EUROPEISKA KOMMISSIONEN
MEMO
Bryssel den 25 november 2013
EU-kommissionen värnar om fri rörlighet för människor
(Se även IP/13/1151)
Med mer än 14 miljoner EU-medborgare bosatta i andra EU-länder är den fria
rörligheten, dvs. friheten att bo, arbeta och studera var som helst i EU, den rättighet som
européerna sätter störst värde på. Det viktigaste skälet för de EU-medborgare som
utnyttjar den fria rörligheten är arbete, följt av familjeskäl. Av alla EU-medborgare som
2012 bodde i ett annat EU-land (rörliga EU-medborgare) var mer än tre fjärdedelar
(78 %) i arbetsför ålder (15–64), vilket kan jämföras med 66 % av landets egna
medborgare. I genomsnitt var sysselsättningen hos rörliga EU-medborgare högre
(67,7 %) än hos landets egna medborgare (64,6 %).
Icke yrkesverksamma rörliga EU-medborgare (studenter, pensionärer, arbetssökande och
icke yrkesverksamma familjemedlemmar) är bara en liten del av det totala antalet rörliga
EU-medborgare. Dessutom hade 64 % av dem tidigare arbetat i sitt nuvarande
bosättningsland, och 79 % bor i ett hushåll där minst en person är yrkesverksam. Den
totala andelen icke yrkesverksamma av de EU-medborgare som flyttar inom EU minskade
2005–2012 från 34,1 % till 30,7 %.
Den fördragsfästa fria rörligheten för människor är en hörnsten i den inre marknaden och
en förutsättning för dess framgång: den skapar ekonomisk tillväxt genom att
människor kan resa och handla över gränserna. Den fria rörligheten för arbetstagare
gynnar dessutom inte bara arbetstagarna själva utan också EU-ländernas ekonomi, genom
att kompetens kan matchas med lediga platser inom EU. Trots den ekonomiska krisen är
i dag omkring 2 miljoner lediga platser obesatta i EU.
I det meddelande om den fria rörligheten som EU-kommissionen antar i dag betonas EUländernas och EU-institutionernas gemensamma ansvar att värna om medborgarnas
rättigheter att bo och arbeta i andra EU-länder. Kommissionen tar också upp konkreta
åtgärder för att hjälpa EU-länderna att göra det och ta vara på den fria rörlighetens
fördelar. I meddelandet förtydligas EU-medborgarnas rätt till fri rörlighet och tillgång till
sociala förmåner, och de problem för lokala myndigheter som vissa länder nämnt tas upp.
MEMO/13/1041
1. Reglerna för fri rörlighet
Vad är fri rörlighet för arbetstagare?
Arbetstagarna i EU har haft rätt att fritt arbeta i andra EU-länder sedan 1960-talet.
Denna rättighet ingick i EU:s fördrag redan när grunderna till EU lades 1957. Rättigheten
står nu i artikel 45 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och
omfattar bl.a. rätten att inte bli diskriminerad på grund av nationalitet när det gäller
anställning, lön och andra anställningsvillkor.
I förordning (EU) nr 492/2011 preciseras arbetstagarnas rätt till fri rörlighet, särskilt när
diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden bl.a. när det gäller anställning,
arbetsvillkor, sociala förmåner och skattelättnader, tillgång till fortbildning, medlemskap i
fackföreningar, bostäder samt tillgång till utbildning för barnen.
Att ta itu med diskriminering av arbetstagare från andra EU-länder och öka
medvetenheten om EU-medborgarnas rätt att arbeta i andra EU-länder är de viktigaste
målen för förslaget till direktiv om fri rörlighet för arbetstagare som EU-kommissionen lade
fram i april 2013 (se IP/13/372, MEMO/13/384 och SPEECH/13/373).
En rörlig arbetskraft i EU gynnar inte bara arbetstagarna utan också EU-ländernas
ekonomi. Värdländerna tjänar på det genom att företag kan tillsätta platser som inte hade
tillsatts annars, och kan alltså producera varor och tjänster som de annars inte hade
kunnat producera. Och arbetstagarnas hemländer tjänar på det genom att arbetstagare
som annars hade haft svårare att hitta jobb kan få jobb och skicka hem pengar till sina
familjer och skaffa färdigheter och kompetens de inte skulle ha haft annars. När de sedan
flyttar hem igen kan de utnyttja den erfarenheten.
Vad är fri rörlighet för medborgare?
