Kollegiet framförde:
”Oavsett val av handlingsväg är det en fullständig nödvändighet att
det system som utvecklas tas fram i nära samråd med de privata
organ som i dag driver etablerade märkningssystem. Anslutna
parter måste vara medvetna om, och tvingade att följa, de
skyldigheter som följer av TBT-avtalet i WTO. Införandet av en
kod för i första hand statliga organ får inte uppfattas som om
märkningen i fråga har en särställning innebärande att staten är
garant för märkningen. Att undvika att statliga åtgärder snedvrider
marknadens efterfrågan av viss märkning måste vara en
huvuduppgift vid kodens utformning och dess uppföljning.”
Kollegiet har också på uppdrag av UD undersökt svenska prioriteringar
inför kommande diskussioner i WTO om miljömärkning 24. I utredningen
identifierade kollegiet ett antal frågeställningar inför det fortsatta WTO-
22
Privaträttsliga krav på den inre marknaden (dnr 1999/02375)
System för frivillig märkning och den inre marknaden (dnr 2003/00418)
24
Svenska prioriteringar inför kommande diskussioner i WTO om
miljömärkning (dnr 2002/01197)
23
18(37)
arbetet. Det gällde främst om privata, frivilliga system skulle kunna
omfattas av TBT-avtalet, om även icke-produktrelaterade märkningar
skulle kunna ingå i en utvidgning av TBT-avtalets räckvidd – något som
kollegiet bedömde som svårgenomförbart. Vidare framfördes:
”Även gränsdragning mellan produktrelaterad och ickeproduktrelaterad märkning kan vara svår, liksom om märkningen
även innefattar sociala och etiska aspekter. Kan marknaden själv
åstadkomma en harmonisering och öppenhet och kan kriterierna i
ISO 14020-serien tillämpas? Hur ska systemen vara utformade för
att inte verka handelshindrande och hur påverkas små företag
respektive företag i utvecklingsländer av märkningssystemen? ”
I utredningen lämnades också synpunkter inför förhandlingar i Doharundan i WTO:
”Miljömärkningssystem som utgår från varors livscykelperspektiv
förekommer i allt fler länder. Detta har ökat behovet av att
tydliggöra relationen till WTO-regelverket, i första hand TBTavtalet, men även GATT:s artikel III om nationell behandling av
samma slags varor samt GATT:s artikel XX om allmänna
undantag.
Obligatoriska miljömärkningssystem omfattas av TBT-avtalets
bestämmelser om tekniska föreskrifter vad gäller alla
produktionsprocesser (PPMs) som sammanhänger med
varuegenskaper. För aspekter som gäller icke-varurelaterade PPMs
(NPRPPMs)25 i sådana system är TBT-avtalet inte tillämpligt.
Sådana kan då behandlas i kommittén för handel/miljö (CTE).”
5 Yttranden inom olika ämnesområden
De analyser och resonemang som redovisats i större utredningar har även
varit vägledande för ställningstagandena i våra remissyttranden. Under de
senaste 10-15 åren har kollegiet yttrat sig över en mängd remisser med
koppling till handel och miljöområdet.
I det följande återges ställningstaganden inom en del ämnesområden som
ofta förekommit i remisser från regeringskansliet eller olika myndigheter.
Det är ingen heltäckande beskrivning utan endast exempel från olika
remisser som kollegiet besvarat.
5.1
Klimatpolitik
Kommerskollegium har yttrat sig över klimatberedningens betänkande
Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24).26 I detta yttrande finns många av
kollegiets principiella synpunkter på styrmedel i klimatpolitiken. Dessa
synpunkter har framförts i flera senare remissvar samt i olika
sammanhang då styrmedel diskuterats bl.a. inom ramen för
miljömålsarbetet. Som övergripande synpunkter framförde kollegiet:
25
26
Non product-related Production and Processing Methods
Dnr 2008/00285
19(37)
”Principiellt stöder kollegiet användning av styrmedel för att
korrigera marknadsmisslyckanden. Ekonomiska styrmedel i
miljöpolitiken, vilka internaliserar miljökostnaderna, ökar
förutsättningarna för frihandeln att bidra till en effektiv
resursanvändning och välfärdsutveckling.
Kollegiet välkomnar internationella lösningar och samordning på
EU-nivå. Sverige bör vara pådrivande inom EU och utöva
inflytande på det globala klimatsamarbetet. Bindande mål och
styrmedel på EU-nivå utvecklas alltmer, vilket innebär att behovet
av nationella regler, som kan riskera att fragmentera den inre
marknaden minskar.”
I betänkandet behandlas ett antal styrmedel som kollegiet kommenterat
på följande sätt:
5.1.1 Handel med utsläppsrätter
”Ett sätt att korrigera marknadsmisslyckanden på klimatområdet är
handel med utsläppsrätter. Sådana kan vara utformade på olika sätt.
Det gäller exempelvis hur de delas ut, antingen genom gratis
tilldelning eller auktionering, samt vilka sektorer som skall
omfattas av utsläppshandeln. Användningen av flexibla
mekanismer27 för att uppnå utsläppsmålen ingår också i
utformningen av utsläppshandelssystemet.
Kollegiet anser i princip att utsläppshandel bör omfatta så många
sektorer som möjligt eftersom det är ett kostnadseffektivt sätt att
prissätta miljökostnaden. Kollegiet har i tidigare yttranden
välkomnat att revideringen av utsläppshandelsdirektivet innehåller
en utökning till fler sektorer. Kollegiets uppfattning är att det på
lång sikt bör vara ett enhetligt utsläppshandelssystem och att alla
sektorer bör ingå för att uppnå enhetlighet och samhällsekonomisk
effektivitet.
Kollegiet förordar auktionering som tilldelningssystem, eftersom
marknadsmekanismerna då används och det inte sker någon
konkurrenssnedvridande gratis tilldelning till vissa sektorer.
Kollegiet anser att det ska vara möjligt att genom de flexibla
mekanismerna vidta åtgärder för utsläppsminskningar i länder och
regioner där de kan genomföras till en lägre kostnad. Det globala
klimatmålet uppnås därmed på ett kostnadseffektivt sätt.”
27
Enligt Kyoto-avtalet finns möjligheter att finansiera utsläppsminskningar i
andra länder om det är mer kostnadseffektivt än att minska de inhemska
utsläppen. Det finns tre typer av mekanismer, nämligen Joint Implementation
(JI), Clean Development Mechanism (CDM) och utsläppshandel.
20(37)
5.1.2 Koldioxidskatt
”Ett annat sätt att korrigera marknadsmisslyckanden på
klimatområdet är koldioxidskatt, vilket finns i Sverige, men inte i
så många EU-länder. Strävan skulle vara att införa sådana inom
hela EU, men med tanke på att skatter inte ligger inom
gemenskapskompetensen har det inte ansetts vara möjligt att införa
en enhetlig koldioxidskatt. Därför har utsläppshandelssystemet
setts som mer politiskt möjligt att införa.
Kollegiet ser också energibeskattning som ett sätt att internalisera
kostnader i form av skador på klimatet och därmed ge tydliga
signaler till den som svarar för utsläppen.”
Kollegiet har yttrat sig över ett antal remisser om beskattning av energi,
t.ex. ”Effektivare skatter på klimat- och energiområdet” 28 samt
”Beskattning av energi”29.
