FN- i vems tjänst? 7. Förenta Nationerna - i vems tjänst? Kapitlet kommer först att diskutera vilken roll och betydelse de dominerande teorierna i fredsfosrkning och Internationella relationer tilldelar internationella organisationer. Därefter kommer den största och förmodligen mest betydelsefulla av alla internationella organisationer – Förenta Nationerna1, FN, att undersökas. Det finns otal sätt att diskutera organisationen, men här har valts att först beskriva FNs organisationsstrukturen med fokus på de sex permanenta organen och därefter, för att återknyta till förra kapitlet, diskutera vilka möjligherter FN har att fungera som konflikthanterare. Namnet Förenta Nationerna är missvisande, eftersom bara stater, och inga nationer, får vara permanenta medlemmar av organisationen. Istället borde nog organisationen hetat Förenta staterna (FS), men delar av namnet var redan upptaget. Mer om det senare. Alltsedan den första internationella organisationen, Centrala kommissionen för sjöfarten på Rhen, eller Rhen kommissionen2, etablerades 1816 har antalet internationella organisationer ökat parallellt med att antalet stater ökat. Även om vi utelämnar internationella aktörer som de transnationella företagen (TNC), har antalet ändå ökat enormt och utgjorde i början av 2000-talet beroende på hur man räknar mellan 7000 och 15 000. På ett eller annat sätt spelar dessa internationella organisationer en roll i internationella relationer. Några organisationer är förmodligen viktigare, såsom Förenta Nationerna, medan några andra mindre viktiga såsom International Bee Research Association. Trots skillnaden i betydelse utgör de ett växande internationellt nätverk som skapar ett ömsesidigt beroende, symmetriskt och/eller asymmetriskt, som överskrider statsgränserna, som på olika sätt får effekter för internationella relationer 6.1. Teori och internationella organisationer Ursprunget till internationella organisationer fanns i det praktiska behovet för stater att hantera gemensamma kommersiella problem och kommunikationer och övervaka internationella överenskommelser. Så på en nivå är därför 1 I ärlighetens namn borde FN heta Förenta staterna (FS), men delar av namnet var upptaget, eftersom det är bara stater som får vara permanenta medlemmar. Men mer om det senare. 2 Kommissionens uppgift vara att reglera trafiken på och handeln längs floden Rhen. Eftersom floden passerar genom flera länder, gällde också flera olika lagstiftningar som inte främjade båttrafiken och handeln. Kommissionen fick som uppgift att t.ex. harmonisera lagstiftningen. Senare utökades dess kompetensområde till andra floder där liknande problem existerade -1- FN- i vems tjänst? internationella organisationer nödvändiga i en komplex värld där enskilda problem varken börjar eller slutar vid staters gränser. Men det ökande funktionella samarbete mellan stater har begränsat att göra med vilken djupare roll de spelar, förutom på det funktionella planet. Olika teorier om internationella organisationer gör olika antaganden om strukturerna och aktörerna i internationella relationer, därmed dess organisationer, liksom orsaker till, utseende och effekten av internationella organisationer för IR.3 (neo)Realismen Om vi börjar med det (neo)realistiska antagandet så utgår det från att internationella organisationer inte i någon högre grad påverkar den eviga maktkampen, eftersom de inte kan förändra varken människans natur eller den anarkiska strukturen. Istället argumenterar man att de(n) dominerande staten(rna) använder sig av internationella organisationer som ytterligare ett instrument i stormakternas/hegemonens arsenal för att främja sina egna intressen. Därmed kan bara den internationella organisationen bli/fungera så starkt som stormakterna/hegemoniska makten vill. Om det är så, skulle t.ex. FN:s struktur och stadgar, vara ett instrument för stormakterna i deras maktutövning. Vi återkommer till den frågan längre fram. Neorealismen tonade ned frågan om den mänskliga naturen och lägger hela sin focus på staten och den anarkiska strukturen och hävdar att att “ for a theory that denies the central role of states will be needed only(min understrykning) if non-state actors develop to the point of rivalling or surpassing the great powers, not just the minor ones…”.4 Ytterligare en skillnad är att neorealisterna inte på samma sätt som realisterna hävdar att internationella organisationer är instrument för den hegemoniska makten, utan snarare att de reflekterar eller är uttryck för de hegemoniska makterna intressen. En tredje skillnad är att neorealisterna ser utrymmet för samarbete existerar så länge som den hegemoniska makten innehar en överlägsen makt, vilket gör att hegemonen kan acceptera relativa vinster för andra stater, så länge som den absoluta makten ökar för hegemonen. Ett uttalande av USA:s utrikesminister Madeleine Albright kan illustrera detta UN peacekeeping adds to our capabilities, without subtracting. It offers us a choice between unilateral action and standing aside while conflicts fester. It allows us to influence events without assuming the full burden of costs and risks. And it lends the weight of law and world opinion to causes and principles we support5 Men i slutändan är stödet från den hegemoniska makten beroende av att den accepterar att bära de huvudsakliga kostnaderna för samarbetet. Med PDD-25 3 Rittberger m.fl. s. 15 4 Waltz s. 89 5 Subcommittee on Foreign Operations, Senate Committee on Appropiations, 8 mars 1995. -2- FN- i vems tjänst? från 1994 så förändrades USA:s politik om FNs fredsoperationer, eftersom man inte längre ansågs sig ha råd att stå för alla kostnader.6 Neo-Liberala/Neo-Institutionalism I det liberala tänkande, till skillnad från neorealismen, så tilldelar man internationella organisationer större betydelse än bara som stormakternas problemlösare. Man menar att funktionalismen främjar integration vilket i sin tur främjar fredlig utveckling. Eftersom man accepterar att staterna lever i ett anarkiskt internationellt system, men som går att förändra från konfliktgenererande till samarbete (progress), så är den ursprungliga rationalen/premissen bakom etablering av internationella organisationer emellertid att det alltid finns ett ömsesidigt behov av samarbete över gränser mellan stater, vilket annars kan leda till problem/konflikt/krig. D.v.s. organisationerna etableras för att dels undvika att beroende leder till en försämrad situation och dels för att man skall tillfredsställa staternas delade intresse. Detta intresse kan vara att man tillsammans kan uppnå större gemensamma vinster eller att man gemensamt förlorar utan samarbete. I en förlängning utvecklas ett ömsesidigt beroende, intresse, förståelse, etc. Liberalismen anser att staten inte har kapacitet att uppfylla alla viktiga funktioner i internationella relationerna och till skillnad från realisterna hävdas att stater kan samarbeta genuint, eftersom den absoluta vinsten av samarbetet är viktigare än den relativa makten i internationella relationer. Det implicerade också att man fokuserar internationella relationer på andra aktörer än bara staten, såsom International Governmental Organisations(IGO) och International Non-Governmental Organisations(INGO), och på ömsesidigt beroende och integration. Av detta följer också att ökande kontakter mellan människor, såsom handel, kommer att underlätta framväxten av mer pacifistiska samarbetsformer. Den ökande globala ekonomiska ömsesidigt beroendet genom marknadsekonomins expansion skapar behovet av ökat samarbete bland staterna och icke-statliga aktörer, vilket i sin tur främjar en mer fredlig miljö. Båda neorealismen och liberalismen understryker, att förutsättningen för samarbete och ömsesidigt beroende, är att statens auktoritet begränsas. Det ökar manöverutrymmet för icke-statliga aktörer som skapar både vertikala och horisontella nätverk. Med de internationella organisationernas etablering erkänner och accepterar att staters suveränitet har begränsningar och är nödvändig för att uppnå det gemensamma goda. Som stöd för att samarbete på lång sikt lönar sig brukar man referera till en studie av Robert Axelrod, men även uppföljande studier om Fångens Dilemma, som visade att vid upprepat spel förändras spelets dynamik markant. I början av 1980-talet anordnade Axelrod en datorspelsturnering där deltagarna fick skicka in bidrag till hur man skulle spela. Det visade sig att den strategi som klarade sig bäst var där spelaren samarbetade genom att upprepa det drag som 6 Karlsson, 2014, s. 639 -3- FN- i vems tjänst? motspelaren gjorde i föregående spelomgång. Det har därmed utvecklas vad man skulle kalla en ”metastrategi” där spelarna väljer till slut att alltid samarbeta. I spelets början prövade man sig ofta fram, t.ex. samarbeta varannan gång, var tredje gångs etc., tills man fann en strategi som oftare gav vinst. Ett viktigt resultat av spelet var också att inte omedelbart bestraffa dem som avviker, eftersom det visade sig att alla i slutändan valde ”metastrategin” att samarbeta av rent själviskt intresse. En viktig fråga blir om samarbete som resulterar i att mestadels av ens autonoma beslutsfattande i stor sett försvinner, kommer det att hålla. Om en av spelarna i verkliga livet har oerhörda maktresurser (kärnvapen), så kanske den andre spelaren (som inte har kärnvapen) inser att om jag inte samarbetar så kan jag bli utraderad. Visserligen sker då ett samarbete, men på asymmetriska villkor. Den ökande globala ekonomiska ömsesidiga beroendet genom marknadsekonomins expansion skapar behovet av ökat samarbete bland staterna och icke-statliga aktörer, och ökande kontakter mellan människor kommer att underlätta framväxten av mer pacifistiska samarbetsformer i de internationella relationerna, vilket i sin tur främjar en mer fredlig miljö. Den liberala traditionen understryker betydelsen av att statens auktoritet undermineras som en förutsättning för samarbete och ömsesidigt beroende, och manöverutrymmet kommer att öka för icke-statliga aktörer som skapar både vertikala och horisontella nätverk. Med de internationella organisationernas etablering erkänner och accepterar staten vissa begränsningar av deras suveränitet är nödvändigt för att uppnå det gemensamma goda. Kritiska teorier Om(neo)realismen fokuserat på staten och (neo)liberalismen på nätverket av beroende, inklusive staten, och utgår från att det internationella systemet är anarkiskt och att aktörerna (staten, företag, etc.) agerar rationellt (fångens dilemma, själviskt), så menar kritiska teorier/socialkonstruktivism att stratifieringen av människor i olika grupper, identiteter(klass, eliter, kön, medborgare), etc., avgör dynamiken i internationella relationer. Makten ligger hos de som tillskansat sig det ekonomiska, politiska och sociala kapitalet, d.v.s. de rika och priviligierade, där staten är i stort sett ett verktyg, uttryck för de rika och priviligierade identiteterna. Generellt är socialkonstruktivismen intresserad av hur normer och värderingar gör att sociala aktörer samarbetar, inte primärt av själviska intressen, utan som svar på gemensamma utgångspunkter. Framväxten av internationella organisationer beror då på om det finns en konsensus om gemensamma normer och värderingar och att de omfattas av en stor del av deltagande samhällena. Men frågan är vilka sociala