FINLANDS UTRIKESPOLITIK 2020

UTRIK E S M I N I S T E R I E T S F R A M T I D S Ö V E R S I KT 2 0 1 0
FINLANDS UTRIKESPOLITIK 2020
FINLANDS UTRIKESPOLITIK 2020
Utrikesministeriets framtidsöversikt 2010
10.9.2010
FINlands utrikespolitik 2020
Innehåll
Inledning.......................................................................................................7
Sammanfattning............................................................................................8
1. Förstärkningen av Europeiska unionens gemensamma utrikespolitik ......... 10
1.1 Hur stödja utvecklingen av gemensamma mål i EU:s utrikespolitik? ....................................................................................... 11
1.2 Hur kan utvecklingen av samarbetet mellan olika EU-institutioner stödjas?.............................................................................. 11
1.3 Hur kan Finland effektivast påverka EU:s gemensamma utrikespolitik? .................................................................................. 12
2. Nya maktförhållanden och global styrning................................................ 13
2.1 Vilka konsekvenser har den nya multilateralismen?............................................................................................................... 14
2.2 Hur påskynda en reform av de internationella organisationerna?............................................................................................ 14
2.3 I vilken riktning utveckla det internationella rättssystemet?.................................................................................................... 15
3. Asiens frammarsch och den tilltagande ekonomiska konkurrensen............ 16
3.1 Hur förstärka en världsekonomi som grundar sig på gemensamma regler?............................................................................... 17
3.2 Vilka är de bästa sätten att stödja finländsk företagsverksamhet?........................................................................................... 17
3.3 Hur fördjupa EU:s samarbete med Kina och andra asiatiska länder?........................................................................................ 18
4. Den europeiska säkerhetsordningen i förändring ..................................... 19
4.1 Hur utveckla EU:s säkerhets- och försvarspolitik? . ................................................................................................................ 20
4.2 Hur engagera Ryssland i de europeiska säkerhetsarrangemangen? Vilken roll har EU, Nato och OSSE?...................................... 20
4.3 Vilken är Finlands egen säkerhetslösning?............................................................................................................................ 21
5. Utvecklingen i Ryssland, i EU:s östra grannskap och i Nordeuropa............. 22
5.1 Hur förbereda sig på olika scenarier för utvecklingen i Ryssland? ........................................................................................... 22
5.2 Hur stödja en demokratisk utveckling och förebygga konflikter i EU:s östra grannskap?............................................................. 23
5.3 Hur förstärka det regionala samarbetet i Nordeuropa, Östersjöområdet och Arktis?................................................................... 24
4
Utrikesministeriets framtidsöversikt
2010
6. Partnerskapet mellan Europa och Förenta staterna.................................... 25
6.1 Hur påskynda det transatlantiska samarbetet?...................................................................................................................... 26
6.2 Vilka är de viktigaste transatlantiska samarbetsområdena?.................................................................................................... 26
6.3 Hur kan värden som delas av EU och Förenta staterna − demokrati, marknadsekonomi, mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen − främjas på global nivå?................................................................................ 27
7. Klimat-, energi- och naturresurspolitiken................................................... 28
7.1 Hur kan direkta och indirekta risker som härrör från klimatförändringen hanteras?................................................................... 28
7.2 Hur främja en balanserad och regelbunden global resursfördelning? ...................................................................................... 29
7.3 Vad krävs av utrikespolitiken för att Finland ska kunna stärka sin energitrygghet?.................................................................... 30
8. Fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling.......................................... 31
8.1 Hur främja integrationen av utvecklingspolitik och annan utrikespolitik i Finland, EU och på global nivå?.................................. 31
8.2 Hur utveckla globala samarbetsmekanismer på ett sätt som förstärker utvecklingspolitikens verkningsfullhet?............................ 32
8.3 Hur borde Finlands utvecklingsfinansiering inriktas på lång sikt?............................................................................................ 33
9. Den instabila zonen och krishanteringen................................................... 34
9.1 Hur reagera på problemen i den instabila zonen?.................................................................................................................. 34
9.2 Hur stödja en hållbar lösning på stora konflikter likt dem i Mellanöstern och Afghanistan? . ..................................................... 35
9.3 I vilken riktning utveckla Finlands deltagande i internationell krishantering? .......................................................................... 36
10. Växande krav och stramare resurser för utrikesförvaltningen................... 37
10.1 Vilka funktioner bör utrikesförvaltningen koncentrera sig på och vilka kan överlämnas till EU:s utrikesförvaltning eller andra aktörer?........................................................................................................................... 38
10.2 I vilken riktning vill vi utveckla beskickningsnätet och representationen?.................................................................................. 38
10.3 Hur utveckla och förbättra medborgartjänster?....................................................................................................................... 39
5
FINlands utrikespolitik 2020
6
Utrikesministeriets framtidsöversikt
2010
Inledning
Finlands utrikespolitiska verksamhetsmiljö
har undergått snabba förändringar under
de senaste åren. De utvecklande ländernas frammarsch har styrt världssamfundet
i riktning mot ett multipolärt system uppbyggt av ett flertal starka centrum. På den
världspolitiska dagordningen finns det numera nya globala problem, såsom klimatförändringen, som inte kan lösas på lokal
eller regional nivå. Inom världsekonomin
har beroendeförhållandena blivit djupare,
ändrat form och stöpt om maktförhållanden.
Ännu viktigare är det faktum att den internationella omstruktureringen förefaller att
fortskrida och fördjupas under 2010-talet. Trots att man i många länder har
återgått från depression till återhämtning
fördelar sig tillväxten ojämnt på regional
nivå och koncentrerar sig till utvecklande
marknader, särskilt till Asien. Den offentliga ekonomins underskott håller på att bli
en stor belastning framför allt för västvärlden. Avsevärda globala risker utgörs av
klimatförändringen, konflikter som gäller
resurser och naturtillgångar, den segslitna
fortsatta fattigdomen, en tilltagande nationalism och protektionism, svaga stater,
extremistiska rörelser och utdragna kriser.
Frågor som påverkar finländarnas säkerhet och välfärd avgörs på 2010-talet allt
längre borta. Härav följer att vår framgång i högre grad än förr är beroende
av vår förmåga att påverka den globala
utvecklingens riktning. På hemmaplan bör
givetvis allting vara i ordning: En dyna-
misk och livskraftig ekonomi i Finland och
Europeiska unionen utgör utgångspunkten för allt annat. Likväl är interna åtgärder inte nog.
Under det inledda decenniet krävs det
att Finland allt effektivare förmår påverka
frågor utanför våra gränser på ett tidigt
stadium. Målen för vår internationella
påverkan bör omsorgsfullt och noggrant
ställas upp i prioriteringsordning. EU får
större betydelse som kanal för påverkan,
eftersom Finland inte ensamt klarar av att
bedriva en omfattande global påverkan.
På samma gång bör Finland även kunna
bedriva effektiv bilateral diplomati. I en
värld som förändras bör Finland bevara
en förmåga att överallt i världen bevaka
i synnerhet de intressen som är viktiga för
oss.
Denna framtidsöversikt från utrikesministeriet redogör för de tio centralaste utvecklingsfaktorer som påverkar Finlands
utrikespolitik under nästa tioårsperiod. I
vart och ett fall behandlas avgöranden,
utmaningar och möjligheter som hänför
sig till förändringarna samt frågor till vilka
beslutsfattarna sannolikt måste ta ställning till under de närmaste åren. Översikten baserar sig på ett uppdrag från
statsrådets kansli daterat 14.1.2010 och
har utarbetats som tjänstemannaarbete. I
enlighet med uppdraget strävar översikten
inte efter att täcka utrikespolitikens samtliga sektorer, utan koncentrerar sig på de
viktigaste frågorna som kräver åtgärder
på regeringsnivå.
7
FINlands utrikespolitik 2020
Sammanfattning
1. Innevarande decennium är ett bryt-
ningsskede med en fortgående förändring av det globala systemet, en
förnyelse av de internationella institutionerna och en omställning av partnerskapen mellan centrala länder såsom Förenta staterna och Kina. Det är
väsentligt att Europeiska unionen vid
denna omställning förmår utnyttja sitt
inflytande och att en gemensam utrikespolitik kan tas i effektiv användning.
Från Finlands sida sett är det väsentligt
att EU:s gemensamma utrikespolitik
förstärks.
2. Förändringen i de globala maktför-
hållandena, den multipolära trenden
samt den allt större betydelse som redan länge tillmätts den privata sektorn
och medborgarsamhället utmanar de
nuvarande mekanismerna för internationellt samarbete. Traditionella,
mellanstatliga multilaterala organisationers ställning blir svårare. Trenden
kännetecknas av en förskjutning av
inflytande i riktning mot flexiblare, inofficiella institutioner eller institutioner
som bildas av endast ett fåtal stater.
3. Den ekonomiska krisen har påskyn-
dat den världsekonomiska strukturomvandlingen och förstärkningen av de
utvecklande marknadernas relativa
betydelse. Under det kommande decenniet håller trenden i sig och tyngdpunkten i produktion och konsumtion
fortsätter att förskjutas från den transatlantiska axeln i riktning mot Asien.
Samtidigt som konkurrensen skärps
växer risken för protektionism. Finland
bör hitta riktiga sätt att stödja en öppen världsekonomi som grundar sig på
regelverk och på samma gång stödja
8
framväxande ekonomiers konstruktiva
medverkan i det internationella samfundets verksamhet.
4. Till den säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa hänför sig tre frågor
som ur Finlands synvinkel är viktiga
under de närmaste åren: EU:s säkerhets- och försvarspolitiska inriktning, Rysslands förhållande till de europeiska
säkerhetsarrangemangen
samt Finlands egen säkerhetslösning.
Gränsöverskridande hot som terrorismen, klimatförändringen, energisäkerhetsfrågorna eller kriminella nätverk
understryker ett vittomfattande säkerhetsperspektiv i planeringen av säkerhetspolitiken.
5. Rysslands betydelse för Finland för-
blir stor eller kommer till och med att
växa. Finland bör sträva efter att påverka riktningen för Rysslands utveckling genom att fortsätta ett intensivt,
öppet och övergripande samarbete
på bilateral nivå, inom ramen för EU
och multilateralt. Att Ryssland engagerar sig i det internationella samarbetet
gagnar Finland. Östeuropas, Centralasiens och Syd-Kaukasiens betydelse
ökar såväl ur ekonomiskt som säkerhetspolitiskt perspektiv. Det nordiska
utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet utvidgas. Det arktiska området
får större betydelse i och med att klimatförändringen och energikonkurrensen fortgår.
6. Det transatlantiska samarbetet befinner sig i ett ambivalent tillstånd. Å
ena sidan är Förenta staternas administration samarbetsinriktad och öppen
för multilaterala lösningar. Å andra si-
Utrikesministeriets framtidsöversikt
dan frustreras Förenta staterna av EU:s
utrikespolitiska tandlöshet samtidigt
som de amerikanska intressena i Asien
blir större. På båda sidorna av Atlanten
önskas ett mer strategiskt samarbete
som siktar på att lösa globala problem,
men de konkreta resultaten låter vänta
på sig. I en värld som blir allt mer multipolär vore det också allt viktigare att
förstärka den värdegemenskap som
utformats av Europa och Förenta staterna och grundar sig på en liberal demokrati.
7. De frågor som hänför sig till klimat,
energi och naturresurser har fått större
betydelse och utgör en accelererande
utvecklingstrend under 2010-talet. Problemet omfattar många delfaktorer
som till exempel direkta och indirekta
skadeverkningar av klimatförändringen, en skarpare konkurrens om naturresurserna, politiska och ekonomiska
kontroverser kring energiproduktion
och tillgång till energi liksom även en
kapplöpning inom utvecklingen av en
ren teknologi. Resurspolitiken etablerar sig som ett av världspolitikens mest
centrala områden.
