1(10)
Sofia Råsmar
072-5273120
[email protected]
2017-02-13
Förslag till en förändrad
socialförsäkringslagstiftning i EU
Europeiska kommissionen (kommissionen) presenterade den 13
december 2016 ett förslag till Europaparlamentets och rådets
förordning om ändring av förordning (EG) nr 883/2004 om
samordning av de sociala trygghetssystemen och av förordning
(EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning
(EG) nr 883/2004 (kommissionens 883-förslag och 987-förslag).
TCO har tagit del av kommissionens förslag. Då förslag till nya
bestämmelser som berör varandra finns under olika skäl och artiklar
i olika förordningar så kommer yttrandet inte att följa förslagets
disposition utan TCO:s synpunkter kommer att ges under
samlingsrubriker med hänvisningar till enskilda bestämmelser.
TCO vill även poängtera svårigheten att se konsekvenser av vissa av
förslagen i dagsläget varför vi under vissa rubriker lyfter frågor
snarare än synpunkter som vi anser behöver diskuteras vartefter
förhandlingarna om kommissionens förslag fortskrider.
TCO:s principiella inställning till EU:s
samordningsregler för socialförsäkring
-
-
TCO
114 94 Stockholm
Org nr: 802003-5252
Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i EUsamarbetet.
TCO anser att rådande kompetensfördelning – att EU
samordnar medlemsstaternas socialförsäkringssystem utan att
harmonisera dem - ska bestå.
TCO anser att en väl fungerande koordinering av
medlemsländernas sociala trygghetssystem är viktig för att
tillse att EU-medborgare vågar använda sin rätt till fri
rörlighet för att söka arbete i andra länder.
Vilka förmåner som ingår i samordningsreglerna får stor
betydelse för det offentligas handläggning av ärenden gällande
tillgång till förmåner i Sverige. Utökas omfattningen av vilka
förmåner som ingår i samordningsreglerna så är det av
yttersta vikt att de yrkesgrupper som handlägger dessa
ärenden får praktiska förutsättningar att kunna utföra sitt
arbete.
Besöksadress
Linnégatan 14
Stockholm
Leveransadress:
Linnégatan 12
114 47 Stockholm
Tel: 08 – 782 91 00
www.tco.se
[email protected]
C:\Users\krmat\AppData\Local\Microsoft\Windows\INetCache\Content.Outlook\PW0TI0AQ\Förslag till en förändrad socialförsäkringslagstiftning i EU 2017-02-13 ....docx
2(10)
Frågor med anknytning till tillträdet till
socialförsäkringssystemet
Icke ekonomiskt aktiva EU-medborgares tillgång till
socialförsäkringssystemet
(kommissionens 883-förslag: Skäl 2, 5, 5a, 5b, 5c och artikel 4.2)
TCO anser att det kan ifrågasättas om kommissionens förslag att
införa en bestämmelse som kan tolkas som att samtliga sociala
trygghetsförmåner som omfattas av 883-förordningen1 alltid kan
vara avhängiga uppehållsrätt är i enlighet med unionsrätten.2
TCO:s bedömning i denna del begränsar sig till en juridisk analys
av EU-rätten och går inte in på lämpligheten att införa
uppehållsrättskriterier som villkor för rätten till sociala förmåner.
EU-domstolen har i en rad avgöranden de senaste åren tydliggjort
förhållandet mellan Europaparlamentets och rådets direktiv
2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och
deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig
inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) och 883förordningen.3
Brey- och Danomålet
Så som TCO tolkar EU-domstolens praxis i Brey- och Danomålet står
det klart att medlemsländer genom krav på uppehållsrätt får villkora
rätten till sociala trygghetsförmåner som faller inom begreppet
”sociala biståndssystem” enligt artikel 7.1 b i rörlighetsdirektivet för
icke ekonomiskt aktiva EU-medborgare. Hybridförmåner (förmåner
som har delar av både sociala trygghetsförmåner och socialhjälp)
faller inom detta begrepp och går således att villkora utifrån att en
EU-medborgare har uppehållsrätt. Följden blir att en icke
ekonomiskt aktiv EU-medborgare kan nekas att få del av
hybridförmåner om inte medlemsstaten väljer att ha mer generösa
regler än vad EU-rätten medger. Utifrån dessa två rättsfall är
kommissionens förslag för långtgående då det måste uppfattas som
att samtliga sociala trygghetsförmåner kan villkoras utifrån
uppehållsrätten.
