,3
Bryssel den 5 november 2002
.RPPLVVLRQHQ Q|MG PHG (*GRPVWROHQV XWVODJ RP
GHELODWHUDOD´RSHQVNLHV´DYWDOHQ
.RPPLVVLRQHQ lU Q|MG PHG (*GRPVWROHQV XWVODJ L GH VN ´RSHQ VNLHV´
PnOHQVRPNRPLGDJ0nOHQKDUKDQGODWRPKXUXYLGDGHELODWHUDODDYWDOVRP
LQJnWWV PHOODQ nWWD DY (8V PHGOHPVVWDWHU RFK 86$ VWULGHU PRW
JHPHQVNDSVUlWWHQ HOOHU LQWH /R\ROD GH 3DODFLR NRPPLVVLRQHQV YLFH
RUGI|UDQGH PHG DQVYDU I|U WUDQVSRUW RFK HQHUJLIUnJRU NRPPHQWHUDGH GHW
KHODVnKlU´'DJHQVGRPlUHWWYLNWLJWVWHJLULNWQLQJPRWHQQ\HQKHWOLJRFK
G\QDPLVN (8SROLWLN I|U GHQ LQWHUQDWLRQHOOD OXIWIDUWHQ , IUnJD RP GH IOHVWD
VHNWRUHUDYQlULQJVOLYHWXSSWUlGHU(8HQDWLLQWHUQDWLRQHOODI|UKDQGOLQJDURFK
LQWDU HQ OHGDQGH VWlOOQLQJ QlU GHW JlOOHU DWW VW\UD VNHHQGHW /XIWIDUWHQ KDU
GRFN KLWWLOOV YDULW XQGDQWDJHQ IUnQ GHWWD VDPODGH VlWW DWW DJHUD HIWHUVRP
PHGOHPVVWDWHUQDI|OMWHJQDSODQHU0HQIUnQRFKPHGQXIUDPJnUGHWNODUWDY
(*GRPVWROHQVXWVODJ DWW DOOD (8VPHGOHPVVWDWHU PnVWH YHUNDWLOOVDPPDQV
I|U DWW JHPHQVDPW VlWWD XSS PnOHQ RFK DUEHWD I|U DWW I|UYHUNOLJD GHP
.RPPLVVLRQHQlUGlUYLGEHUHGGDWWIXOOJ|UDVLQXSSJLIW´
Särskilt betydelsefull är domstolens slutsats att avtalens s.k. QDWLRQDOLWHWVNODXVXOHU
strider mot EG-fördraget. (Nationalitetsklausulerna är bestämmelser som begränsar
de internationella trafikrättigheterna till att gälla enbart flygbolag som är
majoritetsägda och kontrollerade av nationella intressen i en viss stat.)
Kommissionen gjorde gällande att dessa bestämmelser undergräver EG-fördragets
bestämmelser om etableringsrätten. Enligt dessa bestämmelser har gemenskapens
rättssubjekt rätt att etablera företag var som helst i gemenskapen utan att de får
diskrimineras på något sätt. Domstolen slår fast att nationalitetsklausulerna innebär
att företag i gemenskapen diskrimineras på grundval av vilken stat som kontrollerar
dem.
Kommissionen anser att denna diskriminering har begränsat resultaten av den
liberalisering av den inre marknaden som genomfördes 1992. Skälet är att flygbolag i
gemenskapen som har internationella linjenät inte har kunnat delta fullt ut när det
gällt att investera och att befästa sina ställningar innanför gemenskapens gränser.
Enligt villkoren i de flesta bilaterala avtal – däribland de som omfattas av dagens
dom – måste flygbolag i EU låta över 50 % av sina aktier ägas av rättssubjekt i sina
hemländer, annars riskerar de att förlora sina internationella trafikrättigheter.