5.1.3 Statliga stödåtgärder
I yttrandet över Svensk klimatpolitik (dnr 2008/00285) kommenterade
kollegiet också förslag om statliga stödåtgärder:
”Som grundprincip anser kollegiet att statliga stödåtgärder bör
undvikas eftersom de kan leda till konkurrenssnedvridningar. Det
är viktigt att statliga stödåtgärder ges i ett utvecklingsskede t.ex. av
förnybara energikällor för att minska klimatpåverkan.”
EU har i ”Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd”
(2008/C82/01) uppmuntrat medlemsstaterna att genomföra ett bättre
riktat stöd och att göra analyser av effektiviteten i statsstöd till
miljöåtgärder. Arbete pågår på många håll för att analysera miljöskadliga
subventioner t ex stöd till fossila bränslen och hur det kan avvecklas bl.a.
inom det internationella nätverket ”Friends of Fossil Fuels Subsidies
Reform”. Syftet är att skapa en större krets av länder som arbetar för att
avveckla subventioner till fossila bränslen. Från svensk sida leds arbetet
av Miljödepartementet med deltagande från andra departement och
myndigheter.
5.1.4 Klimatstrategier
Kommerskollegium har lämnat synpunkter på fyra rapporter inför den
svenska kontrollstationen 2004 då klimatpolitiken skulle följas upp.
Kollegiet har kommenterat olika förslag till strategier på klimatområdet. I
det följande redogörs för några av dessa yttranden.
I ett yttrande över svensk klimatstrategi betonade kollegiet vikten av att
Sverige spelar en aktiv roll i de internationella klimatförhandlingarna för
att söka globala lösningar.30 Vidare rekommenderade vi att Sverige bör
28
Ds 2009:24, dnr 2009/00617
Dnr 2011/00737
30
Kommerskollegiums kommentar till förslag till svensk klimatstrategi SOU
2000:23 (dnr 2000/01088)
29
21(37)
utnyttja de flexibla mekanismerna inom Kyotoprotokollet. På så vis kan
vi uppnå kostnadseffektiva utsläppsminskningar och samtidigt undvika
att svensk energiintensiv basindustri drabbas onödigt hårt. Detta
konstaterade kollegiet också i yttrandet över utredningen ”Handla för att
uppnå klimatmål” och i kommentarer till EU-kommissionens grönbok
om handel med utsläppsrätter.31
I ett yttrande över FlexMex2-utredningen (SOU 2003:120) ansåg
kollegiet både från ett samhällsekonomiskt och från ett
konkurrensperspektiv att anläggningar som omfattas av det begränsade
EU-systemet för handel med utsläppsrätter bör befrias från
koldioxidskatt.32 Här påpekade vi dock vikten av att tilldelningen av
utsläppsrätter inte otillbörligt bör gynna sektorer som inkluderas i
handelssystemet. Om tilldelningen blir för generös riskerar den att
komma i konflikt med EU:s statsstöds- och konkurrensregler och WTO:s
avtal om subventioner och utjämningsåtgärder.
Vidare framförde kollegiet:
”Kollegiet ser positivt på att använda de projektbaserade
mekanismerna, vilka kan understödja den internationella processen
på klimatområdet och därmed medverka till att fler länder
ratificerar klimatöverenskommelser samt till mer långtgående
internationella åtaganden.”
Kollegiet kritiserade utredningens förslag att projektkrediter som
genereras av statlig inblandning i projekt inom Joint Implementation (JI)
och Clean Development Mechanism (CDM) inte heller skulle användas –
ens delvis – för att uppnå det svenska klimatmålet om en fyraprocentig
minskning av CO2 jämfört med 1990-års nivå. Utifrån ett
samhällsekonomiskt perspektiv ansåg kollegiet detta vara beklagansvärt.
Kollegiet framförde: ”Marginalkostnaden för att uppnå
utsläppsminskningar i värdländerna är i allmänhet avsevärt lägre än i
Sverige.”
Kollegiet välkomnade förslaget om aktivt deltagande i den kommande
utvärderingen av EU:s handelssystem och betonade vikten av att Sverige
lyfte fram de frågor som omnämndes i FlexMex2-utredningen. Vidare
påminde kollegiet om att det vid analys och beslut om
tilldelningsmetoder/-principer var viktigt att beakta EU:s och WTO:s
regelverk. Kollegiet bedömde att auktionering som metod var att föredra
från såväl ett EU- och WTO-rättsligt som ett samhällsekonomiskt
perspektiv.
Kollegiet har vidare framfört:
”När det gäller EU:s handelssystems inverkan på svensk
basindustri understryker kollegiet vikten av att klimatåtgärder
vidtas gemensamt – av alla – på den globala nivån. På så vis kan
onödigt negativa konkurrenseffekter på svensk basindustri
31
Handla för att uppnå klimatmål SOU 2000:45 samt EU-kommissionens
grönbok om handel med utsläppsrätter KOM(00)87 (dnr 2000/01365)
32
Andra delbetänkandet från FlexMex2-utredningen SOU 2003:120 (dnr
2003/02883)
22(37)
undvikas. Detta bör särskilt beaktas i svenskt ställningstagande till
ett ”Post Kyoto”-avtal. När det gäller avskaffande av
koldioxidskatten för handlande sektorer kan detta delvis
kompensera för kostnaderna av handelssystemets införande. Detta
överensstämmer med kollegiets tidigare ställningstagande att
skatten bör tas bort för dessa sektorer.”
När det gäller synpunkter på utvecklingen ”Post Kyoto” har kollegiet
framfört att det är centralt med ett högt deltagande i ett avtal efter 2012:
”Alla länder bör där förmås ta sitt ansvar för att vidta
klimatåtgärder. Gemensamma klimatåtgärder är mer
kostnadseffektiva och risken för konflikter på grund av ojämn
konkurrens kan minska. Med ett begränsat deltagande kan risken
öka för klimatrelaterade konflikter i WTO:s tvistlösningssystem,
något som skulle kunna få allvarliga följdverkningar för
klimatarbetet och det multilaterala handelssystemet.
Till sist innebär högt deltagande att nästan alla världens länder
”äger” processen och därmed kanske i högre grad integrerar
klimatfrågorna i övriga politikområden. Det kan också ge
utvecklingsländer mer inflytande om de deltar och tar ansvar
utifrån sina förutsättningar. En parallell kan dras till WTO där
utvecklingsländernas ”positiva” särbehandling ofta har kritiserats
för att istället ha underminerat deras inflytande och därmed delvis
undergrävt fördelar som WTO-medlemskapet kan innebära.
Forskning och utveckling kan innebära en värdefull
teknikstimulans utifrån ett klimatperspektiv. Det är emellertid
viktigt att såväl EU:s statsstöds- som WTO:s subventionsregler
beaktas.”
Kollegiet har yttrat sig över Naturvårdsverkets rapport ”Klimatfärdplan
2050”33 och därvid framfört:
”Klimatpolitikens utveckling i resten av världen har stor betydelse
för om det svenska agerandet för att nå målen blir framgångsrikt.
Kollegiet saknar det internationella perspektivet i rapporten och
framhåller att en minskning av utsläppen främst måste ske
internationellt, då Sverige andel av de globala utsläppen av
växthusgaser ligger under en halv procent enligt FN:s klimatpanel.