grupper skapar dessa normer och värderingar som sedan ligger till grund för att internationella organisationer växer fram? Konstruktivismen menar att det är allt från individer, NGOs till stater, som fungerar som konstruktörer av organisationerna och att det görs av altruism, empati och idealistiska skäl, etc., för att föra uppfrågor som viktiga till policynivåen. Det innebär också att de normer och -4- FN- i vems tjänst? värderingar som ligger till grund för bildandet också speglar organisationens struktur, d.v.s. dess maktstruktur. I förlängningen uppstår en växelverkan mellan att organisationer speglar de normer och värderingar som de grundades på och att de influerar samhällets normer och värderingar som de verkar i. Den huvudsakliga skillnaden mellan kritisk teori och neo-marxismen är att den förra inte accepterar att det finns objektiv sanning. Ingen av kritisk teori eller (Neo)marxismen har utvecklat någon autonom ståndpunkt om internationella organisationer, men till avgörande delar håller man med realisterna om argumenterar att både den funktionella och den liberala institutionalismen underskattar suveränitetsproblemet. Kritisk teori, liksom neomarxismen hävdar att man underskattar statens klass(identitet)karaktär, d.v.s. att staten är ett uttryck för vissa elitintressen oberoende av om den är demokratisk eller inte, så länge som det kapitalismen produktionssättet existerar. I det perspektivet kommer dessa organisationer inte att mildra eller lösa konflikter i det globala systemet, utan enbart förtrycka eller som bäst hantera dem. Världshandelsorganisationen (WTO), som har som uppgift att underlätta internationell handel och avlägsna hinder för detta, är enligt detta synsätt ett uttryck för det norra halvklotets och västvärldens klassintressen, och kommer primärt bara gynna de redan privilegierade och rika staterna. Under senare år har därför TRIPS (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) kommit under häftig debatt, beroende på att det uppfattas att avtalet gynnar nord och företagen, på bekostnad av syd och statens suveränitet. Neorealisterna skulle nog till stora delar hålla med Robert Cox när har säger att internationella organisationer uttrycker hegemonens normsystem genom att 1) reglerna/stadgarna hjälper till att sprida en hegemonisk världsordning, 2) att stadgarna/reglerna är en produkt av ordningen 3) de legitimerar dess normer genom att hjälpa stater att implementera dem på nationell nivå, 4) de koopterar eliterna i perifera länder och 5) de koopterar kontra-hegemoniska idéer, såsom mänskliga rättigheter, hållbar utveckling, etc. Den radikala feministiska synen följer generellt mycket den kritik som kritisk teori har emot realismen och liberalismen. Man ser internationella organisationer som konstruerade bl.a. utifrån identiteten man, vilket har gjort att de problem som organisationen arbetar med har setts som neutrala och objektiva, men döljer en könsordning. 7.2. Förenta Nationerna Under det internationella statssystemets existens har det endast existerat två organisationer som kan kallas globala/internationella och fler-frågeorganisationer; Nationernas Förbund och Förenta Nationerna. Båda organisationerna utarbetades av USA. Nationernas förbund av presiden Woodrow Wilson, medan FN av president Franklin D. Roosevelts grå eminens -5- FN- i vems tjänst? Sumner Welles och utrikesminister Cordell Hull 7. Den förra ansågs ha misslyckats, vilket innebar att organisationen fick en annorlunda utformning som tog sig uttrck i säkerhetsrådets sammansättning. Vi återkommer till detta längre fram. Vi börjar med att kort diskutera ursprunget till FN, dess organisationsstruktur och de olika permanenta organens befogenheter. Emellertid kommer diskussionen att koncentreras till säkerhetsrådet och dess agerande, eftersom rådet och den säkerhetspolitiska komponenten kan beskrivas som själva hjärtat i FN. I jämförelse med alla tidigare och senare internationella organisationer har FN varit den mest betydelsefulla. I grund och botten är det den enda riktigt globala fler-fråge-organisationen i världen. Den har det bredaste verksamhetsområdet och störst antal stater som medlemmar. Under årens lopp har den utvecklats i två riktningar; dels har fler och fler stater blivit medlemmar, och dels sysslar den med alla frågor som berör vårt dagliga liv. Till viss grad kan man säga att FN har utvecklats till en hybrid INGO, eller åtminstone är på väg att utvecklas i den riktningen. Denna utveckling har många olika politiska grupper, framför allt på högerkanten i USA, tagit som intäkt för att påstå att FN styr världen, inklusive USA. Men som vi skall se kan inte en sådan utveckling ske beroende på FN:s uppbyggnad och struktur. Snarare gäller det motsatta att det är stormakterna som dominerar och sätter agendan. Realismen grundare, Hans Morgenthau, konstaterar i en historisk analys av FNs framväxt att de vinnande makterna i andra världskriget ”first created an international government for the purpose of maintaining the status quo and after that proposed to agree upon the status quo”.8 Alltsedan FN skapades har en diskussion rasat om organisationen bidrar till en rättvisare och fredligare värld, eller om den huvudsakligen är en förlängning av kolonialismen och maktfördelningen i världen. Efter kalla kriget försvann diskussionen tillfälligt, men har uppstått igen efter Gulfkriget 1991, Somalia 1993, Jugoslavien 1999 och Irak 2003 (de två senare inte formellt FN-stödda, men efteråt en del av FN-operationerna). Har FN:s roll i grunden förändrats? Eller kan dess aktiviteter som bäst främja negativ fred, och som värst främja hegemonisk fred? När vi nedan närmare diskuterar FNs struktur och agerande berör vi ofta två påståenden om FN, dels att FNs säkerhetsråd var paralyserat under kalla kriget och dels varför gör FN inget t.ex. i samband med Syrienkonflikten eller i Rwanda eller FR Kongo. Påståendena är teoriberoende och utgår från vad vill och bör göra, och inte utifrån hur FNs struktur och befogenheter är uppbyggt. Rent krasst fungerar FN (säkerhetsrådet) utmärkt om man vill att organisationen skall följa stadgarna. Morgenthau menar att stadgarna utformades så som de gjorde bl.a. för att ”no such threat would 7 Cordell erhöll Nobelsfredspris 1945 för sina insatser i skapandet av FN. 8 Morgenthau s. 121. -6- FN- i vems tjänst? emanate from one of the great powers themselves”. 9 Men om FN skall göra annorlunda saker, så måste stadgarna förändrades eller amendas. Det slutliga steget på väg mot FN:s etablering togs i San Francisco 1945, när 50 länder samlades för att underteckna beslutet. FN:s första formella sammanträde hölls i London 1946, medan FN-skrapan i New York invigdes 1952. FN-stadgarnas inledning är förmodligen en av de mest berömda internationella texterna och börjar: Vi, DE FÖRENADE NATIONERNAS FOLK, BESLUTNA att rädda kommande släktled undan krigets gissel, som två gånger under vår livstid tillfogat mänskligheten outsägliga lidanden, att ånyo betyga vår tro på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde, på lika rättigheter för män och kvinnor samt för stora och små nationer, att skapa de villkor, som är nödvändiga för upprätthållandet av rättvisa och aktning för förpliktelser, härrörande ur fördrag och andra källor till den internationella rätten, att främja sociala framsteg och bättre levnadsvillkor under större frihet och att i dessa syften öva fördragsamhet och leva tillsammans i fred med varandra såsom goda grannar... 7.2.1. FN-strukturen Vi skall börja med en kort diskussion om hur FN är organiserat, men koncentrera våra ansträngningar till Generalförsamlingen och Säkerhetsrådet, och särskilt det senare eftersom det är hjärtat i organisationen. Vi kommer emellertid också schematiskt beskriva de övriga. Till skillnad från NF, var det tänkt att Förenta Nationerna inte bara skulle vara en organisation som sysslade med den internationella freden, utan skulle också binda samman världen inom en rad andra områden. I juni 1944 hade det s.k. Bretton Woods-systemet etablerats, som syftade till att stabilisera, integrera och harmonisera reglerna för världsekonomin. Bretton Woods-systemets två viktigaste institutioner, Världsbanken och Internationella Valutafonden, kom sedermera att bli en integrerad del av FN-systemet. En rad andra organisationer bildades, som sysslar med ekonomisk utveckling (the Economic and Social Council), livsmedel (Food And Agricultural Organisationen), utbildning (UNESCO) och barnens situation (UNICEF). FN-systemet rör nästan alla mänskliga sfärer. FN har sex permanenta organ: förvaltarskapsrådet, ekonomiska och sociala rådet generalförsamlingen, sekretariatet, Internationella domstolen och säkerhetsrådet. Förvaltarskapsrådet Organet övervakar förvaltningen av de områden som ställdes under FN:s beskydd när NF upplöstes. Delvis kan förvaltningssystemet jämföras med mandatområdena som utdelades inom NF. Genom organets verksamhet skulle, 9 Morgenthau s. 473. -7- FN- i vems tjänst? dessa områden förberedas för självstyre och oavhängighet. Till följd av avkoloniseringen har organets funktion successivt minskat i betydelse. Idag finns det inga områden i världen som ligger inom Förvaltarskapsrådet. De senaste var ett fåtal områden i världen som i samtliga fall kontrollerades av USA, och låg i Stilla Havet (Pelau/Belau). Det har diskuterats om inte förvaltarskapsrådet skall återupplivas, men med ett annat mandat, som att själva förvalta omstridda områden i världen, såsom Jerusalem (vilket fanns på agendan redan vid Israels bildande) och Kosovo (där FN i stort sett idag förvaltar området, fast det formellt ligger under Serbien). Det finns ett flertal självständighetsrörelser runt om i världen, såsom i Alaska, Hawaii, Puerto Rico, etc., där ursprungsbefolkningen har argumenterat för att områdena i en övergångsfas skulle förvaltas av FN tills statusen på området är definitivt fastställd. Det Ekonomiska och Sociala rådet (EcoSoc) Kompetensområdet för ekonomiska och sociala rådet är enormt. Eftersom fred och säkerhet inte bara är beroende av efterföljandet av FN:s Charter, spelar ekonomiska och sociala framsteg en viktig roll. Det är också därför FN kan ses som en brygga mellan negativ och positiv fred. Ursprungligen utgjordes rådet av 18 medlemmar, men ändrades i samband med utvidgningen av säkerhetsrådet 1965 till 27, för att 1973 få sin nuvarande omfattning om 54 länder, varav en tredjedel av medlemmarna byts ut varje år. Tabell 7.1. FN:s förvaltarskap och när de upplöstes. Område Förvaltare Namn År Nya Guinea Australien Papau Nya Guinea 1975 Nauru Australien Nauru 1969 Ruanda-Urundi Belgien Rwanda, Burundi 1962 Kamerun Frankrike Kamerun 1960 Togoland Frankrike Togo 1960 Somaliland Italien Somalia 1960 Västra Samoa Nya Zeeland Samoa 1976 Kamerun Storbritannien Kamerun (del av Nigeria) 1960 Togoland Storbritannien (del av Ghana) 1957 Tanganyika Storbritannien Tanzania 1961 Öar i Stilla havet USA 1994 Källa: Melander och Segerstedt Wiberg, 1983 Det finns fyra regionala kommissioner, en för vardera Europa, Latinamerika, Afrika samt Asien och Ostasien. Dessutom ryms kommissionerna för -8- FN- i vems tjänst? befolkning, mänskliga rättigheter, narkotika och kvinnornas ställning och en rad specifika projekt inom ramen för EcoSoc. Som om detta inte vore nog så koordinerar och övervakar