Barnbidragsmålet
Barnbidragsmålet behandlade frågan om rätten till sociala
trygghetsförmåner i Storbritannien, som likt Sverige, har ett
bosättningsbaserat trygghetssystem.
Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om
samordning av de sociala trygghetssystemen
2 Se avsnitt 6 i Commission staff document, impact assessment SWD(2015) 460 final.
3 Se särskilt mål C-140/12 Pensionsversicherungsanstalt mot Peter Brey (Brey-målet), C333/13 Elisabeta Dano Florin Dano mot Jobcenter Leipzig (Dano-målet) och C-308/14
Europeiska kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland
(barnbidragsmålet).
1
3(10)
Artikel 11.3 e i 883-förordningen pekar ut tillämplig lagstiftning för
en person som är icke ekonomiskt aktiv. Följden av EU-domstolens
dom är att medlemsstater inom ramen för sin nationella rättsordning
får uppställa krav på uppehållsrätt för tillgång till sociala
trygghetsförmåner trots att detta i praktiken innebär en direkt
diskriminering av utländska EU-medborgare i förhållande till
inhemska medborgare. Denna inskränkning kan dock godtas utifrån
syftet att skydda den mottagande medlemsstatens finanser. Kravet
ansågs vidare proportionerligt då kontrollerna av uppehållsrätten
inte uppgavs vara systematiska.
Kommissionens förslag till begränsning av artikel 4 ger vid handen
att det alltid är tillåtet att villkora rätten till sociala
trygghetsförmåner inom ramen för 883-förordningen utifrån
uppehållsrätt. Samtidigt anges i skäl 5 att enbart vissa sociala
trygghetsförmåner kan villkoras. I skäl 5 a synes återigen alla sociala
trygghetsförmåner som omfattas av 883-förordningen att omfattas.
En sådan prövning är beroende av syftet att skydda
medlemsstaternas finanser och att de kontroller som genomförs inte
är systematiska. Någon sådan begränsning framgår inte av
kommissionens förslag.
TCO anser sammanfattningsvis att kommissionens förslag bör
förtydligas i denna del. Vilka ytterligare materiella krav som en
medlemsstat väljer att uppställa är en fråga som inte behandlas inom
ramen för artikel 4.
TCO vill i sammanhanget ge en kommentar angående skäl 5 b i
kommissionens förslag som anger att det måste vara möjligt att
uppfylla kravet på heltäckande sjukförsäkring i rörlighetsdirektivet.
Kommissionens förslag är ett förtydligande av vad som anges i
punkten 45 i Breymålet vari anges att de villkor som måste uppfyllas
för att beviljas en sådan uppehållsrätt måste vara förenliga med
unionsrätten. I en utredning från Kommerskollegium från år 2013
har det visat sig att det varit svårt för icke ekonomiskt aktiva EUmedborgare att uppfylla kravet på heltäckande sjukförsäkring i
Sverige.4 Om den svårigheten består kan skäl 5 b:s skrivning få
konsekvenser för Sveriges genomförande av rörlighetsdirektivet och i
förlängningen för icke ekonomiskt aktiva EU-medborgares åtkomst
till socialförsäkringssystemet. TCO förordar därför att innebörden av
heltäckande sjukförsäkring bör diskuteras inom ramen för
förhandlingarna då de i dagsläget råder olika uppfattningar om
innebörden.
Se sidan 11 i Kommerskollegiums utredning: Att flytta till Sverige – hinder för den fria
rörligheten för EU-medborgare.