För att nå kostnadseffektiva lösningar på globala problem behövs
internationella lösningar och styrmedel.”
Förslaget innehöll också en differentierad klimatskatt på kött. Kollegiet
framhöll:
”Det är möjligt att införa punktskatter utan att detta strider mot de
internationella handelsreglerna i WTO beroende på hur kriterierna
för de differentierade skattenivåerna är utformade. Det är i grunden
inte förenligt med WTO-regelverket att använda kriterier som på
ett direkt eller indirekt sätt innebär diskriminering av importerade
varor i förhållande till inhemskt producerade varor. Även om
33
Dnr 2013/00167
23(37)
undantagsartikeln (XX) i GATT kan åberopas så gäller att
kriterierna inte får innebära en godtycklig diskriminering mellan
länder med samma förhållanden (klimatpåverkan av
köttproduktionen i detta fall) eller förtäckta handelshinder.”
5.2
Yttranden på bränsle- och
fordonsområdet
5.2.1 Fordonsskatter
I ett yttrande över Trafikverkets rapport "Regeringsuppdrag att belysa
skillnader i hälso- och miljöpåverkan av att använda diesel av miljöklass
1 och miljöklass 3" har kollegiet lämnat synpunkter på vikten av samordning inom EU när det gäller klassificering av bränslen.34 Kollegiet
framförde följande:
”Trafikverket föreslår att energiskatten skall användas för att
komma tillrätta med de något större hälso-och miljöproblem som
orsakas av miljöklass 3 jämfört med miljöklass 1. Utifrån en
samhällsekonomisk analys ges förslag på lämplig skatteskillnad
mellan de båda miljöklasserna och hur den kan förändras över tiden
fram till 2020.
Svensk miljöklass 1 har en annan specifikation än den europeiska
standarden EN590 vilket gör den till ett unikt svenskt bränsle. Det
påverkar både produktionskostnader och utsläpp när bränslet
används i motorerna.
Trafikverket har i sin rapport föreslagit en definition av parametrarna för miljöklass 1 och 3 diesel för den svenska marknaden i
samråd med Svenska Petroleum och Biodrivmedelsinstitutet.
Kommerskollegium framhöll att detta kan medföra att svenska
producenter får bättre förutsättningar. Dessutom tillverkas diesel av
miljöklass 1 främst i Sverige samt vid ett raffinaderi i Danmark och
ett i Finland. Åtgärder till förmån för miljöklass 1 kommer därför
att gynna försäljningen av denna svensktillverkade diesel. En
analys av åtgärden enligt EU:s statsstödsregler bör därför göras.
Kommerskollegium rekommenderar därför ett fortsatt arbete inom
EU, för att åstadkomma en gemensam miljöklassificering och
stimulera produktion av miljöklass 1 diesel inom hela EU.”
Kollegiet har också kommenterat förslaget ”Skatt på väg” (SOU
2004:63) om koldioxiddifferentierade fordonskatter för lätta bilar:35
”Kollegiet bedömer att förslaget bör vara förenligt med WTO:s
regelverk, givet att lagstiftningen inte missgynnar utländska biltillverkare. Förslaget innebär att högre skatt ska utgå för fordon som
34
35
Dnr 2013/00070
Dnr 2004/01368
24(37)
ger större utsläpp, även om differentieringen inte bygger på ett begränsat antal miljöklasser. Föreskriften är ändå ämnad att påverka
för-säljningen av fordon på ett tvingande sätt. Den bör därför
anmälas enligt direktiv 98/34/EG liksom den föreslagna
kilometerskatten för tunga fordon.
I de fall man föreslår statsstöd förutsätter vi att stödet ges restriktivt
och inom ramarna för EU:s och WTO:s regler. Långsiktighet och
förutsägbarhet genom stabila spelregler är viktiga förutsättningar
för att styra investeringar i önskad riktning.”
5.2.2 Supermiljöbilar
Kollegiet har också yttrat sig över förslag till supermiljöbilspremie.36
”Kollegiet välkomnar att premien riktas mot användningen och inte
mot produktionen av supermiljöbilar. Kollegiet vill också framhålla
att en analys av förenligheten med EU:s statsstödsregler behövde
göras samt att förslaget borde anmälas enligt direktiv 98/34/EG.” 37
5.2.3 Fossilfri fordonsflotta
Kollegiet har granskat förslag till en fossilfri fordonsflotta och framfört
följande synpunkter på utredningens förslag:38
”Vi anser att det är ineffektivt att särskilt rikta in sig på styrmedel
som främjar inhemskt producerat biodrivmedel. Biodrivmedel bör
produceras där det kan framställas ekonomiskt och resursmässigt
mest effektivt. Att verka för lägre tullar på biobränslen och
minskade subventioner på allt bränsle är ett av de mest effektiva
styrmedlen för att öka tillgången till och användningen av
biobränslen på global nivå.
Den EU-rättsliga analysen av prispremiemodellen bör utredas
ytterligare dels utifrån statsstödsreglerna, dels utifrån regler om fri
rörlighet för varor.
Kommerskollegium noterar att frågan om anmälningsplikt av
kvotpliktsystemet omnämns i betänkandet. Kollegiet föreslår att de
nya förslagen remitteras igen i ett senare beredningsskede för en
bedömning av anmälningsplikt.”
5.2.4 Biogas-yttranden
Kollegiet har i ett yttrande39 över förslag från
Energimarknadsinspektionen (rapporterna EI R2009:12 och EI
R2010:17) angående marknadsvillkoren för biogasproduktion
36
Dnr 2011/00593
Direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och
föreskrifter, infört i Sverige genom förordningen (1994:2029) om tekniska
regler
38
Dnr 2014/00414
39
Dnr 2011/00179
37
25(37)
kommenterat hur en övergång till biogas skall kunna stimuleras.
Kollegiet har där betonat importens roll. Kollegiet har betonat att det
centrala ur hållbarhetssynpunkt bör vara att främja användningen av
förnybar energi och inte produktion av svensk förnybar energi.
”Kollegiet anser att det är viktigt att förutsättningar för handel med
förnybar energi inte försämras. Detta gäller såväl export som
import av biogas.”
Kollegiet har också kommenterat förslag om ett ”marknadsbaserat”
stödsystem för biogasproduktion t ex ett system med avgifter från
lämpliga energislag och bränslen som kan finansiera ett produktionsstöd
för biogasproducenter. Kollegiet framhöll då:
”Kollegiet anser att generella stöd till förnybar energi är att föredra
och att man först efter ingående analys bör stödja en specifik form
av förnybar energi. Stöd till ett visst energislag kan störa
konkurrensen mellan olika typer av förnybar energi och även
försvåra handeln med förnybar energi. Kollegiet saknar en
diskussion om olika åtgärders kostnadseffektivitet. Likaså saknas
en EU-rättslig analys. Ett stödsystem till biogas ska utformas på ett
sätt som är förenligt med EU:s statsstödsregler, vilka i princip
förbjuder statliga stödåtgärder som snedvrider konkurrensen genom
att gynna vissa företag eller viss produktion.”