rådet en rad andra kommissioner och specialorgan, inklusive ILO (International Labour Organization), WHO (World Health Organization), FAO (Food and Agricultural Organization), UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization), UNICEF (United Nations Children’s Fund), IMF (International Monetary Fund). Generalförsamlingen Generalförsamlingen består av alla medlemsstaterna, och varje land har en röst. När FN bildades 1945 blev 45 stater medlemmar för att sedan successivt öka till 100 år 1960, 152 år 1980 och 194 år 2003. Lite grovt kan församlingen liknas vid ett lands parlament, men utan att ha någon reell makt. I församlingen kan vem som helst av medlemmarna ta upp frågor till behandling, men samtidigt begränsas församlingens möjligheter av att det inte finns någon annan automatik som gör att väsentliga frågor tas upp. Det betyder att om ett folk eller en grupp anser att en fråga är av betydelse förblir den ändå obehandlad om ingen stat väljer att ta upp frågan. Om en fråga diskuteras inom säkerhetsrådet får generalförsamlingen inte lägga fram något förslag som berör frågan, om inte säkerhetsrådet uttryckligen begär detta. Detta visar tydligt på maktfördelningen inom FN. Generalförsamlingen har tre metoder för att uttrycka sina intentioner och avsikter. Deklarationer är ett sätt att uttrycka principer. Principerna är inte bindande, men kan i ett längre perspektiv resultera i avtal. Deklarationernas främsta nytta är att de kan få normativa och moraliska implikationer. Har de antagits av generalförsamlingen kan de fungera som påtryckningsmedel på stater som bryter mot deklarationen. Den förmodligen viktigaste deklarationen som generalförsamlingen antagit är Universal Declaration of Human Rights, 1948, och som senare har kompletterats med två internationella konventioner inom samma område. I flera länder har deklarationen inkluderats i ländernas konstitutioner och därmed fått en universell acceptans och spridning. De flesta deklarationer antas med acklamation och utan reservationer. Resolutioner. Emellanåt uppstår det tveksamheter om resolutionernas status. Är de, eller är de inte bindande, och kan de uppfattas som en förlängning av internationell lag? Emellanåt kan resolutioner omfatta en redan existerande lag, men också utvidgas till att få nya tillämpningar. Om en resolution har en rekommenderande karaktär som vädjar till stater att driva på utvecklingen, skulle det då inte kunna argumenteras att generalförsamlingens resolution fått en kollektivt bestämd innebörd, som enskilda länder inte kan negligera. Sådana rekommenderande resolutioner kan moraliskt tvinga enskilda stater att acceptera generalförsamlingens politik. Rekommenderande resolutioner får en legitimerande funktion, eftersom organisationen uttrycker den kollektiva -9- FN- i vems tjänst? uppfattningen att en viss politik är att föredra framför en annan. Resolutioner kring mänskliga rättigheter har mestadels denna funktion. Konventioner. Generalförsamlingen har en tredje form att uttrycka sina intentioner: konventionen eller ett multilateralt avtal. Konventioner som träffas inom ramen för generalförsamlingen kan få större vikt än andra internationella lagar. Konventionerna kan ha två betydelser. Dels kan de ses som ett avtal mellan ett av FN:s organ, t.ex. generalförsamlingen, och en enskild stat. Oftast har dessa avtal ingen allmän betydelse, utan de träffas i ett visst syfte, t.ex. tillåta stationering av fredsbevarande styrkor på landets territorium. FN har ingen stadgerätt att stationera trupp på länders territorium utan landets medgivande. Den andra meningen rör allmän tillämpning för andra stater. Innan en konvention antas, debatteras den i generalförsamlingen varefter omröstning sker. Om konventionen antas, skickas den vidare till de enskilda staterna för ratificering av ländernas lagstiftande församlingar. Ingen regering är bunden av avtalet fram tills dess att; dels varje enskilt land ratificerat, och dels tills avtalet träder i kraft. Sekretariatet Sekretariatet kan i allt väsentligt anses vara det verkställande organet, och leds av generalsekreteraren. Generalsekreteraren väljs för en period av fem år av generalförsamlingen, på rekommendation från säkerhetsrådet. Generalsekreteraren har möjlighet att omväljas till en andra period och det var kutym att så skedde om generalsekreteraren önskade. Detta bröts 1997 när USA vägrade acceptera att Boutros Boutros-Ghali omvaldes utan istället förordade Kofi Annan. Till sin hjälp har generalsekreteraren 14 vice generalsekreterare, med speciella arbetsområden och funktioner. Deras status är avsevärt mycket lägre än generalsekreterarens. Tabell 7.2. Nationalitet och ämbetsperiod för FN:s generalsekreterare. Namn Period Land Tryggve Lie 1946–53 Norge Dag Hammarskiöld 1953–61 Sverige Sithu U Thant 1961–71 Myanmar (Burma) Kurt Waldheim 1971–81 Österrike Javier Perez de Cuellar 1982–91 Peru Boutros Boutros-Ghali 1992–97 Egypten Kofi Annan 1997–07 Ghana Ban Ki-Moon 2007-17 Sydkorea Antonio Guterres 2017 - Portugal På samma sätt som säkerhetsrådet inte kan jämställas med en regering, kan heller inte generalsekreteraren ses som dess president eller premiärminister, eftersom det vore omöjligt att välja en generalsekreterare som inte godkänts och accepterats av de fem permanenta staterna i säkerhetsrådet. - 10 - FN- i vems tjänst? Generalsekreterarens roll är viktig på många sätt. Särskilt som den har vad som kallas initiativrätt, d.v.s. frågor kan tas upp som han/hon anser vara ett hot mot freden och säkerheten i världen, som inte någon i generalförsamlingen har tagit upp eller som anses för kontroversiell för att tas upp. Generalsekreteraren kan använda sin position till att försöka lösa internationella konflikter, utan att behöva medgivande från de permanenta medlemmarna. Därför är det viktigt vem som utses till generalsekreterare. Trots att Sovjetunionen föreslog att Tryggve Lie skulle bli FNS förste generalsekreterare så lade man in ett veto 1951 när Lie skulle om väljas. Förändringen hade att göra med Lies agerande i samband med Koreakrisen. För att kringgå vetot föreslog USA att man skulle gå förbi säkerhetsrådet, vilket innebar att generalförsamlingen utsåg Lie för en ny period, men T Lie avgick samma år och ersattes av Dag Hammarskiöld. Agererandet i samband med Lie´s nya förordnande och missnöjet med Dag Hammarskiöld, som man uppfattade som gå i väst ledband, började därför Sovjetunionen kräva stadga förändringar som skulle göra det möjligt för att FN skulle ledas av en trojka, en från USA, en från Sovjetunionen och en från övriga länder. Konsekvensen blev att man enades om att den s.k. 77-gruppen inom FN fortsättningsvis skulle föreslå ny generalsekreterare och att den skulle komma från icke-allierade (t.ex. Nato och WTO10) länder. Så skedde också fram till Ban Ki Moon tillträdde 2007.11 USA har vid två tillfällen, dels 1981 och dels 1996 förhindrat att för dem olämpliga kandidater antagits. När Kurt Waldheim 1981 skulle avgå så föreslog 77-gruppen genom Kina att Tanzanias tidigare utrikesminister och FN ambassadör Salim A Salim skulle utses, men USA lade in ett veto. Man angav inga officiella skär till vetot, men inofficiellt sas att Reaganadministrationen mistrodde Salim beroende på att han kom från ett officiellt socialistiskt land och varit ambassadör på Kuba, men också för att han inte skulle var opartisk i relationerna till Sydafrika och Israel. De såg honom också alltför oberoende och som en tredje världens radikal. Istället föreslog de omval av den mer konservative och västorienterade Kurt Waldheim.12 Efter 17 veto från USA och 16 av Kina så enades man om att Javier Perez de Cuellar skulle väljas. Boutros Boutros-Ghali är den ende generalsekreteraren som inte omvalts. T Lie ville inte bli omvald. USA lade in sitt veto mot Boutros-Ghali13 trots att all övriga medlemmar i säkerhetsrådet röstade för förnyat förtroende. Vad var 10 Warsawapakten, militäralliansen som Sovjetunionen dominerade 11 Formellt tillhör inte Sydkorea någon allians men har stora bilaterala militäravtal med USA 12 Det blev pinsamt något år senare när det visade sig att Waldheim varit SS officerare i Jugoslavien och kanske medverkat i krigsförbrytelser. 13 Boutros-Ghali var från Egypten med lång internationell karrär. Var den egyptiske hjärnan bakom Camp Davidavtalet 1977 mellan Israel och Egypten. Han var arab, afrikan, kristen och ingift i en av de ledande judiska familjerna i Egypten. - 11 - FN- i vems tjänst? skälet? USA hade redan vid valet 1991 varit mycket tveksamma till honom eftersom han ansågs vara okontrollerbar och oförutsägbar. Inte nu heller angav man officiellt varför man var emot omvalet mer än att Boutros-Ghali skulle var mot reformering av FN strukturen, vilket faller platt eftersom under hans period man bl.a. kraftigt skar ned på FN personalen. Snarare hade motståndet att göra med att USA upplevde honom som frankofon, vilket skulle visats sig i Bosnienkonflikten, där han tog mer hänsyn till franska förslag än USAs. Lanserandet av Agenda for Peace 1992 som syftade till att stärka FNs autonomi, t.ex. egen militära kapacitet, såg inte heller med blida ögon, liksom att han tillfrågade internationella domstolen 1995 om kärnvapen var tillåtet under internationell lag. Det fick utrikesminister Madeleine Albright att påpeka att han borde begränsa sig till att vara FNs chefsadministratör och inget mer. Istället valdes Kofi Annan som ny generalsekreterare. Den internationella domstolen Domstolen med säte i Haag, Holland, har 15 domare som väljs på tre år och rekryteras från olika länder. Domarna utses av generalförsamlingen och tillsätts av säkerhetsrådet. Medlemmar i FN är automatiskt också medlemmar i domstolen, medan icke-medlemmar kan bli medlemmar under vissa omständigheter som generalförsamlingen beslutar om efter rekommendation från säkerhetsrådet. Schweiz, och Liechtenstein var bara medlemmar av domstolen men inte i FN fram till 2002 (vilket fortfarande gäller för San Marino). En restriktion är att endast stater kan vara medlemmar i domstolen. Varje stat kan antingen dras inför, eller ta upp frågor för behandling i domstolen. Säkerhetsrådet kan be domstolen avgöra en dispyt, och både generalförsamlingen och säkerhetsrådet kan be domstolen uttala sig i en legal fråga. Domstolen har däremot inga medel för att sanktionera sina beslut och har därför ganska liten maktpolitisk betydelse, men stark moralisk-politisk. Det är säkerhetsrådet som utdömer sanktionerna. Tabell 7.3. Geografisk fördelning av medlemmar i domstolen. Region Antal Afrika 3 Asien 3 Latinamerika 2 Västeuropa och övriga 5 Östra Europa 2 Säkerhetsrådet Säkerhetsrådet kan ses som själva hjärtat i FN-systemet, och vars kompetensområde berör frågor som krig och fred. Emellanåt ses säkerhetsrådet som FN:s regering vilket är ett misstag, bl.a. eftersom generalförsamlingen har mycket begränsat inflytande över säkerhetsrådets sammansättning. - 12 - FN- i vems tjänst? Säkerhetsrådet utgjordes fram till 1965 av 11 medlemmar. På grund av antalet nya stater inom organisationen, beslutades 1965 att rådet skulle utvidgas med ytterligare 4 medlemmar. Av dessa 15 är 5 permanenta: Frankrike, Kina, Sovjetunionen (Ryssland), Storbritannien och USA. (Dessa länder var också segrarmakterna i andra världskriget). De övriga tio medlemmarna föreslås/väljs