2010
9. Läget i den instabila zon som sträck-
er sig från Sahel till Kashmir är fortsättningsvis problematiskt. Under innevarande decennium kommer problemen
sannolikt att fördjupas. Bräckliga stater, extremistiska rörelsers agerande
och terrorismen utgör en betydande
risk. Samtidigt är det möjligt att vissa
sedan länge pågående internationella
konflikter tillspetsas. En särskild risk
utgörs av Iran och Mellanöstern samt
den utdragna konflikten i Afghanistan. Dessa tvister medför omfattande
konsekvenser som sträcker sig även till
Finland.
10. Finlands säkerhet och välfärd är
på 2010-talet allt mer beroende av det
som sker på andra håll i världen. En
gemensam diplomati för Finland och
EU behövs således i ännu större utsträckning än i dag. Å andra sidan begränsas verksamheten av den offentliga ekonomins allt knappare resurser.
Ekvationen kan lösas enbart genom en
fokusering på det som är väsentligt.
Finland bör allt effektivare påverka just

de frågor som är viktiga för oss.
8 . De globala förändringarna förutsät-
ter på 2010-talet att utvecklingens miljörelaterade och samhälleliga dimensioner beaktas i allt högre grad inom
utvecklingspolitiken. Globala problem
som till exempel klimatförändringen
påverkar behovet av finansiering för utvecklingen. Regeringarna bör leta efter
nya sätt att mobilisera både den privata
och den offentliga sektorns resurser. De
nya, framväxande ekonomierna måste
fullt ut engageras i utvecklingspolitiken
och utvecklingsfinansieringen.
9
FINlands utrikespolitik 2020
1. Förstärkningen av Europeiska
unionens gemensamma
utrikespolitik
et inledda decenniet är ett brytningsskede med en fortgående föränD
dring av det globala systemet, en förnyelse av de internationella institutionerna och en omställning av partnerskapen mellan centrala länder
såsom Förenta staterna och Kina. Det är väsentligt att Europeiska unionen i denna situation av omvandling förmår utnyttja sitt inflytande och att
en gemensam utrikespolitik kan tas i effektiv användning. Från Finlands
sida sett är det väsentligt att EU:s gemensamma utrikespolitik förstärks.
Innevarande decennium utgör ett viktigt
brytningsskede för Europeiska unionens
internationella ställning. Förändringen i
de globala maktförhållandena och den
multipolära trenden fortgår. EU och Förenta staterna kommer allt oftare att sätta
sig vid förhandlingsbordet tillsammans
med Kina, Indien och andra tillväxtekonomier. I centrum av världspolitiken återfinns
numera nya globala problem, såsom klimatförändringen, tillgången till naturvaror, den extrema fattigdomen och strukturella världsekonomiska frågor, som inte
kan lösas på lokal eller regional nivå.
Under de senaste decennierna har samarbetet och integrationen i Europa huvudsakligen påverkats av regionens interna
problem. Under 2010-talet kan EU-samarbetet allt tydligare förväntas bygga
på de externa relationerna som svar på
globala förändringar. Detta förväntar sig
10
även unionens medborgare. I det nya läget kan Europeiska unionen vara framgångsrik enbart genom att förstärka sin
utrikespolitik och bedriva samspel. Inte
ens de stora EU-länderna kan ensamma
svara på utmaningarna.
Utvecklingen av en gemensam utrikespolitik har tagit fart i och med Lissabonfördraget, men i praktiken är det svårt att
åstadkomma en gemensam process för
beslutsfattande och diplomati. Finland
bör fästa uppmärksamhet vid åtminstone
tre problem: Hur kan utvecklingen av en
gemensam målbild och en gemensam
strategisk syn stödjas i EU:s utrikespolitik? Hur kan instrument och institutioner
utvecklas för EU:s utrikespolitik? Vilka
är från Finlands synvinkel de effektivaste
sätten att påverka EU:s utrikespolitik och
på vilka frågor borde påverkan koncentreras?
Utrikesministeriets framtidsöversikt
1.1
Hur stödja utvecklingen av gemensamma mål .
i EU:s utrikespolitik?
Europa behöver i sina externa relationer en gemensam strategisk syn. Endast
koncensus om utrikespolitikens prioritet
och iakttagandet av den kan göra Europeiska unionen till en trovärdig global
aktör. Målbilden får inte representera
den minsta gemensamma nämnaren för
medlemsstaterna, utan den måste basera sig på en bedömning av EU:s intresse som helhet. Nya instrument och
förfaringssätt som uppkommit till följd av
Lissabonfördraget är inte nog, utan det
behövs en politisk vilja hos medlemsländerna att granska de externa relationerna ur unionens synvinkel.
En fungerande utrikespolitik förutsätter
agerande i samma riktning inom unionens olika politikområden som till exempel i utvecklingspolitik och handelspolitik.
Unionens interna och externa åtgärder
bör kombineras med iakttagande av
större konsekvens och effektivitet. För att
kunna svara på förändringarna i världen
1.2
2010
måste EU få både medborgare och beslutsfattande instanser att engagera sig
i den gemensamma politiken. Annars
föreligger faran att EU:s ställning och
vinningar går om intet. Ett engagemang
förutsätter förutom förnuft även känsla:
stöd för EU som teknokratiskt projekt är
inte nog – det behövs även framtidstro.
För Finland är det väsentligt att EU:s
gemensamma utrikespolitik förstärks.
En möjlighet är att övergå till en mer
omfattande användning av beslutsfattande med kvalificerad majoritet i EU:s
utrikes- och säkerhetspolitik. Beslutsfattande med kvalificerad majoritet är ett
effektivt sätt att påskynda beslutsfattandet och åstadkomma politisk styrning
för utformning av EU:s utrikespolitik.
Finland bör avgöra i vilka frågor beslut
med kvalificerad majoritet bör eftersträvas i brådskande ordning, och om det
finns frågor på vilka vi inte vill tillämpa
ett sådant förfarande.
Hur kan utvecklingen av samarbetet mellan olika .
EU-institutioner stödjas?
Lissabonfördraget ger nya instrument för
förbättring av EU:s enighet, effektivitet
och synlighet. Sådana instrument är Europarådets ständige ordförande, EU:s höga
representant för utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, Europas utrikesförvaltning
och utrikesråd. För att de nya instrumenten
ska kunna utnyttjas krävs det att medlemsstaterna ger de nya aktörerna sitt stöd. För
integrationsoptimisterna ter sig detta som
en självklarhet, men det finns även tecken
på upplösningstendenser. En sådan situation kan bli aktuell där unionen som mål
måste välja antingen effektivitet i utrikespolitiken eller enighet i beslutsfattandet.
Europas utrikesförvaltning kan, om den är
framgångsrik, lyfta upp EU:s diplomati till
en ny nivå. En utrikesförvaltning som förenar institutionerna ger även unionen en
ny möjlighet att tala med en röst. Utrikesförvaltningens och den höga representantens informationsinstanser bör svara på
utmaningen. Om man av utrikesförvaltningen lyckas skapa ett organ som effektivt och enhetligt informerar om utrikespolitiken, kan det på längre sikt tjäna som ett
exempel även i större sammanhang inom
unionen.
En förutsättning för att målen för en för11
FINlands utrikespolitik 2020
nyad utrikespolitik ska kunna nås är att
samarbetet mellan EU-institutionerna och
samarbetet mellan huvudstäderna lyfts
upp på en ny nivå såväl kvalitativt som
kvantitativt. Unionen bör utvecklas till en
enda aktör som inte förfaller till en tävlan
mellan institutionerna på bekostnad av
politikens innehåll. Förhållandet mellan
1.3
Hur kan Finland effektivast påverka EU:s .
gemensamma utrikespolitik?
Det står i Finlands intresse, att Europeiska unionen utformas till en inflytelserik global aktör. Finland bör samtidigt
även anpassa sin egen påverkan till de
nya förhållandena. Att framföra sin egen
syn och målsättning kräver att effektiva,
förutseende förbindelser upprätthålls i
synnerhet med utrikesförvaltningen och
kommissionen i det skede då ärenden
bereds och beslut verkställs. På samma
gång bör även större uppmärksamhet
fästas vid inofficiell nätverksbildning –
särskilt då det gäller att främja nya ärenden är det ofta fråga om ett förtroende
på ett personligt plan som överskrider
nations- och institutionsgränser.
Förstärkningen av en gemensam kultur
för beslutsfattande kräver att Finland
agerar med större skärpa och effektivitet
inom ramen för unionens externa relationer. För påverkan bör tydliga tyngdpunkter väljas ut så att vi kan uppnå re-
12
utrikesförvaltningen, kommissionen och
huvudstäderna måste fås att fungera. Om
samhörighetskänslan uteblir föreligger å
ena sidan en fara för, att de små länderna
marginaliseras inom unionen, å andra sidan en fara för, att EU:s verksamhetsförmåga avtar och unionen utesluts från det
globala beslutsfattandet.
sultat just i de utrikespolitiska frågor som
är viktiga för Finland och motivera våra
framställningar på ett sakkunnigt sätt
ur en synvinkel som hämtar fram EU:s
gemensamma intresse. Sådana tyngdpunkter står till exempel att finna i EU:s
relationer till dess närområden (grannskapspolitiken österut), EU:s relationer
med tillväxtekonomierna eller EU:s insats
på olika krisområden.
Utvecklingen av en gemensam utrikespolitik förutsätter prioriteringar i Finlands
utrikesförvaltning. För påverkan i centrala frågor bör anslås tillräckliga resurser.
Samtidigt bör det faktum accepteras att
alla frågor inte kan följas lika aktivt. Att
EU:s utrikespolitik förstärks bör även beaktas i utvecklingen av beskickningsnätet.
Detta betyder att en allt större del av arbetet vid beskickningarna i EU-länderna
hänför sig till EU:s beslutsfattande och på
verkan av detta.
Utrikesministeriets framtidsöversikt
2010
2. Nya maktförhållanden och global styrning
örändringen i de globala maktförhållandena, den multipolära trenden
F
och den allt större betydelse som redan länge tillmätts den privata
sektorn och medborgarsamhället utmanar de nuvarande mekanismerna
för internationellt samarbete. Traditionella, mellanstatliga multilaterala
organisationers verksamhet blir mer komplicerad. Trenden kännetecknas
av en förskjutning av inflytande i riktning mot flexiblare, inofficiella institutioner eller institutioner som bildas av endast ett fåtal stater.
Mekanismerna för det internationella
samarbetet utsätts för starka reformkrav
som orsakas av långa utvecklingstrender i världspolitiken och den globala
ekonomin. Världen ser under det nya
decenniet betydligt annorlunda ut än för
ett tjugotal år sedan då det kalla kriget
upphörde. Globaliseringen, integreringen av nya länder i världsekonomin och
statens förändrade roll har utmanat den
internationella politikens och ekonomins
etablerade strukturer som till stor del tillkom efter andra världskriget. Institutioner
i likhet med FN, IMF, Världsbanken och
WTO har endast delvis hängt med i utvecklingen.
En annan orsak till förändringen hänger
samman med den ekonomiska kris som
tog sin början år 2008 och som har påskyndat omvandlingen av produktionsstrukturerna och omfördelningen av den
ekonomiska makten. Samtidigt har den
avslöjat luckor i den globala styrningen
– områden inom vilka det internationella
samarbetet är alltför obetydligt eller de
befintliga institutionerna fungerar dåligt.
För att fylla tomrummen har nya mekanismer skapats, till exempel G20 som i
praktiken har ersatt G8 som primärt forum för ekonomiskt samarbete.
Den globala styrningen är likväl långt
ifrån färdigt gestaltad. Hur utvecklas
samarbetet mellan staterna i en allt mer
multipolär värld? Hur säkerställs det att
världspolitiken även i fortsättningen i första hand baserar sig på ett multilateralt
samarbete och inte på stormakternas
unilaterala verksamhet? Det här är stora
frågor, men väsentliga med tanke på Finlands välfärd och säkerhet. Praxis inom
det internationella samarbetet genomgår
en snabb förändring på 2010-talet och
det är viktigt att Finland är med om att
påverka förändringen.
