Handlingsplaner och strategier mot diskriminering

2009:4
Handlingsplaner och
strategier mot
diskriminering
Ett verktyg för att stärka myndigheters
arbete mot diskriminering?
MISSIV
DATUM
DIARIENR
2009-03-11
2008/205-5
ERT DATUM
ER BETECKNING
2008-08-28
IJ2008/1713/DISK
Regeringen
Integrations- och jämställdhetsdepartementet
103 33 Stockholm
Uppdrag att utvärdera genomförandet av strategier
eller handlingsplaner mot diskriminering eller
diskriminerande attityder
Regeringen gav i augusti 2008 Statskontoret i uppdrag att utvärdera
genomförandet av de strategier och handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder som Arbetsmarknadsstyrelsen
(numera Arbetsförmedlingen), Domstolsverket, Kriminalvården,
Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Försvarshögskolan,
Försvarsmakten samt Totalförsvarets pliktverk tagit fram mellan åren
2002 och 2004
Statskontoret överlämnar härmed rapporten Handlingsplaner och
strategier mot diskriminering – Ett verktyg för att stärka myndigheters
arbete mot diskriminering? (2009:4).
Generaldirektör Yvonne Gustafsson har beslutat i detta ärende.
Utredningschef Mikael Halápi och utredare Martin Johansson,
föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen.
Yvonne Gustafsson
Martin Johansson
POSTADRESS:
FAX:
Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00.
08-791 89 72 [email protected] www.statskontoret.se
Innehåll
Sammanfattning
1
1.1
1.2
1.3
1.4
2
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.4
3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.4
Inledning
Statskontorets uppdrag att utvärdera genomförandet av
handlingsplaner och strategier mot diskriminering
Utvärderingens genomförande
Avgränsningar
Rapportens disposition
Uppdrag att upprätta strategier för att motverka
diskriminerande attityder inom det militära försvaret
Regeringens uppdrag till myndigheterna
Strategins innehåll och myndigheternas arbete med
uppdraget
Uppdragets betydelse för myndigheternas arbete
Kartläggning och nulägesanalys
Styrning, ledning och planering
Långsiktighet
Sammanfattande iakttagelser
Uppdrag om att upprätta kompetensstrategier i
diskrimineringsfrågor
Regeringens uppdrag till myndigheterna
Strategiernas innehåll och myndigheternas arbete med
uppdraget
Uppdragets betydelse för myndigheternas arbete
Kartläggning och nulägesanalys
Styrning, ledning och planering
Långsiktighet
Sammanfattande iakttagelser
7
13
13
14
19
20
23
23
24
25
26
27
35
38
41
41
42
45
45
47
52
54
5
4
4.1
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.4
5
5.1
5.2
5.3
5.4
Arbetsmarknadsverkets uppdrag om åtgärder för
att motverka diskriminering
Regeringens uppdrag till myndigheten
Handlingsplanens innehåll och myndighetens arbete
med uppdraget
Uppdragets betydelse för myndighetens arbete
Kartläggning och nulägesanalys
Styrning, ledning och planering
Långsiktighet
Sammanfattande iakttagelser
Att styra genom uppdrag – sammanfattande
bedömning
Handlingsplanernas och strategiernas innehåll och
inriktning
Uppdragens genomslag varierar
Varför så stora skillnader i genomslag?
Ett förstärkt arbete mot diskriminering
57
57
59
60
60
62
66
68
71
71
72
76
83
Bilagor
1
2
3
4
6
Uppdraget
Referenser
Statskontorets analysmodell
Intervjuförteckning
87
91
92
95
Sammanfattning
Bakgrund och syfte
I januari 2002 fick Arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag av regeringen
att vidta åtgärder för att motverka diskriminering i arbetsförmedlingarnas verksamhet. Ett liknande uppdrag gavs i maj 2003 till Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten,
där dessa myndigheter ålades att utarbeta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor. Slutligen gav regeringen i januari 2004 i uppdrag till
Försvarsmakten, Pliktverket och Försvarshögskolan att gemensamt
upprätta strategier för att motverka ogynnsamma attityder inom det
militära försvaret.
Statskontoret har på regeringens (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) uppdrag utvärderat dessa myndigheters arbete med att
ta fram och genomföra handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Syftet med utvärderingen har varit att få en bild av inriktningen
och innehållet i myndigheternas handlingsplaner och strategier samt
om och hur dessa har omsatts till åtgärder som lett till förändringar i
myndigheternas verksamhet. Statskontoret har också, i jämförelse med
myndighetens tidigare uppdrag om antidiskriminerings- och mångfaldsarbete, bedömt vilket eller vilka regeringsuppdrag som fått störst
genomslag i myndigheternas långsiktiga arbete med frågorna.
Myndigheternas arbete med uppdragen
Samtliga av de utarbetade strategierna och handlingsplanerna har omfattat åtgärder och insatser på områdena information, rekrytering,
utbildning, samverkan och uppföljning. Dessa åtgärder har i sin tur
genomförts helt, delvis eller inte alls. Statskontoret kan konstatera att
det finns stora skillnader mellan myndigheterna i frågan om hur man
har valt att lägga upp arbetet med uppdragen. Statskontoret gör även
bedömningen att det främst är inom utbildningsområdet som uppdragen har haft betydelse för myndigheternas arbete mot diskriminering.
7
Innehåll och inriktning på myndigheternas arbete
De tre myndigheterna inom försvarsområdet valde att samordna sina
insatser inom ett samverkansråd. Rådet är i dag ett bestående organ
vars arbete i allt högre utsträckning har kommit att bli orienterat mot
samordning av praktiska insatser. Dessa insatser finns i huvudsak inom
områdena rekrytering, utbildning och information. Samarbetet mellan
myndigheterna tar främst sikte på samordning av centrala riktlinjer i
jämställdhets- och likabehandlingsfrågor.
Myndigheterna inom rättsväsendet har arbetat på olika sätt när det
gäller genomförandet av uppdraget. Inom några av myndigheterna
fungerade de utarbetade strategierna under en kortare period som
riktlinjer och stöd för det regionala och lokala arbetet mot diskriminering, men i de flesta fall har arbetet med strategiernas genomförande
avbrutits i förtid eller inordnats i myndigheternas planenliga arbete för
att främja mångfald. Samtliga av de fyra myndigheternas strategier
omfattade satsningar på utbildning och kompetensutveckling. Statskontoret bedömer att det är inom dessa områden som huvuddelen av
arbetet har genomförts.
Inom Arbetsmarknadsverket ledde 2002 års uppdrag till att det skapades en mer enhetlig struktur inom verket, i och med att samtliga länsarbetsnämnder ålades att genomföra insatser på mångfaldsområdet
enligt en särskild mall. I övrigt gav uppdraget upphov till ett antal
utbildningsinsatser, däribland en webbaserad mångfaldsutbildning som
samtliga anställda skulle genomgå samt ett samarbete med diskrimineringsombudsmännen i utbildningsfrågor. Verkets arbete med 2002
års uppdrag ersattes dock av andra efterföljande handlingsplaner.
Samordning med närliggande uppdrag
Myndigheternas arbete med uppdraget har i vissa fall samordnats med
andra närliggande uppdrag och interna projekt. Statskontoret kan dock
inte peka på några direkta synergieffekter med anledning av detta. I
några fall har arbetet med uppdragen helt inordnats i andra pågående
uppdrag och det planenliga jämställdhets- och mångfaldsarbetet. I
dessa fall har uppdraget inte lett till ett mer omfattande arbete med
dessa frågor utöver de redan planerade satsningarna.
8
Myndigheterna inom försvarsområdet nyttjar samverkansrådet som ett
forum för erfarenhetsutbyte. Detta gör att man kan föra upp myndighetsinterna projekt till denna övergripande nivå. De myndighetsinterna
uppdragen förblir formellt en fråga för respektive myndighet, men det
faktum att man kan diskutera myndighetsinterna frågor inom rådet
bidrar till ett ökat informellt erfarenhetsutbyte.
Uppdragens genomslag i myndigheternas
arbete
Uppdragens genomslag i de åtta myndigheternas arbete mot diskriminering bedöms i denna rapport utifrån en analysmodell som bygger på
samlade erfarenheter från bland annat Integrationsverket, Verket för
förvaltningsutveckling och Diskrimineringsombudsmannen. I modellen ingår tre moment: kartläggning och analys; styrning, ledning och
planering samt långsiktighet. Statskontorets bedömning om hur stort
genomslag ett uppdrag har fått i en myndighets verksamhet grundas
dels i huruvida myndigheten har genomfört de åtgärder som den har
åtagit sig att genomföra och dels om dessa vidtagna åtgärder har medfört förändringar i myndighetens arbetssätt. De vidtagna åtgärderna
syftar i sin tur oftast till att uppnå ett visst långsiktigt mål. För att åtgärden ska ha fått genomslag enligt Statskontorets definition är det
dock inte nödvändigt att detta slutliga mål har hunnit bli uppnått.
Liten påverkan på myndigheternas arbete
Statskontorets bedömning är att uppdragen inte har fått något omfattande genomslag när det gäller myndigheternas arbete med kartläggningar och nulägesanalyser. I de fall där myndigheternas strategier har
innehållit åtgärder och insatser som har syftat till att få till stånd en
förbättrad uppföljning med omfattande kartläggningar har endast ett
fåtal av dessa aviserade insatser realiserats.
Även när det gäller frågan om myndigheternas styrning, ledning och
planering av arbetet mot diskriminering kan Statskontoret i de flesta
fallen konstatera att handlingsplanerna och strategierna inte har bidragit till någon omfattande utveckling. Merparten av handlingsplanerna
och strategierna har omfattat åtgärder som har syftat till att få till stånd
förändringar inom ledning och ansvarfördelning. Dessa åtgärder har
9
dock endast undantagsvis fått genomslag i myndigheternas verksamhet. Endast i fallet med myndigheterna inom försvarsområdet har det
skett bestående förändringar inom dessa områden. Myndigheterna har,
enligt Statskontoret, inom ramen för samverkansrådets arbete utvecklat
sitt arbete i riktning mot ett mer praktiskt och behovsorienterat arbete. I
samtliga myndigheter har dock uppdragen lett till en ökad uppmärksamhet kring frågorna och satsningar på utbildning och kompetensutveckling på central, regional och lokal nivå.
Varierande framgångar med avseende på långsiktighet
Genomgången av myndigheternas arbete med uppdragen visar även på
att det finns stora skillnader mellan myndigheterna när det gäller
frågan om långsiktighet och kontinuitet i arbetet. Endast ett av de tre
uppdragen lever vidare än i dag; de tre myndigheterna inom försvaret
bedriver fortfarande sitt arbete inom samverkansrådet. I merparten av
de övriga myndigheterna kan Statskontoret konstatera att det arbete
som bedrivs inom myndigheterna i dag inte har direkta kopplingar till
de ursprungliga handlingsplanerna och strategierna. Exempelvis har de
flesta av Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser, som infördes med
anledning av 2002 års uppdrag, i dag blivit avvecklade. När det gäller
myndigheterna inom rättsväsendet bedömer Statskontoret att deras
uppdrag endast har haft marginell betydelse för arbetet med dessa
frågor. Det är istället andra, generella krav som förekommer i lagstiftningen på området, som har varit en utgångspunkt för arbetet mot
diskriminering i myndigheterna inom rättsväsendet.
Varför skillnader i genomslag?
En möjlig förklaring till varför uppdrag om antidiskriminering får olika
stort genomslag i olika myndigheter kan vara att det rör sig om sektorsövergripande frågor där relationen till myndigheternas kärnverksamhet
inte alltid är tydlig. Uppdragen riskerar därför ofta att behandlas som
en särfråga inom verksamheten. Andra möjliga förklaringar kan vara
skillnader i regeringens styrning, uppdragens utformning och myndighetsdialogen. Statskontoret har även funnit att de uppföljningar som
har gjorts av antidiskrimineringsuppdrag, och övriga närliggande uppdrag inom andra myndigheter, oftast är inriktade på genomförda och
planerade åtgärder och inte effekterna av dessa åtgärder vilket också
skulle kunna förklara skillnader i genomslag mellan olika uppdrag.
10
Reflektioner kring en utvecklad styrning
I rapportens avslutande del (5.4) gör Statskontoret, med bakgrund i
denna utvärdering, och myndighetens tidigare rapporter som avhandlar
sektorsövergripande frågor, en avslutande reflektion kring hur regeringens styrning av myndigheternas arbete mot diskriminering kan
utvecklas:
•
Statskontoret finner att det finns anledning att ytterligare renodla,
samordna och förtydliga mål- och resultatstyrningen så att olika
former av särlösningar som särskilda uppdrag eller projekt undviks.
•
Framtida uppföljningar och utvärderingar av myndigheters arbete
för att förebygga och motverka diskriminering bör utformas så att
de fokuserar på resultat och effekter istället för genomförda och
planerade åtgärder.
•
Statskontoret bedömer att det finns anledning att ytterligare utveckla formerna för ett strukturerat erfarenhetsutbyte mellan myndigheter i frågor som gäller jämställdhets- och mångfaldsarbete.
•
Statskontoret gör vidare bedömningen att det är angeläget att satsa
på utbildning och kompetensutveckling för myndighetschefer.
•
Slutligen finner Statskontoret att tidsbegränsade uppdrag och
projekt, oavsett om de återfinns i regleringsbrev eller i särskilda
uppdrag, bör användas med försiktighet.
11
12
1
Inledning
Regeringens långsiktiga mål för arbetet med mänskliga rättigheter
finns uttryckta i den nationella handlingsplanen för de mänskliga
rättigheterna 2006–2009. 1 I handlingsplanen konstateras bland annat
att staten bör vara en förebild för likabehandling i samhället, varför det
är av yttersta vikt att säkerställa att diskriminering inte förekommer
inom de statliga myndigheterna eller de statligt ägda bolagen. Med
bakgrund i bland annat detta ställningstagande gavs ett antal statliga
myndigheter i uppdrag att upprätta antidiskrimineringsstrategier. Strategierna kommer att utvärderas när de har varit i kraft i tre år inom
respektive myndighet.
Som framgår av den nationella handlingsplanen för de mänskliga
rättigheterna har dock åtta statliga myndigheter sedan tidigare haft i
uppdrag att upprätta strategier och handlingsplaner mot diskriminering.
Som ett led i arbetet med, och uppföljningen av, den nationella handlingsplanen och det arbete som bedrivs inom ramen för denna plan fick
Statskontoret i augusti 2008 regeringens (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) uppdrag att utvärdera dessa myndigheters arbete
med att ta fram och genomföra handlingsplaner och strategier mot
diskriminering.
1.1
Statskontorets uppdrag att utvärdera
genomförandet av handlingsplaner och
strategier mot diskriminering
Myndigheterna som ingår i Statskontorets utvärdering är Arbetsmarknadsstyrelsen (nuvarande Arbetsförmedlingen), Domstolsverket,
Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Totalförsvarets pliktverk. Samtliga
dessa myndigheter fick mellan åren 2002 till 2004 i uppdrag av regeringen att utarbeta och genomföra handlingsplaner, strategier och
åtgärder mot diskriminering.
1
Skr. 2005/06:95
13
Utvärderingen ska belysa innehållet och inriktningen i myndigheternas
strategier samt om och hur dessa har omsatts i åtgärder som lett till
förändringar i myndigheternas verksamhet. Vidare ska utvärderingen
belysa hur långsiktigheten i arbetet har säkerställts och om de myndigheter som har haft flera uppdrag inom området mänskliga rättigheter,
antidiskriminering och mångfald har samordnat arbetet med dessa uppdrag.
Statskontoret ska vidare, med beaktande av myndighetens övriga regeringsuppdrag kring mångfalds- och antidiskrimineringsarbete, så långt
det är möjligt bedöma vilket eller vilka uppdrag som har fått störst
genomslag i myndigheternas långsiktiga utvecklingsarbete i dessa
frågor.
1.2
Utvärderingens genomförande
Statskontorets utvärdering har utgått från de handlingsplaner och strategier som de berörda myndigheterna utarbetade under åren 2002 till
2004. Från samtliga myndigheter har Statskontoret begärt in policyoch styrdokument gällande jämställdhets- och mångfaldsarbetet, såsom
likabehandlings-, jämställdhets- och mångfaldsplaner, riktlinjer för
arbete mot diskriminering, trakasserier och kränkande särbehandling
samt arbetsmiljöhandböcker. För att kartlägga myndigheternas styrning, ledning och planering samt uppföljning av arbetet med att ta fram
och genomföra planer och strategier har Statskontoret också begärt in
verksamhetsplaner och årsredovisningar för åren 2002 till 2007 samt
eventuella uppföljningar och utvärderingar av strategiernas och handlingsplanernas genomförande. Därutöver har Statskontoret begärt in
dokumentation rörande myndigheternas arbete med rekrytering, utbildning och kompetensutveckling samt medarbetar- och brukarundersökningar. 2 Materialet har samlats in löpande under hösten 2008 och
har i några fall kompletterats under januari och februari 2009.
Statskontoret har vidare genomfört intervjuer med ansvariga för jämställdhets- och mångfaldsarbetet vid myndigheterna. Statskontoret har
även intervjuat de personer som varit ansvariga för att ta fram de
ursprungliga handlingsplanerna och strategierna. På grund av pensions2
I Kriminalvårdens fall rör det sig om så kallade klientundersökningar.
14
avgångar och avslutade anställningar har det i vissa fall inte varit möjligt att genomföra dessa intervjuer.
I de fall en myndighet har (eller har haft) en regional organisation har
Statskontoret valt att samla in material som även täcker dessa delar av
arbetet mot diskriminering. Anledningen till detta är att merparten av
planerna och strategierna har omfattat åtgärder och insatser riktade mot
den regionala och lokala organisationen. Dessutom genomförs stora
delar av arbetet för att förebygga och motverka diskriminering regionalt och lokalt, även om mångfaldsplaner och riktlinjer för arbetet vanligtvis utarbetas centralt. Statskontoret har därför låtit de ansvariga för
mångfalds- och jämställdhetsarbetet vid Kriminalvårdens regionkontor
och de regionala polismyndigheterna svara på en enkät om hur de bedriver arbete mot diskriminering och vilket genomslag de centralt
framtagna handlingsplanerna och strategierna har fått i arbetet mot
diskriminering.
När det gäller domstolsväsendet och Åklagarmyndigheten har Statskontoret genomfört telefonintervjuer med 35 domstolar och tio åklagarkamrar. Intervjuer har också genomförts med representanter för ett
urval av de förband, skolor och utbildningscentrum som ingår i Försvarsmaktens organisation, samt med chefer för ett antal av Försvarshögskolans enheter och Pliktverkets avdelnings- och regionkontor.
Därutöver har Statskontoret genomfört intervjuer med de personer
inom dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen som hade ansvar för genomförandet av verkets uppdrag centralt samt med ett urval av de dåvarande länsarbetsnämndernas ansvariga för uppdragets genomförande
regionalt.
I samband med kartläggningen av uppdraget till Försvarshögskolan,
Försvarsmakten och Pliktverket har Statskontoret också deltagit vid ett
möte för myndigheternas gemensamma samverkansråd för jämställdhet
och mot diskriminering.
Utöver detta har representanter från Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), Handikappombudsmannen
(HO) och Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam)
intervjuats. Dessa intervjuer har främst gjorts i förberedande syfte och
för att få myndigheternas syn på den analysmodell som Statskontoret
15
har utvecklat för detta uppdrag. I samband med utvärderingen har
Statskontoret också kartlagt de anmälningar som har gjorts till ombudsmannamyndigheterna mot de berörda myndigheterna under åren
2002 till 2008.
Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av Martin
Johansson, projektledare, och Nejra Milisic. I utredningen har insatser
även gjorts av David Ekbäck och Erika Johansson.
En modell för analys av myndigheters arbete mot diskriminering
Ett metodproblem i utvärderingen har varit att Statskontoret saknat s.k.
ingångsvärden för myndigheternas arbete mot diskriminering. Det har
inte funnits någon heltäckande information och samlad kunskap om
hur myndigheternas arbete mot diskriminering såg ut innan de fick i
uppdrag att fram och genomföra handlingsplaner och strategier mot
diskriminering. Detta metodproblem har försämrat förutsättningarna
för att besvara frågan om handlingsplanernas och strategiernas genomslag i, och betydelse för, myndigheternas arbete mot diskriminering.
För att så långt det är möjligt kompensera för detta metodproblem har
Statskontoret utarbetat en analysmodell som ett stöd i bedömningen av
var i arbetet myndigheterna befinner sig i dag och vad uppdragen om
att upprätta och genomföra handlingsplaner och strategier mot diskriminering har fått för genomslag i myndigheternas arbete mot diskriminering.
Statskontorets utgångspunkt i detta arbete har varit den modell som
Integrationsverket arbetade fram i samband med att myndigheten
granskade myndigheters arbete med att inkorporera de integrationspolitiska målen i sina verksamheter 2004 och 2006 3 . Till Integrationsverkets modell har Statskontoret sedan lagt till moment och frågeställningar från den modell för ökad etnisk och kulturell mångfald som
Statens kompetens- och kvalitetsråd (KKR) arbetade fram 4 under 2005
och den uppföljningsmodell för verksamhetsintegrerat mångfaldsarbete
3
Integrationsverket, Staten som förebild, Integrationsverkets rapportserie 2004:04 och
Integrationsverket, Verksamhetsintegrerat mångfaldsarbete, Integrationsverkets rapportserie 2006:01.
4
Statens kompetens- och kvalitetsråd, Kunskaps- och genomförande stöd. Etnisk och
kulturell mångfald, 2005.
16
som Verket för förvaltningsutveckling (Verva) utvecklade 5 2006. Därutöver har även Ombudsmannen mot etnisk diskriminerings råd för
myndigheters arbete för etnisk mångfald 6 från 2000 varit vägledande
för arbetet.