av generalförsamlingen på två år, liksom ordförandeskapet som roterar mellan medlemmarna. Om en eller flera av de permanenta medlemmarna inte accepterar staten som generalförsamlingen föreslagit, kan den inte sitta i säkerhetsrådet. Detta drabbade Kuba på 1980-talet när USA vägrade acceptera Kuba som Latinamerikas representant. Det förs diskussioner om att utvidga säkerhetsrådets permanenta medlemmar med Tyskland och Japan, för att säkerhetsrådet bättre skall spegla dessa länders internationella, ekonomiska och politiska inflytande. Länder som är medlemmar i FN men inte ingår i säkerhetsrådet, kan ändå kräva att få delta i möten som behandlar frågor som berör det aktuella landet. Säkerhetsrådet kan även uppmana ett land att delta vid sådana tillfällen. Ursprungligen fanns det ingen geografisk tanke med fördelningen av de övriga medlemmarna, men med tiden har det utvecklat en praxis som framgår av tabell 7.4. Varje medlem har en röst och vid beslut som rör procedurfrågor krävs att åtminstone nio röster av femton är positiva, oberoende av dess sammansättning. Beslut av substantiell karaktär kräver åtminstone nio röster inklusive de fem permanenta medlemmarnas röster, d.v.s. varje permanent medlem kan fälla en substantiell fråga genom att rösta mot. En medlems nedlagda röst uppfattas inte som motröst eller veto. Det har utvecklats praxis i samband med nedlagda röster i säkerhetsrådet. ”Frivilligt” nedlagd röst, betecknar en situation där medlemmar inte direkt vill ta ställning genom att rösta ja eller nej. En ”obligatoriskt” nedlagd röst berör fredliga lösningar på konflikter som rör landet direkt. Tabell 7.4. Geografisk fördelning av medlemmar i säkerhetsrådet. Region Antal Afrika & Asien 5 Latinamerika 2 Västeuropa och övriga 2 Östra Europa 1 Säkerhetsrådets huvudsakliga uppgift gäller frågor som rör den internationella säkerheten, och försök att beivra brott mot internationella överenskommelser genom användandet av militära medel. Artikel 24 ger säkerhetsrådet makten, och ansvaret, att hantera internationella konflikter som kan hota freden och säkerheten, överlåta medlemmarna på säkerhetsrådet huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet och samtycka till att säkerhetsrådet vid fullgörande av sina ur detta ansvar härrörande förpliktelser - 13 - FN- i vems tjänst? handlar å medlemmarnas vägnar. Säkerhetsrådet har också mandat att finna ett system för att reglera upprustningen. Säkerhetsrådet tar även ställning till vilka som skall bli nya medlemmar i FN och medlemmar av Internationella domstolen. Dessutom har de förvaltarskapsfunktioner för FN i strategiska områden, rekommenderar utnämnandet av generalsekreteraren och utser tillsammans med generalförsamlingen domarna i Internationella domstolen. Dessutom kan säkerhetsrådet rekommendera generalförsamlingen att utesluta en medlemsstat som oupphörligen brutit mot principerna i Charter. Under artikel 25, Förenta Nationernas medlemmar samtycka till att godtaga och verkställa säkerhetsrådets beslut i överensstämmelse med denna stadga, har alla medlemmar förbundit sig att genomföra säkerhetsrådets beslut. Det betyder att säkerhetsrådet under artikel 43, på säkerhetsrådets anmodan och enligt särskilt avtal eller särskilda avtal, ställa till rådets förfogande de väpnade styrkor, kan beordra staterna att bidra med väpnade styrkor, assistans och andra medel för att upprätthålla den internationella freden och säkerheten. För att säkerhetsrådet alltid skall kunna fungera krävs att en representant från varje medlemsland ständigt finns närvarande i FN:s huvudkvarter i New York. Säkerhetsrådets mest omdiskuterade princip är utan tvekan vetorätten. Speciellt har denna funktion ifrågasatts av dem som vill se FN som ett uttryck för mer än enskilda staters vilja. Ur det perspektivet är vetorätten odemokratisk och diskriminerande, men ur maktpolitiskt perspektiv speglar vetorätten bara verkligheten. Utan vetorätten skulle förmodligen FN:s roll ha varit avsevärt mycket smalare än den är idag. Vetorätten, och den förlamning som säkerhetsrådet hamnade i på grund av kalla kriget, gjorde att FN tvingades ta på sig andra roller än bara försvarare av den kollektiva säkerheten. Det fick som följd att de mindre staternas frågor fick större utrymme i FN-systemet, än annars skulle ha varit fallet. Enligt Palil14 kan man urskilja fem olika typer av vetoprinciper i säkerhetsrådet, där den vanligaste är att en permanent medlem röstar direkt mot en framlagd resolution i säkerhetsrådet. 15 14 Palil, 1992. 15 De fyra övriga är: Dubbelt veto – Enligt stadgarna skiljs mellan procedur- och substantiella frågor. Procedurfrågor kräver enbart kvalificerad majoritet, medan substantiella frågor dessutom kräver att de fem permanenta medlemmarna röstar positivt. Det dubbla vetot innebär att en permanent medlem först försöker få en procedurfråga att räknas som substantiell, vilket sker med kvalificerad majoritet, för att senare, när frågan behandlas som substantiell, lägga in sitt veto. Dolda (indirekta) vetot – refererar till en situation där en resolution inte antas trots att inget negativt veto har inlagts. Om en permanent medlem övertalar sju andra medlemmar att rösta mot förslaget eller att lägga ned sina röster, antas inte resolutionen. Artificiellt (påtvingat) veto – En eller flera permanenta medlemmar kan framställa för övriga medlemmar att det är viktigt att ha den permanenta medlemmens godkännande, vilket gör att det erforderliga antalet röster för att anta en resolution inte uppnås. Detta kan ses som en variant på föregående, men i detta fall har man använt sin - 14 - FN- i vems tjänst? Vetoröstning Alltsedan FN etablerades och fram till 1990 har säkerhetsrådet antagit 682 resolutioner, medan 279 har fällts med hjälp av inlagda veton. Det betyder att ca 30 procent inte har gått igenom. Därutöver finns ett okänt antal frågor och resolutioner där veto aldrig har behövt användas, eftersom de aldrig tagits upp till behandling och blivit officiella. Vetorätten har avhållit många länder från att lägga fram resolutionsförslag, dels för att förslaget troligen skulle ha stoppats, och dels för att säkerhetsrådet kanske indirekt har godkänt brottet. Så kan det ha varit vid Frankrikes invasion av Centralafrikanska kejsardömet 1979, liksom Tanzanias invasion av Uganda och avsättandet av diktatorn Idi Amin 1979. Efter kalla krigets slut och fram till 2002 har det antagits sammanlagt 1454 resolutioner och vid mitten av 2015 hade 2219 antagits. Under samma period hade 11 (1991-2002) respektive 36(1991-2016) veton inlagts. Det betyder att antalet resolutioner kraftigt har ökat liksom att antalet veton kraftigt minskat. Totalt har Sovjetunionen/Ryssland flest inlagda veton (138), följt av USA (97), Storbritannien (33), Frankrike (22) och Kina (30). Sovjetunionens veton inlades i organisationens tidigare historia, medan USA:s har kommit under de senaste decennierna innan kalla krigets upphörande. Mellan 1991 till 2002 svarade USA för 7 veto, medan Kina och Ryssland svarade för 2 vardera. Tabell 7.5. Veto i säkerhetsrådet relaterat till olika typer av frågor 1946–2016. (enligt Bailey och Palil och officiell FN-statistik). Land Medlemskap Politisk Organisatorisk Totalt Sovjetunionen/Ryssland 52 63 23 138 USA 6 73 18 97 Storbritannien 0 31 2 33 Kina 2 8 20 30 Frankrike 0 15 3 18 Totalt 60 188 65 316 Man brukar göra en skillnad mellan veto som avser medlems-, organisatoriska och politiska frågor, där den första har att göra med om ett land skall få bli medlem i FN. Många av Sovjetunionens veton kom i FN:s barndom för att förhindra att vissa länder skulle få bli medlemmar eftersom det skulle förändra sammansättningen till maktpolitisk nackdel, eller eftersom det bröt mot internationella överenskommelser. Österrikes ansökan 1947 var ett exempel på det senare, medan Portugals samma år kan fungera som exempel på det första. USA lade in veto mot såväl Syd- som Nordvietnams medlemsansökan 1975. underliggande makt mer direkt. Veto genom ombud – är en situation där en av de permanenta medlemmarna lägger in veto på uppdrag av en icke-medlem eller icke-permanent medlem. - 15 - FN- i vems tjänst? Tabell 7.6. Veto i politiska frågor i säkerhetsrådet 1946–2016. Region Sovjetunionen/ Ryssland USA Storbritannien Frankrike Kina Totalt Mellanöstern 18 44 4 4 5 75 Södra Afrika 1 18 25 9 1 54 Asien 16 0 0 0 0 16 Latinamerika 1 9 2 1 1 14 Europa 19 1(0) 0 0 1 21 Övrigt 9 0(1) 0 1 0 11 Totalt 62 73 31 15 7 191 Källa: beräkningar från Bailey och Palil och officiell FN-statistik. Organisatoriska frågor har att göra med förändringar av FN:s verksamhet och struktur, eller vem som skall vara generalsekreterare. Tidigare nämnde vi att generalsekreterare inte kan ses som det internationella samhällets president, eftersom det är omöjligt att utse generalsekreteraren utan de permanenta medlemmarnas godkännande. Utnämnandet av generalsekreteraren är därför en viktig organisatorisk och maktpolitisk fråga, vilket visade sig i samband med valet 1980. USA inlade 17 veton och Kina 16, när Kurt Waldheim stod inför omval med Salim A. Salim från Tanzania som motkandidat. USA röstade för Waldheim och mot Salim A. Salim, medan Kina var för Salim A. Salim och mot Waldheim. För att komma ur dödläget lanserades Javier Perez de Cuellar som kompromisskandidat. Politiska veton är de som oftast kan ses som uttryck för maktpolitiken, vilket gör att vi skall betrakta dem lite närmare. Politiska veton sträcker sig alltifrån fördömande av ett speciellt agerande, t.ex. användande av militära medel mot en annan stat, brytande av FN:s stadgar, till att förhindra att resolutioner antas som fördömer en nära allierads politiska agerande. Under kalla kriget var de flesta av de politiska resolutionerna s.k. Kapitel VI-resolutioner, d.v.s. de var mestadels rekommendationer utan några som helst implikationer om de inte efterföljdes. Det har förändrats efter kalla kriget och är numer s.k. Kapitel VIIresolutioner, d.v.s. att speciella åtgärder specificeras om man inte följer resolutionen. Resolutionerna, å andra sidan, kan vara framlagda just för att påvisa ett visst förhållande mellan några stater och kompromettera de politiska motståndarna. I tabell 7.6. har de politiskt betingade vetona brutits ned i geografiska regioner. Det som inte framgår av tabellen är att Sovjetunionen framför allt lade sina veton under 1950-talet, medan USA:s skedde under senare delen av 1970talet och 1980-talet. Sovjetunionens/Rysslands 19 veton i frågor som rör Europa, sträcker sig allt från den s.k. grekiska frågan (6 st.), Korfukanalen och Berlinblockaden på 1940-talet till invasionen av Ungern 1956 och Tjeckoslovakien 1968 (3 st.) och - 16 - FN- i vems tjänst? Cypernfrågan 1993, 2004, Makedonien 1994, Georgien 2009 Bosnien 2015 och Ukraina 2015. I USA:s traditionella intressesfär Latinamerika, lade Sovjetunionen in sitt veto mot ett amerikanskt förslag om att fördöma Arbenz regeringen i Guatemala 1954, medan Storbritanniens veton avser Falklands/Malvinaskriget 1982 och USA:s invasion av Panama. Av USA:s nio veton, rörde ett Falklands/Malvinas-kriget, medan övriga sträckte sig från Panamakanaloroligheterna 1964, det militära hotet mot Nicaragua under 1980talet (3 st.) invasionen av Grenada 1983 och invasionen av Panama 1979 (2 st.). Därutöver inlade man 1986 veto som handlade om