EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 27.3.2013
COM(2013) 175 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET,
EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT
REGIONKOMMITTÉN
Lägesrapport om förnybar energi
{SWD(2013) 102 final}
SV
SV
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET,
EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT
REGIONKOMMITTÉN
Lägesrapport om förnybar energi
1.
INLEDNING
Genom direktiv 2009/28/EG om förnybar energi (nedan kallat direktivet) upprättades en
europeisk ram för att främja användningen av förnybar energi. I direktivet fastställs tvingande
nationella mål om att 20 % av den slutliga energiförbrukningen och 10 % av
energianvändningen i transportsektorn ska komma från förnybar energi. Dessa mål är
överordnade mål i Europa 2020-strategin för tillväxt. De bidrar till Europas ledande roll inom
industriell innovation och teknik samt till att minska utsläppen, vilket skapar en tryggare
energiförsörjning och minskar vårt beroende av energiimport. I direktivet ställs det även krav
på att förenkla administrationen kring förnybar energi och förbättra elnätet, för att öka
tillgången till el från förnybar energi. Genom direktivet infördes ett heltäckande
hållbarhetssystem för biodrivmedel och flytande biobränslen med obligatoriska övervakningsoch rapporteringskrav. Alla biodrivmedel som används för att uppnå 10 %-målet och som
erhåller nationellt stöd måste vara förenliga med systemet.
Syftet med denna rapport är att bedöma hur medlemsstaternas arbete fortskrider när det gäller
att främja och använda förnybar energi på vägen mot ett uppfyllande av 2020-målen. Syftet är
också att rapportera om hur hållbara de biodrivmedel och flytande biobränslen är som
förbrukas i EU och denna förbruknings effekter i enlighet med direktivet1. Bedömningen
omfattar den senaste utvecklingen och baseras på de senaste uppgifterna från Eurostat om
förnybar energi (för 2009 och 2010), medlemsstaternas lägesrapporter om förnybar energi
som överlämnades till kommissionen 20112, kommissionens egen forskning och forskning
som gjorts på uppdrag av kommissionen3.
Arbetet verkar generellt sett ha börjat bra på EU-nivå, medan arbetet med att undanröja
viktiga tillväxthinder inom förnybar energi verkar ha gått långsammare än väntat. Här måste
vissa medlemsstater göra mer. Detta beskrivs utförligt nedan. Avvikelser från de nationella
planerna ökar investerarnas regleringsrisk och det finns fortfarande hinder som borde men
fortfarande inte har undanröjts genom genomförandet av direktivet om förnybar energi. Det
behövs ytterligare insatser både på EU-nivå och på medlemsstatsnivå för att förenkla
administrationen, förtydliga planerings- och tillståndsförfarandena samt för att utveckla och
driva infrastrukturen. Dessutom behövs ytterligare insatser när det gäller hanteringen och
införandet av produktionen av förnybar energi i elsystemet. De allmänna ekonomiska
förhållandena i EU idag och de abrupta ändringarna av stödordningarna för förnybar energi
(återigen regleringsrisken), bidrar till slutsatsen att medlemsstaterna kommer att behöva göra
mer för att hålla sig till det vägledande förloppet och för att nå målen. Att ta itu med dessa
hinder kommer att väsentligt bidra till en kostnadseffektiv användning av förnybar energi och
till att nå EU:s mål. Teknisk utveckling och minskade kostnader är också viktigt och detta
1
2
3
SV
Särskilt artiklarna 17.7, 18.2, 18.9 och 23.1–23.6.
Medlemsstaternas lägesrapporter om förnybar energi (2011) som ska lämnas vartannat år:
http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm.
Renewable energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS m.fl., 2012
http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm.
2
SV
kommer att undersökas i kommissionens kommande meddelande om energiteknik och
innovation.
2.
FRAMSTEG I UTVECKLINGEN AV FÖRNYBAR ENERGI
Till följd av genomförandet av direktivet om förnybar energi och den nationella politik som
anges i nationella handlingsplaner för energi från förnybara energikällor (nedan kallade
planer) har den förnybara energin ökat väsentligt i de flesta medlemsstaterna sedan
kommissionens senaste lägesrapport4.
Ökningen av förnybar energi i EU (Eurostat) per sektor och totalt
Faktum är att andelen förnybar energi år 2010 i 20 medlemsstater och i EU totalt låg på eller
över den nivå som man åtagit sig i de nationella planerna för 2010 och över det första
delmålet för 2011/20125.
En närmare analys som gjorts på uppdrag av kommissionen av nuvarande politiska initiativ
och olika hinder för utvecklingen av förnybar energi 6 (mer information finns i
arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar och andra rapporter på området7) visar
dock att utsikterna för 2020 ser mindre optimistiska ut. Analysen innehåller en försiktig
beräkning av ökningen av förnybar energi jämfört med andra energikällor och är begränsad
till befintliga politiska åtgärder. Hänsyn tas till den ekonomiska krisen, pågående
administrativa hinder och infrastrukturhinder samt abrupta ändringar av politiska åtgärder och
stödordningar. Detta visar att de framtida investeringarna kan komma att minska eller
försenas om inte medlemsstaterna vidtar ytterligare åtgärder för att nå sina mål. Med tanke på
att investeringarna har ledtider på åtta till tio år kommer större avbrott i investeringarna idag
att få väsentliga konsekvenser för produktionen av förnybar energi under de kommande åren.
Detta har gett upphov till oro. Många medlemsstater kommer därför att behöva vidta
ytterligare åtgärder för att nå sina mål.
4
5
6
7
SV
Förnybar energi: Framsteg mot 2020-målet, (KOM(2011) 31 och SEK(2011) 130).