Av dessa rapporter om statliga myndigheters arbete för att främja
mångfald samt förebygga och motverka diskriminering framgår att ett
verksamhetsintegrerat arbetssätt är nödvändigt för att arbetet ska få
genomslag i verksamheten. Med ett verksamhetsintegrerat arbetssätt
avses att myndigheterna vid utformandet och genomförandet av sin
verksamhet beaktar ett diskrimineringsperspektiv. Det vill säga att
myndigheten beaktar hur verksamheten påverkar att lika rättigheter,
möjligheter och skyldigheter tillkommer alla i samhället. Analysmodellen utgår från detta antagande och bygger på ett antal moment
och frågeställningar som ska belysa om myndighetens arbete mot
diskriminering kan sägas bedrivas verksamhetsintegrerat eller inte.
I analysmodellen ingår momenten: kartläggning och analys; styrning,
ledning och planering samt långsiktighet. Varje moment omfattar ett
antal frågeställningar som ska belysa på vilket sätt som myndigheten
bedriver sitt arbete och hur uppdragen har bidragit till att utveckla
myndigheternas arbete mot diskriminering. 7
Kartläggning och analys
Kartläggning och analys av verksamheten utifrån ett diskrimineringsperspektiv krävs för att myndigheterna ska ha kunskap om på vilket
sätt verksamheten bidrar respektive inte bidrar till att alla i samhället
har lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter. Som ett första
moment i modellen belyser Statskontoret därför om och hur myndigheterna kontinuerligt och systematiskt arbetar med kartläggningar och
analyser för att upptäcka i vilka delar av verksamheten som diskriminering förekommer eller kan förekomma. Det kan till exempel handla
om kartläggningar och analyser av såväl styrdokument, arbetssätt och
rutiner som om medarbetare och allmänhet upplever sig ha blivit
diskriminerade i sina kontakter med myndigheten. Därutöver belyser
5
Verket för förvaltningsutveckling, Uppföljningsmodell för strategiskt, verksamhetsintegrerat arbete för etnisk och kulturell mångfald, 2006:06.
6
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Råd för myndigheternas arbete för etnisk
mångfald och med mångfaldsplaner, 2000.
7
För en fullständig redogörelse för modellens frågeställningar se bilaga 3.
17
Statskontoret även om mål och åtgärder inom området utgår från dessa
kartläggningar och analyser.
Styrning, ledning och planering
Ett andra moment för att belysa myndigheternas arbete mot diskriminering är myndigheternas styrning, ledning och planering av detta
arbete. Analysmodellen fokuserar därför på hur ansvaret för arbetet
mot diskriminering är fördelat inom myndigheten, vilka mål och åtgärder som myndigheterna ställer upp för sitt arbete samt om mål och
åtgärder är preciserade, mätbara och avgränsade i tid. Analysen behandlar också de handlingsplaner och strategier som myndigheterna
arbetat fram på området samt myndigheternas rutiner och arbetssätt.
När det gäller frågan om planering belyser modellen även om det av
planer och strategier framgår när olika insatser och åtgärderna ska
vidtas eller vara genomförda.
Långsiktighet
Modellen omfattar ett tredje och avslutande moment som belyser hur
myndigheterna arbetar för att säkerställa långsiktigheten i arbetet.
Detta moment innehåller därför frågor om myndigheternas uppföljning
och utvärdering av arbetet samt om och hur myndigheterna förvaltar
och omsätter eventuella erfarenheter i konkreta åtgärder med syfte att
förbättra arbetet mot diskriminering. Analysmodellen fokuserar även
på vilka åtgärder som myndigheterna vidtagit för att säkerställa långsiktighet och kontinuitet i arbetet. Här belyser Statskontoret bland
annat om myndigheterna har byggt upp strukturer som är oberoende av
de personer som för tillfället arbetar med eller har ansvar för diskrimineringsfrågor vid myndigheten. Det kan till exempel röra sig om att
myndigheten har skapat olika former av forum för diskussion, avstämning och uppföljning eller att man valt att inkorporera diskrimineringsfrågor i myndighetens olika utbildningar.
När har ett uppdrag fått genomslag?
När Statskontoret bedömer om ett visst uppdrag har fått genomslag i en
myndighets verksamhet görs detta utifrån en tanke om förändringsoch utvecklingsarbete som en sammanhängande kedja av mål, åtgärder
och resultat med ett antal mellanliggande led. Ett uppdrags genomslag
kan därför bedömas stegvis, även om det slutliga målet inte är uppnått.
En anledning till att Statskontoret valt att studera uppdragens genom-
18
slag på detta sätt är det rör sig om ett långsiktigt förändrings- och utvecklingsarbete där det kan ta tid innan det är möjligt att iaktta resultat
och effekter. Genomslag i form av förändringar i arbetssätt, rutiner och
verksamheten kan dock studeras i ett tidigare skede. Statskontoret
menar att den typ av förändringar som studeras i denna rapport ska
betraktas som nödvändiga förutsättningar för framtida resultat och
effekter. För att ett uppdrag ska sägas ha fått genomslag krävs därmed
inte att det övergripande syftet och målet med uppdraget är uppnått,
utan det räcker att en eller flera åtgärder har lett till förändringar i myndighetens verksamhet som syftar till att det övergripande målet kan
uppnås längre fram i kedjan.
1.3
Avgränsningar
Med anledning av att det dels saknas tidigare kartläggningar av förekomst av diskriminerande attityder vid de myndigheter som omfattas
av utvärderingen och dels de validitetsproblem som är förknippade
med att mäta attityder har Statskontoret valt att avstå från att göra
någon kartläggning av förekomst av diskriminerande attityder vid de
berörda myndigheterna. Statskontoret har istället valt att fokusera uppdraget till de nyckelområden och åtgärder som lyfts fram i myndigheternas handlingsplaner och strategier. Utifrån dessa har Statskontoret
sedan följt upp genomförandet av åtgärder och insatser för att se på
vilket sätt dessa har påverkat myndigheternas arbete mot diskriminering. Den slutliga bedömningen av uppdragens genomslag har sedan
gjorts utifrån en sammanvägning av analysmodellens tre moment.
Vissa avgränsningar har gjorts när det gäller vilka delar av de berörda
myndigheternas organisation som täcks av utvärderingen. I och med att
regeringsuppdragen riktades till myndigheternas centrala nivå har
Statskontoret i huvudsak fokuserat på det arbete som bedrivits centralt
inom myndigheterna. Av detta följer att Statskontoret gjort vissa urval
när det gäller det regionala och lokala arbetet.
När det gäller den del av uppdraget som omfattat Arbetsmarknadsstyrelsen (Arbetsförmedlingen) har myndighetens omorganisation 8 under
2008 medfört metodproblem. Det har till exempel varit problematiskt
8
Den 1 januari 2008 gick Arbetsmarknadsstyrelsen och de 21 länsarbetsnämnderna
upp i enmyndigheten Arbetsförmedlingen.
19
att klarlägga hur arbetet med uppdraget organiserades inom myndigheten då de personer som tidigare ansvarade för uppdraget och arbetet
mot diskriminering i dag har gått över till andra arbetsuppgifter eller
lämnat organisationen. I vissa fall har det därför inte varit möjligt att
kartlägga hur länsarbetsnämnderna arbetat utifrån handlingsplanen. Då
Arbetsmarknadsstyrelsen dessutom har bytt både namn och inriktning
på sitt arbete mot diskriminering vid ett flertal tillfällen under åren
2002 till 2007 har det varit svårt att identifiera och samla in all relevant
dokumentation kring de åtgärder som specifikt kan kopplas till 2002
års uppdrag. Dessa metodproblem har lett till att Statskontoret valt att
avgränsa utvärderingen i denna del till 2002 års handlingsplan och till
hur Arbetsmarknadsverket och fem länsarbetsnämnder har arbetat utifrån planen.
1.4
Rapportens disposition
Rapporten är strukturerad efter de tre regeringsuppdragen. Kapitlen 2–
4 utgör rapportens empiriska del och innehåller en analys av de enskilda uppdragen till myndigheterna. Dispositionen är likartad; kapitlen
inleds med en beskrivning av regeringsuppdragen och regeringens styrning av myndigheternas arbete med mångfald och diskriminering. Därefter följer en beskrivning av hur myndigheterna har organiserat arbetet med uppdraget och strategiernas innehåll och inriktning. Huvuddelen av empirikapitlen ägnas åt Statskontorets analys av myndigheternas arbete med att förebygga och motverka diskriminering i den egna
verksamheten och vilken betydelse de aktuella uppdragen har haft för
detta arbete. Dessa delar är strukturerade utifrån analysmodellens tre
moment. Avslutningsvis gör Statskontoret en sammanfattande bedömning av uppdragens genomslag i myndigheternas arbete mot diskriminering.
I kapitel 2 behandlas uppdraget till Försvarshögskolan, Försvarsmakten
och Totalförsvarets pliktverk att motverka ogynnsamma attityder inom
det militära försvaret. Kapitel 3 behandlar uppdraget till Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten
att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor, medan kapitel
4 behandlar uppdraget till Arbetsmarknadsstyrelsen (Arbetsförmedlingen) att vidta åtgärder för att motverka diskriminering i myndighetens verksamhet.
20
Rapporten avslutas med ett kapitel där samtliga tre regeringsuppdrag
och uppdragens betydelse för utvecklingen av myndigheternas arbete
mot diskriminering analyseras. I detta kapitel gör Statskontoret även en
bedömning, utifrån utvärderingen och myndighetens tidigare uppdrag
kring mångfalds- och diskrimineringsfrågor, av vilken typ av uppdrag
som fått störst genomslag i myndigheternas långsiktiga utvecklingsarbete med dessa frågor. Avslutningsvis belyses vilka styrkor respektive svagheter som är förknippade med olika sätt att styra myndigheternas arbete för att förebygga och motverka diskriminering.
21
22
2
Uppdrag att upprätta strategier för
att motverka diskriminerande
attityder inom det militära försvaret
2.1
Regeringens uppdrag till myndigheterna
I januari 2004 gav regeringen i uppdrag till Försvarsmakten, Totalförsvarets pliktverk (Pliktverket) och Försvarshögskolan att tillsammans
upprätta strategier för att motverka ogynnsamma attityder inom det
militära försvaret. En utgångspunkt för strategierna skulle vara att integrera arbetet i myndigheternas reguljära verksamhet.
Uppdraget till Försvarsmakten och Pliktverket syftade i första hand till
att säkerställa ett gott bemötande av mönstrande och värnpliktiga personer. Strategin skulle även användas som ett stöd vid förekomst av
diskriminering och innehålla en plan för hur såväl chefer som andra
nyckelpersoner skulle få tillräckliga kunskaper om jämställdhets- och
diskrimineringsfrågor. Den strategi som Försvarsmakten uppdrogs att
upprätta tillsammans med Försvarshögskolan syftade till att utveckla
ledarskapet inom det militära försvaret för att därigenom bidra till en
arbetsmiljö som främjar jämställdhet och ökad mångfald. Strategin
skulle därför innehålla en plan för hur chefer på alla nivåer inom det
militära försvaret skulle få tillräckliga kunskaper om jämställdhets- och
diskrimineringsfrågor för att bli goda ledare. Strategin skulle även vara
ett stöd för myndigheterna då de vidtar åtgärder vid förekomst av
kränkande handlingar.
Myndigheternas uppdrag kompletterades i september 2004. Regeringen upprepade i samband med denna komplettering målen för de två
uppdragen, med tillägget att det skulle finnas en tidplan för det fortsatta arbetet och dess delmål.
Sedan uppdraget lämnades har myndigheternas regleringsbrev innehållit krav på återrapportering av såväl det specifika uppdraget som
deras övriga jämställdhets- och mångfaldsarbete. Utöver de översiktliga redovisningarna av uppdraget som finns i myndigheternas årsredovisningar har representanter för myndigheterna haft årliga träffar med
23
Försvarsdepartementet för att avrapportera uppdraget. I och med att
Försvarshögskolan numera är en statlig högskola, sorterar högskolan
under Utbildningsdepartementet. I högskolans senaste regleringsbrev
återfanns inte något återrapporteringskrav rörande myndigheternas
gemensamma antidiskrimineringsarbete.
2.2
Strategins innehåll och myndigheternas
arbete med uppdraget
Myndigheternas arbete med att ta fram strategierna inleddes med fem
arbetsmöten. Vid dessa möten medverkade, förutom representanter för
de tre myndigheterna, även ombud från DO, JämO, HomO, Värnpliktsrådet samt Styrelsen för Psykologiskt Försvar. Vid dessa möten framkom att kunskapen om och synen på jämställdhet och diskrimineringsfrågor varierade mellan de tre myndigheterna. Försvarsmakten hade
hunnit längre än de övriga myndigheterna i sitt jämställdhetsarbete.
Myndigheterna var eniga om att kunskapen om jämställdhet och
diskrimineringsfrågor behövde öka och att det fanns ett behov av ökad
samsyn i dessa frågor. Utifrån detta enades myndigheterna om att bilda
ett gemensamt samverkansråd för jämställdhet och mot diskriminering.
Samverkansrådet skulle vara ett verktyg för att uppnå en gemensam
syn i frågorna och underlätta samordning av åtgärder mellan myndigheterna.
I samband med ett regeringsuppdrag till de tre myndigheterna i deras
regleringsbrev för 2006 antog Försvarsmakten, Pliktverket och Försvarshögskolan sin första gemensamma strategi för arbetet för jämställdhet och mot diskriminering. Genom antagandet av den gemensamma strategin åtog sig myndigheterna att genomföra vissa av åtgärderna gemensamt inom samverkansrådet, medan andra åtgärder
skulle genomföras var för sig. Till de gemensamma åtgärderna hörde
bland annat inventering av befintlig kunskap inom respektive diskrimineringsgrund, sammanställning av en checklista med kontrollfrågor
för beredning av ärenden och granskningar av verksamhetsdokument.
En kommunikationsplan skulle tas fram för att kommunicera samverkansrådets arbete, både internt och externt. Strategin innehöll även
åtgärder som syftade till att utforma utbildningsinsatser för nyckelpersoner inom de tre myndigheterna.
24
En utvärdering av myndigheternas gemensamma strategi genomfördes
av samverkansrådet och presenterades i januari 2008. I denna konstaterades att de flesta av de aviserade åtgärderna antingen hade genomförts eller påbörjats. I samband med redovisningen av myndigheternas
utvärdering av 2006 års strategi presenterades även det nya styrande
dokumentet för samverkansrådets arbete med jämställdhet och antidiskriminering, en handlingsplan för åren 2008–2009. Utformningen
av den nya handlingsplanen hade sin utgångspunkt i det arbete som
dittills hade genomförts och de erfarenheter som gjorts under den tid
som 2006 års strategi gällde. Myndigheterna var därmed eniga om att
den form av samarbete som samverkansrådet utgör, är ändamålsenligt
och att den fortsatta utvecklingen av samarbetet bör ske inom de ramar
som hittills har utvecklats.
2.3
Uppdragets betydelse för myndigheternas arbete
Vad har uppdraget att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor haft för betydelse för de berörda myndigheterna arbete mot
diskriminering och på vilket sätt har myndigheternas strategier fått
genomslag i deras verksamhet? I detta kapitel kommer Statskontoret
försöka besvara dessa frågor genom att belysa myndigheternas arbete
mot diskriminering och strategiernas betydelse för detta arbete utifrån
den analysmodell som presenterades i kapitel 1.
Det myndighetsgemensamma arbetet med jämställdhets- och mångfaldsfrågor (som blev en följd av regeringens uppdrag från 2004) realiseras genom att myndigheterna samordnar sina insatser i ett samverkansråd. Som nämndes tidigare har det sedan bildandet av samverkansrådet funnits två dokument som har styrt rådets arbete, dels den
myndighetsgemensamma strategin som lades fram 2006, dels den nu
gällande handlingsplanen. Myndigheternas arbete styrs i dag uteslutande av handlingsplanen. Det pågående arbetet har dock även kopplingar till åtgärder som aviserades redan i 2006 års strategi. Båda dessa
dokument kommer därför att behandlas i den efterföljande analysen.
25
2.3.1
Kartläggning och nulägesanalys
I det första momentet i Statskontorets analysmodell klarläggs i vilken
utsträckning som myndigheterna använder sig av kartläggningar och
nulägesanalyser som grund för sitt arbete mot diskriminering. I denna
del belyser Statskontoret därför om och hur myndigheterna arbetar
med kartläggningar och nulägesanalyser av den egna verksamheten
utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Det kan till exempel röra sig om
myndighetens medvetenhet om förekomst av diskriminering bland dess
anställda och bland människor som kommer i kontakt med myndigheten. Statskontoret belyser också huruvida myndigheternas åtgärder
och insatser är förankrade i kartläggningar och nulägesanalyser av
verksamheten.
Genomförda kartläggningar i enlighet med 2006 års strategi
I strategin från 2006 åtog sig samverkansrådet att göra en inventering
av befintlig kunskap inom respektive diskrimineringsområde. Granskningar skulle även genomföras av myndigheternas verksamhetsdokument, såsom verksamhets- och utbildningsplaner, befattningskrav osv.
En redovisning av kunskapsläget gjordes även löpande vid samverkansrådets möten. Det gjordes dock ingen formaliserad undersökning
av kunskapen inom myndigheterna.
En kvalitetssäkring av myndigheternas policydokument och utbildningsplaner genomfördes i enlighet med de aviserade åtgärderna i strategin. I samband med detta arbete granskades även myndigheternas
riktlinjer och policydokument samt en översyn gjordes av ett urval av
myndigheternas styrdokument med fokus på jämställdhets- respektive
diskrimineringsfrågor.
Granskningen visade att myndigheternas policydokument överlag bedömdes hålla en god kvalitet och man gjorde därför endast marginella
förändringar i dokumenten. Den genomförda granskningen utgjorde
dock endast ett första steg mot förverkligandet av myndigheternas
ambition att samtliga policydokument ska vara fria från ett diskriminerande språkbruk och synsätt. I den nya handlingsplanen kvarstår denna
ambition och översyner av myndigheternas policydokument är tänkta
att ske kontinuerligt i framtiden.
26
I 2006 års strategi åtog sig samverkansrådet att även granska och analysera de tre myndigheternas regleringsbrev och verksamhetsplaner.
Myndigheterna skulle på detta sätt gemensamt pröva och samordna
behovet av åtgärder. Denna granskning genomfördes 2006 och visade
att formuleringarna i 2006 års regleringsbrev skilde sig åt med avseende på frågor om jämställdhet, mångfald och antidiskriminering. Med
anledning av denna kartläggning samordnades skrivningarna inför
2007 års regleringsbrev. Enligt uppgifter från de tre myndigheterna
innebar de ändrade skrivningarna att myndigheterna kunde bedriva sitt
jämställdhets- och mångfaldsarbete mer samordnat.
De verksamhetsanalyser som har genomförts inom ramen för samverkansrådet har varit såväl ickeformella och muntliga, som mer formaliserade och skriftliga. Den formaliserade analysen har dock främst
fokuserat på myndigheternas policy- och verksamhetsdokument. Därmed har de hittills genomförda granskningarna inte varit heltäckande i
förhållande till myndigheternas hela verksamhet.
Uppföljning av arbetsmiljön – inte en fråga för samverkansrådet
Myndigheternas uppföljning av arbetsmiljön och medarbetarnas situation har varierat något. Gemensamt för myndigheterna är dock att de
har genomfört medarbetarundersökningar som har tagit upp frågor om
förekomst av trakasserier och kränkande särbehandling. Dessa enkäter
har dock inte varit föremål för samordning eller andra åtgärder från
samverkansrådets håll, vilket beror på att de har setts som en del av
myndigheternas interna arbetsmiljöarbete. Uppdraget har därmed inte
medfört något genomslag på arbetsmiljöområdet.
2.3.2
Styrning, ledning och planering
Det andra momentet i den analysmodell som Statskontoret har utarbetat belyser frågor om hur myndigheterna styr, leder och planerar arbetet mot diskriminering. I denna del av kapitlet belyser Statskontoret
därför hur myndigheten, utifrån sitt uppdrag, har formulerat mål och
åtgärder för arbetet för att främja jämställdhet och mångfald samt
motverka och förebygga diskriminering. I avsnittet behandlas också
den interna ansvarsfördelningen för arbetet och myndigheternas rutiner
och arbetssätt för att motverka och förebygga diskriminering.
27
Skillnader i utformning av strategin och handlingsplanen
De två dokument som hittills har styrt samverkansrådets arbete, dvs.
2006 års strategi och den nu gällande handlingsplanen skiljer sig åt när
det gäller sättet de utformades. Strategin från 2006 innehöll inga specifika delmål för arbetet. Istället knöts de aviserade åtgärderna till tre
teman som myndigheterna ansåg vara centrala på området: styr- och
beslutsdokument, information och utbildning.
Den nu gällande handlingsplanen, som gäller för åren 2008–2009, bygger på fyra centrala teman: attrahera, rekrytera, kompetensutveckla/
utbilda och behålla. Handlingsplanen är därmed utformad efter
momenten i myndigheternas kompetensförsörjningsprocess, där de
olika myndigheterna svarar för olika delar av kompetensförsörjningsprocessen. Till skillnad från tidigare kopplas dessa fyra teman till ett
eller flera olika delmål. De delmål som anges i handlingsplanen kan
klassificeras som visionsmål, det vill säga att de anger övergripande
målsättningar som bland annat syftar till att öka medvetenheten om
jämställdhet och diskriminering inom myndigheterna, motverka diskriminering i rekryteringen, öka andelen kvinnor och personer med utländsk bakgrund i försvaret samt att erbjuda utbildningar som aktivt
iakttar och främjar jämställdhet och är fria från kränkningar och stereotypa föreställningar.
Myndigheterna har en klar bild av vilka områden de behöver arbeta
med för att få en ständig jämställdhets- och antidiskrimineringsaspekt i
sina verksamheter. Delmålen kan också följas upp på en övergripande
nivå. Konkretionsgraden i delmålen är dock på en sådan nivå att det är
svårt att fastställa när olika delmål som satts upp för arbetet har uppnåtts. Ett exempel är man har formulerat ett mål om att andelen kvinnor i officerskåren ska öka, utan att man samtidigt har angett hur stor
denna ökning ska vara (exempelvis uttryckt i procent eller antal individer).