uppmaning att generellt följa Internationell lag efter att USA vägrat att acceptera utslag i Internationella domstolen som fördömde USA mineringar av Nicaraguanska hamnar. Som den uppmärksamme upptäcker finns det inga veton som rör Kuba, vilket måste hänföras till förklaringen att vissa frågor inte kommer upp till behandling. I frågor som berört Asien har Sovjetunionen/Ryssland inlagt alla 16 vetona, alltifrån Koreakriget (2 st.), nedskjutningen av KAL 007 1983, Portugals resolution som fördömde Indiens invasion av enklaven Goa 1960, Afghanistan, Vietnams invasion av Kampuchea 1979, Indien-Bangladesh 1971 (3 st.), Kashmirfrågan (2 st.) och Myanmar 2007. Även här upptäcker vi att en av de viktigaste frågorna under hela efterkrigsperioden, Vietnamkriget, inte finns med på listan över inlagda veton. Samma förklaring som ovan gäller även här. Av de tio veton som klassificeras som Övriga, kan nio stycken hänföras till Sovjetunionen, varav Kongokrisen (6 st.), USA:s protest mot nedskjutningen av ett spionflygplan 1960 (2 st.) och det sista gällde USA:s flygningar med kärnvapen på gränsen till Sovjetunionen 1958. Det resterande var Frankrikes veto i samband med utvecklingen i den f.d. franska kolonin Komorerna 1976. De områden som varit utsatta för flest veton är södra Afrika och Mellanöstern. I frågor som gällde södra Afrika behövde inte Sovjetunionen/Ryssland utnyttja vetorätten fram till 2008 (Zimbabwe), vilket betyder att det enbart var västländernas intressen som var under hot. I frågor och situationer som hade att göra med södra Afrika inlades de flesta vetona (25 st.) av Storbritannien, varav nio hade att göra med Rhodesiafrågan, innan landet fick majoritetsstyre och ändrade namn till Zimbabwe; i Namibiafrågan lades åtta veton, medan de övriga berörde själva kärnpunkten i södra Afrika, Sydafrika. Sex veton inlades i direkt anslutning till resolutioner som rörde Sydafrikas politik, medan Angolas klagan på Sydafrikas ockupation av södra delen av Angola blev det sista. Av USA:s 18 veton, berörde åtta Namibiafrågan, medan sex gällde Sydafrika direkt, två Rhodesia, medan de övriga två avsåg Sydafrikas ockupation av södra Angola. Av Frankrikes nio veton rörde sex Namibiafrågan, medan tre lades in i frågor avseende Sydafrika. Utvecklingen i Mellanöstern har dragit på sig 72 veton i säkerhetsrådet, varav USA har inlagt de flesta (44 st.). Av dessa har två gällt USA direkt, såsom den militära raiden mot Libyen 1986 och nedskjutningen av de libyska planen i Bengasibukten 1989. Övriga har på ett eller annat sätt rört Israel. Ett veto kom i samband med att Israel tvingade ned ett egyptiskt passagerarplan - 17 - FN- i vems tjänst? 1986, medan övriga antingen rörde palestiniernas situation, de ockuperade territorierna eller situationen allmänt i Mellanöstern. De sexton sovjetiska/ryska vetona rörde Syrien–Libanon 1946, Suezkanalen 1956, Iraks anspråk på Kuwait 1961, USA:s anklagelser mot ambassadockupationen i Teheran 1979, Libanons anklagelser mot Syrien 1958 (2 st.) och Syrien (1 vardera 2011 och 2012, 2st vardera 2014 och 2016). Fem veton har berört den palestinska frågan medan ett gällde den allmänna situationen i Mellanöstern. Såväl Storbritanniens som Frankrikes fyra veton har berört samma frågor. Två veton inlades 1956 i samband med deras anfall mot Egypten och Suezkanalen, medan ett veto vardera lades i samband med USA:s nedskjutning av libyska flygplan 1989 och den militära raiden mot Libyen 1986. Kinas sju politiska veton lades 1972 i samband med utvecklingen i Mellanöstern, Myanmar 2007, Zimbabwe 2008 och Syrien 1 vardera 2011, 2012 och 2014. 7.2.2. FN som säkerhetsgivare och konfliktlösare I denna del kommer vi att ta oss an FN som säkerhetsgivare och konflikthanterare. Som vi kommer att ta upp längre fram hade grundarna av FN idén att segrarmakterna i andra världskriget tillsammans skulle upprätthålla den kollektiva säkerheten (Kap VII) i världen. D.v.s. grundtanken var maktbaserad konflikthantering, och att de förutsattes ha en gemensam hållning. Med kalla kriget försvann illusionen om gemensam hållning och även säkerhetsrådet reflekterade den internationella situationen och det kalla kriget. Resultatet blev att FN inte fick agera när något av vetomakternas intressen stod på spel. Det innebar att de två andra typerna av konflikthanteringsmekanismer, legalistiskt baserade och behovs-/intressebaserade, antingen sköts i bakgrunden eller underordnades den maktbaserade. I figur 7.1. kan man se vilka konfliktlösningsmetoder som enligt FN:s stadgar finns tillgängliga inom FN för potentiella konfliktparter. Senare års forskning visar att ett effektivt konflikthanteringssystem använder sig av en stegvis process. Sådana procedurer och metoder som är minst kostsamma i mänskliga, ekonomiska och politiska termer utnyttjas först. Om de misslyckas sätts de mer kostsamma metoderna in. Forskning visar att de minst kostsamma både på lång och kort sikt är de behovs-/intressebaserade, därefter de legalistiskt baserade och sist de maktbaserade metoderna. Naturligtvis finns det såväl låg- som högkostnadsalternativ inom varje grupp, men generellt har vi en behovs-, legalistisk- och maktbaserad kostnadsstege. William Ury har visat att om inte konflikthanteringen struktureras stegvis, där man försöker hantera konflikten tidigt kommer systemet bli vad Ury kallar “disstressed”. I sådana lägen kommer konflikterna (dispyterna) att förbli olösta och övergår ofta till en våldsam konflikt där maktbaserade konflikthanteringsmetoder tycks vara de enda alternativen. Nedan skall vi diskutera vilka olika strategier som FN kan applicera. - 18 - FN- i vems tjänst? Figur 7.1. Olika dispyt/konflikthanteringsmetoder inom FN. Behovs- och intressebaserad Maktbaserad GS SRSG Förebyggande insatser Dispyt/ konflikt parterna Tjänsteförmedlare Medling Resolutioner SR Fredsbevarande Sanktioner DPA Fredsframtvingande Legalistisk a) inter-statliga provisoriska åtgärder adjudikation ICJ MR o ”IBD” b) intra-statliga övervakning assistans rapportering domstol GS= Generalförsamlingen; SRSG= Special Representative of the Secretary General; DPA= Department of Political Affairs; SR= Säkerhetsrådet; ICJ= Internationella domstolen; MR = mänskliga rättigheter, IBD= Internationella Brottsmålsdomstolen (ej ett FN-organ) Maktbaserade FN-systemet har på grund av det internationella statssystemets utseende och utvecklingen av kalla kriget uppvisat alla kriterier för ett “disstressed” system, och har därmed inte kunnat vara ett effektivt konflikthanteringssystem. De flesta konflikter har antingen inte hanterats alls eller hanterats alltför sent när dispyten övergått till att bli en fullskalig konflikt. I båda fallen har konflikthanteringen underordnats supermakternas intressen och det uppstod en situation som Barry Buzan beskriver som ”overlay”(se kap 4.3.2). Det betyder att konfliktparternas behov och intressen undertrycktes och att konflikten istället hanterades utifrån maktbaserad global konkurrens. De två viktigaste maktbaserade konflikthanteringsmetoderna som säkerhetsrådet har använts sig av är: • Fredsframtvingande som innebär att FN tar ställning för en part och/eller genomdriver åtlydandet av resolutioner tagna i säkerhetsrådet med militära medel(FN stadgan Kapitel VII). • Fredsbevarande innebär att FN opartiskt skiljer de stridande åt genom - 19 - FN- i vems tjänst? stationering av trupper i en zon mellan parterna(FN stadgan Kapitel VI, eller Kapitel 6.5). Fredsframtvingande Om vi betänker hur många krig, mellan stater eller inom stater, som pågår eller avslutats sedan FN bildats har användandet av Kaptel VII, oberoende om det var under eller efter kalla kriget, varit mycket begränsat. I stadgans Kapitel VII ges två olika möjligheter till ingripande, antingen icke-militär enligt Artikel 41 … åtgärder, icke innebärande bruk av vapenmakt, som skola användas för att giva verkan åt dess beslut,… Åtgärderna kunna innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf och radioförbindelser samt annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplomatiska förbindelserna, eller med vapenmakt under Artikel 42 om åtgärder enligt artikel 41 skulle bliva otillräckliga eller redan visat sig otillräckliga, äger rådet företaga sådant inskridande medelst luft-, sjö-, eller landstridskrafter, som må befinnas nödvändigt för att upprätthålla, eller återställa internationell fred och säkerhet. En tolkningsfråga reses om åtgärder enligt artikel 41 alltid måste föregå artikel 42 och om så hur länge måste det fortgå mellan åtgärderna. Artikel 42: militärt medel Som ett resultat av att kalla kriget, vetostaternas samarbetsvilja inom säkerhetsrådet, har fredsframtvingande åtgärder med militära medel varit mycket begränsade i antal. En konservativ skattning skulle ge vid handen två stycken under kalla kriget(1945-91) och ytterligare två fram till 2014. Men om vi skall vara helt korrekta så genomfördes förmodligen ingen fredsframtvingande militär åtgärd under kalla kriget. Koreakonflikten brukar ses som den första konflikten där Artikel 42 aktiverades, men det kan diskuteras. Konflikten hade två karakteristika, dels blev det FN:s största militära operation fram till Gulfkriget 1991, och dels var det enda gången som öst-väst konflikten inte kunde förhindra ett ingripande. När den halvsekelgamla japanska ockupationen av Korea upphörde vid andra världskrigets slut, stod sovjetiska styrkor på ena sidan av den 38:e breddgraden, medan USA stod på den andra sidan. Korea var, på samma sätt som Tyskland och Österrike, delat i två ideologiskt olika delar och en FN-kommission försökte arbeta fram en plan för att förena de båda länderna. I juni 1950 gick nordkoreanska styrkor över den 38:e breddgraden in i Sydkorea och nådde snart sydspetsen på den koreanska halvön. Frågan togs upp till behandling i säkerhetsrådet och Nordkorea utpekades som den skyldige. Dessutom röstades det igenom att FN skulle sända trupper för att stödja Sydkorea. Säkerhetsrådet överlät FN:s militära operation på USA och lät det ske under FN:s flagga. Trots att 95 procent av styrkorna var amerikanska, fanns det manskap från ytterligare sexton länder. Sammanlagt deltog 2/3 av FN:s - 20 - FN- i vems tjänst? medlemmar på ett eller annat sätt i operationen. Rent formellt var operationen det närmaste man kom i att följa stadgarna. Eftersom Sovjetunionen vid tillfället bojkottade säkerhetsrådet för att markera sitt missnöje med att Kinas permanenta plats i säkerhetsrådet hölls av Formosa, så lades det inte in något veto. När Mao-Tse Dongs kommunistiska styrkor avsatte Chiang Kaishek/Jiang Jishi, flydde han till Formosa och satte upp en ny regim som västländerna erkände som den rättmätige innehavaren av Kinas stol i FN. Denna konflikt löstes inte förrän 1971 när Kina tog över Formosas (Taiwans) plats efter den s.k. ping-pong-diplomatin, i samband med att USA erkände Kina. Så när Koreakonflikten inträffade stod Sovjetunionens stol ledig och USA och övriga västmakter kunde använda situationen. Säkerhetsrådet antog resolution 84 där det konstaterades att ett brott mot internationell fred gjorts och därför kan enligt Kapitel 42 inskridande medelst luft-, sjö-, eller landstridskrafter, som må befinnas nödvändigt för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Formellt är nästa steg att enligt kapitel 47:1 Ett militärt stabsutskott skall upprättas med uppgift att lämna säkerhetsrådet råd och bistånd i alla frågor rörande rådets militära behov… Men så gjordes inte, utan FN bad USA att upprätta FN överkommando lett av USA och inte ett FN stabsutskott och därför blev det snarare en USA ledd militär operation16, som utgick från kapitel 48:1 som säger Åtgärd, som erfordras för att verkställa säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet, skall vidtagas av samtliga medlemmar av Förenta Nationerna eller av vissa bland dem, allt efter säkerhetsrådets bestämmande. Kina gick med i kriget i oktober 1950 på Nordkoreas sida, efter att FNtrupperna inte bara förmått nordkoreanerna att dra sig tillbaka till 38:e breddgraden, utan också trängt långt in i Nordkorea och stod vid gränsen till Kina. Sovjetunionen hade då återvänt till stolen i säkerhetsrådet och stoppade därefter ytterligare förslag som USA framlade för att motverka det kinesiska ingripandet. Då drog USA istället frågan inför generalförsamlingen, där en resolution (se nedan, Samfälld handling för fred (Uniting for Peace) antogs som innebar att generalförsamlingen fick rätten att agera för att förhindra väpnad aggression om inte säkerhetsrådet gjorde det. Sovjetunionen fördömde naturligtvis USAs initiativ och menade att det undergrävde säkerhetsrådets auktoritet. Resultatet blev att FN ändå fullföljde sitt engagemang i Korea, fram till dess att Kina och USA (FN) hade undertecknat ett eldupphörsavtal 1953. Alltsedan dess har FN-trupper varit stationerade vid den 38:e breddgraden. 