FN - GUL

FN- i vems tjänst?
7. Förenta Nationerna - i vems tjänst?
Kapitlet kommer först att diskutera vilken roll och betydelse de dominerande
teorierna i fredsforskning och Internationella relationer tilldelar internationella
organisationer. Därefter kommer den största och förmodligen mest
betydelsefulla av alla internationella organisationer – Förenta Nationerna1, FN,
att undersökas. Det finns otal sätt att diskutera organisationen, men här har valts
att först beskriva FNs organisationsstrukturen med fokus på de sex permanenta
organen och därefter, för att återknyta till förra kapitlet, diskutera vilka
möjligheter FN har att fungera som konflikthanterare. Namnet Förenta
Nationerna är missvisande, eftersom bara stater, och inga nationer, får vara
permanenta medlemmar av organisationen. Istället borde nog organisationen
hetat Förenta staterna (FS), men delar av namnet var redan upptaget. Mer om
det senare.
Alltsedan den första internationella organisationen, Centrala kommissionen
för sjöfarten på Rhen, eller Rhen kommissionen2, etablerades 1816 har antalet
internationella organisationer ökat parallellt med att antalet stater ökat. Även
om vi utelämnar internationella aktörer som de transnationella företagen (TNC),
har antalet ändå ökat enormt och utgjorde i början av 2000-talet beroende på
hur man räknar mellan 7000 och 15 000. På ett eller annat sätt spelar dessa
internationella organisationer en roll i internationella relationer. Några
organisationer är förmodligen viktigare, såsom Förenta Nationerna, medan
några andra mindre viktiga såsom International Bee Research Association.
Trots skillnaden i betydelse utgör de ett växande internationellt nätverk som
skapar ett ömsesidigt beroende, symmetriskt och/eller asymmetriskt, som
överskrider statsgränserna, som på olika sätt får effekter för internationella
relationer
6.1. Teori och internationella organisationer
Ursprunget till internationella organisationer fanns i det praktiska behovet för
stater att hantera gemensamma kommersiella problem och kommunikationer
och övervaka internationella överenskommelser. Så på en nivå är därför
1
I ärlighetens namn borde FN heta Förenta staterna (FS), men delar av namnet var upptaget, eftersom
det är bara stater som får vara permanenta medlemmar. Men mer om det senare.
2
Kommissionens uppgift vara att reglera trafiken på och handeln längs floden Rhen. Eftersom floden
passerar genom flera länder, gällde också flera olika lagstiftningar som inte främjade båttrafiken
och handeln. Kommissionen fick som uppgift att t.ex. harmonisera lagstiftningen. Senare utökades
dess kompetensområde till andra floder där liknande problem existerade
-1-
FN- i vems tjänst?
internationella organisationer nödvändiga i en komplex värld där enskilda
problem varken börjar eller slutar vid staters gränser.
Men det ökande funktionella samarbete mellan stater har begränsat att göra
med vilken djupare roll de spelar, förutom på det funktionella planet. Olika
teorier om internationella organisationer gör olika antaganden om strukturerna
och aktörerna i internationella relationer, därmed dess organisationer, liksom
orsaker till, utseende och effekten av internationella organisationer för IR.3
(neo)Realismen
Om vi börjar med det (neo)realistiska antagandet så utgår det från att
internationella organisationer inte i någon högre grad påverkar den eviga
maktkampen, eftersom de inte kan förändra varken människans natur eller den
anarkiska strukturen. Istället argumenterar man att de(n) dominerande
staten(rna) använder sig av internationella organisationer som ytterligare ett
instrument i stormakternas/hegemonens arsenal för att främja sina egna
intressen. Därmed kan bara den internationella organisationen bli/fungera så
starkt som stormakterna/hegemoniska makten vill. Om det är så, skulle t.ex.
FN:s struktur och stadgar, vara ett instrument för stormakterna i deras
maktutövning. Vi återkommer till den frågan längre fram. Neorealismen tonade
ned frågan om den mänskliga naturen och lägger hela sin focus på staten och
den anarkiska strukturen och hävdar att att “ for a theory that denies the central
role of states will be needed only(min understrykning) if non-state actors
develop to the point of rivalling or surpassing the great powers, not just the
minor ones…”.4 Ytterligare en skillnad är att neorealisterna inte på samma sätt
som realisterna hävdar att internationella organisationer är instrument för den
hegemoniska makten, utan snarare att de reflekterar eller är uttryck för de
hegemoniska makterna intressen. En tredje skillnad är att neorealisterna ser
utrymmet för samarbete existerar så länge som den hegemoniska makten
innehar en överlägsen makt, vilket gör att hegemonen kan acceptera relativa
vinster för andra stater, så länge som den absoluta makten ökar för hegemonen.
Ett uttalande av USA:s utrikesminister Madeleine Albright kan illustrera detta
UN peacekeeping adds to our capabilities, without subtracting. It offers us a choice
between unilateral action and standing aside while conflicts fester. It allows us to
influence events without assuming the full burden of costs and risks. And it lends the
weight of law and world opinion to causes and principles we support5
Men i slutändan är stödet från den hegemoniska makten beroende av att den
accepterar att bära de huvudsakliga kostnaderna för samarbetet. Med PDD-25
3
Rittberger m.fl. s. 15
4 Waltz s. 89
5
Subcommittee on Foreign Operations, Senate Committee on Appropiations, 8 mars 1995.
-2-
FN- i vems tjänst?
från 1994 så förändrades USA:s politik om FNs fredsoperationer, eftersom man
inte längre ansågs sig ha råd att stå för alla kostnader.6
Neo-Liberala/Neo-Institutionalism
I det liberala tänkande, till skillnad från neorealismen, så tilldelar man
internationella organisationer större betydelse än bara som stormakternas
problemlösare. Man menar att funktionalismen främjar integration vilket i sin
tur främjar fredlig utveckling. Eftersom man accepterar att staterna lever i ett
anarkiskt internationellt system, men som går att förändra från
konfliktgenererande till samarbete (progress), så är den ursprungliga
rationalen/premissen bakom etablering av internationella organisationer
emellertid att det alltid finns ett ömsesidigt behov av samarbete över gränser
mellan stater, vilket annars kan leda till problem/konflikt/krig. D.v.s.
organisationerna etableras för att dels undvika att beroende leder till en
försämrad situation och dels för att man skall tillfredsställa staternas delade
intresse. Detta intresse kan vara att man tillsammans kan uppnå större
gemensamma vinster eller att man gemensamt förlorar utan samarbete. I en
förlängning utvecklas ett ömsesidigt beroende, intresse, förståelse, etc.
Liberalismen anser att staten inte har kapacitet att uppfylla alla viktiga
funktioner i internationella relationerna och till skillnad från realisterna hävdas
att stater kan samarbeta genuint, eftersom den absoluta vinsten av samarbetet är
viktigare än den relativa makten i internationella relationer. Det implicerade
också att man fokuserar internationella relationer på andra aktörer än bara
staten, såsom International Governmental Organisations(IGO) och International
Non-Governmental Organisations(INGO), och på ömsesidigt beroende och
integration. Av detta följer också att ökande kontakter mellan människor, såsom
handel, kommer att underlätta framväxten av mer pacifistiska samarbetsformer.
Den ökande globala ekonomiska ömsesidigt beroendet genom
marknadsekonomins expansion skapar behovet av ökat samarbete bland
staterna och icke-statliga aktörer, vilket i sin tur främjar en mer fredlig miljö.
Båda neorealismen och liberalismen understryker, att förutsättningen för
samarbete och ömsesidigt beroende, är att statens auktoritet begränsas. Det ökar
manöverutrymmet för icke-statliga aktörer som skapar både vertikala och
horisontella nätverk. Med de internationella organisationernas etablering
erkänner och accepterar att staters suveränitet har begränsningar och är
nödvändig för att uppnå det gemensamma goda.
Som stöd för att samarbete på lång sikt lönar sig brukar man referera till en
studie av Robert Axelrod, men även uppföljande studier om Fångens Dilemma,
som visade att vid upprepat spel förändras spelets dynamik markant. I början av
1980-talet anordnade Axelrod en datorspelsturnering där deltagarna fick skicka
in bidrag till hur man skulle spela. Det visade sig att den strategi som klarade
sig bäst var där spelaren samarbetade genom att upprepa det drag som
6
Karlsson, 2014, s. 639
-3-
FN- i vems tjänst?
motspelaren gjorde i föregående spelomgång. Det har därmed utvecklas vad
man skulle kalla en ”metastrategi” där spelarna väljer till slut att alltid
samarbeta. I spelets början prövade man sig ofta fram, t.ex. samarbeta varannan
gång, var tredje gångs etc., tills man fann en strategi som oftare gav vinst. Ett
viktigt resultat av spelet var också att inte omedelbart bestraffa dem som
avviker, eftersom det visade sig att alla i slutändan valde ”metastrategin” att
samarbeta av rent själviskt intresse. En viktig fråga blir om samarbete som
resulterar i att mestadels av ens autonoma beslutsfattande i stor sett försvinner,
kommer det att hålla. Om en av spelarna i verkliga livet har oerhörda
maktresurser (kärnvapen), så kanske den andre spelaren (som inte har
kärnvapen) inser att om jag inte samarbetar så kan jag bli utraderad. Visserligen
sker då ett samarbete, men på asymmetriska villkor.
Den ökande globala ekonomiska ömsesidiga beroendet genom
marknadsekonomins expansion skapar behovet av ökat samarbete bland
staterna och icke-statliga aktörer, och ökande kontakter mellan människor
kommer att underlätta framväxten av mer pacifistiska samarbetsformer i de
internationella relationerna, vilket i sin tur främjar en mer fredlig miljö. Den
liberala traditionen understryker betydelsen av att statens auktoritet
undermineras som en förutsättning för samarbete och ömsesidigt beroende, och
manöverutrymmet kommer att öka för icke-statliga aktörer som skapar både
vertikala och horisontella nätverk. Med de internationella organisationernas
etablering erkänner och accepterar staten vissa begränsningar av deras
suveränitet är nödvändigt för att uppnå det gemensamma goda.
Kritiska teorier
Om(neo)realismen fokuserat på staten och (neo)liberalismen på nätverket av
beroende, inklusive staten, och utgår från att det internationella systemet är
anarkiskt och att aktörerna (staten, företag, etc.) agerar rationellt (fångens
dilemma, själviskt), så menar kritiska teorier/socialkonstruktivism att
stratifieringen av människor i olika grupper, identiteter(klass, eliter, kön,
medborgare), etc., avgör dynamiken i internationella relationer. Makten ligger
hos de som tillskansat sig det ekonomiska, politiska och sociala kapitalet, d.v.s.
de rika och priviligierade, där staten är i stort sett ett verktyg, uttryck för de rika
och priviligierade identiteterna.
Generellt är socialkonstruktivismen intresserad av hur normer och
värderingar gör att sociala aktörer samarbetar, inte primärt av själviska
intressen, utan som svar på gemensamma utgångspunkter. Framväxten av
internationella organisationer beror då på om det finns en konsensus om
gemensamma normer och värderingar och att de omfattas av en stor del av
deltagande samhällena. Men frågan är vilka sociala grupper skapar dessa
normer och värderingar som sedan ligger till grund för att internationella
organisationer växer fram? Konstruktivismen menar att det är allt från
individer, NGOs till stater, som fungerar som konstruktörer av organisationerna
och att det görs av altruism, empati och idealistiska skäl, etc., för att föra
uppfrågor som viktiga till policynivåen. Det innebär också att de normer och
-4-
FN- i vems tjänst?
värderingar som ligger till grund för bildandet också speglar organisationens
struktur, d.v.s. dess maktstruktur. I förlängningen uppstår en växelverkan
mellan att organisationer speglar de normer och värderingar som de grundades
på och att de influerar samhällets normer och värderingar som de verkar i.