Varje delmål som anges i den nu gällande handlingsplanen är i sin tur
kopplat till en eller flera åtgärder. För varje åtgärd anges lämpligt rapporteringssätt och när åtgärden ska vara genomförd. Vidare anges
vilken myndighet som har ansvaret för att åtgärden ska genomföras.
Åtgärderna har en klar koppling till de mål som samverkansrådet avser
att uppnå. Däremot är flera av åtgärderna angivna på ett sätt som gör
28
att det inte helt klart framgår hur man ska gå tillväga för att genomföra
dem.
Sammantaget har uppdraget och det efterföljande arbetet bidragit till
en positiv utveckling för styrningen av det övergripande myndighetsgemensamma arbetet. Handlingsplanen är mer utförlig med avseende
på vilka delmål som ska uppnås och hur ansvarsfördelningen ska fördelas mellan myndigheterna jämfört med den mer översiktliga strategin
som gällde för åren 2006–2007. Däremot är de delmål och till viss del
även de åtgärder som anges i handlingsplanen alltjämt formulerade på
ett sätt som gör det svårt att mäta graden av måluppfyllelse.
Rutiner och arbetssätt för att motverka diskriminering
Som ett led i arbetet med 2006 års strategi har myndigheterna utvecklat
nya rutiner och arbetssätt i sitt samordnade antidiskrimineringsarbete. I
följande avsnitt beskrivs inom vilka områden uppdraget till myndigheterna har fått störst genomslag.
Ökat samarbete för effektivare rekrytering
Redan i 2006 års strategi angavs utveckling av kravprofiler för tjänster
som ingår i eller påverkar insatsförsvaret som ett myndighetsgemensamt mål. Försvarsmakten och Pliktverket ansågs senare vara de myndigheter som berördes mest av denna fråga. Det arbete som bedrivs
inom rekryteringsområdet är i allt väsentligt baserat på insikten 9 om att
samtliga kompetenser behövs inom det militära försvaret, vilket bland
annat innebär ett ökat deltagande av kvinnor och personer med utländsk bakgrund. Rekryteringsfrågan är därmed direkt knuten till försvarets kärnverksamhet.
Som en följd av att Försvarsmakten och Pliktverket identifierade rekrytering som ett nyckelområde för samarbete. I dag samarbetar myndigheterna främst när det gäller frågan om kravprofiler för det militära
försvaret. Försvarsmakten har dock huvudansvaret för detta arbete.
Enligt uppgifter från representanter för samverkansrådet är det ett omfattande arbete, varför arbetet ännu inte kommit igång.
9
Denna insikt härstammar bland annat från FN:s resolution 1325 som antogs 2000. I
resolutionen uppmärksammades behovet av kvinnodeltagande i fredsfrämjande insatser, något som fick stor uppmärksamhet inom Försvarsmakten.
29
Även i den nu gällande handlingsplanen anges ett antal åtgärder som
syftar till att öka andelen kvinnor och minoritetspersoner i försvaret.
En myndighetsgemensam arbetsgrupp har bildats för att ta fram
konkreta insatser för att öka andelen kvinnor i försvaret. Arbetet kommer att samordnas med Pliktverkets projekt arbetsgrupp 5000. 10 När
det gäller åtgärder för att öka andelen minoritetspersoner i förvaret har
samverkansrådet fastställt att Försvarsmaktens representanter i rådet
ska ta fram förslag till åtgärder. Dessa ska redovisas i juni 2009. Enligt
uppgifter från Pliktverket och Försvarsmakten utgör samverkansrådet
ett viktigt forum för samarbete när det gäller rekryteringsfrågan. Myndigheterna kan samordna sina insatser på ett sätt som inte var möjligt
tidigare.
Inom ramen för samverkansrådets arbete anges även ett antal informationsinsatser med syfte att öka myndigheternas rekryteringsunderlag.
Detta ska ske genom att myndigheterna visar upp en bild av sig själva
som öppna och moderna arbetsplatser där alla ska känna sig välkomna.
Ambitionen om att samtliga individer ska känna sig välkomna och
respekterade i sina kontakter med de tre myndigheterna kan återkopplas till regeringens uppdrag där denna målsättning uttrycktes.
En av åtgärderna är att myndigheterna ska lyfta fram samverkansrådets
arbetsområde på sina webbplatser och intranät. Denna åtgärd har följts
upp genom samverkansrådets möten och i dag finns det information
om det gemensamma mångfalds- och jämställdhetsarbetet på alla tre
myndigheters webbplatser. Mängden av information skiljer dock sig åt
på de tre myndigheternas webbplatser.
En annan ambition som uttrycks i samverkansrådets handlingsplan och
som avser informationsinsatser är att samtliga myndigheter ska delta
gemensamt i externa arrangemang. Som en följd av detta arbete finns
myndigheterna i dag representerade vid bland annat Saco-mässor,
Pridefestivalen och vid olika ungdomsmässor. Samordningen mellan
myndigheterna har dock inte alltid motsvarat de uttalade ambitionerna.
Myndigheterna har oftast varit enskilt representerade vid ovanstående
evenemang.
10
Arbetet med arbetsgrupp 5000 tillkom efter ett särskilt regeringsuppdrag med syfte
att öka antalet kvinnor i totalförsvaret. Arbetet bedrivs i en arbetsgrupp vars mål är att
öka antalet antagningsprövande kvinnor till 5000 per år.
30
Checklista för beredning och beslut
Samverkansrådet åtog sig i samband med 2006 års strategi att utarbeta
en checklista med kontrollfrågor som skulle användas i beredningen av
ärenden inom respektive myndighet. Frågorna skulle fungera som ett
stöd för att tillse att jämställdhets- och diskrimineringsperspektivet
alltid beaktas i handläggning av ärenden.
Checklistan sammanställdes och ambitionen var att listan skulle börja
användas under hösten 2007. Det har dock tagit längre tid än beräknat
att få en mer betydande spridning av listan ute i myndigheterna. En
revidering av listan skedde i samband med att den nya diskrimineringslagstiftningen trädde i kraft. Av Statskontorets intervjuer med handläggare vid Försvarsmaktens förband och chefer inom Pliktverket och
Försvarshögskolan framgår att även om de flesta känner till checklistan
och dess innehåll, så är det få som använder sig av den i sitt dagliga
arbete.
Utbildning av nyckelpersoner
Myndigheternas ursprungliga uppdrag betonade vikten av att chefer
och andra nyckelpersoner får tillräckliga kunskaper om jämställdhetsoch diskrimineringsfrågor. För att uppfylla denna del av uppdraget
uttryckte samverkansrådet en ambition om att identifiera och prioritera
individer på nyckelfunktioner inom respektive myndighets verksamhet.
Med nyckelpersoner menade man personer som kunde anses vara viktiga i främjandet av jämställdhet och motverkande av diskriminering.
Dessa skulle därefter erbjudas en stegvis utbildning i jämställdhetsoch diskrimineringsfrågor.
De tre myndigheterna har sammanställt varsin lista på nyckelpersoner.
Genomförandet av den stegvisa utbildningen har hittills skilt sig åt
mellan myndigheterna. På grund av omorganisationen inom Pliktverket
blev denna åtgärd förskjuten i tid och har kommit i gång först under
2008. Försvarshögskolan har tagit fram ett förslag på en stegvis utbildning som har börjat genomföras. Inom Försvarsmakten skedde den
största utbildningsinsatsen på området i november 2008, då myndigheten anordnade en likabehandlingskonferens för förbandens jämställdhets- och mångfaldsansvariga. Liknande konferenser kommer
enligt uppgift i framtiden att hållas på regional nivå, där personer med
31
kunskap i frågor om jämställdhet och likabehandling från Försvarsmaktens högkvarter kommer att medverka.
En ytterligare åtgärd som anges i samverkansrådets handlingsplan är
att rådet på årlig basis ska sammanställa myndigheternas interna
utbildningar så att medarbetarna i varje myndighet kan få tillgång till
de utbildningar som erbjuds. De utbildningar som avses här är de utbildningar som myndigheterna genomför och vars ämnen ligger inom
ramen för samverkansrådets arbete. Dessa sammanställningar görs,
men det finns inga fasta rutiner för hur de nya kunskaperna ska följas
upp. Överlag genomförs få utvärderingar av de utbildningsinsatser som
tillhandahålls. Därmed är det svårt att göra en bedömning av betydelsen av insatserna.
Riktlinjer mot trakasserier och kränkande särbehandling
En viktig del i arbetet för att förebygga och motverka diskriminering är
att det finns utvecklade rutiner och arbetssätt i de fall som diskriminering, trakasserier eller kränkande särbehandling förekommer. Regeringens uppdrag till myndigheterna innehöll även ett krav på att strategin skulle fungera som ett praktiskt stöd för myndigheterna i samband
med förekomsten av trakasserier eller kränkande särbehandling.
Såväl Försvarsmakten som Försvarshögskolan har lagt fast riktlinjer
kring handläggning av ärenden där någon känner sig diskriminerad
samt ansvar för och utredning av dessa ärenden. Försvarsmakten har
även utarbetat en broschyr kring förfarandesättet vid förekomst av
kränkande särbehandling och trakasserier samt en anmälningsblankett
som ska vara till hjälp för den som känner sig utsatt. Försvarshögskolans planer för jämställdhet, mångfald och likabehandling av studenter i högskolan innehåller också information om vilka kontaktvägar
som finns tillgängliga i de fall någon känner sig diskriminerad. Pliktverket har sedan länge utarbetade riktlinjer mot trakasserier och
kränkande särbehandling. Enligt uppgifter från myndigheten arbetar
man i dag med att sammanställa en handlingsplan för det fortsatta
arbetet.
De tre myndigheternas riktlinjer mot diskriminering har inte utarbetats
som en direkt följd av deras samarbete inom samverkansrådet. Arbetet
med dessa har istället skett vid olika tillfällen och utan samordning
32
mellan myndigheterna. Förklaringen till detta är att denna typ av interna riktlinjer ses som ett myndighetsinternt arbetsmiljöarbete. Samtidigt
kan konstateras att myndigheterna inte uppfyller den del av det ursprungliga uppdraget där det anges att strategin även skulle fungera
som ett stöd för myndigheterna när de vidtar åtgärder i fall av kränkande särbehandling. Samverkansrådets samlade arbete är av sådan art att
det syftar till att förebygga kränkande särbehandling. När sådana fall
ändå förekommer är dock detta i dagsläget en myndighetsintern fråga.
Ansvarsfördelning, chefsengagemang och delaktighet
Den högsta ledningen från de tre myndigheterna har funnits representerade i samverkansrådet sedan rådet bildades 2005. Försvarshögskolans
rektor samt generaldirektörerna för Försvarsmakten och Pliktverket
medverkar vid och leder rådets möten. Personer i myndigheternas ledning har på så sätt möjlighet att följa och delta i det pågående arbetet.
Samverkansrådets funktionssätt och dess legitimitet är beroende av
engagemanget hos ledningen vid de tre myndigheterna.
Det praktiska arbetet sköts av samverkansrådets arbetsutskott och dess
kanslifunktion som inför varje möte förbereder rådets sammanträden.
Arbetsutskottet följer upp protokoll, arbetsplan och antagna strategier.
Rådets kanslifunktion samordnar rådets möten, håller kontakt med
Försvarsdepartementet, koordinerar arbetet i arbetsutskottet samt ansvarar för utvärdering och rapportering till samverkansrådet. Kanslifunktionen följer med ordförandeskapet i rådet. Den högsta ledningens
deltagande, närvaro och engagemang i samverkansrådet utgör en viktig
signal om frågornas vikt och skapar mandat för de personer som ansvarar för det praktiska arbetet.
Ansvarsfördelningen inom myndigheterna
De tre myndigheterna har inbördes olika organisation och därmed även
olika ledningsstrukturer. En sak som myndigheterna har gemensamt är
dock att deras uppbyggda strukturer kring arbetet med mångfald innebär att myndigheternas chefer på alla nivåer förutsätts ha kännedom
om det pågående arbetet inom samverkansrådet och själva föregå med
ett gott exempel genom att agera enligt de principer som rådet står för.
Däremot är det praktiska arbetet med frågor som rör jämställdhet och
antidiskriminering oftast delegerat till personer med särskilt ansvar för
detta.
33
Inom Försvarsmakten ansvarar de lokala förbandscheferna för att leda
och utveckla förbandens arbete med jämställdhet och mångfald. Vid
varje förband finns det personer med ett särskilt ansvar för att ta fram
lokala jämställdhets- och likabehandlingsplaner. Det handlar oftast om
en deltidstjänst för en lokal personalhandläggare. Omfattningen av det
lokala arbetet är, enligt Statskontorets intervjupersoner, till stor del
avhängigt av de enskilda handläggarnas intresse och tillgängliga tid för
dessa frågor.
Av Statskontorets intervjuer med de lokala handläggarna vid Försvarsmaktens förband har det även framgått att kännedomen om samverkansrådet och dess arbete är förhållandevis liten. Det är svårt att se en
koppling mellan det arbete som bedrivs inom samverkansrådet och det
lokala arbetet. Detta beror enligt Statskontorets bedömning på att förbandens arbete med jämställdhet och mångfald till största delen är avhängigt av de centrala riktlinjer som utfärdas av högkvarteret. De centrala riktlinjerna förutsätts i sin tur vara i samklang med den inriktning
som samverkansrådet lagt fast i sitt arbete. De flesta av de lokala
representanterna som Statskontoret har intervjuat anger att de inte har
noterat något större fokus på jämställdhets- och mångfaldsfrågorna på
förbandsnivå sedan 2005, dvs. det år då samverkansrådet bildades.
Pliktverkets åtaganden i samverkansrådets handlingsplan arbetas in i
myndighetens verksamhetsplan. Övriga åtgärder som är en följd av
rådets arbete fördelas i form av uppdrag i myndighetens organisation.
Även Pliktverkets sex region- och avdelningschefer har ett specifikt
ansvar för att verka för jämställdhet och ökad jämlikhet.
Försvarshögskolans rektor har det yttersta ansvaret för att jämställdhets- och diskrimineringslagstiftningen efterlevs. Cheferna på de olika
organisationsenheterna ansvarar vidare för det lokala arbetet på högskolans enheter och institutioner. Inom högskolan finns det även ett
internt jämställdhetsråd, där samtliga chefer för högskolans enheter
och institutioner medverkar. Det praktiska arbetet inom högskolan
sköts dock av personalavdelningen och kansliet som arbetar med den
övergripande jämställdhetsintegreringen.
Även av Statskontorets intervjuer med cheferna på Pliktverket och
Försvarshögskolan framgår det att det finns förbättringsutrymme när
34
det gäller informationsförsörjningen om samverkansrådets arbete vidare ut i organisationen. Samtidigt uppgav cheferna inom dessa två myndigheter att de har observerat en klar ökning av arbetet med jämställdhet och mångfald på senare år. De bedömer även att en stor del av
denna ökning beror på samverkansrådets arbete. Däremot bedömer
cheferna att kopplingen mellan samverkansrådets arbete och den ökade
fokuseringen på dessa frågor inte är given för de anställda vid myndigheterna och att de flesta anställda inte ens känner till att det finns ett
samverkansråd.
2.3.3
Långsiktighet
Det tredje momentet i Statskontorets analysmodell berör frågor om
långsiktighet och kontinuitet. Statskontoret belyser därför i denna
avslutande del av kapitlet vilka åtgärder som myndigheterna har vidtagit för att säkerställa långsiktigheten i arbetet. Därutöver klarlägger
Statskontoret hur myndigheterna arbetar med att följa upp arbetet mot
diskriminering, hur man omsätter eventuella erfarenheter i konkreta
åtgärder samt om myndigheten har samordnat det ursprungliga uppdraget med eventuella andra närliggande uppdrag.
Samverkansrådet ett forum för uppföljning, inte för utvärdering
Samverkansrådets möten fungerar som tillfällen för uppföljning och
avstämning för att försäkra sig om att liknande arbete genomförs på
samtliga myndigheter. Myndigheternas representanter som sitter med i
rådets arbetsutskott håller regelbunden kontakt med varandra mellan
mötena. Samverkansrådets möten fungerar därmed som tillfällen för
avrapportering av vilka åtgärder som har vidtagits sedan det senaste
rådsmötet.
Som nämndes tidigare gjordes en detaljerad utvärdering av de åtgärder
som aviserades i samverkansrådets strategi från 2006. Denna utvärdering var den första genomgripande översynen av samtliga åtgärder
som angavs i det första styrdokumentet för samverkansrådets arbete.
En liknande översyn planeras även av den nu gällande handlingsplanen
när den upphör att gälla i slutet av 2009. Uppdraget och det efterföljande arbetet har alltså bidragit till att vissa delar av myndigheternas arbete med frågorna följs upp och utvärderas med en viss kontinuitet.
35
Den genomförda utvärderingen utgör dock endast en genomgång av
vilka åtgärder i 2006 års strategi som myndigheterna hade genomfört
under åren. Ingen analys har gjorts av utfallet av de vidtagna åtgärderna, dvs. vilken effekt de olika insatserna har haft och om det har
skett någon verksamhetsförbättring inom myndigheterna ur ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv.
Inom samverkansrådet har man hittills inte uttalat någon ambition om
att följa upp vilka effekter rådets arbete har på regional och lokal nivå
inom de tre myndigheterna. Detta har fått till följd att det för närvarande inte sker någon strukturerad uppföljning av effekterna av vidtagna
åtgärder som initierats av samverkansrådet. Sammantaget är det därför
svårt att visa på uppnådda resultat i verksamheten.
Myndigheternas enkäter är inte en fråga för samverkansrådet
Myndigheterna genomför, som framgått tidigare, i varierande omfattning olika enkätundersökningar. Dessa tar i olika stor utsträckning
fasta på frågor som kan kopplas till jämställdhet och mångfald. Myndigheterna kan därmed i varierande utsträckning spåra eventuella förändringar med avseende på bland annat förekomst av kränkande särbehandling och trakasserier.
Resultaten från Pliktverkets medarbetarenkäter från åren 2004 och
2008 visar att 1 procent av medarbetarna uppgav att de hade varit utsatta för sexuella trakasserier från chefer eller arbetskamrater. När det
gäller andra typer av direkta eller indirekta trakasserier var andelen
högre. 2004 angav 13 procent av medarbetarna att de hade upplevt
sådan diskriminering medan motsvarande andel för 2008 var 14 procent.
I sina s.k. utryckarenkäter noterade Försvarsmakten under flera år en
positiv trend i jämförelse med föregående år där värnpliktiga i allt
mindre grad hade svarat att de hade känt sig diskriminerade. 2007 års
enkät uppvisade dock att den positiva trenden hade brutits och att värnpliktigas inbördes diskriminering av såväl kvinnliga värnpliktiga som
de med invandrarbakgrund i högre grad hade påvisat en större utsatthet
för kränkande särbehandling.
36
Försvarshögskolan planerar att genomföra en arbetsmiljöenkät under
2009. Högskolans tidigare arbetsmiljöenkät från 2006 visade att 20
procent av medarbetarna hade angett att det förekommer sexistisk eller
könskränkande jargong om kvinnor och män som grupp samt att 24
procent hade angett att det förekommer osynliggörande av kvinnor
eller män vid möten. När det gällde frågan om förekomst av nedsättande jargong om etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning
samt sexuell läggning svarade ca åtta procent av de medarbetarna att
sådan jargong förekom.
Som nämndes tidigare har arbetsmiljöenkäter inte varit föremål för
samordning inom samverkansrådet. De enkätundersökningar som myndigheterna i dagsläget genomför kan därmed inte kopplas till samverkansrådets arbete. Detta innebär att någon gemensam utvärdering av
samverkansrådets arbete inte heller är möjlig inom ramen för dessa
undersökningar.
Bestående strukturer bäddar för samordning av uppdrag
Det faktum att samverkansrådets arbete numera är mer inriktat på praktiska frågor gör att myndigheterna kan föra upp tidigare myndighetsinterna frågor till samverkansrådet. Ett exempel på detta är Pliktverkets
uppdrag inom arbetsgrupp 5000. Pliktverket har även, tillsammans
med Försvarsmakten, genomfört utbildningar om jämställdhet som
bygger på material kring Genderforce. 11
Enligt uppgifter från representanter för samverkansrådet ser man positivt på den typ av bestående strukturer som samverkansrådet utgör, särskilt när man står inför neddragningar inom andra delar av organisationen. Av erfarenhet vet man att frågor såsom jämställdhet och antidiskriminering riskerar att hamna i skymundan under turbulenta tider.
Det faktum att man även kan kombinera arbetet i samverkansrådet med
andra uppdrag, såsom arbetsgrupp 5000, bidrar både till att göra arbetet
mer konkret och till att erfarenhets- och kompetensutbytet mellan myndigheterna ökar.
11
Genderforce var ett projekt som startades av Försvarsmakten 2004. Syftet med projektet var att förbättra Sveriges militära och civila internationella insatser ur ett genusperspektiv och förverkliga de mål som anges i FN:s resolution 13215 om kvinnor, fred
och säkerhet.
37
2.4
Sammanfattande iakttagelser
De tre myndigheterna identifierade i ett tidigt skede ett behov av att
samordna sina insatser på området i mer formaliserade former, vilket
ledde fram till bildandet av ett samverkansråd. Rådet är i dag främst ett
verktyg för samordning mellan de tre myndigheterna på central nivå.
De åtgärder som myndigheterna förbinder sig att genomföra förs vidare i organisationerna genom de centrala riktlinjer som utarbetas inom
respektive myndighet i verksamhetsplaner och interna uppdrag. Detta
innebär att kännedomen om samverkansrådet och dess uppgifter är
förhållandevis liten på lokal nivå.
I samband med att de tre myndigheterna inledde sitt samarbete inom
samverkansrådet uttalades en ambition om att genomföra en gemensam
inventering av kunskapsläget i diskrimineringsfrågor inom myndigheterna. Någon formaliserad inventering genomfördes inte, men myndigheterna har gjort kunskapsredovisningar vid samverkansrådet
möten. Vidare har myndigheterna gjort mer omfattande granskningar
av sina policy- och verksamhetsdokument.