Av lika stor betydelse är att domstolen slår fast principen att gemenskapens
behörighet i fråga om internationella förbindelser är fastlagd på alla de områden där
gemenskapen i sina egna rättsakter har infört bestämmelser som rör rättssubjekt
från länder utanför EU. Praktiskt taget hela luftfartsområdet omfattas nu av EUlagstiftning. Därför får medlemsstaterna inte längre göra några åtaganden gentemot
andra länder inom luftfarten. Medlemsstater som trots detta gör bilaterala
uppgörelser löper risken att skapa konflikter mellan sina åtaganden på det
internationella planet och sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten.
För att förhållandet mellan EU:s medlemsstater och USA skall bringas i
överensstämmelse med gemenskapens lagstiftning råder det därför ett starkt behov
av att inleda förhandlingar mellan EU och USA. Syftet skulle vara att komma överens
om ett EU-omfattande system som ersättning för de problemskapande bilaterala
avtalen. Kommissionen har därför föreslagit medlemsstaterna att man skall förhandla
om ett ”transatlantiskt gemensamt luftrum". Det skulle öppna förbindelserna mellan
EU och USA ytterligare. Kommissionen kommer också inom en nära framtid att
inleda förhandlingar med andra länder utanför EU.
Kommissionen kommer inom kort att publicera ett meddelande om sin politik för yttre
förbindelser inom luftfartsområdet. Det kommer att innehålla förslag om att förhandla
fram, ingå och administrera internationella luftfartsavtal.
2
%DNJUXQGWLOO´RSHQVNLHV´PnOHQL(*GRPVWROHQ
,QOHGQLQJ
1. I december 1998 väckte EU-kommissionen talan i EG-domstolen mot sju av
EU:s medlemsstater som har ingått bilaterala "open skies"-avtal med USA på
luftfartsområdet (Österrike, Belgien, Danmark, Finland, Tyskland, Luxemburg
och Sverige). Kommissionen väckte även talan mot Förenade kungariket om
Bermuda II-avtalet med USA.
2. I oktober 1999 beslöt sig Nederländerna för att ansluta sig till domstolsmålen till
stöd för de övriga medlemsstaterna.
3. Muntliga förhandlingar ägde rum i maj 2001, och generaladvokaten avgav sitt
yttrande den 31 januari 2002. Domstolens slutdom avkunnas idag.
4. Kommissionen håller fortfarande på att utreda möjligheterna till ytterligare
rättsliga åtgärder mot Nederländerna (som ett separat mål), Frankrike, Italien
och Portugal. Även dessa stater har sedermera ingått bilaterala ”open skies”avtal med USA.
.RPPLVVLRQHQVVWnQGSXQNWRPGHQLQWHUQDWLRQHOODOXIWIDUWVSROLWLNHQ
5. 1992 kom EU:s medlemsstater överens om att inrätta en inre marknad för
luftfarten. Det innebar att flygtrafiken skulle liberaliseras och att alla flygbolag i
gemenskapen skulle få flyga gods och passagerare inom hela EU. Samtliga
flygbolag som är etablerade inom EU har nu samma lagliga rättigheter att bedriva
flygtrafik från sina hemländer som bas. Flygbolag i EU har också rätt att starta
verksamhet var som helst inom EU på samma villkor som inhemska flygbolag.
6. Kommissionen ansåg, att avlägsnandet av handelshinder inom gemenskapen
skulle – i överensstämmelse med åtgärder för andra delar av näringslivet –
åtföljas av en gemensam yttre politik gentemot länder utanför EU.
Kommissionens ståndpunkt var att EU:s medlemsstater inte längre borde ingå
egna bilaterala avtal med länder utanför EU. Kommissionen hävdade att sådana
avtal
a) påverkar det sätt som den inre marknaden fungerar på och alla regler för detta.
