2009:4 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering Ett verktyg för att stärka myndigheters arbete mot diskriminering? MISSIV DATUM DIARIENR 2009-03-11 2008/205-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2008-08-28 IJ2008/1713/DISK Regeringen Integrations- och jämställdhetsdepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag att utvärdera genomförandet av strategier eller handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder Regeringen gav i augusti 2008 Statskontoret i uppdrag att utvärdera genomförandet av de strategier och handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder som Arbetsmarknadsstyrelsen (numera Arbetsförmedlingen), Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Försvarshögskolan, Försvarsmakten samt Totalförsvarets pliktverk tagit fram mellan åren 2002 och 2004 Statskontoret överlämnar härmed rapporten Handlingsplaner och strategier mot diskriminering – Ett verktyg för att stärka myndigheters arbete mot diskriminering? (2009:4). Generaldirektör Yvonne Gustafsson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Mikael Halápi och utredare Martin Johansson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Yvonne Gustafsson Martin Johansson POSTADRESS: FAX: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. 08-791 89 72 [email protected] www.statskontoret.se Innehåll Sammanfattning 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4 3 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 Inledning Statskontorets uppdrag att utvärdera genomförandet av handlingsplaner och strategier mot diskriminering Utvärderingens genomförande Avgränsningar Rapportens disposition Uppdrag att upprätta strategier för att motverka diskriminerande attityder inom det militära försvaret Regeringens uppdrag till myndigheterna Strategins innehåll och myndigheternas arbete med uppdraget Uppdragets betydelse för myndigheternas arbete Kartläggning och nulägesanalys Styrning, ledning och planering Långsiktighet Sammanfattande iakttagelser Uppdrag om att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor Regeringens uppdrag till myndigheterna Strategiernas innehåll och myndigheternas arbete med uppdraget Uppdragets betydelse för myndigheternas arbete Kartläggning och nulägesanalys Styrning, ledning och planering Långsiktighet Sammanfattande iakttagelser 7 13 13 14 19 20 23 23 24 25 26 27 35 38 41 41 42 45 45 47 52 54 5 4 4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.4 5 5.1 5.2 5.3 5.4 Arbetsmarknadsverkets uppdrag om åtgärder för att motverka diskriminering Regeringens uppdrag till myndigheten Handlingsplanens innehåll och myndighetens arbete med uppdraget Uppdragets betydelse för myndighetens arbete Kartläggning och nulägesanalys Styrning, ledning och planering Långsiktighet Sammanfattande iakttagelser Att styra genom uppdrag – sammanfattande bedömning Handlingsplanernas och strategiernas innehåll och inriktning Uppdragens genomslag varierar Varför så stora skillnader i genomslag? Ett förstärkt arbete mot diskriminering 57 57 59 60 60 62 66 68 71 71 72 76 83 Bilagor 1 2 3 4 6 Uppdraget Referenser Statskontorets analysmodell Intervjuförteckning 87 91 92 95 Sammanfattning Bakgrund och syfte I januari 2002 fick Arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag av regeringen att vidta åtgärder för att motverka diskriminering i arbetsförmedlingarnas verksamhet. Ett liknande uppdrag gavs i maj 2003 till Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten, där dessa myndigheter ålades att utarbeta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor. Slutligen gav regeringen i januari 2004 i uppdrag till Försvarsmakten, Pliktverket och Försvarshögskolan att gemensamt upprätta strategier för att motverka ogynnsamma attityder inom det militära försvaret. Statskontoret har på regeringens (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) uppdrag utvärderat dessa myndigheters arbete med att ta fram och genomföra handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Syftet med utvärderingen har varit att få en bild av inriktningen och innehållet i myndigheternas handlingsplaner och strategier samt om och hur dessa har omsatts till åtgärder som lett till förändringar i myndigheternas verksamhet. Statskontoret har också, i jämförelse med myndighetens tidigare uppdrag om antidiskriminerings- och mångfaldsarbete, bedömt vilket eller vilka regeringsuppdrag som fått störst genomslag i myndigheternas långsiktiga arbete med frågorna. Myndigheternas arbete med uppdragen Samtliga av de utarbetade strategierna och handlingsplanerna har omfattat åtgärder och insatser på områdena information, rekrytering, utbildning, samverkan och uppföljning. Dessa åtgärder har i sin tur genomförts helt, delvis eller inte alls. Statskontoret kan konstatera att det finns stora skillnader mellan myndigheterna i frågan om hur man har valt att lägga upp arbetet med uppdragen. Statskontoret gör även bedömningen att det främst är inom utbildningsområdet som uppdragen har haft betydelse för myndigheternas arbete mot diskriminering. 7 Innehåll och inriktning på myndigheternas arbete De tre myndigheterna inom försvarsområdet valde att samordna sina insatser inom ett samverkansråd. Rådet är i dag ett bestående organ vars arbete i allt högre utsträckning har kommit att bli orienterat mot samordning av praktiska insatser. Dessa insatser finns i huvudsak inom områdena rekrytering, utbildning och information. Samarbetet mellan myndigheterna tar främst sikte på samordning av centrala riktlinjer i jämställdhets- och likabehandlingsfrågor. Myndigheterna inom rättsväsendet har arbetat på olika sätt när det gäller genomförandet av uppdraget. Inom några av myndigheterna fungerade de utarbetade strategierna under en kortare period som riktlinjer och stöd för det regionala och lokala arbetet mot diskriminering, men i de flesta fall har arbetet med strategiernas genomförande avbrutits i förtid eller inordnats i myndigheternas planenliga arbete för att främja mångfald. Samtliga av de fyra myndigheternas strategier omfattade satsningar på utbildning och kompetensutveckling. Statskontoret bedömer att det är inom dessa områden som huvuddelen av arbetet har genomförts. Inom Arbetsmarknadsverket ledde 2002 års uppdrag till att det skapades en mer enhetlig struktur inom verket, i och med att samtliga länsarbetsnämnder ålades att genomföra insatser på mångfaldsområdet enligt en särskild mall. I övrigt gav uppdraget upphov till ett antal utbildningsinsatser, däribland en webbaserad mångfaldsutbildning som samtliga anställda skulle genomgå samt ett samarbete med diskrimineringsombudsmännen i utbildningsfrågor. Verkets arbete med 2002 års uppdrag ersattes dock av andra efterföljande handlingsplaner. Samordning med närliggande uppdrag Myndigheternas arbete med uppdraget har i vissa fall samordnats med andra närliggande uppdrag och interna projekt. Statskontoret kan dock inte peka på några direkta synergieffekter med anledning av detta. I några fall har arbetet med uppdragen helt inordnats i andra pågående uppdrag och det planenliga jämställdhets- och mångfaldsarbetet. I dessa fall har uppdraget inte lett till ett mer omfattande arbete med dessa frågor utöver de redan planerade satsningarna. 8 Myndigheterna inom försvarsområdet nyttjar samverkansrådet som ett forum för erfarenhetsutbyte. Detta gör att man kan föra upp myndighetsinterna projekt till denna övergripande nivå. De myndighetsinterna uppdragen förblir formellt en fråga för respektive myndighet, men det faktum att man kan diskutera myndighetsinterna frågor inom rådet bidrar till ett ökat informellt erfarenhetsutbyte. Uppdragens genomslag i myndigheternas arbete Uppdragens genomslag i de åtta myndigheternas arbete mot diskriminering bedöms i denna rapport utifrån en analysmodell som bygger på samlade erfarenheter från bland annat Integrationsverket, Verket för förvaltningsutveckling och Diskrimineringsombudsmannen. I modellen ingår tre moment: kartläggning och analys; styrning, ledning och planering samt långsiktighet. Statskontorets bedömning om hur stort genomslag ett uppdrag har fått i en myndighets verksamhet grundas dels i huruvida myndigheten har genomfört de åtgärder som den har åtagit sig att genomföra och dels om dessa vidtagna åtgärder har medfört förändringar i myndighetens arbetssätt. De vidtagna åtgärderna syftar i sin tur oftast till att uppnå ett visst långsiktigt mål. För att åtgärden ska ha fått genomslag enligt Statskontorets definition är det dock inte nödvändigt att detta slutliga mål har hunnit bli uppnått. Liten påverkan på myndigheternas arbete Statskontorets bedömning är att uppdragen inte har fått något omfattande genomslag när det gäller myndigheternas arbete med kartläggningar och nulägesanalyser. I de fall där myndigheternas strategier har innehållit åtgärder och insatser som har syftat till att få till stånd en förbättrad uppföljning med omfattande kartläggningar har endast ett fåtal av dessa aviserade insatser realiserats. Även när det gäller frågan om myndigheternas styrning, ledning och planering av arbetet mot diskriminering kan Statskontoret i de flesta fallen konstatera att handlingsplanerna och strategierna inte har bidragit till någon omfattande utveckling. Merparten av handlingsplanerna och strategierna har omfattat åtgärder som har syftat till att få till stånd förändringar inom ledning och ansvarfördelning. Dessa åtgärder har 9 dock endast undantagsvis fått genomslag i myndigheternas verksamhet. Endast i fallet med myndigheterna inom försvarsområdet har det skett bestående förändringar inom dessa områden. Myndigheterna har, enligt Statskontoret, inom ramen för samverkansrådets arbete utvecklat sitt arbete i riktning mot ett mer praktiskt och behovsorienterat arbete. I samtliga myndigheter har dock uppdragen lett till en ökad uppmärksamhet kring frågorna och satsningar på utbildning och kompetensutveckling på central, regional och lokal nivå. Varierande framgångar med avseende på långsiktighet Genomgången av myndigheternas arbete med uppdragen visar även på att det finns stora skillnader mellan myndigheterna när det gäller frågan om långsiktighet och kontinuitet i arbetet. Endast ett av de tre uppdragen lever vidare än i dag; de tre myndigheterna inom försvaret bedriver fortfarande sitt arbete inom samverkansrådet. I merparten av de övriga myndigheterna kan Statskontoret konstatera att det arbete som bedrivs inom myndigheterna i dag inte har direkta kopplingar till de ursprungliga handlingsplanerna och strategierna. Exempelvis har de flesta av Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser, som infördes med anledning av 2002 års uppdrag, i dag blivit avvecklade. När det gäller myndigheterna inom rättsväsendet bedömer Statskontoret att deras uppdrag endast har haft marginell betydelse för arbetet med dessa frågor. Det är istället andra, generella krav som förekommer i lagstiftningen på området, som har varit en utgångspunkt för arbetet mot diskriminering i myndigheterna inom rättsväsendet. Varför skillnader i genomslag? En möjlig förklaring till varför uppdrag om antidiskriminering får olika stort genomslag i olika myndigheter kan vara att det rör sig om sektorsövergripande frågor där relationen till myndigheternas kärnverksamhet inte alltid är tydlig. Uppdragen riskerar därför ofta att behandlas som en särfråga inom verksamheten. Andra möjliga förklaringar kan vara skillnader i regeringens styrning, uppdragens utformning och myndighetsdialogen. Statskontoret har även funnit att de uppföljningar som har gjorts av antidiskrimineringsuppdrag, och övriga närliggande uppdrag inom andra myndigheter, oftast är inriktade på genomförda och planerade åtgärder och inte effekterna av dessa åtgärder vilket också skulle kunna förklara skillnader i genomslag mellan olika uppdrag. 10 Reflektioner kring en utvecklad styrning I rapportens avslutande del (5.4) gör Statskontoret, med bakgrund i denna utvärdering, och myndighetens tidigare rapporter som avhandlar sektorsövergripande frågor, en avslutande reflektion kring hur regeringens styrning av myndigheternas arbete mot diskriminering kan utvecklas: • Statskontoret finner att det finns anledning att ytterligare renodla, samordna och förtydliga mål- och resultatstyrningen så att olika former av särlösningar som särskilda uppdrag eller projekt undviks. • Framtida uppföljningar och utvärderingar av myndigheters arbete för att förebygga och motverka diskriminering bör utformas så att de fokuserar på resultat och effekter istället för genomförda och planerade åtgärder. • Statskontoret bedömer att det finns anledning att ytterligare utveckla formerna för ett strukturerat erfarenhetsutbyte mellan myndigheter i frågor som gäller jämställdhets- och mångfaldsarbete. • Statskontoret gör vidare bedömningen att det är angeläget att satsa på utbildning och kompetensutveckling för myndighetschefer. • Slutligen finner Statskontoret att tidsbegränsade uppdrag och projekt, oavsett om de återfinns i regleringsbrev eller i särskilda uppdrag, bör användas med försiktighet. 11 12 1 Inledning Regeringens långsiktiga mål för arbetet med mänskliga rättigheter finns uttryckta i den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 2006–2009. 1 I handlingsplanen konstateras bland annat att staten bör vara en förebild för likabehandling i samhället, varför det är av yttersta vikt att säkerställa att diskriminering inte förekommer inom de statliga myndigheterna eller de statligt ägda bolagen. Med bakgrund i bland annat detta ställningstagande gavs ett antal statliga myndigheter i uppdrag att upprätta antidiskrimineringsstrategier. Strategierna kommer att utvärderas när de har varit i kraft i tre år inom respektive myndighet. Som framgår av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna har dock åtta statliga myndigheter sedan tidigare haft i uppdrag att upprätta strategier och handlingsplaner mot diskriminering. Som ett led i arbetet med, och uppföljningen av, den nationella handlingsplanen och det arbete som bedrivs inom ramen för denna plan fick Statskontoret i augusti 2008 regeringens (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) uppdrag att utvärdera dessa myndigheters arbete med att ta fram och genomföra handlingsplaner och strategier mot diskriminering. 1.1 Statskontorets uppdrag att utvärdera genomförandet av handlingsplaner och strategier mot diskriminering Myndigheterna som ingår i Statskontorets utvärdering är Arbetsmarknadsstyrelsen (nuvarande Arbetsförmedlingen), Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Totalförsvarets pliktverk. Samtliga dessa myndigheter fick mellan åren 2002 till 2004 i uppdrag av regeringen att utarbeta och genomföra handlingsplaner, strategier och åtgärder mot diskriminering. 1 Skr. 2005/06:95 13 Utvärderingen ska belysa innehållet och inriktningen i myndigheternas strategier samt om och hur dessa har omsatts i åtgärder som lett till förändringar i myndigheternas verksamhet. Vidare ska utvärderingen belysa hur långsiktigheten i arbetet har säkerställts och om de myndigheter som har haft flera uppdrag inom området mänskliga rättigheter, antidiskriminering och mångfald har samordnat arbetet med dessa uppdrag. Statskontoret ska vidare, med beaktande av myndighetens övriga regeringsuppdrag kring mångfalds- och antidiskrimineringsarbete, så långt det är möjligt bedöma vilket eller vilka uppdrag som har fått störst genomslag i myndigheternas långsiktiga utvecklingsarbete i dessa frågor. 1.2 Utvärderingens genomförande Statskontorets utvärdering har utgått från de handlingsplaner och strategier som de berörda myndigheterna utarbetade under åren 2002 till 2004. Från samtliga myndigheter har Statskontoret begärt in policyoch styrdokument gällande jämställdhets- och mångfaldsarbetet, såsom likabehandlings-, jämställdhets- och mångfaldsplaner, riktlinjer för arbete mot diskriminering, trakasserier och kränkande särbehandling samt arbetsmiljöhandböcker. För att kartlägga myndigheternas styrning, ledning och planering samt uppföljning av arbetet med att ta fram och genomföra planer och strategier har Statskontoret också begärt in verksamhetsplaner och årsredovisningar för åren 2002 till 2007 samt eventuella uppföljningar och utvärderingar av strategiernas och handlingsplanernas genomförande. Därutöver har Statskontoret begärt in dokumentation rörande myndigheternas arbete med rekrytering, utbildning och kompetensutveckling samt medarbetar- och brukarundersökningar. 2 Materialet har samlats in löpande under hösten 2008 och har i några fall kompletterats under januari och februari 2009. Statskontoret har vidare genomfört intervjuer med ansvariga för jämställdhets- och mångfaldsarbetet vid myndigheterna. Statskontoret har även intervjuat de personer som varit ansvariga för att ta fram de ursprungliga handlingsplanerna och strategierna. På grund av pensions2 I Kriminalvårdens fall rör det sig om så kallade klientundersökningar. 14 avgångar och avslutade anställningar har det i vissa fall inte varit möjligt att genomföra dessa intervjuer. I de fall en myndighet har (eller har haft) en regional organisation har Statskontoret valt att samla in material som även täcker dessa delar av arbetet mot diskriminering. Anledningen till detta är att merparten av planerna och strategierna har omfattat åtgärder och insatser riktade mot den regionala och lokala organisationen. Dessutom genomförs stora delar av arbetet för att förebygga och motverka diskriminering regionalt och lokalt, även om mångfaldsplaner och riktlinjer för arbetet vanligtvis utarbetas centralt. Statskontoret har därför låtit de ansvariga för mångfalds- och jämställdhetsarbetet vid Kriminalvårdens regionkontor och de regionala polismyndigheterna svara på en enkät om hur de bedriver arbete mot diskriminering och vilket genomslag de centralt framtagna handlingsplanerna och strategierna har fått i arbetet mot diskriminering. När det gäller domstolsväsendet och Åklagarmyndigheten har Statskontoret genomfört telefonintervjuer med 35 domstolar och tio åklagarkamrar. Intervjuer har också genomförts med representanter för ett urval av de förband, skolor och utbildningscentrum som ingår i Försvarsmaktens organisation, samt med chefer för ett antal av Försvarshögskolans enheter och Pliktverkets avdelnings- och regionkontor. Därutöver har Statskontoret genomfört intervjuer med de personer inom dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen som hade ansvar för genomförandet av verkets uppdrag centralt samt med ett urval av de dåvarande länsarbetsnämndernas ansvariga för uppdragets genomförande regionalt. I samband med kartläggningen av uppdraget till Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Pliktverket har Statskontoret också deltagit vid ett möte för myndigheternas gemensamma samverkansråd för jämställdhet och mot diskriminering. Utöver detta har representanter från Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), Handikappombudsmannen (HO) och Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam) intervjuats. Dessa intervjuer har främst gjorts i förberedande syfte och för att få myndigheternas syn på den analysmodell som Statskontoret 15 har utvecklat för detta uppdrag. I samband med utvärderingen har Statskontoret också kartlagt de anmälningar som har gjorts till ombudsmannamyndigheterna mot de berörda myndigheterna under åren 2002 till 2008. Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av Martin Johansson, projektledare, och Nejra Milisic. I utredningen har insatser även gjorts av David Ekbäck och Erika Johansson. En modell för analys av myndigheters arbete mot diskriminering Ett metodproblem i utvärderingen har varit att Statskontoret saknat s.k. ingångsvärden för myndigheternas arbete mot diskriminering. Det har inte funnits någon heltäckande information och samlad kunskap om hur myndigheternas arbete mot diskriminering såg ut innan de fick i uppdrag att fram och genomföra handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Detta metodproblem har försämrat förutsättningarna för att besvara frågan om handlingsplanernas och strategiernas genomslag i, och betydelse för, myndigheternas arbete mot diskriminering. För att så långt det är möjligt kompensera för detta metodproblem har Statskontoret utarbetat en analysmodell som ett stöd i bedömningen av var i arbetet myndigheterna befinner sig i dag och vad uppdragen om att upprätta och genomföra handlingsplaner och strategier mot diskriminering har fått för genomslag i myndigheternas arbete mot diskriminering. Statskontorets utgångspunkt i detta arbete har varit den modell som Integrationsverket arbetade fram i samband med att myndigheten granskade myndigheters arbete med att inkorporera de integrationspolitiska målen i sina verksamheter 2004 och 2006 3 . Till Integrationsverkets modell har Statskontoret sedan lagt till moment och frågeställningar från den modell för ökad etnisk och kulturell mångfald som Statens kompetens- och kvalitetsråd (KKR) arbetade fram 4 under 2005 och den uppföljningsmodell för verksamhetsintegrerat mångfaldsarbete 3 Integrationsverket, Staten som förebild, Integrationsverkets rapportserie 2004:04 och Integrationsverket, Verksamhetsintegrerat mångfaldsarbete, Integrationsverkets rapportserie 2006:01. 4 Statens kompetens- och kvalitetsråd, Kunskaps- och genomförande stöd. Etnisk och kulturell mångfald, 2005. 