EUROPEISKA KOMMISSIONEN
MEMO
Bryssel den 15 januari 2014
EU-kommissionen värnar om fri rörlighet för människor
(Se också IP/13/1151)
Fri rörlighet – möjligheten att bo, arbeta och studera i hela EU – är den rättighet som
européerna sätter störst värde på. Över 14 miljoner EU-medborgare bor i ett annat EUland. Det viktigaste skälet till att utnyttja den fria rörligheten är arbete, följt av
familjeskäl. Av alla EU-medborgare som 2012 bodde i ett annat EU-land (inflyttade EUmedborgare) var mer än tre fjärdedelar (78 %) i arbetsför ålder (15–64), vilket kan
jämföras med 66 procent av landets egna medborgare. I genomsnitt var
sysselsättningen bland inflyttade EU-medborgare högre (67,7 %) än bland
landets egna medborgare (64,6 %).
Icke yrkesverksamma inflyttade EU-medborgare (studenter, pensionärer, arbetssökande
och icke yrkesverksamma familjemedlemmar) är bara en liten del av det totala antalet
inflyttade EU-medborgare. Dessutom har 64 procent av dem tidigare arbetat i det land där
de nu bor. 79 procent bor i ett hushåll där minst en person förvärvsarbetar. Den totala
andelen icke yrkesverksamma av de EU-medborgare som flyttar inom EU minskade mellan
2005 och 2012 från 34,1 till 30,7 procent.
Den fördragsfästa fria rörligheten för människor är en hörnsten i den inre marknaden och
en förutsättning för dess framgång: den skapar ekonomisk tillväxt genom att
människor kan resa och handla över gränserna. Den fria rörligheten för arbetstagare
gynnar dessutom inte bara arbetstagarna själva utan också EU-ländernas ekonomi, genom
att kompetens kan matchas med lediga platser inom EU. Trots den ekonomiska krisen är
i dag omkring två miljoner lediga platser obesatta i EU.
I kommissionens meddelande om den fria rörligheten från den 25 november betonas EUländernas och EU-institutionernas gemensamma ansvar att värna om medborgarnas
rättigheter att bo och arbeta i andra EU-länder. Kommissionen tar också upp konkreta
åtgärder för att hjälpa EU-länderna att göra detta och ta vara på den fria rörlighetens
fördelar. EU-medborgarnas rätt till fri rörlighet och tillgång till sociala förmåner förtydligas,
och man bemöter de lokala myndigheternas problem som vissa länder tagit upp.
MEMO/14/9
1. Reglerna för fri rörlighet
Vad är fri rörlighet för arbetstagare?
Arbetstagarna i EU har haft rätt att fritt arbeta i andra EU-länder sedan 1960-talet.
Denna rättighet ingick i EU:s fördrag redan när grunderna till EU lades 1957. Rättigheten
står nu i artikel 45 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och
omfattar bl.a. rätten att inte bli diskriminerad på grund av nationalitet när det gäller
anställning, lön och andra anställningsvillkor.
Förordning (EU) nr 492/2011 preciserar arbetstagarnas rätt till fri rörlighet och klargör att
diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden när det gäller anställning,
arbetsvillkor, sociala förmåner och skattelättnader, tillgång till fortbildning, medlemskap i
fackföreningar, bostäder samt tillgång till utbildning för barnen.
Att ta itu med diskriminering av arbetstagare från andra EU-länder och öka
medvetenheten om EU-medborgarnas rätt att arbeta i andra EU-länder är de viktigaste
målen för förslaget till direktiv om fri rörlighet för arbetstagare som EU-kommissionen lade
fram i april 2013 (se IP/13/372, MEMO/13/384 och SPEECH/13/373). Ministerrådet och
Europaparlamentet väntas anta direktivet de närmaste veckorna.
En rörlig arbetskraft i EU gynnar inte bara arbetstagarna utan också EU-ländernas
ekonomi. Värdländerna tjänar på det genom att företag kan tillsätta platser som inte hade
tillsatts annars, och kan alltså producera varor och tjänster som de annars inte hade
kunnat producera. Och arbetstagarnas hemländer tjänar på det genom att arbetstagare
som annars hade haft svårare att hitta jobb kan få jobb och skicka hem pengar till sina
familjer och skaffa färdigheter och kompetens de inte skulle ha haft annars. När de sedan
flyttar hem igen kan de utnyttja den erfarenheten.
Vad är fri rörlighet för medborgare?