16 USAs president Harry Truman kallade det en polisaktion, snarare än ett krig, vilket medförde att han kunde agera utan godkännande från kongressen. - 21 - FN- i vems tjänst? Det andra exemplet på ingripande under artikel 42 under kalla kriget anses Irak/Kuwait-konflikten vara17. Men det kan också kraftigt ifrågasättas om det formellt var ett kapitel 42 operation. Bakgrunden var att den 2 augusti 1990 ockuperade den irakiska armén Kuwait och trodde sig därmed ha löst en sekellång konflikt om Kuwaits status, som hade blivet akut eftersom Irak med rätta anklagade Kuwait för två saker, dels att man inte följde oljeproduktionskvoter som OPEC beslutat om och dels att man stal olja från oljefältet Rumaila18. Irak har alltid hävdat att Kuwait är en del av provinsen Basra som kolonialmakten Storbritannien karvade ut och gav en speciell protektoratsstatus åt i början av seklet. När Kuwait blev självständigt 1961 mobiliserade Irak och gjorde militära försök att förhindra detta, men fick krypa till korset och erkänna staten Kuwait. Sovjetunionen inlade t.ex. 1961 ett veto mot en resolution som bl.a. skulle fördömma Iraks aggression (se politiska veton). Vad är det som talar för att det inte var kapitel 42 operation? Varken i ursprungsresolutionen 660, som kräver att Irak omedelbart och villkorslöst drar tillbaka sina trupper till sin position före 2 augusti 1990, eller påföljande 19 under 1990 ges något explicit tillstånd under kapitel 42 att använda militära medel, fredsframtvingande. Alla upprepar enbart kraven från resolution 660. Den avgörande resolutionen är 678 från 29 november 1990, som sätter slutdatum till 15 januari 1991 för Irak att efterfölja kraven i resolution 660. Resolution 678 ger befogenhet till medlemstaterna att använda all necessary means to uphold and implement Resolution 660, vilket skulle kunna tolkas som ett Artikel 42 beslut. Men det tas inget explicit beslut om att FN skall göra en militär operation och inte heller tas beslut i enlighet med både artikel 47 och 48, om upprättande av en stabskommitte eller att medlemsstaterna skall vidta åtgärder. Snarare kanske man skall se operationen som en kollektiv försvarsinsats i enlighet med Artikel 51, ledd av USA. Formellt finns det fem fall, Somalia, Bosnien, Rwanda, Haiti och Libyen, där säkerhetsrådet faktiskt godkänt användande av våld med hänvisning till Artikel 42. Alla resolutionerna har det gemensamma att de explicit refererar till humanitära skäl. I Somalia var det en omfattande svältkatastrof som låg till grund för och resulterade i resolution 733(1993) som innebar att under Chapter VII … for the purposes of establishing peace and stability in Somalia, 17 Det kan diskuteras om konflikten skedde under kalla kriget eller inte. Skall överenskommelsen mellan USA och Sovjetunionen på Malta i december 1989 markera slutet, eller skall upplösningen av Sovjetunionen i 31 december 1991. 18 Oljefältet ligger med ca två-tredje delar i Irak och resten i Kuwait, vilket skulle betyda att den kvot som Kuwait kunde utnyttja var också en-tredje del av totalkvoten för fältet. Men Kuwait producerade mer, vilket Irak ansåg undergrävde Iraks anstängda ekonomi efter det 8 åriga kriget med Iran. 19 Resolution 660-7, 669-70, 674, 677 - 22 - FN- i vems tjänst? immediately implement a general and complete embargo on all deliveries of weapons and military equipment to Somalia för att säkra matleveranser etc. I de påföljande resolutionerna så beklagar man att inte kraven på eldupphör efterföljs, vilket göra att åtgärderna för att tvinga fram åtlydnande i resolution 746 blir kraftigare, plus att man nu hänvisar till humanitär intervention är nödvändig och Requests the Secretary-General to pursue his humanitarian efforts in Somalia and to use all the resources at his disposal, including those of the relevant United Nations agencies,…, Strongly supports the SecretaryGeneral’s decision urgently to dispatch a technical team to Somalia, accompanied by the coordinator. I Bosnien hade det att göra med att Jugoslavien förhindrade att matleveranser nådde människor i Bosnien, vilket ledde till antagandet av resolution 816, där man hänvisar till att man agerar under Artikel 42, to extend the ban established by resolution 781 (1992) to cover flights by all fixed-wing and rotary-wing aircraft in the airspace of the Republic of Bosnia and Herzegovina. Hänvisningen till den tidigare resolutionen fastställer att man kan använda militär metoder för att upprätthålla förbudet mot serbiska/jugoslaviska överflygningar. Den avgörande passagen i 781 är att om inte efterföljande sker kan FN ta further measures necessary to enforce the ban on military flights in the airspace of Bosnia and Herzegovina. Rwanda resolutionen 918 (1994) antogs i maj men implementerades i stort sett efter att ca 800 000 människor mördats. Det nya och utökade mandatet utgick från UNAMIR's tidigare under resolution 912 (1994) och skulle omfatta (a) To contribute to the security and protection of displaced persons, refugees and civilians at risk in Rwanda, including through the establishment and maintenance, where feasible, of secure humanitarian areas; (b) To provide security and support for the distribution of relief supplies and humanitarian relief operations. För operationen på Haiti, så var det resolution 940 (1994) som möjliggjorde användning av militärt våld för att förhindra en ännu större humanitär katastrof. Bakgrunden var att en folkvald vänsterregim att avsatts av militären, vilket på sikt ledde till omfattande humanitära problem när folk dog under flykt över havet. Trots upprepade resolutioner och överenkommelser så återlämnade inte militärregimen makten till den legale innehavaren Jean-Bertrand Aristide, vilket medförde att resolution 940 antogs, vilket Acting under Chapter VII …, authorizes Member States to form a multinational force under unified command and control and, in this framework, to use all necessary means to facilitate the departure from Haiti of the military leadership,…, the prompt return of the legitimately elected President and the restoration of the legitimate authorities of the Government of Haiti. Det senaste användandet av Artikel 42 för att förhindra omfattande humanitära brott skedde i Libyen. 2011 antogs resolution 1973 med rösterna 10-0, där både Kina och Ryssland, men också Tyskland, Brasilien och Indien lade ned sina röster (räknas inte som veto). Senare skapade användningen/tolkningen av resolutionen en internationell kontrovers som har - 23 - FN- i vems tjänst? fått stora återverkningar på t.ex. Syrienkonflikten, men också synen på R2P. 20 De centrala delarna av resolutionen lyder Demands the immediate establishment of a cease-fire and a complete end to violence and all attacks against, and abuses of, civilians;… Demands the immediate establishment of a cease-fire and a complete end to violence and all attacks against, and abuses of, civilians… Decides to establish a ban on all flights in the airspace of the Libyan Arab Jamahiriya in order to help protect civilians… Mandat är tvåfald för samtliga parter var att dels skapa eldupphör och dels skydda civila från övergrepp genom upprättandet av en ”no-fly-zon”. Det senare hade Kina och Ryssland invändningar mot, eftersom de ansåg att mandatet kunde missbrukas om det inte specificerades hur icke-flygzonen skulle upprätthållas. Men istället för att lägga in veto så avstod de från att rösta och därmed antogs den. Nästan omedelbart efter resolutionen antagits började franska, brittiska och amerikanska flygplan att enbart angripa regeringsstyrkorna på marken, vilket starkt bidrog till att oppositionen vann inbördeskriget. Resolutionen användes för regimförändring, vilket inte stod i mandatet och detta fick återverkningar på att ingen motsvarande resolution kunde antas om Syrien. Samfälld handling för fred Bakgrunden till resolution 377, Samfälld handling för fred, (Uniting for Peace Resolution), från november 1950, var att USA fruktade att framtida sovjetiska veton skulle begränsa säkerhetsrådet ytterligare. Resolutionen medgav generalförsamlingen rätten att agera när säkerhetsrådet blockerades på grund av ”the lack of animity of the permanent members” och när det ”fails to exercise its primary responsibility” att hantera möjliga hot eller överträdelse av freden. Om det händer skall generalförsamlingen “consider the matter immediately with a view to making appropriate recommendations to the Members for collective measures”. Antagandet av resolutionen innebar att generalförsamlingen kunde ta viktiga beslut om fred och säkerhet, men att de inte var bindande för medlemmarna. Sovjetunionen accepterade inte resolutionen utan fortsatte att hävda att stadgarna skulle följas och därmed att frågor rörande fred och säkerhet var säkerhetsrådets primära ansvar. USA menade att generalförsamlingen kunde ta över makten från säkerhetsrådet om det råder dödläge i säkerhetsrådet, och därmed etablerades resolutionen. Resolutionen har använts 10 gånger. Två gånger 1956 när Frankrike och Storbritannien lade in veto för att blockera beslut i säkerhetsrådet, när de tillsammans med Israel invaderade Egypten efter att Suezkanalen nationaliserats av egyptierna. Sovjetunionen lade in veto efter invasionen av Ungern. Resolutionen användes också i samband med Mellanösternkrisen 1958, som bl.a. aktiverades när det irakiska kungadömet avsattes av en nationalistisk militärjunta. USA och Storbritannien ingrep militärt i Libanon respektive Jordanien för att slå ned uppror, eftersom man fruktade att en nationalistisk våg 20 För mer omfattande diskussion om R2P, se kapitel 10 - 24 - FN- i vems tjänst? skulle svepa över Mellanöstern. United for Peace-resolutionen användes också i Kongokrisen 1960, efter att Sovjetunionen vägrat att godkänna en FN-insats. Med hänvisning till att beslutet inte togs i säkerhetsrådet vägrade Sovjetunionen fram till slutet av 1980-talet att betala sin andel av operationen till FN. Sovjetunionen använde sig av resolutionen 1967 efter sexdagarskriget för att samla generalförsamlingen för att fördöma Israels handlande. 