Det vägledande förlopp som fastställs i del B i bilaga I till direktiv 2009/28/EG innehåller delmål. EU:s
delmål för 2011/2012 var 10,7 %. De nationella resultaten anges i bilaga I till detta meddelande.
Green-X-modellen användes för att göra en detaljerad kvantitativ bedömning av den framtida
utvecklingen av förnybar energi per land, sektor och teknik. Modellen bygger på bedömningar av
nationell politik och nationella planer fram till mitten av 2012. Mer information finns i rapporten i
fotnot 3.
Renewable
energy
progress
and
biofuel
sustainability,
ECOFYS
m.fl.,
2012
http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm.
3
SV
Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för förnybar
energi i EU
Denna slutsats stöds av utvecklingen i sektorerna för el, uppvärmning och kylning samt
transport. I 15 medlemsstater lyckades man inte nå sina vägledande mål för 20108 i fråga om
andelen förnybar energi i sin elmix. I transportsektorn lyckades 22 medlemsstater inte nå sina
vägledande mål för 2010 på 5,75 %9.
Uppvärmnings- och kylningssektorn har inte haft några, inte ens vägledande, mål och
tillväxten har sedan 2005 varit långsam. Den analys som gjorts på uppdrag av kommissionen
tyder också på att andelen förnybar energi i uppvärmnings- och kylningssektorn faktiskt kan
komma att minska under kommande år.
Misslyckandet med att följa de nationella planerna är mest uppenbart i vindkraftssektorn.
Enligt medlemsstaternas planer väntas vindkraftskapaciteten komma upp i 213 GW år 2020
(169 GW på land och 44 GW till havs). Elproduktionen från anläggningar till havs väntas
komma upp i 140 TWh (cirka 12 Mtoe). Enligt kommissionens analys är det dock inte säkert
att man kommer upp i mer än 43 TWh (3,7 Mtoe) på grund av minskade nationella insatser
och infrastrukturproblem.
Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för havsbaserad
vindkraft i EU
8
9
SV
Som beslutats i direktiv 2001/77/EG. Österrike, Cypern, Tjeckien, Grekland, Finland, Frankrike, Italien,
Luxemburg, Malta, Polen, Rumänien, Sverige, Slovenien, Slovakien och Förenade kungariket.
Som fastställts i direktiv 2003/39/EG. Österrike, Belgien, Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Danmark,
Estland, Grekland, Spanien, Finland, Ungern, Irland, Italien, Litauen, Luxemburg, Lettland, Malta,
Nederländerna, Portugal, Rumänien, Slovenien och Förenade kungariket.
4
SV
Trots de senaste årens kraftiga tillväxt inom landbaserad vindenergi är det inte säkert att
medlemsstaternas planer för landbaserad vindkraftsproduktion på 354 TWh kommer att
förverkligas. Man kommer att behöva vidta kraftfullare åtgärder och förbättra infrastrukturen,
annars beräknas man endast kunna komma upp i 210 TWh.
Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för landbaserad
vindkraft i EU
Det är således inte säkert att den totala vindkraftsproduktionen kommer att nå upp till
förväntningarna. I medlemsstaternas planer anges en vindkraftsproduktion på nästan 500
TWh. Den nuvarande trenden visar dock att man riskerar att endast komma upp i hälften av
detta, nämligen 253 TWh.
För all biomassa ser man också en negativ trend, som dock inte är lika extrem som för vind:
Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för energi från
biomassa i EU
SV
5
SV
Här är produktionen i sektorn dock betydligt större än för vind- och solkraft. Den planerade
produktionen är tänkt att komma upp i 104 Mtoe år 2020 för både elsektorn (232 TWh eller
19 Mtoe) och uppvärmningssektorn (cirka 85 Mtoe)), vilket kan jämföras med den förväntade
produktionen på 86 Mtoe år 2020. Denna avvikelse kan hänga samman med trä-, massa- och
pappersindustriernas produktionscykler, vars avfall och restprodukter utgör en betydande del
av råvaran vid biomassaproduktionen. Kommissionen kommer att undersöka den här frågan
närmare i sin planerade rapport om biomassa och hållbarhet10.
För solceller ser bilden och förväntningarna annorlunda ut. De senaste årens kraftiga tillväxt
har gjort att det bildats ett överskott som kommer att finnas kvar ett bra tag.
Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för solenergi i
EU
En optimistisk och säker EU-marknad bidrog till uppbyggnaden av en global
produktionskapacitet för solenergi, när Kina, Indien och Förenta staterna gav sig in på en ny,
EU-ledd
global
solenergimarknad.
Den
bildade
överkapaciteten
har
fått
produktionskostnaderna att sjunka kraftigt. Man har i regel dock inte kunnat anpassa de
stelbenta nationella stödordningarna tillräckligt snabbt till dessa sjunkande kostnader. Detta
har gjort att vinsterna har ökat och att solceller har installerats i en nästan överdriven takt och
omfattning i en tid av allmän ekonomisk kris. Detta har i sin tur lett till plötsliga och
oförutsägbara förändringar av ett antal nationella stödordningar, vilket återigen kommer att få
investeringarna att minska. Det innebär att dagens överskott av solenergi jämfört med den
planerade nivån (46 TWh i stället för 35 TWh) riskerar att försvinna och i stället förvandlas
till ett underskott fram till 2020 (stödordningarna diskuteras närmare nedan).
För biodrivmedel (biomassa som används inom transportsektorn) ser prognosen ut mer som
den för biomassa generellt: ett knappt överskott över det planerade förloppet som kommer att
minska och, om inga åtgärder vidtas, förvandlas till ett underskott. Dessutom har
kommissionen föreslagit en ändring av 10 %-målet för förnybar energi i transportsektorn,
vilket kräver en ökad användning av andra råvaror än livsmedel för att nå målet. Om man
ökar användningen av avancerade råvaror (som leder till större växthusgasbesparingar än
råvaror som bygger på livsmedel) kommer det uppenbarligen att krävas ytterligare åtgärder
för att nå målet.
Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för biodrivmedel
i EU
10
SV
I KOM(2010) 11 åtog sig kommissionen att lämna en rapport om effekterna av hållbarhetssystemen för
biomassa.
6
SV
Baserat på alla ovanstående uppgifter kan slutsatsen dras att användningen av förnybar energi
totalt sett, per sektor och per teknik, inledningsvis har ökat kraftigt i EU under det nya
systemet enligt direktivet om förnybar energi. När vi ser på den framtida utvecklingen verkar
det dock som om den ekonomiska krisen nu påverkar sektorn för förnybar energi, särskilt
kapitalkostnaderna, precis som den har gjort i ekonomins alla övriga sektorer. Detta i
kombination med befintliga administrativa hinder, försenade infrastrukturinvesteringar och
abrupta ändringar av stödordningarna innebär att det behövs ytterligare insatser för att nå
2020-målen.
När man bedömer de nationella resultaten för de inledande delmålen måste man komma ihåg
att planerna för 2010 och delmålen för 2011/2012 bara är startpunkten på den väg som blir allt
brantare när det närmar sig 2020. Faktum är att om man bibehöll samma tillväxttakt som man
hade 2009/2010 ända fram till 2020 skulle elva medlemsstater ändå inte nå sitt mål. I många
medlemsstater riskerar den politik som för närvarande förs (i huvudsak mindre lämpliga
stödordningar och undanröjandet av administrativa hinder) att vara otillräcklig för att få till
stånd den produktion av förnybar energi som krävs för att nå 2020-målen. Finanskrisen
påverkar också denna utveckling, eftersom kapitalkostnaden har ökat i flera medlemsstater.
För att nå målen är det således ännu viktigare att vidta åtgärder som inte kostar för mycket
och som minskar den administrativa bördan och ökar energieffektiviteten (vilket minskar den
totala efterfrågan på energi och därför ökar andelen förnybar energi).
En sammanfattning av medlemsländernas nuvarande resultat ges i bilaga 1.
3.
POLITISKA ÅTGÄRDER
Fram till dess att Europa har lyckats skapa en öppen och konkurrenskraftig inre
energimarknad, där man har korrigerat bristerna på marknaden och internaliserat de externa
kostnaderna, krävs det politiska åtgärder, antingen finansiella, lagstiftningsmässiga eller
administrativa, för att öka tillväxten inom förnybar energi. Europa arbetar fortfarande med att
få energimarknaden att fungera. Marknadsbristerna är till exempel fragmenterade marknader,
dålig konkurrens och betydande externa kostnader kopplade till klimatförändringen,
miljöföroreningar, försörjningstrygghet och teknisk innovation (spridningseffekter och
fördelar med att vara först). För att kompensera för bristerna på marknaden har man i Europa
infört en rad politiska åtgärder, bland annat stödordningar, normer och administrativa regler
för att främja utvecklingen av förnybar energi.
Direkta EU-åtgärder för att främja förnybar energi är bland annat EU:s satsningar på
forskning och utveckling och fördelningen av intäkter från försäljningen av utsläppsrätter
(programmet NER300). Kommissionen kommer i sitt kommande meddelande om
SV
7
SV
energiteknik och innovation att undersöka möjligheterna att främja innovativ teknik i
framtiden. Dessutom går det europeiska instrumentet för att internalisera klimatförändringens
externa kostnader, EU:s system för handel med utsläppsrätter, in i sin tredje fas. Hittills har
det låga koldioxidpriset dock inte gett investerarna tillräckliga incitament och har inte varit
någon större drivkraft för att göra långsiktiga koldioxidsnåla investeringar.
Administrativa förfaranden
I den senaste lägesrapporten11 konstaterade man att tillstånds- och planeringsförfarandena
samt elinfrastrukturens långsamma utveckling var viktiga utmaningar för tillväxten inom
förnybar energi. Enligt artikel 13.1 i direktivet om förnybar energi ska medlemsstaterna se till
att tillståndsförfarandena för förnybar energi är transparenta, proportionella, samordnade och
tidsbegränsade och underlättas för mindre eller decentraliserade projekt. I direktivet ställs det
också krav på att medlemsstaterna ska rapportera om hur arbetet fortskrider när det gäller att
undanröja dessa hinder.
Kommissionens analys av medlemsstaternas lägesrapporter för 201112 visar att arbetet med
att undanröja de administrativa hindren fortfarande går långsamt och att framstegen är
begränsade. Många medlemsstater tar i sina rapporter inte ens upp de administrativa reformer
som specifikt anges i artikel 22.3 i direktivet. Kommissionen kommer att fortsätta att utreda
medlemsstaternas arbete med att undanröja dessa hinder och kommer att inleda
överträdelseförfaranden mot de medlemsstater som inte vidtar åtgärder.
Det finns en viss oro över den långsamma utvecklingen i fråga om ansökningar på internet,
handläggningstider
för
planeringsoch
tillståndsbeslut,
och
transparenta
godkännandeförfaranden. På många håll saknas det fortfarande ett enda administrativt organ
som ska hantera tillstånd för projekt och hjälp till sökande inom förnybar energi. Det är bara
Grekland och Portugal som har uppgett att de nyligen har inrättat en myndighet som ska
fungera som gemensam kontaktpunkt sedan planerna offentliggjordes. Några medlemsstater
hade redan tidigare sådana myndigheter för viss teknik (t.ex. vind) eller för vissa delar av
landet (t.ex. Tyskland och Sverige). Endast Danmark, Italien och Nederländerna har ett enda
tillståndssystem för alla projekt. Denna oro är särskilt akut i uppvärmnings- och
kylningssektorn, där de olika möjliga teknikerna är så olikartade att det är svårt att ta fram
enhetliga administrativa förfaranden.