För tjugo år sedan erkändes i Maastrichtfördraget rätten till fri rörlighet för alla EUmedborgare, oavsett om de arbetar eller inte, som en grundläggande frihet enligt EUrätten (artikel 21 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Det är själva
grundbulten i EU-medborgarskapet.
De närmare reglerna och villkoren för fri rörlighet och bosättning finns i ett direktiv som
EU-länderna enades om 2004 (direktiv 2004/38/EG).
Den fria rörligheten är den del av EU-medborgarskapet som européerna sätter mest värde
på: 56 procent av EU-medborgarna anser att den fria rörligheten är det mest positiva med
EU. Allt fler utnyttjar rättigheten och flyttar till andra EU-länder: i slutet av 2012 hade
14,1 miljoner EU-medborgare bott i ett annat EU-land än sitt hemland i ett år eller mer. I
Eurobarometerundersökningarna anser över två tredjedelar av européerna att den fria
rörligheten för människor inom EU är ekonomiskt gynnsam för deras land (67 %).
Vem kan utnyttja den fria rörligheten?
De första tre månaderna: Alla EU-medborgare har rätt att uppehålla sig i ett annat EUland i tre månader utan några villkor eller formkrav.
2
Efter de första tre månaderna: EU-medborgare har rätt att uppehålla sig i mer än tre
månader på vissa villkor, som är olika beroende på vad de sysslar med:
Arbetstagare och egenföretagare och deras familjemedlemmar har rätt att
uppehålla sig utan villkor.
Arbetssökande har rätt att uppehålla sig utan villkor i sex månader, och längre
om de fortsätter att söka arbete i värdlandet och har rimliga utsikter att få jobb.
Arbetssökande kan få arbetslöshetsersättning från sitt hemland i minst tre
månader medan de söker jobb i ett annat EU-land, förutsatt att de har registrerat
sig som arbetslösa i sitt hemland.
Studerande och andra icke yrkesverksamma (som arbetslösa och pensionärer)
har rätt att uppehålla sig längre än tre månader om de har tillräckliga medel och
hälso- och sjukvårdsförsäkring för sig själva och sin familj så att de inte ligger
värdlandet till last.
Efter fem år: Efter fem års oavbruten laglig vistelse får EU-medborgare och deras
familjemedlemmar rätt att uppehålla sig permanent i värdlandet. Därefter är rätten inte
längre förenad med de villkor som gällde de föregående fem åren.
2. Socialbidrag och sociala förmåner
Vem har rätt till socialbidrag?
Socialbidrag är ett bidrag som normalt ska täcka existensminimum eller stöd för särskilda
omständigheter i livet.
EU-medborgare som lagligt bor i ett annat EU-land ska behandlas likadant som
medborgarna i det landet. Enligt denna likabehandlingsprincip har de alltså rätt till de
flesta bidrag, sociala förmåner och skattelättnader, även socialbidrag, som
värdlandet ger sina egna medborgare.
Enligt EU-rätten gäller dock vissa begränsningar för socialbidrag för icke
yrkesverksamma inflyttade EU-medborgare, så att de inte ska ligga värdlandet till last.
De första tre månaderna: Värdlandet är inte enligt EU-rätten skyldigt att ge
socialbidrag till icke yrkesverksamma EU-medborgare under de första tre
månadernas vistelse.
Mellan tre månader och fem år: Det är inte sannolikt att icke yrkesverksamma
EU-medborgare i praktiken får rätt till socialbidrag, eftersom de först måste ha
visat för de nationella myndigheterna att de har tillräckliga medel för att få rätt att
vistas (se ovan).
Om de ansöker om socialbidrag, t.ex. för att deras ekonomiska situation förvärras, måste
ansökan handläggas enligt likabehandlingsprincipen. Men det finns skyddsåtgärder i EUrätten:
För det första kan en ansökan om socialbidrag rimligen få de nationella myndigheterna att
misstänka att personen i fråga har blivit en orimlig börda för socialbidragssystemet.
Dessutom kan värdlandet ställa som villkor för socialbidrag eller andra särskilda icke
avgiftsfinansierade förmåner (dvs. förmåner som påminner både om socialförsäkring och
socialbidrag och omfattas av förordning (EG) nr 883/2004) att personen i fråga uppfyller
kraven för att lagligt uppehålla sig i landet i mer än tre månader. Värdlandet får dock inte
vägra att bevilja sådana här förmåner automatiskt till icke yrkesverksamma EUmedborgare, och de får inte heller automatiskt förutsätta att dessa medborgare inte har
tillräckliga medel och alltså inte har rätt att uppehålla sig i landet.