4
4(10)
Socialförsäkringstillhörighet för kabinpersonal
(kommissionens 883-förslag: Artikel 11.5 och kommissionens 987—
förslag: artikel 15.2)
TCO tolkar justeringen i artikel 11.5 i 883-förordningen som att
hänvisningen till begreppet ”home base” i förordning 965/2012 om
tekniska krav och administrativa förfaranden i samband med
flygdrift enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr
216/2008 (förordning 965/2012) innebär att definitionen därmed
likställs med begreppet ”home base” i nämnda förordning.
Utöver hänvisningen till förordning 965/2012 noterar TCO att ordet
”exclusively” lagts till i artikeln. TCO ställer sig frågande till om detta
innebär att kabinpersonal enbart kan ha en hemmabas och att dess
socialförsäkringstillhörighet därmed enbart bestäms utifrån artikel
11.5 i 883-förordningen och inte även utifrån artikel 13 i samma
förordning, detta bör förtydligas i kommissionens förslag.
TCO vill även betona att det är viktigt att ett fastställande av
socialförsäkringstillhörighet för en person är begränsat till just
socialförsäkringsområdet och att det inte får betydelse för
klassificeringen av en person enligt andra regelverk.
Arbetstagare inom flygsektorn är en särskilt utsatt yrkesgrupp som
ingår i TCO:s förbunds medlemsgrupper. TCO:s medlemsförbund
Unionen har särskilt lyft frågan om den osunda konkurrens som
råder på flygmarknaden, att EU bör agera för att bättre skydda
enskilda arbetstagares rättigheter gentemot flygbolagen och att EU
tydligare bör definiera vad som ska betraktas som ”principle place of
business” i syfte att undvika avsiktliga försök att undkomma skatter
och avgifter i det land företaget verkar.5 Förordning 83/2014 har
efter publiceringen av Unionens rapport förtydligat begreppet
”principle place of business” genom att introducera begreppet ”home
base” med en tydligare definition som bör göra det svårare för
flygbolag att kringgå lagar.
Utstationerade arbetstagare
(kommissionens 883-förslag: artikel 12.1-2 och 13 och
kommissionens 987-förslag: artikel 5, 14, 16)
TCO är kritisk till att kommissionen inom ramen för detta förslag
inte genomfört en bakgrundsstudie gällande bestämmelserna
kopplade till utstationering. I ett bakgrundsdokument till förslaget6
anges att en bakgrundsstudie inte genomförts då förändringarna
Se Unionens rapport: Flygets framtid – Om villkoren för de anställda om möjligheterna för
svenskt flyg.
6 Se sid. 309 i Commission staff working document – impact assessment SWD(2016) 460
final.
5
5(10)
enbart är av teknisk karaktär. De tekniska förändringar som anges är
den nya hänvisningen i artikel i 883-förordningen till
utstationeringsdirektivet, en skyldighet för medlemsstaterna att
verifiera giltigheten av A1-blanketter och en skyldighet för
medlemsstater att samarbeta med arbetsinspektionsmyndigheter
både i och mellan medlemsländer. De tekniska förändringar som
föreslagits kan dock få stora betydelser för den praktiska
verkligheten. De rapporter som hänvisas till i not 263 på sidan 309
borde ingått i bakgrundsdokumenten.
Hänvisningen i artikel 12 i 883-förslaget till
utstationeringsdirektivet
TCO kan i dagsläget inte ta ställning till frågan om lagvalsregeln i
artikel 12 i 883-ska förtydligas på så sätt att en direkt hänvisning
till definitionen av utstationerad arbetstagare i Europaparlamentets
och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om
utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av
tjänster (utstationeringsdirektivet) görs. TCO anser att ett par
frågetecken behöver rätas ut innan förhandlingarna om förslaget
inleds.