13
FINlands utrikespolitik 2020
2.1
Vilka konsekvenser har den nya multilateralismen?
G20 som skapades för att lösa den globala ekonomiska krisen är ett bevis på att
en ny mera inofficiell multilateral trend
är på frammarsch i den internationella
politiken. G20-gruppen har varken högkvarter, sekretariat eller stadga och dess
medlemskår täcker endast en del av världens länder. Trots detta lyssnar man på
G20, och de stater som har blivit utanför
gruppen dryftar olika möjligheter att påverka dess beslutsfattande. G20 kan ses
som en del av en vidlyftigare företeelse:
en upplösning av den globala styrningen
som leder till en mer mångfasetterad och
komplex helhet som bryter gränserna för
en traditionell multilateralism och ett regionalt samarbete.
Flera arrangemang i likhet med G20 är
att vänta under de närmaste åren. Då
antalet aktörer, åsikter och värderingar
ökar runt förhandlingsbordet är det svårt
att förhandla fram omfattande multilaterala avtal. Till åtskillnad från den situation som rådde efter andra världskriget
finns det för närvarande ingen supermakt
2.2
Ur Finlands och EU:s perspektiv är det
viktigt att försöka motverka att den tilltagande multipolära trenden på lång sikt
leder till att det multilaterala samarbetet
förvittrar. I syfte att främja detta mål är
det nödvändigt att EU kan fördjupa sina
relationer med betydande länder såsom
Förenta staterna, Kina, Indien, Ryssland
och Brasilien och föra upp relationerna
på en mera strategisk nivå. Multilaterala
lösningar är möjliga endast om de centrala aktörerna har en gemensam syn
på världens problem. I detta avseende
hänger multilateralismen och en starkare
EU-politik ihop.
Hur påskynda en reform av de internationella organisationerna?
En fungerande global styrning förutsätter att de multilaterala organisationerna förnyar sig så att de svarar mot den
förändrade världen. Förutom makt bör
utvecklingsländerna även ges ansvar.
I den ekonomiska politiken, handelsoch utvecklingspolitiken, samt konflikthanteringen behövs en gemensam insats av ett allt större antal aktörer. På
samma gång måste organisationerna
kunna anpassa innehållet i sin verksamhet till nya utmaningar. Om reformerna
inte avancerar, förskjuts beslutsfattandet i riktning mot ad hoc -baserade in14
i världen som skulle ha makt eller resurser att bestämma spelreglerna för ett
multilateralt samarbete. Ett mera inofficiellt samarbete som omfattar en mindre krets kommer att utspela sig inom
ett flertal sektorer och mellan varierande
grupper av länder. G20-agendan kan
förväntas utvidga sig till andra frågor än
de ekonomiska.
officiella institutioner eller institutioner
som bildas av endast ett fåtal stater
samt icke-statliga nätverk och organisationer.
Till exempel inom världshandeln framskred samarbetet ännu på 1990-talet
i rask takt och ledde till att handelsorganisationen WTO inrättades. På
2000-talet har de multilaterala ekonomiska förhandlingarna gått långsamt,
vilket för sin del har bidragit till den explosiva ökningen av regionala och bilaterala handelsavtal. IMF och Världs-
Utrikesministeriets framtidsöversikt
banken har till följd av den ekonomiska
krisen förmått genomföra reformer i sin
verksamhet och finansiering, men då
det gäller ekonomisk politik och finansreglering är staterna tvungna att fylla
tomrummen med nya samarbetsmekanismer. FN:s reformprocess har redan
pågått en längre tid, men tills vidare
har det inte varit möjligt att befatta sig
med organisationens grundläggande
strukturer (bl.a. frågan om medlemskap
i säkerhetsrådet).
2.3
2010
Finland bör på 2010-talet definiera sin
målsättning för de internationella organisationernas reformarbete så noggrant
som möjligt, prioritera vissa frågor och
koncentrera resurser till dem. Eftersom vårt
inflytande är begränsat måste satsningarna
koncentreras till de viktigaste förändringarna. Det övergripande målet bör vara ett
multilateralt samarbete som utförs av organisationer som är representativa, effektiva
och inflytelserika och som samarbetar så
att onödiga överlappningar kan undvikas.
I vilken riktning utveckla det internationella rättssystemet?
Bekämpningen av straffrihet behåller
under innevarande decennium sin ställning som central utvecklingstrend i internationell rätt. Finland fortsätter att kraftigt och aktivt stödja den Internationella
brottmålsdomstolen (ICC) och arbetet
mot straffrihet. Att ICC får en etablerad
ställning är av allra högsta vikt. Ett flertal stora stater som till exempel Förenta
staterna, Ryssland, Kina och Indien har
inte ratificerat stadgan för den Internationella brottmålsdomstolen. Finland och
andra stater som stödjer ICC bör verka
för att avsaknaden av ratificeringar inte
ska undergräva ICC:s ställning och för
att det praktiska samarbetet i frågor som
berör ICC ska förbättras.
Trots att det internationella rättssystemet och internationell straffrätt utvecklas
förblir den suveräna staten den primära
instans som innehar straffrättslig befogenhet. De nationella domstolarna har
det primära ansvaret för handläggning
av folkmord, krigsbrott och brott mot
mänskligheten. Då det gäller mellanstatliga konflikter stödjer Finland fredlig lösning av tvister. En mera extensiv och växande användning av den Internationella
domstolen (ICJ) är en positiv utvecklingstrend. Inom internationell rätt prioriteras
även i fortsättningen utvecklandet av ett
multilateralt avtalssystem och därigenom
en förstärkning av rättsstatsprincipen.
Finland ger sitt starka stöd till utveckling
av Europarådets mekanismer för klagomål mot kränkningar av de mänskliga
rättigheterna. Det är också viktigt att EU:s
anslutning till Europeiska konventionen
om skydd för de mänskliga rättigheterna

förverkligas.
15
FINlands utrikespolitik 2020
3. Asiens frammarsch och den
tilltagande ekonomiska
konkurrensen
en ekonomiska krisen har påskyndat den världsekonomiska strukD
turomvandlingen och förstärkningen av tillväxtmarknadernas relativa betydelse. Under det kommande decenniet håller trenden i sig och
tyngdpunkten i produktionen och konsumtionen fortsätter att förskjutas
från den transatlantiska axeln mot Asien. Samtidigt som konkurrensen
skärps växer risken för protektionism. Finland bör hitta riktiga sätt att
stödja en öppen världsekonomi som grundar sig på regelverk och på
samma gång stödja de framväxande ekonomiernas konstruktiva medverkan i det internationella samfundets verksamhet.
Världsekonomins strukturella förändringar har under de senaste åren kraftigast
påverkat Europas och Förenta staternas
relationer med Asien. Samtidigt som internationaliseringen av företagens verksamhet har fortgått och produktionskedjans olika faser har utlokaliserats till olika
länder har tyngdpunkten i den ekonomiska verksamheten förskjutits från den
transatlantiska axeln i riktning mot Asien
och tillväxtekonomierna. Denna trend
fortgår på 2010-talet.
Europeiska unionen, dess medlemsstater
och andra utvecklade länder konfronteras med en skärpt konkurrens i en ytterst
utmanande situation. Den offentliga skulden har blivit stor i många länder. I stimulansåtgärder efter den ekonomiska krisen
har stora summor investerats och några
spelmarker för skötsel av en eventuell ny
recession finns egentligen inte kvar. Även
försvagningen av försörjningskvoten till
följd av befolkningens åldrande belastar
den offentliga ekonomin. Då de utveck-
16
lade länderna inte kan konkurrera kostnadsmässigt är upprätthållandet av den
ekonomiska tillväxten allt mer beroende
av ländernas förmåga att behålla sitt teknologiska försprång i relation till utvecklingsekonomierna.
Ur Finlands utrikespolitiska synvinkel hänför sig både anmärkningsvärda hotbilder
och stora möjligheter till situationen.
Den största faran utgörs av en tilltagande global protektionism och ekonomisk
nationalism. Eftersom Finland är ett land
som är beroende av den internationella
handeln och även av tillväxtmarknaderna skulle en omfattande protektionism
medföra synnerligen skadliga konsekvenser för Finland. Å andra sidan innebär
förändringen dessutom en möjlighet för
Finland. Finland har än så länge hört till
dem som vunnit på globaliseringen och
genom att göra rätt val kan vi även i fortsättningen dra nytta av strukturomvandlingen i världsekonomin.
Utrikesministeriets framtidsöversikt
3.1
Hur förstärka en världsekonomi som grundar sig på .
gemensamma regler?
Företagens internationalisering och utlokaliseringen av verksamheterna har
lett till en situation där staterna inte kan
förhandla om sina handelsarrangemang
enligt en merkantilistisk logik som utgår
från ömsesidigt öppnade marknader.
Importen kan vara lika viktig som exporten och i stället för att befatta sig med
regleringen vid gränserna mellan staterna bör regeringarna fästa större uppmärksamhet vid ett allmänt gynnsamt affärsklimat. I den öppna världsekonomin
har gränsen mellan staternas interna politik och den traditionella handelspolitiken blivit diffus.
Ett flertal varningssignaler för en tilltagande protektionism har noterats under
de senaste åren. I början av 2000-talet
talade man om protektionism i anknytning till investeringar i synnerhet i relation till utländska statliga investeringsfonder (sovereign wealth funds). Under
finanskrisen ökade skyddsåtgärdernas
antal tydligt och blev många gånger stör-
3.2
2010
re än liberaliseringsåtgärderna. Risker på
lång sikt hänför sig till statsstöden som i
många fall blev överstora i samband med
stimulanspaketen för den ekonomiska
krisen. Många stater styr på 2010-talet
allt större offentligt stöd till sektorer som
upplevts som strategiska som till exempel
energi- och miljöteknologin. Inhemska
aktörer gynnas även med hjälp av lagstiftningsåtgärder.
Det blir allt viktigare att hitta olika sätt att
förstärka ett öppet och på regler baserat multilateralt handelssystem. Eftersom
en förbättring av WTO-systemet via Doharundan har visat sig svår att genomföra, blir regeringarna utsatta för växande
krav på utveckling av handelssystemet
i mindre delar, till exempel via sektorförhandlingar (bl.a. miljö- och ICT-sektorerna). Samtidigt tilltar likaså antalet
bilaterala och regionala handelsarrangemang. Förändringen är störst i Asien
där den regionala integrationen tidigare
har varit obetydlig.
Vilka är de bästa sätten att stödja finländsk företagsverksamhet?
Globaliseringen och de förändrade
produktionssätten har gjort det allt mer
komplicerat att stödja inhemsk företagsverksamhet. Finländska intressen kan inte
alltid främjas med hjälp av åtgärder i Finland. Lika viktigt kan det vara att handeln
mellan Kina och Indien fungerar smidigt,
att industri- och upphovsrätten förbättras
i Thailand eller att en produkt får en teknisk standard i USA. I stället för att vidta
åtgärder som omfattar hemlandet och
mellanstatliga gränser försöker myndigheterna påverka problem i affärsklimatet
på ett allt mer övergripande sätt på olika
marknader.
Många länder i Asien inklusive Kina inriktar i allt högre grad sina utvecklingssatsningar på innovationsverksamhet.
Detta innebär utmaningar, förutom för
Finlands strävanden att främja innovation som konkurrensfaktor, även för EU:s
innovations-, inre marknads- och handelspolitik. Finland bör inom ramen för
EU effektivare och mera precist kunna
påverka olika slags icke-tariffära hinder
mot handel och investeringar. Det är viktigt att det inte uppstår onödiga hinder
för nya innovationers tillträde till marknaden eller för tillgång till råmaterial.