Flygbolag som är etablerade i EU tvingas uppfylla stränga kriterier för att uppnå
ställning som EU-flygbolag, och de bör inte få utsättas för illojal konkurrens från
flygbolag utanför EU som inte uppfyller dessa kriterier, eller som i sina
hemländer bedriver sin verksamhet under skyddade förhållanden. Flygbolag
utanför EU bör beredas tillträde till EU:s marknad enbart på ett sätt som är
godtagbart för EU som helhet.
b) verkar diskriminerande till gagn för de nationella flygbolagen (dvs. de flygbolag
som är majoritetsägda och kontrollerade av de nationella intressena i
respektive medlemsstat), men mot flygbolag som ägs av intressen i andra
stater inom EU. Det sker genom att rättigheter till trafik till och från utrikes
destinationer grundas på vilken stat flygbolaget tillhör. Det utgör ett brott mot en
av de grundläggande reglerna i EG-fördraget. Dessutom hämmar dessa regler,
som baseras på flygbolagens ”nationalitet”, konkurrensen mellan flygbolagen i
EU. Reglerna har fungerat som ett effektivt hinder för att befästa EU:s
näringsliv, något som skulle leda till ekonomiskt starkare och mer
internationaliserade företag. Skälet till detta är att de nationella flygbolagen inte
vill riskera en utspädning av sin rena nationella ställning som nuvarande former
för kontroll och ägarskap innebär.
7. Mot bakgrund av dessa rättsliga problem ansåg kommissionen att
medlemsstaterna inte bör förhandla om eller ingå egna bilaterala avtal med
länder utanför EU.
$YWDOHQPHG86$
´2SHQVNLHV´DYWDOHQ
8. I november 1994 gjorde USA:s transportminister Federico Peña ett uttalande om
internationell luftfartspolitik, som innebar ett starkt engagemang för skapandet av
ett öppet, världsomfattande luftrum. USA erbjöd bl.a. EU:s medlemsstater s.k.
”open skies”-avtal. Syftet med avtalen skulle vara att liberalisera luftfarten mellan
de avtalsslutande parterna. Bland annat skulle rätten att flyga vidare från en
destination till ett tredje land ingå. Det kallas också för ”femte frihetsrättigheter”
("'fifth freedom’ traffic rights”): den rätt som ett flygbolag har att utföra transport av
passagerare, gods och post mellan två andra stater än den stat där det beviljats
tillstånd att utöva luftfart, t.ex. rätt att flyga vidare till München efter ett stopp i
Bryssel.
9. Av ovannämnda skäl har EU-kommissionen anmodat medlemsstaterna att inte
ingå några nya överenskommelser med USA, men samtliga åtta medlemsstater
som är indragna i de aktuella målen – Österrike, Belgien, Danmark, Finland,
Tyskland, Luxemburg, Sverige och Förenade kungariket – har ändå gjort det. Sju
av avtalen var fullständiga ”open skies”-uppgörelser enligt vad som beskrivits
ovan. I avtalet mellan Förenade kungariket och USA finns liknande bestämmelser
om nationell kontroll av flygbolagen, men i fråga om trafikrättigheterna är det mer
restriktivt än de övriga avtalen.
.RPPLVVLRQHQVVWnQGSXQNW
10.
Kommissionen stödjer målet att liberalisera luftfarten och anser att ”open
skies”-avtalen har inneburit en del fördelar för konsumenter och företag i EU.
Men kommissionen anser att man i de bilaterala förhandlingarna och i de
uppgörelser som gjorts av enskilda medlemsstater underlåtit att ta hänsyn till
det faktum att EU har vuxit till en stor liberaliserad marknad med en karaktär
liknande den som USA-marknaden på andra sidan Atlanten har. I stället för
balanserade överenskommelser mellan parter av lika storlek gav dessa
bilaterala avtal, enligt kommissionen, de amerikanska flygbolagen åtskilliga
möjligheter att verka på EU-marknaden, utan att flygbolag i EU fick några
likvärdiga rättigheter i USA.
2
11.