Mindre lämpliga administrativa förfaranden ökar uppenbarligen kostnaderna för förnybar
energi och deras avskaffande får i regel små finanspolitiska effekter: att förenkla och
påskynda de administrativa förfarandena behöver inte innebära högre kostnader för offentliga
förvaltningar och den minskade osäkerheten och regleringsrisken för investerarna kan minska
kapitalkostnaderna väsentligt. För infrastruktur för energiöverföring har sådana åtgärder tagits
upp på EU-nivå genom förordningen om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer. I
den fastställs skyldigheter för samordning och tillsyn av tillståndsförfarandet, minimikrav på
insyn och allmänhetens deltagande och en tidsbegränsning för tillståndsförfaranden. Det finns
ett angeläget behov av sådana åtgärder enligt artikel 13 i direktivet om förnybar energi för
energianläggningar.
Elnätet
De förnybara energikällor som används vid elproduktion måste integreras på marknaden.
Några av de stora framtida förnybar energikällorna – främst vind- och solkraft – har dock en
11
12
SV
Förnybar energi: Framsteg mot 2020-målet, (KOM(2011) 31 och SEK(2011) 130).
Medlemsstaternas lägesrapporter för förnybar energi (2011) som ska lämnas vartannat år:
http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm.
8
SV
helt annan kostnadsstruktur, överföringskapacitet och omfattning än konventionella
energikällor och kan inte bara passas in i befintliga marknadsstrukturer utan anpassning. Det
finns ett uppenbart och brådskande behov av infrastrukturinvesteringar och driften av elnäten
behöver också uppdateras.
Enligt artikel 16 i direktivet behöver elinfrastrukturen samt driften och utvecklingen av näten
reformeras, liksom reglerna för nätåtkomst och kostnadsfördelning, för att öka andelen el som
kommer från förnybara energikällor. Medlemsstaterna är också skyldiga att lämna rapporter
om dessa reformer. En analys av hur medlemsstaternas arbete fortskrider när det gäller att
garantera överföring och distribution av el från förnybara energikällor och förbättra reglerna
för integrationen av förnybar energi visar att de flesta medlemsstater har gjort vissa framsteg
när det gäller att ta itu med sina nätproblem. Det behövs dock ytterligare åtgärder för att göra
nätreglerna mer transparenta och konsekventa.
Med tanke på att man på längre sikt räknar med att en ökad andel av EU:s el ska komma från
förnybara energikällor är det viktigt att genomföra artikel 16 i direktivet fullt ut. Det faktum
att man idag inte har lyckats modernisera nätet i takt med att energimixen förändras vållar
problem för utvecklingen av den inre marknaden, tekniska problem i fråga om ringflöden,
nätstabilitet och en minskad andel el från förnybar energi, samt flaskhalsar för investeringar
till följd av försenad anslutning av nya energiproducenter. En anpassning av elnätet och
driften av systemet, bland annat genom att öka lagringskapaciteten och förbättra
systemkontroller och prognoser, kommer att effektivisera användningen av den nuvarande
infrastrukturen. Genom en effektivare användning och förvaltning av nätet kan man också
undvika transportförluster. Det är viktigt att snabbt göra framsteg i arbetet med att genomföra
medlemsstaternas tioårsplan för nätutveckling och fastställa och starta de projekt av
gemensamt intresse som upprättats inom ramen för förordningen om riktlinjer för
transeuropeiska energiinfrastrukturer. Sådana förbättringar är nödvändiga för att garantera
likabehandlingen av förnybar energi och för att producenter av förnybar energi ska integreras
ordentligt på elmarknaden.
Arrangemangen och reglerna för kostnadsfördelning när det gäller användningen av nätet
behöver också moderniseras för att återspegla förändringarna av elproduktionsmixen och
successivt öka producenternas balansansvar som producenter av överföringsbar el. Det
slutliga målet bör vara att se till att den förnybara energin är fullt konkurrenskraftig och att
producenterna agerar och behandlas som jämbördiga marknadsaktörer. Genom att öka
insynen och skapa en mer jämlik nätanslutning samt genom att ta fram regler för
kostnadsfördelning kommer alla producenter att få incitament att effektivisera hela systemet
och inte fatta fristående produktions- eller lokaliseringsbeslut.
Man bör också komma ihåg att infrastrukturfrågor för att skapa ren energi inte är begränsade
till elsektorn. Behovet av att minska beroendet av fossila bränslen i transportsektorn innebär
också att det krävs nya infrastrukturinvesteringar. För att främja utbyggnaden av
infrastrukturen för alternativa bränslen på transportområdet har kommissionen därför
offentliggjort paketet Miljövänlig el för transport13 och lagt fram ett förslag till direktiv om
utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen, inklusive bindande mål för
användningen av infrastrukturen.
Stödordningar
Frågan om hur verkningsfulla och effektiva olika typer av stödordningar för förnybar energi
är har diskuterats i minst tio år. Det finns flera olika ordningar med både bra och dåliga inslag
13
SV
(COM(2013) 18 final) http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/cpt/index_en.htm.