Den huvudsakliga skillnaden mellan kritisk teori och neo-marxismen är att
den förra inte accepterar att det finns objektiv sanning. Ingen av kritisk teori
eller (Neo)marxismen har utvecklat någon autonom ståndpunkt om
internationella organisationer, men till avgörande delar håller man med
realisterna om argumenterar att både den funktionella och den liberala
institutionalismen underskattar suveränitetsproblemet. Kritisk teori, liksom neomarxismen hävdar att man underskattar statens klass(identitet)karaktär, d.v.s.
att staten är ett uttryck för vissa elitintressen oberoende av om den är
demokratisk eller inte, så länge som det kapitalismen produktionssättet
existerar. I det perspektivet kommer dessa organisationer inte att mildra eller
lösa konflikter i det globala systemet, utan enbart förtrycka eller som bäst
hantera dem. Världshandelsorganisationen (WTO), som har som uppgift att
underlätta internationell handel och avlägsna hinder för detta, är enligt detta
synsätt ett uttryck för det norra halvklotets och västvärldens klassintressen, och
kommer primärt bara gynna de redan privilegierade och rika staterna. Under
senare år har därför TRIPS (Agreement on Trade-Related Aspects of
Intellectual Property Rights) kommit under häftig debatt, beroende på att det
uppfattas att avtalet gynnar nord och företagen, på bekostnad av syd och statens
suveränitet.
Neorealisterna skulle nog till stora delar hålla med Robert Cox när har säger
att internationella organisationer uttrycker hegemonens normsystem genom att
1) reglerna/stadgarna hjälper till att sprida en hegemonisk världsordning, 2) att
stadgarna/reglerna är en produkt av ordningen 3) de legitimerar dess normer
genom att hjälpa stater att implementera dem på nationell nivå, 4) de koopterar
eliterna i perifera länder och 5) de koopterar kontra-hegemoniska idéer, såsom
mänskliga rättigheter, hållbar utveckling, etc.
Den radikala feministiska synen följer generellt mycket den kritik som kritisk
teori har emot realismen och liberalismen. Man ser internationella
organisationer som konstruerade bl.a. utifrån identiteten man, vilket har gjort
att de problem som organisationen arbetar med har setts som neutrala och
objektiva, men döljer en könsordning.
7.2. Förenta Nationerna
Under det internationella statssystemets existens har det endast existerat två
organisationer som kan kallas globala/internationella och fler-frågeorganisationer; Nationernas Förbund och Förenta Nationerna. Båda
organisationerna utarbetades av USA. Nationernas förbund av president
Woodrow Wilson, medan FN av president Franklin D. Roosevelts grå eminens
-5-
FN- i vems tjänst?
Sumner Welles och utrikesminister Cordell Hull 7. Den förra ansågs ha
misslyckats, vilket innebar att organisationen fick en annorlunda utformning
som tog sig uttryck i säkerhetsrådets sammansättning. Vi återkommer till detta
längre fram.
Vi börjar med att kort diskutera ursprunget till FN, dess organisationsstruktur
och de olika permanenta organens befogenheter. Emellertid kommer
diskussionen att koncentreras till säkerhetsrådet och dess agerande, eftersom
rådet och den säkerhetspolitiska komponenten kan beskrivas som själva hjärtat i
FN.
I jämförelse med alla tidigare och senare internationella organisationer har
FN varit den mest betydelsefulla. I grund och botten är det den enda riktigt
globala fler-fråge-organisationen i världen. Den har det bredaste
verksamhetsområdet och störst antal stater som medlemmar. Under årens lopp
har den utvecklats i två riktningar; dels har fler och fler stater blivit
medlemmar, och dels sysslar den med alla frågor som berör vårt dagliga liv. Till
viss grad kan man säga att FN har utvecklats till en hybrid INGO, eller
åtminstone är på väg att utvecklas i den riktningen. Denna utveckling har
många olika politiska grupper, framför allt på högerkanten i USA, tagit som
intäkt för att påstå att FN styr världen, inklusive USA. Men som vi skall se kan
inte en sådan utveckling ske beroende på FN:s uppbyggnad och struktur.
Snarare gäller det motsatta att det är stormakterna som dominerar och sätter
agendan. Realismen grundare, Hans Morgenthau, konstaterar i en historisk
analys av FNs framväxt att de vinnande makterna i andra världskriget ”first
created an international government for the purpose of maintaining the status
quo and after that proposed to agree upon the status quo”.8
Alltsedan FN skapades har en diskussion rasat om organisationen bidrar till
en rättvisare och fredligare värld, eller om den huvudsakligen är en förlängning
av kolonialismen och maktfördelningen i världen. Efter kalla kriget försvann
diskussionen tillfälligt, men har uppstått igen efter Gulfkriget 1991, Somalia
1993, Jugoslavien 1999 och Irak 2003 (de två senare inte formellt FN-stödda,
men efteråt en del av FN-operationerna). Har FN:s roll i grunden förändrats?
Eller kan dess aktiviteter som bäst främja negativ fred, och som värst främja
hegemonisk fred? När vi nedan närmare diskuterar FNs struktur och agerande
berör vi ofta två påståenden om FN, dels att FNs säkerhetsråd var paralyserat
under kalla kriget och dels varför gör FN inget t.ex. i samband med
Syrienkonflikten eller i Rwanda eller FR Kongo. Påståendena är teoriberoende
och utgår från vad vill och bör göra, och inte utifrån hur FNs struktur och
befogenheter är uppbyggt. Rent krasst fungerar FN (säkerhetsrådet) utmärkt om
man vill att organisationen skall följa stadgarna. Morgenthau menar att
stadgarna utformades så som de gjorde bl.a. för att ”no such threat would
7
Cordell erhöll Nobelsfredspris 1945 för sina insatser i skapandet av FN.
8
Morgenthau s. 121.
-6-
FN- i vems tjänst?
emanate from one of the great powers themselves”. 9 Men om FN skall göra
annorlunda saker, så måste stadgarna förändrades eller amendas.
Det slutliga steget på väg mot FN:s etablering togs i San Francisco 1945, när
50 länder samlades för att underteckna beslutet. FN:s första formella
sammanträde hölls i London 1946, medan FN-skrapan i New York invigdes
1952. FN-stadgarnas inledning är förmodligen en av de mest berömda
internationella texterna och börjar:
Vi, DE FÖRENADE NATIONERNAS FOLK, BESLUTNA att rädda kommande
släktled undan krigets gissel, som två gånger under vår livstid tillfogat
mänskligheten outsägliga lidanden, att ånyo betyga vår tro på de grundläggande
mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde, på lika
rättigheter för män och kvinnor samt för stora och små nationer, att skapa de villkor,
som är nödvändiga för upprätthållandet av rättvisa och aktning för förpliktelser,
härrörande ur fördrag och andra källor till den internationella rätten, att främja
sociala framsteg och bättre levnadsvillkor under större frihet och att i dessa syften
öva fördragsamhet och leva tillsammans i fred med varandra såsom goda grannar...
7.2.1. FN-strukturen
Vi skall börja med en kort diskussion om hur FN är organiserat, men
koncentrera våra ansträngningar till Generalförsamlingen och Säkerhetsrådet,
och särskilt det senare eftersom det är hjärtat i organisationen. Vi kommer
emellertid också schematiskt beskriva de övriga.
Till skillnad från NF, var det tänkt att Förenta Nationerna inte bara skulle
vara en organisation som sysslade med den internationella freden, utan skulle
också binda samman världen inom en rad andra områden. I juni 1944 hade det
s.k. Bretton Woods-systemet etablerats, som syftade till att stabilisera, integrera
och harmonisera reglerna för världsekonomin. Bretton Woods-systemets två
viktigaste institutioner, Världsbanken och Internationella Valutafonden, kom
sedermera att bli en integrerad del av FN-systemet. En rad andra organisationer
bildades, som sysslar med ekonomisk utveckling (the Economic and Social
Council), livsmedel (Food And Agricultural Organisationen), utbildning
(UNESCO) och barnens situation (UNICEF). FN-systemet rör nästan alla
mänskliga sfärer.
FN har sex permanenta organ: förvaltarskapsrådet, ekonomiska och sociala
rådet generalförsamlingen, sekretariatet, Internationella domstolen och
säkerhetsrådet.
Förvaltarskapsrådet
Organet övervakar förvaltningen av de områden som ställdes under FN:s
beskydd när NF upplöstes. Delvis kan förvaltningssystemet jämföras med
mandatområdena som utdelades inom NF. Genom organets verksamhet skulle,
9
Morgenthau s. 473.
-7-
FN- i vems tjänst?
dessa områden förberedas för självstyre och oavhängighet. Till följd av
avkoloniseringen har organets funktion successivt minskat i betydelse. Idag
finns det inga områden i världen som ligger inom Förvaltarskapsrådet. De
senaste var ett fåtal områden i världen som i samtliga fall kontrollerades av
USA, och låg i Stilla Havet (Pelau/Belau). Det har diskuterats om inte
förvaltarskapsrådet skall återupplivas, men med ett annat mandat, som att själva
förvalta omstridda områden i världen, såsom Jerusalem (vilket fanns på
agendan redan vid Israels bildande) och Kosovo (där FN i stort sett idag
förvaltar området, fast det formellt ligger under Serbien). Det finns ett flertal
självständighetsrörelser runt om i världen, såsom i Alaska, Hawaii, Puerto Rico,
etc., där ursprungsbefolkningen har argumenterat för att områdena i en
övergångsfas skulle förvaltas av FN tills statusen på området är definitivt
fastställd.
Det Ekonomiska och Sociala rådet (EcoSoc)
Kompetensområdet för ekonomiska och sociala rådet är enormt. Eftersom fred
och säkerhet inte bara är beroende av efterföljandet av FN:s Charter, spelar
ekonomiska och sociala framsteg en viktig roll. Det är också därför FN kan ses
som en brygga mellan negativ och positiv fred. Ursprungligen utgjordes rådet
av 18 medlemmar, men ändrades i samband med utvidgningen av
säkerhetsrådet 1965 till 27, för att 1973 få sin nuvarande omfattning om 54
länder, varav en tredjedel av medlemmarna byts ut varje år.
Tabell 7.1. FN:s förvaltarskap och när de upplöstes.
Område
Förvaltare
Namn
År
Nya Guinea
Australien
Papau Nya Guinea
1975
Nauru
Australien
Nauru
1969
Ruanda-Urundi
Belgien
Rwanda, Burundi
1962
Kamerun
Frankrike
Kamerun
1960
Togoland
Frankrike
Togo
1960
Somaliland
Italien
Somalia
1960
Västra Samoa
Nya Zeeland
Samoa
1976
Kamerun
Storbritannien
Kamerun (del av Nigeria)
1960
Togoland
Storbritannien
(del av Ghana)
1957
Tanganyika
Storbritannien
Tanzania
1961
Öar i Stilla havet
USA
1994
Källa: Melander och Segerstedt Wiberg, 1983
Det finns fyra regionala kommissioner, en för vardera Europa, Latinamerika,
Afrika samt Asien och Ostasien. Dessutom ryms kommissionerna för
-8-
FN- i vems tjänst?
befolkning, mänskliga rättigheter, narkotika och kvinnornas ställning och en
rad specifika projekt inom ramen för EcoSoc.
Som om detta inte vore nog så koordinerar och övervakar rådet en rad andra
kommissioner och specialorgan, inklusive ILO (International Labour
Organization), WHO (World Health Organization), FAO (Food and
Agricultural Organization), UNESCO (United Nations Educational, Scientific
and Cultural Organization), UNICEF (United Nations Children’s Fund), IMF
(International Monetary Fund).
Generalförsamlingen
Generalförsamlingen består av alla medlemsstaterna, och varje land har en röst.