1980 gjorde delar av västvärlden samma sak för att fördöma Sovjetunionens invasion av Afghanistan. Resolutionen användes också 1980 och 1982 för att samla generalförsamlingen för att diskutera Palestinafrågan, Namibia 1981 och de ockuperade Arabiska territorierna 1982. ”Legaliteten” av dessa resolutioner som tagits i samband med United for Peace har alltid ifrågasatts, och en indikation på detta är att varken Nato-staterna eller USA och Storbritannien försökte utnyttja den i samband med operationen mot Jugoslavien 1999 eller Irak 2003. Artikel 41: icke militära medel Även Artikel 41 har generellt användes restriktivt sedan FNs bildande, men det är en klar skillnad mellan under och efter kalla krigets slut. Vi kan bara hitta två, kanske tre, fall där sanktioner infördes med hänvisning till hot mot internationell fred och säkerhet fram till kalla krigets slut. Det första rör Rhodesias självständighetsförklaring 1965 från Storbritannien för att förhindra ett svart majoritetsstyre. 1963 hade Storbritannien lagt in ett veto om Rhodesias status, vilket gjorde de nyligen självständiga staterna i Afrika misstänksamma och mer eller mindre tvingade att införa separata sanktioner mot utbrytarstaten. När inte dessa hjälpte att upphäva självständighetsförklaringen, så antog resolution 232 som Determines that the present situation in Southern Rhodesia constitutes a threat to international peace and security; och Decides that all States Members of the United Nations shall prevent: Därefter preciseras i punkterna a-f ett stort antal områden där sanktionerna skulle gälla. Det andra fallet gäller Sydafrika 1977. Året innan hade en av townshipen, Soweto, gjort uppror under ledning av Steve Biko mot apartheid-politiken. Polisen slog ned protesterna brutalt och Biko mördades. Som ett svar på protesterna och splittra den så infördes en etnisk uppdelning genom etablerande av 13 s.k. hemländer. De internationella protesterna mot apartheidpolitiken ökade vilket ledde till att tre resolutioner lades fram under 1977 som fördömde politiken, men som Frankrike, Storbritannien och USA lade in sina veton mot. Men för att inte framstå som apartheidförsvarare gick man med på en vapensanktionsresolution 418 i november som sa att all States shall cease forthwith any provision to South Africa of arms and related material of all types, including the sale or transfer of weapons and ammunition, military vehicles and equipment, para-military police equipment, and spare parts for the aforementioned, and shall cease as well the provision of all types of equipment and supplies and grants of licensing arrangements for the manufacture or maintenance of the aforementioned. - 25 - FN- i vems tjänst? Det tredje fallet är Iraks ockupation av Kuwait och resolution 661 från augusti 1990, som vi redan diskuterade ovan. Kriget 1991 föregicks av bl.a. av 661 där det säkerhetsrådet i fem paragrafer preciserar omfattningen av embargot. Bl.a. sägs att all States shall prevent… The import into their territories of all commodities and products originating in Iraq or Kuwait exported therefrom after the date of the present resolution. Sedan 1991 har Artikel 41 åtgärder kraftigt ökat, parallellt med att antal fredsbevarande operationerna blev fler, eftersom de ofta kompletterar varandra. Nästan inget land, som drabbats av inbördes- eller mellanstatlig konflikt har undgått att också att sanktioner av olika typer under Artikel 41 insatts.21 Fredsbevarande: Kapitel VI.5 Grunden för FN:s fredbevarande styrkor lades i Mellanöstern i samband med Suezkonflikten 1956. Fram till dess hade FN-operationer begränsats till obeväpnade militära observatörer som kallats in för att övervaka vapenstilleståndet, t.ex. i Kashmir. Som ett resultat av Suezkriget fick FN uppgiften att övervaka gränsen mellan Israel och Egypten, efter att Israel dragit sig tillbaka till 1949 års gränser. Det var här och nu som FN fick en ny uppgift som inte hade förutsetts vid skrivandet av FN:s stadgar – FN som fredsbevarare. Den kanadensiske diplomaten Lester Pearson lanserade idén och fick stöd från FN:s generalsekreterare Dag Hammarskiöld. Tanken var att FN skulle fungera som opartisk övervakare av vapenstillestånd som militärt skulle skilja motståndarna åt geografiskt, trots att operationen gjordes under Kapitel VI. 33:1, som lyder skola parterna i första hand söka uppnå en lösning genom förhandlingar, undersökningsförfarande, medling, förlikningsförfarande, skiljedom, rättsligt avgörande, anlitande av regionala organ eller avtal eller genom andra fredliga medel efter eget val. Övervakningen skulle ske med militära enheter men som bara skulle vara utrustade med lättare vapen att skydda sig själva och för att skydda civila. Att styrkorna fick använda sig av militära medel, trots att det inte sanktionerats över Kapitel VII, Artikel 42 eller 48, gjorde att de hamnade i legalt limbo. Dag Hammarskiöld kallade operationerna Kapitel VI,5, d.v.s. något mellanting mellan Kapitel VI och VII. Insättningar av fredsbevarande styrkor kan inte ske utan att staten(erna) accepterar, genom avtal, stationeringen. Det räcker med att en av parterna (FN eller staten(erna) önskar bryta avtalet för att så sker. Avtalet behöver inte godkännas av säkerhetsrådet, men indirekt sker det genom att finansieringen kan bli en finansiell fråga (se Rysslands veto om Cypern 2004) Etablerandet av en buffertzon mellan motståndarna övervakad av en opartisk militär enhet, ofta från ett stort antal länder, under FN-mandat skulle minimera risken för att provokationer skulle övergå i direkta militära konfrontationer. Tanken var att detta skulle bereda vägen för andra lösningar än militära 21 Se vilka http://www.un.org/en/sc/documents/resolutions/ - 26 - FN- i vems tjänst? (fredsbyggande). För att förhindra att super- och stormakterna skulle använda sig av FN-operationerna för sitt eget syfte bestämdes det informellt att de fredsbevarande styrkorna huvudsakligen skulle komma från icke-allierade och neutrala stater. Det fick som konsekvens att Finland, Irland, Sverige och Österrike blev flitiga deltagare i FN:s fredsbevarande uppdrag under kalla krigets dagar. Under senare år har det skiftat och de tio mest frekventa är Bangladesh, Pakistan, Indien, Nigeria, Etiopien, Nepal, Egypten, Jordanien, Rwanda, och Ghana. Tabell 7.7. Länder med flest fredsbevarande uppdrag, 1945-91. Land Antal uppdrag Kanada 15 Sverige 13 Finland 13 Irland 12 Danmark 11 Norge 10 Italien 9 Australien 8 Österrike 8 Indien 8 För att trupper skall kunna stationeras på ett lands territorium måste det finnas ett avtal mellan FN och den berörda staten, en konvention, eftersom inte FN kan sätta in styrkor utan medgivande från mottagande staten. Det har fått som konsekvens att fredsbevarande styrkor i Mellanöstern aldrig har stationerats på israelisk mark, eftersom Israel inte godkänner ett sådant arrangemang. Fram till 2016 har 71 fredsbevarande uppdrag genomförts, varav 16 är pågående. Legalistiskt baserad Inkluderingen av Internationella domstolen i FN-systemet hade sin bakgrund i att grundarna såg att säkerhetsrådets maktpolitiska konflikthantering måste kompletteras med legalistiska principer baserad på internationell lag (jfr kap. 4 om fredsbegreppets historiska rötter). Ett av de stora problemen med FN:s stadgar är, ”Principle of Non-Intervention in the Internal Affairs of States”. Att denna princip introducerades är förståeligt eftersom andra stater, framförallt vetostaterna, annars kan lägga sig i andra staters inre angelägenheter med hänvisning till något diffust allmänintresse genom FN:s organ, såsom skedde i Irak 2003. Men det har fått den nackdelen att FN har haft svårt att agera i samband med sönderfallande stater. Internationella domstolens jurisdiktion har därför varit begränsad till interstatliga konflikter och dispyter, men som vi ovan framhöll finns det ingen automatik mellan utslag i domstolen och sanktion. Inom FN-systemet är det bara säkerhetsrådet som har möjlighet att besluta om olika typer av sanktioner, - 27 - FN- i vems tjänst? och i de fall där utslag går mot vetostaternas intressen, kommer sanktioner inte att utdelas. Genom antagna konventioner i generalförsamlingen, t.ex. ”Allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna” från 1948, har FN-systemet ett maskineri för att delvis hantera inomstatliga konflikter och dispyter, genom övervakning, assistans och rapportering till generalsekreteraren. Ett sätt att utöka FN:s legalistiska inflytande i inomstatliga dispyter och konflikter togs 2002 när det inrättades en permanent Internationell krigsförbrytardomstol. För att undvika samma dilemma som med Internationella domstolen lades dels domstolen utanför FN-systemet för att undvika vetostaternas makt och dels knöts det automatiska sanktioner motsvarande som finns i den nationella lagstiftningen. Detta var en stötesten och fick ett antal stater, inklusive USA, att vägra att underteckna avtalet. USA önskade att sanktionerna skulle hanteras av säkerhetsrådet, vilket skulle betyda att man kunde lägga in sitt veto mot sanktioner som drabbar USA-medborgare eller andra som anses som understödjare av USA:s politik. Brottsmålsdomstolen ratificerades av tillräckligt många länder för att kunna sättas upp i Rom. För att motverka domstolen har t.ex. USA träffat bilaterala avtal med ett stort antal länder som lovat att aldrig utlämna en USA-medborgare till domstolen om inte USA medger detta. Behovs-/intressebaserad FN-systemet, men framförallt generalsekreteraren, kan allmänt erbjuda FN:s tjänster för att finna en fredlig lösning på en dispyt eller konflikt. Åtminstone tre olika mekanismer, förutom den legalistiska (Internationella domstolen) som vi redan diskuterat, finns tillgängliga för FN att lösa konflikter på fredlig väg. Den första är good office som omfattar en rad uppgifter som vanligtvis generalsekreteraren eller en av de speciella generalsekreterarna hjälper till med. De kan erbjuda en neutral plats där parterna kan träffas utan att utsättas för maktpolitiska påtryckningar, eller att underlätta kommunikationen mellan konfliktparterna utan att de behöver direkt ingå i förhandling eller ens träffas. Båda dessa kan hjälpa till att bryta ett eventuellt dödläge, för att senare gå vidare till mer substantiella förhandlingar. En av FNs mest anlitade speciella representanter, Brian Urquhart, öppnade sådana fönster i Cypern, Kongo(Zaire), Mellanöstern och Namibia. Framför allt den senare blev framgångsrik. U Thant var involverade i den kubanska missilkrisen 1962, medan Javier Perez de Cuellar var behjälplig i samband med Sovjetunionen avvecklade sin närvaro i Afghanistan. 