Med tanke på vår konkurrenskraft är det
17
FINlands utrikespolitik 2020
också väsentligt att EU:s innovations-,
inre marknads- och handelspolitik fås att
fungera på ett sådant sätt att de stöder
varandra.
På nationell nivå bör Finland allokera tillräckliga resurser för främjande av export
och internationalisering. Satsningarna
ska användas där de har störst effekt – till
exempel för små och medelstora företag
och branscher på frammarsch. Lissabon-
3.3
Hur fördjupa EU:s samarbete med Kina .
och andra asiatiska länder?
Kinas ekonomiska frammarsch förstärker
ytterligare landets betydelse som utrikesoch säkerhetspolitisk aktör. Kina är redan
nu en ekonomisk, politisk och militär supermakt i regionen och dess grannländer
är tvungna att beakta Kinarelationerna i
sin verksamhet. Kina höjer i rask takt sin
militära kapacitet med kontroll över Sydkinesiska sjön och de centrala handelslederna som mål. Detta gör att landet även
konkurrerar med Förenta staterna.
Kina har ett betydande inflytande i många
världspolitiska frågor (massförstörelsevapen, regionala konflikter), men har på
grund av sin politik som betonar icke-inblandning i inre angelägenheter utnyttjat
detta inflytande i relativt liten utsträckning.
Kinas förhållningssätt håller likväl på att
förändras. Kina har inom vissa sektorer
dragit nytta av att det finns ett spelrum i de
18
fördraget begränsar inte medlemsstaternas nationella åtgärder för främjande
av export och internationalisering, och
unionen tar inte heller hand om dem för
medlemsstaternas räkning. Dessa åtgärder har under de närmaste åren ett allt
fastare samband med innovationssamarbetet och internationaliseringen. Den
förhandsinformation beskickningsnäten
producerar om olika marknader har
också allt större betydelse.
internationella bestämmelserna och på så
sätt fått handlingsfrihet till exempel i fråga
om de mänskliga rättigheterna.
En central utmaning för Finland och EU
utgörs av hur Kina, Indien och andra
framväxande ekonomier ska engageras i
konstruktiv medverkan i det internationella
samfundets verksamhet. EU har under
de senaste åren byggt upp sina relationer med Asien med hjälp av olika slags
samarbetsavtal. De asiatiska länderna är
intresserade av handelsavtal, medan EU
däremot har försökt få till stånd en mer
omfattande dialog om mänskliga rättigheter och demokrati. Det är nödvändigt
att på 2010-talet föra in EU:s samarbete i
synnerhet med de största länderna i världen i ett djupare strategiskt perspektiv som
vid sidan av bilaterala frågor även omspänner lösning av globala problem. 
Utrikesministeriets framtidsöversikt
2010
4. Den europeiska säkerhetsordningen i förändring
ill den säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa hänför sig ur finT
ländsk synvinkel under de närmaste åren tre viktiga frågor: EU:s
säkerhets- och försvarspolitiska inriktning, Rysslands förhållande till de
europeiska säkerhetsarrangemangen samt Finlands egen säkerhetslösning. Gränsöverskridande hotbilder som terrorismen, klimatförändringen,
energisäkerhetsfrågorna eller kriminella nätverk understryker ett vittomfattande säkerhetsperspektiv i planeringen av säkerhetspolitiken.
Den europeiska säkerhetsordningen kan
på 2010-talet till väsentliga delar med
fog förväntas bygga på Europeiska unionen, Nordatlantiska alliansen (Nato) och
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Till följd av de stora förändringar som skett efter det kalla
kriget håller ett stort enhetligt Europa på
att uppstå, i vilket de tidigare delningslinjerna ersatts av en EU- och Natointegration i Mellaneuropa, en EU-orientering
som omfattar Turkiet och länderna på
västra Balkanhalvön samt partnerskapsarrangemangen med Östeuropa.
Utifrån perspektivet av det nya decenniets utmaningar är den europeiska säkerhetsordningen stark och ingenting tyder på att problemen skulle lösas genom
att nya strukturer inrättas. EU, Nato och
OSSE bör bevisa sin förmåga att anpassa sig till förändringarna i säkerhetsmil-
jön, i vilka ingår att Förenta staterna i allt
större utsträckning inriktar sig på andra
regioner, Rysslands strävan att förstärka
sin ställning i sina närområden samt de
regionala konflikternas konsekvenser för
säkerheten i Europa.
I och med globaliseringen har flöden av
personer, varor, pengar och information
samt transnationella nätverk ökat. De
nuvarande organisationerna planerades inte för bekämpning av 21 århundradets hot som till exempel terrorismen,
klimatförändringen, hoten mot energisäkerheten eller kriminella nätverk. Dessa
nya hot bör hanteras utifrån ett brett
säkerhetsperspektiv, vilket ställer krav på
det nationella och internationella beslutsfattandet. En effektiv resursanvändning förutsätter ett intensivare samarbete
och ett effektivare gemensamt beslutsfattande.
19
FINlands utrikespolitik 2020
4.1
Hur utveckla EU:s säkerhets- och försvarspolitik?
Europeiska unionens utvidgning och fördjupade integration har varit den viktigaste förändringsfaktorn för främjande av stabilitet i Europa. Unionen förstärker under
de närmaste åren både sina hårda och
mjuka säkerhetsstrukturer, vilket befäster
dess karaktär av en säkerhetsgemenskap
som allt fastare knyts till medlemsstaternas säkerhetspolitik. Unionen strävar efter
att bygga upp en autonom kapacitet för
ledning av civila och militära operationer
genom att inrätta en permanent operativ
stab. Samfinansieringsmekanismerna förstärks i krishanteringen. Verkställandet av
solidaritetsklausulen förstärker EU:s roll i
kris- och katastrofsituationer. Resurser som
mobiliserats av EU används även i Natos
och FN:s krishanteringsoperationer.
Finland strävar efter att förstärka och effektivisera unionens gemensamma säkerhets- och försvarspolitik genom att fullt ut
utnyttja de möjligheter som Lissabonfördraget medför. Vi bör medverka i att ut-
4.2
Finland bör vara med i det intensivare
samarbete och det permanenta strukturella samarbete inom ramen för den
gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken som har möjliggjorts av Lissabonfördraget. Ett starkt engagemang i EU:s
krishanteringsverksamhet är väsentligt, utöver vilket det krävs beredskap att i större
skala delta i reformer av säkerhetssektorn
i tredjeländer. Finland bör säkerställa att
landet har behövlig kapacitet att delta i
gemensamma projekt inom försvarssektorn och i krishanteringsoperationer förutom med EU även inom ramen för Nato,
FN och OSSE.
Hur engagera Ryssland i de europeiska säkerhetsarrangemangen?
Vilken roll har EU, Nato och OSSE?
Rysslands förhållningssätt till den europeiska säkerhetsordningen är fortfarande
under utformning, trots att landet uppfattar sig som en traditionell europeisk
makt. Ryssland förhåller sig negativt till
utvidgningen av Nato och inriktar sig på
säkerhetssamarbete med OSS-länderna
och partnerskap med Kina. Rysslands
samarbete med Europa stöds på lång
sikt av förändringarna i de globala maktförhållandena, Asiens frammarsch, den
demografiska utvecklingen i Ryssland
samt Rysslands och EU:s ekonomiska
beroende av varandra i synnerhet på
energimarknaden.
20
veckla unionens yttre och inre säkerhet så
mångsidigt och fullödigt som möjligt. Det
som är väsentligt i EU:s interna diskussion är perspektivet på en övergripande
krishantering och en utveckling av alla
instrument för förebyggande av konflikter
i samverkan med andra aktörer som till
exempel FN.
Ryssland har framfört ett förslag om en
förnyelse av den europeiska säkerhetsordningen. Förenta staterna och EU-länderna
försöker i första hand kanalisera denna
diskussion till OSSE. Samtidigt intensifierar EU och Ryssland sina relationer inom
säkerhetspolitik och krishantering. Natoländernas mål är att förstärka relationerna via Nato-Ryssland-rådet. Rysslands
initiativ hänför sig även till avtalet om begränsning av konventionella vapen (CFE)
eller till ett arrangemang som ersätter
avtalet. CFE-avtalet är viktigt för Finland
med tanke på stabiliteten i närområdena
även om Finland inte är part i avtalet.
Utrikesministeriets framtidsöversikt
Natos roll i säkerheten i Europa förblir
central under 2010-talet. Det är viktigt att
Förenta staterna även i fortsättningen engagerar sig i säkerheten i Europa. Natos
strategireform fäster större uppmärksamhet vid ett brett säkerhetsbegrepp och nya
hot, men strävar fortfarande efter balans
mellan ömsesidig försvarsförpliktelse och
krishanteringsansvar. Ett gemensamt försvar (artikel 5) förblir Natos kärnuppgift,
men Nato spelar även i fortsättningen en
central roll i krishanteringen. Utifrån den
nya strategin utvecklas Natos partnerskap.
För Finlands del är inga stora förändringar att vänta, eftersom Finland redan förut
hör till de avancerade partnerländerna.
4.3
2010
OSSE:s stora och mångfasetterade deltagarkår tillsammans med konsensusprincipen ställer specialvillkor för utvecklandet av organisationen. Rysslands
inställning bestämmer i hög grad vilka
resultat som nås för att förstärka OSSE:s
roll på 2010-talet. Finland betonar i
likhet med EU-länderna och Förenta
staterna även i fortsättningen balansen
mellan OSSE:s tre dimensioner samt en
bred säkerhet, inkl. OSSE:s mänskliga
dimension. Finland verkar även aktivt för
att förstärka organisationens förmåga
att förebygga konflikter.
Vilken är Finlands egen säkerhetslösning?
Det är viktigt att Finland kan delta i beslutsfattandet om sina egna säkerhetsintressen så fullständigt som möjligt och
påverka utformningen av den europeiska
säkerhetsordningen. Finland bör vara
med i kärnan av EU:s säkerhets- och försvarspolitik och ingå i de grupper där detta samarbete ytterligare fördjupas.
Finland har spelat en aktiv roll i utvecklingen av Nato-partnerskap, men samarbetet inom partnerskapet har sina begränsningar och Finlands möjligheter att
påverka den generella utformningen av
Nato-partnerskapen är begränsade. Man
bör alltså bedöma om ett fungerande
partnerskap för fred med Nato förslår för
att ge Finland tillräckliga möjligheter till
överläggningar och tillgång till information i det krishanteringssamarbete som
utförs inom ramen för Nato.
Bedömas bör även huruvida Finlands
nationella resurser förslår för upprätthållande av ett trovärdigt försvar utanför
Nato. Att upprätthålla ett självständigt
försvar blir å ena sidan svårare i och
med att hotbilderna blir mer komplexa
(internetattacker, terrorism, spridning av
massförstörelsevapen), å andra sidan på
grund av att kostnaderna för upprätthållande av den militärtekniska prestationsnivån stiger och att åldersklasserna blir
mindre. Nato intar en central ställning
i fråga om förberedelser för nya hot.
Natos målsättning för främjande av internationell stabilitet och säkerhet passar ihop med Finlands och EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Ett
medlemskap i Nato bör därför kvarstå

som ett reellt alternativ.
21
FINlands utrikespolitik 2020
5. Utvecklingen i Ryssland, i EU:s östra grannskap och i
Nordeuropa
ysslands betydelse för Finland förblir stor eller kommer till och med
R
att växa. Finland bör sträva efter att påverka i vilken riktning Ryssland
utvecklas genom att fortsätta ett intensivt, öppet och omfattande samar-
bete på bilateral nivå, inom ramen för EU och multilateralt. Att Ryssland
engagerar sig i det internationella samarbetet ligger i Finlands intresse.