För tjugo år sedan erkändes i Maastrichtfördraget rätten till fri rörlighet för alla EUmedborgare, oavsett om de arbetar eller inte, som en grundläggande frihet enligt EUrätten (artikel 21 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Det är själva
grundbulten i EU-medborgarskapet.
De närmare reglerna och villkoren för fri rörlighet och bosättning finns i ett direktiv som
EU-länderna enades om 2004 (direktiv 2004/38/EG).
Den fria rörligheten är den del av EU-medborgarskapet som européerna sätter mest värde
på: 56 % av EU-medborgarna anser att den fria rörligheten är EU:s mest positiva resultat.
Alltfler européer utnyttjar rättigheten och flyttar till andra EU-länder: i slutet av 2012 hade
14,1 miljoner EU-medborgare bott i ett annat EU-land än sitt hemland i ett år eller mer. I
Eurobarometerundersökningarna anser över två tredjedelar av européerna att den fria
rörligheten för människor inom EU är ekonomiskt gynnsam för deras land (67 %).
2
Vem kan utnyttja den fria rörligheten?
De första tre månaderna: alla EU-medborgare har rätt att uppehålla sig i ett annat EUland i tre månader utan några villkor eller formkrav.
Efter de första tre månaderna: EU-medborgare har rätt att uppehålla sig i mer än tre
månader på vissa villkor, som är olika beroende på vad de sysslar med:
Arbetstagare och egenföretagare och deras familjemedlemmar har rätt att
uppehålla sig utan villkor.
Arbetssökande har rätt att uppehålla sig utan villkor i sex månader, och längre om
de fortsätter att söka arbete i värdlandet och har rimliga utsikter att få jobb.
Arbetssökande kan få arbetslöshetsstöd från sitt hemland i minst tre månader
medan de söker jobb i ett annat EU-land, förutsatt att de har registrerat sig som
arbetslösa i sitt hemland.
Studerande och andra icke yrkesverksamma (som arbetslösa och pensionärer)
har rätt att uppehålla sig längre än tre månader om de har tillräckliga medel och
hälso- och sjukvårdsförsäkring för sig själva och sin familj så att de inte ligger
värdlandet till last.
Efter fem år: efter fem års oavbruten laglig vistelse får EU-medborgare och deras
familjemedlemmar rätt att uppehålla sig permanent i värdlandet. Därefter är rätten inte
längre förenad med de villkor som gällde de föregående fem åren.
2. Socialbidrag och sociala förmåner
Vem har rätt till socialbidrag?
Socialbidrag är ett bidrag som normalt ska täcka existensminimum eller stöd för särskilda
omständigheter i livet.
EU-medborgare som lagligt bor i ett annat EU-land ska behandlas likadant som
medborgarna i det landet. Enligt denna likabehandlingsprincip har de alltså rätt till de
flesta bidrag, sociala förmåner och skattelättnader, inbegripet socialbidrag, som
värdlandet ger sina egna medborgare.
Enligt EU-rätten gäller dock vissa begränsningar för socialbidrag för icke
yrkesverksamma rörliga EU-medborgare, så att de inte ska ligga värdlandet till last.
De första tre månaderna: värdlandet är inte enligt EU-rätten skyldigt att ge
socialbidrag till icke yrkesverksamma EU-medborgare under de första tre
månadernas vistelse.
Tre månader–fem år: det är inte sannolikt att icke yrkesverksamma EUmedborgare i praktiken får rätt till socialbidrag, eftersom de för att få rätt att vistas
först måste ha visat för de nationella myndigheterna att de har tillräckliga medel
(se ovan).
3
Om de ansöker om socialbidrag, t.ex. för att deras ekonomiska situation förvärras, måste
ansökan handläggas enligt likabehandlingsprincipen. Men det finns skyddsåtgärder i EUrätten:
För det första kan i ett enskilt fall en ansökan om socialbidrag rimligen få de nationella
myndigheterna att misstänka att personen har blivit en orimlig börda på
socialbidragssystemet.
Dessutom kan värdlandet ställa som villkor för socialbidrag eller andra särskilda icke
avgiftsfinansierade förmåner (dvs. förmåner som påminner både om social trygghet och
socialbidrag och omfattas av förordning (EG) nr 883/2004) att personen i fråga uppfyller
kraven för att lagligt uppehålla sig i landet i mer än tre månader. Värdlandet får dock inte
vägra att bevilja sådana här förmåner automatiskt till icke yrkesverksamma EUmedborgare och de får inte heller automatiskt förutsätta att dessa medborgare inte har
tillräckliga medel och alltså inte har rätt att uppehålla sig i landet.