När FN bildades 1945 blev 45 stater medlemmar för att sedan successivt öka till
100 år 1960, 152 år 1980 och 194 år 2003. Lite grovt kan församlingen liknas
vid ett lands parlament, men utan att ha någon reell makt. I församlingen kan
vem som helst av medlemmarna ta upp frågor till behandling, men samtidigt
begränsas församlingens möjligheter av att det inte finns någon annan
automatik som gör att väsentliga frågor tas upp. Det betyder att om ett folk eller
en grupp anser att en fråga är av betydelse förblir den ändå obehandlad om
ingen stat väljer att ta upp frågan. Om en fråga diskuteras inom säkerhetsrådet
får generalförsamlingen inte lägga fram något förslag som berör frågan, om inte
säkerhetsrådet uttryckligen begär detta. Detta visar tydligt på maktfördelningen
inom FN. Generalförsamlingen har tre metoder för att uttrycka sina intentioner
och avsikter.
Deklarationer är ett sätt att uttrycka principer. Principerna är inte bindande,
men kan i ett längre perspektiv resultera i avtal. Deklarationernas främsta nytta
är att de kan få normativa och moraliska implikationer. Har de antagits av
generalförsamlingen kan de fungera som påtryckningsmedel på stater som
bryter mot deklarationen. Den förmodligen viktigaste deklarationen som
generalförsamlingen antagit är Universal Declaration of Human Rights, 1948,
och som senare har kompletterats med två internationella konventioner inom
samma område. I flera länder har deklarationen inkluderats i ländernas
konstitutioner och därmed fått en universell acceptans och spridning. De flesta
deklarationer antas med acklamation och utan reservationer.
Resolutioner. Emellanåt uppstår det tveksamheter om resolutionernas status.
Är de, eller är de inte bindande, och kan de uppfattas som en förlängning av
internationell lag? Emellanåt kan resolutioner omfatta en redan existerande lag,
men också utvidgas till att få nya tillämpningar. Om en resolution har en
rekommenderande karaktär som vädjar till stater att driva på utvecklingen,
skulle det då inte kunna argumenteras att generalförsamlingens resolution fått
en kollektivt bestämd innebörd, som enskilda länder inte kan negligera. Sådana
rekommenderande resolutioner kan moraliskt tvinga enskilda stater att
acceptera generalförsamlingens politik. Rekommenderande resolutioner får en
legitimerande funktion, eftersom organisationen uttrycker den kollektiva
-9-
FN- i vems tjänst?
uppfattningen att en viss politik är att föredra framför en annan. Resolutioner
kring mänskliga rättigheter har mestadels denna funktion.
Konventioner. Generalförsamlingen har en tredje form att uttrycka sina
intentioner: konventionen eller ett multilateralt avtal. Konventioner som träffas
inom ramen för generalförsamlingen kan få större vikt än andra internationella
lagar. Konventionerna kan ha två betydelser. Dels kan de ses som ett avtal
mellan ett av FN:s organ, t.ex. generalförsamlingen, och en enskild stat. Oftast
har dessa avtal ingen allmän betydelse, utan de träffas i ett visst syfte, t.ex.
tillåta stationering av fredsbevarande styrkor på landets territorium. FN har
ingen stadgerätt att stationera trupp på länders territorium utan landets
medgivande. Den andra meningen rör allmän tillämpning för andra stater. Innan
en konvention antas, debatteras den i generalförsamlingen varefter omröstning
sker. Om konventionen antas, skickas den vidare till de enskilda staterna för
ratificering av ländernas lagstiftande församlingar. Ingen regering är bunden av
avtalet fram tills dess att; dels varje enskilt land ratificerat, och dels tills avtalet
träder i kraft.
Sekretariatet
Sekretariatet kan i allt väsentligt anses vara det verkställande organet, och leds
av generalsekreteraren. Generalsekreteraren väljs för en period av fem år av
generalförsamlingen,
på
rekommendation
från
säkerhetsrådet.
Generalsekreteraren har möjlighet att omväljas till en andra period och det var
kutym att så skedde om generalsekreteraren önskade. Detta bröts 1997 när USA
vägrade acceptera att Boutros Boutros-Ghali omvaldes utan istället förordade
Kofi Annan. Till sin hjälp har generalsekreteraren 14 vice generalsekreterare,
med speciella arbetsområden och funktioner. Deras status är avsevärt mycket
lägre än generalsekreterarens.
Tabell 7.2. Nationalitet och ämbetsperiod för FN:s generalsekreterare.
Namn
Period
Land
Tryggve Lie
1946–53
Norge
Dag Hammarskiöld
1953–61
Sverige
Sithu U Thant
1961–71
Myanmar (Burma)
Kurt Waldheim
1971–81
Österrike
Javier Perez de Cuellar
1982–91
Peru
Boutros Boutros-Ghali
1992–97
Egypten
Kofi Annan
1997–07
Ghana
Ban Ki-Moon
2007-17
Sydkorea
Antonio Guterres
2017 -
Portugal
På samma sätt som säkerhetsrådet inte kan jämställas med en regering, kan
heller inte generalsekreteraren ses som dess president eller premiärminister,
eftersom det vore omöjligt att välja en generalsekreterare som inte godkänts och
accepterats av de fem permanenta staterna i säkerhetsrådet.
- 10 -
FN- i vems tjänst?
Generalsekreterarens roll är viktig på många sätt. Särskilt som den har vad som
kallas initiativrätt, d.v.s. frågor kan tas upp som han/hon anser vara ett hot mot
freden och säkerheten i världen, som inte någon i generalförsamlingen har tagit
upp eller som anses för kontroversiell för att tas upp. Generalsekreteraren kan
använda sin position till att försöka lösa internationella konflikter, utan att
behöva medgivande från de permanenta medlemmarna. Därför är det viktigt
vem som utses till generalsekreterare. Trots att Sovjetunionen föreslog att
Tryggve Lie skulle bli FNS förste generalsekreterare så lade man in ett veto
1951 när Lie skulle om väljas. Förändringen hade att göra med Lies agerande i
samband med Koreakrisen. För att kringgå vetot föreslog USA att man skulle
gå förbi säkerhetsrådet, vilket innebar att generalförsamlingen utsåg Lie för en
ny period, men T Lie avgick samma år och ersattes av Dag Hammarskiöld.
Agererandet i samband med Lie´s nya förordnande och missnöjet med Dag
Hammarskiöld, som man uppfattade som gå i väst ledband, började därför
Sovjetunionen kräva stadga förändringar som skulle göra det möjligt för att FN
skulle ledas av en trojka, en från USA, en från Sovjetunionen och en från
övriga länder. Konsekvensen blev att man enades om att den s.k. 77-gruppen
inom FN fortsättningsvis skulle föreslå ny generalsekreterare och att den skulle
komma från icke-allierade (t.ex. Nato och WTO10) länder. Så skedde också fram
till Ban Ki Moon tillträdde 2007.11 USA har vid två tillfällen, dels 1981 och
dels 1996 förhindrat att för dem olämpliga kandidater antagits. När Kurt
Waldheim 1981 skulle avgå så föreslog 77-gruppen genom Kina att Tanzanias
tidigare utrikesminister och FN ambassadör Salim A Salim skulle utses, men
USA lade in ett veto. Man angav inga officiella skär till vetot, men inofficiellt
sas att Reaganadministrationen mistrodde Salim beroende på att han kom från
ett officiellt socialistiskt land och varit ambassadör på Kuba, men också för att
han inte skulle var opartisk i relationerna till Sydafrika och Israel. De såg
honom också alltför oberoende och som en tredje världens radikal. Istället
föreslog de omval av den mer konservative och västorienterade Kurt
Waldheim.12 Efter 17 veto från USA och 16 av Kina så enades man om att
Javier Perez de Cuellar skulle väljas.
Boutros Boutros-Ghali är den ende generalsekreteraren som inte omvalts. T
Lie ville inte bli omvald. USA lade in sitt veto mot Boutros-Ghali13 trots att all
övriga medlemmar i säkerhetsrådet röstade för förnyat förtroende. Vad var
10
Warsawapakten, militäralliansen som Sovjetunionen dominerade
11
Formellt tillhör inte Sydkorea någon allians men har stora bilaterala militäravtal med USA
12
Det blev pinsamt något år senare när det visade sig att Waldheim varit SS officerare i
Jugoslavien och kanske medverkat i krigsförbrytelser.
13
Boutros-Ghali var från Egypten med lång internationell karrär. Var den egyptiske hjärnan
bakom Camp Davidavtalet 1977 mellan Israel och Egypten. Han var arab, afrikan, kristen
och ingift i en av de ledande judiska familjerna i Egypten.
- 11 -
FN- i vems tjänst?
skälet? USA hade redan vid valet 1991 varit mycket tveksamma till honom
eftersom han ansågs vara okontrollerbar och oförutsägbar. Inte nu heller angav
man officiellt varför man var emot omvalet mer än att Boutros-Ghali skulle var
mot reformering av FN strukturen, vilket faller platt eftersom under hans period
man bl.a. kraftigt skar ned på FN personalen. Snarare hade motståndet att göra
med att USA upplevde honom som frankofon, vilket skulle visats sig i
Bosnienkonflikten, där han tog mer hänsyn till franska förslag än USAs.
Lanserandet av Agenda for Peace 1992 som syftade till att stärka FNs
autonomi, t.ex. egen militära kapacitet, såg inte heller med blida ögon, liksom
att han tillfrågade internationella domstolen 1995 om kärnvapen var tillåtet
under internationell lag. Det fick utrikesminister Madeleine Albright att påpeka
att han borde begränsa sig till att vara FNs chefsadministratör och inget mer.
Istället valdes Kofi Annan som ny generalsekreterare.
Den internationella domstolen
Domstolen med säte i Haag, Holland, har 15 domare som väljs på tre år och
rekryteras från olika länder. Domarna utses av generalförsamlingen och tillsätts
av säkerhetsrådet. Medlemmar i FN är automatiskt också medlemmar i
domstolen, medan icke-medlemmar kan bli medlemmar under vissa
omständigheter som generalförsamlingen beslutar om efter rekommendation
från säkerhetsrådet. Schweiz, och Liechtenstein var bara medlemmar av
domstolen men inte i FN fram till 2002 (vilket fortfarande gäller för San
Marino). En restriktion är att endast stater kan vara medlemmar i domstolen.
Varje stat kan antingen dras inför, eller ta upp frågor för behandling i
domstolen. Säkerhetsrådet kan be domstolen avgöra en dispyt, och både
generalförsamlingen och säkerhetsrådet kan be domstolen uttala sig i en legal
fråga. Domstolen har däremot inga medel för att sanktionera sina beslut och har
därför ganska liten maktpolitisk betydelse, men stark moralisk-politisk. Det är
säkerhetsrådet som utdömer sanktionerna.
Tabell 7.3. Geografisk fördelning av medlemmar i domstolen.
Region
Antal
Afrika
3
Asien
3
Latinamerika
2
Västeuropa och övriga
5
Östra Europa
2
Säkerhetsrådet
Säkerhetsrådet kan ses som själva hjärtat i FN-systemet, och vars
kompetensområde berör frågor som krig och fred. Emellanåt ses säkerhetsrådet
som FN:s regering vilket är ett misstag, bl.a. eftersom generalförsamlingen har
mycket begränsat inflytande över säkerhetsrådets sammansättning.
- 12 -
FN- i vems tjänst?
Säkerhetsrådet utgjordes fram till 1965 av 11 medlemmar. På grund av antalet
nya stater inom organisationen, beslutades 1965 att rådet skulle utvidgas med
ytterligare 4 medlemmar. Av dessa 15 är 5 permanenta: Frankrike, Kina,
Sovjetunionen (Ryssland), Storbritannien och USA. (Dessa länder var också
segrarmakterna i andra världskriget). De övriga tio medlemmarna föreslås/väljs
av generalförsamlingen på två år, liksom ordförandeskapet som roterar mellan
medlemmarna. Om en eller flera av de permanenta medlemmarna inte
accepterar staten som generalförsamlingen föreslagit, kan den inte sitta i
säkerhetsrådet. Detta drabbade Kuba på 1980-talet när USA vägrade acceptera
Kuba som Latinamerikas representant. Det förs diskussioner om att utvidga
säkerhetsrådets permanenta medlemmar med Tyskland och Japan, för att
säkerhetsrådet bättre skall spegla dessa länders internationella, ekonomiska och
politiska inflytande.