När det gäller frågan om styrning, ledning och planering av åtgärderna
är Statskontorets bedömning att myndigheterna, inom ramen för samverkansrådet, har utvecklat sitt samarbete i riktning mot ett mer praktiskt och behovsorienterat arbete. Detta framgår bland annat av utvecklingen av samverkansrådets styrdokument, där dagens handlingsplan är
mer utförlig än 2006 års strategi med avseende på vilka delmål som
ska uppnås och hur ansvarfördelningen mellan myndigheterna ser ut.
Även det faktum att man har skapat en arbetsgrupp med den specifika
uppgiften att ta fram konkreta insatser för att öka andelen kvinnor i
försvaret visar på att arbetet inom rådet har börjat inriktas mot ett mer
praktiskt arbetssätt.
Statskontoret bedömer vidare att de insatser som går ut på rekrytering
av kvinnor och minoritetspersoner till försvaret som vidtas inom ramen
för samverkansrådets arbete är de åtgärder som har fått störst genomslag inom myndigheternas verksamhet. Myndigheterna satsar numera
även mer samordnat på både intern och extern information, med riktade satsningar till unga kvinnor och ungdomar med invandrarbakgrund.
38
Ytterligare två åtgärder som myndigheterna har arbetat mycket med
var arbetet med att ta fram en checklista för beredning och beslut och
samordning av utbildningsinsatser. Checklistan skulle användas som
ett stöd i handläggning av ärenden för att tillse att jämställdhets- och
antidiskrimineringsperspektivet alltid beaktas. Användningen av
checklistan är dock ännu inte självklar inom samtliga delar av de olika
myndigheternas verksamhet. Samordningen av utbildningsinsatser har
skett på så sätt att alla tre myndigheter har påbörjat utbildning av
nyckelpersoner i frågor om mångfald och antidiskriminering. Statskontoret har dock konstaterat att det görs få uppföljningar av dessa utbildningsinsatser, varför det är svårt att göra en bedömning om effekterna
av dessa.
Samverkansrådet ses i dag som ett bestående organ. Detta bedömer
Statskontoret är positivt för långsiktigheten och kontinuiteten i myndigheternas arbete med jämställdhets- och mångfaldsfrågor. I detta
avseende är det särskilt viktigt att peka på ledningens intresse för frågorna, då detta påverkar samverkansrådets funktionssätt och legitimitet. En annan viktig faktor för långsiktigheten i myndigheternas
gemensamma åtaganden i samverkansrådet är regeringens styrning på
detta område. Myndigheternas regleringsbrev har, sedan det specifika
uppdraget om strategier för att motverka ogynnsamma attityder lämnades, innehållit återrapporteringskrav om arbetets fortskridande. Det
faktum att myndigheterna även har tagit initiativ till att påverka skrivningarna i regleringsbreven visar, enligt Statskontoret, på att man ser
regeringens styrning som ett viktigt instrument för ett samordnat arbete
inom samverkansrådet. De tre myndigheterna efterfrågar även fortsatta, kontinuerliga återrapporteringskrav som stöd för det framtida jämställdhets- och mångfaldsarbetet. Detta är särskilt viktigt i dag då Försvarshögskolan, som nyinrättad statlig högskola, sorterar under Utbildningsdepartementet. De övriga myndigheterna sorterar under Försvarsdepartementet.
39
40
3
Uppdrag om att upprätta
kompetensstrategier i
diskrimineringsfrågor
3.1
Regeringens uppdrag till myndigheterna
I maj 2003 gav regeringen Domstolsverket, Kriminalvårdsstyrelsen
(nuvarande Kriminalvården), Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren
(nuvarande Åklagarmyndigheten) i uppdrag att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor. Strategierna skulle omfatta diskriminering på grund av etnisk och religiös tillhörighet samt sexuell läggning och syfta till ett långsiktigt, kontinuerligt och heltäckande arbete
med diskrimineringsfrågor. Enligt uppdraget skulle arbetet bedrivas
med utgångspunkt i myndigheternas tidigare insatser och i den diskriminering som kan förekomma i verksamheten. Strategierna skulle
vidare ta upp frågor om bemötande och behandling av de som kommer
i kontakt med myndighetens verksamhet samt omfatta frågor om
mekanismer bakom diskriminering och gällande lagstiftning och regler
på området.
Vid tidpunkten för uppdraget bedrev de berörda myndigheterna redan
ett visst arbete för att främja jämställdhet och mångfald samt motverka
och förebygga diskriminering. Myndigheterna hade till exempel i samband med ett tidigare regeringsuppdrag från 2000 upprättat strategier
för att säkerställa att personalen inom respektive myndighet hade god
kunskap om såväl grunden för rasistiska och främlingsfientliga som
homofobiska yttringar samt om situationen för de grupper som utsätts
för sådana brott. Då omfattningen på myndigheternas insatser varierade
ansåg den dåvarande regeringen att det fanns skäl att inom ramen för
myndigheternas kontinuerliga utvecklingsarbete fördjupa arbetet med
diskrimineringsfrågorna på ett mer långsiktigt, kontinuerligt och heltäckande sätt. De berörda myndigheterna skulle under uppdraget samråda med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning
(HomO).
41
Regleringsbrev och återrapportering
Enligt myndigheternas regleringsbrev för 2004 skulle myndigheterna
lämna en beskrivning, och i Domstolsverkets och Kriminalvårdens fall
en analys, av de åtgärder som vidtagits med anledning av kompetensstrategin. Detta krav återfanns även i 2005 års regleringsbrev för
Åklagarmyndigheten och i 2005 och 2006 års regleringsbrev för Domstolsverket och Kriminalvården. Från och med 2007 saknas dock återrapporteringskrav som är direkt kopplade till uppdraget att upprätta
kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor i myndigheternas regleringsbrev. Regleringsbreven för åren 2005 till 2008 innehåller dock
andra mål och återrapporteringskrav som berör frågor om diskriminering, mänskliga rättigheter och mångfald. Under 2005 och 2006 skulle
till exempel samtliga myndigheter redovisa antal och andel anställda
inom myndigheten som genomgått utbildning i diskriminerings- och
mångfaldsfrågor. Detta återrapporteringskrav återkom i regleringsbreven för Åklagarmyndigheten 2007 och för Rikspolisstyrelsen 2007
och 2008. Utöver detta skulle Domstolsverket, enligt regleringsbrevet
för 2007 och 2008, även redovisa de åtgärder som vidtagits för att förebygga och motverka diskriminering inom verksamheten, medan Kriminalvården skulle redovisa hur skyddet mot diskriminering tydliggjordes i myndighetens personalutbildning.
3.2
Strategiernas innehåll och
myndigheternas arbete med uppdraget
Myndigheternas strategier är tämligen likartade vad gäller syftes- och
målformuleringar. I samtliga strategier återfinns till exempel regeringsuppdragets breda syftesformulering om ett långsiktigt, kontinuerligt
och heltäckande arbete mot diskriminering. Tre av myndigheterna
operationaliserade detta syfte i form av ett antal målformuleringar.
Strategierna skulle till exempel leda till att alla människor som kom i
kontakt med myndigheten skulle ha samma rättigheter, möjligheter och
skyldigheter. En stor del av de mål som myndigheterna ställde upp
avsåg att öka myndighetens och medarbetarnas kunskap och medvetenhet om diskriminering, mekanismerna bakom diskriminering, gällande
lagstiftning och regler samt regeringens intentioner.
42
I Domstolsverkets strategi återfanns till exempel målet att medvetandegöra domstolschefer och personal med chefsfunktion vad diskriminering innebär och att olika slag av diskriminering förekommer inom
domstolsväsendet. Kriminalvårdens och Rikspolisstyrelsens strategier
omfattade mål om att öka personalens kunskap om mekanismerna
bakom diskriminering och gällande lagstiftning.
När det gäller syftes- och målformuleringar skiljer sig Åklagarmyndighetens strategi något från övriga myndigheters strategier, då den utgår
från myndighetens då gällande mångfaldsplan och andra pågående
uppdrag. Myndighetens kompetensstrategi saknar därför preciserade
mål. Dessa finns istället angivna i myndighetens mångfaldsplan, brottsofferplan och handlingsplan för bekämpning av hatbrott. Strategin omfattar mot denna bakgrund såväl genomförda åtgärder som planerade
åtgärder.
Inom ramen för arbetet med uppdraget identifierar Domstolsverket,
Kriminalvården och Rikspolisstyrelsen ett antal utvecklingsområden
där arbetet för att förebygga och motverka diskriminering kan stärkas.
I samtliga tre myndigheters strategier aviseras åtgärder som syftar till
att utveckla ledningens engagemang, ansvarsfördelningen, rekrytering,
utbildning, information, samverkan och uppföljning. Strategiernas
huvudsakliga fokus är dock utbildning och kompetensutveckling.
Samtliga myndigheter aviserar någon form av översyn av den egna
utbildningsverksamheten för att säkerställa att verksamheten tar upp
och behandlar frågor om diskriminering samt gällande lagstiftning och
regler på området.
Statskontoret kan konstatera att strategierna sällan rymmer tydligt formulerade krav på hur arbetet mot diskriminering ska bedrivas vid myndigheten. Formuleringar om att åtgärder ska genomföras eller att rutiner eller arbetssätt ska förändras lyser nästan helt med sin frånvaro,
medan formuleringar om att något kan eller bör genomföras eller utvecklas är mer vanligt förekommande. Av Statskontorets intervjuer
framgår också att strategierna mer har fungerat som riktlinjer för det
fortsatta arbetet än som ett styrdokument för myndigheternas arbete
mot diskriminering. Det är endast Kriminalvården som utifrån uppdraget och den efterföljande kompetensstrategin har arbetat fram en konkret handlingsplan för det fortsatta arbetet. Enligt Statskontorets inter-
43
vjuer vid myndigheten realiserades dock aldrig handlingsplanen och
dess åtgärder till fullo.
Under den period som myndigheterna utarbetade kompetensstrategier
skedde även viss samverkan mellan de berörda myndigheterna. Kriminalvården och Polishögskolan diskuterade bland annat möjligheterna
till en gemensam vidareutbildning där frågor om diskriminering skulle
ingå. Dessa avstämningsmöten mellan myndigheterna utvecklades
dock aldrig till något substantiellt och det blev därför aldrig aktuellt för
de fyra myndigheterna att samordna sitt arbete med uppdraget. De berörda myndigheterna samrådde under arbetet med att ta fram strategier
med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO).
Strategierna har utarbetats av myndigheternas personal- och utbildningsavdelning på central nivå, i vissa fall med stöd av en intern
arbetsgrupp. Enligt Statskontorets intervjuer har myndigheterna inte
avsatt några extra resurser för genomförandet av uppdraget, utan merparten av arbetet med strategierna och de efterföljande åtgärderna
genomfördes inom ramen för myndigheternas pågående utvecklingsarbete. I de fall då myndigheterna avsatte extra resurser gjordes detta i
form av utbildningsmaterial. Kriminalvården tog till exempel fram ett
utbildningsmaterial för användning på lokal nivå.
Efter det att strategierna upprättades på central nivå kommunicerades
dessa vidare ut i organisationen. Strategierna har sedan tillämpats och
genomförts på olika sätt inom de berörda myndigheterna. Gemensamt
för samtliga myndigheter har dock varit att de centralt framtagna strategierna har haft svårt att få genomslag i organisationen på regional
och lokal nivå. Enligt de intervjuer som Statskontoret gjort med myndigheterna har kännedomen om kompetensstrategierna och dess innehåll varit liten. Statskontoret konstaterar att ingen av de berörda myndigheternas strategier lever vidare inom myndigheterna i dag utan
dessa har ersatts av andra policy- och riktlinjedokument. En förklaring
till detta är att strategierna aldrig fick någon reell förankring i myndigheternas organisation och att arbetet lades åt sidan tämligen omgående
efter att uppdraget återrapporterats till regeringen.
44
3.3
Uppdragets betydelse för
myndigheternas arbete
Vad har uppdraget att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor haft för betydelse för de berörda myndigheters arbete mot
diskriminering och på vilket sätt har strategierna fått genomslag i
myndigheternas verksamhet? I detta kapitel kommer Statskontoret
försöka besvara dessa frågor genom att belysa myndigheternas arbete
mot diskriminering och strategiernas betydelse för detta arbete utifrån
den analysmodell som presenterades i kapitel 1.
3.3.1
Kartläggning och nulägesanalys
I det första momentet i Statskontorets analysmodell klarläggs i vilken
utsträckning som myndigheterna använder sig av kartläggningar och
nulägesanalyser som grund för sitt arbete mot diskriminering. I denna
del belyser Statskontoret därför om och hur myndigheterna arbetar
med kartläggningar och nulägesanalyser av den egna verksamheten
utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Det kan till exempel röra sig om
myndighetens medvetenhet om förekomst av diskriminering bland dess
anställda och bland människor som kommer i kontakt med myndigheten. Statskontoret belyser också huruvida myndigheternas åtgärder
och insatser är förankrade i kartläggningar och nulägesanalyser av
verksamheten.
Myndigheternas kartläggningar fokuserar på arbetsförhållanden
Statskontoret kan konstatera att få av myndigheterna genomför kontinuerliga och systematiska kartläggningar och nulägesanalyser av verksamheten utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Tre av strategierna
omfattade dock förslag om att framtida medarbetarundersökningar
skulle innehålla frågor om diskriminering. En av strategierna, Åklagarmyndighetens, omfattade dessutom ett förslag om att framtida brottsofferundersökningar skulle innefatta frågor om lika behandling. I
övriga strategier saknades åtgärder eller förslag rörande andra former
av kartläggningar och nulägesanalyser.
Av det material som Statskontoret samlat in framgår att samtliga myndigheter som omfattas av uppdraget i dag genomför medarbetarunder-
45
sökningar som innefattar frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier. Undersökningarna genomförs dock med
olika periodicitet och antalet frågor och frågornas formulering varierar
mellan myndigheterna. Samtliga undersökningar innehåller dock frågor om kränkande särbehandling och trakasserier på arbetsplatsen. Två
av myndigheternas medarbetarenkäter omfattade frågor om diskriminering, trakasserier och kränkande särbehandling redan innan uppdraget.
Dessa två myndigheter har i efterföljande undersökningar utökat antalet frågor eller förändrat frågornas formulering. Två av myndigheterna har under perioden efter uppdraget arbetat in frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier i myndighetens medarbetarundersökning. Även om det finns en viss koppling mellan myndigheternas strategier och utvecklingen av medarbetarenkäterna är
Statskontorets bedömning att uppdraget endast marginellt har bidragit
till att utveckla myndigheternas sätt att arbeta med kartläggningar och
nulägesanalyser.
När det gäller kartläggningar och nulägesanalyser av hur myndigheternas brukare och klienter upplever verksamheten utifrån ett diskrimineringsperspektiv kan Statskontoret konstatera att det i dag görs få
sådana undersökningar. Detsamma gäller kartläggningar och nulägesanalyser av myndigheternas interna strukturer, rutiner och arbetssätt.
Uppdraget har inte heller i denna del bidragit till att myndigheterna har
utvecklat sitt arbete.
Myndigheternas nuvarande arbete med kartläggningar
Domstolsverket genomför vartannat år en medarbetarenkät som innehåller frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier på grund av etnisk och kulturell tillhörighet, kön, funktionsnedsättning eller sexuell läggning. Myndighetens medarbetarenkät har
omfattat dessa frågor sedan tiden innan uppdraget. Vid ett fåtal av de
domstolar som Statskontoret intervjuat kompletteras denna nulägesbild
genom att förekomst av diskriminering, trakasserier och kränkande
särbehandling tas upp i samband med medarbetarsamtal och arbetsplatsträffar. När det gäller det externa perspektivet förekommer i nuläget få kartläggningar inom domstolsväsendet, trots att detta var något
som identifierades som centralt i myndighetens kompetensstrategi från
2003. Vid en enda domstol av de domstolar som Statskontoret har
intervjuat görs kartläggningar av hur de som kommer i kontakt med
46
verksamheten upplever bemötande, service och behandling. Det är
dock oklart i vilken utsträckning dessa undersökningar också omfattar
frågor om diskriminering och lika behandling. Enligt Statskontorets
intervjuer vid Domstolsverket finns det i dag inga planer på att utveckla detta område ytterligare, utan detta är en fråga som varje domstol
hanterar var för sig.
Under en längre period, åren 1998 till 2007, genomförde inte Kriminalvården några medarbetarundersökningar på central nivå, utan detta
skedde endast på lokal nivå. Från och med 2008 genomför dock myndigheten en central medarbetarundersökning som inbegriper tre frågor
om kränkande särbehandling och trakasserier. När det gäller det externa perspektivet genomför myndigheten endast ett fåtal mindre klientundersökningar, där frågor om lika behandling ingår.
De medarbetarenkäter som Rikspolisstyrelsens i dag genomför inom
polisväsendet omfattar ett antal frågor om kränkande särbehandling
och trakasserier. I sin nuvarande form genomfördes enkäten för första
gången under 2005. Det genomförs i dag få undersökningar av hur de
som kommer i kontakt med myndigheten och dess verksamhet upplever bemötande och behandling. Enligt Statskontorets uppföljningsenkät till de regionala myndigheterna genomförs sådana undersökningar till viss del på regional och lokal nivå.
Åklagarmyndighetens medarbetarundersökning genomförs vartannat år
och omfattar ett antal frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier på grund av kön, etnisk bakgrund, religion,
sexuell läggning, funktionsnedsättning eller ålder. Samma eller liknande frågor har ingått i enkäten sedan 2004. Enligt de intervjuer som
Statskontoret har genomfört vid Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum i Göteborg realiserades aldrig kompetensstrategins förslag om
att framtida brottsofferenkäter skulle innefatta frågor om lika behandling.
3.3.2
Styrning, ledning och planering
Det andra momentet i den analysmodell som Statskontoret har utarbetat belyser frågor om hur myndigheterna styr, leder och planerar arbetet mot diskriminering. I denna del av kapitlet belyser Statskontoret
47
därför hur myndigheten, utifrån sitt uppdrag, har formulerat mål och
åtgärder för arbetet för att främja jämställdhet och mångfald samt motverka och förebygga diskriminering. I avsnittet avhandlas också den
interna ansvarsfördelningen för arbetet och myndigheternas rutiner och
arbetssätt för att motverka och förebygga diskriminering.
Myndigheternas mångfalds- och likabehandlingsplaner
Samtliga myndigheter, Domstolsverket undantaget, 12 har i dag centrala
planer eller riktlinjer för arbetet mot diskriminering i form av mångfalds- eller likabehandlingsplaner. I vilken utsträckning uppdraget om
att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor har bidragit till
denna utveckling är svårt att avgöra, då det finns få direkta kopplingar
mellan strategierna och myndigheternas efterföljande mångfalds- och
likabehandlingsplaner. När det gäller Åklagarmyndigheten har uppdraget inte haft någon direkt inverkan på att en mångfaldsplan upprättats
vid myndigheten, då myndigheten redan innan uppdraget hade fattat
beslut om mångfaldsplan.
Av de fyra myndigheterna är det enbart Rikspolisstyrelsens mångfaldsplan från 2004 som direkt refererar tillbaka till myndighetens kompetensstrategi. Dessutom har ett antal av de regionala polismyndigheterna
uppgivit att de utifrån myndighetens kompetensstrategi har upprättat
egna regionala mångfaldsplaner eller regionala handlingsplaner mot
diskriminering.
I övrigt finns det ett antal skillnader mellan myndigheterna när det
gäller planernas mål, struktur och innehåll. Åklagarmyndigheten
arbetar i dag utifrån en likabehandlingsplan som omfattar samtliga
diskrimineringsgrunder, medan Rikspolisstyrelsen arbetar utifrån en
centralt framtagen kombinerad mångfalds- och likabehandlingsplan.
Även på regional och lokal nivå finns olika former av handlingsplaner
och likabehandlingsplaner upprättade. Inom Kriminalvården finns
ingen övergripande central mångfaldsplan, utan myndigheten har
istället valt att ta fram centrala riktlinjer för jämställdhets- och mångfaldsarbetet. Kriminalvårdens sex regionkontor ska sedan utifrån de
centrala riktlinjerna utarbeta handlingsplaner för det praktiska arbetet
på regional och lokal nivå. I samband med Statskontorets uppföljnings12
Domstolsverket har under 2007 och 2008 startat ett projekt med syfte att utveckla
domstolsväsendets arbete för att främja mångfald.
48
enkät till regionkontoren har det dock framkommit att så endast sker i
begränsad utsträckning samt att planerna inte är uppdaterade eller
endast omfattar aktiva åtgärder inom jämställdhetsområdet. Inom myndigheten finns även riktlinjer för det klientinriktade arbetet.
Rutiner och arbetssätt för att motverka diskriminering
När det gäller myndigheternas rutiner och arbetssätt är det svårt att se
att uppdraget har lett till några konkreta förändringar i myndigheternas
verksamhet. Myndigheternas strategier har fokuserat på insatser och
åtgärder som syftat till att öka organisationens och medarbetarnas
kompetens och medvetenhet. Denna bild stärks av myndigheternas
årsredovisningar som i första hand fokuserar på de utbildnings- och
kompetensutvecklingsinsatser som myndigheterna har vidtagit inom
ramen för uppdraget. Ett par av myndigheterna har dock aviserat åtgärder inom rekrytering, information och samverkan. Av Statskontorets
intervjuer vid myndigheterna framgår dock att dessa åtgärder av olika
anledningar inte genomförts fullt ut. I vissa fall har åtgärderna genomförts men då långt senare och inom ramen för andra projekt eller myndighetens ordinarie utvecklingsarbete.