9
SV
och effekter. Under 2011 föreslog kommissionen att medlemsstaterna kunde behöva
vägledning för att identifiera bästa praxis4. Efter att ha diskuterat frågan med medlemsstaterna
tillkännagav kommissionen i sin rapport Förnybar energi: en viktig faktor på den europeiska
energimarknaden14 från 2012 sina planer på att utarbeta en sådan vägledning. De finansiella
stödordningarna spelar idag en viktig roll för utvecklingen av förnybar energi och
användningen av förnybar energi i elsektorn blir allt viktigare (och dyrare). Därför är det
angeläget att reformera stödordningarna och se till att de är kostnadseffektiva och
marknadsorienterade. Kommissionens vägledning är nödvändig för att se till att
stödordningarna anpassas regelbundet och tillräckligt snabbt för att ta hänsyn till sjunkande
teknikkostnader. Den är också nödvändig för att se till att reformerna gör producenterna av
förnybar energi till en del av energimarknaden (till exempel genom att övergå från
inmatningspriser till inmatningspremier eller kvoter, och genom att använda upphandlingar
för att undvika överkompensation m.m.). Den ska också se till att sådana
marknadsinterventioner korrigerar brister på marknaden och inte ökar eller vidmakthåller
snedvridningar på marknaden. Kommissionen kommer även att ta hänsyn till detta i sin
kommande översyn av riktlinjerna för statligt stöd. När det gäller osäkerheten kring
stödordningarna för biobränslen i synnerhet är bristen på framsteg när det gäller rådets
antagande av en ny rättslig ram för beskattning av energiprodukter15 oroande, eftersom
möjligheterna att använda skatteincitament kommer att försvinna 2020 med den gällande
rättsliga ramen.
Många nationella reformer har haft en negativ inverkan på investeringsklimatet. De mest
kritiska har varit de förändringar som minskar avkastningen på redan gjorda investeringar.
Sådana förändringar påverkar företagens berättigade förväntningar och verkar uppenbart
hindrande på investeringarna i en tid då det behövs väsentligt mer investeringar. Det finns
således ett behov av vägledning om själva reformprocessen för att se till att stödordningarna
är kostnadseffektiva men inte störande. Kommissionen anser också att det behövs ytterligare
åtgärder för att säkerställa konvergens och en europeisering av energin. Utöver att utveckla
gemensamma strategier för att främja den förnybara energin krävs det ett ökat
gränsöverskridande samarbete. Den nuvarande rättsliga ramen för detta samarbete är
samarbetsmekanismen i direktivet om förnybar energi. Den omfattar gemensamma projekt,
där gemensamma strategier kan utvecklas utifrån specifika projekt, tekniker eller regioner
inom förnybar energi samt gemensamma stödordningar, t.ex. den svensk-norska ordningen,
som fungerar inom väl sammankopplade regionala marknader där konsumenterna även fysiskt
gynnas av den kapacitet för förnybar energi som installeras i ett grannland. Sådana instrument
banar väg för den europeiska utvecklingen av förnybar energi, där resursutvecklingen på en
gemensam energimarknad vilar på en gemensam och kostnadseffektiv grund. Utöver den
kommande vägledningen om samarbetsmekanismer kommer kommissionen därför att främja
utvecklingen av gemensamma regionala (och möjligen även sektorsvisa) stödordningar
mellan medlemsstater baserade på samarbetsmekanismer, till exempel en gemensam
europeisk strategi för utvecklingen av havsbaserad vindkraft i de norra haven).
Kommissionen kommer uttryckligen att ta upp alla fyra delar av reformen och
integrationen av förnybar energi (stark tillväxt, kostnadskontroll, marknadsintegration
och europeisering) i sin kommande vägledning. Detta kommer att bidra till att skapa en
sammanhängande politik och till att se till att alla marknadsinterventioner korrigerar
14
15
SV
COM(2012) 271.
Kommissionens förslag till ändring av direktivet om beskattning av energiprodukter och elektricitet,
KOM(2011) 169.
10
SV
bristerna på marknaden utan att öka eller vidmakthålla befintliga snedvridningar på
marknaden.
4.
HÅLLBARA BIOBRÄNSLEN
Alla medlemsstater har inte utvecklat sina biobränslemarknader och fem medlemsstater
(Frankrike, Tyskland, Italien, Spanien och Förenade kungariket) står för huvuddelen av EU:s
produktion och förbrukning av biobränslen. Eurostat rapporterade 2010 att 1,4 % (177 Ktoe)
av de biobränslen som förbrukas inom EU framställs av avfall, restprodukter, cellulosa från
icke-livsmedel samt material som innehåller både cellulosa och lignin (även om annan,
inofficiell, statistik visar att det rör sig om ca 9 %, inklusive återvunnen matlagningsolja).
Enligt artiklarna 17, 18 och 23 i direktivet ska kommissionen övervaka en rad frågor som rör
biodrivmedel och flytande biobränslen, inklusive deras inverkan på hållbarheten,
marknaderna för biomassa, råvaru- och livsmedelspriser, samt behovet av att mäta skyddet av
mark, vatten och luft. Detta behandlas utförligt i det arbetsdokument från kommissionens
avdelningar som åtföljer denna rapport. Kommissionen undersöker även biobränslenas
hållbarhet ur ett konsumentperspektiv som ett led i en bredare studie om hur
bränslemarknaden fungerar16.
En viktig del vid sådan övervakning är information om bränslenas ursprung. Av de råvaror
som användes vid framställningen av den biodiesel som förbrukades under 2010 producerades
60 % inom EU. Argentina var den största exportören av biodiesel till EU. Huvuddelen – cirka
80 % – av de råvaror som användes vid framställningen av etanol till EU:s transportsektor
producerades i EU, medan största delen av importen kom från Brasilien och Förenta staterna,
även om importen från Brasilien nästan halverades jämfört med 2008.