Länder som är medlemmar i FN men inte ingår i säkerhetsrådet, kan ändå
kräva att få delta i möten som behandlar frågor som berör det aktuella landet.
Säkerhetsrådet kan även uppmana ett land att delta vid sådana tillfällen.
Ursprungligen fanns det ingen geografisk tanke med fördelningen av de övriga
medlemmarna, men med tiden har det utvecklat en praxis som framgår av tabell
7.4.
Varje medlem har en röst och vid beslut som rör procedurfrågor krävs att
åtminstone nio röster av femton är positiva, oberoende av dess sammansättning.
Beslut av substantiell karaktär kräver åtminstone nio röster inklusive de fem
permanenta medlemmarnas röster, d.v.s. varje permanent medlem kan fälla en
substantiell fråga genom att rösta mot. En medlems nedlagda röst uppfattas inte
som motröst eller veto. Det har utvecklats praxis i samband med nedlagda
röster i säkerhetsrådet. ”Frivilligt” nedlagd röst, betecknar en situation där
medlemmar inte direkt vill ta ställning genom att rösta ja eller nej. En
”obligatoriskt” nedlagd röst berör fredliga lösningar på konflikter som rör
landet direkt.
Tabell 7.4. Geografisk fördelning av medlemmar i säkerhetsrådet.
Region
Antal
Afrika & Asien
5
Latinamerika
2
Västeuropa och övriga
2
Östra Europa
1
Säkerhetsrådets huvudsakliga uppgift gäller frågor som rör den internationella
säkerheten, och försök att beivra brott mot internationella överenskommelser
genom användandet av militära medel. Artikel 24 ger säkerhetsrådet makten,
och ansvaret, att hantera internationella konflikter som kan hota freden och
säkerheten, överlåta medlemmarna på säkerhetsrådet huvudansvaret för
upprätthållande av internationell fred och säkerhet och samtycka till att
säkerhetsrådet vid fullgörande av sina ur detta ansvar härrörande förpliktelser
- 13 -
FN- i vems tjänst?
handlar å medlemmarnas vägnar. Säkerhetsrådet har också mandat att finna ett
system för att reglera upprustningen. Säkerhetsrådet tar även ställning till vilka
som skall bli nya medlemmar i FN och medlemmar av Internationella
domstolen. Dessutom har de förvaltarskapsfunktioner för FN i strategiska
områden, rekommenderar utnämnandet av generalsekreteraren och utser
tillsammans med generalförsamlingen domarna i Internationella domstolen.
Dessutom kan säkerhetsrådet rekommendera generalförsamlingen att utesluta
en medlemsstat som oupphörligen brutit mot principerna i Charter.
Under artikel 25, Förenta Nationernas medlemmar samtycka till att godtaga
och verkställa säkerhetsrådets beslut i överensstämmelse med denna stadga,
har alla medlemmar förbundit sig att genomföra säkerhetsrådets beslut. Det
betyder att säkerhetsrådet under artikel 43, på säkerhetsrådets anmodan och
enligt särskilt avtal eller särskilda avtal, ställa till rådets förfogande de
väpnade styrkor, kan beordra staterna att bidra med väpnade styrkor, assistans
och andra medel för att upprätthålla den internationella freden och säkerheten.
För att säkerhetsrådet alltid skall kunna fungera krävs att en representant från
varje medlemsland ständigt finns närvarande i FN:s huvudkvarter i New York.
Säkerhetsrådets mest omdiskuterade princip är utan tvekan vetorätten.
Speciellt har denna funktion ifrågasatts av dem som vill se FN som ett uttryck
för mer än enskilda staters vilja. Ur det perspektivet är vetorätten odemokratisk
och diskriminerande, men ur maktpolitiskt perspektiv speglar vetorätten bara
verkligheten. Utan vetorätten skulle förmodligen FN:s roll ha varit avsevärt
mycket smalare än den är idag. Vetorätten, och den förlamning som
säkerhetsrådet hamnade i på grund av kalla kriget, gjorde att FN tvingades ta på
sig andra roller än bara försvarare av den kollektiva säkerheten. Det fick som
följd att de mindre staternas frågor fick större utrymme i FN-systemet, än
annars skulle ha varit fallet.
Enligt Palil14 kan man urskilja fem olika typer av vetoprinciper i
säkerhetsrådet, där den vanligaste är att en permanent medlem röstar direkt mot
en framlagd resolution i säkerhetsrådet. 15
14
Palil, 1992.
15 De fyra övriga är: Dubbelt veto – Enligt stadgarna skiljs mellan procedur- och substantiella
frågor. Procedurfrågor kräver enbart kvalificerad majoritet, medan substantiella frågor
dessutom kräver att de fem permanenta medlemmarna röstar positivt. Det dubbla vetot
innebär att en permanent medlem först försöker få en procedurfråga att räknas som
substantiell, vilket sker med kvalificerad majoritet, för att senare, när frågan behandlas som
substantiell, lägga in sitt veto. Dolda (indirekta) vetot – refererar till en situation där en
resolution inte antas trots att inget negativt veto har inlagts. Om en permanent medlem
övertalar sju andra medlemmar att rösta mot förslaget eller att lägga ned sina röster, antas inte
resolutionen. Artificiellt (påtvingat) veto – En eller flera permanenta medlemmar kan
framställa för övriga medlemmar att det är viktigt att ha den permanenta medlemmens
godkännande, vilket gör att det erforderliga antalet röster för att anta en resolution inte
uppnås. Detta kan ses som en variant på föregående, men i detta fall har man använt sin
- 14 -
FN- i vems tjänst?
Vetoröstning
Alltsedan FN etablerades och fram till 1990 har säkerhetsrådet antagit 682
resolutioner, medan 279 har fällts med hjälp av inlagda veton. Det betyder att
ca 30 procent inte har gått igenom. Därutöver finns ett okänt antal frågor och
resolutioner där veto aldrig har behövt användas, eftersom de aldrig tagits upp
till behandling och blivit officiella. Vetorätten har avhållit många länder från att
lägga fram resolutionsförslag, dels för att förslaget troligen skulle ha stoppats,
och dels för att säkerhetsrådet kanske indirekt har godkänt brottet. Så kan det
ha varit vid Frankrikes invasion av Centralafrikanska kejsardömet 1979, liksom
Tanzanias invasion av Uganda och avsättandet av diktatorn Idi Amin 1979.
Efter kalla krigets slut och fram till 2002 har det antagits sammanlagt 1454
resolutioner och vid mitten av 2015 hade 2219 antagits. Under samma period
hade 11 (1991-2002) respektive 36(1991-2016) veton inlagts. Det betyder att
antalet resolutioner kraftigt har ökat liksom att antalet veton kraftigt minskat.
Totalt har Sovjetunionen/Ryssland flest inlagda veton (138), följt av USA (97),
Storbritannien (33), Frankrike (22) och Kina (30). Sovjetunionens veton inlades
i organisationens tidigare historia, medan USA:s har kommit under de senaste
decennierna innan kalla krigets upphörande. Mellan 1991 till 2002 svarade
USA för 7 veto, medan Kina och Ryssland svarade för 2 vardera.
Tabell 7.5. Veto i säkerhetsrådet relaterat till olika typer av frågor 1946–2016.
(enligt Bailey och Palil och officiell FN-statistik).
Land
Medlemskap
Politisk
Organisatorisk
Totalt
Sovjetunionen/Ryssland
52
63
23
138
USA
6
73
18
97
Storbritannien
0
31
2
33
Kina
2
8
20
30
Frankrike
0
15
3
18
Totalt
60
188
65
316
Man brukar göra en skillnad mellan veto som avser medlems-, organisatoriska
och politiska frågor, där den första har att göra med om ett land skall få bli
medlem i FN. Många av Sovjetunionens veton kom i FN:s barndom för att
förhindra att vissa länder skulle få bli medlemmar eftersom det skulle förändra
sammansättningen till maktpolitisk nackdel, eller eftersom det bröt mot
internationella överenskommelser. Österrikes ansökan 1947 var ett exempel på
det senare, medan Portugals samma år kan fungera som exempel på det första.
USA lade in veto mot såväl Syd- som Nordvietnams medlemsansökan 1975.
underliggande makt mer direkt. Veto genom ombud – är en situation där en av de permanenta
medlemmarna lägger in veto på uppdrag av en icke-medlem eller icke-permanent medlem.
- 15 -
FN- i vems tjänst?
Tabell 7.6. Veto i politiska frågor i säkerhetsrådet 1946–2016.
Region
Sovjetunionen/
Ryssland
USA
Storbritannien
Frankrike
Kina
Totalt
Mellanöstern
18
44
4
4
5
75
Södra Afrika
1
18
25
9
1
54
Asien
16
0
0
0
0
16
Latinamerika
1
9
2
1
1
14
Europa
19
1(0)
0
0
1
21
Övrigt
9
0(1)
0
1
0
11
Totalt
62
73
31
15
7
191
Källa: beräkningar från Bailey och Palil och officiell FN-statistik.
Organisatoriska frågor har att göra med förändringar av FN:s verksamhet och
struktur, eller vem som skall vara generalsekreterare. Tidigare nämnde vi att
generalsekreterare inte kan ses som det internationella samhällets president,
eftersom det är omöjligt att utse generalsekreteraren utan de permanenta
medlemmarnas godkännande. Utnämnandet av generalsekreteraren är därför en
viktig organisatorisk och maktpolitisk fråga, vilket visade sig i samband med
valet 1980. USA inlade 17 veton och Kina 16, när Kurt Waldheim stod inför
omval med Salim A. Salim från Tanzania som motkandidat. USA röstade för
Waldheim och mot Salim A. Salim, medan Kina var för Salim A. Salim och mot
Waldheim. För att komma ur dödläget lanserades Javier Perez de Cuellar som
kompromisskandidat.
Politiska veton är de som oftast kan ses som uttryck för maktpolitiken, vilket
gör att vi skall betrakta dem lite närmare. Politiska veton sträcker sig alltifrån
fördömande av ett speciellt agerande, t.ex. användande av militära medel mot
en annan stat, brytande av FN:s stadgar, till att förhindra att resolutioner antas
som fördömer en nära allierads politiska agerande. Under kalla kriget var de
flesta av de politiska resolutionerna s.k. Kapitel VI-resolutioner, d.v.s. de var
mestadels rekommendationer utan några som helst implikationer om de inte
efterföljdes. Det har förändrats efter kalla kriget och är numer s.k. Kapitel VIIresolutioner, d.v.s. att speciella åtgärder specificeras om man inte följer
resolutionen. Resolutionerna, å andra sidan, kan vara framlagda just för att
påvisa ett visst förhållande mellan några stater och kompromettera de politiska
motståndarna.
I tabell 7.6. har de politiskt betingade vetona brutits ned i geografiska
regioner. Det som inte framgår av tabellen är att Sovjetunionen framför allt lade
sina veton under 1950-talet, medan USA:s skedde under senare delen av 1970talet och 1980-talet.
Sovjetunionens/Rysslands 19 veton i frågor som rör Europa, sträcker sig allt
från den s.k. grekiska frågan (6 st.), Korfukanalen och Berlinblockaden på
1940-talet till invasionen av Ungern 1956 och Tjeckoslovakien 1968 (3 st.) och
- 16 -
FN- i vems tjänst?
Cypernfrågan 1993, 2004, Makedonien 1994, Georgien 2009 Bosnien 2015 och
Ukraina 2015.
I USA:s traditionella intressesfär Latinamerika, lade Sovjetunionen in sitt
veto mot ett amerikanskt förslag om att fördöma Arbenz regeringen i
Guatemala 1954, medan Storbritanniens veton avser Falklands/Malvinaskriget
1982 och USA:s invasion av Panama. Av USA:s nio veton, rörde ett
Falklands/Malvinas-kriget,
medan
övriga
sträckte
sig
från
Panamakanaloroligheterna 1964, det militära hotet mot Nicaragua under 1980talet (3 st.) invasionen av Grenada 1983 och invasionen av Panama 1979 (2 st.).