Myndigheternas centralt framtagna policy- och riktlinjedokument har
svårt att få genomslag i myndigheternas verksamhet. Domstolsverkets
strategi är ett sådant exempel. Det är i dag ingen av de åtgärder eller
förslag som gällde det lokala arbetet som har fått genomslag ute på
domstolarna. Av Statskontorets intervjuer med läns- och tingsrätter
framgår att mycket få domstolar har upprättat en mångfaldsplan eller
arbetar på det sätt som föreslås i Domstolsverkets strategi. Dessutom
har domstolarnas kunskap om strategin varit begränsad. I de fall där
domstolen har upprättat en mångfaldsplan är denna vanligtvis inte
uppdaterad eller reviderad på ett antal år.
Även när det gäller Kriminalvårdens centralt utarbetade riktlinjer för
jämställdhets- och mångfaldsarbetet har genomslaget varit begränsad
vid regionkontoren. Enligt den uppföljningsenkät och de intervjuer
som Statskontoret har gjort med regionkontoren saknar merparten av
kontoren en handlingsplan för jämställdhets- och mångfaldsarbetet,
trots att en uppdaterad plan ska finnas vid varje regionkontor. I de fall
då en handlingsplan finns är planen ofta inte uppdaterad eller omfattar
enbart aktiva åtgärder inom jämställdhetsområdet.
49
I ett fåtal fall har strategierna omvandlats till åtgärder som fått konkret
genomslag i form av förändrade rutiner och arbetssätt. Ett sådant
exempel är Kriminalvården som utifrån arbetet med kompetensstrategin och uppmaningar från Ombudsmannen mot diskriminering på
grund av sexuell läggning (HomO) har utvecklat riktlinjer för myndighetens klientinriktade arbete. Ett annat konkret exempel är åklagarkamrarnas arbete med att årligen informera om innehållet i myndighetens mångfaldsplan vid arbetsplatsträffar och informationsarbete för
att utöka och bredda myndighetens framtida rekryteringsunderlag.
Utbildningsinsatser
Regeringsuppdraget och strategierna har i varierande utsträckning haft
betydelse för utvecklingen av myndigheternas utbildningsverksamhet.
Samtliga strategier omfattar satsningar på kompetensutveckling och
utbildning. Enligt Domstolsverkets strategi borde utbildningsinsatser
genomföras för all personal, men med särskild inriktning på chefer,
administratörer och anställda med personalansvar medan det i Åklagarmyndighetens strategi angavs att man hade för avsikt att genomföra en
ny kursplan för myndighetens grund- och vidareutbildning. Kriminalvården skulle, enligt myndighetens strategi, genomföra en översyn av
utbildningen vid myndighetens samtliga utbildningsenheter för att
säkerställa att denna inbegrep moment om gällande lagstiftning och
regler, teorier om mekanismer bakom diskriminering och övningar om
hur egna värderingar påverkar ageranden. I Rikspolisstyrelsens strategi
konstaterade myndigheten att det var viktigt att diskrimineringsfrågor
behandlades i utbildningens alla delar.
Statskontoret kan konstatera att myndigheterna under de efterföljande
åren genomfört ett stort antal utbildningar. Enligt Statskontorets sammanställning av myndigheternas årsredovisningar för åren 2005 till
2007 har drygt 10 000 personer genomgått olika utbildningar i mångfalds- och diskrimineringsfrågor.
Samtidigt kan Statskontoret konstatera att endast ett fåtal av de aviserade åtgärderna har realiserats eller fått ett omfattande genomslag i form
av förändringar i utbildningarnas innehåll och omfattning. Merparten
av de utbildningar som berördes av myndigheternas översyn omfattade
moment där frågor om bemötande, diskriminering, hatbrott, homofobi
och mänskliga rättigheter behandlades redan innan uppdraget. I de fall
50
där översynen har lett till förändringar har dessa bestått i interna omprioriteringar eller att myndigheten har utarbetat ett nytt utbildningsmaterial. Det råder därmed en viss oklarhet om vad strategierna och de
däri aviserade åtgärderna har fått för faktiskt resultat.
Myndigheternas nuvarande utbildningsverksamhet
Frågor om diskriminering och mänskliga rättigheter tas upp och behandlas i ett flertal av Domstolsverkets centrala utbildningar. Det gäller till exempel de återkommande utbildningarna för ordinarie domare
och domstolssekreterare, fiskalutbildningen samt kurser för expeditionsvakter. Utbildningarna tar bland annat upp frågor om mänskliga
rättigheter, gällande diskrimineringslagstiftning, mekanismer bakom
diskriminering, kulturmöten, bemötande- och etikfrågor. Enligt de
intervjuer som Statskontoret genomfört vid läns- och tingsrätter tillhör
det ovanligheterna att de enskilda domstolarna anordnar utbildningar
som inbegriper frågor om diskriminering.
Kriminalvårdens grundutbildning innehåller i dag ett moment som behandlar mänskliga rättigheter och diskrimineringsfrågor. Detta moment
motsvarar ungefär en arbetsdag i omfattning. Utöver detta erbjuds de
nyanställda under utbildningen ett antal tillfällen för etiska diskussioner inom ramen för Kriminalvårdens värdegrundsarbete. Grundutbildningen består i dag av två delar; en del som omfattar tre veckor som
samtliga nyanställda genomgår och en del om ytterligare 12 veckor
som anställda med klientnära arbete genomgår. Enligt Statskontorets
intervjuer vid myndigheten sågs utbildningen över i samband med att
myndighetens kompetensstrategi upprättades, men detta ledde inte till
några större förändringar i utbildningens innehåll eller omfattning.
När det gäller Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna ingår i Polishögskolans grundutbildning en delkurs om rasism, diskriminering och
hatbrott. Kursen omfattar sammanlagt fem veckor och syftar till att
eleverna ska få grundläggande kunskaper när det gäller olaga diskriminering, hets mot folkgrupp och hatbrott samt lära sig att reflektera över
egna förutfattade meningar. Enligt myndighetens årsredovisning för
2004 bidrog Rikspolisstyrelsens strategi i diskrimineringsfrågor till att
kursplanen för denna utbildning utvecklades både vad gäller innehåll
och tidsram. Detta är dock något som emotsägs av de intervjuer som
Statskontoret genomfört med representanter från Polishögskolan. Stats-
51
kontorets bedömning är att denna utveckling och förändring i realiteten
skedde tidigare och då inom ramen för myndighetens arbete med 2000
års regeringsuppdrag att säkerställa att personalen har god kunskap om
rasistiska, främlingsfientliga och homofobiska yttringar och de grupper
som utsätts för sådana brott. Utöver den utbildning som sker vid Polishögskolan genomför de regionala myndigheterna i varierande utsträckning olika utbildningar i mångfalds- och diskrimineringsfrågor. Av
Statskontorets uppföljningsenkät till polismyndigheterna framgår att i
stort sett samtliga myndigheter i dag genomför en eller två utbildningar
inom området per år och att myndigheterna under de senaste åren har
gjort särskilda satsningar på utbildningar för myndighetens chefer.
Inom Åklagarmyndigheten tas diskrimineringsperspektivet upp främst
i samband med grundutbildningen. I dag omfattar kursen tolv lektioner, vilket ska jämföras med de sex lektioner som momentet omfattade
2004, och tar upp frågor om mänskliga rättigheter och hatbrott. Under
tidigare år har representanter från Ombudsmannen mot diskriminering
på grund av sexuell läggning (HomO), Barnombudsmannen (BO) och
Jämställdhetsombudsmannen (JämO) medverkat i delar av denna
undervisning. Utöver den utbildning som sker centralt inom myndighetens utbildningsenhet genomför ett fåtal åklagarkamrar egna utbildningar inom mångfaldsområdet.
Ansvarsfördelning, chefsengagemang och delaktighet
Enligt Domstolsverkets, Kriminalvårdens och Rikspolisstyrelsens strategier är ledningens och chefernas engagemang samt en tydlig ansvarfördelning särskilt viktig för att arbetet mot diskriminering ska få
genomslag i organisationen. Det är dock ingen av de tre strategierna
som omfattar några direkta åtgärder som syftar till att utveckla ledningens och chefernas engagemang för frågorna. Strategierna har
också saknat åtgärder avseende ansvarsfördelning. Statskontorets bedömning är att strategierna inte har lett till någon märkbar utveckling
inom detta område.
3.3.3
Långsiktighet
Det tredje momentet i Statskontorets analysmodell berör frågor om
långsiktighet och kontinuitet. Statskontoret belyser därför i denna avslutande del av kapitlet vilka åtgärder som myndigheterna har vidtagit
52
för att säkerställa långsiktigheten i arbetet. Därutöver klarlägger Statskontoret hur myndigheterna arbetar med att följa upp arbetet mot diskriminering, hur man omsätter eventuella erfarenheter i konkreta åtgärder samt om myndigheten har samordnat det ursprungliga uppdraget
med eventuella andra närliggande uppdrag.
Det planenliga arbetet i fokus
Samtliga strategier hade som syfte att bidra till ett långsiktigt, kontinuerligt och heltäckande arbete mot diskriminering. Trots detta lever
ingen av myndigheternas strategier vidare i dag. Strategierna har under
de efterföljande åren ersatts av likabehandlings- och mångfaldsplaner
samt andra närliggande uppdrag och projekt. De åtgärder som myndigheterna har vidtagit för att säkerställa långsiktigheten i arbetet handlar
därför om de satsningar på kompetensutveckling och utbildning som
myndigheterna genomfört inom ramen för arbetet med uppdraget.
I dag finns centrala planer och riktlinjer för att främja jämställdhet och
mångfald inom samtliga myndigheter. Inom samtliga myndigheter bedrivs arbetet mot diskriminering inom ramen för detta arbete. Arbetet
med att upprätta strategier i diskrimineringsfrågor har inte lett till att
myndigheterna vidtagit några åtgärder för att säkerställa långsiktigheten i arbetet. Det är snarare den tidigare jämställdhets- och diskrimineringslagstiftningen, 1999 års uppdrag till statliga myndigheter att
upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland sina anställda och andra närliggande uppdrag inom hatbrotts- och brottsofferområdet som har haft störst betydelse för myndigheternas långsiktiga
arbete mot diskriminering.
Uppföljning inriktad på genomförda åtgärder och
arbetsförhållanden
Samtliga myndigheters kompetensstrategier identifierar en fungerande
uppföljning som betydelsefullt för ett framgångsrikt arbete mot diskriminering. Trots detta kan Statskontoret konstatera att strategierna inte
har bidragit till någon reell utveckling av myndigheternas uppföljning
av arbetet mot diskriminering. Myndigheternas uppföljningar är i dag
framförallt inriktade på genomförda och planerade åtgärder, arbetsförhållanden samt hur många anställda som årligen genomgår utbildningar i diskriminerings- och mångfaldsfrågor. En del av uppföljning
av arbetet mot diskriminering sker även i samband med att myndig-
53
heten följer upp det systematiska arbetsmiljöarbetet. Denna uppföljning rör främst olika informationsåtgärder i myndigheternas mångfalds- och likabehandlingsplaner. Om man ser till uppdraget att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor är det endast en av de
fyra myndigheterna, Rikspolisstyrelsen, som har genomfört någon mer
omfattande uppföljning av myndighetens arbete med uppdraget. Det
tillhör undantagen att myndigheterna kontinuerligt och systematiskt
följer upp hur de som kommer i kontakt med myndigheternas verksamhet upplever bemötande och behandling
Utbildning som ett sätt att säkerställa långsiktighet
Ett sätt att tillförsäkra långsiktighet och kontinuitet i arbetet mot diskriminering som myndigheterna har använt sig av är att säkerställa att frågor om bemötande, diskriminering, etik, mångfald och mänskliga
rättigheter behandlas i myndigheternas utbildningar. Som nämnts tidigare har samtliga myndigheter som omfattas av uppdraget identifierat
utbildning och kompetensförsörjning som en viktig del i ett framgångsrikt arbete för att förebygga och motverka diskriminering. I dag ingår
också moment som behandlar frågor om diskriminering, mångfald,
mänskliga rättigheter och etik i myndigheternas utbildningar, vilket
säkerställer att åtminstone myndighetens nyanställda har viss kunskap
och kompetens i diskrimineringsfrågor. Statskontorets bedömning är
att denna förändring tillsammans med det planenliga mångfalds- och
likabehandlingsarbete som pågår eller håller på att utvecklas vid myndigheterna skapar förutsättningar för ett långsiktigt, heltäckande och
kontinuerligt arbete med frågorna.
3.4
Sammanfattande iakttagelser
De fyra myndigheterna har arbetat olika när det gäller genomförandet
av uppdraget. Gemensamt för tre av myndigheterna är dock att man i
strategierna identifierar ett antal områden, där myndigheten kan utveckla sitt arbete att motverka och förebygga diskriminering. Det rör
sig om områdena; chefsengagemang, ansvarsfördelning, rekrytering,
utbildning, information, samverkan och uppföljning. Åklagarmyndighetens strategi skiljer sig något från övriga myndigheter då den till stor
del utgick från myndighetens redan pågående mångfalds-, hatbrottsoch brottsofferarbete. Endast en av myndigheterna utvecklade en konkret handlingsplan med koppling till myndighetens kompetensstrategi.
54
Strategierna är formulerade i termer av vad som kan göras, medan formuleringar om vad som ska göras är mer ovanliga. Enligt Statskontoret
kan detta vara en förklaring till att strategierna och det efterföljande
arbetet har haft svårt att få genomslag i organisationen. Inom några av
myndigheterna har strategierna under en kortare period fungerat som
riktlinjer och stöd för det regionala och lokala arbetet mot diskriminering. I de flesta fall har dock arbetet med strategiernas genomförande
avbrutits strax efter att uppdraget har återrapporterats till regeringen
eller inordnats i myndighetens planenliga arbete för att främja mångfald.
Endast en liten del av aviserade åtgärder och insatser har genomförts.
Vissa åtgärder är i dag att betrakta som genomförda, men dessa har då
genomförts inom ramen för myndigheternas planenliga jämställdhetsoch mångfaldsarbete eller andra närliggande uppdrag och projekt.
Samtliga myndigheters strategier omfattade satsningar på utbildning
och kompetensutveckling, och inom dessa områden har det också
genomförts ett antal åtgärder och insatser. Som en följd av uppdraget
har till exempel samtliga myndigheter sett över och utvecklat sina
grund- och vidareutbildningar.
Inom ramen för arbetet med uppdraget har det inte skett någon formell
samverkan eller samordning mellan myndigheterna, även om det i
vissa fall förekom diskussioner mellan bland annat Polishögskolan och
Kriminalvården. I samband med att myndigheterna upprättade sina
strategier i diskrimineringsfrågor samrådde dessa med Ombudsmannen
mot etnisk diskriminering (DO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO).
Enligt Statskontorets bedömning har uppdraget att upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor endast fått ett marginellt genomslag i
myndigheternas arbete mot diskriminering. Uppdraget medförde att
diskrimineringsfrågorna under en kortare period fick ökad uppmärksamhet inom myndigheterna och har till viss del fått genomslag i form
av vissa förstärkningar av myndigheternas grund- och vidareutbildningar. Statskontoret har dock svårt att avgöra vad dessa insatser tillfört, då i stort sett samtliga utbildningar som berördes innehöll moment
som tog upp frågor om diskriminering och mekanismer bakom diskriminering redan innan uppdraget.
55
Uppdraget har inte heller fått något omfattande genomslag när det gäller de tre momenten i Statskontorets analysmodell. Myndigheterna har
till viss del utvecklat sitt arbete med kartläggningar och nulägesanalyser till följd av uppdraget. Enligt Statskontoret är emellertid detta
genomslag begränsat till myndigheternas medarbetarundersökningar.
Samtliga dessa undersökningar innefattar i dag frågor om diskriminering, kränkande särbehandling och trakasserier. När det gäller andra
former av kartläggningar och nulägesanalyser kan Statskontoret
konstatera att uppdraget inte har bidragit till någon utveckling.
Några av myndigheterna aviserade till följd av uppdraget att man
skulle se över ansvarsfördelning, arbetssätt och rutiner. Av olika anledningar genomfördes inte dessa åtgärder fullt ut eller sköts på framtiden,
vilket lett till att uppdraget endast fått ett begränsat genomslag på detta
område. Det bör dock i sammanhanget nämnas att samtliga myndigheter, förutom Domstolsverket, i dag har mångfalds- eller likabehandlingsplaner på central nivå. I vissa fall saknas dock fortfarande sådana
planer på regional och lokal nivå.
När det gäller frågan om vilka åtgärder som myndigheterna vidtagit för
att säkerställa långsiktigheten i arbetet bedömer Statskontoret att detta
främst har skett genom att frågor om diskriminering, lika behandling
och mänskliga rättigheter behandlas och diskuteras under myndigheternas grund- och vidareutbildningar. Uppdraget har därigenom fått ett
visst genomslag. Ingen av myndigheterna har följt upp eller utvärderat
arbetet med uppdraget och kompetensstrategins genomförande utöver
den återrapportering som skett i samband med myndighetens årsredovisning. De uppföljningar och återrapporteringar som skett har till
större delen varit fokuserade på genomförda och planerade åtgärder
samt hur många av myndighetens anställda som genomgått utbildning i
diskriminering och mångfaldsfrågor. I övrigt är Statskontorets bedömning att det snarare är den tidigare jämställdhetslagens krav, 1999 års
uppdrag till statliga myndigheter att upprätta handlingsplaner för att
främja etnisk mångfald bland sina anställda och andra närliggande
uppdrag inom hatbrotts- och brottsofferområdet som har haft störst
betydelse för myndigheternas långsiktiga arbete mot diskriminering.
56
4
Arbetsmarknadsverkets uppdrag
om åtgärder för att motverka
diskriminering
4.1
Regeringens uppdrag till myndigheten
År 2002 fick Arbetsmarknadsstyrelsen (nuvarande Arbetsförmedlingen) i uppdrag av regeringen att vidta åtgärder för att motverka
diskriminering i arbetsförmedlingarnas verksamhet. Åtgärderna skulle
i första hand ta sikte på diskriminering på grund av etnisk tillhörighet,
sexuell läggning och funktionshinder, men även omfatta diskriminering på grund av kön och ålder.
Enligt uppdraget skulle Arbetsmarknadsstyrelsen:
–
Analysera och bedöma riskerna för att diskriminering förekommer
i arbetsförmedlingarnas verksamhet samt uppmärksamma regeringen på eventuella behov av åtgärder,
–
Se till att personalen vid myndigheten har kunskaper om mekanismerna bakom diskriminering och gällande regler på området.
Arbetsmarknadsstyrelsen skulle också se till att utbildning i diskrimineringsfrågor integrerades i myndighetens personalutbildning,
–
Se till att det vid samtliga länsarbetsnämnder finns sakkunskap i
diskrimineringsfrågor, både sådana som rör det interna arbetet och
den externa verksamheten,
–
Se till att det inte förekommer att arbetsförmedlingar tillmötesgår
uppmaningar om diskriminering från arbetsgivare som efterfrågar
förmedlingarnas tjänster, samt
–
Se till att ingen arbetssökande nekas inskrivning på grund av bristande kunskaper i det svenska språket.
Arbetet med att vidta åtgärder mot diskriminering skulle, enligt uppdraget, samordnas med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering
(DO). Arbetsmarknadsstyrelsen skulle därutöver även samråda med
Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning
57
(HomO), Handikappombudsmannen (HO) samt vid behov Jämställdhetsombudsmannen (JämO).
I uppdraget ingick även att Arbetsmarknadsstyrelsen skulle redovisa
vilka åtgärder som vidtagits till följd av uppdraget, vad som i övrigt
görs för att motverka diskriminering i myndighetens verksamhet samt
en plan för det fortsatta arbetet på området.
Sedan detta uppdrag lämnades till Arbetsmarknadsstyrelsen har det i
myndighetens regleringsbrev inte funnits några återrapporteringskrav
rörande genomförandet av detta uppdrag. I regleringsbreven för åren
2004–2005 ställdes krav på redovisning av myndighetens kompetensförsörjning med avseende på myndighetens arbete för att främja etnisk
och kulturell mångfald. I 2006 års regleringsbrev formulerades detta
återrapporteringskrav något annorlunda då det angavs att Arbetsmarknadsstyrelsen skulle redovisa vilka insatser och åtgärder som vidtagits
inom ramen för myndighetens kompetensutveckling för att höja medvetenheten och kunskapen i frågor om mänskliga rättigheter, särskilt
med avseende på rätten till arbete och skyddet mot diskriminering. I
övrigt innehöll myndighetens regleringsbrev mellan åren 2003–2008
återrapporteringskrav gällande myndighetens externa mångfaldsarbete
med avseende på de olika uppdrag som myndigheten hade under denna
period samt det interna och externa jämställdhetsarbetet.
Återrapporteringen från dåvarande Arbetsmarknadsverket om kompetensförsörjningen har i verkets årsredovisningar varit ytterst översiktlig. Av 2003 års årsredovisning framgick endast att verket, vid sidan av
rekrytering och utbildning av arbetsförmedlare inom ramen för försöksverksamheten Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare,
genomfört omfattande utbildningsinsatser för att förbättra kunskaperna
om mekanismerna bakom integration och antidiskrimineringsarbete.
Av myndighetens årsredovisning för 2004 angavs vidare att verket,
tillsammans med andra myndigheter, hade tagit fram en interaktiv
webbutbildning, Integration i arbetslivet, som syftade till att motverka
och förebygga diskriminering. Denna utbildning ingick i de åtgärder
som vidtogs inom ramen för 2002 års regeringsuppdrag. Under 2005
och 2006 hade man som mål att samtliga nyanställda skulle genomgå
utbildningen och i årsredovisningarna för dessa två år angavs att målet
hade uppfyllts. Ett av verkets mål för den interna kompetensutveck-
58
lingen för 2007 var att det inom ramen för både basutbildning och fördjupningsutbildning bland annat skulle ges kunskaper om integration/
antidiskriminering och jämställdhet. Detta mål uppfylldes under året,
enligt årsredovisningen. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingens
huvudkontor kompletterades basutbildningarna med ett moment om
mångfald som ett led i verkets arbete med 2002 års uppdrag.