Ursprunget för det färdiga biobränsle som förbrukades i EU under 201017
16
17
SV
I studien (som kommer att offentliggöras i slutet av 2013) undersöker man om konsumenterna kan göra
underbyggda val genom att undersöka konsumenternas förståelse och informationens transparens. Den
väntas mynna ut i rekommendationer om hur man kan förbättra och harmonisera bränslemärkningen vid
pumpen i EU:s medlemsstater. I studien tar man även upp frågan om tillgången till olika bränslen och
handlare, samt handlarnas priser.
Handeln med biodiesel och bioetanol analyseras utifrån Eurostats handelsstatistik med hjälp av CN8
(dataset DS_016890: kod HS 3824.90.91 för biodiesel, koderna HS 2207.20.00, HS 2207.10.00, HS
220890.91, HS 2208.90.99 och HS 2909.19.10 för etanol) och Comtrade (kod 382490 för biodiesel,
koderna 2207, 2208 och 2909 för etanol).
11
SV
EU
Argentina
Indonesien
Malaysia
Kina
USA
Övriga länder
Totalt
Biodiesel
Volym (ktoe)
8 270
1 003
285
123
67
61
129
Andel
83,2 %
10,1 %
2,9 %
1,2 %
0,7 %
0,6 %
1,3 %
EU
Brasilien
USA
Peru
Kazakstan
Bolivia
Egypten
Sydkorea
Övriga länder
9 938
Bioetanol
Volym (ktoe)
2 243
234
121
26
24
20
15
16
101
2 800
Andel
80,1 %
8,4 %
4,3 %
0,9 %
0,8 %
0,7 %
0,5 %
0,6 %
3,6 %
Källa: EUROSTAT, COMTRADE.
Ursprunget för alla råvaror som används vid framställningen av det biobränsle som
förbrukades i EU under 2010
EU
Argentina
Indonesien
63,9 %
9,7 %
Ryssla
nd
1,0 %
Kina
0,5 %
USA
Kanada
Ukraina
Malaysia
Paraguay
6,6 %
Brasil
ien
5,3 %
3,0 %
2,4 %
2,3 %
1,7 %
1,5 %
Schweiz
Peru
Bolivia
Peru
Egypte
n
0,1 %
Guatemala
0,2 %
0,2 %
0,2 %
0,2 %
Övrig
a
1,3 %
0,1 %
Kommissionens granskning av medlemsstaternas genomförande av hållbarhetskriterierna för
biobränslen visar att det finns vissa luckor, och rättsliga förfaranden har inletts för att se till att
det finns effektiva hållbarhetssystem i alla medlemsstater. Samtidigt har kommissionen
godkänt 13 frivilliga system för certifiering av biobränslens hållbarhet. På så sätt kan
producenter av biobränslen över hela världen iaktta EU:s höga normer. Dessutom har viktiga
exportländer (Argentina, Brasilien, Indonesien och Malaysia) antagit nya lagstiftningsåtgärder
för att förbättra sin miljöpraxis på områden där man använder biobränslen.
Vid kommissionens och medlemsstaternas översyn av behovet av specifika åtgärder för att
skydda luft, mark och vatten konstaterar man i regel att alla EU:s befintliga
jordbruksmetoder som är obligatoriska enligt EU:s gemensamma jordbrukspolitik och
miljölagstiftning gäller råvaror som används vid framställningen av biobränslen (eftersom
huvuddelen av biobränslena framställs av jordbruksgrödor) och att det därmed inte krävs
några separata åtgärder för biobränslen. Faktum är att de befintliga hållbarhetssystemen och
frivilliga systemen ofta omfattar krav på god jordbrukssed. Det innebär att systemen bidrar till
att främja bästa jordbruksmetoder för skydd av luft, mark och vatten. I takt med att trycket på
jordbruksresurserna ökar blir det viktigt att se till att de skyddsåtgärder som finns fortfarande
är tillräckliga.
Den globala markanvändningen (netto) för biobränslen som förbrukas i EU är mindre än 3
Mha. Alla medlemsstater har inte uppgett hur stor area som används för odling av råvara för
biobränsleframställning, men beräkningarna inom EU ligger på mellan 2 % (Polen) och 6 %
(Frankrike) av den nationella åkerarealen.
När det gäller biobränslenas ”sociala hållbarhet” ska kommissionen även lämna en rapport om
rätten till markanvändning eftersom EU:s efterfrågan på biobränslen ökar den befintliga
internationella efterfrågan på exporterade jordbruksprodukter och därmed även trycket på
utvecklingsländer att avsätta mer mark till sådana grödor. Med tanke på att föreligger en viss
tidsfördröjning mellan markförvärv och biobränsleproduktion och att det finns brister i
International Land Coalitions (ILC) Land Matrix-databas är det fortfarande oklart om
efterfrågan på biobränslen i EU bidrar till överträdelser av rätten till markanvändning.
Kommissionen och medlemsstaterna måste dock fortsätta att övervaka frågan. Med hänsyn till
de kraftigt ökade livsmedelspriserna och hur detta påverkade människors möjligheter att
SV
12
SV
köpa livsmedel under 2008 och 2011 samt den dåliga skörden i Förenta staterna 2012 är det
viktigt att bedöma om EU:s förbrukning av biobränslen på något sätt har bidragit till detta,
eller om andra faktorer är viktigare, såsom dåligt väder, dåliga skördar, ökad global
efterfrågan, ökade oljepriser osv. Kommissionen har i sin analys konstaterat att användningen
av spannmål till produktionen av bioetanol utgjorde 3 % av den totala användningen av
spannmål 2010/2011 och beräknas ha liten (1–2 %) inverkan på priset på den globala
spannmålsmarknaden. EU:s förbrukning av biodiesel är större och priseffekten på oljegrödor
som används som livsmedel (raps, sojabönor och palmolja) för 2008 och 2010 beräknas ha
uppgått till 4 %18. Det förefaller också som att efterfrågan på biobränsle är mer priskänslig än
livsmedelsmarknaden och att efterfrågan därmed minskar mer till följd av ökade priser.