16 som Verket för förvaltningsutveckling (Verva) utvecklade 5 2006. Därutöver har även Ombudsmannen mot etnisk diskriminerings råd för myndigheters arbete för etnisk mångfald 6 från 2000 varit vägledande för arbetet. Av dessa rapporter om statliga myndigheters arbete för att främja mångfald samt förebygga och motverka diskriminering framgår att ett verksamhetsintegrerat arbetssätt är nödvändigt för att arbetet ska få genomslag i verksamheten. Med ett verksamhetsintegrerat arbetssätt avses att myndigheterna vid utformandet och genomförandet av sin verksamhet beaktar ett diskrimineringsperspektiv. Det vill säga att myndigheten beaktar hur verksamheten påverkar att lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter tillkommer alla i samhället. Analysmodellen utgår från detta antagande och bygger på ett antal moment och frågeställningar som ska belysa om myndighetens arbete mot diskriminering kan sägas bedrivas verksamhetsintegrerat eller inte. I analysmodellen ingår momenten: kartläggning och analys; styrning, ledning och planering samt långsiktighet. Varje moment omfattar ett antal frågeställningar som ska belysa på vilket sätt som myndigheten bedriver sitt arbete och hur uppdragen har bidragit till att utveckla myndigheternas arbete mot diskriminering. 7 Kartläggning och analys Kartläggning och analys av verksamheten utifrån ett diskrimineringsperspektiv krävs för att myndigheterna ska ha kunskap om på vilket sätt verksamheten bidrar respektive inte bidrar till att alla i samhället har lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter. Som ett första moment i modellen belyser Statskontoret därför om och hur myndigheterna kontinuerligt och systematiskt arbetar med kartläggningar och analyser för att upptäcka i vilka delar av verksamheten som diskriminering förekommer eller kan förekomma. Det kan till exempel handla om kartläggningar och analyser av såväl styrdokument, arbetssätt och rutiner som om medarbetare och allmänhet upplever sig ha blivit diskriminerade i sina kontakter med myndigheten. Därutöver belyser 5 Verket för förvaltningsutveckling, Uppföljningsmodell för strategiskt, verksamhetsintegrerat arbete för etnisk och kulturell mångfald, 2006:06. 6 Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Råd för myndigheternas arbete för etnisk mångfald och med mångfaldsplaner, 2000. 7 För en fullständig redogörelse för modellens frågeställningar se bilaga 3. 17 Statskontoret även om mål och åtgärder inom området utgår från dessa kartläggningar och analyser. Styrning, ledning och planering Ett andra moment för att belysa myndigheternas arbete mot diskriminering är myndigheternas styrning, ledning och planering av detta arbete. Analysmodellen fokuserar därför på hur ansvaret för arbetet mot diskriminering är fördelat inom myndigheten, vilka mål och åtgärder som myndigheterna ställer upp för sitt arbete samt om mål och åtgärder är preciserade, mätbara och avgränsade i tid. Analysen behandlar också de handlingsplaner och strategier som myndigheterna arbetat fram på området samt myndigheternas rutiner och arbetssätt. När det gäller frågan om planering belyser modellen även om det av planer och strategier framgår när olika insatser och åtgärderna ska vidtas eller vara genomförda. Långsiktighet Modellen omfattar ett tredje och avslutande moment som belyser hur myndigheterna arbetar för att säkerställa långsiktigheten i arbetet. Detta moment innehåller därför frågor om myndigheternas uppföljning och utvärdering av arbetet samt om och hur myndigheterna förvaltar och omsätter eventuella erfarenheter i konkreta åtgärder med syfte att förbättra arbetet mot diskriminering. Analysmodellen fokuserar även på vilka åtgärder som myndigheterna vidtagit för att säkerställa långsiktighet och kontinuitet i arbetet. Här belyser Statskontoret bland annat om myndigheterna har byggt upp strukturer som är oberoende av de personer som för tillfället arbetar med eller har ansvar för diskrimineringsfrågor vid myndigheten. Det kan till exempel röra sig om att myndigheten har skapat olika former av forum för diskussion, avstämning och uppföljning eller att man valt att inkorporera diskrimineringsfrågor i myndighetens olika utbildningar. När har ett uppdrag fått genomslag? När Statskontoret bedömer om ett visst uppdrag har fått genomslag i en myndighets verksamhet görs detta utifrån en tanke om förändringsoch utvecklingsarbete som en sammanhängande kedja av mål, åtgärder och resultat med ett antal mellanliggande led. Ett uppdrags genomslag kan därför bedömas stegvis, även om det slutliga målet inte är uppnått. En anledning till att Statskontoret valt att studera uppdragens genom- 18 slag på detta sätt är det rör sig om ett långsiktigt förändrings- och utvecklingsarbete där det kan ta tid innan det är möjligt att iaktta resultat och effekter. Genomslag i form av förändringar i arbetssätt, rutiner och verksamheten kan dock studeras i ett tidigare skede. Statskontoret menar att den typ av förändringar som studeras i denna rapport ska betraktas som nödvändiga förutsättningar för framtida resultat och effekter. För att ett uppdrag ska sägas ha fått genomslag krävs därmed inte att det övergripande syftet och målet med uppdraget är uppnått, utan det räcker att en eller flera åtgärder har lett till förändringar i myndighetens verksamhet som syftar till att det övergripande målet kan uppnås längre fram i kedjan. 1.3 Avgränsningar Med anledning av att det dels saknas tidigare kartläggningar av förekomst av diskriminerande attityder vid de myndigheter som omfattas av utvärderingen och dels de validitetsproblem som är förknippade med att mäta attityder har Statskontoret valt att avstå från att göra någon kartläggning av förekomst av diskriminerande attityder vid de berörda myndigheterna. Statskontoret har istället valt att fokusera uppdraget till de nyckelområden och åtgärder som lyfts fram i myndigheternas handlingsplaner och strategier. Utifrån dessa har Statskontoret sedan följt upp genomförandet av åtgärder och insatser för att se på vilket sätt dessa har påverkat myndigheternas arbete mot diskriminering. Den slutliga bedömningen av uppdragens genomslag har sedan gjorts utifrån en sammanvägning av analysmodellens tre moment. Vissa avgränsningar har gjorts när det gäller vilka delar av de berörda myndigheternas organisation som täcks av utvärderingen. I och med att regeringsuppdragen riktades till myndigheternas centrala nivå har Statskontoret i huvudsak fokuserat på det arbete som bedrivits centralt inom myndigheterna. Av detta följer att Statskontoret gjort vissa urval när det gäller det regionala och lokala arbetet. När det gäller den del av uppdraget som omfattat Arbetsmarknadsstyrelsen (Arbetsförmedlingen) har myndighetens omorganisation 8 under 2008 medfört metodproblem. Det har till exempel varit problematiskt 8 Den 1 januari 2008 gick Arbetsmarknadsstyrelsen och de 21 länsarbetsnämnderna upp i enmyndigheten Arbetsförmedlingen. 19 att klarlägga hur arbetet med uppdraget organiserades inom myndigheten då de personer som tidigare ansvarade för uppdraget och arbetet mot diskriminering i dag har gått över till andra arbetsuppgifter eller lämnat organisationen. I vissa fall har det därför inte varit möjligt att kartlägga hur länsarbetsnämnderna arbetat utifrån handlingsplanen. Då Arbetsmarknadsstyrelsen dessutom har bytt både namn och inriktning på sitt arbete mot diskriminering vid ett flertal tillfällen under åren 2002 till 2007 har det varit svårt att identifiera och samla in all relevant dokumentation kring de åtgärder som specifikt kan kopplas till 2002 års uppdrag. Dessa metodproblem har lett till att Statskontoret valt att avgränsa utvärderingen i denna del till 2002 års handlingsplan och till hur Arbetsmarknadsverket och fem länsarbetsnämnder har arbetat utifrån planen. 1.4 Rapportens disposition Rapporten är strukturerad efter de tre regeringsuppdragen. Kapitlen 2– 4 utgör rapportens empiriska del och innehåller en analys av de enskilda uppdragen till myndigheterna. Dispositionen är likartad; kapitlen inleds med en beskrivning av regeringsuppdragen och regeringens styrning av myndigheternas arbete med mångfald och diskriminering. Därefter följer en beskrivning av hur myndigheterna har organiserat arbetet med uppdraget och strategiernas innehåll och inriktning. Huvuddelen av empirikapitlen ägnas åt Statskontorets analys av myndigheternas arbete med att förebygga och motverka diskriminering i den egna verksamheten och vilken betydelse de aktuella uppdragen har haft för detta arbete. Dessa delar är strukturerade utifrån analysmodellens tre moment. Avslutningsvis gör Statskontoret en sammanfattande bedömning av uppdragens genomslag i myndigheternas arbete mot diskriminering. I kapitel 2 behandlas uppdraget till Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Totalförsvarets pliktverk att motverka ogynnsamma attityder inom det militära försvaret. Kapitel 3 behandlar uppdraget till Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor, medan kapitel 4 behandlar uppdraget till Arbetsmarknadsstyrelsen (Arbetsförmedlingen) att vidta åtgärder för att motverka diskriminering i myndighetens verksamhet. 20 Rapporten avslutas med ett kapitel där samtliga tre regeringsuppdrag och uppdragens betydelse för utvecklingen av myndigheternas arbete mot diskriminering analyseras. I detta kapitel gör Statskontoret även en bedömning, utifrån utvärderingen och myndighetens tidigare uppdrag kring mångfalds- och diskrimineringsfrågor, av vilken typ av uppdrag som fått störst genomslag i myndigheternas långsiktiga utvecklingsarbete med dessa frågor. Avslutningsvis belyses vilka styrkor respektive svagheter som är förknippade med olika sätt att styra myndigheternas arbete för att förebygga och motverka diskriminering. 21 22 2 Uppdrag att upprätta strategier för att motverka diskriminerande attityder inom det militära försvaret 2.1 Regeringens uppdrag till myndigheterna I januari 2004 gav regeringen i uppdrag till Försvarsmakten, Totalförsvarets pliktverk (Pliktverket) och Försvarshögskolan att tillsammans upprätta strategier för att motverka ogynnsamma attityder inom det militära försvaret. En utgångspunkt för strategierna skulle vara att integrera arbetet i myndigheternas reguljära verksamhet. Uppdraget till Försvarsmakten och Pliktverket syftade i första hand till att säkerställa ett gott bemötande av mönstrande och värnpliktiga personer. Strategin skulle även användas som ett stöd vid förekomst av diskriminering och innehålla en plan för hur såväl chefer som andra nyckelpersoner skulle få tillräckliga kunskaper om jämställdhets- och diskrimineringsfrågor. Den strategi som Försvarsmakten uppdrogs att upprätta tillsammans med Försvarshögskolan syftade till att utveckla ledarskapet inom det militära försvaret för att därigenom bidra till en arbetsmiljö som främjar jämställdhet och ökad mångfald. Strategin skulle därför innehålla en plan för hur chefer på alla nivåer inom det militära försvaret skulle få tillräckliga kunskaper om jämställdhets- och diskrimineringsfrågor för att bli goda ledare. Strategin skulle även vara ett stöd för myndigheterna då de vidtar åtgärder vid förekomst av kränkande handlingar. Myndigheternas uppdrag kompletterades i september 2004. Regeringen upprepade i samband med denna komplettering målen för de två uppdragen, med tillägget att det skulle finnas en tidplan för det fortsatta arbetet och dess delmål. Sedan uppdraget lämnades har myndigheternas regleringsbrev innehållit krav på återrapportering av såväl det specifika uppdraget som deras övriga jämställdhets- och mångfaldsarbete. Utöver de översiktliga redovisningarna av uppdraget som finns i myndigheternas årsredovisningar har representanter för myndigheterna haft årliga träffar med 23 Försvarsdepartementet för att avrapportera uppdraget. I och med att Försvarshögskolan numera är en statlig högskola, sorterar högskolan under Utbildningsdepartementet. I högskolans senaste regleringsbrev återfanns inte något återrapporteringskrav rörande myndigheternas gemensamma antidiskrimineringsarbete. 2.2 Strategins innehåll och myndigheternas arbete med uppdraget Myndigheternas arbete med att ta fram strategierna inleddes med fem arbetsmöten. Vid dessa möten medverkade, förutom representanter för de tre myndigheterna, även ombud från DO, JämO, HomO, Värnpliktsrådet samt Styrelsen för Psykologiskt Försvar. Vid dessa möten framkom att kunskapen om och synen på jämställdhet och diskrimineringsfrågor varierade mellan de tre myndigheterna. Försvarsmakten hade hunnit längre än de övriga myndigheterna i sitt jämställdhetsarbete. Myndigheterna var eniga om att kunskapen om jämställdhet och diskrimineringsfrågor behövde öka och att det fanns ett behov av ökad samsyn i dessa frågor. Utifrån detta enades myndigheterna om att bilda ett gemensamt samverkansråd för jämställdhet och mot diskriminering. Samverkansrådet skulle vara ett verktyg för att uppnå en gemensam syn i frågorna och underlätta samordning av åtgärder mellan myndigheterna. I samband med ett regeringsuppdrag till de tre myndigheterna i deras regleringsbrev för 2006 antog Försvarsmakten, Pliktverket och Försvarshögskolan sin första gemensamma strategi för arbetet för jämställdhet och mot diskriminering. Genom antagandet av den gemensamma strategin åtog sig myndigheterna att genomföra vissa av åtgärderna gemensamt inom samverkansrådet, medan andra åtgärder skulle genomföras var för sig. Till de gemensamma åtgärderna hörde bland annat inventering av befintlig kunskap inom respektive diskrimineringsgrund, sammanställning av en checklista med kontrollfrågor för beredning av ärenden och granskningar av verksamhetsdokument. En kommunikationsplan skulle tas fram för att kommunicera samverkansrådets arbete, både internt och externt. Strategin innehöll även åtgärder som syftade till att utforma utbildningsinsatser för nyckelpersoner inom de tre myndigheterna. 24 En utvärdering av myndigheternas gemensamma strategi genomfördes av samverkansrådet och presenterades i januari 2008. I denna konstaterades att de flesta av de aviserade åtgärderna antingen hade genomförts eller påbörjats. I samband med redovisningen av myndigheternas utvärdering av 2006 års strategi presenterades även det nya styrande dokumentet för samverkansrådets arbete med jämställdhet och antidiskriminering, en handlingsplan för åren 2008–2009. Utformningen av den nya handlingsplanen hade sin utgångspunkt i det arbete som dittills hade genomförts och de erfarenheter som gjorts under den tid som 2006 års strategi gällde. Myndigheterna var därmed eniga om att den form av samarbete som samverkansrådet utgör, är ändamålsenligt och att den fortsatta utvecklingen av samarbetet bör ske inom de ramar som hittills har utvecklats. 2.3 Uppdragets betydelse för myndigheternas arbete Vad har uppdraget att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor haft för betydelse för de berörda myndigheterna arbete mot diskriminering och på vilket sätt har myndigheternas strategier fått genomslag i deras verksamhet? I detta kapitel kommer Statskontoret försöka besvara dessa frågor genom att belysa myndigheternas arbete mot diskriminering och strategiernas betydelse för detta arbete utifrån den analysmodell som presenterades i kapitel 1. Det myndighetsgemensamma arbetet med jämställdhets- och mångfaldsfrågor (som blev en följd av regeringens uppdrag från 2004) realiseras genom att myndigheterna samordnar sina insatser i ett samverkansråd. Som nämndes tidigare har det sedan bildandet av samverkansrådet funnits två dokument som har styrt rådets arbete, dels den myndighetsgemensamma strategin som lades fram 2006, dels den nu gällande handlingsplanen. Myndigheternas arbete styrs i dag uteslutande av handlingsplanen. Det pågående arbetet har dock även kopplingar till åtgärder som aviserades redan i 2006 års strategi. Båda dessa dokument kommer därför att behandlas i den efterföljande analysen. 25 2.3.1 Kartläggning och nulägesanalys I det första momentet i Statskontorets analysmodell klarläggs i vilken utsträckning som myndigheterna använder sig av kartläggningar och nulägesanalyser som grund för sitt arbete mot diskriminering. I denna del belyser Statskontoret därför om och hur myndigheterna arbetar med kartläggningar och nulägesanalyser av den egna verksamheten utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Det kan till exempel röra sig om myndighetens medvetenhet om förekomst av diskriminering bland dess anställda och bland människor som kommer i kontakt med myndigheten. Statskontoret belyser också huruvida myndigheternas åtgärder och insatser är förankrade i kartläggningar och nulägesanalyser av verksamheten. Genomförda kartläggningar i enlighet med 2006 års strategi I strategin från 2006 åtog sig samverkansrådet att göra en inventering av befintlig kunskap inom respektive diskrimineringsområde. Granskningar skulle även genomföras av myndigheternas verksamhetsdokument, såsom verksamhets- och utbildningsplaner, befattningskrav osv. En redovisning av kunskapsläget gjordes även löpande vid samverkansrådets möten. Det gjordes dock ingen formaliserad undersökning av kunskapen inom myndigheterna. En kvalitetssäkring av myndigheternas policydokument och utbildningsplaner genomfördes i enlighet med de aviserade åtgärderna i strategin. I samband med detta arbete granskades även myndigheternas riktlinjer och policydokument samt en översyn gjordes av ett urval av myndigheternas styrdokument med fokus på jämställdhets- respektive diskrimineringsfrågor. Granskningen visade att myndigheternas policydokument överlag bedömdes hålla en god kvalitet och man gjorde därför endast marginella förändringar i dokumenten. Den genomförda granskningen utgjorde dock endast ett första steg mot förverkligandet av myndigheternas ambition att samtliga policydokument ska vara fria från ett diskriminerande språkbruk och synsätt. I den nya handlingsplanen kvarstår denna ambition och översyner av myndigheternas policydokument är tänkta att ske kontinuerligt i framtiden. 26 I 2006 års strategi åtog sig samverkansrådet att även granska och analysera de tre myndigheternas regleringsbrev och verksamhetsplaner. Myndigheterna skulle på detta sätt gemensamt pröva och samordna behovet av åtgärder. Denna granskning genomfördes 2006 och visade att formuleringarna i 2006 års regleringsbrev skilde sig åt med avseende på frågor om jämställdhet, mångfald och antidiskriminering. Med anledning av denna kartläggning samordnades skrivningarna inför 2007 års regleringsbrev. Enligt uppgifter från de tre myndigheterna innebar de ändrade skrivningarna att myndigheterna kunde bedriva sitt jämställdhets- och mångfaldsarbete mer samordnat. De verksamhetsanalyser som har genomförts inom ramen för samverkansrådet har varit såväl ickeformella och muntliga, som mer formaliserade och skriftliga. Den formaliserade analysen har dock främst fokuserat på myndigheternas policy- och verksamhetsdokument. Därmed har de hittills genomförda granskningarna inte varit heltäckande i förhållande till myndigheternas hela verksamhet. Uppföljning av arbetsmiljön – inte en fråga för samverkansrådet Myndigheternas uppföljning av arbetsmiljön och medarbetarnas situation har varierat något. Gemensamt för myndigheterna är dock att de har genomfört medarbetarundersökningar som har tagit upp frågor om förekomst av trakasserier och kränkande särbehandling. Dessa enkäter har dock inte varit föremål för samordning eller andra åtgärder från samverkansrådets håll, vilket beror på att de har setts som en del av myndigheternas interna arbetsmiljöarbete. Uppdraget har därmed inte medfört något genomslag på arbetsmiljöområdet. 2.3.2 Styrning, ledning och planering Det andra momentet i den analysmodell som Statskontoret har utarbetat belyser frågor om hur myndigheterna styr, leder och planerar arbetet mot diskriminering. I denna del av kapitlet belyser Statskontoret därför hur myndigheten, utifrån sitt uppdrag, har formulerat mål och åtgärder för arbetet för att främja jämställdhet och mångfald samt motverka och förebygga diskriminering. I avsnittet behandlas också den interna ansvarsfördelningen för arbetet och myndigheternas rutiner och arbetssätt för att motverka och förebygga diskriminering. 