4.2
Handlingsplanens innehåll och
myndighetens arbete med uppdraget
Arbetsmarknadsstyrelsen avrapporterade sitt uppdrag till regeringen i
oktober 2002. Återrapporteringen bestod av en verksgemensam handlingsplan för det arbetsmarknads- och personalpolitiska mångfaldsarbetet och avsåg därmed hela Arbetsmarknadsverket. Handlingsplanen bestod till viss del av en beskrivning av de åtgärder som verket
avsåg att vidta med anledning av 2002 års uppdrag. Därutöver innehöll
handlingsplanen även en sammanställning av verkets samtliga regeringsuppdrag på integrations- och mångfaldsområdet samt verkets
policy för mångfaldsarbete.
De åtgärder som specifikt syftade till att uppnå målen i 2002 års uppdrag utgjorde därmed endast en del av de åtgärder som angavs i handlingsplanen. Åtgärderna som hade sin utgångspunkt i det specifika
uppdraget skulle dels genomföras av Arbetsmarknadsstyrelsen centralt,
dels av länsarbetsnämnderna regionalt. Genomförandet av åtgärderna
skulle ske under åren 2002–2003.
Enligt handlingsplanen skulle Arbetsmarknadsstyrelsen analysera
riskerna för diskriminering och utarbeta en strategi för att förhindra
diskriminering på arbetsgivares uppmaning och nekande till inskrivning på grund av bristfälliga kunskaper i svenska. Därutöver skulle
man upprätta en överenskommelse som skulle omfatta samtliga ombudsmän. Arbetsmarknadsstyrelsen skulle också påbörja ett arbete med
att utarbeta en central handlingsplan för det arbetsmarknads- och personalpolitiska mångfaldsarbetet för 2003. I överensstämmelse med
handlingsplanen skulle myndigheten under 2003 utbilda länens sakkunniga personer samt revidera och följa upp den webbaserade mångfaldsutbildning som myndigheten utvecklat.
59
Länsarbetsnämnderna skulle, i likhet med Arbetsmarknadsstyrelsen,
under 2002 utarbeta regionala handlingsplaner för det arbetsmarknadsoch personalpolitiska mångfaldsarbetet. De skulle även utse sakkunniga personer på respektive länsarbetsnämnd med uppdrag att arbeta
med det arbetsmarknads- och personalpolitiska arbetet på länsnivå.
Under 2003 skulle länsarbetsnämnderna genomföra framtagna mångfaldsplaner via länens chefskonferenser. Av respektive myndighets
handlingsplan för det arbetsmarknads- och personalpolitiska arbetet
skulle det framgå hur myndigheten avsåg förhindra diskriminering på
arbetsgivares uppmaning och nekande till inskrivning på grund av
bristfälliga kunskaper i svenska. Det var även Arbetsmarknadsstyrelsens ambition att samtliga anställda inom verket skulle genomgå den
webbaserade mångfaldsutbildningen till årsskiftet 2003/2004, varför
varje länsarbetsnämnd ålades att tillse detta.
4.3
Uppdragets betydelse för myndighetens
arbete
I detta kapitel kartläggs Arbetsmarknadsverkets arbete mot diskriminering utifrån den analysmodell som presenterades i kapitel 1. Då uppdraget till verket var av förhållandevis begränsad karaktär, både mätt i
omfattning och tidsrymd, kommer Statskontorets analysmodell endast
att användas i tillämpliga delar i detta kapitel.
4.3.1
Kartläggning och nulägesanalys
I det första momentet i Statskontorets analysmodell klarläggs i vilken
utsträckning som myndigheterna använder sig av kartläggningar och
nulägesanalyser som grund för sitt arbete mot diskriminering. I denna
del belyser Statskontoret därför om och hur myndigheterna arbetar
med kartläggningar och nulägesanalyser av den egna verksamheten
utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Det kan till exempel röra sig om
myndighetens medvetenhet om förekomst av diskriminering bland dess
anställda och bland människor som kommer i kontakt med myndigheten. Statskontoret belyser också huruvida myndigheternas åtgärder
och insatser är förankrade i kartläggningar och nulägesanalyser av
verksamheten.
60
Analys av riskerna för diskriminering
En av de åtgärder som Arbetsmarknadsstyrelsen åtog sig att genomföra
centralt under 2002 var att analysera riskerna för diskriminering och
utarbeta en strategi för att förhindra diskriminering på arbetsgivares
uppmaning och nekande till inskrivning på grund av bristfälliga kunskaper i svenska.
Denna del av Arbetsmarknadsverkets handlingsplan presenterades för
regeringen i september 2002. Dokumentet som presenterades var dock
mycket översiktligt och baserades inte på genomförda kartläggningar i
egentlig bemärkelse. I handlingsplanen konstaterades endast kort att
störst risk för att arbetssökande och arbetsgivare kan uppleva sig som
diskriminerade fanns vid personlig service. Enligt handlingsplanen
skulle detta problem kunna åtgärdas genom att de anställda vid länsarbetsnämnderna hade kunskap om vilka lagar och förordningar som
styrde myndighetens verksamhet.
I dokumentet presenterades därefter de åtgärder som verket avsåg att
genomföra som en strategi för att förhindra diskriminering. Dessa åtgärder var desamma som de som angavs i verkets handlingsplan för
2002.
Arbetsplats- och brukarenkäter
Arbetsmarknadsverket har regelbundet genomfört arbetsplatsenkäter,
där frågor om mångfald och förekomst av diskriminering har ingått.
Dessa har dock inte haft någon koppling till verkets uppdrag från 2002,
varför det inte går att göra några direkta kopplingar till det arbete som
utfördes utifrån detta uppdrag. Arbetsmarknadsverket (och numera
Arbetsförmedlingen) har även genomfört regelbundna brukarundersökningar som riktats såväl mot personer som är inskrivna som arbetssökande som mot arbetsgivare. Dessa undersökningar har inte omfattat
frågor som direkt tar fasta på upplevd diskriminering.
Statskontorets bedömning är därmed att 2002 års uppdrag inte har påverkat Arbetsmarknadsverkets arbete med kartläggningar av medarbetarnas arbetssituation och kundbemötandet.
61
4.3.2
Styrning, ledning och planering
Det andra momentet i den analysmodell som Statskontoret har utarbetat belyser frågor om hur myndigheterna styr, leder och planerar arbetet mot diskriminering. I denna del av kapitlet belyser Statskontoret
därför hur myndigheten, utifrån sitt uppdrag, har formulerat mål och
åtgärder för arbetet för att främja jämställdhet och mångfald samt
motverka och förebygga diskriminering. I avsnittet avhandlas också
den interna ansvarsfördelningen för arbetet och myndigheternas rutiner
och arbetssätt för att motverka och förebygga diskriminering.
Handlingsplanens utformning
Som nämndes tidigare innehöll regeringens uppdrag till Arbetsmarknadsstyrelsen en lista på specifika åtgärder som skulle vidtas på mångfaldsområdet. I samband med att verket avrapporterade sitt uppdrag till
regeringen presenterades en handlingsplan för verkets vidare arbete
med regeringens lista av åtgärder. De insatser som angavs i verkets
handlingsplan innebar alltså en direkt operationalisering av samtliga
punkter som ingick i regeringsuppdraget.
I och med att det därmed fanns en tydlig koppling mellan regeringens
uppdrag till verket och dess formulerade åtgärder, knöts inte åtgärderna
i myndighetens handlingsplan till några specifika delmål som verket
hade definierat. De planerade åtgärderna var dock tydligt formulerade
och mätbara samt avgränsade i tid, i och med att samtliga av de angivna åtgärderna skulle uppnås under åren 2002–2003. Det var därmed
tydligt vilka insatser som skulle genomföras under de angivna åren.
Rutiner och arbetssätt för att motverka diskriminering
Uppdraget från 2002 bidrog främst till mer omfattande utbildningsinsatser i frågor som rörde mångfald. En mer enhetlig struktur för mångfaldsarbetet upparbetades också, i och med att samtliga länsarbetsnämnder tilldelades ett ansvar att arbeta med mångfaldsfrågor. I följande avsnitt beskrivs mer ingående det arbete som initierades inom verket med anledning av 2002 års uppdrag.
Utbildningssamarbetet med ombudsmännen
Enligt 2002 års handlingsplan skulle Arbetsmarknadsverket upprätta
ett samarbete med samtliga diskrimineringsombudsmän. En överens-
62
kommelse med detta syfte upprättades i januari 2003. Enligt överenskommelsen åtog sig Arbetsmarknadsstyrelsen och ombudsmännen att
samarbeta i kompetenshöjande insatser. Ombudsmännen skulle bland
annat medverka i framtagande av utbildningsmaterial, fortbildning av
de sakkunniga vid länsarbetsnämnderna, medverka i regionala utbildningssatsningar i form av länskonferenser och chefskonferenser samt i
fortbildning av nyckelgrupper inom Arbetsmarknadsverket.
Samarbetet resulterade bland annat i att Arbetsmarknadsstyrelsen,
tillsammans med ombudsmännen, genomförde ett antal utbildningar
för myndighetens chefer. Överenskommelsen mellan myndigheterna
finns fortfarande kvar, även om det i dag inte förekommer något
konkret samarbete inom ramen för överenskommelsen.
Handlingsplan och sakkunniga personer
Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingens huvudkontor utarbetade
samtliga länsarbetsnämnder någon form av handlingsplan med anledning av 2002 års uppdrag. Innan detta uppdrag gick ut till länsarbetsnämnderna fanns det inga centrala riktlinjer från Arbetsmarknadsstyrelsen att länsarbetsnämnderna skulle ha handlingsplaner för sitt mångfaldsarbete. Uppdraget fick alltså den konkreta följden att samtliga
länsarbetsnämnder utarbetade policydokument i integrations- och
mångfaldsfrågan, enligt en särskild mall som Arbetsmarknadsstyrelsen
hade tagit fram. Mallen lämnade dock plats för en egen behovsbedömning av vilka konkreta insatser som borde vidtas inom respektive länsarbetsnämnd.
Därutöver utsåg varje länsarbetsnämnd en eller två sakkunniga personer som skulle jobba med att genomföra de lokala planerna. Under
åren 2002 till 2007 hölls regelbundna kontakter och samråd mellan
länsarbetsnämndernas sakkunniga. Detta skedde bland annat genom
s.k. dialogdagar för de länsansvariga personerna, där man bjöd in
forskare som föreläste om förebyggande och motverkande av diskriminering.
Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingens huvudkontor besökte representanter för dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen samtliga länsarbetsnämnder efter uppdragets utfärdande. Syftet med besöken var att gå
igenom respektive myndighets integrations-, antidiskriminerings- och
63
mångfaldsarbete. De sakkunniga personerna i länen fortsatte att inneha
denna roll fram till Arbetsförmedlingens omorganisation 1 januari
2008. Majoriteten av dessa personer arbetar i dag med andra arbetsuppgifter inom Arbetsförmedlingen.
Utbildningsinsatser
Enligt den handlingsplan som lades fram i oktober 2002 skulle samtliga anställda inom verket genomgå en webbaserad mångfaldsutbildning. Webbutbildningen Integration i arbetslivet var inriktad mot myndighetens externa verksamhet och tog bland annat upp bemötandefrågor och vilka typer av diskriminering som kan förekomma i verksamheten. Även diskrimineringslagstiftningens beståndsdelar togs upp
tillsammans med mer allmänna inslag om förhållningssätt, människors
bakgrund och erfarenheter. Varje länsarbetsnämnd skulle följa upp hur
många av medarbetarna som hade genomgått utbildningen.
Den webbaserade utbildningen fortsatte att vara en återkommande utbildning för nyanställda inom Arbetsmarknadsverket, och sedermera
Arbetsförmedlingen, fram till sommaren 2008. Därefter stängdes den
ned på grund av behov av anpassning till den nya diskrimineringslagstiftningen och dess krav. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingens
huvudkontor finns det i dag inga planer på att återuppta den webbaserade utbildningen. En ny utbildning kommer istället att tas fram inom
myndigheten.
Länsarbetsnämndernas sakkunniga genomgick en högskoleutbildning
om fem poäng, vid namn Olika kulturer lika möjligheter. Utbildningen
innehöll bland annat information om diskriminering och lagstiftningen
på området samt bemötandefrågor. Utbildningens moment kopplades
till deltagarnas egen yrkesroll så att deltagarna fick en praktisk förståelse för lagstiftningen.
Inom ramen för uppdraget från 2002 reviderades även introduktionsutbildningen för nyanställda arbetsförmedlare. Tiden för utbildningen
utökades, varefter utbildningen även kom att innehålla inslag om hur
man motverkar och förebygger diskriminering i arbetsförmedlingens
verksamhet. Detta moment i utbildningen omfattade totalt tre timmar.
De inslag om mångfald som tillfogades introduktionsutbildningen
64
finns kvar i dag, men ingår nu i ett moment som även behandlar jämställdhetsarbete.
Någon uppföljning av dessa utbildningar har inte genomförts, varken
regionalt av länsarbetsnämnderna eller centralt av Arbetsmarknadsstyrelsen. Det är därför svårt att bedöma vilken påverkan utbildningarna har haft på integrations- och mångfaldsarbetet inom Arbetsmarknadsverket. De länssakkunniga som Statskontoret har intervjuat menar
dock att webbutbildningen, såväl som kravet på att utarbeta en handlingsplan för mångfaldsarbetet, har inneburit en ökad kunskap om de
frågor som omgärdar mångfaldsområdet samt en plattform för egeninitierade projekt och insatser på området. Flertalet av de intervjuade
uppgav att webbutbildningen ledde till de insikter som behövdes för att
starta egeninitierade projekt med fokus på dessa frågor.
Riktlinjer vid kränkande särbehandling
Arbetsförmedlingen har utarbetat centrala riktlinjer mot kränkande
särbehandling. Enligt dessa ska varje arbetsplats inom myndigheten i
sin lokala arbetsmiljöplan beskriva hur kränkande särbehandling ska
hanteras. Riktlinjerna ska därmed integreras i arbetsmiljöarbetet på
varje arbetsplats. Vidare innehåller de centrala riktlinjerna en checklista för chefer med åtgärder som dessa ska vidta vid förekomst av
kränkande särbehandling vid deras arbetsplats. En checklista för den
som är utsatt för kränkande särbehandling ingår också i riktlinjerna.
Dessa riktlinjer kan dock inte specifikt härledas till det uppdrag som
gavs till Arbetsmarknadsverket 2002, eftersom det varken görs en
koppling till den handlingsplan som blev resultatet av detta uppdrag
eller till någon av de åtgärder som ingick i uppdraget. Riktlinjerna är
snarare en del av det planenliga arbetet mot diskriminering som
Arbetsförmedlingen bedriver i dag.
Ansvarsfördelning, chefsengagemang och delaktighet
Regeringens uppdrag till Arbetsmarknadsstyrelsen innehöll inga särskilda hänvisningar till chefers ansvar på jämställdhets- och mångfaldsområdet. I den handlingsplan som utarbetades av Arbetsmarknadsstyrelsen konstaterades endast att chefer inom verket har ansvar
för att driva mångfaldsarbetet på sin arbetsplats. Samtidigt pekade man
i handlingsplanen inte på cheferna som centrala i genomförandet av de
65
specifika åtgärderna i 2002 års handlingsplan. Den aktiva rollen tilldelades istället de personer som utsågs som sakkunniga på respektive
länsarbetsnämnd. Uppdragets realiserande var därmed avhängigt av de
personer som hade ett specifikt ansvar för genomförandet av de åtgärder som ingick i de lokala handlingsplanerna.
I handlingsplanen tilldelades inte heller chefer på central nivå något
ansvar för genomförandet av de specifika åtgärderna i 2002 års uppdrag. Den enhet som hade ansvar för samordningen av uppdraget
centralt var Arbetsmarknadsstyrelsens enhet för samverkansfrågor. I
praktiken innebar detta att den handläggare på enheten som hade ansvar för uppdraget även var den handläggare som såg till att uppdraget
genomfördes av länsarbetsnämnderna ute i landet.
4.3.3
Långsiktighet
Det tredje momentet i Statskontorets analysmodell berör frågor om
långsiktighet och kontinuitet. Statskontoret belyser därför i denna avslutande del av kapitlet vilka åtgärder som myndigheterna har vidtagit
för att säkerställa långsiktigheten i arbetet. Därutöver klarlägger Statskontoret hur myndigheterna arbetar med att följa upp arbetet mot diskriminering, hur man omsätter eventuella erfarenheter i konkreta åtgärder samt om myndigheten har samordnat det ursprungliga uppdraget
med eventuella andra närliggande uppdrag.
Verkets arbete mot diskriminering efter 2003
2002 års uppdrag till Arbetsmarknadsverket innebar en utveckling mot
ett mer enhetligt arbetssätt med mångfaldsfrågor inom verket i och
med att samtliga länsarbetsnämnder kom att utse sakkunniga personer
med ett specifikt ansvar för dessa frågor. Denna roll behöll de länssakkunniga fram till Arbetsförmedlingens omorganisation 1 januari 2008.
Länsarbetsnämnderna ålades även att utarbeta handlingsplaner på området.
Från och med 2004 gav Arbetsmarknadsstyrelsen nya årliga uppdrag
där länsarbetsnämnderna ålades att utarbeta nya åtgärdsplaner mot
diskriminering. I dessa uppdrag gjordes ingen koppling till det uppdrag
som regeringen hade givit Arbetsmarknadsstyrelsen 2002. De nya riktlinjerna kom istället att enbart fokusera på diskrimineringsgrunden
66
etnisk och religiös tillhörighet. Som bakgrund till riktlinjerna angavs
lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund
av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. De nya riktlinjerna från Arbetsmarknadsstyrelsen innebar en övergång till en
fokusering enbart på verkets personalpolitiska ansvar, med bakgrund i
den då gällande diskrimineringslagstiftningen.
De påföljande uppdragen som Arbetsmarknadsstyrelsen gav till länsarbetsnämnderna ersatte de centrala riktlinjer som hade utarbetats med
anledning av regeringens uppdrag till Arbetsmarknadsverket 2002. De
handlingsplaner som utarbetades på länsarbetsnämnderna styrdes av
den lagstiftning som gällde på området. Fokus kom även att fästas på
det interna arbetet mot diskriminering och riktades särskilt mot diskrimineringsgrunderna etnisk och religiös tillhörighet. Det arbetsmarknadspolitiska mångfaldsarbetet fortsatte att bedrivas bland annat
genom andra regeringsbeslut på området och genom egna initiativ i
länen.
I de centrala riktlinjerna från Arbetsmarknadsstyrelsen säkerställdes
inte långsiktigheten i de åtgärder som infördes i och med 2002 års uppdrag. Åtgärderna hade en verkan fram till Arbetsförmedlingens omorganisation i januari 2008 i och med att länsarbetsnämndernas sakkunniga fortsatte att inneha denna roll fram till omorganiseringen. Den
webbaserade mångfaldsutbildningen som utarbetades i samband med
2002 års uppdrag var också i bruk fram till sommaren 2008.
Av Statskontorets intervjuer med Arbetsförmedlingens huvudkontor
har det framkommit att uppdraget sågs som ett tillfälligt mandat för att
få upp mångfald på dagordningen. Formellt avrapporterades uppdraget
till Näringsdepartementet redan i oktober 2002, men uppdragstexten
användes därefter internt inom verket till att peka på frågornas vikt och
för att driva frågor om mångfald i verket. Enligt Arbetsförmedlingens
huvudkontors bedömning krävs det specifika regeringsuppdrag som tar
fasta på dessa frågor för att något konkret arbete ska uppstå. I andra
fall står detta arbete och faller med de eldsjälar som driver det framåt.
Efter Arbetsförmedlingens omorganisation avstannade det strategiska
arbetet med mångfald inom myndigheten. Samtliga policy- och styr-
67
dokument på området måste skrivas om och myndigheten valde även
att invänta den nya diskrimineringslagstiftningen.
Arbetsförmedlingens huvudkontor planerar för närvarande en genomgång av olika typer av dokument och informationsblad i syfte att klarlägga om de kan uppfattas som diskriminerande. I övrigt ligger fokus
inom det personalpolitiska området i dag mer på jämställdhetsintegrering än på övriga mångfaldsfrågor. Arbetsförmedlingskontoren runt om
i landet genomför olika temadagar, seminarier och föreläsningar kring
diskriminering samt arbetar med att upprätta policydokument som tar
fasta på dessa frågor.
4.4
Sammanfattande iakttagelser
Arbetsmarknadsverkets handlingsplan för dess arbetsmarknads- och
personalpolitiska mångfaldsarbete innebar en operationalisering av
2002 års regeringsuppdrag. Arbetsmarknadsstyrelsen gjorde inom
ramen för detta uppdrag en kort analys av var i verksamheten diskriminering kan förekomma. Denna analys var ytterst översiktlig och utgjorde därmed inte någon djupgående kartläggning och nulägesanalys med
avseende på diskrimineringsfrågor.
När det gäller Arbetsmarknadsverkets arbete med styrning, ledning och
planering av antidiskrimineringsarbetet kan sägas att de åtgärder som
syftade till att förverkliga regeringsuppdraget var relativt få, men innebar ett mer samordnat arbete inom verket i och med att samtliga länsarbetsnämnder ålades att utarbeta handlingsplaner utifrån en specifik
mall, som trots detta lämnade utrymme för egna initiativ. Därtill utsåg
samtliga länsarbetsnämnder sakkunniga i frågor om mångfald. Dessa
personer samordnade till viss del sitt arbete genom så kallade dialogdagar som anordnades av Arbetsmarknadsstyrelsen.
Förutom ovanstående förändringar ledde 2002 års uppdrag till att samordnade utbildningsinsatser på mångfaldsområdet kom till stånd. Bland
annat utarbetade Arbetsmarknadsstyrelsen en webbaserad mångfaldsutbildning som samtliga anställda inom verket skulle genomgå, ett
mångfaldsmoment i introduktionsutbildningen för nyblivna arbetsförmedlare infördes och en överenskommelse om utbildningsinsatser upprättades mellan verket och ombudsmännen mot diskriminering.