Därutöver inlade man 1986 veto som handlade om uppmaning att generellt följa
Internationell lag efter att USA vägrat att acceptera utslag i Internationella
domstolen som fördömde USA mineringar av Nicaraguanska hamnar. Som den
uppmärksamme upptäcker finns det inga veton som rör Kuba, vilket måste
hänföras till förklaringen att vissa frågor inte kommer upp till behandling.
I frågor som berört Asien har Sovjetunionen/Ryssland inlagt alla 16 vetona,
alltifrån Koreakriget (2 st.), nedskjutningen av KAL 007 1983, Portugals
resolution som fördömde Indiens invasion av enklaven Goa 1960, Afghanistan,
Vietnams invasion av Kampuchea 1979, Indien-Bangladesh 1971 (3 st.),
Kashmirfrågan (2 st.) och Myanmar 2007. Även här upptäcker vi att en av de
viktigaste frågorna under hela efterkrigsperioden, Vietnamkriget, inte finns med
på listan över inlagda veton. Samma förklaring som ovan gäller även här.
Av de tio veton som klassificeras som Övriga, kan nio stycken hänföras till
Sovjetunionen, varav Kongokrisen (6 st.), USA:s protest mot nedskjutningen av
ett spionflygplan 1960 (2 st.) och det sista gällde USA:s flygningar med
kärnvapen på gränsen till Sovjetunionen 1958. Det resterande var Frankrikes
veto i samband med utvecklingen i den f.d. franska kolonin Komorerna 1976.
De områden som varit utsatta för flest veton är södra Afrika och
Mellanöstern. I frågor som gällde södra Afrika behövde inte
Sovjetunionen/Ryssland utnyttja vetorätten fram till 2008 (Zimbabwe), vilket
betyder att det enbart var västländernas intressen som var under hot.
I frågor och situationer som hade att göra med södra Afrika inlades de flesta
vetona (25 st.) av Storbritannien, varav nio hade att göra med Rhodesiafrågan,
innan landet fick majoritetsstyre och ändrade namn till Zimbabwe; i Namibiafrågan lades åtta veton, medan de övriga berörde själva kärnpunkten i södra
Afrika, Sydafrika. Sex veton inlades i direkt anslutning till resolutioner som
rörde Sydafrikas politik, medan Angolas klagan på Sydafrikas ockupation av
södra delen av Angola blev det sista. Av USA:s 18 veton, berörde åtta
Namibiafrågan, medan sex gällde Sydafrika direkt, två Rhodesia, medan de
övriga två avsåg Sydafrikas ockupation av södra Angola. Av Frankrikes nio
veton rörde sex Namibiafrågan, medan tre lades in i frågor avseende Sydafrika.
Utvecklingen i Mellanöstern har dragit på sig 72 veton i säkerhetsrådet,
varav USA har inlagt de flesta (44 st.). Av dessa har två gällt USA direkt,
såsom den militära raiden mot Libyen 1986 och nedskjutningen av de libyska
planen i Bengasibukten 1989. Övriga har på ett eller annat sätt rört Israel. Ett
veto kom i samband med att Israel tvingade ned ett egyptiskt passagerarplan
- 17 -
FN- i vems tjänst?
1986, medan övriga antingen rörde palestiniernas situation, de ockuperade
territorierna eller situationen allmänt i Mellanöstern. De sexton sovjetiska/ryska
vetona rörde Syrien–Libanon 1946, Suezkanalen 1956, Iraks anspråk på Kuwait
1961, USA:s anklagelser mot ambassadockupationen i Teheran 1979, Libanons
anklagelser mot Syrien 1958 (2 st.) och Syrien (1 vardera 2011 och 2012, 2st
vardera 2014 och 2016). Fem veton har berört den palestinska frågan medan ett
gällde den allmänna situationen i Mellanöstern.
Såväl Storbritanniens som Frankrikes fyra veton har berört samma frågor.
Två veton inlades 1956 i samband med deras anfall mot Egypten och Suezkanalen, medan ett veto vardera lades i samband med USA:s nedskjutning av
libyska flygplan 1989 och den militära raiden mot Libyen 1986. Kinas sju
politiska veton lades 1972 i samband med utvecklingen i Mellanöstern,
Myanmar 2007, Zimbabwe 2008 och Syrien 1 vardera 2011, 2012 och 2014.
7.2.2. FN som säkerhetsgivare och konfliktlösare
I denna del kommer vi att ta oss an FN som säkerhetsgivare och
konflikthanterare. Som vi kommer att ta upp längre fram hade grundarna av FN
idén att segrarmakterna i andra världskriget tillsammans skulle upprätthålla den
kollektiva säkerheten (Kap VII) i världen. D.v.s. grundtanken var maktbaserad
konflikthantering, och att de förutsattes ha en gemensam hållning. Med kalla
kriget försvann illusionen om gemensam hållning och även säkerhetsrådet
reflekterade den internationella situationen och det kalla kriget. Resultatet blev
att FN inte fick agera när något av vetomakternas intressen stod på spel. Det
innebar att de två andra typerna av konflikthanteringsmekanismer, legalistiskt
baserade och behovs-/intressebaserade, antingen sköts i bakgrunden eller
underordnades den maktbaserade. I figur 7.1. kan man se vilka
konfliktlösningsmetoder som enligt FN:s stadgar finns tillgängliga inom FN för
potentiella konfliktparter.
Senare års forskning visar att ett effektivt konflikthanteringssystem använder
sig av en stegvis process. Sådana procedurer och metoder som är minst
kostsamma i mänskliga, ekonomiska och politiska termer utnyttjas först. Om de
misslyckas sätts de mer kostsamma metoderna in. Forskning visar att de minst
kostsamma både på lång och kort sikt är de behovs-/intressebaserade, därefter
de legalistiskt baserade och sist de maktbaserade metoderna. Naturligtvis finns
det såväl låg- som högkostnadsalternativ inom varje grupp, men generellt har vi
en behovs-, legalistisk- och maktbaserad kostnadsstege. William Ury har visat
att om inte konflikthanteringen struktureras stegvis, där man försöker hantera
konflikten tidigt kommer systemet bli vad Ury kallar “disstressed”. I sådana
lägen kommer konflikterna (dispyterna) att förbli olösta och övergår ofta till en
våldsam konflikt där maktbaserade konflikthanteringsmetoder tycks vara de
enda alternativen. Nedan skall vi diskutera vilka olika strategier som FN kan
applicera.
- 18 -
FN- i vems tjänst?
Figur 7.1. Olika dispyt/konflikthanteringsmetoder inom FN.
Behovs- och intressebaserad
Maktbaserad
GS
SRSG
Förebyggande
insatser
Dispyt/
konflikt
parterna
Tjänsteförmedlare
Medling
Resolutioner
SR
Fredsbevarande
Sanktioner
DPA
Fredsframtvingande
Legalistisk
a) inter-statliga
provisoriska åtgärder
adjudikation
ICJ
MR
o
”IBD”
b) intra-statliga
övervakning
assistans
rapportering
domstol
GS= Generalförsamlingen; SRSG= Special Representative of the Secretary General; DPA= Department of
Political Affairs; SR= Säkerhetsrådet; ICJ= Internationella domstolen; MR = mänskliga rättigheter, IBD=
Internationella Brottsmålsdomstolen (ej ett FN-organ)
Maktbaserade
FN-systemet har på grund av det internationella statssystemets utseende och
utvecklingen av kalla kriget uppvisat alla kriterier för ett “disstressed” system,
och har därmed inte kunnat vara ett effektivt konflikthanteringssystem. De
flesta konflikter har antingen inte hanterats alls eller hanterats alltför sent när
dispyten övergått till att bli en fullskalig konflikt. I båda fallen har
konflikthanteringen underordnats supermakternas intressen och det uppstod en
situation som Barry Buzan beskriver som ”overlay”(se kap 4.3.2). Det betyder
att konfliktparternas behov och intressen undertrycktes och att konflikten
istället hanterades utifrån maktbaserad global konkurrens.
De två viktigaste maktbaserade konflikthanteringsmetoderna som
säkerhetsrådet har använts sig av är:
• Fredsframtvingande som innebär att FN tar ställning för en part
och/eller genomdriver åtlydandet av resolutioner tagna i säkerhetsrådet
med militära medel(FN stadgan Kapitel VII).
• Fredsbevarande innebär att FN opartiskt skiljer de stridande åt genom
- 19 -
FN- i vems tjänst?
stationering av trupper i en zon mellan parterna(FN stadgan Kapitel VI,
eller Kapitel 6.5).
Fredsframtvingande
Om vi betänker hur många krig, mellan stater eller inom stater, som pågår eller
avslutats sedan FN bildats har användandet av Kaptel VII, oberoende om det
var under eller efter kalla kriget, varit mycket begränsat. I stadgans Kapitel VII
ges två olika möjligheter till ingripande, antingen icke-militär enligt Artikel 41
… åtgärder, icke innebärande bruk av vapenmakt, som skola användas för att
giva verkan åt dess beslut,… Åtgärderna kunna innefatta fullständigt eller
partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-,
telegraf och radioförbindelser samt annan samfärdsel ävensom avbrytande av
de diplomatiska förbindelserna, eller med vapenmakt under Artikel 42 om
åtgärder enligt artikel 41 skulle bliva otillräckliga eller redan visat sig
otillräckliga, äger rådet företaga sådant inskridande medelst luft-, sjö-, eller
landstridskrafter, som må befinnas nödvändigt för att upprätthålla, eller
återställa internationell fred och säkerhet. En tolkningsfråga reses om åtgärder
enligt artikel 41 alltid måste föregå artikel 42 och om så hur länge måste det
fortgå mellan åtgärderna.
Artikel 42: militärt medel
Som ett resultat av att kalla kriget, vetostaternas samarbetsvilja inom
säkerhetsrådet, har fredsframtvingande åtgärder med militära medel varit
mycket begränsade i antal. En konservativ skattning skulle ge vid handen två
stycken under kalla kriget(1945-91) och ytterligare två fram till 2014. Men om
vi skall vara helt korrekta så genomfördes förmodligen ingen
fredsframtvingande militär åtgärd under kalla kriget.
Koreakonflikten brukar ses som den första konflikten där Artikel 42
aktiverades, men det kan diskuteras. Konflikten hade två karakteristika, dels
blev det FN:s största militära operation fram till Gulfkriget 1991, och dels var
det enda gången som öst-väst konflikten inte kunde förhindra ett ingripande.
När den halvsekelgamla japanska ockupationen av Korea upphörde vid andra
världskrigets slut, stod sovjetiska styrkor på ena sidan av den 38:e breddgraden,
medan USA stod på den andra sidan. Korea var, på samma sätt som Tyskland
och Österrike, delat i två ideologiskt olika delar och en FN-kommission
försökte arbeta fram en plan för att förena de båda länderna.
I juni 1950 gick nordkoreanska styrkor över den 38:e breddgraden in i
Sydkorea och nådde snart sydspetsen på den koreanska halvön. Frågan togs upp
till behandling i säkerhetsrådet och Nordkorea utpekades som den skyldige.
Dessutom röstades det igenom att FN skulle sända trupper för att stödja
Sydkorea. Säkerhetsrådet överlät FN:s militära operation på USA och lät det
ske under FN:s flagga. Trots att 95 procent av styrkorna var amerikanska, fanns
det manskap från ytterligare sexton länder. Sammanlagt deltog 2/3 av FN:s
- 20 -
FN- i vems tjänst?
medlemmar på ett eller annat sätt i operationen. Rent formellt var operationen
det närmaste man kom i att följa stadgarna. Eftersom Sovjetunionen vid
tillfället bojkottade säkerhetsrådet för att markera sitt missnöje med att Kinas
permanenta plats i säkerhetsrådet hölls av Formosa, så lades det inte in något
veto. När Mao-Tse Dongs kommunistiska styrkor avsatte Chiang Kaishek/Jiang Jishi, flydde han till Formosa och satte upp en ny regim som
västländerna erkände som den rättmätige innehavaren av Kinas stol i FN.