De nationella myndigheterna bör bedöma det enskilda fallet utifrån en rad faktorer
(belopp, löptid, huruvida svårigheterna är tillfälliga, den totala bördan på det nationella
bidragssystemet).
Om myndigheterna efter en sådan individuell bedömning finner att den berörda
personen har blivit en orimlig börda får de dra in personens rätt att vistas i
landet.
Efter fem år: EU-medborgare som förvärvat rätten till permanent vistelse har rätt till
socialbidrag på samma villkor som värdlandets medborgare. Inga undantag är tillåtna
enligt EU-rätten.
Vem har rätt till socialtrygghetsförmåner?
Några exempel på vanliga socialtrygghetsförmåner är
/änklingspension,
handikappförmåner,
sjukpenning,
arbetslöshetsstöd, barnbidrag och sjukvård.
ålderspension, änkemoderskapspenning,
EU-länderna fastställer sina egna regler för den sociala tryggheten efter sina egna
förhållanden. EU samordnar bara socialtrygghetsreglerna (förordningarna (EG)
nr 883/2004 och 987/2009) i den mån som behövs för att se till att EU-medborgarna inte
förlorar sin rätt till social trygghet när de flyttar inom EU.
Det innebär att värdlandets lagar avgör vilka förmåner som ges, på vilka villkor (t.ex.
beroende på hur länge man arbetat), hur länge och hur mycket. Rätten till förmåner
varierar därför mellan länderna i EU.
Förordning (EG) nr 883/2004 garanterar bara att EU-medborgare förblir skyddade av sina
system för social trygghet efter att de flyttar, främst genom att förordningen avgör vilket
av de aktuella EU-länderna som svarar för att tillhandahålla förmånerna.
Arbetstagare, oavsett om de är anställda eller egenföretagare, och deras
familjemedlemmar omfattas av värdlandets socialtrygghetssystem på samma villkor som
värdlandets medborgare, eftersom de som alla andra arbetstagare bidrar med skatter och
avgifter till de offentliga fonder som förmånerna finansieras med.
För EU-medborgare som inte förvärvsarbetar i värdlandet kan regeln om
anställningslandet inte gälla, eftersom de ju inte arbetar någonstans. Enligt EU-rätten blir
det bosättningslandet som svarar för den sociala tryggheten, förutsatt att personerna
verkligen är stadigvarande bosatta i det landet och har en verklig koppling till landet. De
stränga kriterierna i denna prövning garanterar att icke yrkesverksamma bara får tillgång
till socialtrygghetssystemet i ett annat EU-land om de har flyttat sin faktiska hemvist till
den staten (t.ex. om deras familj bor där).
4
3. Hur påverkar rörliga EU-medborgare de nationella
socialtrygghetssystemen?
Enligt EU-ländernas uppgifter och en nyligen offentliggjord undersökning från EUkommissionen utnyttjar EU-medborgare från andra EU-länder oftast inte sociala förmåner
mer än värdlandets medborgare. Rörliga EU-medborgare är mer benägna att få bostadsoch familjeförmåner i de flesta undersökta länderna.
När det gäller kontantförmåner som pensioner, handikappbidrag och icke-avgiftsbestämda
jobbsökarbidrag som finansieras av allmänna skatter och inte av avgifter från den berörda
personen (så kallade särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner) visar
undersökningen att rörliga icke yrkesverksamma EU-medborgare utgör en mycket
liten del av bidragstagarna och att de bidragen har mycket liten inverkan på de
nationella sociala utgifterna. De utgör mindre än 1 % av alla sådana bidragsmottagare
(med EU-medborgarskap) i sex undersökta länder (Bulgarien, Grekland, Estland, Malta,
Portugal och Österrike) och 1–5 % i fem andra länder (Finland, Frankrike, Nederländerna,
Sverige och Tyskland).
Undersökningen visade också följande:
Det stora flertalet EU-medborgare som flyttar till ett annat EU-land gör det för att
arbeta.
Förvärvsfrekvensen hos sådana rörliga EU-medborgare har ökat de senaste sju åren.
I genomsnitt är det mer sannolikt att rörliga EU-medborgare har ett arbete än
värdlandets medborgare (bl.a. för att fler rörliga EU-medborgare än
värdlandsmedborgare finns i åldersgruppen 15–64 år).