Östeuropas, Centralasiens och Syd-Kaukasiens betydelse ökar såväl ur
ekonomiskt som säkerhetspolitiskt perspektiv. Det arktiska området får
större betydelse i och med att klimatförändringen och energikonkurrensen avancerar.
Utvecklingens inriktning i närområdena
är för Finland av största betydelse i ett
såväl ekonomiskt som säkerhetspolitiskt
perspektiv. Ett större ekonomiskt och
även annat samarbete med Ryssland är
att vänta. Samtidigt är landets utveckling
förknippat med osäkerhetsfaktorer och
praktiska problem med konsekvenser för
Finland. Östeuropas, Centralasiens och
Syd-Kaukasiens betydelse ökar såväl i ett
ekonomiskt som säkerhetspolitiskt perspektiv. Det arktiska området får större
betydelse i och med att klimatförändringen fortskrider.
5.1
Hur förbereda sig på olika scenarier för utvecklingen i Ryssland?
Rysslands betydelse för Finland förblir
stor eller kommer till och med att växa
beroende på vilken riktning Rysslands
inre utveckling tar. Enligt ett optimistiskt
scenario fortskrider genomförandet av
det moderniseringsprojekt som efterlysts av Rysslands nuvarande ledning.
Den ekonomiska strukturen utvecklas i
och med utländska investeringar, WTO22
Finland måste på 2010-talet i sin utrikespolitik ta ställning till viktiga frågor. Hur
kan vi förbereda oss på olika scenarier
för utvecklingen i Ryssland? Är vår nuvarande praxis korrekt eller borde den ses
över? I vilken riktning vill vi styra EU:s
grannskapspolitik i öster och hur kan vi
effektivast stödja den ekonomiska och
demokratiska utvecklingen i de instabila
regionerna? I Nordeuropa, Östersjöregionen och den arktiska regionen bör
Finland kunna göra en effektiv och stark
insats för att fördjupa det regionala samarbetet.
medlemskapet och ett allt intensivare
EU-samarbete, i vilket ett frihandelsavtal
mellan EU och Ryssland ingår. I takt med
den ekonomiska utvecklingen ökar även
kraven på reformer av det politiska systemet och större öppenhet i samhället.
Finlands ekonomiska och övriga förbindelser med Ryssland ökar kraftigt.
Utrikesministeriets framtidsöversikt
I ett mera pessimistiskt alternativ fastnar
moderniseringsprojektet på den verbala
nivån och Rysslands utveckling följer de
senaste årens modell. Ekonomin baserar
sig på produktion av råmaterial och den
ekonomiska tillväxten blir beroende av
världsmarknadens prisutveckling på energi. Det politiska systemet har en stark
styrning. Ryssland engagerar sig på ett selektivt sätt i det internationella samarbetet.
Den ryska marknadens betydelse för Finlands näringsliv förblir stor. Handeln med
Ryssland fortsätter att uppvisa en måttlig
tillväxt.
Finland bör i samtliga alternativ sträva efter att påverka i vilken riktning Ryssland
utvecklas genom att fortsätta ett intensivt,
öppet och omfattande samarbete på bilateral nivå, inom ramen för EU och mul-
5.2
2010
tilateralt. Att Ryssland engagerar sig i det
internationella samarbetet är till fördel för
Finland.
Finlands Rysslandspolitik på 2010-talet
ställs bland annat inför utmaningarna att
fördjupa de kommersiella och ekonomiska relationerna och att främja de finländska företagens verksamhetsmöjligheter.
Arbetet utförs på bilateral nivå (bl.a. den
ekonomiska kommissionen och besök på
hög nivå), via EU-samarbetet och multilateralt (WTO, OECD). En annan utmaning
gäller att hantera praktiska problem och
kulturkrockar. Centrala frågor gäller ökad
rörlighet, invandringspolitik samt effektiveringen av samarbete och koordination
mellan olika myndigheter. I Finland bör
även en fördjupad Rysslandskännedom
eftersträvas.
Hur stödja en demokratisk utveckling och förebygga .
konflikter i EU:s östra grannskap?
Den politiska och ekonomiska förskjutningen i Östeuropa, Syd-Kaukasien och
Centralasien pågår fortfarande och behöver stöd. Finland bör kunna förstärka det
regionala samarbetet mellan länderna i
Europa och intensifiera sina förbindelser
med dem. Det bästa sättet att bidra till
stabilitet i regionen är att stödja ländernas
reformer som syftar till att utveckla dem
till demokratier, rättsstater och marknadsekonomier. EU-samarbetet utgör i detta
sammanhang en central kanal. Antalet
konkreta projekt bör ökas i tyngdpunktsområdena för det östliga partnerskapet
och Centralasienstrategin. Stöd kanaliseras även med hjälp av Initiativet till ett bredare Europa som kännbart ökar Finlands
utvecklingssamarbete i regionen.
Regionens ekonomiska betydelse väntas
tillta under de närmaste åren. Finland
har en beskickning i Ukraina och Kazakstan och det finns planer på att öppna ett
verksamhetsställe i Vitryssland. Finlands
representationsnivå i Syd-Kaukasien är
föremål för undersökning. Ur finländsk
synvinkel är det också viktigt att samarbetsavtalen mellan EU och länderna i regionen uppdateras. Finland understöder
att associerade avtal ingås med länderna
i östligt partnerskap samt att samarbetsoch partnerskapsavtal sluts med de länder
som ännu saknar ett sådant. Frihandel är
ett mål på lång sikt, men det förutsätter
framsteg i de processer som leder till att
länderna ansluter sig till WTO.
Dialogen om de mänskliga rättigheterna
bör utgöra en del av alla kontakter. Målet
är att engagera länderna i regionen i det
internationella systemet så att de uppfyller
sina förpliktelser gentemot de internatio23
FINlands utrikespolitik 2020
nella organisationerna i frågor som gäller
de mänskliga rättigheterna och yttrandefriheten. Finland deltar även aktivt i de internationella organisationernas och EU:s
strävan att förhandla fram lösningar på
så kallade utdragna konflikter i regionen
5.3
Hur förstärka det regionala samarbetet i Nordeuropa,
Östersjöområdet och Arktis?
De nordiska länderna som grupp av liktänkande närmast Finland belägna länder
får sannolikt större betydelse på 2010-talet. På det ekonomiska planet och i den
globala ekonomins brytningsskede är intresset för den nordiska samhällsmodellen
stort. De nordiska ländernas målbild av
ett större utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete är stark. Samarbetet kommer sannolikt att fördjupas såväl
inom försvarssektorn och krishanteringen
som mellan de nationella utrikestjänsterna. De baltiska ländernas medverkan på
många områden kompletterar det nordiska samarbetet och ger större pondus för
påverkan inom EU.
Östersjöns betydelse för Finlands ekonomi och utrikeshandel tilltar samtidigt som
oron för miljörisker växer. Särskilt anmärkningsvärd är tillväxten av Rysslands handel
och Östersjöns betydelse som transportled. På grund av den omvälvning som pågår måste prioriteringarna i de regionala
strukturerna och programmen revideras.
Finland deltar energiskt i förverkligandet
av EU:s Östersjöstrategi. Den nordliga dimensionen befäster sin ställning och sin
samfinansiering inom ramen för EU och
24
och främja åtgärder som ökar förtroendet
i området. Finland har medverkat i regionens fredsprocesser ända från början av
1990-talet. Syftet är att även i fortsättningen tillhandahålla finländska sakkunniga i fredsmedling.
tillsammans med Ryssland, samt utvidgar
sig tematiskt och regionalt till att täcka
hela Östersjöområdet. Av Finland förväntas även i fortsättningen aktivitet och
initiativrikedom i samarbetet inom den
nordliga dimensionen.
Den arktiska regionens betydelse framhävs och ökar för sin del Östersjöområdets betydelse på norra halvklotet. Klimatförändringen påverkar Norra ishavet
mer än någon annan del av världen.
Klimatuppvärmningen hotar den arktiska naturen och urbefolkningarnas kultur
och näringar. Å andra sidan erbjuder
förändringarna ekonomiska möjligheter
genom att öppna nya farleder till havs
och underlätta exploatering av råmaterial. I synnerhet Barentsregionen väntas under kommande år bli föremål för
miljardinvesteringar. I handeln mellan
Finland och nordvästra Ryssland väntas
en avsevärd tillväxt. För att möjligheterna ska kunna utnyttjas bör trafikförbindelserna förbättras och gränsövergången underlättas. Etablering av företag i
nordvästra Ryssland samt nätverksbildning med ryska företag bör stödjas. 
Utrikesministeriets framtidsöversikt
2010
6. Partnerskapet mellan Europa och Förenta staterna
et transatlantiska samarbetet befinner sig i ett ambivalent tillstånd
D
i inledningen av det nya decenniet. Å ena sidan är Förenta staternas administration samarbetsinriktad och öppen för multilaterala lösningar. Å andra sidan frustreras Förenta staterna av EU:s utrikespolitiska
tandlöshet samtidigt som de amerikanska intressena i Asien blir större.
På båda sidorna av Atlanten önskas ett mer strategiskt samarbete som
siktar på att lösa globala problem, men de konkreta resultaten låter vänta på sig. I en värld som blir allt mer multipolär vore det också viktigare
än förr att förstärka den värdegemenskap som utformats av Europa och
Förenta staterna och som grundar sig på en liberal demokrati.
Det transatlantiska samarbetet mellan
Europeiska unionen och Förenta staterna befinner sig i ett ambivalent tillstånd.
Förenta staterna visar samarbetsvilja och
öppenhet för multilaterala lösningar. Å
andra sidan uppfattar inte Washington
på samma sätt som förr EU som en självskriven partner i alla frågor, utan partner
utväljs även bland nya tillväxtekonomier
med central betydelse då lösningar söks
på globala problem. Förenta staterna
frustreras ofta av EU:s utrikespolitiska
tandlöshet.
Nato är fortsättningsvis för Förenta staterna det transatlantiska samarbetets
mest centrala forum, även om EU har fått
större betydelse i och med att samarbetet
utvidgas till att omfatta allt fler sektorer.
EU har tack vare sitt täckande urval av
medel betydelse i synnerhet i frågor som
gäller handel, ekonomi, krishantering,
utveckling, energi och klimat. Dessutom
har samarbetet mellan EU och Förenta
staterna i rättsliga och inrikes frågor ökat
anmärkningsvärt som en del av bekämpningen av terrorismen.
På båda sidorna av Atlanten önskas ett
mer strategiskt samarbete som siktar på
att lösa globala problem, men målet
har visat sig svårt att nå. I en värld som
blir allt mer multipolär vore det också
allt viktigare att förstärka den värdegemenskap som utformats av Europa
och Förenta staterna och som grundar
sig på en liberal demokrati. Förväntningarna har nu ställts på genomförandet av Lissabonfördraget och förhoppningen är att det ska medföra en allt
starkare och enhetligare utrikespolitisk
roll för EU.
25
FINlands utrikespolitik 2020
6.1
Hur påskynda det transatlantiska samarbetet?
De dialoger på ministernivå som inletts
mellan EU och USA under de senaste
åren har åstadkommit ett skäligt antal
konkreta resultat. I rättsliga och inrikes
frågor har samarbetet gått framåt i synnerhet inom bekämpningen av terrorismen. Vid EU-USA-toppmötet på hösten
2009 inrättades ett energiråd som koncentrerar sig på strategiska energiteman.
Finland har framfört initiativ för att mellan
EU och Förenta staterna främja ett utvecklingspartnerskap som ingicks vid EU-USAtoppmötet i november 2009. Projektet går
bra framåt.
Utvecklingen av det ekonomiska samarbetet har påverkats av olika handelstvister.