27 Skillnader i utformning av strategin och handlingsplanen De två dokument som hittills har styrt samverkansrådets arbete, dvs. 2006 års strategi och den nu gällande handlingsplanen skiljer sig åt när det gäller sättet de utformades. Strategin från 2006 innehöll inga specifika delmål för arbetet. Istället knöts de aviserade åtgärderna till tre teman som myndigheterna ansåg vara centrala på området: styr- och beslutsdokument, information och utbildning. Den nu gällande handlingsplanen, som gäller för åren 2008–2009, bygger på fyra centrala teman: attrahera, rekrytera, kompetensutveckla/ utbilda och behålla. Handlingsplanen är därmed utformad efter momenten i myndigheternas kompetensförsörjningsprocess, där de olika myndigheterna svarar för olika delar av kompetensförsörjningsprocessen. Till skillnad från tidigare kopplas dessa fyra teman till ett eller flera olika delmål. De delmål som anges i handlingsplanen kan klassificeras som visionsmål, det vill säga att de anger övergripande målsättningar som bland annat syftar till att öka medvetenheten om jämställdhet och diskriminering inom myndigheterna, motverka diskriminering i rekryteringen, öka andelen kvinnor och personer med utländsk bakgrund i försvaret samt att erbjuda utbildningar som aktivt iakttar och främjar jämställdhet och är fria från kränkningar och stereotypa föreställningar. Myndigheterna har en klar bild av vilka områden de behöver arbeta med för att få en ständig jämställdhets- och antidiskrimineringsaspekt i sina verksamheter. Delmålen kan också följas upp på en övergripande nivå. Konkretionsgraden i delmålen är dock på en sådan nivå att det är svårt att fastställa när olika delmål som satts upp för arbetet har uppnåtts. Ett exempel är man har formulerat ett mål om att andelen kvinnor i officerskåren ska öka, utan att man samtidigt har angett hur stor denna ökning ska vara (exempelvis uttryckt i procent eller antal individer). Varje delmål som anges i den nu gällande handlingsplanen är i sin tur kopplat till en eller flera åtgärder. För varje åtgärd anges lämpligt rapporteringssätt och när åtgärden ska vara genomförd. Vidare anges vilken myndighet som har ansvaret för att åtgärden ska genomföras. Åtgärderna har en klar koppling till de mål som samverkansrådet avser att uppnå. Däremot är flera av åtgärderna angivna på ett sätt som gör 28 att det inte helt klart framgår hur man ska gå tillväga för att genomföra dem. Sammantaget har uppdraget och det efterföljande arbetet bidragit till en positiv utveckling för styrningen av det övergripande myndighetsgemensamma arbetet. Handlingsplanen är mer utförlig med avseende på vilka delmål som ska uppnås och hur ansvarsfördelningen ska fördelas mellan myndigheterna jämfört med den mer översiktliga strategin som gällde för åren 2006–2007. Däremot är de delmål och till viss del även de åtgärder som anges i handlingsplanen alltjämt formulerade på ett sätt som gör det svårt att mäta graden av måluppfyllelse. Rutiner och arbetssätt för att motverka diskriminering Som ett led i arbetet med 2006 års strategi har myndigheterna utvecklat nya rutiner och arbetssätt i sitt samordnade antidiskrimineringsarbete. I följande avsnitt beskrivs inom vilka områden uppdraget till myndigheterna har fått störst genomslag. Ökat samarbete för effektivare rekrytering Redan i 2006 års strategi angavs utveckling av kravprofiler för tjänster som ingår i eller påverkar insatsförsvaret som ett myndighetsgemensamt mål. Försvarsmakten och Pliktverket ansågs senare vara de myndigheter som berördes mest av denna fråga. Det arbete som bedrivs inom rekryteringsområdet är i allt väsentligt baserat på insikten 9 om att samtliga kompetenser behövs inom det militära försvaret, vilket bland annat innebär ett ökat deltagande av kvinnor och personer med utländsk bakgrund. Rekryteringsfrågan är därmed direkt knuten till försvarets kärnverksamhet. Som en följd av att Försvarsmakten och Pliktverket identifierade rekrytering som ett nyckelområde för samarbete. I dag samarbetar myndigheterna främst när det gäller frågan om kravprofiler för det militära försvaret. Försvarsmakten har dock huvudansvaret för detta arbete. Enligt uppgifter från representanter för samverkansrådet är det ett omfattande arbete, varför arbetet ännu inte kommit igång. 9 Denna insikt härstammar bland annat från FN:s resolution 1325 som antogs 2000. I resolutionen uppmärksammades behovet av kvinnodeltagande i fredsfrämjande insatser, något som fick stor uppmärksamhet inom Försvarsmakten. 29 Även i den nu gällande handlingsplanen anges ett antal åtgärder som syftar till att öka andelen kvinnor och minoritetspersoner i försvaret. En myndighetsgemensam arbetsgrupp har bildats för att ta fram konkreta insatser för att öka andelen kvinnor i försvaret. Arbetet kommer att samordnas med Pliktverkets projekt arbetsgrupp 5000. 10 När det gäller åtgärder för att öka andelen minoritetspersoner i förvaret har samverkansrådet fastställt att Försvarsmaktens representanter i rådet ska ta fram förslag till åtgärder. Dessa ska redovisas i juni 2009. Enligt uppgifter från Pliktverket och Försvarsmakten utgör samverkansrådet ett viktigt forum för samarbete när det gäller rekryteringsfrågan. Myndigheterna kan samordna sina insatser på ett sätt som inte var möjligt tidigare. Inom ramen för samverkansrådets arbete anges även ett antal informationsinsatser med syfte att öka myndigheternas rekryteringsunderlag. Detta ska ske genom att myndigheterna visar upp en bild av sig själva som öppna och moderna arbetsplatser där alla ska känna sig välkomna. Ambitionen om att samtliga individer ska känna sig välkomna och respekterade i sina kontakter med de tre myndigheterna kan återkopplas till regeringens uppdrag där denna målsättning uttrycktes. En av åtgärderna är att myndigheterna ska lyfta fram samverkansrådets arbetsområde på sina webbplatser och intranät. Denna åtgärd har följts upp genom samverkansrådets möten och i dag finns det information om det gemensamma mångfalds- och jämställdhetsarbetet på alla tre myndigheters webbplatser. Mängden av information skiljer dock sig åt på de tre myndigheternas webbplatser. En annan ambition som uttrycks i samverkansrådets handlingsplan och som avser informationsinsatser är att samtliga myndigheter ska delta gemensamt i externa arrangemang. Som en följd av detta arbete finns myndigheterna i dag representerade vid bland annat Saco-mässor, Pridefestivalen och vid olika ungdomsmässor. Samordningen mellan myndigheterna har dock inte alltid motsvarat de uttalade ambitionerna. Myndigheterna har oftast varit enskilt representerade vid ovanstående evenemang. 10 Arbetet med arbetsgrupp 5000 tillkom efter ett särskilt regeringsuppdrag med syfte att öka antalet kvinnor i totalförsvaret. Arbetet bedrivs i en arbetsgrupp vars mål är att öka antalet antagningsprövande kvinnor till 5000 per år. 30 Checklista för beredning och beslut Samverkansrådet åtog sig i samband med 2006 års strategi att utarbeta en checklista med kontrollfrågor som skulle användas i beredningen av ärenden inom respektive myndighet. Frågorna skulle fungera som ett stöd för att tillse att jämställdhets- och diskrimineringsperspektivet alltid beaktas i handläggning av ärenden. Checklistan sammanställdes och ambitionen var att listan skulle börja användas under hösten 2007. Det har dock tagit längre tid än beräknat att få en mer betydande spridning av listan ute i myndigheterna. En revidering av listan skedde i samband med att den nya diskrimineringslagstiftningen trädde i kraft. Av Statskontorets intervjuer med handläggare vid Försvarsmaktens förband och chefer inom Pliktverket och Försvarshögskolan framgår att även om de flesta känner till checklistan och dess innehåll, så är det få som använder sig av den i sitt dagliga arbete. Utbildning av nyckelpersoner Myndigheternas ursprungliga uppdrag betonade vikten av att chefer och andra nyckelpersoner får tillräckliga kunskaper om jämställdhetsoch diskrimineringsfrågor. För att uppfylla denna del av uppdraget uttryckte samverkansrådet en ambition om att identifiera och prioritera individer på nyckelfunktioner inom respektive myndighets verksamhet. Med nyckelpersoner menade man personer som kunde anses vara viktiga i främjandet av jämställdhet och motverkande av diskriminering. Dessa skulle därefter erbjudas en stegvis utbildning i jämställdhetsoch diskrimineringsfrågor. De tre myndigheterna har sammanställt varsin lista på nyckelpersoner. Genomförandet av den stegvisa utbildningen har hittills skilt sig åt mellan myndigheterna. På grund av omorganisationen inom Pliktverket blev denna åtgärd förskjuten i tid och har kommit i gång först under 2008. Försvarshögskolan har tagit fram ett förslag på en stegvis utbildning som har börjat genomföras. Inom Försvarsmakten skedde den största utbildningsinsatsen på området i november 2008, då myndigheten anordnade en likabehandlingskonferens för förbandens jämställdhets- och mångfaldsansvariga. Liknande konferenser kommer enligt uppgift i framtiden att hållas på regional nivå, där personer med 31 kunskap i frågor om jämställdhet och likabehandling från Försvarsmaktens högkvarter kommer att medverka. En ytterligare åtgärd som anges i samverkansrådets handlingsplan är att rådet på årlig basis ska sammanställa myndigheternas interna utbildningar så att medarbetarna i varje myndighet kan få tillgång till de utbildningar som erbjuds. De utbildningar som avses här är de utbildningar som myndigheterna genomför och vars ämnen ligger inom ramen för samverkansrådets arbete. Dessa sammanställningar görs, men det finns inga fasta rutiner för hur de nya kunskaperna ska följas upp. Överlag genomförs få utvärderingar av de utbildningsinsatser som tillhandahålls. Därmed är det svårt att göra en bedömning av betydelsen av insatserna. Riktlinjer mot trakasserier och kränkande särbehandling En viktig del i arbetet för att förebygga och motverka diskriminering är att det finns utvecklade rutiner och arbetssätt i de fall som diskriminering, trakasserier eller kränkande särbehandling förekommer. Regeringens uppdrag till myndigheterna innehöll även ett krav på att strategin skulle fungera som ett praktiskt stöd för myndigheterna i samband med förekomsten av trakasserier eller kränkande särbehandling. Såväl Försvarsmakten som Försvarshögskolan har lagt fast riktlinjer kring handläggning av ärenden där någon känner sig diskriminerad samt ansvar för och utredning av dessa ärenden. Försvarsmakten har även utarbetat en broschyr kring förfarandesättet vid förekomst av kränkande särbehandling och trakasserier samt en anmälningsblankett som ska vara till hjälp för den som känner sig utsatt. Försvarshögskolans planer för jämställdhet, mångfald och likabehandling av studenter i högskolan innehåller också information om vilka kontaktvägar som finns tillgängliga i de fall någon känner sig diskriminerad. Pliktverket har sedan länge utarbetade riktlinjer mot trakasserier och kränkande särbehandling. Enligt uppgifter från myndigheten arbetar man i dag med att sammanställa en handlingsplan för det fortsatta arbetet. De tre myndigheternas riktlinjer mot diskriminering har inte utarbetats som en direkt följd av deras samarbete inom samverkansrådet. Arbetet med dessa har istället skett vid olika tillfällen och utan samordning 32 mellan myndigheterna. Förklaringen till detta är att denna typ av interna riktlinjer ses som ett myndighetsinternt arbetsmiljöarbete. Samtidigt kan konstateras att myndigheterna inte uppfyller den del av det ursprungliga uppdraget där det anges att strategin även skulle fungera som ett stöd för myndigheterna när de vidtar åtgärder i fall av kränkande särbehandling. Samverkansrådets samlade arbete är av sådan art att det syftar till att förebygga kränkande särbehandling. När sådana fall ändå förekommer är dock detta i dagsläget en myndighetsintern fråga. Ansvarsfördelning, chefsengagemang och delaktighet Den högsta ledningen från de tre myndigheterna har funnits representerade i samverkansrådet sedan rådet bildades 2005. Försvarshögskolans rektor samt generaldirektörerna för Försvarsmakten och Pliktverket medverkar vid och leder rådets möten. Personer i myndigheternas ledning har på så sätt möjlighet att följa och delta i det pågående arbetet. Samverkansrådets funktionssätt och dess legitimitet är beroende av engagemanget hos ledningen vid de tre myndigheterna. Det praktiska arbetet sköts av samverkansrådets arbetsutskott och dess kanslifunktion som inför varje möte förbereder rådets sammanträden. Arbetsutskottet följer upp protokoll, arbetsplan och antagna strategier. Rådets kanslifunktion samordnar rådets möten, håller kontakt med Försvarsdepartementet, koordinerar arbetet i arbetsutskottet samt ansvarar för utvärdering och rapportering till samverkansrådet. Kanslifunktionen följer med ordförandeskapet i rådet. Den högsta ledningens deltagande, närvaro och engagemang i samverkansrådet utgör en viktig signal om frågornas vikt och skapar mandat för de personer som ansvarar för det praktiska arbetet. Ansvarsfördelningen inom myndigheterna De tre myndigheterna har inbördes olika organisation och därmed även olika ledningsstrukturer. En sak som myndigheterna har gemensamt är dock att deras uppbyggda strukturer kring arbetet med mångfald innebär att myndigheternas chefer på alla nivåer förutsätts ha kännedom om det pågående arbetet inom samverkansrådet och själva föregå med ett gott exempel genom att agera enligt de principer som rådet står för. Däremot är det praktiska arbetet med frågor som rör jämställdhet och antidiskriminering oftast delegerat till personer med särskilt ansvar för detta. 33 Inom Försvarsmakten ansvarar de lokala förbandscheferna för att leda och utveckla förbandens arbete med jämställdhet och mångfald. Vid varje förband finns det personer med ett särskilt ansvar för att ta fram lokala jämställdhets- och likabehandlingsplaner. Det handlar oftast om en deltidstjänst för en lokal personalhandläggare. Omfattningen av det lokala arbetet är, enligt Statskontorets intervjupersoner, till stor del avhängigt av de enskilda handläggarnas intresse och tillgängliga tid för dessa frågor. Av Statskontorets intervjuer med de lokala handläggarna vid Försvarsmaktens förband har det även framgått att kännedomen om samverkansrådet och dess arbete är förhållandevis liten. Det är svårt att se en koppling mellan det arbete som bedrivs inom samverkansrådet och det lokala arbetet. Detta beror enligt Statskontorets bedömning på att förbandens arbete med jämställdhet och mångfald till största delen är avhängigt av de centrala riktlinjer som utfärdas av högkvarteret. De centrala riktlinjerna förutsätts i sin tur vara i samklang med den inriktning som samverkansrådet lagt fast i sitt arbete. De flesta av de lokala representanterna som Statskontoret har intervjuat anger att de inte har noterat något större fokus på jämställdhets- och mångfaldsfrågorna på förbandsnivå sedan 2005, dvs. det år då samverkansrådet bildades. Pliktverkets åtaganden i samverkansrådets handlingsplan arbetas in i myndighetens verksamhetsplan. Övriga åtgärder som är en följd av rådets arbete fördelas i form av uppdrag i myndighetens organisation. Även Pliktverkets sex region- och avdelningschefer har ett specifikt ansvar för att verka för jämställdhet och ökad jämlikhet. Försvarshögskolans rektor har det yttersta ansvaret för att jämställdhets- och diskrimineringslagstiftningen efterlevs. Cheferna på de olika organisationsenheterna ansvarar vidare för det lokala arbetet på högskolans enheter och institutioner. Inom högskolan finns det även ett internt jämställdhetsråd, där samtliga chefer för högskolans enheter och institutioner medverkar. Det praktiska arbetet inom högskolan sköts dock av personalavdelningen och kansliet som arbetar med den övergripande jämställdhetsintegreringen. Även av Statskontorets intervjuer med cheferna på Pliktverket och Försvarshögskolan framgår det att det finns förbättringsutrymme när 34 det gäller informationsförsörjningen om samverkansrådets arbete vidare ut i organisationen. Samtidigt uppgav cheferna inom dessa två myndigheter att de har observerat en klar ökning av arbetet med jämställdhet och mångfald på senare år. De bedömer även att en stor del av denna ökning beror på samverkansrådets arbete. Däremot bedömer cheferna att kopplingen mellan samverkansrådets arbete och den ökade fokuseringen på dessa frågor inte är given för de anställda vid myndigheterna och att de flesta anställda inte ens känner till att det finns ett samverkansråd. 2.3.3 Långsiktighet Det tredje momentet i Statskontorets analysmodell berör frågor om långsiktighet och kontinuitet. Statskontoret belyser därför i denna avslutande del av kapitlet vilka åtgärder som myndigheterna har vidtagit för att säkerställa långsiktigheten i arbetet. Därutöver klarlägger Statskontoret hur myndigheterna arbetar med att följa upp arbetet mot diskriminering, hur man omsätter eventuella erfarenheter i konkreta åtgärder samt om myndigheten har samordnat det ursprungliga uppdraget med eventuella andra närliggande uppdrag. Samverkansrådet ett forum för uppföljning, inte för utvärdering Samverkansrådets möten fungerar som tillfällen för uppföljning och avstämning för att försäkra sig om att liknande arbete genomförs på samtliga myndigheter. Myndigheternas representanter som sitter med i rådets arbetsutskott håller regelbunden kontakt med varandra mellan mötena. Samverkansrådets möten fungerar därmed som tillfällen för avrapportering av vilka åtgärder som har vidtagits sedan det senaste rådsmötet. Som nämndes tidigare gjordes en detaljerad utvärdering av de åtgärder som aviserades i samverkansrådets strategi från 2006. Denna utvärdering var den första genomgripande översynen av samtliga åtgärder som angavs i det första styrdokumentet för samverkansrådets arbete. En liknande översyn planeras även av den nu gällande handlingsplanen när den upphör att gälla i slutet av 2009. Uppdraget och det efterföljande arbetet har alltså bidragit till att vissa delar av myndigheternas arbete med frågorna följs upp och utvärderas med en viss kontinuitet. 35 Den genomförda utvärderingen utgör dock endast en genomgång av vilka åtgärder i 2006 års strategi som myndigheterna hade genomfört under åren. Ingen analys har gjorts av utfallet av de vidtagna åtgärderna, dvs. vilken effekt de olika insatserna har haft och om det har skett någon verksamhetsförbättring inom myndigheterna ur ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv. Inom samverkansrådet har man hittills inte uttalat någon ambition om att följa upp vilka effekter rådets arbete har på regional och lokal nivå inom de tre myndigheterna. Detta har fått till följd att det för närvarande inte sker någon strukturerad uppföljning av effekterna av vidtagna åtgärder som initierats av samverkansrådet. Sammantaget är det därför svårt att visa på uppnådda resultat i verksamheten. Myndigheternas enkäter är inte en fråga för samverkansrådet Myndigheterna genomför, som framgått tidigare, i varierande omfattning olika enkätundersökningar. Dessa tar i olika stor utsträckning fasta på frågor som kan kopplas till jämställdhet och mångfald. Myndigheterna kan därmed i varierande utsträckning spåra eventuella förändringar med avseende på bland annat förekomst av kränkande särbehandling och trakasserier. Resultaten från Pliktverkets medarbetarenkäter från åren 2004 och 2008 visar att 1 procent av medarbetarna uppgav att de hade varit utsatta för sexuella trakasserier från chefer eller arbetskamrater. När det gäller andra typer av direkta eller indirekta trakasserier var andelen högre. 2004 angav 13 procent av medarbetarna att de hade upplevt sådan diskriminering medan motsvarande andel för 2008 var 14 procent. I sina s.k. utryckarenkäter noterade Försvarsmakten under flera år en positiv trend i jämförelse med föregående år där värnpliktiga i allt mindre grad hade svarat att de hade känt sig diskriminerade. 2007 års enkät uppvisade dock att den positiva trenden hade brutits och att värnpliktigas inbördes diskriminering av såväl kvinnliga värnpliktiga som de med invandrarbakgrund i högre grad hade påvisat en större utsatthet för kränkande särbehandling. 36 Försvarshögskolan planerar att genomföra en arbetsmiljöenkät under 2009. Högskolans tidigare arbetsmiljöenkät från 2006 visade att 20 procent av medarbetarna hade angett att det förekommer sexistisk eller könskränkande jargong om kvinnor och män som grupp samt att 24 procent hade angett att det förekommer osynliggörande av kvinnor eller män vid möten. När det gällde frågan om förekomst av nedsättande jargong om etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning samt sexuell läggning svarade ca åtta procent av de medarbetarna att sådan jargong förekom. Som nämndes tidigare har arbetsmiljöenkäter inte varit föremål för samordning inom samverkansrådet. De enkätundersökningar som myndigheterna i dagsläget genomför kan därmed inte kopplas till samverkansrådets arbete. Detta innebär att någon gemensam utvärdering av samverkansrådets arbete inte heller är möjlig inom ramen för dessa undersökningar. Bestående strukturer bäddar för samordning av uppdrag Det faktum att samverkansrådets arbete numera är mer inriktat på praktiska frågor gör att myndigheterna kan föra upp tidigare myndighetsinterna frågor till samverkansrådet. Ett exempel på detta är Pliktverkets uppdrag inom arbetsgrupp 5000. Pliktverket har även, tillsammans med Försvarsmakten, genomfört utbildningar om jämställdhet som bygger på material kring Genderforce. 11 Enligt uppgifter från representanter för samverkansrådet ser man positivt på den typ av bestående strukturer som samverkansrådet utgör, särskilt när man står inför neddragningar inom andra delar av organisationen. Av erfarenhet vet man att frågor såsom jämställdhet och antidiskriminering riskerar att hamna i skymundan under turbulenta tider. Det faktum att man även kan kombinera arbetet i samverkansrådet med andra uppdrag, såsom arbetsgrupp 5000, bidrar både till att göra arbetet mer konkret och till att erfarenhets- och kompetensutbytet mellan myndigheterna ökar. 11 Genderforce var ett projekt som startades av Försvarsmakten 2004. Syftet med projektet var att förbättra Sveriges militära och civila internationella insatser ur ett genusperspektiv och förverkliga de mål som anges i FN:s resolution 13215 om kvinnor, fred och säkerhet. 