I den svenska översättningen av 883-förordningen anges begreppet
utsänd istället för utstationerad. Genom att direkt hänvisa till
utstationeringsdirektivet så tydliggörs att det är en utstationerad
arbetstagare enligt definitionen i utstationeringsdirektivet som avses
och ingen annan. Att använda samma definitioner bör göra det
svårare för företag att kringgå regler kring betalning av socialavgifter
och tydligare för den enskilde arbetstagaren vilket
socialförsäkringssystem denne tillhör. Följden av hänvisningen måste
dock utredas. I nuvarande utstationeringsdirektiv finns ingen
tidsgräns för utstationeringen medan det i artikel 12 t finns en sådan
tidsgräns. Samtidigt pågår förhandlingar om en ändring av
utstationeringsdirektivet där ett av de förslag som diskuteras är just
en tidsgräns för hur länge en person kan anses utstationerad.7 Frågor
uppstår därmed hur utstationeringsdirektivets definition av
utstationerad arbetstagare förhåller sig till tidsgränsen som anges i
artikel 12 i 883-förordningen. TCO anser inte att hänvisningen till
utstationeringsdirektivet får leda till en begräsning av de 24 månader
en person kan vara utsänd enligt 883-förordningen.
En ytterligare fråga som behöver tydliggöras är utifrån vilket syfte
innebörden av artikel 12 i 883-förslaget ska tolkas.
Utstationeringsdirektivets rättsgrund är artikel 48 i fördraget om
upprättandet av den Europeiska gemenskapen, den fria rörligheten
Se kommissionens förslag: Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN
PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 96/71/EC of The European
Parliament and of the Council of 16 December 1996 concerning the posting of workers in
the framework of the provision of services.
7
6(10)
för tjänster. Den nya hänvisningen till utstationeringsdirektivet i
artikel 12 i 883-förordningen antyder att det är mot bakgrund av
företagets intresse att kunna nyttja sin fria rörlighet som reglerna
tillkommit och inte som det är idag, artikel 42 i fördraget, om den fria
rörligheten för personer. Hur dessa, ibland motstridiga intressen, ska
tolkas och vad det innebär i praktiken måste tydliggöras, helst innan
förhandlingarna inleds.
Rättsverkan av dokument och procedurregler
(Artikel 5 och 16 i tillämpningsförordning 987/2009)
TCO anser att rättssäkerhet för individen och att motverka
kringgående av regler måste vara utgångspunkter vid översynen av
artikel 5 och 16 i 987-förslaget. Kommissionen har angett att syftet
med bestämmelserna är att nationella myndigheter ska få rätt
verktyg för att verifiera utstationerade arbetstagares
socialförsäkringsstatus och att tydliggöra procedurerna mellan
medlemsstaterna för att motverka missbruk. Syftet ligger i linje med
de brister som påtalats i Inspektionen för socialförsäkringens rapport
Intyg om socialförsäkringstillhörighet och den fria rörligheten inom
EU vilket TCO instämmer i.
Övriga frågor
Samordning av förmåner vid arbetslöshet
(kommissionens 883-förslag: artikel 13.4, 61, 64, 64 a, 65 och
kommissionens 987förslag: artikel 55, 55a, 56)
TCO kan i dagsläget inte ta ställning till kommissionens förslag i
artikel 13.4. TCO anser att det måste förtydligas vad som avses med
begreppet ”simultaneously pursuing an activity as an employed or
self-employed person”.
TCO ser i dagsläget inget behov av kommissionens förslag i artikel
61 som innebär att en kvalifikationsperiod på tre månader för att
en rätt till sammanläggning av försäkringsperioder ska få ske.
Kvalifikationsperioden innebär ett ytterligare avsteg från principen
om sammanläggning i 883-förordningen. Vidare innebär tillägget ett
minskat incitament att flytta till ett annat EU-land för att söka arbete
då möjligheten att få arbetslöshetsförsäkring kan falla bort vid
plötslig arbetslöshet som infaller inom tre månader i det nya
arbetslandet. TCO anser därför att dagens ordning bör bestå, vilket
innebär att en dags arbete innebär rätt till sammanläggning.
Om kommissionens förslag till artikel 61.1 går igenom anser TCO att
begreppet ”most recently” måste tydliggöras.