3
De nationella myndigheterna bör bedöma det enskilda fallet utifrån olika faktorer (belopp,
löptid, om svårigheterna är tillfälliga och den totala bördan på det nationella
bidragssystemet).
Om myndigheterna efter en sådan individuell bedömning finner att den berörda
personen har blivit en orimlig börda får de dra in personens rätt att vistas i
landet.
Efter fem år: EU-medborgare som förvärvat rätten till permanent vistelse har rätt till
socialbidrag på samma villkor som värdlandets medborgare. Inga undantag är tillåtna
enligt EU-rätten.
Vem har rätt till sociala förmåner?
Några exempel på vanliga sociala förmåner är ålderspension, efterlevandepension,
handikappförmåner,
sjukpenning,
moderskapspenning,
arbetslöshetsersättning,
familjeförmåner och hälso- och sjukvård.
EU-länderna fastställer sina egna regler om social trygghet efter sina egna
förhållanden. EU samordnar bara reglerna (förordningarna (EG) nr 883/2004 och
987/2009) i den mån som behövs för att se till att EU-medborgarna inte förlorar sin rätt
till social trygghet när de flyttar inom EU.
Det innebär att värdlandets lagar avgör vilka förmåner som ges, på vilka villkor (t.ex.
beroende på hur länge man arbetat), hur länge och hur mycket. Rätten till förmåner
varierar därför mellan EU-länderna.
Förordning (EG) nr 883/2004 garanterar bara att EU-medborgare förblir skyddade av sina
system för social trygghet efter att de flyttar, främst genom att förordningen avgör vilket
av de aktuella EU-länderna som ansvarar för förmånerna.
Arbetstagare, oavsett om de är anställda eller egenföretagare, och deras
familjemedlemmar omfattas av värdlandets system för social trygghet på samma villkor
som värdlandets medborgare, eftersom de som alla andra arbetstagare bidrar med skatter
och avgifter till de offentliga medel som finansierar förmånerna.
För inflyttade EU-medborgare som inte förvärvsarbetar i värdlandet kan regeln om
anställningslandet inte gälla, eftersom de ju inte arbetar någonstans. Enligt EU-rätten är
det bosättningslandet som svarar för den sociala tryggheten, förutsatt att personerna
verkligen är stadigvarande bosatta i det landet och har en verklig koppling till landet.
Kravet ska garantera att personer som inte förvärvsarbetar bara kan få sociala förmåner i
ett annat EU-land om de flyttat sin ekonomiska hemvist dit (t.ex. om de har sin familj
där).
4
3. Hur påverkar inflyttade
socialförsäkringssystemen?
EU-medborgare
de
nationella
Enligt EU-ländernas uppgifter och en undersökning från oktober 2013 som EUkommissionen gjort utnyttjar EU-medborgare från andra EU-länder oftast inte sociala
förmåner mer än värdlandets medborgare. Inflyttade EU-medborgare tenderar mer att få
bostads- och familjeförmåner i de flesta undersökta länderna.
När det gäller kontantförmåner som pensioner, handikappbidrag och ickeavgiftsfinansierad arbetslöshetsersättning som finansieras med allmänna skattemedel och
inte med avgifter från den berörda personen (så kallade särskilda icke avgiftsfinansierade
kontantförmåner) visar undersökningen att inflyttade icke yrkesverksamma EUmedborgare utgör en mycket liten del av bidragstagarna och att bidragen har
mycket liten inverkan på de nationella sociala utgifterna. De utgör mindre än 1 procent av
alla sådana bidragsmottagare (med EU-medborgarskap) i sex undersökta länder
(Bulgarien, Estland, Grekland, Malta, Portugal och Österrike) och 1–5 procent i fem andra
länder (Finland, Frankrike, Nederländerna, Sverige och Tyskland).
Undersökningen visade också följande:
Det stora flertalet EU-medborgare som flyttar till ett annat EU-land gör det för att
arbeta.
Förvärvsfrekvensen bland dessa inflyttade EU-medborgare har ökat de senaste sju
åren.
I genomsnitt är sysselsättningen högre bland inflyttade EU-medborgare än bland
värdlandets medborgare (delvis för att fler av dem är i åldersgruppen 15–64 år).
Icke yrkesverksamma inflyttade EU-medborgare är en mycket liten del av den
totala befolkningen i varje EU-land, och utgör 0,7–1,0 procent av EU:s totala
befolkning.