37 2.4 Sammanfattande iakttagelser De tre myndigheterna identifierade i ett tidigt skede ett behov av att samordna sina insatser på området i mer formaliserade former, vilket ledde fram till bildandet av ett samverkansråd. Rådet är i dag främst ett verktyg för samordning mellan de tre myndigheterna på central nivå. De åtgärder som myndigheterna förbinder sig att genomföra förs vidare i organisationerna genom de centrala riktlinjer som utarbetas inom respektive myndighet i verksamhetsplaner och interna uppdrag. Detta innebär att kännedomen om samverkansrådet och dess uppgifter är förhållandevis liten på lokal nivå. I samband med att de tre myndigheterna inledde sitt samarbete inom samverkansrådet uttalades en ambition om att genomföra en gemensam inventering av kunskapsläget i diskrimineringsfrågor inom myndigheterna. Någon formaliserad inventering genomfördes inte, men myndigheterna har gjort kunskapsredovisningar vid samverkansrådet möten. Vidare har myndigheterna gjort mer omfattande granskningar av sina policy- och verksamhetsdokument. När det gäller frågan om styrning, ledning och planering av åtgärderna är Statskontorets bedömning att myndigheterna, inom ramen för samverkansrådet, har utvecklat sitt samarbete i riktning mot ett mer praktiskt och behovsorienterat arbete. Detta framgår bland annat av utvecklingen av samverkansrådets styrdokument, där dagens handlingsplan är mer utförlig än 2006 års strategi med avseende på vilka delmål som ska uppnås och hur ansvarfördelningen mellan myndigheterna ser ut. Även det faktum att man har skapat en arbetsgrupp med den specifika uppgiften att ta fram konkreta insatser för att öka andelen kvinnor i försvaret visar på att arbetet inom rådet har börjat inriktas mot ett mer praktiskt arbetssätt. Statskontoret bedömer vidare att de insatser som går ut på rekrytering av kvinnor och minoritetspersoner till försvaret som vidtas inom ramen för samverkansrådets arbete är de åtgärder som har fått störst genomslag inom myndigheternas verksamhet. Myndigheterna satsar numera även mer samordnat på både intern och extern information, med riktade satsningar till unga kvinnor och ungdomar med invandrarbakgrund. 38 Ytterligare två åtgärder som myndigheterna har arbetat mycket med var arbetet med att ta fram en checklista för beredning och beslut och samordning av utbildningsinsatser. Checklistan skulle användas som ett stöd i handläggning av ärenden för att tillse att jämställdhets- och antidiskrimineringsperspektivet alltid beaktas. Användningen av checklistan är dock ännu inte självklar inom samtliga delar av de olika myndigheternas verksamhet. Samordningen av utbildningsinsatser har skett på så sätt att alla tre myndigheter har påbörjat utbildning av nyckelpersoner i frågor om mångfald och antidiskriminering. Statskontoret har dock konstaterat att det görs få uppföljningar av dessa utbildningsinsatser, varför det är svårt att göra en bedömning om effekterna av dessa. Samverkansrådet ses i dag som ett bestående organ. Detta bedömer Statskontoret är positivt för långsiktigheten och kontinuiteten i myndigheternas arbete med jämställdhets- och mångfaldsfrågor. I detta avseende är det särskilt viktigt att peka på ledningens intresse för frågorna, då detta påverkar samverkansrådets funktionssätt och legitimitet. En annan viktig faktor för långsiktigheten i myndigheternas gemensamma åtaganden i samverkansrådet är regeringens styrning på detta område. Myndigheternas regleringsbrev har, sedan det specifika uppdraget om strategier för att motverka ogynnsamma attityder lämnades, innehållit återrapporteringskrav om arbetets fortskridande. Det faktum att myndigheterna även har tagit initiativ till att påverka skrivningarna i regleringsbreven visar, enligt Statskontoret, på att man ser regeringens styrning som ett viktigt instrument för ett samordnat arbete inom samverkansrådet. De tre myndigheterna efterfrågar även fortsatta, kontinuerliga återrapporteringskrav som stöd för det framtida jämställdhets- och mångfaldsarbetet. Detta är särskilt viktigt i dag då Försvarshögskolan, som nyinrättad statlig högskola, sorterar under Utbildningsdepartementet. De övriga myndigheterna sorterar under Försvarsdepartementet. 39 40 3 Uppdrag om att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor 3.1 Regeringens uppdrag till myndigheterna I maj 2003 gav regeringen Domstolsverket, Kriminalvårdsstyrelsen (nuvarande Kriminalvården), Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren (nuvarande Åklagarmyndigheten) i uppdrag att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor. Strategierna skulle omfatta diskriminering på grund av etnisk och religiös tillhörighet samt sexuell läggning och syfta till ett långsiktigt, kontinuerligt och heltäckande arbete med diskrimineringsfrågor. Enligt uppdraget skulle arbetet bedrivas med utgångspunkt i myndigheternas tidigare insatser och i den diskriminering som kan förekomma i verksamheten. Strategierna skulle vidare ta upp frågor om bemötande och behandling av de som kommer i kontakt med myndighetens verksamhet samt omfatta frågor om mekanismer bakom diskriminering och gällande lagstiftning och regler på området. Vid tidpunkten för uppdraget bedrev de berörda myndigheterna redan ett visst arbete för att främja jämställdhet och mångfald samt motverka och förebygga diskriminering. Myndigheterna hade till exempel i samband med ett tidigare regeringsuppdrag från 2000 upprättat strategier för att säkerställa att personalen inom respektive myndighet hade god kunskap om såväl grunden för rasistiska och främlingsfientliga som homofobiska yttringar samt om situationen för de grupper som utsätts för sådana brott. Då omfattningen på myndigheternas insatser varierade ansåg den dåvarande regeringen att det fanns skäl att inom ramen för myndigheternas kontinuerliga utvecklingsarbete fördjupa arbetet med diskrimineringsfrågorna på ett mer långsiktigt, kontinuerligt och heltäckande sätt. De berörda myndigheterna skulle under uppdraget samråda med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). 41 Regleringsbrev och återrapportering Enligt myndigheternas regleringsbrev för 2004 skulle myndigheterna lämna en beskrivning, och i Domstolsverkets och Kriminalvårdens fall en analys, av de åtgärder som vidtagits med anledning av kompetensstrategin. Detta krav återfanns även i 2005 års regleringsbrev för Åklagarmyndigheten och i 2005 och 2006 års regleringsbrev för Domstolsverket och Kriminalvården. Från och med 2007 saknas dock återrapporteringskrav som är direkt kopplade till uppdraget att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor i myndigheternas regleringsbrev. Regleringsbreven för åren 2005 till 2008 innehåller dock andra mål och återrapporteringskrav som berör frågor om diskriminering, mänskliga rättigheter och mångfald. Under 2005 och 2006 skulle till exempel samtliga myndigheter redovisa antal och andel anställda inom myndigheten som genomgått utbildning i diskriminerings- och mångfaldsfrågor. Detta återrapporteringskrav återkom i regleringsbreven för Åklagarmyndigheten 2007 och för Rikspolisstyrelsen 2007 och 2008. Utöver detta skulle Domstolsverket, enligt regleringsbrevet för 2007 och 2008, även redovisa de åtgärder som vidtagits för att förebygga och motverka diskriminering inom verksamheten, medan Kriminalvården skulle redovisa hur skyddet mot diskriminering tydliggjordes i myndighetens personalutbildning. 3.2 Strategiernas innehåll och myndigheternas arbete med uppdraget Myndigheternas strategier är tämligen likartade vad gäller syftes- och målformuleringar. I samtliga strategier återfinns till exempel regeringsuppdragets breda syftesformulering om ett långsiktigt, kontinuerligt och heltäckande arbete mot diskriminering. Tre av myndigheterna operationaliserade detta syfte i form av ett antal målformuleringar. Strategierna skulle till exempel leda till att alla människor som kom i kontakt med myndigheten skulle ha samma rättigheter, möjligheter och skyldigheter. En stor del av de mål som myndigheterna ställde upp avsåg att öka myndighetens och medarbetarnas kunskap och medvetenhet om diskriminering, mekanismerna bakom diskriminering, gällande lagstiftning och regler samt regeringens intentioner. 42 I Domstolsverkets strategi återfanns till exempel målet att medvetandegöra domstolschefer och personal med chefsfunktion vad diskriminering innebär och att olika slag av diskriminering förekommer inom domstolsväsendet. Kriminalvårdens och Rikspolisstyrelsens strategier omfattade mål om att öka personalens kunskap om mekanismerna bakom diskriminering och gällande lagstiftning. När det gäller syftes- och målformuleringar skiljer sig Åklagarmyndighetens strategi något från övriga myndigheters strategier, då den utgår från myndighetens då gällande mångfaldsplan och andra pågående uppdrag. Myndighetens kompetensstrategi saknar därför preciserade mål. Dessa finns istället angivna i myndighetens mångfaldsplan, brottsofferplan och handlingsplan för bekämpning av hatbrott. Strategin omfattar mot denna bakgrund såväl genomförda åtgärder som planerade åtgärder. Inom ramen för arbetet med uppdraget identifierar Domstolsverket, Kriminalvården och Rikspolisstyrelsen ett antal utvecklingsområden där arbetet för att förebygga och motverka diskriminering kan stärkas. I samtliga tre myndigheters strategier aviseras åtgärder som syftar till att utveckla ledningens engagemang, ansvarsfördelningen, rekrytering, utbildning, information, samverkan och uppföljning. Strategiernas huvudsakliga fokus är dock utbildning och kompetensutveckling. Samtliga myndigheter aviserar någon form av översyn av den egna utbildningsverksamheten för att säkerställa att verksamheten tar upp och behandlar frågor om diskriminering samt gällande lagstiftning och regler på området. Statskontoret kan konstatera att strategierna sällan rymmer tydligt formulerade krav på hur arbetet mot diskriminering ska bedrivas vid myndigheten. Formuleringar om att åtgärder ska genomföras eller att rutiner eller arbetssätt ska förändras lyser nästan helt med sin frånvaro, medan formuleringar om att något kan eller bör genomföras eller utvecklas är mer vanligt förekommande. Av Statskontorets intervjuer framgår också att strategierna mer har fungerat som riktlinjer för det fortsatta arbetet än som ett styrdokument för myndigheternas arbete mot diskriminering. Det är endast Kriminalvården som utifrån uppdraget och den efterföljande kompetensstrategin har arbetat fram en konkret handlingsplan för det fortsatta arbetet. Enligt Statskontorets inter- 43 vjuer vid myndigheten realiserades dock aldrig handlingsplanen och dess åtgärder till fullo. Under den period som myndigheterna utarbetade kompetensstrategier skedde även viss samverkan mellan de berörda myndigheterna. Kriminalvården och Polishögskolan diskuterade bland annat möjligheterna till en gemensam vidareutbildning där frågor om diskriminering skulle ingå. Dessa avstämningsmöten mellan myndigheterna utvecklades dock aldrig till något substantiellt och det blev därför aldrig aktuellt för de fyra myndigheterna att samordna sitt arbete med uppdraget. De berörda myndigheterna samrådde under arbetet med att ta fram strategier med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). Strategierna har utarbetats av myndigheternas personal- och utbildningsavdelning på central nivå, i vissa fall med stöd av en intern arbetsgrupp. Enligt Statskontorets intervjuer har myndigheterna inte avsatt några extra resurser för genomförandet av uppdraget, utan merparten av arbetet med strategierna och de efterföljande åtgärderna genomfördes inom ramen för myndigheternas pågående utvecklingsarbete. I de fall då myndigheterna avsatte extra resurser gjordes detta i form av utbildningsmaterial. Kriminalvården tog till exempel fram ett utbildningsmaterial för användning på lokal nivå. Efter det att strategierna upprättades på central nivå kommunicerades dessa vidare ut i organisationen. Strategierna har sedan tillämpats och genomförts på olika sätt inom de berörda myndigheterna. Gemensamt för samtliga myndigheter har dock varit att de centralt framtagna strategierna har haft svårt att få genomslag i organisationen på regional och lokal nivå. Enligt de intervjuer som Statskontoret gjort med myndigheterna har kännedomen om kompetensstrategierna och dess innehåll varit liten. Statskontoret konstaterar att ingen av de berörda myndigheternas strategier lever vidare inom myndigheterna i dag utan dessa har ersatts av andra policy- och riktlinjedokument. En förklaring till detta är att strategierna aldrig fick någon reell förankring i myndigheternas organisation och att arbetet lades åt sidan tämligen omgående efter att uppdraget återrapporterats till regeringen. 44 3.3 Uppdragets betydelse för myndigheternas arbete Vad har uppdraget att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor haft för betydelse för de berörda myndigheters arbete mot diskriminering och på vilket sätt har strategierna fått genomslag i myndigheternas verksamhet? I detta kapitel kommer Statskontoret försöka besvara dessa frågor genom att belysa myndigheternas arbete mot diskriminering och strategiernas betydelse för detta arbete utifrån den analysmodell som presenterades i kapitel 1. 3.3.1 Kartläggning och nulägesanalys I det första momentet i Statskontorets analysmodell klarläggs i vilken utsträckning som myndigheterna använder sig av kartläggningar och nulägesanalyser som grund för sitt arbete mot diskriminering. I denna del belyser Statskontoret därför om och hur myndigheterna arbetar med kartläggningar och nulägesanalyser av den egna verksamheten utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Det kan till exempel röra sig om myndighetens medvetenhet om förekomst av diskriminering bland dess anställda och bland människor som kommer i kontakt med myndigheten. Statskontoret belyser också huruvida myndigheternas åtgärder och insatser är förankrade i kartläggningar och nulägesanalyser av verksamheten. Myndigheternas kartläggningar fokuserar på arbetsförhållanden Statskontoret kan konstatera att få av myndigheterna genomför kontinuerliga och systematiska kartläggningar och nulägesanalyser av verksamheten utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Tre av strategierna omfattade dock förslag om att framtida medarbetarundersökningar skulle innehålla frågor om diskriminering. En av strategierna, Åklagarmyndighetens, omfattade dessutom ett förslag om att framtida brottsofferundersökningar skulle innefatta frågor om lika behandling. I övriga strategier saknades åtgärder eller förslag rörande andra former av kartläggningar och nulägesanalyser. Av det material som Statskontoret samlat in framgår att samtliga myndigheter som omfattas av uppdraget i dag genomför medarbetarunder- 45 sökningar som innefattar frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier. Undersökningarna genomförs dock med olika periodicitet och antalet frågor och frågornas formulering varierar mellan myndigheterna. Samtliga undersökningar innehåller dock frågor om kränkande särbehandling och trakasserier på arbetsplatsen. Två av myndigheternas medarbetarenkäter omfattade frågor om diskriminering, trakasserier och kränkande särbehandling redan innan uppdraget. Dessa två myndigheter har i efterföljande undersökningar utökat antalet frågor eller förändrat frågornas formulering. Två av myndigheterna har under perioden efter uppdraget arbetat in frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier i myndighetens medarbetarundersökning. Även om det finns en viss koppling mellan myndigheternas strategier och utvecklingen av medarbetarenkäterna är Statskontorets bedömning att uppdraget endast marginellt har bidragit till att utveckla myndigheternas sätt att arbeta med kartläggningar och nulägesanalyser. När det gäller kartläggningar och nulägesanalyser av hur myndigheternas brukare och klienter upplever verksamheten utifrån ett diskrimineringsperspektiv kan Statskontoret konstatera att det i dag görs få sådana undersökningar. Detsamma gäller kartläggningar och nulägesanalyser av myndigheternas interna strukturer, rutiner och arbetssätt. Uppdraget har inte heller i denna del bidragit till att myndigheterna har utvecklat sitt arbete. Myndigheternas nuvarande arbete med kartläggningar Domstolsverket genomför vartannat år en medarbetarenkät som innehåller frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier på grund av etnisk och kulturell tillhörighet, kön, funktionsnedsättning eller sexuell läggning. Myndighetens medarbetarenkät har omfattat dessa frågor sedan tiden innan uppdraget. Vid ett fåtal av de domstolar som Statskontoret intervjuat kompletteras denna nulägesbild genom att förekomst av diskriminering, trakasserier och kränkande särbehandling tas upp i samband med medarbetarsamtal och arbetsplatsträffar. När det gäller det externa perspektivet förekommer i nuläget få kartläggningar inom domstolsväsendet, trots att detta var något som identifierades som centralt i myndighetens kompetensstrategi från 2003. Vid en enda domstol av de domstolar som Statskontoret har intervjuat görs kartläggningar av hur de som kommer i kontakt med 46 verksamheten upplever bemötande, service och behandling. Det är dock oklart i vilken utsträckning dessa undersökningar också omfattar frågor om diskriminering och lika behandling. Enligt Statskontorets intervjuer vid Domstolsverket finns det i dag inga planer på att utveckla detta område ytterligare, utan detta är en fråga som varje domstol hanterar var för sig. Under en längre period, åren 1998 till 2007, genomförde inte Kriminalvården några medarbetarundersökningar på central nivå, utan detta skedde endast på lokal nivå. Från och med 2008 genomför dock myndigheten en central medarbetarundersökning som inbegriper tre frågor om kränkande särbehandling och trakasserier. När det gäller det externa perspektivet genomför myndigheten endast ett fåtal mindre klientundersökningar, där frågor om lika behandling ingår. De medarbetarenkäter som Rikspolisstyrelsens i dag genomför inom polisväsendet omfattar ett antal frågor om kränkande särbehandling och trakasserier. I sin nuvarande form genomfördes enkäten för första gången under 2005. Det genomförs i dag få undersökningar av hur de som kommer i kontakt med myndigheten och dess verksamhet upplever bemötande och behandling. Enligt Statskontorets uppföljningsenkät till de regionala myndigheterna genomförs sådana undersökningar till viss del på regional och lokal nivå. Åklagarmyndighetens medarbetarundersökning genomförs vartannat år och omfattar ett antal frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier på grund av kön, etnisk bakgrund, religion, sexuell läggning, funktionsnedsättning eller ålder. Samma eller liknande frågor har ingått i enkäten sedan 2004. Enligt de intervjuer som Statskontoret har genomfört vid Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum i Göteborg realiserades aldrig kompetensstrategins förslag om att framtida brottsofferenkäter skulle innefatta frågor om lika behandling. 3.3.2 Styrning, ledning och planering Det andra momentet i den analysmodell som Statskontoret har utarbetat belyser frågor om hur myndigheterna styr, leder och planerar arbetet mot diskriminering. I denna del av kapitlet belyser Statskontoret 47 därför hur myndigheten, utifrån sitt uppdrag, har formulerat mål och åtgärder för arbetet för att främja jämställdhet och mångfald samt motverka och förebygga diskriminering. I avsnittet avhandlas också den interna ansvarsfördelningen för arbetet och myndigheternas rutiner och arbetssätt för att motverka och förebygga diskriminering. Myndigheternas mångfalds- och likabehandlingsplaner Samtliga myndigheter, Domstolsverket undantaget, 12 har i dag centrala planer eller riktlinjer för arbetet mot diskriminering i form av mångfalds- eller likabehandlingsplaner. I vilken utsträckning uppdraget om att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor har bidragit till denna utveckling är svårt att avgöra, då det finns få direkta kopplingar mellan strategierna och myndigheternas efterföljande mångfalds- och likabehandlingsplaner. När det gäller Åklagarmyndigheten har uppdraget inte haft någon direkt inverkan på att en mångfaldsplan upprättats vid myndigheten, då myndigheten redan innan uppdraget hade fattat beslut om mångfaldsplan. Av de fyra myndigheterna är det enbart Rikspolisstyrelsens mångfaldsplan från 2004 som direkt refererar tillbaka till myndighetens kompetensstrategi. Dessutom har ett antal av de regionala polismyndigheterna uppgivit att de utifrån myndighetens kompetensstrategi har upprättat egna regionala mångfaldsplaner eller regionala handlingsplaner mot diskriminering. I övrigt finns det ett antal skillnader mellan myndigheterna när det gäller planernas mål, struktur och innehåll. Åklagarmyndigheten arbetar i dag utifrån en likabehandlingsplan som omfattar samtliga diskrimineringsgrunder, medan Rikspolisstyrelsen arbetar utifrån en centralt framtagen kombinerad mångfalds- och likabehandlingsplan. Även på regional och lokal nivå finns olika former av handlingsplaner och likabehandlingsplaner upprättade. Inom Kriminalvården finns ingen övergripande central mångfaldsplan, utan myndigheten har istället valt att ta fram centrala riktlinjer för jämställdhets- och mångfaldsarbetet. Kriminalvårdens sex regionkontor ska sedan utifrån de centrala riktlinjerna utarbeta handlingsplaner för det praktiska arbetet på regional och lokal nivå. I samband med Statskontorets uppföljnings12 Domstolsverket har under 2007 och 2008 startat ett projekt med syfte att utveckla domstolsväsendets arbete för att främja mångfald. 