Denna konflikt löstes inte förrän 1971 när Kina tog över Formosas (Taiwans)
plats efter den s.k. ping-pong-diplomatin, i samband med att USA erkände
Kina. Så när Koreakonflikten inträffade stod Sovjetunionens stol ledig och
USA och övriga västmakter kunde använda situationen. Säkerhetsrådet antog
resolution 84 där det konstaterades att ett brott mot internationell fred gjorts
och därför kan enligt Kapitel 42 inskridande medelst luft-, sjö-, eller
landstridskrafter, som må befinnas nödvändigt för att upprätthålla eller
återställa internationell fred och säkerhet. Formellt är nästa steg att enligt
kapitel 47:1 Ett militärt stabsutskott skall upprättas med uppgift att lämna
säkerhetsrådet råd och bistånd i alla frågor rörande rådets militära behov…
Men så gjordes inte, utan FN bad USA att upprätta FN överkommando lett av
USA och inte ett FN stabsutskott och därför blev det snarare en USA ledd
militär operation16, som utgick från kapitel 48:1 som säger Åtgärd, som
erfordras för att verkställa säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av
internationell fred och säkerhet, skall vidtagas av samtliga medlemmar av
Förenta Nationerna eller av vissa bland dem, allt efter säkerhetsrådets
bestämmande.
Kina gick med i kriget i oktober 1950 på Nordkoreas sida, efter att FNtrupperna inte bara förmått nordkoreanerna att dra sig tillbaka till 38:e
breddgraden, utan också trängt långt in i Nordkorea och stod vid gränsen till
Kina. Sovjetunionen hade då återvänt till stolen i säkerhetsrådet och stoppade
därefter ytterligare förslag som USA framlade för att motverka det kinesiska
ingripandet. Då drog USA istället frågan inför generalförsamlingen, där en
resolution (se nedan, Samfälld handling för fred (Uniting for Peace) antogs som
innebar att generalförsamlingen fick rätten att agera för att förhindra väpnad
aggression om inte säkerhetsrådet gjorde det. Sovjetunionen fördömde
naturligtvis USAs initiativ och menade att det undergrävde säkerhetsrådets
auktoritet. Resultatet blev att FN ändå fullföljde sitt engagemang i Korea, fram
till dess att Kina och USA (FN) hade undertecknat ett eldupphörsavtal 1953.
Alltsedan dess har FN-trupper varit stationerade vid den 38:e breddgraden.
16
USAs president Harry Truman kallade det en polisaktion, snarare än ett krig, vilket
medförde att han kunde agera utan godkännande från kongressen.
- 21 -
FN- i vems tjänst?
Det andra exemplet på ingripande under artikel 42 under kalla kriget anses
Irak/Kuwait-konflikten vara17. Men det kan också kraftigt ifrågasättas om det
formellt var ett kapitel 42 operation. Bakgrunden var att den 2 augusti 1990
ockuperade den irakiska armén Kuwait och trodde sig därmed ha löst en
sekellång konflikt om Kuwaits status, som hade blivet akut eftersom Irak med
rätta anklagade Kuwait för två saker, dels att man inte följde
oljeproduktionskvoter som OPEC beslutat om och dels att man stal olja från
oljefältet Rumaila18. Irak har alltid hävdat att Kuwait är en del av provinsen
Basra som kolonialmakten Storbritannien karvade ut och gav en speciell
protektoratsstatus åt i början av seklet. När Kuwait blev självständigt 1961
mobiliserade Irak och gjorde militära försök att förhindra detta, men fick krypa
till korset och erkänna staten Kuwait. Sovjetunionen inlade t.ex. 1961 ett veto
mot en resolution som bl.a. skulle fördömma Iraks aggression (se politiska
veton).
Vad är det som talar för att det inte var kapitel 42 operation? Varken i
ursprungsresolutionen 660, som kräver att Irak omedelbart och villkorslöst drar
tillbaka sina trupper till sin position före 2 augusti 1990, eller påföljande 19
under 1990 ges något explicit tillstånd under kapitel 42 att använda militära
medel, fredsframtvingande. Alla upprepar enbart kraven från resolution 660.
Den avgörande resolutionen är 678 från 29 november 1990, som sätter
slutdatum till 15 januari 1991 för Irak att efterfölja kraven i resolution 660.
Resolution 678 ger befogenhet till medlemstaterna att använda all necessary
means to uphold and implement Resolution 660, vilket skulle kunna tolkas som
ett Artikel 42 beslut. Men det tas inget explicit beslut om att FN skall göra en
militär operation och inte heller tas beslut i enlighet med både artikel 47 och 48,
om upprättande av en stabskommitte eller att medlemsstaterna skall vidta
åtgärder. Snarare kanske man skall se operationen som en kollektiv
försvarsinsats i enlighet med Artikel 51, ledd av USA.
Formellt finns det fem fall, Somalia, Bosnien, Rwanda, Haiti och Libyen, där
säkerhetsrådet faktiskt godkänt användande av våld med hänvisning till Artikel
42. Alla resolutionerna har det gemensamma att de explicit refererar till
humanitära skäl. I Somalia var det en omfattande svältkatastrof som låg till
grund för och resulterade i resolution 733(1993) som innebar att under Chapter
VII … for the purposes of establishing peace and stability in Somalia,
17
Det kan diskuteras om konflikten skedde under kalla kriget eller inte. Skall
överenskommelsen mellan USA och Sovjetunionen på Malta i december 1989 markera
slutet, eller skall upplösningen av Sovjetunionen i 31 december 1991.
18
Oljefältet ligger med ca två-tredje delar i Irak och resten i Kuwait, vilket skulle betyda att
den kvot som Kuwait kunde utnyttja var också en-tredje del av totalkvoten för fältet. Men
Kuwait producerade mer, vilket Irak ansåg undergrävde Iraks anstängda ekonomi efter det
8 åriga kriget med Iran.
19
Resolution 660-7, 669-70, 674, 677
- 22 -
FN- i vems tjänst?
immediately implement a general and complete embargo on all deliveries of
weapons and military equipment to Somalia för att säkra matleveranser etc. I de
påföljande resolutionerna så beklagar man att inte kraven på eldupphör
efterföljs, vilket göra att åtgärderna för att tvinga fram åtlydnande i resolution
746 blir kraftigare, plus att man nu hänvisar till humanitär intervention är
nödvändig och Requests the Secretary-General to pursue his humanitarian
efforts in Somalia and to use all the resources at his disposal, including those
of the relevant United Nations agencies,…, Strongly supports the SecretaryGeneral’s decision urgently to dispatch a technical team to Somalia,
accompanied by the coordinator.
I Bosnien hade det att göra med att Jugoslavien förhindrade att matleveranser
nådde människor i Bosnien, vilket ledde till antagandet av resolution 816, där
man hänvisar till att man agerar under Artikel 42, to extend the ban established
by resolution 781 (1992) to cover flights by all fixed-wing and rotary-wing
aircraft in the airspace of the Republic of Bosnia and Herzegovina.
Hänvisningen till den tidigare resolutionen fastställer att man kan använda
militär metoder för att upprätthålla förbudet mot serbiska/jugoslaviska
överflygningar. Den avgörande passagen i 781 är att om inte efterföljande sker
kan FN ta further measures necessary to enforce the ban on military flights in
the airspace of Bosnia and Herzegovina.
Rwanda resolutionen 918 (1994) antogs i maj men implementerades i stort
sett efter att ca 800 000 människor mördats. Det nya och utökade mandatet
utgick från UNAMIR's tidigare under resolution 912 (1994) och skulle omfatta
(a) To contribute to the security and protection of displaced persons, refugees
and civilians at risk in Rwanda, including through the establishment and
maintenance, where feasible, of secure humanitarian areas; (b) To provide
security and support for the distribution of relief supplies and humanitarian
relief operations.
För operationen på Haiti, så var det resolution 940 (1994) som möjliggjorde
användning av militärt våld för att förhindra en ännu större humanitär katastrof.
Bakgrunden var att en folkvald vänsterregim att avsatts av militären, vilket på
sikt ledde till omfattande humanitära problem när folk dog under flykt över
havet. Trots upprepade resolutioner och överenkommelser så återlämnade inte
militärregimen makten till den legale innehavaren Jean-Bertrand Aristide, vilket
medförde att resolution 940 antogs, vilket Acting under Chapter VII …,
authorizes Member States to form a multinational force under unified command
and control and, in this framework, to use all necessary means to facilitate the
departure from Haiti of the military leadership,…, the prompt return of the
legitimately elected President and the restoration of the legitimate authorities
of the Government of Haiti.
Det senaste användandet av Artikel 42 för att förhindra omfattande
humanitära brott skedde i Libyen. 2011 antogs resolution 1973 med rösterna
10-0, där både Kina och Ryssland, men också Tyskland, Brasilien och Indien
lade ned sina röster (räknas inte som veto). Senare skapade
användningen/tolkningen av resolutionen en internationell kontrovers som har
- 23 -
FN- i vems tjänst?
fått stora återverkningar på t.ex. Syrienkonflikten, men också synen på R2P. 20
De centrala delarna av resolutionen lyder Demands the immediate
establishment of a cease-fire and a complete end to violence and all attacks
against, and abuses of, civilians;… Demands the immediate establishment of a
cease-fire and a complete end to violence and all attacks against, and abuses
of, civilians… Decides to establish a ban on all flights in the airspace of the
Libyan Arab Jamahiriya in order to help protect civilians… Mandat är tvåfald
för samtliga parter var att dels skapa eldupphör och dels skydda civila från
övergrepp genom upprättandet av en ”no-fly-zon”. Det senare hade Kina och
Ryssland invändningar mot, eftersom de ansåg att mandatet kunde missbrukas
om det inte specificerades hur icke-flygzonen skulle upprätthållas. Men istället
för att lägga in veto så avstod de från att rösta och därmed antogs den. Nästan
omedelbart efter resolutionen antagits började franska, brittiska och
amerikanska flygplan att enbart angripa regeringsstyrkorna på marken, vilket
starkt bidrog till att oppositionen vann inbördeskriget. Resolutionen användes
för regimförändring, vilket inte stod i mandatet och detta fick återverkningar på
att ingen motsvarande resolution kunde antas om Syrien.
Samfälld handling för fred
Bakgrunden till resolution 377, Samfälld handling för fred, (Uniting for Peace
Resolution), från november 1950, var att USA fruktade att framtida sovjetiska
veton skulle begränsa säkerhetsrådet ytterligare. Resolutionen medgav
generalförsamlingen rätten att agera när säkerhetsrådet blockerades på grund av
”the lack of animity of the permanent members” och när det ”fails to exercise its
primary responsibility” att hantera möjliga hot eller överträdelse av freden. Om
det händer skall generalförsamlingen “consider the matter immediately with a
view to making appropriate recommendations to the Members for collective
measures”. Antagandet av resolutionen innebar att generalförsamlingen kunde
ta viktiga beslut om fred och säkerhet, men att de inte var bindande för
medlemmarna. Sovjetunionen accepterade inte resolutionen utan fortsatte att
hävda att stadgarna skulle följas och därmed att frågor rörande fred och
säkerhet var säkerhetsrådets primära ansvar. USA menade att
generalförsamlingen kunde ta över makten från säkerhetsrådet om det råder
dödläge i säkerhetsrådet, och därmed etablerades resolutionen.
Resolutionen har använts 10 gånger. Två gånger 1956 när Frankrike och
Storbritannien lade in veto för att blockera beslut i säkerhetsrådet, när de
tillsammans med Israel invaderade Egypten efter att Suezkanalen
nationaliserats av egyptierna. Sovjetunionen lade in veto efter invasionen av
Ungern. Resolutionen användes också i samband med Mellanösternkrisen 1958,
som bl.a. aktiverades när det irakiska kungadömet avsattes av en nationalistisk
militärjunta. USA och Storbritannien ingrep militärt i Libanon respektive
Jordanien för att slå ned uppror, eftersom man fruktade att en nationalistisk våg
20
För mer omfattande diskussion om R2P, se kapitel 10
- 24 -
FN- i vems tjänst?
skulle svepa över Mellanöstern. United for Peace-resolutionen användes också i
Kongokrisen 1960, efter att Sovjetunionen vägrat att godkänna en FN-insats.