Enligt artikel 1 l i 883-förordningen omfattas nationellt lagstadgade
försäkringar av EU:s samordningsbestämmelser. Det innebär i en
7(10)
svensk kontext att 883-förordningen omfattar både
grundförsäkringen och inkomstbortfallsförsäkringen men däremot
inte de frivilliga inkomstbortfallsförsäkringarna som kompletterar
den lagstadgade arbetslöshetskassan. TCO anser oaktat om en
förändring sker att det måste klarläggas vad som avses med
begreppet ”periods of insurance” i artikel 61. I Sverige finns det ett
medlemsvillkor och ett arbetsvillkor, båda är kopplade till en
tidsperiod Ska exempelvis båda dessa anses ingå i begreppet ”periods
of insurance”?
TCO är positiv till kommissionens förslag i artikel 64. Förslaget
innebär att en arbetssökande ska få möjlighet att ta med sig sin
arbetslöshetsförsäkring i sex månader, eller för hela perioden EUmedborgaren har rätt till arbetslöshetskassa, om så medlemsstaten
medger, till en annan medlemsstat för att söka arbete.
Förslaget är bra eftersom en EU-medborgare kan ha större möjlighet
att få ett arbete i ett annat EU-land och det måste då finnas
ekonomiska förutsättningar att söka arbete. En period om sex
månader får anses vara väl avvägd. Exportreglerna får även en positiv
betydelse för arbetstagare som arbetar i ett annat land än där
familjen är bosatt. Möjligheterna att kontrollera att den person som
mottar a-kassan även söker arbete måste tillförsäkras.
TCO tar i dagsläget inte ställning till kommissionens förslag i
artikel 64 a i 883-förslaget.
TCO välkomnar den föreslagna ändringen i kommissionens förslag
till artikel 65 att helt arbetslösa gränsarbetare ska ansöka om
arbetslöshetsersättning i arbetslandet om de har arbetat där i mer
än 12 månader i den mån det innebär en ökad anknytning till
arbetslandet.
Även i denna del behövs ett antal förtydliganden. Räcker det ha en
tillsvidareanställning eller krävs ett minsta antal arbetade timmar i
veckan för att få ingå i beräkningsunderlaget? Under vilken
tidsperiod avses, endast de 12 senaste månaderna, eller en längre
period?
Samordning av förmåner vid långvarigt vårdbehov
(kommissionens 883-förslag: skäl 24 och artiklarna 1, 3, 35 a, 35 b,
35 c och kommissionens 987-förslag: artikel 28)
TCO kan i dagsläget inte ta ställning till förslaget om att införa den
nya kategorin ”förmåner vid långvarigt vårdbehov”. TCO har för
avsikt att återkomma i frågan. Vilka förmåner som ingår i begreppet
måste dock klargöras. TCO vill även poängtera att de handläggare
som bedömer om en person har rätt till en förmån vid långvarigt
behov måste få praktiska förutsättningar för att kunna utföra sitt
8(10)
arbete, till exempel i form av stöd till hur reglerna ska tillämpas i
praktiken. Dessa förutsättningar blir än viktigare om ett flertal
förmåner kommer att klassificeras som kontantförmåner istället för
vårdförmåner och därmed blir möjliga att exportera.
Förändringar som påverkar svenska föräldrapenningen
(kommissionens 883- förslag: skäl 35 a och artikel 68 b)
TCO är positiv till syftet med kommissionens förslag i skäl 35 a
och artikel 68 b i 883-förordningen om syftet innebär att en
svensk förmån, som den svenska föräldrapenningen, inom ramen
för samordningsreglerna ska behandlas som en individuell förmån
som inte kan överlåtas.
Så som reglerna hittills sett ut – dvs. att förmånen kan överlåtas
(både gällande förmånen i sig och att nivån kan baseras på en annan
persons inkomst) – kan medföra att könsroller cementeras då
kvinnor i större utsträckning än män tar ut föräldraledighet. TCO
behöver dock analysera förslaget ytterligare för att säkerställa att
ändringen uppnår det avsedda syftet.
Dataskydd
(kommissionens 883-förslag: skäl 39 a 987-förslag: skäl 25, 26 och
artikel 2.5, 2.7, 3)
TCO är positiv till att hänvisningar till europeisk
dataskyddslagstiftning införs.