Till problemområdena hör även en dialog
på politisk nivå om klimatet. Klimatmötet i
Köpenhamn hösten 2009 påvisade brister
i samordning mellan EU och USA. En av
6.2
Fördjupandet av det transatlantiska samarbetet förutsätter att EU:s och Förenta
staternas ledare oftare träffas och är i
kontakt med varandra i inofficiella sammanhang. Målet bör vara ett intensivare
samarbete i den politiska beredningsfasen. Särskilt i strategiska frågor som till
exempel regionala kriser, bekämpning
av terrorism, sammanjämkning av utvecklingsprojekt, energi- och klimatfrågor eller ekonomi och handel gäller det
att försöka komma fram till en samsyn.
Toppmötena bör utformas så att de ger
bättre resultat genom att fokusera på ett
fåtal viktiga teman och säkerställa att besluten verkställs på ett effektivt sätt.
Vilka är de viktigaste transatlantiska samarbetsområdena?
För Finland är det viktigt att Förenta staterna fortsätter att engagera sig i säkerheten i Europa genom såväl Nato och OSSE
som sina bilaterala åtaganden. Detta är
det centralaste och väsentligaste målet
med tanke på Europa som helhet. I detta
hänseende bör Finlands målsättning vara
att vidmakthålla Förenta staternas intresse
för Nordeuropa och Östersjöområdet. EU
och Förenta staterna bör tillsammans stödja demokratins utveckling i synnerhet i Östeuropa men även på annat håll. I klimatfrågorna bör de transatlantiska partnerna
finna gemensamma mål och intensifiera
sitt samarbete. Det är också viktigt att på
den transatlantiska agendan lyfta fram de
ärenden som gäller den arktiska regionen.
EU och Förenta staterna är varandras vik26
de väsentliga utmaningarna under innevarande decennium gäller därför att inleda en fortsatt dialog om gemensamma
strategiska mål för klimatpolitiken.
tigaste ekonomiska partner och ett fungerande transatlantiskt samarbete är en
förutsättning för en balanserad utveckling
av världsekonomin. I och med den ekonomiska krisen har behovet av samarbete
vuxit i fråga om ekonomisk politik, finansreglering och de internationella finansieringsinstitutionerna (IMF, världsbanken).
I världshandelsorganisationen WTO bör
EU och Förenta staterna kunna etablera
ett närmare samarbete i syfte att slutföra Doharundan och förebygga protektionism. För att frigöra den bilaterala
handeln och förverkliga en transatlantisk
marknadsplats gäller det att ta sats på
nytt. I läget efter den ekonomiska krisen
är det ännu viktigare att inte enbart sträva efter att avveckla hinder för handeln,
Utrikesministeriets framtidsöversikt
utan att även säkerställa att nya hinder
inte uppkommer i stället för de gamla.
Då det gäller att minska antalet icke-ta-
6.3
2010
riffära hinder mot handeln intar ett regleringssamarbete (regulatory cooperation)
en central roll.
Hur kan värden som delas av EU och Förenta staterna −
demokrati, marknadsekonomi, mänskliga rättigheter och .
rättsstatsprincipen − främjas på global nivå?
I början av Obamas presidentperiod har
en värdebaserad utrikespolitik såsom
främjande av demokrati och mänskliga
rättigheter inte intagit en synlig plats i
Förenta staternas relationer med de stora aktörerna. Däremot har där funnits
en strävan att finna praktiska lösningar
på den ekonomiska krisen, de problem
som gäller Iran eller Nordkorea eller till
exempel kärnvapennedrustningen tillsammans med Ryssland. I början av år
2010 har det inträffat en liten förändring i detta avseende och USA har till
exempel på nytt velat lyfta fram OSSE:s
principer.
EU och Förenta staterna har av historiska
skäl i stor utsträckning en gemensam värdegrund beträffande demokrati, mänskliga rättigheter, marknadsekonomi och
medborgerliga friheter. Det är väsentligt
att världens två starkaste demokratier tillsammans främjar dessa principer i synnerhet där övergången till demokrati behöver
stöd och de mänskliga rättigheterna har
begränsats eller helt och hållet upphävts.
Betydelsen av samarbetet mellan EU och
Förenta staterna framhävs i 2010-talets allt mer multipolära värld, där det
finns ett växande antal aktörer, mål och

värderingar.
27
FINlands utrikespolitik 2020
7. Klimat-, energi- och
naturresurspolitiken
e frågor som hänför sig till klimat, energi och naturresurser har fått
D
större betydelse och utgör en accelererande utvecklingstrend under
2010-talet. Problemet omfattar många delfaktorer som till exempel direkta och indirekta skadeverkningar av klimatförändringen, en skarpare
konkurrens om naturresurserna, politiska och ekonomiska tvister om energiproduktion och tillgång till energi liksom även en kapplöpning inom
utvecklingen av en ren teknologi. Resurspolitiken etablerar sig som ett av
världspolitikens mest centrala områden.
De frågor som hänför sig till klimat, energi
och naturresurser har fått större betydelse
och utgör en accelererande utvecklingstrend under 2010-talet. Förändringen
påverkas samtidigt av klimatförändringen,
befolkningstillväxten och förskjutningen
av den ekonomiska tillväxten från väst till
de folkrika länderna i Asien. Att dela den
börda som hänför sig till förebyggandet
av klimatförändringen och dess skadeverkningar blir allt viktigare. Politiska och
ekonomiska motsättningar med anknytning till energi- och råvarutillgångar blir
allt vanligare. Konkurrensen skärps i utvecklingen av förnybara energikällor och
ren teknologi. I stort sett etablerar sig re-
7.1
Av de utrikespolitiska beslutsfattarna i Finland och Europeiska unionen förutsätts
förmåga att ta ställning till komplicerade
frågor: Hur ska vi fördröja klimatförändringen och hantera de direkta och indirekta risker den medför? Hur ska vi ta
vara på de möjligheter förändringen medför inom företagssektorn och med tanke
på den ekonomiska tillväxten? Och hur
kan vi verka för att de begränsade resurserna i världen på lång sikt fördelas balanserat och regelbundet och inte utifrån
maktpolitik?
Hur kan direkta och indirekta risker som härrör från .
klimatförändringen hanteras?
Den internationella klimatpolitiken har
efter klimatmötet i Köpenhamn gått in i
en ny fas. Trots att inget bindande avtal
kom till stånd finns det en förståelse för
nödvändigheten av ett klimatsamarbete.
Samtidigt som ansträngningarna att nå ett
multilateralt avtal pågår, genomför olika
länder sina autonoma, spontana program
för minskade utsläpp. Under de närmaste
åren måste i den internationella klimat28
surspolitiken under de närmaste åren till
en av världspolitikens centralaste sektorer.
politiken allt större uppmärksamhet fästas
vid de indirekta negativa konsekvenserna
av klimatförändringen. Klimatförändringen ger upphov till politiska konflikter, stora
miljöproblem och migration samt försvårar bekämpningen av fattigdomen.
Ett av de betydelsefullaste resultaten i
Köpenhamn var industriländernas åtagande att finansiera klimatåtgärder i ut-
Utrikesministeriets framtidsöversikt
vecklingsländerna på både kort och lång
sikt. EU lovade utvecklingsländerna 7,2
miljarder euro 2010–2012, varav Finland
har åtagit sig en andel på 110 miljoner
euro. Ett finansieringsmål på lång sikt är
USD 100 miljarder per år före år 2020.
Detta mål täcker den privata och offentliga finansieringen samt finansieringen från
nya innovativa finansieringskällor.
Klimatförändringen förutsätter övergång
till en ekonomi med låg kolförbrukning
och energieffektivitet, vilket påverkar logiken i hela den globala ekonomin. Liksom alla stora förändringar leder detta
till både vinnare och förlorare. Detta är
även allmänt känt. Konkurrensen skärps
i utvecklingen av ren teknologi och förändringen har varit särskilt snabb på
7.2
2010
tillväxtmarknaderna. I många länder är
statens målsättning att förbättra det egna
landets konkurrenskraft med hjälp av olika stöd- och skyddsåtgärder. Från EU:s
synpunkt är det ytterst viktigt att verka
som föregångare i den internationella
klimatpolitiken och göra förändringen till
en fördel för Europas ekonomi. I detta
avseende har unionen ett gott utgångsläge. EU:s beroende av kol är minst bland
världens stora ekonomier. Europa har
expertis på toppnivå, företag och en lagstiftning som har fungerat som drivfjäder
för utbyggnad av en konkurrenskraftig
företagsverksamhet. Att hålla ställningen
som föregångare på 2010-talet kräver
likväl mod av EU att ta initiativ till och
vid behov genomföra t.o.m. radikala
lösningar.
Hur främja en balanserad och regelbunden global .
resursfördelning?
Den växande konkurrensen om naturtillgångar och resurser medför på 2010-talet både ekonomiska och politiska konflikter. Efterfrågan på energi växer klart
snabbare än utbudet och priset på energi
stiger överallt i världen. Den globala elförbrukningen beräknas stiga med 2,5
procent per år ända till år 2030 och
drygt 80 procent av denna höjning äger
rum i länder som står utanför OECD. Tillgången till rent vatten och livsmedel försvåras särskilt i de regioner som drabbas
av klimatförändringen. Konkurrensen om
råmaterial för industrin skärps. Till exempel spelar de strategiska metallerna en
viktig roll i utvecklingen av ren teknologi.
Då konkurrensen skärps försiggår fördelningen av resurserna inte nödvändigtvis
på ett kontrollerat sätt enligt regler eller
utifrån samarbete. Risken för maktpolitik och ensidiga åtgärder växer då stater
och företag försöker säkra sina positioner i den globala omställningen. För
Finlands del är det viktigt att hitta sätt att
stödja mekanismer som bygger på regler
i fördelningen av resurser. Det bästa utgångsläget utgörs ofta av marknadsmekanismen och en öppen konkurrens som
avgränsas med hjälp av internationella
multilaterala regler. De fattigaste ländernas ställning bör i en förändringssituation
tillägnas särskild uppmärksamhet.
29
FINlands utrikespolitik 2020
7.3
Vad krävs av utrikespolitiken för att Finland ska kunna .
stärka sin energitrygghet?
Europeiska unionen är den centrala referensgruppen för Finlands klimat- och energipolitik. Vi genomför i stor utsträckning
vår internationella klimatpolitik via unionen. Vi behöver unionen även för att förbättra den europeiska energimarknadens
effektivitet och funktionsduglighet samt
energitryggheten. Under innevarande decennium bör EU hitta sätt att fördjupa sin
gemensamma energipolitik och skapa en
så enhetlig energimarknad som möjligt.
En fungerande energipolitik bör ses som
en viktig del av Europas övergång till en
tidsålder med låga utsläpp. Den utgör ett
centralt mål även med tanke på utvecklingen av energitryggheten och EU:s gemensamma utrikespolitik.
Finland är i sin energiförsörjning i fråga
om fossila bränslen beroende av import.
Med tanke på energiförsörjningen är det
30
viktigt att energihandeln grundar sig på
en transparent och marknadsbaserad
prissättning och att energifrågor inte används för att främja politiska syften. Östersjöns och Finska vikens betydelse som
transportled är stor och kommer att bli
ännu större. De risker den växande trafiken medför hanteras bäst genom att alla
parter engageras i multilaterala arrangemang.
På medellång sikt ökar de arktiska regionernas betydelse som områden för
produktion av olja och gas liksom även
för energitransporter. För Finlands del är
det viktigt att resurserna exploateras med
hjälp av bästa möjliga teknologi och att
staterna i regionen uppfattar en medverkan på bred bas i exploateringen av resurserna som förenlig med allas ekono
miska och politiska intressen.
Utrikesministeriets framtidsöversikt
2010
8. Fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling
e globala förändringarna förutsätter på 2010-talet att utvecklingens
D
miljörelaterade och samhälleliga dimensioner beaktas i allt högre
grad. Globala problem som till exempel klimatförändringen påverkar be-
hovet av finansiering för utvecklingen. Regeringarna bör leta efter nya
sätt att mobilisera både den privata och den offentliga sektorns resurser.