Med hänvisning till att beslutet inte togs i säkerhetsrådet vägrade
Sovjetunionen fram till slutet av 1980-talet att betala sin andel av operationen
till FN.
Sovjetunionen använde sig av resolutionen 1967 efter sexdagarskriget för att
samla generalförsamlingen för att fördöma Israels handlande. 1980 gjorde delar
av västvärlden samma sak för att fördöma Sovjetunionens invasion av
Afghanistan. Resolutionen användes också 1980 och 1982 för att samla
generalförsamlingen för att diskutera Palestinafrågan, Namibia 1981 och de
ockuperade Arabiska territorierna 1982. ”Legaliteten” av dessa resolutioner
som tagits i samband med United for Peace har alltid ifrågasatts, och en
indikation på detta är att varken Nato-staterna eller USA och Storbritannien
försökte utnyttja den i samband med operationen mot Jugoslavien 1999 eller
Irak 2003.
Artikel 41: icke militära medel
Även Artikel 41 har generellt användes restriktivt sedan FNs bildande, men det
är en klar skillnad mellan under och efter kalla krigets slut. Vi kan bara hitta
två, kanske tre, fall där sanktioner infördes med hänvisning till hot mot
internationell fred och säkerhet fram till kalla krigets slut. Det första rör
Rhodesias självständighetsförklaring 1965 från Storbritannien för att förhindra
ett svart majoritetsstyre. 1963 hade Storbritannien lagt in ett veto om Rhodesias
status, vilket gjorde de nyligen självständiga staterna i Afrika misstänksamma
och mer eller mindre tvingade att införa separata sanktioner mot utbrytarstaten.
När inte dessa hjälpte att upphäva självständighetsförklaringen, så antog
resolution 232 som Determines that the present situation in Southern Rhodesia
constitutes a threat to international peace and security; och Decides that all
States Members of the United Nations shall prevent: Därefter preciseras i
punkterna a-f ett stort antal områden där sanktionerna skulle gälla.
Det andra fallet gäller Sydafrika 1977. Året innan hade en av townshipen,
Soweto, gjort uppror under ledning av Steve Biko mot apartheid-politiken.
Polisen slog ned protesterna brutalt och Biko mördades. Som ett svar på
protesterna och splittra den så infördes en etnisk uppdelning genom etablerande
av 13 s.k. hemländer. De internationella protesterna mot apartheidpolitiken
ökade vilket ledde till att tre resolutioner lades fram under 1977 som fördömde
politiken, men som Frankrike, Storbritannien och USA lade in sina veton mot.
Men för att inte framstå som apartheidförsvarare gick man med på en
vapensanktionsresolution 418 i november som sa att all States shall cease
forthwith any provision to South Africa of arms and related material of all
types, including the sale or transfer of weapons and ammunition, military
vehicles and equipment, para-military police equipment, and spare parts for
the aforementioned, and shall cease as well the provision of all types of
equipment and supplies and grants of licensing arrangements for the
manufacture or maintenance of the aforementioned.
- 25 -
FN- i vems tjänst?
Det tredje fallet är Iraks ockupation av Kuwait och resolution 661 från
augusti 1990, som vi redan diskuterade ovan. Kriget 1991 föregicks av bl.a. av
661 där det säkerhetsrådet i fem paragrafer preciserar omfattningen av
embargot. Bl.a. sägs att all States shall prevent… The import into their
territories of all commodities and products originating in Iraq or Kuwait
exported therefrom after the date of the present resolution.
Sedan 1991 har Artikel 41 åtgärder kraftigt ökat, parallellt med att antal
fredsbevarande operationerna blev fler, eftersom de ofta kompletterar varandra.
Nästan inget land, som drabbats av inbördes- eller mellanstatlig konflikt har
undgått att också att sanktioner av olika typer under Artikel 41 insatts.21
Fredsbevarande: Kapitel VI.5
Grunden för FN:s fredbevarande styrkor lades i Mellanöstern i samband med
Suezkonflikten 1956. Fram till dess hade FN-operationer begränsats till
obeväpnade militära observatörer som kallats in för att övervaka
vapenstilleståndet, t.ex. i Kashmir.
Som ett resultat av Suezkriget fick FN uppgiften att övervaka gränsen mellan
Israel och Egypten, efter att Israel dragit sig tillbaka till 1949 års gränser. Det
var här och nu som FN fick en ny uppgift som inte hade förutsetts vid
skrivandet av FN:s stadgar – FN som fredsbevarare. Den kanadensiske
diplomaten Lester Pearson lanserade idén och fick stöd från FN:s
generalsekreterare Dag Hammarskiöld. Tanken var att FN skulle fungera som
opartisk övervakare av vapenstillestånd som militärt skulle skilja motståndarna
åt geografiskt, trots att operationen gjordes under Kapitel VI. 33:1, som lyder
skola parterna i första hand söka uppnå en lösning genom förhandlingar,
undersökningsförfarande, medling, förlikningsförfarande, skiljedom, rättsligt
avgörande, anlitande av regionala organ eller avtal eller genom andra fredliga
medel efter eget val. Övervakningen skulle ske med militära enheter men som
bara skulle vara utrustade med lättare vapen att skydda sig själva och för att
skydda civila. Att styrkorna fick använda sig av militära medel, trots att det inte
sanktionerats över Kapitel VII, Artikel 42 eller 48, gjorde att de hamnade i
legalt limbo. Dag Hammarskiöld kallade operationerna Kapitel VI,5, d.v.s.
något mellanting mellan Kapitel VI och VII. Insättningar av fredsbevarande
styrkor kan inte ske utan att staten(erna) accepterar, genom avtal,
stationeringen. Det räcker med att en av parterna (FN eller staten(erna) önskar
bryta avtalet för att så sker. Avtalet behöver inte godkännas av säkerhetsrådet,
men indirekt sker det genom att finansieringen kan bli en finansiell fråga (se
Rysslands veto om Cypern 2004)
Etablerandet av en buffertzon mellan motståndarna övervakad av en opartisk
militär enhet, ofta från ett stort antal länder, under FN-mandat skulle minimera
risken för att provokationer skulle övergå i direkta militära konfrontationer.
Tanken var att detta skulle bereda vägen för andra lösningar än militära
21
Se vilka http://www.un.org/en/sc/documents/resolutions/
- 26 -
FN- i vems tjänst?
(fredsbyggande). För att förhindra att super- och stormakterna skulle använda
sig av FN-operationerna för sitt eget syfte bestämdes det informellt att de
fredsbevarande styrkorna huvudsakligen skulle komma från icke-allierade och
neutrala stater. Det fick som konsekvens att Finland, Irland, Sverige och
Österrike blev flitiga deltagare i FN:s fredsbevarande uppdrag under kalla
krigets dagar. Under senare år har det skiftat och de tio mest frekventa är
Bangladesh, Pakistan, Indien, Nigeria, Etiopien, Nepal, Egypten, Jordanien,
Rwanda, och Ghana.
Tabell 7.7. Länder med flest fredsbevarande uppdrag, 1945-91.
Land
Antal uppdrag
Kanada
15
Sverige
13
Finland
13
Irland
12
Danmark
11
Norge
10
Italien
9
Australien
8
Österrike
8
Indien
8
För att trupper skall kunna stationeras på ett lands territorium måste det finnas
ett avtal mellan FN och den berörda staten, en konvention, eftersom inte FN
kan sätta in styrkor utan medgivande från mottagande staten. Det har fått som
konsekvens att fredsbevarande styrkor i Mellanöstern aldrig har stationerats på
israelisk mark, eftersom Israel inte godkänner ett sådant arrangemang. Fram till
2016 har 71 fredsbevarande uppdrag genomförts, varav 16 är pågående.
Legalistiskt baserad
Inkluderingen av Internationella domstolen i FN-systemet hade sin bakgrund i
att grundarna såg att säkerhetsrådets maktpolitiska konflikthantering måste
kompletteras med legalistiska principer baserad på internationell lag (jfr kap. 4
om fredsbegreppets historiska rötter). Ett av de stora problemen med FN:s
stadgar är, ”Principle of Non-Intervention in the Internal Affairs of States”. Att
denna princip introducerades är förståeligt eftersom andra stater, framförallt
vetostaterna, annars kan lägga sig i andra staters inre angelägenheter med
hänvisning till något diffust allmänintresse genom FN:s organ, såsom skedde i
Irak 2003. Men det har fått den nackdelen att FN har haft svårt att agera i
samband med sönderfallande stater.
Internationella domstolens jurisdiktion har därför varit begränsad till interstatliga konflikter och dispyter, men som vi ovan framhöll finns det ingen
automatik mellan utslag i domstolen och sanktion. Inom FN-systemet är det
bara säkerhetsrådet som har möjlighet att besluta om olika typer av sanktioner,
- 27 -
FN- i vems tjänst?
och i de fall där utslag går mot vetostaternas intressen, kommer sanktioner inte
att utdelas.
Genom antagna konventioner i generalförsamlingen, t.ex. ”Allmänna
förklaringen om de mänskliga rättigheterna” från 1948, har FN-systemet ett
maskineri för att delvis hantera inomstatliga konflikter och dispyter, genom
övervakning, assistans och rapportering till generalsekreteraren. Ett sätt att
utöka FN:s legalistiska inflytande i inomstatliga dispyter och konflikter togs
2002 när det inrättades en permanent Internationell krigsförbrytardomstol. För
att undvika samma dilemma som med Internationella domstolen lades dels
domstolen utanför FN-systemet för att undvika vetostaternas makt och dels
knöts det automatiska sanktioner motsvarande som finns i den nationella
lagstiftningen. Detta var en stötesten och fick ett antal stater, inklusive USA, att
vägra att underteckna avtalet. USA önskade att sanktionerna skulle hanteras av
säkerhetsrådet, vilket skulle betyda att man kunde lägga in sitt veto mot
sanktioner som drabbar USA-medborgare eller andra som anses som
understödjare av USA:s politik. Brottsmålsdomstolen ratificerades av
tillräckligt många länder för att kunna sättas upp i Rom. För att motverka
domstolen har t.ex. USA träffat bilaterala avtal med ett stort antal länder som
lovat att aldrig utlämna en USA-medborgare till domstolen om inte USA
medger detta.
Behovs-/intressebaserad
FN-systemet, men framförallt generalsekreteraren, kan allmänt erbjuda FN:s
tjänster för att finna en fredlig lösning på en dispyt eller konflikt. Åtminstone
tre olika mekanismer, förutom den legalistiska (Internationella domstolen) som
vi redan diskuterat, finns tillgängliga för FN att lösa konflikter på fredlig väg.
Den första är good office som omfattar en rad uppgifter som vanligtvis
generalsekreteraren eller en av de speciella generalsekreterarna hjälper till med.
De kan erbjuda en neutral plats där parterna kan träffas utan att utsättas för
maktpolitiska påtryckningar, eller att underlätta kommunikationen mellan
konfliktparterna utan att de behöver direkt ingå i förhandling eller ens träffas.
Båda dessa kan hjälpa till att bryta ett eventuellt dödläge, för att senare gå
vidare till mer substantiella förhandlingar.
En av FNs mest anlitade speciella representanter, Brian Urquhart, öppnade
sådana fönster i Cypern, Kongo(Zaire), Mellanöstern och Namibia. Framför allt
den senare blev framgångsrik. U Thant var involverade i den kubanska
missilkrisen 1962, medan Javier Perez de Cuellar var behjälplig i samband med
Sovjetunionen avvecklade sin närvaro i Afghanistan. 1998 agerade Kofi Annan
för att överbrygga Iraks misstänksamhet mot vapeninspektörernas arbete efter
att flera av USA:s inspektörer också jobbade som spioner. I Agenda for Peace
som Boutros-Ghali lanserade öppnade han upp för ett starkare och formellt
good office, men han lyckades aldrig få speciella resurser för att öppna en sådan
avdelning.