Icke yrkesverksamma rörliga EU-medborgare är en mycket liten del av den totala
befolkningen i varje EU-land, och utgör 0,7–1,0 % av EU:s totala befolkning.
I genomsnitt är utgifterna för hälso- och sjukvård för icke yrkesverksamma rörliga
EU-medborgare mycket små i förhållande till de totala vårdutgifterna (i medeltal
0,2 %) eller värdländernas ekonomier (0,01 % av BNP i medeltal).
Rörliga EU-medborgare är en mycket liten del av dem som får särskilda icke
avgiftsfinansierade förmåner (förmåner som påminner om både social trygghet och
socialbidrag): mindre än 1 % av alla bidragstagare (med EU-medborgarskap) i sex
länder (Bulgarien, Grekland, Estland, Malta, Portugal och Österrike), 1–5 % i fem
andra länder (Tyskland, Finland, Frankrike, Nederländerna och Sverige) och mer än
5 % i Irland och Belgien (även om uppgifterna för Irland är skattningar som bygger
på ansökningar).
Det finns inget statistiskt samband mellan hur generösa välfärdssystemen är och hur
många rörliga EU-medborgare som flyttar in.
Typiska rörliga icke yrkesverksamma EU-medborgare er ut så här:
64 % av dem har tidigare arbetat i det land där de nu bor.
71 % av dem är pensionärer, studerande eller arbetssökande.
79 % av dem bor i ett hushåll där minst en person förvärvsarbetar.
5
Undersökningens resultat stämmer med resultaten från andra undersökningar, som
konsekvent visar att arbetstagare från andra EU-länder är nettobidragsgivare till
värdlandets offentliga finanser. Inflyttade arbetstagare från andra EU-länder betalar
vanligtvis in mer till värdländernas statskassor i skatter och sociala avgifter än de får ut i
förmåner, eftersom de tenderar att vara yngre och oftare förvärvsarbetar än
värdländernas egen arbetskraft. De andra undersökningarna är bl.a. OECD:s
migrationsprognos 2013, undersökningen från Centre for Research and Analysis of
Migration med rubriken Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK
samt den färska undersökningen från Centre for European Reform.
4. Ta itu med eventuellt missbruk
Hur hjälper EU-rätten EU-länderna att förebygga missbruk?
EU-rätten har ett starkt skydd mot missbruk av rätten till fri rörlighet.
EU:s regler om fri rörlighet för medborgare låter EU-länderna vidta verkningsfulla och
nödvändiga åtgärder mot missbruk, t.ex. skenäktenskap, och bedrägeri, t.ex.
urkundsförfalskning eller annat bedrägligt förfarande som enbart syftar till att erhålla
rätten till fri rörlighet, genom att bl.a. neka eller dra tillbaka rättigheter enligt direktiv
2004/38/EG (artikel 35). Åtgärderna ska vara proportionerliga och stämma med
rättssäkerhetsgarantierna i direktivet.
De nationella myndigheterna får utreda enskilda ärenden om de har välgrundade
misstankar om missbruk, och om de finner att missbruk förekommer får de dra in
personens rätt att uppehålla sig i landet och utvisa honom eller henne.
Beroende på omständigheterna och överträdelsens grad av allvar (t.ex. förfalskning av ett
dokument eller ett skenäktenskap där organiserad brottslighet varit inblandad) kan de
nationella myndigheterna också konstatera att personen utgör ett faktiskt, pågående och
tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen och därför också utfärda ett
uteslutningsbeslut utöver utvisningen och därigenom hindra att personen åter inreser
inom en viss tid.
6
Vad gör EU-kommissionen för att ta itu med de problem som EUländerna tar upp?
EU-kommissionen lägger fram fem konkreta
delaktiga i för att lösa de här problemen. Detta
nationella och lokala myndigheter att ta vara
rörlighet och samtidigt motverka missbruk och
utnyttja befintliga medel.
åtgärder som EU-länderna behöver vara
är konkreta exempel på hur EU kan hjälpa
på fördelarna med EU-medborgarnas fria
bedrägeri, verka för social inkludering och
1. Motverka skenäktenskap: EU-kommissionen ska hjälpa de nationella
myndigheterna att tillämpa EU-reglerna med en handbok om
skenäktenskap.