68
I frågan om långsiktighet av det specifika antidiskrimineringsuppdraget till Arbetsmarknadsverket kan konstateras att den handlingsplan
som utarbetades med anledning av 2002 års uppdrag ersattes med
andra handlingsplaner. Dessa hade den övergripande diskrimineringslagstiftningen som utgångspunkt och kopplades därmed inte till det
specifika regeringsuppdraget. Den webbaserade mångfaldsutbildningen, såväl som de utbildningar som anordnades genom samarbetet
med diskrimineringsombudsmännen fortsatte dock att hållas även efter
2003. Dessa åtgärder har nu lagts ned, i och med omorganiseringen av
Arbetsförmedlingen och med anledning av den nya diskrimineringslagstiftningen. De personer som arbetade som sakkunniga vid länsarbetsnämnderna har efter omorganiseringen fått andra arbetsuppgifter
inom Arbetsförmedlingen.
2002 års regeringsuppdrag avrapporterades i oktober samma år. De
efterföljande regleringsbreven till Arbetsmarknadsstyrelsen innehöll
inte några specifika återrapporteringskrav med anledning av uppdraget.
Långsiktigheten i de åtgärder som genomfördes i samband med 2002
års uppdrag har delvis motverkats av att uppdraget internt sågs som ett
tillfälligt uppdrag. Arbetsförmedlingens omorganisation har även inneburit att myndigheten börjat utarbeta ett nytt sätt att arbeta med dessa
frågor.
Regeringens uppdrag till Arbetsmarknadsstyrelsen fick till följd att det
skapades en mer enhetlig struktur för mångfaldsarbetet inom verket i
och med att samtliga länsarbetsnämnder utsåg sakkunniga som delvis
hade som uppgift att samordna detta arbete. Det går att se på rollen
som sakkunnig på två sätt. Å ena sidan är det bra att särskilda resurser
för arbetet finns säkerställda, å andra sidan är det högst osäkert vilket
genomslag ett sådant arbete får i en utpräglad linjeorganisation. När
inte cheferna är direkt utpekade som ansvariga finns en uppenbar risk
att arbetet bedrivs vid sidan om och inte i själva linjen, vilket givetvis
påverkar genomslaget.
En annan specifik styrningsaspekt är att Arbetsmarknadsstyrelsen var
chefsmyndighet inom Arbetsmarknadsverket och länsarbetsnämnderna
samtidigt var självständiga myndigheter inom Arbetsmarknadsverket.
69
Som självständiga myndigheter arbetade länsarbetsnämnderna vidare
med sitt mångfaldsarbete på olika sätt. Den enmyndighetsreform som
genomfördes 1 januari 2008 syftar bland till att förbättra styrningen.
Statskontorets sammanfattande bedömning är att regeringens uppdrag
till Arbetsmarknadsverket främst fått en inverkan på verkets utbildningssatsningar inom mångfaldsområdet. I och med att det inte har
skett några utvärderingar av dessa utbildningssatsningar är det dock
svårt att värdera hur dessa utbildningar har påverkat integrations- och
mångfaldsarbetet.
70
5
Att styra genom uppdrag –
sammanfattande bedömning
I föreliggande rapport har Statskontoret belyst tre regeringsuppdrag
och åtta myndigheters arbete med att vidta och genomföra handlingsplaner, strategier och åtgärder mot diskriminering och diskriminerande
attityder. Rapportens huvudsakliga syfte är att ge en bild av inriktningen och innehållet i dessa strategier och handlingsplaner samt analysera
om och hur dessa har omsatts i åtgärder som lett till förändringar i
myndigheternas verksamhet.
I detta avslutande kapitel redovisas inledningsvis Statskontorets sammanfattande bedömning av de olika myndigheternas arbete med regeringsuppdragen. Med utgångspunkt i Statskontorets analysmodell gör
Statskontoret därefter jämförelser mellan de tre uppdragens genomslag
i, och betydelse för, myndigheternas arbete mot diskriminering. I kapitlet har Statskontoret dessutom för avsikt att utifrån föreliggande utvärdering och Statskontorets tidigare rapporter i närliggande frågor, så
långt som möjligt, analysera och diskutera vilken typ av uppdrag och
styrformer som får störst genomslag i myndigheternas utvecklingsarbete med dessa frågor. Då Statskontoret har haft ett antal uppdrag som
berör styrning av sektorsövergripande frågor avslutas kapitlet med ett
antal reflektioner kring hur regeringens styrning kan utvecklas.
5.1
Handlingsplanernas och strategiernas
innehåll och inriktning
Samtliga strategier har omfattat åtgärder och insatser gällande information, rekrytering, utbildning, samverkan och uppföljning. I merparten
av strategierna har även ledningens engagemang och intern ansvarsfördelning identifierats som viktiga framgångsfaktorer för att åtgärder,
handlingsplaner och strategier ska få genomslag. När det gäller i vilken
utsträckning som dessa åtgärder och insatser har genomförts finns det
stora skillnader mellan myndigheterna. Samtliga myndigheter har
genomfört åtgärder och insatser avseende utbildning och kompetensutveckling. Inom ramen för sitt arbete med uppdraget utvecklade Arbetsmarknadsstyrelsen en webbaserad utbildning i diskriminerings- och
71
mångfaldsfrågor som levde vidare i myndigheten i flera år och frågor
om diskriminering och mångfald inarbetades i myndighetens introduktionsutbildningar. Myndigheten inledde dessutom ett utbildningssamarbete med ombudsmännen inom diskrimineringsområdet. När det
gäller uppdraget till myndigheterna inom rättsväsendet ledde detta till
att myndigheterna såg över sina grund- och vidareutbildningar så att
dessa omfattade frågor om diskriminering, medan myndigheterna inom
försvarsområdet har påbörjat ett arbete med att identifiera och utbilda
nyckelpersoner inom sina respektive organisationer.
Myndigheterna har i vissa fall samordnat arbetet med uppdraget med
andra närliggande uppdrag och interna projekt. Statskontoret kan inte
konstatera att detta har lett till några direkta synergieffekter. Utvärderingens resultat tyder snarare på motsatsen då ett par av myndigheterna
inordnat arbetet med uppdraget i andra pågående uppdrag och det
interna planenliga arbetet för att främja mångfald. Uppdragen har därmed inte lett till en konkret förstärkning av myndighetens arbete mot
diskriminering eller några ytterligare satsningar utöver dem som redan
planerades inom ramen för andra uppdrag.
När det gäller samverkan mellan de berörda myndigheterna kan Statskontoret konstatera att detta har skett inom två av de tre uppdragen.
Arbetsmarknadsstyrelsen upparbetade till exempel ett utbildningssamarbete med ombudsmännen mot diskriminering och Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Pliktverket instiftade som en följd av uppdraget ett gemensamt samverkansråd för det fortsatta arbetet. Myndigheterna inom rättsväsendet har däremot endast i begränsad utsträckning
samverkat med varandra och med ombudsmännen inom diskrimineringsområdet under arbetet med uppdraget.
5.2
Uppdragens genomslag varierar
De bedömningar som görs i denna del av kapitlet tar sin utgångspunkt i
den analysmodell som Statskontoret har utarbetat för detta uppdrag.
Uppdragens genomslag i, och betydelse för, myndigheternas arbete
mot diskriminering bedöms därmed utifrån analysmodellens tre
moment och på vilket sätt de har bidragit till att utveckla myndigheternas arbete inom dessa områden. I denna rapport har Statskontoret valt
att se på genomslag i form av förändringar i myndigheternas sätt att
72
arbeta mot diskriminering. De granskade myndigheterna har haft fyra
till sju år på sig att implementera de åtgärder som aviserades i de ursprungliga handlingsplanerna och strategierna. Statskontoret utgår
ifrån antagandet att denna tid är fullt tillräcklig för att man ska kunna
observera skillnader i myndigheternas sätt att arbeta mot diskriminering, som en följd av de ursprungliga uppdragen. Detta till trots att det
rör sig om ett långsiktigt förändrings- och utvecklingsarbete, som kan
ta viss tid att komma igång med.
Uppdragens genomslag i, och betydelse för, myndigheternas arbete
mot diskriminering varierar. Inom samtliga myndigheter har uppdraget
fått genomslag i form av en ökad uppmärksamhet kring frågorna, om
så bara under en kortare period, och satsningar på utbildning och kompetensutveckling på central, regional och lokal nivå. Uppdraget har till
exempel lett till att myndigheterna har sett över det interna utbildningsutbudet så att detta omfattar frågor om diskriminering och mekanismer
bakom diskriminering samt gällande lagstiftning. Det bör dock påpekas att merparten av de berörda utbildningarna omfattade moment
där diskrimineringsfrågor behandlades redan innan myndigheterna fick
uppdragen. De genomgångar som har gjorts till följd av uppdragen har
därmed endast lett till marginella förändringar av utbildningarnas innehåll.
Statskontorets bedömning är att uppdragen inte har fått något omfattande genomslag när det gäller myndigheternas arbete med kartläggningar och nulägesanalyser som grund för arbetet mot diskriminering.
Ett par av strategierna har omfattat åtgärder och insatser riktade mot en
förbättrad uppföljning och mer omfattande kartläggningar av myndigheternas verksamhet utifrån ett diskrimineringsperspektiv. Av Statskontorets kartläggning framgår dock att det är få av dessa åtgärdsförslag som har realiserats. I samband med arbetet med att upprätta handlingsplaner och strategier har några av myndigheterna gjort behovsinventeringar och kartläggningar av befintligt arbete men detta har då
endast skett vid enstaka tillfällen. Myndigheterna inom försvarsområdet har inom ramen för sitt arbete med uppdraget genomfört en
granskning av myndigheternas policy- och verksamhetsdokument. I
övrigt genomför merparten av myndigheterna i dag samma typer av
kartläggningar och analyser av verksamheten som före uppdraget. Det
är till exempel fortfarande få av myndigheterna som genomför under-
73
sökningar av hur myndigheternas brukare och klienter upplever bemötande, behandling och service utifrån ett diskrimineringsperspektiv.
Statskontoret anser att det är anmärkningsvärt att det görs få systematiska uppföljningar och utvärderingar av åtgärders och insatsers resultat
och effekter då myndigheterna gör relativt omfattande investeringar i,
och satsningar på, utbildning- och kompetensutveckling. De kartläggningar och nulägesanalyser som myndigheterna i dag genomför skulle
dessutom kunna användas i det framtida förändrings- och utvecklingsarbetet på ett annat sätt än vad som sker i dag. Enligt Statskontorets
bedömning bör myndigheternas arbete på detta område förbättras och
utvecklas.
När det gäller frågan om uppdragen har bidragit till att utveckla myndigheternas styrning, ledning och planering av arbetet mot diskriminering kan Statskontoret konstatera att så inte har skett i någon större
utsträckning. Merparten av handlingsplanerna och strategierna har omfattat åtgärder som syftat till förändringar inom ledning och ansvarsfördelning, men enligt Statskontorets bedömning har dessa åtgärder
endast undantagsvis fått genomslag i myndigheternas verksamhet. Det
enda fall där Statskontoret kan konstatera att uppdraget lett till förändringar i styrning, ledning och planering är inom Försvarshögskolan,
Försvarsmakten och Pliktverket. Statskontorets bedömning är dock att
detta genomslag så här långt är begränsat till en central och övergripande myndighetsgemensam nivå. Myndigheterna har samtidigt inte
heller uttalat någon ambition om en mer långtgående samordning.
Statskontorets bedömning är att uppdraget har bidragit till att dessa
myndigheter, inom ramen för samverkansrådet, har utvecklat sitt samarbete i riktning mot ett mer praktiskt och behovsorienterat arbete.
Detta framgår bland annat av samverkansrådets handlingsplan där delmål, ansvarfördelning och myndigheternas åtaganden tydliggörs.
När det gäller myndigheterna inom försvarsområdet kan Statskontoret
konstatera att uppdraget även fått genomslag i arbetet med rekrytering.
Som en direkt följd av uppdraget har myndigheterna inlett ett samarbete inom rekryteringsområdet och det finns i dag en myndighetsgemensam grupp för att ta fram och utveckla konkreta insatser för att öka
antalet kvinnor inom det militära försvaret. Inom ramen för arbetet
med rekrytering har myndigheterna även inlett ett arbete med att se
över kravprofiler för det militära försvaret.
74
I frågan om långsiktighet och kontinuitet i arbetet med uppdragen finns
det stora skillnader mellan myndigheterna. Statskontoret kan konstatera att endast ett av de tre uppdragen lever vidare än i dag. Inom ramen
för samverkansrådet bedriver Försvarshögskolan, Försvarsmakten och
Pliktverket fortfarande ett arbete i linje med 2004 års uppdrag. Uppdraget har sedan 2004 varit inkluderat i myndigheternas regleringsbrev.
Ingen av de övriga fem myndigheterna bedriver i dag något arbete
inom ramen för uppdragen från 2002 och 2003. I merparten av fallen
lever inte heller de åtgärder och insatser som genomfördes och fick
genomslag med anledning av uppdragen vidare i myndigheternas verksamhet. Det sker till exempel i dag inga utbildningsinsatser inom
ramen för Arbetsförmedlingens och Diskrimineringsombudsmannens
utbildningssamarbete. Arbetsförmedlingen har inte heller några planer
på att återuppta detta samarbete, utan har istället valt att satsa på att
utveckla nya utbildningar på området.
När det gäller myndigheterna inom rättsväsendet gör Statskontoret bedömningen att uppdraget endast haft marginell betydelse för myndigheternas långsiktiga och kontinuerliga arbete med frågorna. För dessa
myndigheter framstår det snarare som att det är jämställdhetslagens
krav, 1999 års uppdrag till statliga myndigheter att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald och andra närliggande uppdrag
inom hatbrotts- och brottsofferområdet, som har haft betydelse för det
långsiktiga utvecklingsarbetet med frågorna.
Generellt kan sägas att myndigheterna i dag arbetar med att säkerställa
långsiktigheten genom ett planenligt och kontinuerligt arbete med jämställdhet och mångfald. I varierande utsträckning arbetar myndigheterna även med verksamhetsintegrering. Statskontorets bedömning är
dock att det i detta fall finns få kopplingar mellan de uppdrag som utvärderats i föreliggande rapport och det nuvarande arbetet. Merparten
av myndigheterna har även säkerställt långsiktighet och kontinuitet
genom att frågorna tas upp och behandlas i samband med grund-, fortoch vidareutbildningar. I och med att samtliga myndigheter inom
ramen för arbetet med de berörda uppdragen såg över sina utbildningar
finns det i detta fall mer direkta kopplingar till de tre regeringsuppdragen. Statskontoret har endast i ett fall funnit exempel på att långsiktigheten säkerställts genom organisatoriska lösningar. Statskontoret
har därför svårt att se att uppdragen, undantaget myndigheterna inom
75
försvarsområdet, har bidragit till en utveckling när det gäller myndigheternas arbete att säkerställa ett långsiktigt och kontinuerligt utvecklingsarbete med frågorna.
5.3
Varför så stora skillnader i genomslag?
Vad kan det finnas för förklaringar till att de tre uppdragen har fått så
olika genomslag i myndigheternas arbete mot diskriminering? Det
finns givetvis ett antal tänkbara svar på denna fråga som kan ha att
göra med skillnader i verksamhet, organisation, förutsättningar, resurser och tidigare arbete med frågorna. Statskontoret har i ett antal rapporter belyst den statliga förvaltningens arbete med sektorsövergripande frågor som antidiskriminering, integration, jämställdhet, mångfald
och mänskliga rättigheter 13 där dessa olika faktorer avhandlas. Statskontoret har i detta utredningsuppdrag inte haft möjlighet att mer djupgående analysera och diskutera eventuellt bakomliggande förklaringar.
Det har inte heller ingått i Statskontorets uppdrag. Den följande analysen och diskussionen koncentreras därför till ett antal återkommande
problem och generella tendenser som kan vara behjälpliga i förståelsen
av vilken typ av uppdrag som får genomslag i myndigheternas långsiktiga utvecklingsarbete med dessa frågor. Statskontorets utnyttjar här till
viss del myndighetens samlade erfarenheter och kunskap i den sammanfattande analysen av uppdragens genomslag i, och betydelse för,
myndigheternas arbete.
Svårt att styra och följa upp sektorsövergripande frågor
En erfarenhet från såväl denna utvärdering som Statskontorets tidigare
rapporter är att det rör sig om sektorsövergripande frågor där relationen
till myndigheternas kärnverksamhet inte alltid är tydlig. Det handlar
dessutom om ett långsiktigt förändringsarbete som berör såväl människors kunskap, värderingar, attityder och beteenden som myndigheters interna strukturer, rutiner och arbetssätt. Statskontoret har i tidi-
13
Handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald Ett lämpligt verktyg för att stärka
etnisk och kulturell mångfald inom staten? Statskontoret 2004:18. En effektivare jämställdhetspolitik, Statskontoret 2005:1. På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor,
Statskontoret 2006:13. Myndigheters mångfaldsarbete. Delrapport 1, Statskontoret
2007:1. Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga rättigheter, Statskontoret 2008:15.
76
gare rapporter konstaterat att denna typ av utvecklingsarbete generellt
sett är svårt att styra och följa upp. 14
Den svenska förvaltningsmodellen med fristående myndigheter och en
delegerad arbetsgivarpolitik samt det faktum att myndigheternas ansvar för frågorna är preciserat i lag och förordning 15 innebär att myndigheterna har stor frihet när det gäller tolkning av uppdragen och
arbetets organisation. Myndigheterna har med andra ord ett stort ansvar
när det gäller att realisera såväl förvaltningspolitiska mål som målen
inom jämställdhets- och mångfaldsområdet. En rimlig förklaring till
skillnader i genomslag mellan olika uppdrag och myndigheter är därmed att uppdragen och frågorna prioriteras olika av myndigheternas
ledning. Statskontoret kan till exempel se prov på detta i uppdraget till
myndigheterna inom rättsväsendet. Dessa myndigheter har prioriterat
andra närliggande uppdrag samt 1999 års uppdrag om handlingsplaner
för att främja etnisk och kulturell mångfald framför uppdraget om att
upprätta kompetensstrategier i diskrimineringsfrågor.
Att det rör sig om sektorsövergripande frågor med en indirekt koppling
till myndigheternas kärnverksamhet kan också innebära att arbetet med
uppdragen har svårt att få utrymme i myndigheternas verksamhet.
Uppdragen och frågorna konkurrerar om tid och resurser med andra
delar av verksamheten. Detta kan enligt Statskontorets bedömning leda
till att uppdragen inte får det förväntade genomslaget eller att arbetet
med uppdragen och frågorna hanteras som särfrågor inom myndigheten. I föreliggande utvärdering har Statskontoret sett exempel på
detta inom Domstolsverket och Pliktverket, där vissa åtgärder inte
genomförts på grund av minskade anslag. Liknande exempel på detta
observerades även i Statskontorets uppföljning av länsstyrelsernas
arbete med att upprätta handlingsplaner för mänskliga rättigheter. 16
Statskontoret har dessutom i tidigare rapporter konstaterat att myndigheterna i många fall upplever att regeringens styrning i sektorsövergripande frågor brister i samordning och tydlighet samt att det i vissa
fall råder oklarhet om vilka uppdrag som fortfarande gäller. 17 Styr14
15
Statskontoret 2006:13
Diskrimineringslagen 208:567, Förordning (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken
16
Statskontoret 2008:15, s. 75-77
17
Bland annat i Statskontoret 2004:18, 2005:1 och 2006:13
77
ningen sker i dag genom lag och förordning såväl som regleringsbrev
och särskilda uppdrag. Myndigheterna tar därmed emot ett stort antal
styrsignaler, vilket ytterligare kan tänkas bidra till att uppdrag prioriteras olika.
Skillnader i regeringens styrning
En annan tänkbar förklaring till varför genomslaget varierar mellan
uppdrag och myndigheter har att göra med skillnader i regeringens
styrning, uppdragens utformning och myndighetsdialogen. När det
gäller de aktuella uppdragens utformning och precisionsgrad samt
regeringens styrning med hjälp av mål och återrapporteringskrav i
myndigheternas regleringsbrev kan Statskontoret konstatera att det
finns tydliga skillnader mellan de tre uppdragen och de åtta myndigheterna.
Uppdragen till Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Pliktverket
samt Arbetsmarknadsstyrelsen är mer utförliga, konkreta och preciserade än uppdraget till myndigheterna inom rättsväsendet. I de förstnämnda uppdragen är både mål och delmål preciserade till skillnad
från myndigheterna inom rättsväsendets mer översiktliga uppdrag. De
första två uppdragen är dessutom mer utförliga när det gäller vad regeringen vill att myndigheterna ska uträtta inom ramen för uppdraget.
Uppdraget till myndigheterna inom rättsväsendet innehåller endast
översiktliga formuleringar om ett långsiktigt, heltäckande och kontinuerligt arbete med diskrimineringsfrågorna. En mer allmänt hållen
och översiktlig formulering lämnar över en stor del av tolkningen till
myndigheten, vilket kan påverka omfattningen av myndighetens åtgärder och insatser.
Enligt Statskontorets bedömning är långsiktigheten och kontinuiteten i
myndigheternas arbete med ett uppdrag nära förknippad med huruvida
uppdraget återfinns i myndigheternas efterföljande regleringsbrev. En
viktig erfarenhet från detta och tidigare uppdrag är att när uppdrag eller
projekt väl har avrapporterats till regeringen läggs arbetet åt sidan till
förmån för nya uppdrag. Uppdragen och det efterföljande arbetet
fungerar därmed inte som ett effektivt styrinstrument för myndigheternas arbete utan sätter endast frågorna i fokus under en kortare period.
78
I förevarande utvärdering har Statskontoret även sett prov på skillnader
mellan myndigheter när det gäller de efterföljande regleringsbrevens
formuleringar och återrapporteringskrav. Uppdraget till Försvarshögskolan, Försvarsmakten och Pliktverket, som är det enda av de tre uppdragen som fortfarande lever vidare, återfinns till exempel i samtliga
myndigheters regleringsbrev under perioden 2005 till 2008. Detta till
skillnad från Arbetsmarknadsstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och
Åklagarmyndigheten vars regleringsbrev återkopplade till uppdraget
endast under ett eller två år.