- 28 -
FN- i vems tjänst?
Den andra mekanismen är att genomföra FN ledda undersökningar med syfte
att ta fram oberoende fakta om konflikten, för att undvika att bara en av
konfliktparternas officiella diskurs gäller. I Artikel 34 finns en öppning för att
Säkerhetsrådet äger utreda varje tvist, liksom varje sakläge som kan leda till
internationella motsättningar eller giva upphov till en tvist, i syfte att fastställa,
huruvida tvistens eller saklägets fortbestånd… Det finns få eller inga sådana
exempel, om man inte går tillbaka till FNS första år och avsåg frågor rörande
Grekland och Kashmir. Kofi Annan reste till Bagdad 2002 på eget initiativ för
att undersöka hur Irak tolkade krisen.
Den tredje mekanismen FN har till sitt förfogande är medling av olika slag,
som inte ryms inom ramen för good office. Medlingen innebär att FN tar ett
djupare ansvar för de klassiska inslagen av medling. Hur skall
hanteringsprocessen gå till och vilka metoder kommer att användas är centrala.
Liksom fredsbevarande operationer och artikel 41 frågor har också behovet och
efterfrågan på FN medling dramatiskt ökat sedan 1991. FN har varit
involverade i nästan varenda konflikt
Som vi tidigare berörde har FN-systemet i stor utsträckning undvikit att
nyttja behovsbaserad konflikthantering, primärt beroende på att FN-systemet
blev en del av kalla kriget och den globala konkurrensen. Ingen av
supermakterna ville riskera att resultatet av en behovs-/intressebaserad eller
legalistiskt baserad lösning kunde gå dem emot. Därför har dessa tekniker och
metoder mestadels varit en mindre del av en primärt maktbaserad lösning.
7.3. FN och Internationella relationer
Vi skall utifrån detta ha en kort diskussion om varför nästan alla man frågar har
olika typer av förväntningar på FN, i beaktande av vad skribenterna av
organisationens stadgar hade. Det verkar ganska klart att FN-systemet är en
integrerad del av det internationella statssystemet, och kommer förmodligen
därför aldrig under nuvarande omständigheter att bryta mot statssystemet.
Snarare förstärks systemet genom att minimera några av dess negativa
konsekvenser.
I ökande grad, speciellt sedan början av 1990-talet, har beslut i FN, speciellt
säkerhetsrådets beslut, som om det var uttryck för en ’världsregerings’ eller
världssamhällets vilja, när det egentligen är ett uttryck för det internationella
statssystemet och den maktfördelning som existerar i världen. I nästan alla
länder och situationer är FN-beslut underordnade den nationella suveräniteten,
och därmed nationella överväganden och intressen, vilket delvis framgår av
vetots användning i säkerhetsrådet. Något tillspetsat kan vi säga att eftersom
FN-systemet är en spegelbild av det internationella statssystemet, är FN också
en mycket begränsad medicin mot dess avarter. Det betyder att FN-systemet i
stort är begränsat till staters yttre aktiviteter och bara kan lösa de problem som
staterna vill lösa, och bara på det sätt som de vill lösa problemen. Däremot finns
det få eller inga möjligheter att lösa problem som, framför allt de ledande
staterna inte vill lösa.
- 29 -
FN- i vems tjänst?
Hegemoniskt
statssystem
(1)
(2)
Världssamhälle
Världsfederalism
(3)
(4)
Balanserat
statssystem
Figur 7.2. FN:s ideologiska och idéhistoriska hemvist.
Problemet med dagens FN-system är inte själva FN och dess stadgar, utan att
det finns så många olika förväntningar på systemet som det varken kan, eller får
uppfylla. Speciellt uppenbart blir det när man ser på skillnaden mellan
säkerhetsrådets och generalförsamlingens sammansättning och befogenheter,
och de olika signaler som sedan förmedlas från dessa organ. Detsamma gäller
hur de övriga organen fungerar, och vilka uppgifter dessa har.
Figur 7.2. försöker sätta in FN i ett idéhistoriskt sammanhang och samtidigt
bringa klarhet i varför FN uppfattas på så olika sätt. Längs den vertikala axeln
finner vi de extrema ytterligheterna att världen antingen är ett balanserat
statssystem baserat på makt där alla stater har lika mycket att säga till om
(ibland kallad Wilsonianism22), eller ett hegemoniskt statssystem, där en eller
flera stater dikterar villkoren för de internationella relationerna. Det
hegemoniska systemet kan antingen referera till den neo-realistiska synen på
internationella relationer, d.v.s. diskussionen om det behövs en hegemon för
stabiliteten i systemet, eller till att hegemonen har tagit legitim kontroll över
världsekonomin och formar den efter sina primära behov och intressen.
Längs den horisontella axeln finner vi ytterligheterna världsfederalism och
världen som ett samhälle. Världsfederalismen bygger på att staten fortfarande
finns kvar i någon skepnad och att den fyller någon funktion, men utan att bli
en maktapparat. Världssamhället å den andra sidan utgår från en värld
bestående av folk och enskilda individer som har gemensamma och särskiljande
intressen, men de sitter i samma båt och har gemensamma intressen av att
överleva och att allas säkerhet, fred och utveckling är lika viktiga.
FN-systemet har historiskt varit kluvet, på samma sätt som internationella
relationer i allmänhet varit efter andra världskriget, längs två axlar, nord-syd
och öst-väst. De uppstod historiskt vid olika tidpunkter, beroende på det internationella statssystemets och världsekonomins expansion. Detta har gjort att
FN-systemet aldrig (eller alltid), fungerat som det var tänkt, beroende på vilken
22
Efter USAs president Woodrow Wilson (1913-21) och lanseradet av liberal
institutionalismsom fick sitt första internationella uttryck i lanserandet av Nationernas
Förbund. I NF gjordes inga kvaliativa skillnader mellan medlemsstaterna.
- 30 -
FN- i vems tjänst?
utgångspunkt man har för FN:s roll. Om man har föreställningen att FNsystemet och speciellt generalförsamlingen och säkerhetsrådet skulle
överbrygga statssystemet, har det aldrig fungerat som tänkt, men om det ses
som en reflexion av statssystemet, har det alltid fungerat som det var avsett. En
av de bärande tankarna bakom FN-systemets etablering var inte att undvika krig
i allmänhet utan krig mellan stormakterna.
Öst-västkonflikten begränsade delvis säkerhetsrådets förmåga att agera för
att bevara och upprätthålla det internationella statssystemets fred. Systemets
paternalistiska och maktpolitiska utgångspunkter visas klart av att det, enligt
grundarna, enbart var stormakterna som kunde ta ansvar för, definiera hoten
mot, och upprätthålla den internationella freden. Så när säkerhetsrådet klövs i
två delar mellan å ena sidan USA, Frankrike och Storbritannien mot
Sovjetunionen och senare Kina, så reflekterade det den rådande situationen i de
internationella relationerna. Under det första decenniet var Sovjetunionen
ganska isolerat i säkerhetsrådet och fick därför ofta använda sig av veto för att
förhindra att aktioner genomfördes som gick tvärtemot deras intresse.
Säkerhetsrådet, liksom generalförsamlingen, kunde till en början användas
framför allt av USA, men också av Frankrike och Storbritannien som ett forum
för det kalla krigets konfrontationer. Under denna period dominerades även
generalförsamlingen av västliga och västvänliga stater. När FN inledde sin
verksamhet 1946 fanns det bara 45 medlemmar.
En mer kontroversiell fråga är om FN-systemet inte bara är en begränsad
spegling av statssystemet, utan också ett uttryck för ett hegemoniskt internationellt system. Vi återkommer till denna fråga också i nästa kapitel. När FN
successivt utökades med allt fler medlemmar genom att f.d. kolonier fick sitt
politiska oberoende, började världen och FN-systemet sakta uppvisa en ny
konfliktaxel, nord-syd. Genom framväxten av den nya axeln undergrävdes även
västmakternas inflytande, inte primärt på grund av att de nya medlemmarna tog
ställning för Sovjetunionen, utan för att de bildade ett nytt alliansfritt block,
vars målsättning var att fungera som alternativ till öst-väst-allianser och istället
driva frågor som berörde deras verklighet. Det gjorde att generalförsamlingen
mer och mer blev ett forum där länder från tredje världen kunde driva sina
frågor, och genomdriva resolutioner som gick stick i stäv med super- och
stormakternas intressen. Det gick så långt att USA under 1970-talet försökte
undvika debatter och behandling av frågor i generalförsamlingen, eftersom man
inte kunde styra utvecklingen där. Den dåvarande utrikesministern i USA,
Henry Kissinger, ansåg att det rådde ”majoritetens diktatur” i FN. Under
Reaganadministrationen (1981-89) drevs en veritabel kampanj mot FN,
officiellt mot organisationens slöseri med pengar, men inofficiellt mot att FNsystemet (förutom säkerhetsrådet), byggde på ”ett land en röst”, medan den
internationella politiken bygger på den maktpotential som finns fördelad i
systemet. Under 1980-talet blev valet till säkerhetsrådet utsatt för omfattande
påtryckningar från USA för att hindra Kuba att bli medlem av säkerhetsrådet,
Inför att Boutros-Boutros Ghalis första mandatperiod löpte ut 1997, började
USA offentligt agera för att hans mandat inte skulle förnyas, trots att det bröt
- 31 -
FN- i vems tjänst?
mot FN-traditionen att om generalsekreteraren önskade sitta en andra period,
hade omvalet tidigare varit en formsak. USA gjorde klart att man inte skulle
stödja Boutros-Boutros Ghali, vilket ledde till att USA lade in sitt veto som
senare ledde till att Boutros-Boutros Ghali drog tillbaka sin kandidatur och
USA:s kandidat Kofi Annan valdes. Turerna före kriget mot Irak 2003 speglar
också denna situation där USA och Storbritannien hävdade att antingen stödjer
säkerhetsrådet och FN kriget eller så kommer de att bli marginaliserade.
Det hör till att USA är det land som alltid har haft den största skulden till FN,
vilket bl.a. medförde att organisationen permanent drogs med dålig ekonomi.
Delar av skulden avskrevs av som en ersättning för FN-alliansens insatser i
Persiska viken 1990-91. Tidigare var det f.d. Sovjetunionen som vägrade att
uppfylla sina ekonomiska åtaganden, som framför allt härstammade från
engagemanget i Kongo/Zaire (se längre fram). Det kan tyckas märkligt att dessa
länder fortfarande trots detta fick ha så stort inflytande över organisationen trots
att de inte fullföljer sina ekonomiska åtaganden, medan de fattigaste länderna i
världen, som bäst lever upp till sina skyldigheter, konstant blir utsatta för de
permanenta medlemmarnas politik. 2016 meddelade FNs generalförsamling att
Venezuelas rösträtt eftersom de låg efter med den obligatoriska
medlemsavgiften.
Man kan notera ett ointresse gränsande till fientlighet, från stormakterna i
samband med att det skedde en förskjutning av FN:s insatser från
fredsövervakande till fredsbyggande, d.v.s. från negativ till positiv fred. Här
finner vi också en av orsakerna till att förväntningarna på FN varit så olika, och
varför besvikelsen över FN:s oförmåga varit så spridd. De konservativa
grupperna har bara velat se FN-systemet som en reflexion av det internationella
statssystemets maktelement. Radikaler har sett möjligheten att inte bara
reducera statssystemets avarter, utan vill också i grunden förändra FN från
makt- och militärpolitik till ett engagemang för små staters och folks rättigheter
globalt. Det senare som en reflexion av synen på världen som ett globalt
samhälle, sammanhållet av olika nätverk där ömsesidighet, solidaritet och
respekt för det globala ekologiska systemet, måste dominera över stor- och
supermaktsintressen.
- 32 -