2. Tillämpa
EU:s
regler
om
samordning
av
de
sociala
trygghetssystemen: EU-kommissionen samarbetar med EU-länderna för
att förtydliga kravet på stadigvarande bosättning i EU-reglerna om
samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning (EG) nr 883/2004)
i en handbok som ska bli färdig mot slutet av 2013. Kravet ska garantera att
icke yrkesverksamma personer bara kan få socialbidrag i ett annat EU-land
om de flyttat sin ekonomiska hemvist dit (t.ex. om de har sin familj där).
3. Satsa på social inkludering: EU-länderna får hjälp att använda
Europeiska socialfonden mer för att satsa på social inkludering: under
programperioden 2014–2020 ska minst 20 % av fondens medel i varje EUland gå till social inkludering, fattigdomsbekämpning och kamp mot
diskriminering i alla former (jämfört med den nuvarande andelen på omkring
17 %). Fonden ska också kunna finansiera kapacitetsuppbyggnad hos alla
berörda nationella, regionala och lokala parter. EU-länderna ska få
vägledning om de rörliga EU-medborgarnas ursprung och destination för att
kunna utveckla program för social inkludering med medel från fonden. EUkommissionen kommer att fortsätta att satsa på att bygga upp de lokala
myndigheternas kapacitet att effektivt utnyttja EU:s struktur- och
investeringsfonder.
4. Främja utbyte av bästa praxis mellan lokala myndigheter: EUkommissionen ska hjälpa lokala myndigheter att sprida bästa praxis i hela
EU för att tillämpa reglerna om fri rörlighet och hantera problem med social
inkludering. EU-kommissionen ska i slutet av 2013 lägga fram en
utvärdering av hur den fria rörligheten påverkat sex storstäder, och kommer
i februari 2014 att bjuda in borgmästare för att diskutera problem och
utbyta bästa praxis.
5. Tillämpa reglerna om fri rörlighet i EU i praktiken: EU-kommissionen
kommer att presentera en nätutbildningsmodul för att hjälpa kommunal
personal att förstå och tillämpa rätten till fri rörlighet i EU. EU-kommissionen
har föreslagit att organ för juridiskt stöd och information till rörliga
arbetstagare i EU ska inrättas i alla EU-länder (se IP/13/372) och kommer
att lägga fram ett förslag om modernisering av Eures, det europeiska
nätverket av arbetsförmedlingar, för att stärka arbetsförmedlingarna
nationellt, öka samordningen av arbetskraftens rörlighet i EU och bygga ut
Eures till ett fullvärdigt europeiskt förmedlings- och rekryteringsverktyg.
I dag säger 47 % av EU-medborgarna att problemen de stöter på när de
bosätter sig i ett annat EU-land beror på att kommunaltjänstemän inte
känner till EU-medborgarnas rätt till fri rörlighet tillräckligt väl.
7
Mer information
EU-kommissionens undersökning av hur icke yrkesverksamma rörliga EU-medborgare
påverkar den sociala tryggheten:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=1980&furtherNews=ye
s
EU-kommissionen: fri rörlighet i EU
http://ec.europa.eu/justice/citizen/move-live/index_en.htm
Samordning av de sociala trygghetssystemen:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=849
Justitiekommissionär Viviane Redings hemsida:
http://ec.europa.eu/reding
Socialkommissionär László Andors hemsida:
http://ec.europa.eu/andor
Följ Viviane Reding på Twitter: @VivianeRedingEU
Följ László Andor på Twitter: @LaszloAndorEU
8
Bilagor
Bilaga 1: Fri rörlighet är den populäraste rättigheten
Källa: ordinarie Eurobarometer 79, våren 2013
9
Bilaga 2: Allmänhetens uppfattning om fri rörlighet
Källa: Flash Eurobarometer 365 om EU-medborgarskap, s. 44.
10
Bilaga 3: Hur många EU-medborgare rör på sig?
Årlig rörlighet över gränserna i EU jämfört med USA och Australien.
Källa: OECD:s ekonomiska undersökning av EU, 2012.
Bilaga 4: Rörliga EU-medborgare är oftare yrkesverksamma än
medborgarna i det aktuella EU-landet
Diagrammet är uppställt efter antal rörliga EU-medborgare i arbetsför ålder (15–64 år) bosatta i
landet.
Källa: Eurostat, EU:s arbetskraftsundersökning (tabell lfsa_argan). Observera att bara de vanligaste
destinationerna för rörliga EU-medborgare finns med i diagrammet. Dessa 17 länder tog emot
omkring 99 % av de rörliga EU-medborgarna 2012.
11