48 enkät till regionkontoren har det dock framkommit att så endast sker i begränsad utsträckning samt att planerna inte är uppdaterade eller endast omfattar aktiva åtgärder inom jämställdhetsområdet. Inom myndigheten finns även riktlinjer för det klientinriktade arbetet. Rutiner och arbetssätt för att motverka diskriminering När det gäller myndigheternas rutiner och arbetssätt är det svårt att se att uppdraget har lett till några konkreta förändringar i myndigheternas verksamhet. Myndigheternas strategier har fokuserat på insatser och åtgärder som syftat till att öka organisationens och medarbetarnas kompetens och medvetenhet. Denna bild stärks av myndigheternas årsredovisningar som i första hand fokuserar på de utbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser som myndigheterna har vidtagit inom ramen för uppdraget. Ett par av myndigheterna har dock aviserat åtgärder inom rekrytering, information och samverkan. Av Statskontorets intervjuer vid myndigheterna framgår dock att dessa åtgärder av olika anledningar inte genomförts fullt ut. I vissa fall har åtgärderna genomförts men då långt senare och inom ramen för andra projekt eller myndighetens ordinarie utvecklingsarbete. Myndigheternas centralt framtagna policy- och riktlinjedokument har svårt att få genomslag i myndigheternas verksamhet. Domstolsverkets strategi är ett sådant exempel. Det är i dag ingen av de åtgärder eller förslag som gällde det lokala arbetet som har fått genomslag ute på domstolarna. Av Statskontorets intervjuer med läns- och tingsrätter framgår att mycket få domstolar har upprättat en mångfaldsplan eller arbetar på det sätt som föreslås i Domstolsverkets strategi. Dessutom har domstolarnas kunskap om strategin varit begränsad. I de fall där domstolen har upprättat en mångfaldsplan är denna vanligtvis inte uppdaterad eller reviderad på ett antal år. Även när det gäller Kriminalvårdens centralt utarbetade riktlinjer för jämställdhets- och mångfaldsarbetet har genomslaget varit begränsad vid regionkontoren. Enligt den uppföljningsenkät och de intervjuer som Statskontoret har gjort med regionkontoren saknar merparten av kontoren en handlingsplan för jämställdhets- och mångfaldsarbetet, trots att en uppdaterad plan ska finnas vid varje regionkontor. I de fall då en handlingsplan finns är planen ofta inte uppdaterad eller omfattar enbart aktiva åtgärder inom jämställdhetsområdet. 49 I ett fåtal fall har strategierna omvandlats till åtgärder som fått konkret genomslag i form av förändrade rutiner och arbetssätt. Ett sådant exempel är Kriminalvården som utifrån arbetet med kompetensstrategin och uppmaningar från Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) har utvecklat riktlinjer för myndighetens klientinriktade arbete. Ett annat konkret exempel är åklagarkamrarnas arbete med att årligen informera om innehållet i myndighetens mångfaldsplan vid arbetsplatsträffar och informationsarbete för att utöka och bredda myndighetens framtida rekryteringsunderlag. Utbildningsinsatser Regeringsuppdraget och strategierna har i varierande utsträckning haft betydelse för utvecklingen av myndigheternas utbildningsverksamhet. Samtliga strategier omfattar satsningar på kompetensutveckling och utbildning. Enligt Domstolsverkets strategi borde utbildningsinsatser genomföras för all personal, men med särskild inriktning på chefer, administratörer och anställda med personalansvar medan det i Åklagarmyndighetens strategi angavs att man hade för avsikt att genomföra en ny kursplan för myndighetens grund- och vidareutbildning. Kriminalvården skulle, enligt myndighetens strategi, genomföra en översyn av utbildningen vid myndighetens samtliga utbildningsenheter för att säkerställa att denna inbegrep moment om gällande lagstiftning och regler, teorier om mekanismer bakom diskriminering och övningar om hur egna värderingar påverkar ageranden. I Rikspolisstyrelsens strategi konstaterade myndigheten att det var viktigt att diskrimineringsfrågor behandlades i utbildningens alla delar. Statskontoret kan konstatera att myndigheterna under de efterföljande åren genomfört ett stort antal utbildningar. Enligt Statskontorets sammanställning av myndigheternas årsredovisningar för åren 2005 till 2007 har drygt 10 000 personer genomgått olika utbildningar i mångfalds- och diskrimineringsfrågor. Samtidigt kan Statskontoret konstatera att endast ett fåtal av de aviserade åtgärderna har realiserats eller fått ett omfattande genomslag i form av förändringar i utbildningarnas innehåll och omfattning. Merparten av de utbildningar som berördes av myndigheternas översyn omfattade moment där frågor om bemötande, diskriminering, hatbrott, homofobi och mänskliga rättigheter behandlades redan innan uppdraget. I de fall 50 där översynen har lett till förändringar har dessa bestått i interna omprioriteringar eller att myndigheten har utarbetat ett nytt utbildningsmaterial. Det råder därmed en viss oklarhet om vad strategierna och de däri aviserade åtgärderna har fått för faktiskt resultat. Myndigheternas nuvarande utbildningsverksamhet Frågor om diskriminering och mänskliga rättigheter tas upp och behandlas i ett flertal av Domstolsverkets centrala utbildningar. Det gäller till exempel de återkommande utbildningarna för ordinarie domare och domstolssekreterare, fiskalutbildningen samt kurser för expeditionsvakter. Utbildningarna tar bland annat upp frågor om mänskliga rättigheter, gällande diskrimineringslagstiftning, mekanismer bakom diskriminering, kulturmöten, bemötande- och etikfrågor. Enligt de intervjuer som Statskontoret genomfört vid läns- och tingsrätter tillhör det ovanligheterna att de enskilda domstolarna anordnar utbildningar som inbegriper frågor om diskriminering. Kriminalvårdens grundutbildning innehåller i dag ett moment som behandlar mänskliga rättigheter och diskrimineringsfrågor. Detta moment motsvarar ungefär en arbetsdag i omfattning. Utöver detta erbjuds de nyanställda under utbildningen ett antal tillfällen för etiska diskussioner inom ramen för Kriminalvårdens värdegrundsarbete. Grundutbildningen består i dag av två delar; en del som omfattar tre veckor som samtliga nyanställda genomgår och en del om ytterligare 12 veckor som anställda med klientnära arbete genomgår. Enligt Statskontorets intervjuer vid myndigheten sågs utbildningen över i samband med att myndighetens kompetensstrategi upprättades, men detta ledde inte till några större förändringar i utbildningens innehåll eller omfattning. När det gäller Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna ingår i Polishögskolans grundutbildning en delkurs om rasism, diskriminering och hatbrott. Kursen omfattar sammanlagt fem veckor och syftar till att eleverna ska få grundläggande kunskaper när det gäller olaga diskriminering, hets mot folkgrupp och hatbrott samt lära sig att reflektera över egna förutfattade meningar. Enligt myndighetens årsredovisning för 2004 bidrog Rikspolisstyrelsens strategi i diskrimineringsfrågor till att kursplanen för denna utbildning utvecklades både vad gäller innehåll och tidsram. Detta är dock något som emotsägs av de intervjuer som Statskontoret genomfört med representanter från Polishögskolan. Stats- 51 kontorets bedömning är att denna utveckling och förändring i realiteten skedde tidigare och då inom ramen för myndighetens arbete med 2000 års regeringsuppdrag att säkerställa att personalen har god kunskap om rasistiska, främlingsfientliga och homofobiska yttringar och de grupper som utsätts för sådana brott. Utöver den utbildning som sker vid Polishögskolan genomför de regionala myndigheterna i varierande utsträckning olika utbildningar i mångfalds- och diskrimineringsfrågor. Av Statskontorets uppföljningsenkät till polismyndigheterna framgår att i stort sett samtliga myndigheter i dag genomför en eller två utbildningar inom området per år och att myndigheterna under de senaste åren har gjort särskilda satsningar på utbildningar för myndighetens chefer. Inom Åklagarmyndigheten tas diskrimineringsperspektivet upp främst i samband med grundutbildningen. I dag omfattar kursen tolv lektioner, vilket ska jämföras med de sex lektioner som momentet omfattade 2004, och tar upp frågor om mänskliga rättigheter och hatbrott. Under tidigare år har representanter från Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), Barnombudsmannen (BO) och Jämställdhetsombudsmannen (JämO) medverkat i delar av denna undervisning. Utöver den utbildning som sker centralt inom myndighetens utbildningsenhet genomför ett fåtal åklagarkamrar egna utbildningar inom mångfaldsområdet. Ansvarsfördelning, chefsengagemang och delaktighet Enligt Domstolsverkets, Kriminalvårdens och Rikspolisstyrelsens strategier är ledningens och chefernas engagemang samt en tydlig ansvarfördelning särskilt viktig för att arbetet mot diskriminering ska få genomslag i organisationen. Det är dock ingen av de tre strategierna som omfattar några direkta åtgärder som syftar till att utveckla ledningens och chefernas engagemang för frågorna. Strategierna har också saknat åtgärder avseende ansvarsfördelning. Statskontorets bedömning är att strategierna inte har lett till någon märkbar utveckling inom detta område. 3.3.3 Långsiktighet Det tredje momentet i Statskontorets analysmodell berör frågor om långsiktighet och kontinuitet. Statskontoret belyser därför i denna avslutande del av kapitlet vilka åtgärder som myndigheterna har vidtagit 52 för att säkerställa långsiktigheten i arbetet. Därutöver klarlägger Statskontoret hur myndigheterna arbetar med att följa upp arbetet mot diskriminering, hur man omsätter eventuella erfarenheter i konkreta åtgärder samt om myndigheten har samordnat det ursprungliga uppdraget med eventuella andra närliggande uppdrag. Det planenliga arbetet i fokus Samtliga strategier hade som syfte att bidra till ett långsiktigt, kontinuerligt och heltäckande arbete mot diskriminering. Trots detta lever ingen av myndigheternas strategier vidare i dag. Strategierna har under de efterföljande åren ersatts av likabehandlings- och mångfaldsplaner samt andra närliggande uppdrag och projekt. De åtgärder som myndigheterna har vidtagit för att säkerställa långsiktigheten i arbetet handlar därför om de satsningar på kompetensutveckling och utbildning som myndigheterna genomfört inom ramen för arbetet med uppdraget. I dag finns centrala planer och riktlinjer för att främja jämställdhet och mångfald inom samtliga myndigheter. Inom samtliga myndigheter bedrivs arbetet mot diskriminering inom ramen för detta arbete. Arbetet med att upprätta strategier i diskrimineringsfrågor har inte lett till att myndigheterna vidtagit några åtgärder för att säkerställa långsiktigheten i arbetet. Det är snarare den tidigare jämställdhets- och diskrimineringslagstiftningen, 1999 års uppdrag till statliga myndigheter att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland sina anställda och andra närliggande uppdrag inom hatbrotts- och brottsofferområdet som har haft störst betydelse för myndigheternas långsiktiga arbete mot diskriminering. Uppföljning inriktad på genomförda åtgärder och arbetsförhållanden Samtliga myndigheters kompetensstrategier identifierar en fungerande uppföljning som betydelsefullt för ett framgångsrikt arbete mot diskriminering. Trots detta kan Statskontoret konstatera att strategierna inte har bidragit till någon reell utveckling av myndigheternas uppföljning av arbetet mot diskriminering. Myndigheternas uppföljningar är i dag framförallt inriktade på genomförda och planerade åtgärder, arbetsförhållanden samt hur många anställda som årligen genomgår utbildningar i diskriminerings- och mångfaldsfrågor. En del av uppföljning av arbetet mot diskriminering sker även i samband med att myndig- 53 heten följer upp det systematiska arbetsmiljöarbetet. Denna uppföljning rör främst olika informationsåtgärder i myndigheternas mångfalds- och likabehandlingsplaner. Om man ser till uppdraget att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor är det endast en av de fyra myndigheterna, Rikspolisstyrelsen, som har genomfört någon mer omfattande uppföljning av myndighetens arbete med uppdraget. Det tillhör undantagen att myndigheterna kontinuerligt och systematiskt följer upp hur de som kommer i kontakt med myndigheternas verksamhet upplever bemötande och behandling Utbildning som ett sätt att säkerställa långsiktighet Ett sätt att tillförsäkra långsiktighet och kontinuitet i arbetet mot diskriminering som myndigheterna har använt sig av är att säkerställa att frågor om bemötande, diskriminering, etik, mångfald och mänskliga rättigheter behandlas i myndigheternas utbildningar. Som nämnts tidigare har samtliga myndigheter som omfattas av uppdraget identifierat utbildning och kompetensförsörjning som en viktig del i ett framgångsrikt arbete för att förebygga och motverka diskriminering. I dag ingår också moment som behandlar frågor om diskriminering, mångfald, mänskliga rättigheter och etik i myndigheternas utbildningar, vilket säkerställer att åtminstone myndighetens nyanställda har viss kunskap och kompetens i diskrimineringsfrågor. Statskontorets bedömning är att denna förändring tillsammans med det planenliga mångfalds- och likabehandlingsarbete som pågår eller håller på att utvecklas vid myndigheterna skapar förutsättningar för ett långsiktigt, heltäckande och kontinuerligt arbete med frågorna. 3.4 Sammanfattande iakttagelser De fyra myndigheterna har arbetat olika när det gäller genomförandet av uppdraget. Gemensamt för tre av myndigheterna är dock att man i strategierna identifierar ett antal områden, där myndigheten kan utveckla sitt arbete att motverka och förebygga diskriminering. Det rör sig om områdena; chefsengagemang, ansvarsfördelning, rekrytering, utbildning, information, samverkan och uppföljning. Åklagarmyndighetens strategi skiljer sig något från övriga myndigheter då den till stor del utgick från myndighetens redan pågående mångfalds-, hatbrottsoch brottsofferarbete. Endast en av myndigheterna utvecklade en konkret handlingsplan med koppling till myndighetens kompetensstrategi. 54 Strategierna är formulerade i termer av vad som kan göras, medan formuleringar om vad som ska göras är mer ovanliga. Enligt Statskontoret kan detta vara en förklaring till att strategierna och det efterföljande arbetet har haft svårt att få genomslag i organisationen. Inom några av myndigheterna har strategierna under en kortare period fungerat som riktlinjer och stöd för det regionala och lokala arbetet mot diskriminering. I de flesta fall har dock arbetet med strategiernas genomförande avbrutits strax efter att uppdraget har återrapporterats till regeringen eller inordnats i myndighetens planenliga arbete för att främja mångfald. Endast en liten del av aviserade åtgärder och insatser har genomförts. Vissa åtgärder är i dag att betrakta som genomförda, men dessa har då genomförts inom ramen för myndigheternas planenliga jämställdhetsoch mångfaldsarbete eller andra närliggande uppdrag och projekt. Samtliga myndigheters strategier omfattade satsningar på utbildning och kompetensutveckling, och inom dessa områden har det också genomförts ett antal åtgärder och insatser. Som en följd av uppdraget har till exempel samtliga myndigheter sett över och utvecklat sina grund- och vidareutbildningar. Inom ramen för arbetet med uppdraget har det inte skett någon formell samverkan eller samordning mellan myndigheterna, även om det i vissa fall förekom diskussioner mellan bland annat Polishögskolan och Kriminalvården. I samband med att myndigheterna upprättade sina strategier i diskrimineringsfrågor samrådde dessa med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). Enligt Statskontorets bedömning har uppdraget att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor endast fått ett marginellt genomslag i myndigheternas arbete mot diskriminering. Uppdraget medförde att diskrimineringsfrågorna under en kortare period fick ökad uppmärksamhet inom myndigheterna och har till viss del fått genomslag i form av vissa förstärkningar av myndigheternas grund- och vidareutbildningar. Statskontoret har dock svårt att avgöra vad dessa insatser tillfört, då i stort sett samtliga utbildningar som berördes innehöll moment som tog upp frågor om diskriminering och mekanismer bakom diskriminering redan innan uppdraget. 55 Uppdraget har inte heller fått något omfattande genomslag när det gäller de tre momenten i Statskontorets analysmodell. Myndigheterna har till viss del utvecklat sitt arbete med kartläggningar och nulägesanalyser till följd av uppdraget. Enligt Statskontoret är emellertid detta genomslag begränsat till myndigheternas medarbetarundersökningar. Samtliga dessa undersökningar innefattar i dag frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier. När det gäller andra former av kartläggningar och nulägesanalyser kan Statskontoret konstatera att uppdraget inte har bidragit till någon utveckling. Några av myndigheterna aviserade till följd av uppdraget att man skulle se över ansvarsfördelning, arbetssätt och rutiner. Av olika anledningar genomfördes inte dessa åtgärder fullt ut eller sköts på framtiden, vilket lett till att uppdraget endast fått ett begränsat genomslag på detta område. Det bör dock i sammanhanget nämnas att samtliga myndigheter, förutom Domstolsverket, i dag har mångfalds- eller likabehandlingsplaner på central nivå. I vissa fall saknas dock fortfarande sådana planer på regional och lokal nivå. När det gäller frågan om vilka åtgärder som myndigheterna vidtagit för att säkerställa långsiktigheten i arbetet bedömer Statskontoret att detta främst har skett genom att frågor om diskriminering, lika behandling och mänskliga rättigheter behandlas och diskuteras under myndigheternas grund- och vidareutbildningar. Uppdraget har därigenom fått ett visst genomslag. Ingen av myndigheterna har följt upp eller utvärderat arbetet med uppdraget och kompetensstrategins genomförande utöver den återrapportering som skett i samband med myndighetens årsredovisning. De uppföljningar och återrapporteringar som skett har till större delen varit fokuserade på genomförda och planerade åtgärder samt hur många av myndighetens anställda som genomgått utbildning i diskriminering och mångfaldsfrågor. I övrigt är Statskontorets bedömning att det snarare är den tidigare jämställdhetslagens krav, 1999 års uppdrag till statliga myndigheter att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland sina anställda och andra närliggande uppdrag inom hatbrotts- och brottsofferområdet som har haft störst betydelse för myndigheternas långsiktiga arbete mot diskriminering. 56 4 Arbetsmarknadsverkets uppdrag om åtgärder för att motverka diskriminering 4.1 Regeringens uppdrag till myndigheten År 2002 fick Arbetsmarknadsstyrelsen (nuvarande Arbetsförmedlingen) i uppdrag av regeringen att vidta åtgärder för att motverka diskriminering i arbetsförmedlingarnas verksamhet. Åtgärderna skulle i första hand ta sikte på diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder, men även omfatta diskriminering på grund av kön och ålder. Enligt uppdraget skulle Arbetsmarknadsstyrelsen: – Analysera och bedöma riskerna för att diskriminering förekommer i arbetsförmedlingarnas verksamhet samt uppmärksamma regeringen på eventuella behov av åtgärder, – Se till att personalen vid myndigheten har kunskaper om mekanismerna bakom diskriminering och gällande regler på området. Arbetsmarknadsstyrelsen skulle också se till att utbildning i diskrimineringsfrågor integrerades i myndighetens personalutbildning, – Se till att det vid samtliga länsarbetsnämnder finns sakkunskap i diskrimineringsfrågor, både sådana som rör det interna arbetet och den externa verksamheten, – Se till att det inte förekommer att arbetsförmedlingar tillmötesgår uppmaningar om diskriminering från arbetsgivare som efterfrågar förmedlingarnas tjänster, samt – Se till att ingen arbetssökande nekas inskrivning på grund av bristande kunskaper i det svenska språket. Arbetet med att vidta åtgärder mot diskriminering skulle, enligt uppdraget, samordnas med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO). Arbetsmarknadsstyrelsen skulle därutöver även samråda med Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning 57 (HomO), Handikappombudsmannen (HO) samt vid behov Jämställdhetsombudsmannen (JämO). I uppdraget ingick även att Arbetsmarknadsstyrelsen skulle redovisa vilka åtgärder som vidtagits till följd av uppdraget, vad som i övrigt görs för att motverka diskriminering i myndighetens verksamhet samt en plan för det fortsatta arbetet på området. Sedan detta uppdrag lämnades till Arbetsmarknadsstyrelsen har det i myndighetens regleringsbrev inte funnits några återrapporteringskrav rörande genomförandet av detta uppdrag. I regleringsbreven för åren 2004–2005 ställdes krav på redovisning av myndighetens kompetensförsörjning med avseende på myndighetens arbete för att främja etnisk och kulturell mångfald. I 2006 års regleringsbrev formulerades detta återrapporteringskrav något annorlunda då det angavs att Arbetsmarknadsstyrelsen skulle redovisa vilka insatser och åtgärder som vidtagits inom ramen för myndighetens kompetensutveckling för att höja medvetenheten och kunskapen i frågor om mänskliga rättigheter, särskilt med avseende på rätten till arbete och skyddet mot diskriminering. I övrigt innehöll myndighetens regleringsbrev mellan åren 2003–2008 återrapporteringskrav gällande myndighetens externa mångfaldsarbete med avseende på de olika uppdrag som myndigheten hade under denna period samt det interna och externa jämställdhetsarbetet. Återrapporteringen från dåvarande Arbetsmarknadsverket om kompetensförsörjningen har i verkets årsredovisningar varit ytterst översiktlig. Av 2003 års årsredovisning framgick endast att verket, vid sidan av rekrytering och utbildning av arbetsförmedlare inom ramen för försöksverksamheten Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare, genomfört omfattande utbildningsinsatser för att förbättra kunskaperna om mekanismerna bakom integration och antidiskrimineringsarbete. Av myndighetens årsredovisning för 2004 angavs vidare att verket, tillsammans med andra myndigheter, hade tagit fram en interaktiv webbutbildning, Integration i arbetslivet, som syftade till att motverka och förebygga diskriminering. Denna utbildning ingick i de åtgärder som vidtogs inom ramen för 2002 års regeringsuppdrag. Under 2005 och 2006 hade man som mål att samtliga nyanställda skulle genomgå utbildningen och i årsredovisningarna för dessa två år angavs att målet hade uppfyllts. Ett av verkets mål för den interna kompetensutveck- 58 lingen för 2007 var att det inom ramen för både basutbildning och fördjupningsutbildning bland annat skulle ges kunskaper om integration/ antidiskriminering och jämställdhet. Detta mål uppfylldes under året, enligt årsredovisningen. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingens huvudkontor kompletterades basutbildningarna med ett moment om mångfald som ett led i verkets arbete med 2002 års uppdrag. 4.2 Handlingsplanens innehåll och myndighetens arbete med uppdraget Arbetsmarknadsstyrelsen avrapporterade sitt uppdrag till regeringen i oktober 2002. Återrapporteringen bestod av en verksgemensam handlingsplan för det arbetsmarknads- och personalpolitiska mångfaldsarbetet och avsåg därmed hela Arbetsmarknadsverket. Handlingsplanen bestod till viss del av en beskrivning av de åtgärder som verket avsåg att vidta med anledning av 2002 års uppdrag. Därutöver innehöll handlingsplanen även en sammanställning av verkets samtliga regeringsuppdrag på integrations- och mångfaldsområdet samt verkets policy för mångfaldsarbete. De åtgärder som specifikt syftade till att uppnå målen i 2002 års uppdrag utgjorde därmed endast en del av de åtgärder som angavs i handlingsplanen. Åtgärderna som hade sin utgångspunkt i det specifika uppdraget skulle dels genomföras av Arbetsmarknadsstyrelsen centralt, dels av länsarbetsnämnderna regionalt. Genomförandet av åtgärderna skulle ske under åren 2002–2003. Enligt handlingsplanen skulle Arbetsmarknadsstyrelsen analysera riskerna för diskriminering och utarbeta en strategi för att förhindra diskriminering på arbetsgivares uppmaning och nekande till inskrivning på grund av bristfälliga kunskaper i svenska. Därutöver skulle man upprätta en överenskommelse som skulle omfatta samtliga ombudsmän. Arbetsmarknadsstyrelsen skulle också påbörja ett arbete med att utarbeta en central handlingsplan för det arbetsmarknads- och personalpolitiska mångfaldsarbetet för 2003. I överensstämmelse med handlingsplanen skulle myndigheten under 2003 utbilda länens sakkunniga personer samt revidera och följa upp den webbaserade mångfaldsutbildning som myndigheten utvecklat. 59 Länsarbetsnämnderna skulle, i likhet med Arbetsmarknadsstyrelsen, under 2002 utarbeta regionala handlingsplaner för det arbetsmarknadsoch personalpolitiska mångfaldsarbetet. De skulle även utse sakkunniga personer på respektive länsarbetsnämnd med uppdrag att arbeta med det arbetsmarknads- och personalpolitiska arbetet på länsnivå. Under 2003 skulle länsarbetsnämnderna genomföra framtagna mångfaldsplaner via länens chefskonferenser. Av respektive myndighets handlingsplan för det arbetsmarknads- och personalpolitiska arbetet skulle det framgå hur myndigheten avsåg förhindra diskriminering på arbetsgivares uppmaning och nekande till inskrivning på grund av bristfälliga kunskaper i svenska. Det var även Arbetsmarknadsstyrelsens ambition att samtliga anställda inom verket skulle genomgå den webbaserade mångfaldsutbildningen till årsskiftet 2003/2004, varför varje länsarbetsnämnd ålades att tillse detta. 4.3 Uppdragets betydelse för myndighetens arbete I detta kapitel kartläggs Arbetsmarknadsverkets arbete mot diskriminering utifrån den analysmodell som presenterades i kapitel 1. Då uppdraget till verket var av förhållandevis begränsad karaktär, både mätt i omfattning och tidsrymd, kommer Statskontorets analysmodell endast att användas i tillämpliga delar i detta kapitel. 4.3.1 Kartläggning och nulägesanalys I det första momentet i Statskontorets analysmodell klarläggs i vilken utsträckning som myndigheterna använder sig av kartläggningar och nulägesanalyser som grund för sitt arbete mot diskriminering. I denna del belyser Statskontoret därför om och hur myndigheterna arbetar med kartläggningar och nulägesanalyser av den egna verksamheten utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Det kan till exempel röra sig om myndighetens medvetenhet om förekomst av diskriminering bland dess anställda och bland människor som kommer i kontakt med myndigheten. Statskontoret belyser också huruvida myndigheternas åtgärder och insatser är förankrade i kartläggningar och nulägesanalyser av verksamheten. 60 Analys av riskerna för diskriminering En av de åtgärder som Arbetsmarknadsstyrelsen åtog sig att genomföra centralt under 2002 var att analysera riskerna för diskriminering och utarbeta en strategi för att förhindra diskriminering på arbetsgivares uppmaning och nekande till inskrivning på grund av bristfälliga kunskaper i svenska. Denna del av Arbetsmarknadsverkets handlingsplan presenterades för regeringen i september 2002. Dokumentet som presenterades var dock mycket översiktligt och baserades inte på genomförda kartläggningar i egentlig bemärkelse. I handlingsplanen konstaterades endast kort att störst risk för att arbetssökande och arbetsgivare kan uppleva sig som diskriminerade fanns vid personlig service. Enligt handlingsplanen skulle detta problem kunna åtgärdas genom att de anställda vid länsarbetsnämnderna hade kunskap om vilka lagar och förordningar som styrde myndighetens verksamhet. I dokumentet presenterades därefter de åtgärder som verket avsåg att genomföra som en strategi för att förhindra diskriminering. Dessa åtgärder var desamma som de som angavs i verkets handlingsplan för 2002. Arbetsplats- och brukarenkäter Arbetsmarknadsverket har regelbundet genomfört arbetsplatsenkäter, där frågor om mångfald och förekomst av diskriminering har ingått. Dessa har dock inte haft någon koppling till verkets uppdrag från 2002, varför det inte går att göra några direkta kopplingar till det arbete som utfördes utifrån detta uppdrag. Arbetsmarknadsverket (och numera Arbetsförmedlingen) har även genomfört regelbundna brukarundersökningar som riktats såväl mot personer som är inskrivna som arbetssökande som mot arbetsgivare. Dessa undersökningar har inte omfattat frågor som direkt tar fasta på upplevd diskriminering. Statskontorets bedömning är därmed att 2002 års uppdrag inte har påverkat Arbetsmarknadsverkets arbete med kartläggningar av medarbetarnas arbetssituation och kundbemötandet. 61 4.3.2 Styrning, ledning och planering Det andra momentet i den analysmodell som Statskontoret har utarbetat belyser frågor om hur myndigheterna styr, leder och planerar arbetet mot diskriminering. I denna del av kapitlet belyser Statskontoret därför hur myndigheten, utifrån sitt uppdrag, har formulerat mål och åtgärder för arbetet för att främja jämställdhet och mångfald samt motverka och förebygga diskriminering. I avsnittet avhandlas också den interna ansvarsfördelningen för arbetet och myndigheternas rutiner och arbetssätt för att motverka och förebygga diskriminering. Handlingsplanens utformning Som nämndes tidigare innehöll regeringens uppdrag till Arbetsmarknadsstyrelsen en lista på specifika åtgärder som skulle vidtas på mångfaldsområdet. I samband med att verket avrapporterade sitt uppdrag till regeringen presenterades en handlingsplan för verkets vidare arbete med regeringens lista av åtgärder. De insatser som angavs i verkets handlingsplan innebar alltså en direkt operationalisering av samtliga punkter som ingick i regeringsuppdraget. I och med att det därmed fanns en tydlig koppling mellan regeringens uppdrag till verket och dess formulerade åtgärder, knöts inte åtgärderna i myndighetens handlingsplan till några specifika delmål som verket hade definierat. De planerade åtgärderna var dock tydligt formulerade och mätbara samt avgränsade i tid, i och med att samtliga av de angivna åtgärderna skulle uppnås under åren 2002–2003. Det var därmed tydligt vilka insatser som skulle genomföras under de angivna åren. Rutiner och arbetssätt för att motverka diskriminering Uppdraget från 2002 bidrog främst till mer omfattande utbildningsinsatser i frågor som rörde mångfald. En mer enhetlig struktur för mångfaldsarbetet upparbetades också, i och med att samtliga länsarbetsnämnder tilldelades ett ansvar att arbeta med mångfaldsfrågor. I följande avsnitt beskrivs mer ingående det arbete som initierades inom verket med anledning av 2002 års uppdrag. Utbildningssamarbetet med ombudsmännen Enligt 2002 års handlingsplan skulle Arbetsmarknadsverket upprätta ett samarbete med samtliga diskrimineringsombudsmän. En överens- 62 kommelse med detta syfte upprättades i januari 2003. Enligt överenskommelsen åtog sig Arbetsmarknadsstyrelsen och ombudsmännen att samarbeta i kompetenshöjande insatser. Ombudsmännen skulle bland annat medverka i framtagande av utbildningsmaterial, fortbildning av de sakkunniga vid länsarbetsnämnderna, medverka i regionala utbildningssatsningar i form av länskonferenser och chefskonferenser samt i fortbildning av nyckelgrupper inom Arbetsmarknadsverket. Samarbetet resulterade bland annat i att Arbetsmarknadsstyrelsen, tillsammans med ombudsmännen, genomförde ett antal utbildningar för myndighetens chefer. Överenskommelsen mellan myndigheterna finns fortfarande kvar, även om det i dag inte förekommer något konkret samarbete inom ramen för överenskommelsen. Handlingsplan och sakkunniga personer Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingens huvudkontor utarbetade samtliga länsarbetsnämnder någon form av handlingsplan med anledning av 2002 års uppdrag. Innan detta uppdrag gick ut till länsarbetsnämnderna fanns det inga centrala riktlinjer från Arbetsmarknadsstyrelsen att länsarbetsnämnderna skulle ha handlingsplaner för sitt mångfaldsarbete. Uppdraget fick alltså den konkreta följden att samtliga länsarbetsnämnder utarbetade policydokument i integrations- och mångfaldsfrågan, enligt en särskild mall som Arbetsmarknadsstyrelsen hade tagit fram. Mallen lämnade dock plats för en egen behovsbedömning av vilka konkreta insatser som borde vidtas inom respektive länsarbetsnämnd. Därutöver utsåg varje länsarbetsnämnd en eller två sakkunniga personer som skulle jobba med att genomföra de lokala planerna. Under åren 2002 till 2007 hölls regelbundna kontakter och samråd mellan länsarbetsnämndernas sakkunniga. Detta skedde bland annat genom s.k. dialogdagar för de länsansvariga personerna, där man bjöd in forskare som föreläste om förebyggande och motverkande av diskriminering. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingens huvudkontor besökte representanter för dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen samtliga länsarbetsnämnder efter uppdragets utfärdande. Syftet med besöken var att gå igenom respektive myndighets integrations-, antidiskriminerings- och 63 mångfaldsarbete. De sakkunniga personerna i länen fortsatte att inneha denna roll fram till Arbetsförmedlingens omorganisation 1 januari 2008. Majoriteten av dessa personer arbetar i dag med andra arbetsuppgifter inom Arbetsförmedlingen. Utbildningsinsatser Enligt den handlingsplan som lades fram i oktober 2002 skulle samtliga anställda inom verket genomgå en webbaserad mångfaldsutbildning. Webbutbildningen Integration i arbetslivet var inriktad mot myndighetens externa verksamhet och tog bland annat upp bemötandefrågor och vilka typer av diskriminering som kan förekomma i verksamheten. Även diskrimineringslagstiftningens beståndsdelar togs upp tillsammans med mer allmänna inslag om förhållningssätt, människors bakgrund och erfarenheter. Varje länsarbetsnämnd skulle följa upp hur många av medarbetarna som hade genomgått utbildningen. Den webbaserade utbildningen fortsatte att vara en återkommande utbildning för nyanställda inom Arbetsmarknadsverket, och sedermera Arbetsförmedlingen, fram till sommaren 2008. Därefter stängdes den ned på grund av behov av anpassning till den nya diskrimineringslagstiftningen och dess krav. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingens huvudkontor finns det i dag inga planer på att återuppta den webbaserade utbildningen. En ny utbildning kommer istället att tas fram inom myndigheten. Länsarbetsnämndernas sakkunniga genomgick en högskoleutbildning om fem poäng, vid namn Olika kulturer lika möjligheter. Utbildningen innehöll bland annat information om diskriminering och lagstiftningen på området samt bemötandefrågor. Utbildningens moment kopplades till deltagarnas egen yrkesroll så att deltagarna fick en praktisk förståelse för lagstiftningen. Inom ramen för uppdraget från 2002 reviderades även introduktionsutbildningen för nyanställda arbetsförmedlare. Tiden för utbildningen utökades, varefter utbildningen även kom att innehålla inslag om hur man motverkar och förebygger diskriminering i arbetsförmedlingens verksamhet. Detta moment i utbildningen omfattade totalt tre timmar. De inslag om mångfald som tillfogades introduktionsutbildningen 64 finns kvar i dag, men ingår nu i ett moment som även behandlar jämställdhetsarbete. Någon uppföljning av dessa utbildningar har inte genomförts, varken regionalt av länsarbetsnämnderna eller centralt av Arbetsmarknadsstyrelsen. Det är därför svårt att bedöma vilken påverkan utbildningarna har haft på integrations- och mångfaldsarbetet inom Arbetsmarknadsverket. De länssakkunniga som Statskontoret har intervjuat menar dock att webbutbildningen, såväl som kravet på att utarbeta en handlingsplan för mångfaldsarbetet, har inneburit en ökad kunskap om de frågor som omgärdar mångfaldsområdet samt en plattform för egeninitierade projekt och insatser på området. Flertalet av de intervjuade uppgav att webbutbildningen ledde till de insikter som behövdes för att starta egeninitierade projekt med fokus på dessa frågor. Riktlinjer vid kränkande särbehandling Arbetsförmedlingen har utarbetat centrala riktlinjer mot kränkande särbehandling. Enligt dessa ska varje arbetsplats inom myndigheten i sin lokala arbetsmiljöplan beskriva hur kränkande särbehandling ska hanteras. Riktlinjerna ska därmed integreras i arbetsmiljöarbetet på varje arbetsplats. Vidare innehåller de centrala riktlinjerna en checklista för chefer med åtgärder som dessa ska vidta vid förekomst av kränkande särbehandling vid deras arbetsplats. En checklista för den som är utsatt för kränkande särbehandling ingår också i riktlinjerna. Dessa riktlinjer kan dock inte specifikt härledas till det uppdrag som gavs till Arbetsmarknadsverket 2002, eftersom det varken görs en koppling till den handlingsplan som blev resultatet av detta uppdrag eller till någon av de åtgärder som ingick i uppdraget. Riktlinjerna är snarare en del av det planenliga arbetet mot diskriminering som Arbetsförmedlingen bedriver i dag. Ansvarsfördelning, chefsengagemang och delaktighet Regeringens uppdrag till Arbetsmarknadsstyrelsen innehöll inga särskilda hänvisningar till chefers ansvar på jämställdhets- och mångfaldsområdet. I den handlingsplan som utarbetades av Arbetsmarknadsstyrelsen konstaterades endast att chefer inom verket har ansvar för att driva mångfaldsarbetet på sin arbetsplats. Samtidigt pekade man i handlingsplanen inte på cheferna som centrala i genomförandet av de 65 specifika åtgärderna i 2002 års handlingsplan. Den aktiva rollen tilldelades istället de personer som utsågs som sakkunniga på respektive länsarbetsnämnd. Uppdragets realiserande var därmed avhängigt av de personer som hade ett specifikt ansvar för genomförandet av de åtgärder som ingick i de lokala handlingsplanerna. I handlingsplanen tilldelades inte heller chefer på central nivå något ansvar för genomförandet av de specifika åtgärderna i 2002 års uppdrag. Den enhet som hade ansvar för samordningen av uppdraget centralt var Arbetsmarknadsstyrelsens enhet för samverkansfrågor. I praktiken innebar detta att den handläggare på enheten som hade ansvar för uppdraget även var den handläggare som såg till att uppdraget genomfördes av länsarbetsnämnderna ute i landet. 4.3.3 Långsiktighet Det tredje momentet i Statskontorets analysmodell berör frågor om långsiktighet och kontinuitet. Statskontoret belyser därför i denna avslutande del av kapitlet vilka åtgärder som myndigheterna har vidtagit för att säkerställa långsiktigheten i arbetet. Därutöver klarlägger Statskontoret hur myndigheterna arbetar med att följa upp arbetet mot diskriminering, hur man omsätter eventuella erfarenheter i konkreta åtgärder samt om myndigheten har samordnat det ursprungliga uppdraget med eventuella andra närliggande uppdrag. Verkets arbete mot diskriminering efter 2003 2002 års uppdrag till Arbetsmarknadsverket innebar en utveckling mot ett mer enhetligt arbetssätt med mångfaldsfrågor inom verket i och med att samtliga länsarbetsnämnder kom att utse sakkunniga personer med ett specifikt ansvar för dessa frågor. Denna roll behöll de länssakkunniga fram till Arbetsförmedlingens omorganisation 1 januari 2008. Länsarbetsnämnderna ålades även att utarbeta handlingsplaner på området. Från och med 2004 gav Arbetsmarknadsstyrelsen nya årliga uppdrag där länsarbetsnämnderna ålades att utarbeta nya åtgärdsplaner mot diskriminering. I dessa uppdrag gjordes ingen koppling till det uppdrag som regeringen hade givit Arbetsmarknadsstyrelsen 2002. De nya riktlinjerna kom istället att enbart fokusera på diskrimineringsgrunden 66 etnisk och religiös tillhörighet. Som bakgrund till riktlinjerna angavs lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. De nya riktlinjerna från Arbetsmarknadsstyrelsen innebar en övergång till en fokusering enbart på verkets personalpolitiska ansvar, med bakgrund i den då gällande diskrimineringslagstiftningen. De påföljande uppdragen som Arbetsmarknadsstyrelsen gav till länsarbetsnämnderna ersatte de centrala riktlinjer som hade utarbetats med anledning av regeringens uppdrag till Arbetsmarknadsverket 2002. De handlingsplaner som utarbetades på länsarbetsnämnderna styrdes av den lagstiftning som gällde på området. Fokus kom även att fästas på det interna arbetet mot diskriminering och riktades särskilt mot diskrimineringsgrunderna etnisk och religiös tillhörighet. Det arbetsmarknadspolitiska mångfaldsarbetet fortsatte att bedrivas bland annat genom andra regeringsbeslut på området och genom egna initiativ i länen. I de centrala riktlinjerna från Arbetsmarknadsstyrelsen säkerställdes inte långsiktigheten i de åtgärder som infördes i och med 2002 års uppdrag. Åtgärderna hade en verkan fram till Arbetsförmedlingens omorganisation i januari 2008 i och med att länsarbetsnämndernas sakkunniga fortsatte att inneha denna roll fram till omorganiseringen. Den webbaserade mångfaldsutbildningen som utarbetades i samband med 2002 års uppdrag var också i bruk fram till sommaren 2008. Av Statskontorets intervjuer med Arbetsförmedlingens huvudkontor har det framkommit att uppdraget sågs som ett tillfälligt mandat för att få upp mångfald på dagordningen. Formellt avrapporterades uppdraget till Näringsdepartementet redan i oktober 2002, men uppdragstexten användes därefter internt inom verket till att peka på frågornas vikt och för att driva frågor om mångfald i verket. Enligt Arbetsförmedlingens huvudkontors bedömning krävs det specifika regeringsuppdrag som tar fasta på dessa frågor för att något konkret arbete ska uppstå. I andra fall står detta arbete och faller med de eldsjälar som driver det framåt. Efter Arbetsförmedlingens omorganisation avstannade det strategiska arbetet med mångfald inom myndigheten. Samtliga policy- och styr- 67 dokument på området måste skrivas om och myndigheten valde även att invänta den nya diskrimineringslagstiftningen. Arbetsförmedlingens huvudkontor planerar för närvarande en genomgång av olika typer av dokument och informationsblad i syfte att klarlägga om de kan uppfattas som diskriminerande. I övrigt ligger fokus inom det personalpolitiska området i dag mer på jämställdhetsintegrering än på övriga mångfaldsfrågor. Arbetsförmedlingskontoren runt om i landet genomför olika temadagar, seminarier och föreläsningar kring diskriminering samt arbetar med att upprätta policydokument som tar fasta på dessa frågor. 4.4 Sammanfattande iakttagelser Arbetsmarknadsverkets handlingsplan för dess arbetsmarknads- och personalpolitiska mångfaldsarbete innebar en operationalisering av 2002 års regeringsuppdrag. Arbetsmarknadsstyrelsen gjorde inom ramen för detta uppdrag en kort analys av var i verksamheten diskriminering kan förekomma. Denna analys var ytterst översiktlig och utgjorde därmed inte någon djupgående kartläggning och nulägesanalys med avseende på diskrimineringsfrågor. När det gäller Arbetsmarknadsverkets arbete med styrning, ledning och planering av antidiskrimineringsarbetet kan sägas att de åtgärder som syftade till att förverkliga regeringsuppdraget var relativt få, men innebar ett mer samordnat arbete inom verket i och med att samtliga länsarbetsnämnder ålades att utarbeta handlingsplaner utifrån en specifik mall, som trots detta lämnade utrymme för egna initiativ. Därtill utsåg samtliga länsarbetsnämnder sakkunniga i frågor om mångfald. Dessa personer samordnade till viss del sitt arbete genom så kallade dialogdagar som anordnades av Arbetsmarknadsstyrelsen. Förutom ovanstående förändringar ledde 2002 års uppdrag till att samordnade utbildningsinsatser på mångfaldsområdet kom till stånd. Bland annat utarbetade Arbetsmarknadsstyrelsen en webbaserad mångfaldsutbildning som samtliga anställda inom verket skulle genomgå, ett mångfaldsmoment i introduktionsutbildningen för nyblivna arbetsförmedlare infördes och en överenskommelse om utbildningsinsatser upprättades mellan verket och ombudsmännen mot diskriminering. 