I genomsnitt är hälso- och sjukvårdsutgifterna för icke yrkesverksamma inflyttade
EU-medborgare mycket små i förhållande till de totala vårdutgifterna (i medeltal
0,2 %) eller värdländernas ekonomier (0,01 % av BNP i medeltal).
Inflyttade EU-medborgare utgör en mycket liten del av dem som får särskilda icke
avgiftsfinansierade förmåner (förmåner som påminner om både social trygghet och
socialbidrag): mindre än 1 procent av alla bidragstagare (med EU-medborgarskap)
i sex länder (Bulgarien, Estland, Grekland, Malta, Portugal och Österrike), 1–
5 procent i fem andra länder (Tyskland, Finland, Frankrike, Nederländerna och
Sverige) och mer än 5 procent i Belgien och Irland (även om uppgifterna för Irland
är skattningar som bygger på ansökningar).
Det finns inget statistiskt samband mellan hur generösa välfärdssystemen är och hur
många EU-medborgare som flyttar in.
Så här ser situationen ut för inflyttade icke yrkesverksamma EU-medborgare:
64 procent av dem har tidigare arbetat i det land där de nu bor.
71 procent av dem är pensionärer, studerande eller arbetssökande.
79 procent av dem bor i ett hushåll där minst en person förvärvsarbetar.
5
Undersökningens resultat stämmer med resultaten från andra undersökningar, som
konsekvent visar att arbetstagare från andra EU-länder är nettobidragsgivare till
värdlandets offentliga finanser. Inflyttade arbetstagare från andra EU-länder betalar
vanligtvis in mer till värdländernas statskassor i skatter och sociala avgifter än de får ut i
förmåner, eftersom de tenderar att vara yngre och oftare förvärvsarbetar än
värdländernas egen arbetskraft. De andra undersökningarna är bl.a. OECD:s
migrationsprognos 2013, Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK
från Centre for Research and Analysis of Migration samt en färsk undersökning från Centre
for European Reform.
4. Eventuellt missbruk
Hur kan EU-länderna förebygga missbruk?
EU-rätten har ett starkt skydd mot missbruk av rätten till fri rörlighet.
Enligt EU:s regler om fri rörlighet för medborgare får EU-länderna vidta verkningsfulla och
nödvändiga åtgärder mot missbruk, t.ex. skenäktenskap, och bedrägeri, t.ex.
urkundsförfalskning eller annat bedrägligt förfarande som enbart syftar till att erhålla
rätten till fri rörlighet, genom att bl.a. neka eller dra tillbaka rättigheter enligt direktiv
2004/38/EG
(artikel 35).
Åtgärderna
ska
vara
proportionerliga
och
följa
rättssäkerhetsgarantierna i direktivet.
De nationella myndigheterna får utreda enskilda ärenden om de har välgrundade
misstankar om missbruk. Om de finner att missbruk förekommer får de dra in personens
rätt att uppehålla sig i landet och utvisa honom eller henne.
Beroende på omständigheterna och hur allvarlig överträdelsen är (t.ex. förfalskning av ett
dokument eller ett skenäktenskap där organiserad brottslighet varit inblandad) kan de
nationella myndigheterna också konstatera att personen utgör ett faktiskt, pågående och
tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen och därför också utfärda ett
uteslutningsbeslut utöver utvisningen och därigenom hindra att personen åter inreser
inom en viss tid.
Vad gör EU-kommissionen för att ta itu med de problem som EUländerna tar upp?
Den 25 november lade EU-kommissionen fram fem konkreta åtgärder som EU-länderna
behöver medverka i för att lösa problemen. Det är konkreta exempel på hur EU kan hjälpa
nationella och lokala myndigheter att ta vara på fördelarna med EU-medborgarnas fria
rörlighet och samtidigt motverka missbruk och bedrägeri, främja social inkludering och
utnyttja befintliga medel.
1. Motverka skenäktenskap: EU-kommissionen ska hjälpa de nationella
myndigheterna att tillämpa EU-reglerna och kommer under våren 2014 att
ta fram en handbok om skenäktenskap.
2. Tillämpa
EU:s
regler
om
samordning
av
de
sociala
trygghetssystemen: EU-kommissionen har samarbetat med EU-länderna
för att förtydliga kravet på stadigvarande bosättning i EU-reglerna om
samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning (EG) nr 883/2004)
i en handbok som publicerades den 13 januari 2014 (IP/14/13). Kravet ska
garantera att personer som inte förvärvsarbetar bara kan få sociala förmåner
i ett annat EU-land om de flyttat sin ekonomiska hemvist dit (t.ex. om de
har sin familj där).