Ett exempel: Medan amerikanska flygbolag – inom ramen för detta lapptäcke
av avtal – fritt kan flyga från valfri plats i USA till nästan vilken destination som
helst i EU, kan EU:s flygbolag flyga enbart till destinationer i USA från sina
respektive hemländer. Vidare: Medan amerikanska flygbolag kan utnyttja sina
femte frihetsrättigheter till att flyga mellan två platser inom EU:s inre marknad,
saknar flygbolag från Europeiska gemenskapen sådana rättigheter att flyga
mellan olika destinationer inom USA-marknaden.
12.
Dessutom har de restriktioner i fråga om den nationella kontrollen över
medlemsstaternas respektive flygbolag som finns med i avtalen berövat EU:s
flygbolag möjligheten att bygga upp stora EU-omfattande företag, en möjlighet
som står öppen för företag inom andra näringsgrenar. Denna omständighet
har i hög grad minskat möjligheten till EU-omfattande rationaliseringar och
investeringar. De ekonomiska problem som vissa flygbolag inom EU för
närvarande lider av har gjort att fokus hamnat på de strukturproblem inom
branschen som delvis har sin orsak i dessa skevheter.
14.
Problemen hos en del av de nationella flygbolagen i EU har också visat på
faran med att vara beroende av nationella flygbolag för att tillhandahålla
internationella förbindelser. En del nationella flygbolag inom EU har blivit
nödsakade att lägga ned många transatlantiska rutter, vilket inneburit luckor i
fråga om direktflyg. Enligt de aktuella avtalen kan dessa luckor fyllas enbart av
amerikanska flygbolag, eftersom avtalen förhindrar att flygbolag från andra
stater i EU att trafikera dessa linjer. Det innebär en förlust för EU:s näringsliv
som helhet.
+XU(8E|UJnYLGDUH
15.
Kommissionen anser, att när det gäller förhandlingar med USA, och för övrigt
även med EU:s övriga handelspartner, är det enda sättet för EU att uppnå ett
mer balanserat förhandlingsresultat att förena förhandlingsstyrkan hos
samtliga EU:s medlemsstater och enas om ett gemensamt agerande i fråga
om den externa politiken inom det här området.
16.
Ett sådant gemensamt agerande, där EU:s medlemsstater uppträder enigt och
kraftfullt, tillämpas redan nu med god verkan i så gott som alla viktiga
internationella handelsförhandlingar. Kommissionen ser inga skäl till varför
luftfartsfrågorna skulle behandlas annorlunda.
3
%,/$*$
5lWWVOLJDJUXQGHUVRPDQI|UWVDYNRPPLVVLRQHQ
1. I domstolen gjorde kommissionen gällande att den har exklusiv behörighet att på
medlemsstaternas vägnar förhandla fram luftfartsavtal med länder utanför EU.
Gemenskapen har enligt EG-fördragets bestämmelser på transportområdet, och
då framförallt artikel 80 (f.d. artikel 84), extern behörighet i luftfartsfrågor. Denna
artikel åberopades av EG-domstolen i sin dom i det s.k. AETR-målet (som gällde
räckvidden av EU:s överenskommelse om arbetsförhållanden för yrkesförare i
internationell trafik). Genom denna dom fastslogs principen att när gemenskapen
väl lagstiftat på ett område, t.ex. luftfarten, har den exklusiv behörighet att
förhandla om frågor inom det aktuella området. Denna princip är känd som
doktrinen om implicita behörighet:
´0HGOHPVVWDWHUQDI|UORUDUVLQUlWWDWWJ|UDnWDJDQGHQJHQWHPRWOlQGHUXWDQI|U
(8RPRFKQlUGHWVNDSDVJHPHQVDPPDUHJOHUVRPVNXOOHNXQQDSnYHUNDVDY
GHVVDnWDJDQGHQ´
2. Kommissionen anser att ”open skies”-avtalen i praktiken påverkar omfattningen
och funktionen hos den inre marknaden för luftfartsområdet som den är fastlagd
genom EU-lagstiftningen. Det s.k. tredje paketet med liberaliseringsåtgärder
syftade till att inrätta en inre marknad för luftfarten. Paketet omfattar en fullständig
uppsättning gemenskapsbestämmelser för hur denna marknad skall vara
uppbyggd och fungera. Särskild vikt läggs vid tillträdet till flyglinjer mellan och
inom medlemsstater. Genom paketet skapades en öppen, liberaliserad marknad,
där flygbolagen fritt får tillhandahålla tjänster uteslutande utifrån efterfrågan och
sina egna affärsmässiga bedömningar.