När det gäller de tre myndigheterna inom försvarsområdet har det
under uppdragstiden dessutom funnits en dialog mellan myndigheterna
och Försvarsdepartementet, vilken medfört att uppdragens utformning i
de efterföljande regleringsbreven harmoniserats mellan de tre myndigheterna. I regleringsbreven för 2006 skrevs till exempel in att myndigheterna skulle redovisa en gemensam strategi för arbetet med uppdraget att motverka diskriminerande attityder inom det militära försvaret
vilket i sin tur ledde till att myndigheterna antog ett första gemensamt
styrdokument för samverkansrådet. Detta menar Statskontoret är ett
tydligt exempel på hur regeringens styrning och dialogen mellan
departement och myndighet påverkar förutsättningar för ett uppdrag att
omvandlas till en del av det långsiktiga och kontinuerliga arbetet med
frågorna.
Få uppföljningar av åtgärdernas effekter
Enligt Statskontorets bedömning kan en förklaring till att uppdragen
får ett så pass begränsat genomslag i myndigheternas arbete mot diskriminering hänga samman med hur regering och myndigheter följer upp
arbetet mot diskriminering. Statskontoret har såväl i föreliggande utvärdering som i tidigare rapporter konstaterat att de uppföljningar som
görs är inriktade mot genomförda och planerade åtgärder; inte effekter
eller resultat av åtgärder och insatser. 18 Regleringsbrevens krav på
återrapportering är också åtgärds- och insatsinriktade. I detta och
tidigare uppdrag har Statskontoret dessutom kunnat konstatera att få
myndigheter genomför mer kvalitativa undersökningar, trots att arbetet
inte enbart berör arbetsmiljö utan även kunskaper, värderingar och
attityder samt interna processer, rutiner och strukturer. 19
18
19
Statskontoret 2004:18
Statskontoret 2004:18, s. 53-54, Statskontoret 2008:15, s. 46-48
79
Statskontorets bedömning är att man i dag befinner sig på ungefär samma nivå som vid tiden för Statskontorets kartläggning av myndigheternas arbete med 1999 års uppdrag. Inom regeringskansliet, såväl som
inom statsförvaltningen, finns det i dag kunskap om vilka åtgärder och
insatser som myndigheterna vidtar men när det gäller effekter och
resultat vet man avsevärt mycket mindre. För samtliga av de undersökta myndigheterna har återrapportering och uppföljning avsett genomförda och planerade åtgärder med särskild inriktning mot utbildning
och hur många anställda som under året genomgått olika utbildningar.
Bara inom ramen för Arbetsförmedlingen och myndigheterna inom
rättsväsendets uppdrag har uppemot 20 000 personer genomgått olika
utbildningar i mångfalds- och diskrimineringsfrågor. Vilken effekt
dessa utbildningar har fått är dock okänt. Detta eftersom det är svårt att
koppla genomförda åtgärder och aktiviteter till de medarbetarenkäter
som myndigheterna i dag genomför. Statskontoret kan trots detta
konstatera att det är svårt att se någon reell effekt av utbildningsinsatserna i de medarbetarenkäter som tar upp frågor om diskriminering,
kränkande särbehandling och trakasserier. Inom flera av myndigheterna tycks inte förekomst av diskriminering minska över tid. Inte heller
när det gäller anmälningar till diskrimineringsombudsmännen finns det
någon tydlig tendens som pekar på att åtgärderna ger resultat. Antalet
anmälningar ligger på likartade nivåer som vid tiden före uppdragen. 20
Till saken hör också att det i dag görs få uppföljningar av hur medborgarna upplever kontakter, bemötande, service och information ur ett
diskrimineringsperspektiv. Ingen av myndigheterna gör i dag kontinuerliga och systematiska medborgarundersökningar där frågor om
upplevd diskriminering finns med. I enstaka fall och inom begränsade
områden har frågorna dock tagits upp, men då i för liten skala för att
det ska vara möjligt att säga något generellt om arbetet mot diskriminering.
I sammanhanget bör även nämnas att Statskontoret i tidigare rapporter
har påpekat att det råder brist på beprövade modeller, metoder och
verktyg för denna form av utvecklingsarbete. Både under det förelig20
Det är stora variationer mellan myndigheterna när det gäller andel anställda som
säger sig upplevt diskriminering, trakasserier eller kränkande särbehandling och antal
anmälningar till Diskrimineringsombudsmannen. Ett fåtal av myndigheterna har t.ex.
under en längre tid haft en låg andel anställda som upplever sig som diskriminerade.
80
gande uppdraget och tidigare uppdrag har det framkommit att myndigheterna saknar kunskap om vilka åtgärder och insatser som får effekt
samt kunskap och verktyg för att analysera hur interna strukturer och
rutiner kan fungera diskriminerande. 21
Statskontorets bedömning är att den svaga uppföljningen och koncentrationen på genomförda och planerade åtgärder i kombination med avsaknaden av beprövade modeller, metoder och verktyg för antidiskrimineringsarbetet kan leda till att uppdragen inte får samma prioritet
och genomslag som andra uppdrag där uppföljningen är mer inriktad
mot måluppfyllelse och resultat.
Samverkan och erfarenhetsutbyte ger kontinuitet
Samverkan och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter har under ett
flertal av Statskontorets tidigare uppdrag lyfts fram som positivt för
utvecklingen av myndigheternas arbete mot diskriminering. I samband
med Statskontorets utvärdering av det regionala mångfaldsprojektet
fann Statskontoret flera exempel på vilken betydelse samverkan och
strukturerat erfarenhetsutbyte kan ha. De deltagande myndigheterna
upplevde samverkan och erfarenhetsutbyte som mycket lärorikt och
positivt. 22 I föreliggande utvärdering har Statskontoret även sett prov
på hur samverkan kan skapa kontinuitet och drivkraft i arbetet. Det
tycks vara så att om en organisatorisk lösning permanentas, som i fallet
av det samverkansråd som bildats inom försvarsområdet, kan ett uppdrags genomslag bli av mer bestående karaktär och även fungera som
ett stöd för det fortsatta arbetet. Ett exempel på detta är Pliktverket som
på grund av minskade anslag tvingats att ställa in genomförandet av
vissa åtgärder, men som ändå får anses ha en stabil grund för arbetet
genom det gemensamma samverkansrådet.
Samverkan och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter kan även skapa
förutsättningar för myndigheterna att lära av varandra samt samordna
och delta i varandras utbildningar och övriga aktiviteter. Strukturerat
erfarenhetsutbyte kan också fungera som stöd för de personer som
ansvarar för det interna arbetet med frågorna, vilket kan skapa ytterligare drivkraft när det gäller ett uppdrags genomslag i en organisation.
21
22
Statskontoret 2004:18, Statskontoret 2008:15
Statskontoret 2008:15
81
Finns det då skäl att anta att samverkan och erfarenhetsutbyte skapar
bättre förutsättningar för ett framgångsrikt arbete mot diskriminering
än kortare uppdrag och projekt? Det finns givetvis inget entydigt svar
på den frågan, men Statskontorets bedömning är att denna form av
samverkan, strukturerat erfarenhetsutbyte och samordning mellan
myndigheter stärker varaktigheten och kontinuiteten i arbetet.
Diskriminering – en fråga för personalavdelningen?
En annan förklaring till att uppdragens genomslag varierar kan ha att
göra med att regeringsuppdrag som berör frågor om diskriminering och
mångfald vanligtvis handläggs av myndigheternas personalavdelningar
och stödfunktioner. Myndigheternas arbete med uppdragen utgår därför vanligtvis från ett rekryterings- och kompetensutvecklingsperspektiv. Detta behöver givetvis inte vara någon nackdel då dessa områden
ofta berörs av det efterföljande arbetet. Statskontoret har dock i ett antal rapporter konstaterat att detta kan leda till att arbetet mot diskriminering blir till en särfråga som har svårt att få utrymme i relation till
kärnverksamheten. I utvärderingen av det regionala mångfaldsprojektet
kunde Statskontoret till exempel konstatera att detta ledde till att arbetet med verksamhetsintegrering försvårades och att arbetets genomslag
var beroende av personalavdelningens och ansvarig handläggares mandat. I de fall där mandatet var svagt och myndighetsledningen inte
visade ett starkt stöd för arbetet kunde Statskontoret se att arbetet hade
svårt att få genomslag i verksamheten. 23 Detta är även något som
Statskontoret har sett prov på i föreliggande utvärdering.
Uppdragets genomslag tycks dessutom vara personberoende i meningen att det i många fall krävs att den handläggare eller chef som ansvarar för frågorna driver dessa med stort engagemang. Statskontoret har i
vissa fall sett prov på att detta kan väga upp ett svagt mandat och stöd
från myndighetsledningen. Att genomslaget är beroende av engagerade
och aktiva handläggare ställer också till problem då det leder till att det
långsiktiga och kontinuerliga arbetet blir alltför personberoende och
känsligt för omorganisationer. Ett exempel är att ingen av de åtgärder
som fick genomslag i samband med Arbetsförmedlingens uppdrag
2002 har överlevt myndighetens omorganisation under 2008.
23
Statskontoret 2008:15, s. 65-66
82
5.4
Ett förstärkt arbete mot diskriminering
Statskontoret har under senare år genom sina uppdrag samlat på sig
iakttagelser, erfarenhet och kunskap om den statliga förvaltningens
arbete med diskriminering, jämställdhet, mångfald och mänskliga
rättigheter. I denna avslutande del gör Statskontoret därför ett antal
reflektioner kring hur regeringens styrning kan utvecklas för att få till
stånd ett långsiktigt och kontinuerligt utvecklingsarbete med diskrimineringsfrågorna. Statskontorets reflektioner berör bland annat förändringar och åtgärder som kan vidtas för att i framtiden skapa så goda
förutsättningar som möjligt för att regeringens styrning ska få genomslag i myndigheternas verksamhet.
Enligt Statskontoret finns det en rad insatser som kan vidtas för att
säkerställa en sådan utveckling. Det rör sig framförallt om ett behov av
att stärka, utveckla och tillämpa mål- och resultatstyrningens principer
även när det gäller myndigheters arbete för att motverka och förebygga
diskriminering. Därutöver finns det även anledning att utveckla en mer
strategisk, långsiktig och enhetlig styrning av myndigheternas arbete
med frågorna. Vidare bör tidsbegränsade uppdrag och projekt användas med försiktighet.
En långsiktig styrning med fokus på mål och resultat
Statskontoret har i tidigare sammanhang konstaterat att ramarna för
myndigheternas arbete för att motverka och förebygga diskriminering
finns tydligt angivna i lag och förordning. Därutöver använder sig
regeringen också av en mängd andra styrmedel för att driva på myndigheternas utvecklingsarbete på området. Statskontoret menar dock att
det utifrån detta finns skäl att renodla, samordna och förtydliga regeringens styrning på området så att olika former av särlösningar som
särskilda uppdrag och enskilda projekt undviks. Regeringens styrning
bör istället utformas så att den skapar ytterligare incitament för statsförvaltningen att leva upp till gällande lagstiftning och reglering på
området. Statskontorets bedömning är därför att det finns behov av att
stärka, utveckla och tillämpa mål- och resultatstyrningens principer
även inom detta område. En mer renodlad användning av mål- och
resultatstyrningens principer skulle, enligt Statskontoret, leda till långsiktighet och kontinuitet i myndigheternas arbete samtidigt som det
83
skulle sända en tydlig signal till myndigheternas ledning om frågornas
betydelse och vikten av att dessa integreras i verksamheten.
En väsentlig del av den traditionella mål- och resultatstyrningen handlar om frågor om uppföljning och utvärdering. Statskontoret har i förevarande utvärdering konstaterat att det i dag görs få utvärderingar av
myndigheternas arbete för att förebygga och motverka diskriminering
samt att de uppföljningar som genomförs är inriktade på genomförda
och planerade åtgärder. För att en långsiktig och kontinuerlig utveckling på området ska komma till stånd menar Statskontorets att det
behövs systematiska utvärderingar och att framtida uppföljningsinsatser fokuserar på resultat och effekter istället för genomförda och planerade åtgärder. Enligt Statskontoret finns det även behov av fler uppföljningar av medborgarnas kontakter och upplevelser av förvaltningen
samt av myndigheternas interna strukturer, rutiner och arbetssätt. Statskontoret menar därför att i de framtida fall då myndigheter ges i uppdrag att upprätta och genomföra handlingsplaner och strategier mot
diskriminering bör dessa åtföljas av tydliga krav på att myndigheterna
återrapporterar och följer upp resultat och effekter av arbetet. I detta
sammanhang är det dock viktigt att poängtera att en utveckling i riktning mot fler utvärderingar och uppföljningar som fokuserar på resultat
sannolikt leder till ett behov av ökade resurser inom förvaltningen.
Statskontoret anser att en mer resultatinriktad uppföljning för med sig
två fördelar; för det första vet då regeringen och myndigheterna att
man styr på rätt sätt och att de insatser och åtgärder som vidtas får
avsedd effekt. För det andra leder en ökad fokusering på effekter och
resultat till att de fall av diskriminering, trakasserier och kränkande
särbehandling som förekommer i myndigheternas verksamhet uppmärksammas. Uppföljningar och utvärderingar bör dock ske med längre intervaller, så att de insatser som genomförs hinner få reell verkan.
För att få till stånd ett mer målinriktat och effektivt arbete kan det även
finnas anledning att se över hur regeringen och de statliga myndigheterna tar tillvara den kompetens som finns hos Diskrimineringsombudsmannen, i dess egenskap av en instans som granskar arbetsgivares
förmåga att leva upp till lagstiftningens krav. Enligt Statskontorets bedömning kan den nya myndigheten genom sitt speciella mandat spela
84
en viktig roll för utvecklingen på området, särskilt genom dess rådgivande och metodutvecklande verksamhet.
Tidsbegränsade uppdrag bör användas med försiktighet
Statskontorets bedömning är att tidsbegränsade uppdrag och projekt
inte är något lämpligt tillvägagångssätt om man vill få till stånd ett
långsiktigt och kontinuerligt utvecklingsarbete med frågorna. Denna
typ av uppdrag får snarare motsatt effekt då de ofta sätter ett område i
fokus under en kortare period men så snart uppdraget, eller projektet,
är avslutat och återrapporterat tenderar arbetet att läggas åt sidan och
fokus flyttas till nya uppdrag och områden. Statskontoret menar därför
att tidsbegränsade uppdrag och projekt, oavsett om de återfinns i regleringsbrev eller i särskilda uppdrag, bör användas med försiktighet.
Kortare uppdrag och projekt kan användas i olika former av försöksverksamhet eller när man vill starta upp en utvecklingsprocess inom ett
område. Därefter bör dock arbetet på ett eller annat sätt permanentas.
Kontinuitet genom organisation och verksamhetsnytta
Statskontoret menar vidare att denna rapport visar att det finns ett behov av fastare och mer ordnade former för samverkan och strukturerat
erfarenhetsutbyte mellan myndigheter. Statskontoret har i ett antal
tidigare rapporter sett prov på hur sådana former bidragit till att förbättra förutsättningarna för genomslag samt säkerställa långsiktighet
och kontinuitet i arbetet. Det finns därför skäl att ytterligare undersöka
möjligheterna till att en ökad samverkan och ett strukturerat erfarenhetsutbyte kommer till stånd inom statsförvaltningen.
För att arbetet mot diskriminering ska få genomslag i en organisation
krävs det också insikt om värdet av arbetet på alla nivåer inom organisationen. Det kan därför finnas anledning att i myndighetsdialogen
anlägga ett förvaltningspolitiskt perspektiv på dessa frågor så att arbetet mot diskriminering kopplas samman med myndighetens förmåga att
leva upp till de förvaltningspolitiska målen om rättsäkerhet, effektivitet
och medborgarorientering.
Kompetensutveckling för myndighetscheferna
Som Statskontoret tidigare nämnt är sektorsövergripande frågor svårstyrda. Frågorna är komplexa och begreppen har i många fall visat sig
vara öppna för olika tolkningar. I många fall har myndigheterna dess-
85
utom påpekat att det saknas nödvändig kunskap om hur frågorna påverkar verksamheten och därmed om hur de ska integreras i den ordinarie verksamheten. Statskontoret gör därför bedömningen att det är
angeläget att utöver den traditionella mål- och resultatstyrningen använda andra medel för att styra utvecklingen på området. Ett sådant
medel är att göra satsningar på utbildning och kompetensutveckling för
myndighetschefer. Detta skulle till exempel kunna ske genom att frågor om diskriminering inkluderas i introduktionsutbildningen för myndighetschefer. I detta sammanhang bör även nämnas att det kan finnas
anledning för regeringen att tydliggöra myndighetschefens ansvar för
att arbetet integreras i verksamheten och att myndigheterna utvecklar
interna strukturer för att hantera dessa frågor.
86
Bilaga 1
Uppdraget
87
88
89
90
Bilaga 2
Referenser
Integrationsverket (2004): Staten som förebild. Integrationsverkets
rapportserie 2004:04.
Integrationsverket (2006): Verksamhetsintegrerat mångfaldsarbete.
Integrationsverkets rapportserie 2006:01.
Justitiedepartementet (2002): En nationell handlingsplan för de
mänskliga rättigheterna 2006-2009. Skr. 2005/06:95.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (2000): Råd för
myndigheternas arbete för etnisk mångfald och med
mångfaldsplaner. 2000.
Statens kompetens- och kvalitetsråd (2005), Kunskaps- och
genomförande stöd. Etnisk och kulturell mångfald. Rapport 2005.
Statskontoret (2004): Handlingsplaner för etnisk och kulturell
mångfald Ett lämpligt verktyg för att stärka etnisk och kulturell
mångfald inom staten? Rapport 2004:18.
Statskontoret (2005): En effektivare jämställdhetspolitik. Rapport
2005:1.
Statskontoret (2006): På tvären – Styrning av tvärsektoriella frågor.
Rapport 2006:13.
Statskontoret (2007): Myndigheters mångfaldsarbete. Delrapport 1.
Rapport 2007:1.
Statskontoret (2008): Myndigheters arbete med mångfald,
antidiskriminering och mänskliga rättigheter. Rapport 2008:15.
Verket för förvaltningsutveckling (2006): Uppföljningsmodell för
strategiskt, verksamhetsintegrerat arbete för etnisk och kulturell
mångfald. Rapport 2006:06.
91
Bilaga 3
Statskontorets analysmodell
Kartläggning och nulägesanalys
Myndigheten har en definition av begreppet diskriminering och vet var
i verksamheten diskriminering kan förekomma/förekommer?
Myndigheten har genomfört nuläges- och/eller verksamhetsanalyser
utifrån ett antidiskrimineringsperspektiv?
Myndighetens planerade åtgärder har sin grund i en analys om vilka
åtgärder som är relevanta för verksamheten?
Myndigheten vet i vilken omfattning medarbetarna upplever sig som
inkluderade/diskriminerade i organisationen?
Myndigheten vet i vilken omfattning de som kommer i kontakt med
myndigheten upplever sig som diskriminerade?
Styrning
Myndigheten har ställt upp kort- och långsiktiga mål för arbetet mot
diskriminering och diskriminerande attityder?
Myndighetens mål är tydligt preciserade och mätbara samt avgränsade
i tid?
Myndigheten har formulerat tydliga och mätbara åtgärder som syftar
till att uppnå myndighetens antidiskrimineringsmål?
Myndigheten har utarbetat rutiner och arbetssätt för att förebygga och
motverka att diskriminering, trakasserier och kränkande särbehandling
förekommer i myndighetens verksamhet?
Ledning
Cheferna på samtliga nivåer är aktivt delaktiga och drivande i antidiskrimineringsarbetet?
Myndigheten har klart definierat, dokumenterat och kommunicerat hur
ansvarsfördelningen ser ut när det gäller genomförandet av handlingsplanen/strategin mot diskriminering?
Myndigheten kommunicerar och sprider kunskap om fördelningen av
ansvaret inom myndigheten?
Planering
Av handlingsplanen/strategin och/eller till dessa knutna dokument
framgår när olika åtgärder ska vidtas?
92
Långsiktighet
Myndigheten följer kontinuerligt upp genomförandet av handlingsplanen/strategin och eventuella närliggande dokument?
Myndigheten förvaltar och omsätter eventuella erfarenheter i konkreta
åtgärder i syfte att förbättra antidiskrimineringsarbetet?
Myndigheten samordnar arbetet med antidiskriminering med andra
eventuella närliggande uppdrag?
Myndigheten vidtar andra åtgärder för att säkerställa långsiktigheten i
arbetet?
93
94
Bilaga 4
Intervjuförteckning
Namn
Organisation
Märit Borgström
Ulrika Johansson
Marie Ek
Thorbjörn Andersson
Anneli Joyce
Jenny Olausson
Paki Holvander
Pia Müller
Peter Brodd
Margareta Sandholm
Maud Pihlqvist
Birgitta Mekibes
Heléne von Granitz
Jenny Sjökvist
Margareta Skoglund
Anna Delsol
Anne Chatrine Älgevik
Ulla Karin Fyhr-Landgren
Helena Bassett
Anne Svensson
Gunilla Nilsson
Sofia Eugenzon-Persbeck
Göran Ferm
Monica Dahlbom
Irma Sjödin
Johanna Andersson
Christina Hvirf
Martin Sievers
Lars Carlsson
Jämställdhetsombudsmannen (JämO)
Jämställdhetsombudsmannen (JämO)
Diskrimineringsombudsmannen (DO)
Handikappombudsmannen (HO)
Handikappombudsmannen (HO)
Handikappombudsmannen (HO)
Södertälje kommun
Rikspolisstyrelsen
Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten
Handisam
Handisam
Försvarshögskolan
Totalförsvarets pliktverk
Försvarsmakten
Kriminalvården
Kriminalvården
Kriminalvården
Kriminalvården
Kriminalvården
Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen
Domstolsverket
Domstolsverket
Domstolsverket
Domstolsverket
Domstolsverket
Homo-, bi- och transpersoner i
Försvaret (HoF)
95
96