6
3. Satsa på social inkludering: EU-länderna får hjälp att använda
Europeiska socialfonden mer för att satsa på social inkludering: under
programperioden 2014–2020 ska minst 20 procent av fondens medel i varje
EU-land gå till social inkludering, fattigdomsbekämpning och kamp mot
diskriminering i alla former (jämfört med den nuvarande andelen på omkring
17 %). Fonden ska också kunna finansiera kapacitetsuppbyggnad hos alla
berörda nationella, regionala och lokala parter. EU-länderna ska få
vägledning om de inflyttade EU-medborgarnas ursprung och destination för
att kunna utveckla program för social inkludering med medel från fonden.
Kommissionen kommer att fortsätta att satsa på att bygga upp de lokala
myndigheternas kapacitet att effektivt utnyttja EU:s struktur- och
investeringsfonder.
4. Främja utbyte av bästa praxis mellan lokala myndigheter: EUkommissionen ska hjälpa lokala myndigheter att sprida bästa praxis i hela
EU för att tillämpa reglerna om fri rörlighet och hantera problem med social
inkludering. Kommissionen håller på med en studie om vilka effekter den fria
rörligheten har haft i sex storstäder. Studien presenteras vid ett möte med
borgmästare från hela Europa den 11 februari 2014.. Tanken är att
diskutera aktuella problem, utbyta bästa praxis och förklara hur man
ansöker om EU-medel för social integration. Mötet äger rum hos
Regionkommittén.
5. Tillämpa reglerna om fri rörlighet i EU i praktiken: Före slutet av 2014
ska kommissionen ta fram utbildningsmaterial för att hjälpa personal på
lokala myndigheter att förstå och tillämpa rätten till fri rörlighet i EU.
Kommissionen har föreslagit att alla EU-länder inrättar organ som kan ge
migrerande arbetstagare i EU rättsligt stöd och information (se IP/13/372).
Den 17 januari 2014 lägger kommissionen fram ett förslag om att
modernisera Eures, det europeiska nätverket för arbetsförmedlingar. Målet
är att stärka arbetsförmedlingarna nationellt, öka samordningen av
arbetskraftens rörlighet i EU och bygga ut Eures till ett fullvärdigt europeiskt
förmedlings- och rekryteringsverktyg. I dag säger 47 procent i EU att de
problem de stöter på när de flyttar till ett annat EU-land beror på att de
lokala myndigheterna inte har tillräckliga kunskaper om EU-medborgarnas
rätt till fri rörlighet.
Mer information
EU-kommissionens undersökning av hur icke yrkesverksamma inflyttade EU-medborgare
påverkar den sociala tryggheten:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=1980&furtherNews=ye
s
EU-kommissionen – fri rörlighet i EU:
http://ec.europa.eu/justice/citizen/move-live/index_en.htm
Samordning av de sociala trygghetssystemen:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=849
Vice ordförande Viviane Redings webbplats:
http://ec.europa.eu/reding
Kommissionär László Andors webbplats:
http://ec.europa.eu/andor
7
Följ Viviane Reding på Twitter: @VivianeRedingEU
Följ László Andor på Twitter: @LaszloAndorEU
8
Bilagor
Bilaga 1: Fri rörlighet är den populäraste rättigheten
Källa: Ordinarie Eurobarometer 79, våren 2013.
9
Bilaga 2: Allmänhetens uppfattning om fri rörlighet
Källa: Flash Eurobarometer 365 om EU-medborgarskap, s. 44.
10
Bilaga 3: Hur många EU-medborgare flyttar inom EU?
Årlig rörlighet över gränserna i EU jämfört med USA och Australien.
Källa: OECD:s ekonomiska undersökning av EU, 2012.
Bilaga 4: Inflyttade EU-medborgare är oftare yrkesverksamma än
medborgarna i det aktuella EU-landet
Diagrammet är uppställt efter antal inflyttade EU-medborgare i arbetsför ålder (15–64 år) bosatta i
landet.
Källa: Eurostat, EU:s arbetskraftsundersökning (tabell lfsa_argan). Observera att bara de vanligaste
värdländerna för inflyttade EU-medborgare finns med i diagrammet. Dessa 17 länder tog emot
omkring 99 procent av de inflyttade EU-medborgarna 2012.
11