De nya tillväxtekonomierna måste fullt ut engageras i utvecklingspolitiken och finansieringen av utvecklingen.
De globala förändringarna förutsätter en
omvärdering av den utvecklingspolitiska
agendan och måluppställningen. Att avskaffa den djupaste fattigdomen är utvecklingspolitikens viktigaste mål under
det nya decenniet. Den utvecklingsagenda som bygger på FN:s millenniemål är
likväl inte tillräcklig, utan det behövs ett
nytt utvecklingsparadigm som bygger på
principerna för en hållbar utveckling och
bättre beaktar utvecklingens ekonomiska,
naturekonomiska och samhälleliga dimensioner.
Utvidgningen av den utvecklingspolitis-
8.1
ka agendan och globala problem som
till exempel klimatförändringen påverkar behovet av finansiering för utvecklingen. Det blir allt viktigare att uppnå
en tillräcklig ODA-finansiering och en
andel om 0,7 procent av BNI senast år
2015. ODA-finansieringen i dess nuvarande form räcker inte ensam till som
lösning, utan regeringarna bör leta efter
nya sätt att mobilisera både den privata
och den offentliga sektorns resurser. De
nya tillväxtekonomierna måste fullt ut engageras i både det utvecklingspolitiska
beslutsfattandet och finansieringen av
verksamheten.
Hur främja integrationen av utvecklingspolitik och annan .
utrikespolitik i Finland, EU och på global nivå?
De utrikespolitiska frågorna kommer under 2010-talet att behålla sin centrala
ställning i internationell politik. De block
av utvecklings- och industriländer som under de senaste decennierna blivit etablerade reflekterar inte längre de nuvarande
maktförhållandena och utvecklingspolitiska problem kan inte längre specificeras som sådana som gäller enbart vissa
länder. I de globala utmaningarna såsom
klimatförändringen och säkerheten ingår
sådana utvecklingsdimensioner vars utredning ofta är en förutsättning för att en
vidlyftigare fråga ska få sin lösning. Samtidigt pågår en stark inre differentiering
bland utvecklingsländerna. Det går bra
för tillväxtekonomierna, men i de länder
vars ställning är svagare hotar problemen
att tillspetsa sig.
Finland bör inom hela statsförvaltningen
förbereda sig på en förskjutning av tyngd31
FINlands utrikespolitik 2020
punkterna i världspolitiken. Utvecklingspolitiken kan inte längre studeras som
global socialpolitik, utan världsomfattande utvecklingsutmaningar bör ses som
genomgående problem i Finlands internationella samarbete. Att stödja en hållbar utveckling i ekonomiskt, samhälleligt
och naturekonomiskt hänseende förblir
ett centralt mål för Finlands utrikespolitik.
Faktorer med anknytning till miljön och
särskilt till klimatet intar en allt mer central
ställning i främjandet av största delen av
utvecklingsmålen.
8.2
Hur utveckla globala samarbetsmekanismer på ett sätt som
förstärker utvecklingspolitikens verkningsfullhet?
Den globala utvecklingsagendans utvidgning ökar behovet av att utveckla det internationella samarbets- och avtalssystemet.
Att skapa ett regelverk som styr det internationella samarbetet förutsätter en stark
multilateral ordning. Finland bör fortsätta
att sträva efter en förstärkning av multilateralismen inom utvecklingspolitiken.
Reformerna av de internationella institutionerna spelar en viktig roll för utvecklingspolitikens del. FN:s ställning som
kärna i den globala samarbetsmekanismen bör tryggas genom att de påbörjade reformprocesserna konsekvent förs
framåt. Reformerna av Bretton Woodsinstitutionerna har under de två senaste
åren framskridit och förstärkt i synnerhet
tillväxtländernas rösträtt i institutionernas
32
På internationell nivå bör Finland tydligare definiera de branscher där landet
förfogar över anmärkningsvärd expertis.
En tillräcklig specialisering är nödvändig
för att vi ska kunna tillföra det internationella samarbetet ett mervärde och
behålla vår ställning i beslutsfattandet
om utvecklingspolitiken. EU bör kunna
handla enigt och konsekvent i sina externa relationer. Målet bör vara ett övergripande betraktelsesätt inom ramen
för vilket olika politiksektorer främjas
parallellt.
beslutsfattande. Världsbanken har under
de senaste decennierna utvecklats till
en ledande politisk aktör och de internationella finansieringsinstitutionernas
inflytande kan väntas bli ännu större på
2010-talet.
I den nya verksamhetsmiljön bör Finland allt effektivare främja en konsekvent utvecklingspolitisk linje i det
expanderande donorsamarbetet. Finland bör aktivt skapa kontakter till nya
biståndsaktörer och främja deras integrering i det internationella utvecklingspolitiska beslutsfattandet och utvecklingssamarbetet. Samtidigt bör
målsättningen vara att trygga Finlands
egen röst- och beslutanderätt i det internationella samarbetet.
Utrikesministeriets framtidsöversikt
8.3
2010
Hur borde Finlands utvecklingsfinansiering inriktas på lång sikt?
Finland har förbundit sig att nå FN-målet
för ODA, 0,7 procent av bruttonationalinkomsten senast år 2015. År 2010 uppgår Finlands anslag för utvecklingsbistånd
till uppskattningsvis 966 miljoner euro,
vilket motsvarar 0,55 procent av BNI. I
statsrådets rambeslut har en höjning av
anslagen förutsetts så att anslagen för utvecklingssamarbete höjs till 0,58 procent
år 2011. En ökning i jämn takt till målnivån 0,7 procent år 2015 förutsätter att
anslagen årligen höjs med 0,03 procent
av den aktuella anslagsnivån.
Alla FN:s millenniemål kommer enligt
internationella bedömningar inte att nås
inom utsatt tid och att vidmakthålla den
uppnådda målnivån kräver betydande finansieringsstöd även på lång sikt.
Globala problem i likhet med klimatförändringen, det internationella finansieringssystemets stabilisering eller förebyggandet av kriser kräver avsevärda
extra resurser som inte kan bygga på ökning av det offentliga utvecklingsbiståndet (ODA). Finansiering från den privata
sektorn samt innovativa lösningar för att
mobilisera både den privata och den offentliga sektorns resurser utgör en nödvändighet. I synnerhet för att stävja klimatförändringen och anpassa sig till den
behöver man på lång sikt en betydande
finansiering från den privata sektorn.
Finland bör få fram nya finansieringskällor till exempel genom att förstärka samarbetet mellan den offentliga och den
privata sektorn samt skapa förutsättningar för företag, privata medborgare och
tredje sektorn att delta i finansieringen av
utvecklingssamarbetet. Finland bör påverka internationella forum, särskilt EU, FN,
Bretton Woods-institutionerna och andra
institutioner för utvecklingsfinansiering, så
att de fortsätter att utforska och utnyttja
nya finansieringskällor.
ODA-finansieringen borde under innevarande decennium kunna allokeras till verksamhet som stödjer bekämpning av fattigdom och vittomfattande hållbar utveckling.
Vid sidan av miljö- och klimatsamarbetet
utgörs ett centralt tyngdpunktsområde av
utveckling av infrastruktur, produktionsverksamhet och sysselsättning som är i
nyckelställning då det gäller att höja den
ekonomiska tillväxten och produktionen.
Sådana komponenter i en samhälleligt
hållbar utveckling som utbildning, hälsovård och god förvaltning kommer också
att framhävas under de kommande åren.
Finland bör även förbereda sig på naturkatastrofer och ett växande behov av hu
manitär hjälp.
33
FINlands utrikespolitik 2020
9. Den instabila zonen och krishanteringen
äget i den instabila zon som sträcker sig från Sahel till Kashmir är
Lmerfortsättningsvis
problematiskt. Under innevarande decennium komproblemen sannolikt att fördjupas. Bräckliga stater, extremistiska
rörelsers agerande och terrorismen utgör en betydande risk. Samtidigt
är det möjligt att vissa sedan länge pågående internationella konflikter
tillspetsas. En särskild risk utgörs av Iran och Mellanöstern samt den utdragna konflikten i Afghanistan. Dessa tvister medför omfattande konsekvenser som utsträcker sig även till Finland.
Från Sahel i Nordafrika till Kashmir i Sydasien sträcker sig en instabil zon där
länderna kännetecknas av fattigdom,
flyktingproblem, omtvistade gränser, beskurna mänskliga rättigheter, otyglad
spridning av småvapen, odemokratiska
regeringar samt en ekonomi koncentrerad på produktion av råmaterial. Den
svåra situationen har förvärrats av extrema islamistiska rörelser genom vilka det
instabila området sträcker sig långt in i
Sydostasien. Terroristorganisationer, i synnerhet al-Qaida, strävar efter att utvidga
sin verksamhet i området. De försöker i
synnerhet skaffa sig fotfäste i bräckliga
och misslyckade stater.
9.1
Hur reagera på problemen i den instabila zonen?
I den instabila zonen är sambandet
mellan utveckling och säkerhet uppenbart. Eftersom källan till de säkerhetshot
som uppstår i området och reflekteras
åt andra håll är fattigdom, arbetslöshet, brist på perspektiv samt staternas
bräcklighet, krävs det att orsakerna till
problemen åtgärdas med en insats på
lång sikt. Sätt att påverka är utvecklingssamarbete, samarbete inom han34
Inom den instabila zonen förekommer
även en gryende positiv utveckling. Den
ekonomiska tillväxten har tilltagit i länderna i området under de senaste åren.
Tack vare tillväxten i Kina har efterfrågan
på råmaterial varit stor, vilket har medfört
exportinkomster och investeringar i länderna. I många länder har det uppstått
företagsverksamhet och utvecklingen av
telekommunikationerna har skapat utkomstmöjligheter. En del länder, till exempel Pakistan, Irak och Afghanistan har
utvecklats i riktning mot större demokrati.
Det är möjligt att problemen i området
ändrar karaktär på grund av att det uppstår konkurrens om råvaror.
del och ekonomi samt olika sätt att få
regeringarna i zonen att förbinda sig till
demokratiska reformer. Mot terrorism,
droghandel och människohandel samt
okontrollerad vapenhandel bör ingripas
genom gemensamma insatser från det
internationella samfundets sida. Regionala eller interna konflikter i länderna
bör lindras eller lösas med hjälp av övergripande krishantering. Medlingsåtgär-
Utrikesministeriets framtidsöversikt
der bör inledas innan väpnade konflikter
utbryter, men även medan konflikter pågår.
Störst effekt har i regel en multilateral
aktion i samverkan med internationella
och regionala organisationer. Centrala
aktörer från Finlands synpunkt är FN, EU
och Nato och de regionala organisationerna. EU bör sträva efter att utnyttja sina
9.2
2010
instrument för att utöka det regionala
samarbetet och främja interna reformer
i samhällena med allt mer nyanserade
metoder. I Mellanöstern bör sådana regionala säkerhetslösningar tas fram som
beaktar de säkerhetshot som upplevs av
såväl Iran och arabländerna som av Israel. EU bör agera resolut för att föra
förhandlingsprocesserna framåt och vid
behov höja sin profil.
Hur stödja en hållbar lösning på stora konflikter .
likt dem i Mellanöstern och Afghanistan?
Konflikten i Mellanöstern ökar spänningarna på både regional och global nivå
och förser i och med att den drar ut på
tiden de radikala grupperna i den islamiska världen med drivkraft. Om Irans kärnprogram fortskrider leder det till ett hot av
kärnvapenkapprustning i regionen och
bereder större möjligheter för terroristorganisationer att tillskansa sig kärnvapen.
Jemen riskerar i sitt bräckliga tillstånd att
bli en kollapsad stat som ger al-Qaida ett
starkt fotfäste. Jemen som hör till världens
fattigaste länder kämpar med ett flertal utvecklingsproblem.