5.3
Miljökrav i offentlig upphandling
Kollegiet har yttrat sig över ”Nya regler för upphandling” (SOU 2014:51
och Ds 2014:25, den s.k. genomförandeutredningen)40 och där framhållit
en del otydligheter i förslaget som kan få implikationer för den
gränsöverskridande handeln. Bl.a. kan det vara svårt att bedöma hur långt
bak i leverantörskedjan som bedömningen utifrån miljö-, sociala och
arbetsrättsliga hänsyn skall göras. Kollegiet har också yttrat sig om
kommissionens förslag till nya direktiv och över kommissionens grönbok
om modernisering av reglerna.41
Kollegiet har också yttrat sig över upphandlingsutredningen ”Goda
affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12)”
och där framhållit att även om det utifrån regelverket är möjligt att ställa
miljö- och sociala krav är det viktigt att sådana krav i den praktiska
tillämpningen ställs på ett sätt som inte utesluter konkurrens och
gränsöverskridande handel. 42
Frågan om miljökrav i offentlig upphandling har tidigare kommenterats
utifrån handelspolitiska utgångspunkter bl.a. som svar på
Miljöstyrningsrådets förslag till kriterier för miljökrav i offentlig
upphandling av olika produkter.43 Det man bör notera är att
40
Dnr 2014/01312
Dnr 2012/00378 och dnr 2011/00204
42
Dnr 2013/00508
43
Se exempelvis yttrande över Miljöstyrningsrådets förslag till kriterier för
miljökrav för animaliska produkter (dnr 2010/00412) och yttrande över
Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier för måltidstjänster (dnr 2012/01163)
41
26(37)
kommentarerna utgick från då gällande direktiv för offentlig
upphandling. Det yttrandena främst handlade om var frågor om rätten till
ursprungsmärkning, vilket dock är en fråga som inte är så stor i
upphandlingssammanhang.
Kollegiet framförde generella synpunkter till Miljöstyrningsrådet i
samband med dessa yttranden, där vi framhöll:
”Det är väsentligt att vid utformningen av upphandlingskriterier inte
glömma bort det bakomliggande syftet med både den internationella och
europeiska regleringen av offentlig upphandling: att främja den fria
handeln samt att alla leverantörer ska behandlas lika. Principerna om
likabehandling och ickediskriminering, transparens och proportionalitet
är grundläggande för att den offentliga upphandlingen ska fylla sin
funktion, att använda skattemedel effektivt, både ur pris- och kvalitetssynpunkt. I den kontexten är handel och konkurrens viktiga verktyg – de
ger upphandlande myndigheter fler och bättre anbud att ta ställning till.
Enligt EU-rätten ges möjlighet att vid upphandlingsförfaranden ta andra
hänsyn än rent ekonomiska. Exempelvis finns utrymme att på grund av
sociala eller miljömässiga hänsyn frångå en rent effektivitetsbaserad
bedömning till förmån för andra värden, varav miljöhänsyn kan vara ett.
Sådana krav får dock inte innebära att leverantörer behandlas olika med
hänsyn till ursprung utan de måste, i likhet med andra upphandlingskrav,
utformas så att konkurrensen stimuleras.44
Upphandlingskriterierna ska därför utformas på ett sådant sätt att de inte
leder till de-facto-diskriminering av utländska leverantörer, varor eller
tjänster. Det kan uppstå de-facto- diskriminering om de krav som ställs
gynnar den nationella produktionen medan utländsk produktion förfördelas. Högt ställda krav kan få negativa effekter på konkurrensen genom
att försvåra för många leverantörer att delta, kanske särskilt utländska
som uppfyller de EU-gemensamma reglerna när det gäller miljö eller
djurskydd, men inte mer. Därför är det viktigt att vid utformningen av
tekniska specifikationer, tilldelningskriterier samt särskilda kontraktsvillkor noggrant överväga hur kraven kan komma att påverka konkurrensen. Kollegiet skulle gärna se att ett sådant resonemang fördes in i
kriteriedokumentet.
Eventuella klimatmärkningar i kriterierna bör ta hänsyn till alla led
i produktionskedjan och inte enbart ange eventuella maximinivåer
för klimatpåverkan från transporter. Ett sådant kriterium tenderar
att gynna närproducerade varor, trots att transporter i regel orsakar
en liten del av de totala utsläppen jämfört med andra delar av en
produkts livscykel. Samtidigt försämras konkurrensvillkoren för
anbudsgivare som säljer produkter från länder långt från den
svenska marknaden.”
44
Se bl.a. mål 207/83 Kommission mot Storbritannien [1985] REG 1201. Se
även artikel 23.8 i direktivet 2004/18/EG om samordning av förfarandena vid
offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EGT L 134).
27(37)
I en nyligen slutförd utredning ”Miljö-, sociala och arbetsrättsliga krav
i offentlig upphandling – en analys utifrån ett handelsperspektiv”45
framhåller kollegiet att miljö- och sociala hänsyn bör tas på ett sätt
som går hand i hand med en öppen handel. Det är svårt att säga generellt hur detta ska/kan göras eftersom de särskilda omständigheterna i
varje enskilt fall får avgöra vilka krav som kan eller bör ställas.
5.4
Kommerskollegiums ansvar i
miljömålssystemet
Kommerskollegium har sedan 2012 fått ett tydligt ansvar inom
miljömålssystemet och i kollegiets instruktion finns hållbar utveckling
inskrivet som ett mål.46
Kommerskollegium deltar som en av många myndighet med ansvar inom
miljömålssystemet i en samverkansgrupp under ledning av
Naturvårdsverket. Inom ramen för denna samverkan har kollegiet bl.a.
granskat olika texter om konsumtionsmönster bl.a. om vår konsumtions
påverkan på miljön i andra länder (ingår i det s.k. generationsmålet47).
Kollegiet har i detta arbete bl.a. framhållit följande:
”Ohållbara konsumtionsmönster kan innebära att vi konsumerar
mer av sådant som producerats på ett icke hållbart sätt. Det är dock
inte importen i sig som orsakar problemen. I många länder saknas
grundläggande miljö- och hälsolagstiftning alternativt finns brister i
hur lagstiftningen implementeras. Det är därför viktigt att genom
internationella förhandlingar och direkta kontakter påverka våra
handelspartner att utveckla styrmedel som ger incitament för en
hållbar produktion. Vi kan genom vår efterfrågan och genom att
ställa miljökrav på det vi köper stärka en utveckling i positiv
riktning.”
Kollegiet har också kommenterat enskilda myndigheters agerande för att
främja ett visst miljökvalitetsmål, det gäller främst Livsmedelsverkets råd
om Miljösmarta matval, där kollegiet framhöll att råden inte fick ge
intrycket att svensk produktion var att föredra eller att produktion i andra
delar av världen ofta skedde på ett miljömässigt sämre sätt. 48
Kommerskollegiums expertis har också blivit alltmer efterfrågad av
miljömyndigheter bl.a. Naturvårdsverket. Idag finns en större förståelse
än tidigare för handelns möjligheter att bidra till att uppnå miljömålen.
45
Dnr 2015/00577
Kommerskollegium ska inom sitt verksamhetsområde….verka för att det
generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har
fastställt nås, vid behov föreslå utvecklingsåtgärder samt rapportera till
Naturvårdsverket om miljöarbetet.
47
Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som
behöver ske inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. I målet står
bl.a. att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen inte får medföra ökade
miljö- eller hälsoproblem i andra länder.