68 I frågan om långsiktighet av det specifika antidiskrimineringsuppdraget till Arbetsmarknadsverket kan konstateras att den handlingsplan som utarbetades med anledning av 2002 års uppdrag ersattes med andra handlingsplaner. Dessa hade den övergripande diskrimineringslagstiftningen som utgångspunkt och kopplades därmed inte till det specifika regeringsuppdraget. Den webbaserade mångfaldsutbildningen, såväl som de utbildningar som anordnades genom samarbetet med diskrimineringsombudsmännen fortsatte dock att hållas även efter 2003. Dessa åtgärder har nu lagts ned, i och med omorganiseringen av Arbetsförmedlingen och med anledning av den nya diskrimineringslagstiftningen. De personer som arbetade som sakkunniga vid länsarbetsnämnderna har efter omorganiseringen fått andra arbetsuppgifter inom Arbetsförmedlingen. 2002 års regeringsuppdrag avrapporterades i oktober samma år. De efterföljande regleringsbreven till Arbetsmarknadsstyrelsen innehöll inte några specifika återrapporteringskrav med anledning av uppdraget. Långsiktigheten i de åtgärder som genomfördes i samband med 2002 års uppdrag har delvis motverkats av att uppdraget internt sågs som ett tillfälligt uppdrag. Arbetsförmedlingens omorganisation har även inneburit att myndigheten börjat utarbeta ett nytt sätt att arbeta med dessa frågor. Regeringens uppdrag till Arbetsmarknadsstyrelsen fick till följd att det skapades en mer enhetlig struktur för mångfaldsarbetet inom verket i och med att samtliga länsarbetsnämnder utsåg sakkunniga som delvis hade som uppgift att samordna detta arbete. Det går att se på rollen som sakkunnig på två sätt. Å ena sidan är det bra att särskilda resurser för arbetet finns säkerställda, å andra sidan är det högst osäkert vilket genomslag ett sådant arbete får i en utpräglad linjeorganisation. När inte cheferna är direkt utpekade som ansvariga finns en uppenbar risk att arbetet bedrivs vid sidan om och inte i själva linjen, vilket givetvis påverkar genomslaget. En annan specifik styrningsaspekt är att Arbetsmarknadsstyrelsen var chefsmyndighet inom Arbetsmarknadsverket och länsarbetsnämnderna samtidigt var självständiga myndigheter inom Arbetsmarknadsverket. 69 Som självständiga myndigheter arbetade länsarbetsnämnderna vidare med sitt mångfaldsarbete på olika sätt. Den enmyndighetsreform som genomfördes 1 januari 2008 syftar bland till att förbättra styrningen. Statskontorets sammanfattande bedömning är att regeringens uppdrag till Arbetsmarknadsverket främst fått en inverkan på verkets utbildningssatsningar inom mångfaldsområdet. I och med att det inte har skett några utvärderingar av dessa utbildningssatsningar är det dock svårt att värdera hur dessa utbildningar har påverkat integrations- och mångfaldsarbetet. 70 5 Att styra genom uppdrag – sammanfattande bedömning I föreliggande rapport har Statskontoret belyst tre regeringsuppdrag och åtta myndigheters arbete med att vidta och genomföra handlingsplaner, strategier och åtgärder mot diskriminering och diskriminerande attityder. Rapportens huvudsakliga syfte är att ge en bild av inriktningen och innehållet i dessa strategier och handlingsplaner samt analysera om och hur dessa har omsatts i åtgärder som lett till förändringar i myndigheternas verksamhet. I detta avslutande kapitel redovisas inledningsvis Statskontorets sammanfattande bedömning av de olika myndigheternas arbete med regeringsuppdragen. Med utgångspunkt i Statskontorets analysmodell gör Statskontoret därefter jämförelser mellan de tre uppdragens genomslag i, och betydelse för, myndigheternas arbete mot diskriminering. I kapitlet har Statskontoret dessutom för avsikt att utifrån föreliggande utvärdering och Statskontorets tidigare rapporter i närliggande frågor, så långt som möjligt, analysera och diskutera vilken typ av uppdrag och styrformer som får störst genomslag i myndigheternas utvecklingsarbete med dessa frågor. Då Statskontoret har haft ett antal uppdrag som berör styrning av sektorsövergripande frågor avslutas kapitlet med ett antal reflektioner kring hur regeringens styrning kan utvecklas. 5.1 Handlingsplanernas och strategiernas innehåll och inriktning Samtliga strategier har omfattat åtgärder och insatser gällande information, rekrytering, utbildning, samverkan och uppföljning. I merparten av strategierna har även ledningens engagemang och intern ansvarsfördelning identifierats som viktiga framgångsfaktorer för att åtgärder, handlingsplaner och strategier ska få genomslag. När det gäller i vilken utsträckning som dessa åtgärder och insatser har genomförts finns det stora skillnader mellan myndigheterna. Samtliga myndigheter har genomfört åtgärder och insatser avseende utbildning och kompetensutveckling. Inom ramen för sitt arbete med uppdraget utvecklade Arbetsmarknadsstyrelsen en webbaserad utbildning i diskriminerings- och 71 mångfaldsfrågor som levde vidare i myndigheten i flera år och frågor om diskriminering och mångfald inarbetades i myndighetens introduktionsutbildningar. Myndigheten inledde dessutom ett utbildningssamarbete med ombudsmännen inom diskrimineringsområdet. När det gäller uppdraget till myndigheterna inom rättsväsendet ledde detta till att myndigheterna såg över sina grund- och vidareutbildningar så att dessa omfattade frågor om diskriminering, medan myndigheterna inom försvarsområdet har påbörjat ett arbete med att identifiera och utbilda nyckelpersoner inom sina respektive organisationer. Myndigheterna har i vissa fall samordnat arbetet med uppdraget med andra närliggande uppdrag och interna projekt. Statskontoret kan inte konstatera att detta har lett till några direkta synergieffekter. Utvärderingens resultat tyder snarare på motsatsen då ett par av myndigheterna inordnat arbetet med uppdraget i andra pågående uppdrag och det interna planenliga arbetet för att främja mångfald. Uppdragen har därmed inte lett till en konkret förstärkning av myndighetens arbete mot diskriminering eller några ytterligare satsningar utöver dem som redan planerades inom ramen för andra uppdrag. När det gäller samverkan mellan de berörda myndigheterna kan Statskontoret konstatera att detta har skett inom två av de tre uppdragen. Arbetsmarknadsstyrelsen upparbetade till exempel ett utbildningssamarbete med ombudsmännen mot diskriminering och Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Pliktverket instiftade som en följd av uppdraget ett gemensamt samverkansråd för det fortsatta arbetet. Myndigheterna inom rättsväsendet har däremot endast i begränsad utsträckning samverkat med varandra och med ombudsmännen inom diskrimineringsområdet under arbetet med uppdraget. 5.2 Uppdragens genomslag varierar De bedömningar som görs i denna del av kapitlet tar sin utgångspunkt i den analysmodell som Statskontoret har utarbetat för detta uppdrag. Uppdragens genomslag i, och betydelse för, myndigheternas arbete mot diskriminering bedöms därmed utifrån analysmodellens tre moment och på vilket sätt de har bidragit till att utveckla myndigheternas arbete inom dessa områden. I denna rapport har Statskontoret valt att se på genomslag i form av förändringar i myndigheternas sätt att 72 arbeta mot diskriminering. De granskade myndigheterna har haft fyra till sju år på sig att implementera de åtgärder som aviserades i de ursprungliga handlingsplanerna och strategierna. Statskontoret utgår ifrån antagandet att denna tid är fullt tillräcklig för att man ska kunna observera skillnader i myndigheternas sätt att arbeta mot diskriminering, som en följd av de ursprungliga uppdragen. Detta till trots att det rör sig om ett långsiktigt förändrings- och utvecklingsarbete, som kan ta viss tid att komma igång med. Uppdragens genomslag i, och betydelse för, myndigheternas arbete mot diskriminering varierar. Inom samtliga myndigheter har uppdraget fått genomslag i form av en ökad uppmärksamhet kring frågorna, om så bara under en kortare period, och satsningar på utbildning och kompetensutveckling på central, regional och lokal nivå. Uppdraget har till exempel lett till att myndigheterna har sett över det interna utbildningsutbudet så att detta omfattar frågor om diskriminering och mekanismer bakom diskriminering samt gällande lagstiftning. Det bör dock påpekas att merparten av de berörda utbildningarna omfattade moment där diskrimineringsfrågor behandlades redan innan myndigheterna fick uppdragen. De genomgångar som har gjorts till följd av uppdragen har därmed endast lett till marginella förändringar av utbildningarnas innehåll. Statskontorets bedömning är att uppdragen inte har fått något omfattande genomslag när det gäller myndigheternas arbete med kartläggningar och nulägesanalyser som grund för arbetet mot diskriminering. Ett par av strategierna har omfattat åtgärder och insatser riktade mot en förbättrad uppföljning och mer omfattande kartläggningar av myndigheternas verksamhet utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Av Statskontorets kartläggning framgår dock att det är få av dessa åtgärdsförslag som har realiserats. I samband med arbetet med att upprätta handlingsplaner och strategier har några av myndigheterna gjort behovsinventeringar och kartläggningar av befintligt arbete men detta har då endast skett vid enstaka tillfällen. Myndigheterna inom försvarsområdet har inom ramen för sitt arbete med uppdraget genomfört en granskning av myndigheternas policy- och verksamhetsdokument. I övrigt genomför merparten av myndigheterna i dag samma typer av kartläggningar och analyser av verksamheten som före uppdraget. Det är till exempel fortfarande få av myndigheterna som genomför under- 73 sökningar av hur myndigheternas brukare och klienter upplever bemötande, behandling och service utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Statskontoret anser att det är anmärkningsvärt att det görs få systematiska uppföljningar och utvärderingar av åtgärders och insatsers resultat och effekter då myndigheterna gör relativt omfattande investeringar i, och satsningar på, utbildning- och kompetensutveckling. De kartläggningar och nulägesanalyser som myndigheterna i dag genomför skulle dessutom kunna användas i det framtida förändrings- och utvecklingsarbetet på ett annat sätt än vad som sker i dag. Enligt Statskontorets bedömning bör myndigheternas arbete på detta område förbättras och utvecklas. När det gäller frågan om uppdragen har bidragit till att utveckla myndigheternas styrning, ledning och planering av arbetet mot diskriminering kan Statskontoret konstatera att så inte har skett i någon större utsträckning. Merparten av handlingsplanerna och strategierna har omfattat åtgärder som syftat till förändringar inom ledning och ansvarsfördelning, men enligt Statskontorets bedömning har dessa åtgärder endast undantagsvis fått genomslag i myndigheternas verksamhet. Det enda fall där Statskontoret kan konstatera att uppdraget lett till förändringar i styrning, ledning och planering är inom Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Pliktverket. Statskontorets bedömning är dock att detta genomslag så här långt är begränsat till en central och övergripande myndighetsgemensam nivå. Myndigheterna har samtidigt inte heller uttalat någon ambition om en mer långtgående samordning. Statskontorets bedömning är att uppdraget har bidragit till att dessa myndigheter, inom ramen för samverkansrådet, har utvecklat sitt samarbete i riktning mot ett mer praktiskt och behovsorienterat arbete. Detta framgår bland annat av samverkansrådets handlingsplan där delmål, ansvarfördelning och myndigheternas åtaganden tydliggörs. När det gäller myndigheterna inom försvarsområdet kan Statskontoret konstatera att uppdraget även fått genomslag i arbetet med rekrytering. Som en direkt följd av uppdraget har myndigheterna inlett ett samarbete inom rekryteringsområdet och det finns i dag en myndighetsgemensam grupp för att ta fram och utveckla konkreta insatser för att öka antalet kvinnor inom det militära försvaret. Inom ramen för arbetet med rekrytering har myndigheterna även inlett ett arbete med att se över kravprofiler för det militära försvaret. 74 I frågan om långsiktighet och kontinuitet i arbetet med uppdragen finns det stora skillnader mellan myndigheterna. Statskontoret kan konstatera att endast ett av de tre uppdragen lever vidare än i dag. Inom ramen för samverkansrådet bedriver Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Pliktverket fortfarande ett arbete i linje med 2004 års uppdrag. Uppdraget har sedan 2004 varit inkluderat i myndigheternas regleringsbrev. Ingen av de övriga fem myndigheterna bedriver i dag något arbete inom ramen för uppdragen från 2002 och 2003. I merparten av fallen lever inte heller de åtgärder och insatser som genomfördes och fick genomslag med anledning av uppdragen vidare i myndigheternas verksamhet. Det sker till exempel i dag inga utbildningsinsatser inom ramen för Arbetsförmedlingens och Diskrimineringsombudsmannens utbildningssamarbete. Arbetsförmedlingen har inte heller några planer på att återuppta detta samarbete, utan har istället valt att satsa på att utveckla nya utbildningar på området. När det gäller myndigheterna inom rättsväsendet gör Statskontoret bedömningen att uppdraget endast haft marginell betydelse för myndigheternas långsiktiga och kontinuerliga arbete med frågorna. För dessa myndigheter framstår det snarare som att det är jämställdhetslagens krav, 1999 års uppdrag till statliga myndigheter att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald och andra närliggande uppdrag inom hatbrotts- och brottsofferområdet, som har haft betydelse för det långsiktiga utvecklingsarbetet med frågorna. Generellt kan sägas att myndigheterna i dag arbetar med att säkerställa långsiktigheten genom ett planenligt och kontinuerligt arbete med jämställdhet och mångfald. I varierande utsträckning arbetar myndigheterna även med verksamhetsintegrering. Statskontorets bedömning är dock att det i detta fall finns få kopplingar mellan de uppdrag som utvärderats i föreliggande rapport och det nuvarande arbetet. Merparten av myndigheterna har även säkerställt långsiktighet och kontinuitet genom att frågorna tas upp och behandlas i samband med grund-, fortoch vidareutbildningar. I och med att samtliga myndigheter inom ramen för arbetet med de berörda uppdragen såg över sina utbildningar finns det i detta fall mer direkta kopplingar till de tre regeringsuppdragen. Statskontoret har endast i ett fall funnit exempel på att långsiktigheten säkerställts genom organisatoriska lösningar. Statskontoret har därför svårt att se att uppdragen, undantaget myndigheterna inom 75 försvarsområdet, har bidragit till en utveckling när det gäller myndigheternas arbete att säkerställa ett långsiktigt och kontinuerligt utvecklingsarbete med frågorna. 5.3 Varför så stora skillnader i genomslag? Vad kan det finnas för förklaringar till att de tre uppdragen har fått så olika genomslag i myndigheternas arbete mot diskriminering? Det finns givetvis ett antal tänkbara svar på denna fråga som kan ha att göra med skillnader i verksamhet, organisation, förutsättningar, resurser och tidigare arbete med frågorna. Statskontoret har i ett antal rapporter belyst den statliga förvaltningens arbete med sektorsövergripande frågor som antidiskriminering, integration, jämställdhet, mångfald och mänskliga rättigheter 13 där dessa olika faktorer avhandlas. Statskontoret har i detta utredningsuppdrag inte haft möjlighet att mer djupgående analysera och diskutera eventuellt bakomliggande förklaringar. Det har inte heller ingått i Statskontorets uppdrag. Den följande analysen och diskussionen koncentreras därför till ett antal återkommande problem och generella tendenser som kan vara behjälpliga i förståelsen av vilken typ av uppdrag som får genomslag i myndigheternas långsiktiga utvecklingsarbete med dessa frågor. Statskontorets utnyttjar här till viss del myndighetens samlade erfarenheter och kunskap i den sammanfattande analysen av uppdragens genomslag i, och betydelse för, myndigheternas arbete. Svårt att styra och följa upp sektorsövergripande frågor En erfarenhet från såväl denna utvärdering som Statskontorets tidigare rapporter är att det rör sig om sektorsövergripande frågor där relationen till myndigheternas kärnverksamhet inte alltid är tydlig. Det handlar dessutom om ett långsiktigt förändringsarbete som berör såväl människors kunskap, värderingar, attityder och beteenden som myndigheters interna strukturer, rutiner och arbetssätt. Statskontoret har i tidi- 13 Handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald Ett lämpligt verktyg för att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten? Statskontoret 2004:18. En effektivare jämställdhetspolitik, Statskontoret 2005:1. På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor, Statskontoret 2006:13. Myndigheters mångfaldsarbete. Delrapport 1, Statskontoret 2007:1. Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga rättigheter, Statskontoret 2008:15. 76 gare rapporter konstaterat att denna typ av utvecklingsarbete generellt sett är svårt att styra och följa upp. 14 Den svenska förvaltningsmodellen med fristående myndigheter och en delegerad arbetsgivarpolitik samt det faktum att myndigheternas ansvar för frågorna är preciserat i lag och förordning 15 innebär att myndigheterna har stor frihet när det gäller tolkning av uppdragen och arbetets organisation. Myndigheterna har med andra ord ett stort ansvar när det gäller att realisera såväl förvaltningspolitiska mål som målen inom jämställdhets- och mångfaldsområdet. En rimlig förklaring till skillnader i genomslag mellan olika uppdrag och myndigheter är därmed att uppdragen och frågorna prioriteras olika av myndigheternas ledning. Statskontoret kan till exempel se prov på detta i uppdraget till myndigheterna inom rättsväsendet. Dessa myndigheter har prioriterat andra närliggande uppdrag samt 1999 års uppdrag om handlingsplaner för att främja etnisk och kulturell mångfald framför uppdraget om att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor. Att det rör sig om sektorsövergripande frågor med en indirekt koppling till myndigheternas kärnverksamhet kan också innebära att arbetet med uppdragen har svårt att få utrymme i myndigheternas verksamhet. Uppdragen och frågorna konkurrerar om tid och resurser med andra delar av verksamheten. Detta kan enligt Statskontorets bedömning leda till att uppdragen inte får det förväntade genomslaget eller att arbetet med uppdragen och frågorna hanteras som särfrågor inom myndigheten. I föreliggande utvärdering har Statskontoret sett exempel på detta inom Domstolsverket och Pliktverket, där vissa åtgärder inte genomförts på grund av minskade anslag. Liknande exempel på detta observerades även i Statskontorets uppföljning av länsstyrelsernas arbete med att upprätta handlingsplaner för mänskliga rättigheter. 16 Statskontoret har dessutom i tidigare rapporter konstaterat att myndigheterna i många fall upplever att regeringens styrning i sektorsövergripande frågor brister i samordning och tydlighet samt att det i vissa fall råder oklarhet om vilka uppdrag som fortfarande gäller. 17 Styr14 15 Statskontoret 2006:13 Diskrimineringslagen 208:567, Förordning (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken 16 Statskontoret 2008:15, s. 75-77 17 Bland annat i Statskontoret 2004:18, 2005:1 och 2006:13 77 ningen sker i dag genom lag och förordning såväl som regleringsbrev och särskilda uppdrag. Myndigheterna tar därmed emot ett stort antal styrsignaler, vilket ytterligare kan tänkas bidra till att uppdrag prioriteras olika. Skillnader i regeringens styrning En annan tänkbar förklaring till varför genomslaget varierar mellan uppdrag och myndigheter har att göra med skillnader i regeringens styrning, uppdragens utformning och myndighetsdialogen. När det gäller de aktuella uppdragens utformning och precisionsgrad samt regeringens styrning med hjälp av mål och återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev kan Statskontoret konstatera att det finns tydliga skillnader mellan de tre uppdragen och de åtta myndigheterna. Uppdragen till Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Pliktverket samt Arbetsmarknadsstyrelsen är mer utförliga, konkreta och preciserade än uppdraget till myndigheterna inom rättsväsendet. I de förstnämnda uppdragen är både mål och delmål preciserade till skillnad från myndigheterna inom rättsväsendets mer översiktliga uppdrag. De första två uppdragen är dessutom mer utförliga när det gäller vad regeringen vill att myndigheterna ska uträtta inom ramen för uppdraget. Uppdraget till myndigheterna inom rättsväsendet innehåller endast översiktliga formuleringar om ett långsiktigt, heltäckande och kontinuerligt arbete med diskrimineringsfrågorna. En mer allmänt hållen och översiktlig formulering lämnar över en stor del av tolkningen till myndigheten, vilket kan påverka omfattningen av myndighetens åtgärder och insatser. Enligt Statskontorets bedömning är långsiktigheten och kontinuiteten i myndigheternas arbete med ett uppdrag nära förknippad med huruvida uppdraget återfinns i myndigheternas efterföljande regleringsbrev. En viktig erfarenhet från detta och tidigare uppdrag är att när uppdrag eller projekt väl har avrapporterats till regeringen läggs arbetet åt sidan till förmån för nya uppdrag. Uppdragen och det efterföljande arbetet fungerar därmed inte som ett effektivt styrinstrument för myndigheternas arbete utan sätter endast frågorna i fokus under en kortare period. 