3. Kommissionen anser att det faktum att enskilda medlemsstater förhandlat fram
bilaterala ”open skies”-avtal äventyrar tredje paketets liberaliseringsåtgärder,
eftersom avtalen leder till diskriminering mellan olika EU-flygbolag och snedvrider
konkurrensen.
4. ”Open skies”-avtalen ger amerikanska flygbolag trafikrättigheter till, från och inom
EU, vilket i praktiken ger utländska flygbolag tillgång till EU-marknaden.
Dessutom förbehåller sig medlemsstaterna den exklusiva rätten för sina egna
flygbolag att flyga från respektive medlemsstat till USA. Det innebär en
diskriminering mellan EU-flygbolag som borde behandlas lika.
5. En sådan tilldelning av trafikrättigheter, som grundas på vilken medlemsstat ett
flygbolag ägs eller kontrolleras av, begränsar konkurrensen mellan EU-flygbolag.
I praktiken hindrar det också varje EU-flygbolag, som strävar efter att bedriva
verksamhet utanför EU, från att starta internationell verksamhet i andra
medlemsstater än i sin egen. Som avtalen nu ser ut skulle flygbolaget inte kunna
få internationella trafikrättigheter. Det utgör ett allvarligt hinder för fri
företagsetablering inom EU.
Tredje paketet består av rådets förordning nr 2407/92 om utfärdande av tillstånd för
lufttrafikföretag, rådets förordning nr 2408/92 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom
gemenskapen samt rådets förordning nr 2409/92 om biljettpriser och tariffer för lufttrafik.
6. Sammanfattningsvis anför kommissionen att ”open skies”-avtalen
D VQHGYULGHU GHQ LQUH PDUNQDGHQ JHQRP DWW JH WLOOWUlGH nW IO\JERODJ VRP LQWH
WLOOK|U(8
E VWULGHU PRW SULQFLSHQ RP DWW LQJHQ GLVNULPLQHULQJ InU UnGD PHOODQ (8V
IO\JERODJ
F XQGHUJUlYHU EHJUHSSHW (8OXIWWUDILNI|UHWDJ VRP GHW lU IDVWODJW L (8
ODJVWLIWQLQJHQDWWIO\JERODJQHNDVWLOOWUlGHWLOOLQWHUQDWLRQHOODOLQMHUIUnQDOODDQGUD
PHGOHPVVWDWHUlQGHQPHGOHPVVWDWGHVMlOYDWLOOK|UXQGHUJUlYHUGHQIULDUlWWHQ
WLOOI|UHWDJVHWDEOHULQJ
7. Kommissionen menar, att EU genom att uppträda enat och gemensamt vid
förhandlingar skulle kunna uppnå bättre villkor för flygpassagerare och EU:s
flygbolag. EU skulle får större inflytande genom att förespråka en balanserad
lösning till ömsesidig nytta för alla parter. Det skulle stärka den nuvarande
liberaliseringen och bevara systemet med flygbolagens lika tillträde till
marknaden. Det skulle också innebära att rättigheterna enligt befintliga avtal
respekteras. Vidare skulle man med ett världsomfattande avtal kunna fastställa
gemensamma konkurrensregler så att eventuella tvister kan lösas och
konkurrenshindrande åtgärder kan undvikas.
2