Utvecklingen i Afghanistan och Pakistan
kommer långt framöver att påverka den
internationella terrorismen och de extremistiska rörelsernas verksamhet. Afghanistan är nästan helt och hållet beroende
av utländsk hjälp. Hur konfliktläget kan
stabiliseras beror i stor utsträckning även
på huruvida de egna säkerhetsmyndigheterna i Afghanistan förmår ta tillräckligt
stort ansvar och hur förlikningsprocessen
mellan landets regering och rebellgrupperna avancerar. Pakistan slits sönder av
terrorism, politisk osäkerhet och ekonomiska svårigheter. Problemkomplexet försvåras även av det spända förhållandet
mellan Pakistan och Indien.
Finlands förmåga att påverka en lösning
av konflikterna beror på hur aktiva vi är
i de internationella organisationerna och
på vår insats i utvecklingen av lösningsmodeller. Finland bör konsekvent använda
utvecklings- och handelspolitiska medel
som säkerställer tillträde till världsmarknaden för utvecklingsländernas produkter. Stor betydelse har även den politiska
stabiliseringen, stödet för demokrati och
mänskliga rättigheter, fredsmedling, krishantering samt aktivt deltagande i utvecklingen av en vapenkontrollregim. Finland
bör försöka bidra till att EU får en allt mer
central global roll och förfogar över tillräckliga instrument för att genomföra den.
35
FINlands utrikespolitik 2020
9.3
I vilken riktning utveckla Finlands deltagande .
i internationell krishantering?
Finland har traditionellt varit en aktiv aktör
inom den internationella krishanteringen.
Inom den civila krishanteringen är vi på
2010-talet bland EU-länderna i proportion till folkmängden en av de största och
effektivaste aktörerna. De knappa ekonomiska resurserna och det begränsade antalet experter som står till förfogande til�låter inte någon nämnvärd ökning av vår
medverkan, men antalet kan höjas med
måtta och verksamheten kan utvecklas
kvalitativt.
Finlands deltagande i den militära krishanteringen har minskat, vilket beror på
att den militära krishanteringens karaktär
och verksamhetsmiljö har blivit allt mer
utmanande. Kostnaderna för deltagandet
stiger oavbrutet. För deltagande i krishanteringen bör Finland upprätthålla en
36
nivå, som kan betraktas som ett genuint
ansvarstagande för internationella problem. Detta förutsätter tillräckliga ekonomiska resurser samt att de möjligheter
som erbjuds av både EU och Nato utnyttjas. Vi kan inte bland operationerna välja
ut endast de lättaste eller geografiskt närmast belägna, eftersom ansvarstagandet
förutsätter ett mångsidigt betraktelsesätt.
Finland har bekräftat sitt stöd för fredsmedlande verksamhet. I fortsättningen
gäller det att överväga hur finansiering för fredsmedling kunde anvisas på
ett mer flexibelt sätt så att den ingår i
ett övergripande sortiment av utrikesoch säkerhetspolitiska medel. Samtidigt
gäller det att dryfta hur personer ska utses och utbildas för uppdrag inom freds
mäkling.
Utrikesministeriets framtidsöversikt
2010
10. Växande krav och stramare resurser för utrikesförvaltningen
inlands säkerhet och välfärd är på 2010-talet allt mer beroende av
F
det som sker på andra håll i världen. I ännu högre utsträckning än i
dag finns det ett behov av såväl finländsk som EU-gemensam diplomati.
Å andra sidan begränsas verksamheten av den offentliga ekonomins allt
knappare resurser. Ekvationen kan lösas enbart genom en fokusering på
det som är väsentligt. Finland måste med större skärpa påverka det som
är viktigt för oss.
Finlands utrikesförvaltning står på
2010-talet inför en svår ekvation. Å ena
sidan leder de globala förändringarna
till att utrikespolitisk påverkan under de
närmaste åren får en allt större betydelse.
Frågor som påverkar Finlands och finländarnas säkerhet och välfärd avgörs allt
längre borta utanför vårt lands gränser. Å
andra sidan konfronteras utrikesförvaltningen i likhet med den övriga förvaltningen med penningbrist i den offentliga
ekonomin. Mot allt större utmaningar och
växande arbetsmängd är man tvungen
att svara med resurser som är högst lika
stora som hittills.
Utrikesförvaltningens situation kompliceras av den exceptionella roll utrikesministeriet och dess beskickningar spelar i
statsförvaltningen. Trots att vart och ett
ministerium enligt reglementet för statsrådet ansvarar för internationella uppgifter
inom sin egen bransch, förutsätts i praktiken sakkunskap och aktivt deltagande
av utrikesförvaltningen även i andra förvaltningsområdens ärenden. De utlandsbeskickningar som underlyder UM utgör
det enda nätverket av verksamhetsställen
med global täckning. Under den resursbrist som utgör en påfrestning för hela
den offentliga förvaltningen utsätts de för
ett tryck även från de övriga ministeriernas arbetsfält. Immigrationsfrågorna som
hör till inrikesministeriet utgör en särskild
anledning till oro. Beskickningarnas resurser har under de senaste åren begränsats genom hårda sparåtgärder. Största
delen av beskickningarna fungerar med
en bemanning av endast ett fåtal utsända
tjänstemän, vilket gör att det inte längre
är möjligt att sköta alla uppgifter. Det är
viktigt att de andra ministerierna anvisar
personal till utlandsbeskickningarna för
att sköta expertuppgifter som hör till dem.
37
FINlands utrikespolitik 2020
10.1 Vilka funktioner bör utrikesförvaltningen koncentrera sig .
på och vilka kan överlämnas till EU:s utrikesförvaltning .
eller andra aktörer?
För att Finlands utrikesförvaltning ska
kunna fungera på ett trovärdigt sätt i
hemlandet och på det internationella planet måste antalet uppgifter minskas eller
resurserna förstärkas. En nedskärning av
uppdragen skulle möjliggöra en effektivare påverkan i strategiskt centrala frågor,
men samtidigt försvaga Finlands ställning
som aktiv aktör i det internationella samfundet.
Att behålla ett brett arbetsfält med minskande resurser leder till att den utrikespolitiska handlingsförmågan försvagas och
en aktiv påverkan på politikens innehåll
inte vore möjlig. Prioritering och selekti-
vitet får således under de närmaste åren
en synnerligen stor betydelse. Finland bör
satsa tillräckligt mycket på de allra viktigaste områdena för påverkan och se till
att vi med dessa satsningar åstadkommer
konkreta resultat.
Nationella intressen främjas på 2010-talet
allt mer inom ramen för en bred växelverkan med medborgarsamhället. Finland
bör sträva efter att öka sitt inflytande med
hjälp av offentlig diplomati och mångsidig
nätverksbildning i hela samhället såväl i
hemlandet som utomlands. Utrikesförvaltningens och beskickningarnas roll som
påverkare och nätverksbildare blir större.
10.2 I vilken riktning vill vi utveckla beskickningsnätet .
och representationen?
En anpassning av beskickningsnätet är en
viktig del av prioriteringen. Beskickningarnas antal är för närvarande 98. Under de
senaste tjugo åren har Finland öppnat 23
nya beskickningar och stängt 15. Då världen förändras är det allt viktigare att se
till att beskickningsnätet hålls uppdaterat.
Stängning och öppnande av beskickningar i enlighet med den första utvecklingsplanen för beskickningsnätet som gäller till
år 2012 offentliggörs under hösten 2010.
Då formerna för verksamheten inom EU:s
utrikesförvaltning etablerar sig gäller det
att undersöka om en del av de nuvarande
uppgifterna vid Finlands beskickningar, exempelvis uppgifter som hänför sig till rapportering, kunde utföras den vägen. EU:s
utrikesförvaltning kommer likväl inte att
ersätta den nationella diplomatin och inte
ett enda land har för avsikt att avveckla sitt
nätverk på grund av EU:s utrikesförvaltning.
38
I en värld som förändras bör Finland ha
kapacitet att på global nivå bevaka i
synnerhet de intressen som är viktiga för
oss.
Det är viktigt att Finlands utlandsrepresentation studeras på statskoncernnivå. Det
finns 71 verksamhetsställen som är underställda arbets- och näringsministeriet och
undervisnings- och kulturministeriet och
verkar med stöd av budgetmedel. Det är
skäl att överväga om det är ändamålsenligt att med statsmedel upprätthålla delvis överlappande, självständigt verkande
nätverk av verksamhetsställen utomlands.
Borde en verksamhetsmodell i likhet med
”House of Finland” inrättas, som stödjer
sig på ambassaderna och förenar statens olika utlandsfunktioner till starka och
mångsidiga Finlandscenter? Denna modell skulle ge inbesparingar, öka effektiviteten och aktionsberedskapen.
Utrikesministeriets framtidsöversikt
2010
10.3 Hur utveckla och förbättra medborgartjänster?
Medborgartjänsterna representerar en
betydande och för vanliga medborgare
viktig del av utrikesförvaltningens verksamhet. Personernas rörlighet – finländarna gör drygt sju miljoner resor per år
– ökar hela tiden. Finländarna reser mer
än förr, mer självständigt och väljer allt
mer exotiska mål. Resande behöver ofta
hjälp i nödsituationer. Finska medborgare
som har flyttat utomlands permanent behöver för sin del myndighetstjänster hos
beskickningarna. Migrationen och såväl
den lagliga som den olagliga invandringen till Finland har ökat.
Utrikesförvaltningen har utvecklat sina
funktioner för medborgartjänster samtidigt som medborgarnas förväntningar på
tjänsterna har vuxit. Tsunamikatastrofen
för några år sedan befäste tänkandet om
statens skyldighet att hjälpa i en nödsituation även utomlands. EU:s utrikesförvaltning kommer inte som det nu ser ut att
ta sig an medborgartjänster, varför utrikesförvaltningen även i fortsättningen bör
handha dessa uppgifter.
I krissituationer kan nordiska länders medborgare vid behov vända sig till ett annat nordiskt lands beskickning. För EU:s
del används ett koncept med ledarnation.
Beredskapen för att ta ansvar för andra
EU-länders eller nordiska länders vanliga
konsulära ärenden kommer att sättas på
prov i synnerhet om beskickningar dras in
där antalet finländska turister är stort.
Då det gäller inreseärenden bör uppmärksamhet fästas vid att de allt sparsammare resurserna vid beskickningarna inte ger inbesparingar utan i
stället medför större kostnader för hela
nationalekonomin. Detta beror på att
det mest kostnadseffektiva och säkraste sättet att hindra olaglig invandring
är att stoppa den redan i utreselandet. Genom verksamheten vid Finlands
beskickningar är det möjligt att förebygga att mottagningscenter och myndigheter i Finland drabbas av onödiga
utgifter. Detta förutsätter en tillräcklig
bemanning med kompetenta tjänstemän inom utrikesrepresentationen på
så sätt att även Migrationsverket (Migri),
Gränsbevakningsväsendet och Polisen
fortsätter att satsa tillräckligt mycket på
detta arbete.
Resurserna bör granskas utifrån dessa
premisser: små resurser medför en risk
för alltför ytligt beslutsfattande, i synnerhet då myndigheterna även är bundna
av olika tidsfrister för handläggningen.
Knappa resurser leder lätt till att EU- och
Schengenförpliktelserna försummas och
risken för olaglig invandring och människohandel blir större. En önskad arbetsrelaterad invandring kan även försvåras. Den rätt till ändringssökande vid
negativa visumbeslut som träder i kraft
år 2011 ökar även för sin del arbetsbördan såväl vid beskickningarna som i

Finland.
39
FINLANDS UTRIKESPOLITIK 2020.
Utrikesministeriets framtidsöversikt 2010
ISSN 0358-1489
ISBN 978-951-724-902-7
978-951-724-903-4 (PDF)
Layout och design: Ari Selonen
Tryckeri: Libris Oy, Helsingfors 2011