48
Se intern PM 2011/01577 Livsmedelsverkets råd till konsumenter om miljösmarta matval- förhållandet till EU-rätten och Kommerskollegiums inställning
46
28(37)
Frågan om olika styrmedel och deras effekter har kommit i fokus och
kollegiets roll har ofta varit att kommentera olika styrmedels effekter på
handeln. Inte minst kollegiets aktiva roll som myndighet med ansvar
inom miljömålssystemet har förstärkt kollegiets inflytande och roll för
miljöarbetet.
I årsredovisningen för 2014 finns en återrapportering av hur kollegiet i
sitt arbete under 2014 verkat för att miljömålen skall uppnås. 49 Där
anges olika områden som kollegiet yttrat sig inom när det gäller remisser.
Vidare framhålls kollegiets roll att i det internationella
förhandlingsarbetet bidra till att handel och miljö blir ömsesidigt
stödjande. Slutsatsen är att sambandet handel och miljö alltmer blivit en
integrerad del av kollegiets verksamhet.
6 Kollegiets bidrag inför internationella
förhandlingar
Kommerskollegium bidrar fortlöpande med analyser till UD av texter och
egna förslag inför internationella förhandlingar om frihandelsavtal och
inom WTO, men också till de överläggningar som äger rum inom OECD
och avser olika analyser inom handel och miljöområdet, främst inom
kommittén för handel och miljö50 men också till OECD:s
handelskommitté. I det följande ges exempel på en del analyser i
förhandlingssammanhang.
6.1
Frihandelsavtalsförhandlingar
Kollegiet har analyserat många textförslag om miljömässigt hållbar
utveckling i olika frihandelsavtal. En omfattande analys av hur
miljöhänsyn kan formuleras i framtida regionala frihandelsavtal gjordes
av kollegiet 2004. 51
Följande rekommendationer lämnades av kollegiet:
”Frihandelsavtalen bör stödja den multilaterala
förhandlingsprocessen och stärka existerande multilaterala
åtaganden när det gäller handel och miljö. Avtalen bör beröra
länken mellan regionala avtal och multilaterala miljöavtal.
Specifika miljöåtaganden bör inkluderas i handelsavsnittet i det
regionala avtalet. En institutionell struktur med samarbetsorgan,
övervakningsorgan och efterlevnadsmekanismer bör skapas för att
övervaka, underlätta och stärka samarbete och åtaganden inom
handel och miljöområdet.
49
50
Kollegiets integrering av miljömålsarbetet, dnr 2013/01856-45
Joint Working Party on Trade and Environment
“Proposals for addressing environmental standards in future EU regional free
trade agreements” (dnr 2004/02194)
51
29(37)
Texterna som avser miljöåtaganden ska vara tydligt återgivna under
avsnittet hållbar utveckling. En bra början i denna riktning är
avtalet mellan EU och Mercosur.”
Under senare år har kollegiet lämnat ytterligare förslag till texter under
avsnittet hållbar utveckling i regionala avtal – ett sådant kapitel ingår
numera som “standard” och innefattar ofta också social hållbarhet och
inte enbart miljö. Tidigare fanns inget särskilt kapitel för hållbar
utveckling, men i senare avtal har man börjat integrera sociala och
miljörelaterade klausuler i ett gemensamt kapitel för handel och hållbar
utveckling. Sådana kapitel finns exempelvis i avtalen med Colombia,
Peru, Centralamerika, Cariforum och Sydkorea och i de nu pågående
förhandlingarna mellan EU och USA (TTIP). I avtalen framhålls att
parterna skall behålla sin rätt att självständigt bestämma skyddsnivåer
och att dessa inte skall sänkas i syfte att attrahera investeringar eller
främja export. EU söker inte harmonisering av miljö- och sociala
skyddsåtgärder och det finns inga sanktioner för åtaganden i detta kapitel
i avtalen. I stället finns mekanismer för dialog, samarbete och
övervakning.
I EU-kommissionens nya handelsstrategi nämns också hållbarhetskapitel
i frihandelsavtal som en möjlig väg att verka för hållbar utveckling.
6.2
Handel och miljö i WTO
Kollegiet har bistått regeringen med utredningar och löpande
granskningar och kommentarer inför de förhandlingar i WTO inom
handel/miljö som ägt rum med utgångspunkt från ministerdeklarationen i
Doha. Även tidigare har dock frågorna behandlats eftersom handel/miljö
funnits i WTO sedan dess bildande.
Hållbar utveckling och miljöskydd står med som mål i förordet till WTOavtalet från 1995. Detta har väglett WTO:s tvistlösningsorgan i dess
överväganden. Vidare har medlemsländernas ministrar enats om att
handel och miljö kan och måste vara ömsesidigt stödjande
(ministerdeklarationen från Doha 2001). I huvudavtalen för varu- och
tjänstehandeln (GATT och GATS) finns det möjlighet att göra undantag
från övriga regler om det behövs för att skydda människors, djurs eller
växters liv eller hälsa eller om en åtgärd görs för att skydda uttömliga
naturtillgångar. Men även i mer specifika avtal, som till exempel avtalet
om tekniska regler (TBT-avtalet), har miljöhänsyn skrivits in.
Inom WTO:s kommitté för handel och miljö (CTE) har man arbetat med
frågor om miljömärkning och miljökravs effekter på marknadstillträdet.
CTE har även sammanträtt särskilt – i s.k. specialsession (CTESS)52 – för
att förhandla om förhållandet mellan multilaterala miljöavtal (MEAs) och
WTO, informationsutbyte mellan MEAs och WTO samt
observatörsstatus för MEAs i WTO, och liberalisering av handeln med
miljövaror och miljötjänster. I WTO har även förhandlingar om regler för
fiskesubventioner ägt rum. Slutligen kan nämnas att CTE och kommittén
52
Committee on Trade and Environment Special Session
30(37)
för handel och utveckling har ett uppdrag att identifiera och diskutera
utvecklings- och miljöaspekter av förhandlingarna.
I allmänhet finns det goda möjligheter att i förenlighet med WTOreglerna använda sig av olika typer av miljöåtgärder som kan påverka
handeln, som till exempel subventioner, tekniska föreskrifter, skatter
m.m. Detta förutsätter att åtgärderna genomförs med miljöns bästa för
ögonen och på ett icke-diskriminerande och öppet sätt. WTO:s regler kan
dessutom bidra till att olika typer av miljöåtgärder blir mer
kostnadseffektiva och att de blir av eftersom reglerna kan göra det
mindre riskfyllt för olika aktörer att investera i miljöprojekt. Det är också
möjligt att WTO:s regler i viss mån kan förebygga att ett lands
miljöåtgärder blir mer handelshindrande än landet har avsett och än vad
som behövs för att uppnå miljömålet med åtgärden.
Det finns också möjlighet till positiva effekter mellan MEAs och WTO.
Handel kan bidra till att sprida miljöteknik som behövs för att genomföra
olika MEAs. WTO:s regelverk kan även bidra till gynnsamma
förhållanden för investeringar i t.ex. klimatrelaterade projekt. För WTO
är gemensamma, multilaterala åtgärder såsom i MEAs att föredra framför
länders ensidiga åtgärder, eftersom det bl.a. minskar risken för
godtycklighet och negativa effekter på handeln.
6.2.1 Förhandlingar i WTO om liberalisering av miljövaror och
miljötjänster
Att liberalisera handeln med miljövaror och miljötjänster ingår i
mandatet från Doha (Doha Development Agenda, DDA) som ligger till
grund för den nu pågående förhandlingsrundan inom WTO.