78 I förevarande utvärdering har Statskontoret även sett prov på skillnader mellan myndigheter när det gäller de efterföljande regleringsbrevens formuleringar och återrapporteringskrav. Uppdraget till Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Pliktverket, som är det enda av de tre uppdragen som fortfarande lever vidare, återfinns till exempel i samtliga myndigheters regleringsbrev under perioden 2005 till 2008. Detta till skillnad från Arbetsmarknadsstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten vars regleringsbrev återkopplade till uppdraget endast under ett eller två år. När det gäller de tre myndigheterna inom försvarsområdet har det under uppdragstiden dessutom funnits en dialog mellan myndigheterna och Försvarsdepartementet, vilken medfört att uppdragens utformning i de efterföljande regleringsbreven harmoniserats mellan de tre myndigheterna. I regleringsbreven för 2006 skrevs till exempel in att myndigheterna skulle redovisa en gemensam strategi för arbetet med uppdraget att motverka diskriminerande attityder inom det militära försvaret vilket i sin tur ledde till att myndigheterna antog ett första gemensamt styrdokument för samverkansrådet. Detta menar Statskontoret är ett tydligt exempel på hur regeringens styrning och dialogen mellan departement och myndighet påverkar förutsättningar för ett uppdrag att omvandlas till en del av det långsiktiga och kontinuerliga arbetet med frågorna. Få uppföljningar av åtgärdernas effekter Enligt Statskontorets bedömning kan en förklaring till att uppdragen får ett så pass begränsat genomslag i myndigheternas arbete mot diskriminering hänga samman med hur regering och myndigheter följer upp arbetet mot diskriminering. Statskontoret har såväl i föreliggande utvärdering som i tidigare rapporter konstaterat att de uppföljningar som görs är inriktade mot genomförda och planerade åtgärder; inte effekter eller resultat av åtgärder och insatser. 18 Regleringsbrevens krav på återrapportering är också åtgärds- och insatsinriktade. I detta och tidigare uppdrag har Statskontoret dessutom kunnat konstatera att få myndigheter genomför mer kvalitativa undersökningar, trots att arbetet inte enbart berör arbetsmiljö utan även kunskaper, värderingar och attityder samt interna processer, rutiner och strukturer. 19 18 19 Statskontoret 2004:18 Statskontoret 2004:18, s. 53-54, Statskontoret 2008:15, s. 46-48 79 Statskontorets bedömning är att man i dag befinner sig på ungefär samma nivå som vid tiden för Statskontorets kartläggning av myndigheternas arbete med 1999 års uppdrag. Inom regeringskansliet, såväl som inom statsförvaltningen, finns det i dag kunskap om vilka åtgärder och insatser som myndigheterna vidtar men när det gäller effekter och resultat vet man avsevärt mycket mindre. För samtliga av de undersökta myndigheterna har återrapportering och uppföljning avsett genomförda och planerade åtgärder med särskild inriktning mot utbildning och hur många anställda som under året genomgått olika utbildningar. Bara inom ramen för Arbetsförmedlingen och myndigheterna inom rättsväsendets uppdrag har uppemot 20 000 personer genomgått olika utbildningar i mångfalds- och diskrimineringsfrågor. Vilken effekt dessa utbildningar har fått är dock okänt. Detta eftersom det är svårt att koppla genomförda åtgärder och aktiviteter till de medarbetarenkäter som myndigheterna i dag genomför. Statskontoret kan trots detta konstatera att det är svårt att se någon reell effekt av utbildningsinsatserna i de medarbetarenkäter som tar upp frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier. Inom flera av myndigheterna tycks inte förekomst av diskriminering minska över tid. Inte heller när det gäller anmälningar till diskrimineringsombudsmännen finns det någon tydlig tendens som pekar på att åtgärderna ger resultat. Antalet anmälningar ligger på likartade nivåer som vid tiden före uppdragen. 20 Till saken hör också att det i dag görs få uppföljningar av hur medborgarna upplever kontakter, bemötande, service och information ur ett diskrimineringsperspektiv. Ingen av myndigheterna gör i dag kontinuerliga och systematiska medborgarundersökningar där frågor om upplevd diskriminering finns med. I enstaka fall och inom begränsade områden har frågorna dock tagits upp, men då i för liten skala för att det ska vara möjligt att säga något generellt om arbetet mot diskriminering. I sammanhanget bör även nämnas att Statskontoret i tidigare rapporter har påpekat att det råder brist på beprövade modeller, metoder och verktyg för denna form av utvecklingsarbete. Både under det förelig20 Det är stora variationer mellan myndigheterna när det gäller andel anställda som säger sig upplevt diskriminering, trakasserier eller kränkande särbehandling och antal anmälningar till Diskrimineringsombudsmannen. Ett fåtal av myndigheterna har t.ex. under en längre tid haft en låg andel anställda som upplever sig som diskriminerade. 80 gande uppdraget och tidigare uppdrag har det framkommit att myndigheterna saknar kunskap om vilka åtgärder och insatser som får effekt samt kunskap och verktyg för att analysera hur interna strukturer och rutiner kan fungera diskriminerande. 21 Statskontorets bedömning är att den svaga uppföljningen och koncentrationen på genomförda och planerade åtgärder i kombination med avsaknaden av beprövade modeller, metoder och verktyg för antidiskrimineringsarbetet kan leda till att uppdragen inte får samma prioritet och genomslag som andra uppdrag där uppföljningen är mer inriktad mot måluppfyllelse och resultat. Samverkan och erfarenhetsutbyte ger kontinuitet Samverkan och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter har under ett flertal av Statskontorets tidigare uppdrag lyfts fram som positivt för utvecklingen av myndigheternas arbete mot diskriminering. I samband med Statskontorets utvärdering av det regionala mångfaldsprojektet fann Statskontoret flera exempel på vilken betydelse samverkan och strukturerat erfarenhetsutbyte kan ha. De deltagande myndigheterna upplevde samverkan och erfarenhetsutbyte som mycket lärorikt och positivt. 22 I föreliggande utvärdering har Statskontoret även sett prov på hur samverkan kan skapa kontinuitet och drivkraft i arbetet. Det tycks vara så att om en organisatorisk lösning permanentas, som i fallet av det samverkansråd som bildats inom försvarsområdet, kan ett uppdrags genomslag bli av mer bestående karaktär och även fungera som ett stöd för det fortsatta arbetet. Ett exempel på detta är Pliktverket som på grund av minskade anslag tvingats att ställa in genomförandet av vissa åtgärder, men som ändå får anses ha en stabil grund för arbetet genom det gemensamma samverkansrådet. Samverkan och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter kan även skapa förutsättningar för myndigheterna att lära av varandra samt samordna och delta i varandras utbildningar och övriga aktiviteter. Strukturerat erfarenhetsutbyte kan också fungera som stöd för de personer som ansvarar för det interna arbetet med frågorna, vilket kan skapa ytterligare drivkraft när det gäller ett uppdrags genomslag i en organisation. 21 22 Statskontoret 2004:18, Statskontoret 2008:15 Statskontoret 2008:15 81 Finns det då skäl att anta att samverkan och erfarenhetsutbyte skapar bättre förutsättningar för ett framgångsrikt arbete mot diskriminering än kortare uppdrag och projekt? Det finns givetvis inget entydigt svar på den frågan, men Statskontorets bedömning är att denna form av samverkan, strukturerat erfarenhetsutbyte och samordning mellan myndigheter stärker varaktigheten och kontinuiteten i arbetet. Diskriminering – en fråga för personalavdelningen? En annan förklaring till att uppdragens genomslag varierar kan ha att göra med att regeringsuppdrag som berör frågor om diskriminering och mångfald vanligtvis handläggs av myndigheternas personalavdelningar och stödfunktioner. Myndigheternas arbete med uppdragen utgår därför vanligtvis från ett rekryterings- och kompetensutvecklingsperspektiv. Detta behöver givetvis inte vara någon nackdel då dessa områden ofta berörs av det efterföljande arbetet. Statskontoret har dock i ett antal rapporter konstaterat att detta kan leda till att arbetet mot diskriminering blir till en särfråga som har svårt att få utrymme i relation till kärnverksamheten. I utvärderingen av det regionala mångfaldsprojektet kunde Statskontoret till exempel konstatera att detta ledde till att arbetet med verksamhetsintegrering försvårades och att arbetets genomslag var beroende av personalavdelningens och ansvarig handläggares mandat. I de fall där mandatet var svagt och myndighetsledningen inte visade ett starkt stöd för arbetet kunde Statskontoret se att arbetet hade svårt att få genomslag i verksamheten. 23 Detta är även något som Statskontoret har sett prov på i föreliggande utvärdering. Uppdragets genomslag tycks dessutom vara personberoende i meningen att det i många fall krävs att den handläggare eller chef som ansvarar för frågorna driver dessa med stort engagemang. Statskontoret har i vissa fall sett prov på att detta kan väga upp ett svagt mandat och stöd från myndighetsledningen. Att genomslaget är beroende av engagerade och aktiva handläggare ställer också till problem då det leder till att det långsiktiga och kontinuerliga arbetet blir alltför personberoende och känsligt för omorganisationer. Ett exempel är att ingen av de åtgärder som fick genomslag i samband med Arbetsförmedlingens uppdrag 2002 har överlevt myndighetens omorganisation under 2008. 23 Statskontoret 2008:15, s. 65-66 82 5.4 Ett förstärkt arbete mot diskriminering Statskontoret har under senare år genom sina uppdrag samlat på sig iakttagelser, erfarenhet och kunskap om den statliga förvaltningens arbete med diskriminering, jämställdhet, mångfald och mänskliga rättigheter. I denna avslutande del gör Statskontoret därför ett antal reflektioner kring hur regeringens styrning kan utvecklas för att få till stånd ett långsiktigt och kontinuerligt utvecklingsarbete med diskrimineringsfrågorna. Statskontorets reflektioner berör bland annat förändringar och åtgärder som kan vidtas för att i framtiden skapa så goda förutsättningar som möjligt för att regeringens styrning ska få genomslag i myndigheternas verksamhet. Enligt Statskontoret finns det en rad insatser som kan vidtas för att säkerställa en sådan utveckling. Det rör sig framförallt om ett behov av att stärka, utveckla och tillämpa mål- och resultatstyrningens principer även när det gäller myndigheters arbete för att motverka och förebygga diskriminering. Därutöver finns det även anledning att utveckla en mer strategisk, långsiktig och enhetlig styrning av myndigheternas arbete med frågorna. Vidare bör tidsbegränsade uppdrag och projekt användas med försiktighet. En långsiktig styrning med fokus på mål och resultat Statskontoret har i tidigare sammanhang konstaterat att ramarna för myndigheternas arbete för att motverka och förebygga diskriminering finns tydligt angivna i lag och förordning. Därutöver använder sig regeringen också av en mängd andra styrmedel för att driva på myndigheternas utvecklingsarbete på området. Statskontoret menar dock att det utifrån detta finns skäl att renodla, samordna och förtydliga regeringens styrning på området så att olika former av särlösningar som särskilda uppdrag och enskilda projekt undviks. Regeringens styrning bör istället utformas så att den skapar ytterligare incitament för statsförvaltningen att leva upp till gällande lagstiftning och reglering på området. Statskontorets bedömning är därför att det finns behov av att stärka, utveckla och tillämpa mål- och resultatstyrningens principer även inom detta område. En mer renodlad användning av mål- och resultatstyrningens principer skulle, enligt Statskontoret, leda till långsiktighet och kontinuitet i myndigheternas arbete samtidigt som det 83 skulle sända en tydlig signal till myndigheternas ledning om frågornas betydelse och vikten av att dessa integreras i verksamheten. En väsentlig del av den traditionella mål- och resultatstyrningen handlar om frågor om uppföljning och utvärdering. Statskontoret har i förevarande utvärdering konstaterat att det i dag görs få utvärderingar av myndigheternas arbete för att förebygga och motverka diskriminering samt att de uppföljningar som genomförs är inriktade på genomförda och planerade åtgärder. För att en långsiktig och kontinuerlig utveckling på området ska komma till stånd menar Statskontorets att det behövs systematiska utvärderingar och att framtida uppföljningsinsatser fokuserar på resultat och effekter istället för genomförda och planerade åtgärder. Enligt Statskontoret finns det även behov av fler uppföljningar av medborgarnas kontakter och upplevelser av förvaltningen samt av myndigheternas interna strukturer, rutiner och arbetssätt. Statskontoret menar därför att i de framtida fall då myndigheter ges i uppdrag att upprätta och genomföra handlingsplaner och strategier mot diskriminering bör dessa åtföljas av tydliga krav på att myndigheterna återrapporterar och följer upp resultat och effekter av arbetet. I detta sammanhang är det dock viktigt att poängtera att en utveckling i riktning mot fler utvärderingar och uppföljningar som fokuserar på resultat sannolikt leder till ett behov av ökade resurser inom förvaltningen. Statskontoret anser att en mer resultatinriktad uppföljning för med sig två fördelar; för det första vet då regeringen och myndigheterna att man styr på rätt sätt och att de insatser och åtgärder som vidtas får avsedd effekt. För det andra leder en ökad fokusering på effekter och resultat till att de fall av diskriminering, trakasserier och kränkande särbehandling som förekommer i myndigheternas verksamhet uppmärksammas. Uppföljningar och utvärderingar bör dock ske med längre intervaller, så att de insatser som genomförs hinner få reell verkan. För att få till stånd ett mer målinriktat och effektivt arbete kan det även finnas anledning att se över hur regeringen och de statliga myndigheterna tar tillvara den kompetens som finns hos Diskrimineringsombudsmannen, i dess egenskap av en instans som granskar arbetsgivares förmåga att leva upp till lagstiftningens krav. Enligt Statskontorets bedömning kan den nya myndigheten genom sitt speciella mandat spela 84 en viktig roll för utvecklingen på området, särskilt genom dess rådgivande och metodutvecklande verksamhet. Tidsbegränsade uppdrag bör användas med försiktighet Statskontorets bedömning är att tidsbegränsade uppdrag och projekt inte är något lämpligt tillvägagångssätt om man vill få till stånd ett långsiktigt och kontinuerligt utvecklingsarbete med frågorna. Denna typ av uppdrag får snarare motsatt effekt då de ofta sätter ett område i fokus under en kortare period men så snart uppdraget, eller projektet, är avslutat och återrapporterat tenderar arbetet att läggas åt sidan och fokus flyttas till nya uppdrag och områden. Statskontoret menar därför att tidsbegränsade uppdrag och projekt, oavsett om de återfinns i regleringsbrev eller i särskilda uppdrag, bör användas med försiktighet. Kortare uppdrag och projekt kan användas i olika former av försöksverksamhet eller när man vill starta upp en utvecklingsprocess inom ett område. Därefter bör dock arbetet på ett eller annat sätt permanentas. Kontinuitet genom organisation och verksamhetsnytta Statskontoret menar vidare att denna rapport visar att det finns ett behov av fastare och mer ordnade former för samverkan och strukturerat erfarenhetsutbyte mellan myndigheter. Statskontoret har i ett antal tidigare rapporter sett prov på hur sådana former bidragit till att förbättra förutsättningarna för genomslag samt säkerställa långsiktighet och kontinuitet i arbetet. Det finns därför skäl att ytterligare undersöka möjligheterna till att en ökad samverkan och ett strukturerat erfarenhetsutbyte kommer till stånd inom statsförvaltningen. För att arbetet mot diskriminering ska få genomslag i en organisation krävs det också insikt om värdet av arbetet på alla nivåer inom organisationen. Det kan därför finnas anledning att i myndighetsdialogen anlägga ett förvaltningspolitiskt perspektiv på dessa frågor så att arbetet mot diskriminering kopplas samman med myndighetens förmåga att leva upp till de förvaltningspolitiska målen om rättsäkerhet, effektivitet och medborgarorientering. Kompetensutveckling för myndighetscheferna Som Statskontoret tidigare nämnt är sektorsövergripande frågor svårstyrda. Frågorna är komplexa och begreppen har i många fall visat sig vara öppna för olika tolkningar. I många fall har myndigheterna dess- 85 utom påpekat att det saknas nödvändig kunskap om hur frågorna påverkar verksamheten och därmed om hur de ska integreras i den ordinarie verksamheten. Statskontoret gör därför bedömningen att det är angeläget att utöver den traditionella mål- och resultatstyrningen använda andra medel för att styra utvecklingen på området. Ett sådant medel är att göra satsningar på utbildning och kompetensutveckling för myndighetschefer. Detta skulle till exempel kunna ske genom att frågor om diskriminering inkluderas i introduktionsutbildningen för myndighetschefer. I detta sammanhang bör även nämnas att det kan finnas anledning för regeringen att tydliggöra myndighetschefens ansvar för att arbetet integreras i verksamheten och att myndigheterna utvecklar interna strukturer för att hantera dessa frågor. 86 Bilaga 1 Uppdraget 87 88 89 90 Bilaga 2 Referenser Integrationsverket (2004): Staten som förebild. Integrationsverkets rapportserie 2004:04. Integrationsverket (2006): Verksamhetsintegrerat mångfaldsarbete. Integrationsverkets rapportserie 2006:01. Justitiedepartementet (2002): En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009. Skr. 2005/06:95. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (2000): Råd för myndigheternas arbete för etnisk mångfald och med mångfaldsplaner. 2000. Statens kompetens- och kvalitetsråd (2005), Kunskaps- och genomförande stöd. Etnisk och kulturell mångfald. Rapport 2005. Statskontoret (2004): Handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald Ett lämpligt verktyg för att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten? Rapport 2004:18. Statskontoret (2005): En effektivare jämställdhetspolitik. Rapport 2005:1. Statskontoret (2006): På tvären – Styrning av tvärsektoriella frågor. Rapport 2006:13. Statskontoret (2007): Myndigheters mångfaldsarbete. Delrapport 1. Rapport 2007:1. Statskontoret (2008): Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga rättigheter. Rapport 2008:15. Verket för förvaltningsutveckling (2006): Uppföljningsmodell för strategiskt, verksamhetsintegrerat arbete för etnisk och kulturell mångfald. Rapport 2006:06. 91 Bilaga 3 Statskontorets analysmodell Kartläggning och nulägesanalys Myndigheten har en definition av begreppet diskriminering och vet var i verksamheten diskriminering kan förekomma/förekommer? Myndigheten har genomfört nuläges- och/eller verksamhetsanalyser utifrån ett antidiskrimineringsperspektiv? Myndighetens planerade åtgärder har sin grund i en analys om vilka åtgärder som är relevanta för verksamheten? Myndigheten vet i vilken omfattning medarbetarna upplever sig som inkluderade/diskriminerade i organisationen? Myndigheten vet i vilken omfattning de som kommer i kontakt med myndigheten upplever sig som diskriminerade? Styrning Myndigheten har ställt upp kort- och långsiktiga mål för arbetet mot diskriminering och diskriminerande attityder? Myndighetens mål är tydligt preciserade och mätbara samt avgränsade i tid? Myndigheten har formulerat tydliga och mätbara åtgärder som syftar till att uppnå myndighetens antidiskrimineringsmål? Myndigheten har utarbetat rutiner och arbetssätt för att förebygga och motverka att diskriminering, trakasserier och kränkande särbehandling förekommer i myndighetens verksamhet? Ledning Cheferna på samtliga nivåer är aktivt delaktiga och drivande i antidiskrimineringsarbetet? Myndigheten har klart definierat, dokumenterat och kommunicerat hur ansvarsfördelningen ser ut när det gäller genomförandet av handlingsplanen/strategin mot diskriminering? Myndigheten kommunicerar och sprider kunskap om fördelningen av ansvaret inom myndigheten? Planering Av handlingsplanen/strategin och/eller till dessa knutna dokument framgår när olika åtgärder ska vidtas? 92 Långsiktighet Myndigheten följer kontinuerligt upp genomförandet av handlingsplanen/strategin och eventuella närliggande dokument? Myndigheten förvaltar och omsätter eventuella erfarenheter i konkreta åtgärder i syfte att förbättra antidiskrimineringsarbetet? Myndigheten samordnar arbetet med antidiskriminering med andra eventuella närliggande uppdrag? Myndigheten vidtar andra åtgärder för att säkerställa långsiktigheten i arbetet? 93 94 Bilaga 4 Intervjuförteckning Namn Organisation Märit Borgström Ulrika Johansson Marie Ek Thorbjörn Andersson Anneli Joyce Jenny Olausson Paki Holvander Pia Müller Peter Brodd Margareta Sandholm Maud Pihlqvist Birgitta Mekibes Heléne von Granitz Jenny Sjökvist Margareta Skoglund Anna Delsol Anne Chatrine Älgevik Ulla Karin Fyhr-Landgren Helena Bassett Anne Svensson Gunilla Nilsson Sofia Eugenzon-Persbeck Göran Ferm Monica Dahlbom Irma Sjödin Johanna Andersson Christina Hvirf Martin Sievers Lars Carlsson Jämställdhetsombudsmannen (JämO) Jämställdhetsombudsmannen (JämO) Diskrimineringsombudsmannen (DO) Handikappombudsmannen (HO) Handikappombudsmannen (HO) Handikappombudsmannen (HO) Södertälje kommun Rikspolisstyrelsen Åklagarmyndigheten Åklagarmyndigheten Åklagarmyndigheten Handisam Handisam Försvarshögskolan Totalförsvarets pliktverk Försvarsmakten Kriminalvården Kriminalvården Kriminalvården Kriminalvården Kriminalvården Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen Domstolsverket Domstolsverket Domstolsverket Domstolsverket Domstolsverket Homo-, bi- och transpersoner i Försvaret (HoF) 95 96