TCO anser dock att det för tydlighetens skull bör specificeras vilken
rättsakt som avses. TCO anser vidare att det är av vikt att det i
bestämmelserna tas hänsyn till olika arbetsmarknadsmodeller och
lagstiftningstraditioner i medlemsländerna. Uppgifter som i vissa
länder utförs av myndigheter kan i andra länder utföras av
privaträttsliga subjekt, till exempel av fackliga organisationer.
Nya uppgifter för administrativa kommissionen och
Europeiska kommissionen
(kommissionens 883-förslag: skäl 46, artikel 76 a, 88, 88a 987förslag: artikel 2.6, 20a)
TCO anser att varje uppgift som föreslås överlämnas till
kommissionen och administrativa kommissionen måste analyseras
noga var för sig. I den mån överlämnandet av en uppgift innebär att
dessa organ kan riskera att inkräkta på medlemsstatens kompetens
över sitt eget sociala trygghetssystem bör ett överlämnande undvikas.
En yttersta prövning av var kompetensfördelningen går bör istället
ske av EU-domstolen.
9(10)
Ett exempel är att kommissionen i skäl 46 föreslås få i uppgift att
uppdatera 883-förordningens bilagor. Dessa bilagor specificerar till
viss del vilka förmåner som ingår i förordningen. Enligt artikel 35 a.2
föreslås administrativa kommissionen bli skyldig att utarbeta en lista
med alla förmåner som omfattas av begreppet långvarig vård i
respektive medlemsstat, sådana förteckningar bör förutsätta ett
godkännande av respektive medlemsstat.
I sammanhanget vill TCO kommentera administrativa
kommissionens mandat vilket regleras i artikel 71 och 72 i 883förordningen. I den mån rapporter från administrativa
kommissionen ligger till grund för förslag till kommissionens förslag
bör dessa bifogas till ett förslag i samband med att förslaget
presenteras. Vidare bör medlemmar i administrativa kommissionen
uppmuntras att rådgöra med berörda aktörer på nationell nivå vid
utarbetandet av rapporter inom specifika ämnen. Administrativa
kommissionens rapporter bör även delges till rådgivande kommittén
för samordning av de sociala trygghetssystemen.8 .
Samarbete mellan myndigheter
(kommissionens 883- förslag: artikel 75 a.2 och 987-förslag: skäl 19
och artikel 19)
Kommissionens förslag innehåller ett flertal bestämmelser om
samarbete mellan myndigheter. Vad detta samarbete innebär i
praktiken måste analyseras ytterligare. TCO vill dock poängtera att
sådana bestämmelser inte får inkräkta på det arbetssätt och den roll
som de svenska arbetstagarorganisationerna har inom ramen för den
svenska arbetsmarknadsmodellen. Det kan till exempel gälla en
facklig förtroendemans rätt till tillträde till arbetsplatser och
möjlighet att utöva sitt uppdrag i enlighet med lagen (1974:358) om
facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Kommissionens
förslag får vidare inte innebära en begränsning av editionsplikten i 19
§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.
Bestämmelserna avseende samarbete mellan myndigheter måste
alltså ta hänsyn till olika lagstiftningstraditioner i medlemsländerna
eftersom uppgifter som i vissa länder utförs av myndigheter utförs i
andra länder av privaträttsliga subjekt, som till exempel av fackliga
organisationer.
Medlemsstaternas ansvar över sina behöriga myndigheter
(Kommissionens 883-förslag: artikel 75a)
TCO ser en risk att artikel 75 i 987-förslaget strider mot den svenska
regeringsformen i de fall bestämmelsen kan tvinga regeringen att
8
Se artikel 75 i 883-förordningen.
10(10)
bestämma hur en myndighet ska besluta i ett ärende som rör
myndighetsutövning mot enskild.9 Förslaget bör omformuleras för
att inte riskera att stå i strid med svensk grundlag.
Avslutande kommentar
TCO kommer aktivt att följa revideringen av kommissionens förslag
och deltar gärna i samråd i anslutning till förhandlingstillfällena i
rådet. Vid eventuella frågor står vi till förfogande för att förtydliga
och utveckla vårt svar på detta samråd.
9
Se 12 kap. § 2 i regeringsformen.