Förhandlingarna har visat på mycket olika uppfattningar om hur
miljövaror och miljötjänster skall definieras och vilket angreppssätt som
ska tillämpas. Man har arbetat med olika listor och i ordförandens
sammanfattning betonas att miljö- och utvecklingsaspekterna ska stå i
fokus vid valet av varor och tjänster.
Den senaste rapporten från ordföranden i CTESS är från 3 maj 2013
(TN/TE/INF/4/Rev.16). I en rapport (TN/TE/20) från april 2011 finns en
lista på alla förslag som kommit in till CTESS, uppställda enligt
tullnomenklaturen (HS-nummer), det är totalt 408 positioner. Sedan 2011
har inga nya dokument lämnats in till CTESS. Utifrån olika medlemmars
inlämnade förslag sammanställde WTO-sekretariatet en lista på över 300
positioner.
Kommerskollegium har analyserat de svenska intressena i flera
utredningar53. EU:s och även Sveriges uppfattning är att
varuomfattningen bör vara stor, men det har varit svårt att nå enighet om
detta. Förutom miljöargument finns från svensk sida ett starkt export- och
importintresse på hela miljövaruområdet, inte minst på energi- och
En större utredning var “Liberalisation of trade in environmental goods and
services – a negotiation strategy” (dnr 2001/02855)
53
31(37)
klimatområdet, där energi- och klimatteknik är ett stort svenskt intresse.
För att utveckla dessa tekniker behövs också import av olika
komponenter. 54 Sverige har i EU-kretsen sökt få gehör för att inkludera
bioetanol, trots att det är en jordbruksprodukt, men har hittills inte
lyckats.
6.2.2 Bedömning av Doha-rundans punkter
I maj 2011 gjorde kollegiet en bedömning av förhandlingsfrågorna på
miljöområdet. Miljöfrågor som ska förhandlas i Doha-rundan finns till
största delen under paragraf 31 (i-iii) i Doha Development Agenda
(DDA). Inte på någon av dessa punkter har förhandlingsresultat uppnåtts.
Kollegiet bedömde utsikterna för s.k. ”early harvest” som små både när
det gällde förhållandet mellan handelsåtgärder inom ramen för
multilaterala miljöavtal (MEAs) och WTO:s handelsregler (paragraf
31(i)) och observatörsstatus för sekretariaten i en del MEAs så att man
kan följa förhandlingarna i WTO (paragraf 31(ii)).
Den punkt som vållat mest diskussioner och arbete i förhandlingsgruppen
är paragraf 31(iii) ”liberalisering av handeln med miljövaror och
miljötjänster” (se ovan). Förhandlingarna är på miljövarusidan kopplade
till tullsänkningsförhandlingar inom ramen för förhandlingsgruppen för
icke-jordbruksvaror (NAMA) och liberalisering av handeln med
miljötjänster ska samordnas med tjänsteförhandlingarna. Eftersom man
fortfarande inte uppnått resultat på dessa områden har inte heller resultat
nåtts inom DDA paragraf 31(iii).
6.3
Internationellt avtal om miljövaror (EGA)
När det gäller liberalisering av miljövaror och miljötjänster
offentliggjordes i juli 2014 ett initiativ för att få till stånd ett plurilateralt
55
avtal på MFN-basis56 om ”green goods”57. Kommerskollegium har
bistått UD i förhandlingarna genom att analysera olika förslag utifrån
tullnivåer, handelsstatistik och olika företags beskrivningar av
miljönyttan för att få fram svenska intressen inom olika sektorer.
Kommerskollegium har också tagit fram en rapport om länken mellan
miljövaror och tjänster.58 Rapporten bygger på intervjuer med företag
54
Dnr 2004/00156
55
Med plurilaterala avtal menas avtal ingångna mellan ett mindre antal
medlemsländer i WTO till skillnad från multilaterala avtal som omfattar
samtliga medlemsländer.
56
Most Favoured Nation, artikel I i GATT. Innebär att varje fördel, till exempel
en tullsänkning, som en WTO-medlem ger till ett annat WTO-land, omedelbart
och ovillkorligt ska tillfalla alla övriga WTO-länder.
57
Environmental Goods Agreement (EGA)
”Making Green Trade Happen – Environmental Goods and Indispensable
Services” (dnr 2014/00127)
58
32(37)
som handlar med miljövaror på en lista som länder inom APEC59
förhandlat fram. Slutsatsen är att vissa tjänster är oumbärliga för handel
med miljövaror. Exempel på sådana tjänster är hopsättning och
montering, tekniska tester och analyser, utbildningstjänster, rådgivningsoch konsulttjänster, skötsel och reparation, datatjänster, forskning och
utveckling (FoU) och traditionella miljötjänster.
Presentation av rapporten har gjorts vid olika tekniska möten mellan
EU:s medlemsstater under hösten 2014 samt vid en konferens anordnad
av Kommerskollegium i Genève den 20 mars 2015 i anslutning till en av
förhandlingsrundorna.
Diskussioner inom EU pågår parallellt med förhandlingsrundor och dessa
har pågått under hela 2015. Till WTO:s ministerkonferens (MC10) i
Nairobi i december 2015 lämnade EGA:s förhandlingsordförande en
rapport om förhandlingsläget. Förhandlingarna kommer att fortsätta
under 2016.
7 Analys och slutsatser
Från att för omkring 10-15 år sen ha framhållit att miljöåtgärder måste
vara i samklang med handelsreglerna har kollegiet under senare år mer
framhållit handelns möjligheter att bidra till en hållbar ekologisk
utveckling. Kollegiet har, som denna utredning visat, presenterat flera
utredningar under den senaste 10-15 åren där vi visat på vilka möjligheter
att vidta miljöåtgärder som handelsreglerna medger och hur rättspraxis
utvecklats i en riktning som möjliggör miljöskyddsåtgärder om man
uppfyller vissa förutsättningar.
Denna utveckling har gett kollegiet ökade möjligheter att komma med
konkreta förslag till hur handeln kan bidra till en hållbar utveckling samt
att informera om det utrymme för miljöåtgärder som handelsreglerna ger.
Samtidigt har kollegiet tidigare och även idag hävdat uppfattningen att
miljöproblem i regel inte löses bäst genom handelsåtgärder utan i första
hand bör lösas genom en stark miljöpolitik och tydliga miljöpolitiska
styrmedel.
I detta kapitel kommenteras en del av de ställningstaganden som
kollegiet framfört utifrån dagens aktuella perspektiv. Kommentarerna
följer dispositionen i utredningen.
59
Asia Pacific Economic Cooperation består av 21 medlemsekonomier kring
Stilla havet med liberalisering av handel och investeringar, underlättande för
handeln samt ekonomiskt och tekniskt samarbete som huvuduppgifter.
Medlemmarna är Australien, Nya Zeeland, USA, Kina, Singapore, Sydkorea,
Ryssland, Vietnam, Chile, Peru, Mexiko, Thailand, Taiwan, Hongkong, Japan,
Kanada, Indonesien, Malaysia, Filippinerna, Brunei, Papua Nya Guinea.