1998 agerade Kofi Annan för att överbrygga Iraks misstänksamhet mot vapeninspektörernas arbete efter att flera av USA:s inspektörer också jobbade som spioner. I Agenda for Peace som Boutros-Ghali lanserade öppnade han upp för ett starkare och formellt good office, men han lyckades aldrig få speciella resurser för att öppna en sådan avdelning. - 28 - FN- i vems tjänst? Den andra mekanismen är att genomföra FN ledda undersökningar med syfte att ta fram oberoende fakta om konflikten, för att undvika att bara en av konfliktparternas officiella diskurs gäller. I Artikel 34 finns en öppning för att Säkerhetsrådet äger utreda varje tvist, liksom varje sakläge som kan leda till internationella motsättningar eller giva upphov till en tvist, i syfte att fastställa, huruvida tvistens eller saklägets fortbestånd… Det finns få eller inga sådana exempel, om man inte går tillbaka till FNS första år och avsåg frågor rörande Grekland och Kashmir. Kofi Annan reste till Bagdad 2002 på eget initiativ för att undersöka hur Irak tolkade krisen. Den tredje mekanismen FN har till sitt förfogande är medling av olika slag, som inte ryms inom ramen för good office. Medlingen innebär att FN tar ett djupare ansvar för de klassiska inslagen av medling. Hur skall hanteringsprocessen gå till och vilka metoder kommer att användas är centrala. Liksom fredsbevarande operationer och artikel 41 frågor har också behovet och efterfrågan på FN medling dramatiskt ökat sedan 1991. FN har varit involverade i nästan varenda konflikt Som vi tidigare berörde har FN-systemet i stor utsträckning undvikit att nyttja behovsbaserad konflikthantering, primärt beroende på att FN-systemet blev en del av kalla kriget och den globala konkurrensen. Ingen av supermakterna ville riskera att resultatet av en behovs-/intressebaserad eller legalistiskt baserad lösning kunde gå dem emot. Därför har dessa tekniker och metoder mestadels varit en mindre del av en primärt maktbaserad lösning. 7.3. FN och Internationella relationer Vi skall utifrån detta ha en kort diskussion om varför nästan alla man frågar har olika typer av förväntningar på FN, i beaktande av vad skribenterna av organisationens stadgar hade. Det verkar ganska klart att FN-systemet är en integrerad del av det internationella statssystemet, och kommer förmodligen därför aldrig under nuvarande omständigheter att bryta mot statssystemet. Snarare förstärks systemet genom att minimera några av dess negativa konsekvenser. I ökande grad, speciellt sedan början av 1990-talet, har beslut i FN, speciellt säkerhetsrådets beslut, som om det var uttryck för en ’världsregerings’ eller världssamhällets vilja, när det egentligen är ett uttryck för det internationella statssystemet och den maktfördelning som existerar i världen. I nästan alla länder och situationer är FN-beslut underordnade den nationella suveräniteten, och därmed nationella överväganden och intressen, vilket delvis framgår av vetots användning i säkerhetsrådet. Något tillspetsat kan vi säga att eftersom FN-systemet är en spegelbild av det internationella statssystemet, är FN också en mycket begränsad medicin mot dess avarter. Det betyder att FN-systemet i stort är begränsat till staters yttre aktiviteter och bara kan lösa de problem som staterna vill lösa, och bara på det sätt som de vill lösa problemen. Däremot finns det få eller inga möjligheter att lösa problem som, framför allt de ledande staterna inte vill lösa. - 29 - FN- i vems tjänst? Hegemoniskt statssystem (1) (2) Världssamhälle Världsfederalism (3) (4) Balanserat statssystem Figur 7.2. FN:s ideologiska och idéhistoriska hemvist. Problemet med dagens FN-system är inte själva FN och dess stadgar, utan att det finns så många olika förväntningar på systemet som det varken kan, eller får uppfylla. Speciellt uppenbart blir det när man ser på skillnaden mellan säkerhetsrådets och generalförsamlingens sammansättning och befogenheter, och de olika signaler som sedan förmedlas från dessa organ. Detsamma gäller hur de övriga organen fungerar, och vilka uppgifter dessa har. Figur 7.2. försöker sätta in FN i ett idéhistoriskt sammanhang och samtidigt bringa klarhet i varför FN uppfattas på så olika sätt. Längs den vertikala axeln finner vi de extrema ytterligheterna att världen antingen är ett balanserat statssystem baserat på makt där alla stater har lika mycket att säga till om (ibland kallad Wilsonianism22), eller ett hegemoniskt statssystem, där en eller flera stater dikterar villkoren för de internationella relationerna. Det hegemoniska systemet kan antingen referera till den neo-realistiska synen på internationella relationer, d.v.s. diskussionen om det behövs en hegemon för stabiliteten i systemet, eller till att hegemonen har tagit legitim kontroll över världsekonomin och formar den efter sina primära behov och intressen. Längs den horisontella axeln finner vi ytterligheterna världsfederalism och världen som ett samhälle. Världsfederalismen bygger på att staten fortfarande finns kvar i någon skepnad och att den fyller någon funktion, men utan att bli en maktapparat. Världssamhället å den andra sidan utgår från en värld bestående av folk och enskilda individer som har gemensamma och särskiljande intressen, men de sitter i samma båt och har gemensamma intressen av att överleva och att allas säkerhet, fred och utveckling är lika viktiga. FN-systemet har historiskt varit kluvet, på samma sätt som internationella relationer i allmänhet varit efter andra världskriget, längs två axlar, nord-syd och öst-väst. De uppstod historiskt vid olika tidpunkter, beroende på det internationella statssystemets och världsekonomins expansion. Detta har gjort att FN-systemet aldrig (eller alltid), fungerat som det var tänkt, beroende på vilken 22 Efter USAs president Woodrow Wilson (1913-21) och lanseradet av liberal institutionalismsom fick sitt första internationella uttryck i lanserandet av Nationernas Förbund. I NF gjordes inga kvaliativa skillnader mellan medlemsstaterna. - 30 - FN- i vems tjänst? utgångspunkt man har för FN:s roll. Om man har föreställningen att FNsystemet och speciellt generalförsamlingen och säkerhetsrådet skulle överbrygga statssystemet, har det aldrig fungerat som tänkt, men om det ses som en reflexion av statssystemet, har det alltid fungerat som det var avsett. En av de bärande tankarna bakom FN-systemets etablering var inte att undvika krig i allmänhet utan krig mellan stormakterna. Öst-västkonflikten begränsade delvis säkerhetsrådets förmåga att agera för att bevara och upprätthålla det internationella statssystemets fred. Systemets paternalistiska och maktpolitiska utgångspunkter visas klart av att det, enligt grundarna, enbart var stormakterna som kunde ta ansvar för, definiera hoten mot, och upprätthålla den internationella freden. Så när säkerhetsrådet klövs i två delar mellan å ena sidan USA, Frankrike och Storbritannien mot Sovjetunionen och senare Kina, så reflekterade det den rådande situationen i de internationella relationerna. Under det första decenniet var Sovjetunionen ganska isolerat i säkerhetsrådet och fick därför ofta använda sig av veto för att förhindra att aktioner genomfördes som gick tvärtemot deras intresse. Säkerhetsrådet, liksom generalförsamlingen, kunde till en början användas framför allt av USA, men också av Frankrike och Storbritannien som ett forum för det kalla krigets konfrontationer. Under denna period dominerades även generalförsamlingen av västliga och västvänliga stater. När FN inledde sin verksamhet 1946 fanns det bara 45 medlemmar. En mer kontroversiell fråga är om FN-systemet inte bara är en begränsad spegling av statssystemet, utan också ett uttryck för ett hegemoniskt internationellt system. Vi återkommer till denna fråga också i nästa kapitel. När FN successivt utökades med allt fler medlemmar genom att f.d. kolonier fick sitt politiska oberoende, började världen och FN-systemet sakta uppvisa en ny konfliktaxel, nord-syd. Genom framväxten av den nya axeln undergrävdes även västmakternas inflytande, inte primärt på grund av att de nya medlemmarna tog ställning för Sovjetunionen, utan för att de bildade ett nytt alliansfritt block, vars målsättning var att fungera som alternativ till öst-väst-allianser och istället driva frågor som berörde deras verklighet. Det gjorde att generalförsamlingen mer och mer blev ett forum där länder från tredje världen kunde driva sina frågor, och genomdriva resolutioner som gick stick i stäv med super- och stormakternas intressen. Det gick så långt att USA under 1970-talet försökte undvika debatter och behandling av frågor i generalförsamlingen, eftersom man inte kunde styra utvecklingen där. Den dåvarande utrikesministern i USA, Henry Kissinger, ansåg att det rådde ”majoritetens diktatur” i FN. Under Reaganadministrationen (1981-89) drevs en veritabel kampanj mot FN, officiellt mot organisationens slöseri med pengar, men inofficiellt mot att FNsystemet (förutom säkerhetsrådet), byggde på ”ett land en röst”, medan den internationella politiken bygger på den maktpotential som finns fördelad i systemet. Under 1980-talet blev valet till säkerhetsrådet utsatt för omfattande påtryckningar från USA för att hindra Kuba att bli medlem av säkerhetsrådet, Inför att Boutros-Boutros Ghalis första mandatperiod löpte ut 1997, började USA offentligt agera för att hans mandat inte skulle förnyas, trots att det bröt - 31 - FN- i vems tjänst? mot FN-traditionen att om generalsekreteraren önskade sitta en andra period, hade omvalet tidigare varit en formsak. USA gjorde klart att man inte skulle stödja Boutros-Boutros Ghali, vilket ledde till att USA lade in sitt veto som senare ledde till att Boutros-Boutros Ghali drog tillbaka sin kandidatur och USA:s kandidat Kofi Annan valdes. Turerna före kriget mot Irak 2003 speglar också denna situation där USA och Storbritannien hävdade att antingen stödjer säkerhetsrådet och FN kriget eller så kommer de att bli marginaliserade. Det hör till att USA är det land som alltid har haft den största skulden till FN, vilket bl.a. medförde att organisationen permanent drogs med dålig ekonomi. Delar av skulden avskrevs av som en ersättning för FN-alliansens insatser i Persiska viken 1990-91. Tidigare var det f.d. Sovjetunionen som vägrade att uppfylla sina ekonomiska åtaganden, som framför allt härstammade från engagemanget i Kongo/Zaire (se längre fram). Det kan tyckas märkligt att dessa länder fortfarande trots detta fick ha så stort inflytande över organisationen trots att de inte fullföljer sina ekonomiska åtaganden, medan de fattigaste länderna i världen, som bäst lever upp till sina skyldigheter, konstant blir utsatta för de permanenta medlemmarnas politik. 2016 meddelade FNs generalförsamling att Venezuelas rösträtt eftersom de låg efter med den obligatoriska medlemsavgiften. Man kan notera ett ointresse gränsande till fientlighet, från stormakterna i samband med att det skedde en förskjutning av FN:s insatser från fredsövervakande till fredsbyggande, d.v.s. från negativ till positiv fred. Här finner vi också en av orsakerna till att förväntningarna på FN varit så olika, och varför besvikelsen över FN:s oförmåga varit så spridd. De konservativa grupperna har bara velat se FN-systemet som en reflexion av det internationella statssystemets maktelement. Radikaler har sett möjligheten att inte bara reducera statssystemets avarter, utan vill också i grunden förändra FN från makt- och militärpolitik till ett engagemang för små staters och folks rättigheter globalt. Det senare som en reflexion av synen på världen som ett globalt samhälle, sammanhållet av olika nätverk där ömsesidighet, solidaritet och respekt för det globala ekologiska systemet, måste dominera över stor- och supermaktsintressen. - 32 -