Kommissionen kommer därför att fortsätta att övervaka och förbättra sin analys av EU:s
efterfrågan på biobränsle på den globala jordbruksmarknaden, livsmedelspriser och
livsmedelsprisernas volatilitet. Dessutom samverkar biobränslesektorn alltmer med andra
sektorer i bioekonomin, och effekterna på traditionella användare av biomassa, till exempel
oljeindustrin, måste utforskas ytterligare.
Enligt direktivet ska kommissionen även rapportera om efterlevnaden av en lång rad
internationella konventioner (t.ex. arbetsvillkor och biologisk mångfald) för alla länder som
levererar råvaror till EU:s biobränsleförbrukning. Medan de flesta länder utanför EU har
ratificerat de grundläggande konventionerna är verkställandet lägre än i EU eller i Förenta
staterna som inte har ratificerat många av dessa konventioner. Arbetet med att uppmuntra
länder att tillämpa konventionerna fullt ut måste därför fortsätta. Om man ser till de sociala
fördelarna så beräknas EU:s förbrukning av biobränslen ha skapat 220 000 arbetstillfällen i
EU och 1,4 miljoner arbetstillfällen globalt sett.
Avslutningsvis är det viktigt att ta hänsyn till de minskade utsläppen av växthusgaser till
följd av övergången till biobränslen. Medan merparten av det bränsle som används i
transportsektorn utgörs av importerad mineralolja så beräknas andelen biobränslen på 4,7 %
ha lett till besparingar på 25,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter baserat på nationella
rapporter (22,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter baserat på tillämpningen av globala
standardvärden). Denna beräkning omfattar inte indirekta effekter i form av intensifierat
jordbruk eller indirekt förändring av markanvändningen som minskar biobränslenas
koldioxidbesparingar. När dessa utsläpp tas med i beräkningen minskar de beräknade
besparingarna kraftigt, vilket återspeglar dominansen av första generationens biobränslen som
ofta baseras på livsmedelsgrödor som medför lägre eller inga besparingar i form av
växthusgasutsläpp. Av det skälet har kommissionen föreslagit att direktiven om
bränslekvalitet och förnybar energi ska ändras för att bättre ta hänsyn till indirekta effekter i
form av förändrad markanvändning till följd av EU:s förbrukning av biobränslen19.
Kommissionens förslag går bland annat ut på att begränsa andelen livsmedelsbaserade
biobränslen för att nå 10 %-målet till 5 % och att öka incitamenten för att främja utvecklingen
av andra generationens biobränslen från andra råvaror än livsmedel, såsom avfall eller halm.
Förslaget ligger nu hos parlamentet och rådet och kommer att klargöra EU:s biobränslepolitik
fram till 2020.
18
19
SV
Renewable
energy
progress
and
biofuel
sustainability,
ECOFYS
m.fl.,
http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm.
COM(2012) 595 final, http://ec.europa.eu/energy/renewables/biofuels/land_use_change_en.htm.
13
2012
SV
5.
SLUTSATSER
Den förnybara energin har ökat kraftigt till följd av antagandet av direktivet om förnybar
energi 2009 och de rättsligt bindande målen om förnybar energi. De uppgifter och den analys
som ligger till grund för lägesrapporten om förnybar energi visar att även om EU som helhet
är på rätt väg mot ett förverkligande av 2020-målen så måste vissa medlemsstater vidta
ytterligare åtgärder (se bilagan). Dessutom visar analysen att det finns anledning till oro över
den framtida utvecklingen. Genomförandet av direktivet har gått långsammare än önskat och
vägen blir allt brantare under de kommande åren. Det innebär i praktiken att medlemsstaterna
behöver göra mest mot slutet. Medlemsstaterna har haft sju år på sig att nå de första 20 % av
sina mål till 2012. Därefter har de endast två år på sig att åstadkomma nästa 10 % till 2014,
15 % till 2016, 20 % till 2018 och 35 % till 2020. Dessutom har de ekonomiska förhållandena
i Europa förändrats kraftigt, vilket enligt den analys som gjorts på uppdrag av kommissionen
kommer att leda till att den nuvarande politiken inte är tillräcklig för att få till stånd den
utbyggnad av den förnybara energin som krävs i de flesta medlemsstater.
Medlemsstaternas avvikelser från sina egna nationella handlingsplaner för förnybar energi
beror på politiska förändringar som gör förutsättningarna för investerarna otydligare och
ovissare, vilket ökar regleringsrisken. Avvikelsen från planernas förväntningar i fråga om
utvecklingen inom olika sektorer och teknik visar inom vilka områden det kan komma att
krävas ytterligare insatser. Andra skäl till oro är bland annat att man inte lyckats övervinna
de hinder som finns för användningen av förnybar energi. Administrativa bördor och
förseningar vållar fortfarande problem och ökar projektriskerna i samband med projekt inom
förnybar energi. Man har fortfarande problem med en långsam infrastrukturutveckling,
försenade anslutningar, och operativa nätregler som missgynnar producenter av förnybar
energi. Medlemsstaterna måste åtgärda alla dessa problem vid genomförandet av direktivet
om förnybar energi.
Det förändrade ekonomiska klimatet har också haft en tydlig inverkan på utvecklingen av nya
projekt inom förnybar energi. En aspekt är att kapitalkostnaderna har ökat generellt. En annan
aspekt är att riskerna har ökat till följd av att medlemsstaterna ändrat stödordningarna.
Kommissionens planerade vägledning om stödprogram och reformer ska leda till att detta stöd
blir kostnadseffektivt och bidrar till att integrera produktionen av förnybar energi på
energimarknaderna.