33(37)
7.1
Miljömässigt hållbar utveckling
I inledningen till WTO-avtalet sägs att handelssamarbetet ska bidra till
”ett optimalt utnyttjande av världens resurser i enlighet med
målsättningen om en hållbar utveckling, i syfte att både skydda och
bevara miljön”.
En större integrering av hållbar utveckling har skett inom handelsreglerna
i och med att såväl EU- som WTO-rätten alltmer tolkats som att det finns
utrymme för att inkludera hållbar utveckling. Det finns ett utrymme för
försiktighet och en flexibilitet i avtalen som medger att medlemmar kan
införa handelsbegränsande åtgärder på grund av miljö- och hälsoskäl.
Kollegiet har allt oftare pekat på de möjligheter att ta miljöhänsyn som
redan nu finns inom handelsreglerna.
I utredningen ”Handel och hållbar utveckling”60 föreslog kollegiet att ett
starkt internationellt miljöorgan skulle skapas för att stärka det
miljöpolitiska benet och för att man inte skulle försöka lösa miljöproblem
genom WTO:s starka tvistlösningsmekanism. Under senare år har
kollegiet inte framfört denna ståndpunkt men ändå hävdat att
miljöproblem bör lösas genom kraftfulla miljöpolitiska åtgärder och inte
via handelspolitiken.
Förslagen i utredningen om att utveckla indikatorer har tillgodosetts
under senare år då arbete med att utveckla indikatorer, mätmetoder och
system för uppföljning har genomförts både i Sverige (Statistiska
Centralbyrån (SCB) och Naturvårdsverket bl.a.) och internationellt t.ex.
inom ramen för de globala utvecklingsmålen (post 2015),
hållbarhetsanalyser (Sustainable Impact Assessments, SIA) av
handelsavtal etc.
I EU:s senare frihandelsavtal finns mer konkreta åtaganden när det gäller
miljö- och arbetsvillkor, vilket medfört att kollegiet alltmer analyserat
hur hållbar utveckling kan integreras i handelsavtal.
7.2
Behöver WTO:s regler förändras?
Kollegiet har gjort flera tolkningar av handelsregler inom WTO i
förhållande till miljöregler. Tolkningarna har påverkats av utvecklingen
av rättspraxis inom WTO och olika fall av tvistlösning som exempelvis
behandlat förhållandet mellan regler i internationella miljöavtal och
handelsreglerna. Genom utvecklingen av rättspraxis i såväl WTO som i
EU har en bedömning gjorts att handelsreglerna under många
förutsättningar ger möjligheter att ställa miljökrav och vidta
miljöåtgärder.
Kollegiets lämnade förslag till UD i utredningen ”Ett grönare WTO”61
för att se hur WTO mer kan integrera miljöhänsyn. Förslagen är
fortfarande relevanta även om några konkreta resultat ännu inte kunnat
påvisas.
60
61
Handel och hållbar utveckling i ett integrerat perspektiv (dnr 2001/02323)
Ett grönare WTO (dnr 2007/00109)
34(37)
Försiktighetsprincipen och tolkningen av den är fortfarande aktuell
eftersom olika tolkningar finns bl.a. mellan EU och USA. När det gäller
bedömningar av WTO-regler och utrymmet för att utgå från
försiktighetsprincipen vid reglering är det viktigt att följa rättsfall som rör
miljö, djurvälfärd, allmän moral m.m. WTO-reglerna tolkas utifrån
dagens situation och hållbar utveckling är grundläggande i WTO:s
arbete.
Inom EU bedöms utrymmet idag vara stort för medlemsländernas
tolkningar av försiktighetsprincipen och åtgärder med hänvisning till
försiktighetsprincipen hanteras inom de vanliga anmälningsprocedurerna
för att se till att onödiga handelshinder inte skapas.
Kollegiet skrivning från år 199962 att ”det inte kan vara ett övergripande
nationellt intresse att låta miljöpolitiska intressen få till effekt att
oberättigade handelshinder skapas och att en fri världshandel med klara
spelregler befrämjar en hållbar ekonomisk utveckling, som i sin tur är en
förutsättning för en hållbar ekologisk utveckling” skulle troligen ha
uttryckts på ett annat sätt idag, även om de avvägningar som behövs är
desamma. Idag skulle vi nog ha uttryckt det som att det finns stort
utrymme att ta miljöhänsyn och att tillämpa ett försiktighetstänkande,
men att det måste göras på ett sätt som stör handeln så lite som möjligt
och beaktar de övergripande handelspolitiska principerna om ickediskriminering och nationell behandling (artikel I och III i GATT) och
proportionalitetsprincipen inom EU.
7.3
Transporter och klimat
När det gäller transporter och klimat gäller fortfarande kollegiets slutsats
i rapporten från 2011, nämligen att man måste se transportens inverkan
på klimatet i proportion till andra led i produktionskedjan samt till valet
av transportslag. Det bör dock framhållas att en det i rapporten finns en
del hänvisningar till livscykelanalyser som gjorts av exempelvis tomater.
Slutsatserna baserades på att växthus värmts upp med fossila bränslen. I
dag värms alltfler växthus upp med förnybar energi och då kan resultaten
i en del fall bli annorlunda. Det som fortfarande gäller är att transporterna
i regel är en liten del av produktens klimatpåverkan och att man behöver
göra livscykelanalyser för olika varor för att bedöma transportens andel
av klimatpåverkan.
Kollegiet har i många sammanhang framhållit att handelspolitiska
problem bör lösas inom handelsregelverket och att t ex klimatpolitiken
inte ska användas för att uppnå handelspolitiska mål. I utredningen
”Handelspolitiska problemområden vid utveckling och överföring av
klimatvänlig teknik” underströk kollegiet att ”klimatförhandlingarna inte
bör användas för att ändra det handelspolitiska regelverket”. Samma
uppfattning har framförts generellt när det gäller relationen handel och
miljö, handel och transporter etc.
62
WTO och försiktighetsprincipen (dnr 1999/02060)
35(37)
När det gäller klimatpolitiken kvarstår kollegiets hållning beträffande
gränsjusteringsåtgärder. Liksom på andra områden eftersträvar kollegiet
globala lösningar på globala miljöproblem. Att få till stånd ett
internationellt klimatavtal liksom att samordna de olika system för
utsläppshandel som nu finns är därför det som bäst främjar en balans
mellan handelsintressen och klimatintressen. Restriktioner vid gränsen är
inte den bästa lösningen enligt kollegiets uppfattning. Det stämmer också
med vad kollegiet framfört i andra sammanhang beträffande
handelsrestriktioner t.ex. anti-dumpingåtgärder.
I utredningen om Kyotoavtalet och handelsreglerna bedömdes att det
fanns ett utrymme för klimatåtgärder om man iakttog de grundläggande
reglerna som finns inom WTO-regelverket. Dessa bedömningar kvarstår
fortfarande.
Slutsatsen som kollegiet drog i yttrandet ”Handelsaspekter på
biodrivmedelsområdet” gäller fortfarande men frågor om
markanvändning, produktionsförhållanden och flera försörjnings-och
säkerhetspolitiska argument framhålls alltmer och använts för att
motivera en produktion inom Europa. Fortfarande är bioetanol en
jordbruksvara och har en hög tull. Att försöka få med bioetanol bland
varor som ska liberaliseras i ett internationellt miljövaruavtal är
fortfarande ett svenskt intresse. Det Sverige tryckt på bl.a. i nu pågående
förhandlingar om ett miljövaruavtal är att handel med bioetanol för
kemisk användning bör liberaliseras. Sverige har intresse av goda villkor
för att importera etanol för kemisk användning och den frågan drivs
särskilt gentemot EU-kommissionen.
7.4
Offentlig upphandling
Genom de nya direktiven inom EU för offentlig upphandling63 betonas
möjligheterna att inkludera miljöhänsyn i offentlig upphandling. Fokus
på möjligheterna att ställa miljökrav har därmed ökat. Kollegiet har i sina
yttranden tidigare framhållit att upphandlingens syfte främst är att främja
konkurrens på lika villkor. Med de nya EU-reglerna införs ytterligare en
dimension som kollegiet kan behöva analysera mer, exempelvis att
miljöhänsyn ska beaktas. Kollegiet har i en nyligen avslutad utredning64
analyserat det rättsliga utrymme som finns för att ta dessa hänsyn utifrån
ett handelsperspektiv. Där framhåller kollegiet att miljö- och sociala
hänsyn bör tas på ett sätt som går hand i hand med en öppen handel. Det
är svårt att säga generellt hur detta ska/kan göras eftersom de särskilda
omständigheterna i varje enskilt fall får avgöra vilka krav som kan eller
bör ställas.
63
64
Dir. 2014/24/EU
Dnr 2015/00577
36(37)
7.5
Miljömärkning
När det gäller miljömärkning har kollegiet från att ha talat om den förvirring som olika märken kan innebära för konsumenten alltmer pekat på
frivillig märkning som en åtgärd som är tillåten enligt handelsreglerna.
Frivillig märkning kan vara ett möjligt alternativ till importrestriktioner.
Märkning skulle då ge konsumenterna möjlighet att agera utifrån sin
personliga övertygelse.
Kollegiet har dock understrukit behovet av öppna, tydliga system för att
inte otillbörligt gynna inhemska producenter. Kollegiet har också föreslagit en uppförandekod för frivilliga märkningssystem.
Kollegiet har ansett att det är svårt att ändra TBT-avtalet så att det även
omfattar frivillig märkning och icke produktrelaterade produktionsprocesser. Kollegiets uppfattning i denna fråga har inte ändrats men
aktualiseras allt oftare då det i frihandelsavtalsförhandlingar alltmer
framförs krav på arbetsvillkor och andra sociala villkor, vilka inte
återspeglas i produktens slutliga egenskaper.
7.6
Tendenser
Idag finns miljömässigt hållbar utveckling som en del av begreppet
hållbarhet. Hållbarhet ska genomsyra alla politikområden både inom EU
och nationellt. Detta medför att handelns koppling och bidrag till hållbarhet fått en mer central roll. Handel blir ett verktyg för en effektiv
resurs-hushållning där miljömässigt hållbar utveckling är en självklar del.
Idag är miljöhänsyn, hållbarhetsredovisningar m.m. naturliga och ett
viktigt konkurrensmedel för företag och andra privata aktörer liksom för
lagstiftare. Miljöhänsyn är inte längre någon restriktion som läggs på i
slutet av beslutsfattandet utan en integrerad del från början.
Frågan om hur miljöhänsyn ska kunna integreras och vilka styrmedel
som bör användas blir alltmer aktuell bl.a. i det svenska miljömålsarbetet,
där Kommerskollegium deltar med sitt handelspolitiska kunnande för att
styrmedlen ska stå i samklang med de internationella spelreglerna för
handeln. Det är också nu naturligt att samverka med kollegiet omkring
dessa frågor bl.a. inom miljömålsarbetet men också genom remisser,
hearings och olika samrådsgrupper.
På det internationella planet har nyligen hållbarhetsmål antagits som
inkluderar också miljömässig hållbarhet och alla länders ansvar.
Samtidigt finns stora ekonomiska klyftor mellan världens länder varför
finansieringen av klimat- och miljösatsningar får en allt större betydelse
för den framtida utvecklingen. Handelns koppling till finansieringsfrågor,
investeringar och fattigdomsbekämpning blir därmed central också för att
uppnå miljömässig hållbarhet.
De nyligen avslutade klimatförhandlingarna i Paris (COP 21) i december
2015 innebar att ett nytt klimatavtal kunde antas. Inför förhandlingarna
har länder visat vad de kan göra för att bidra till att temperaturstegringen
ska hålla sig under 2 grader, vilket pekar på en ökad medvetenhet om
37(37)
allas ansvar. Avtalet innehåller flera punkter där det finns en koppling till
handeln, såsom avveckling av subventioner till fossila bränslen,
finansiering av klimatåtgärder, styrmedel för att produktion och
konsumtion ska ske på ett sätt som bidrar till att utsläppsmålet kan nås,
utsläppshandel och ett globalt pris på koldioxid.
Den framtida utvecklingen inom WTO är svårbedömd. Vid ministermötet
i Nairobi (MC10) i december 2015 antogs en deklaration där man betonar
betydelsen av de frågor som förhandlas i den s.k. Doha-rundan utan att
nå enighet kring hur processen ska fortsätta.
I handelsförhandlingar såväl multilateralt som i frihandelsavtal finns
miljömässig hållbarhet med under särskilda hållbarhetskapitel. De
pågående förhandlingarna om liberalisering av miljövaror och
miljötjänster kan också bidra till att sprida miljöteknik och
klimatanpassningsåtgärder till flera länder och därmed bidra till hållbar
utveckling.
Dessa tendenser påverkar givetvis även Kommerskollegiums verksamhet.
Kollegiet hävdar fortfarande de handelspolitiska reglerna och reglerna för
inre marknaden, men sättet att göra det på har förändrats. I tidigare utredningar var inriktningen ofta att visa på om miljöåtgärder som innebar
restriktioner för handeln och den fria rörligheten var otillåtna och då
framhålla det (exempelvis i utredningen om försiktighetsprincipen). I
senare utredningar betonas mer de möjligheter som finns inom regelverket att vidta miljöåtgärder (exempelvis i utredningen om miljöhänsyn
i offentlig upphandling). Kollegiet pekar mer på alternativa lösningar och
visar en större förståelse för att miljöhänsyn måste tas och att miljöåtgärder ibland måste innebära en del restriktioner för handeln.
Med kollegiets roll som myndighet med ansvar inom miljömålssystemet
har vi fått en tydlig roll där vi ska peka på handelns möjligheter att bidra
till miljömässig hållbarhet, samtidigt som de handelspolitiska reglerna för
en effektiv resurshushållning iakttas. I förlängningen kan även förslag till
förändringar av de handelspolitiska reglerna bli aktuella. Kortare analyser
av detta har gjorts tidigare t ex i utredningen om ”Ett grönare WTO”. Det
skulle vara värdefullt med en uppdaterad och utökad analys av om några
och i så fall vilka delar av WTO-regelverket som skulle behöva reformeras för att WTO ännu mer skulle kunna bidra till hållbar utveckling.
Ärendet har avgjorts av enhetschefen Oscar Wåglund Söderström samt
utredaren Marianne Jönsson, föredragande. I den slutliga handläggningen
har även deltagit ämnesrådet Kristina Olofsson och utredarna Inga
Rosenlund, Sara Sandelius och Lina Kamara.
Oscar Wåglund Söderström
Marianne Jönsson