Andra delar som kommer att ha betydelse under åren fram till 2020 är den pågående debatten
om den energi- och klimatpolitiska ramen fram till 2030 som denna lägesrapport är en del av
och kommissionens förslag om att ändra direktiven om förnybar energi och bränslekvalitet för
att öka incitamenten för avancerade biobränslen i stället för första generationens biobränslen.
Dessa delar behöver också beaktas när det gäller hur väl man lyckats följa vägen mot ett
förverkligande av 2020-målen under 2011/2012. Kommissionen kommer också att fortsätta
att granska medlemsstaternas genomförande av direktivet och vid behov vidta rättsliga
åtgärder. Kommissionen har redan inlett ett antal överträdelseförfaranden mot medlemsstater
som inte har genomfört direktivet20. Om direktivet inte genomförs fullt ut kommer detta att
leda till ytterligare överträdelser. För att fullgöra sina skyldigheter enligt direktivet om
förnybar energi har kommissionen också utvärderat genomförande, effektivitet och effekter
när det gäller EU:s hållbarhetssystem för biobränslen och biobränslepolitik. Samtidigt som
medlemsstaternas genomförande av hållbarhetssystemet fortfarande går för långsamt så tycks
de möjliga negativa effekterna av EU:s biobränsleförbrukning inte ge anledning till ytterligare
20
SV
Målen är under behandling och motiverade yttranden har skickats till Österrike, Bulgarien, Cypern,
Tjeckien, Finland, Ungern, Irland, Lettland, Luxemburg, Nederländerna, Polen och Slovenien.
14
SV
eller specifika politiska åtgärder utöver de förslag som redan har lagts fram. Dessutom
förefaller de växthusgasbesparingar som medlemsstaterna rapporterar om (och som ännu inte
omfattar indirekta effekter) positiva.
Kommissionen åtog sig i sitt meddelande från juni 201221 att driva på integrationen av
förnybar energi på den inre marknaden och skapa incitament för investeringar i elproduktion.
Den planerar också att utarbeta en vägledning om bästa praxis för kostnadseffektiva och
konsekventa stödordningar för förnybar energi, att ge ytterligare vägledning om användningen
av samarbetsmekanismer för att nå målen om förnybar energi till en lägre kostnad och att
arbeta med en förbättring av den rättsliga ramen för energisamarbete med tredjeländer. Alla
dessa åtgärder kräver ett strikt och fullständigt genomförande av direktivet om förnybar
energi och de åtaganden som gjorts i de nationella handlingsplanerna för förnybar energi. Här
måste framstegen fortsätta. Stödet i EU:s nya fleråriga budgetram för ny energiteknik och
energiinfrastruktur bör också bidra till att säkerställa en fortsatt tillväxt i sektorn för förnybar
energi i Europa. Med sådana framsteg kan EU räkna med att ha en blomstrande, välutvecklad
och globalt konkurrenskraftig industri för förnybar energi fram till 2020 och därefter.
21
SV
Förnybar energi: en viktig faktor på den europeiska energimarknaden, COM(2012) 271.
15
SV
Bilaga I. Översikt över medlemsstaternas framsteg
Medlemsstat
Andelen Andelen
Första
Målet om
förnyba förnyba
delmålet
förnybara
ra
ra
energikällo
energik energik
r 2020
ällor
ällor
2005
2010
Österrike
23,3 %
30,1 %
25,4 %
34 %
Belgien
2,2 %
5,4 %
4,4 %
13 %
Bulgarien
9,4 %
13,8 %
10,7 %
16 %
Cypern
2,9 %
5,7 %
4,9 %
13 %
Tjeckien
6,1 %
9,4 %
7,5 %
13 %
Tyskland
5,8 %
11,0 %
8,2 %
18 %
Danmark
17 %
22,2 %
19,6 %
30 %
Estland
18 %
24,3 %
19,4 %
25 %
Grekland
6,9 %
9,7 %
9,1 %
18 %
Spanien
8,7 %
13,8 %
10,9 %
20 %
Finland
28,5 %
33 %
30,4 %
38 %
Frankrike
10,3 %
13,5 %
12,8 %
23 %
Ungern
4,3 %
8,8 %
6,0 %
13 %
Irland
3,1 %
5,8 %
5,7 %
16 %
Italien
5,2 %
10,4 %
7,6 %
17 %
Litauen
15 %
19,7 %
16,6 %
23 %
Luxemburg
0,9 %
3%
2,9 %
11 %
Lettland
32,6 %
32,6 %
34,0 %
40 %
Malta
0%
0,4 %
2,0 %
10 %
Nederländerna
Polen
Portugal
Rumänien
Sverige
Slovenien
Slovakien
Förenade kungariket
EU
2,4 %
7,2 %
20,5 %
17,8 %
39,8 %
16,0 %
6,7 %
1,3 %
8,5 %
3,8 %
9,5 %
24,6 %
23,6 %
49,1 %
19,9 %
9,8 %
3,3 %
12,7 %
4,7 %
8,8 %
22,6 %
19,0 %
41,6 %
17,8 %
8,2 %
4,0 %
10,7 %
14 %
15 %
31 %
24 %
49 %
25 %
14 %
15 %
20 %
Det mest objektiva måttet är att bedöma hur medlemsstaterna har uppnått sitt första delmål,
beräknat som genomsnittet av deras andel för 2011/2012. Även om dessa framsteg i
genomsnitt ser bra ut fram till 2010 återspeglar detta inte den politiska och ekonomiska
osäkerhet som producenterna av förnybar energi tycks stå inför för närvarande.
Framstegen mot första delmålet:
>2 % över första delmålet
<1 % från eller <2 % över delmålet
>1 % under delmålet
SV
16
SV
