EUROPAPARLAMENTET

EUROPAPARLAMENTET
1999
 






 
2004
Utskottet för sysselsättning och socialfrågor
14 juni 2000
ARBETSDOKUMENT
om förslaget till rådets direktiv om inrättande av allmänna ramar för
likabehandling i arbetslivet
Utskottet för sysselsättning och socialfrågor
Thomas Mann
DT\402957SV.doc
Extern översättning
SV
PE 286.211
SV
I och med direktivet om inrättandet av allmänna ramar för likabehandling i arbetslivet tas ett
stort steg framåt. Därigenom kommer sannolikt det viktiga grundläggande skyddet av minoriteter
att förverkligas inom hela EU. På grundval av artikel 13 i EG-fördraget planeras ett åtgärdspaket
för bekämpning av diskriminering. Paketet innehåller två lagförslag och ett handlingsprogram.
Det är tillfredsställande att man genom detta direktiv försöker skydda alla de grupper som anges
i fördragets artikel 13 mot diskriminering på arbetsmarknaden (människor som tillhör olika raser,
etniska grupper, religiösa samfund eller som har en viss övertygelse eller ett funktionshinder
eller är äldre eller yngre – negativ särbehandling på grund av kön är undantagen, eftersom de
direktiv som grundar sig på artikel 141 i fördraget redan ger skydd mot sådan).
1. Begreppet diskriminering
1.1. Direkt diskriminering
EG-domstolen anser att diskriminering föreligger ”när olika regler tillämpas på jämförbara
situationer eller när samma regel tillämpas på olika situationer” 1. Detta står i överensstämmelse
med rättspraxis hos Europadomstolen för mänskliga rättigheter 2.
1.2. Indirekt diskriminering
Indirekt diskriminering föreligger enligt direktivet om skenbart neutrala föreskrifter, kriterier
eller förfaringssätt leder till negativ särbehandling på arbetsmarknaden av en person eller grupp
av personer.
Samma definition återfinns även i direktivet om tillämpning av principen om likabehandling
oberoende av ras och etniskt ursprung 3, vilket redan har antagits av Europaparlamentet 4.
Definitionen av indirekt diskriminering i artikel 2.2 b i direktivet ansluter till EG-domstolens
relevanta rättspraxis 5.
Ett exempel på indirekt diskriminering av kvinnor är sådana bestämmelser som missgynnar
deltidsanställda, eftersom det framför allt är kvinnor som drabbas av dem 6. Indirekt
diskriminering föreligger även i de fall då en bestämmelse kan tänkas drabba endast utländska
arbetstagare 7. I sådana fall räcker det med att åtgärden i fråga har till följd att betydligt fler
personer av det ena könet missgynnas 8.
1.3. Potentiell diskriminering
Föredraganden anser att begreppet potentiell diskriminering är problematiskt. Å ena sidan måste
man hålla med om att ansatser till diskriminering måste bekämpas redan från första början för att
olika behandling över huvud taget inte skall uppstå. Det är med tanke på detta som trakasserier
tas upp.
Dom i mål 411/96 – Boyle -, REG 1998, s. 6401, p.39; dom i mål 279/93 – Schumacker -, REG1995, s. 225, p.30.
Jfr t.ex. Belgian Linguistics (1986), 1 EHHR 252.10.
3
KOM(1999) 566.
4
Buitenwegs betänkande A5-0136/2000.
5
Mål C-237/94, O´Flynn mot Adjudication Officer; REG 1996, s. I-2617.
6
T.ex. mål C 127/92 - Enderby -, REG 1994 I, s. 5535.
7
REG 1996, s. I-2417/20 följande.
8
Mål 411/96-Boyle-, p.76; se även direktiv 97/80/EG.
1
2
PE 286.211
2/9
DT\402957SV.doc
Extern översättning
Det är tveksamt om det skulle gå att pröva ett fall där en arbetsgivare anklagas för att han skulle
komma att eller skulle vilja diskriminera. För det första vore det väl knappast möjligt att finna
någon jämförelsegrund, för det andra skulle det vara svårt att uppbringa bevis för en eventuell
diskriminering.
2. Exempel på diskriminering
I det följande ges några exempel från verkligheten där diskriminering förekommer på områden
som har med arbetslivet att göra.
2.1. Fort- och vidareutbildning
Diskriminering kan förekomma redan under skolutbildningen och yrkesutbildningen.
När det gäller fort- och vidareutbildning kan diskriminering förekomma genom att tillträdet till
utbildningarna försvåras eller omöjliggörs. Detta kan drabba äldre likaväl som yngre
arbetstagare. Man måste hitta en lösning som tillgodoser både de intressen som arbetsgivarna
har, nämligen att få dra fördel av den kompletterande kompetensen under så lång tid som
möjligt, och arbetstagarnas intressen. De senare måste få en chans att anpassa sig till den senaste
utvecklingen för att kunna fortsätta att vara produktiva.
2.2. Anställning och sysselsättning
Diskriminering förekommer i ett otal former i samband med anställning och yrkesutövning.
En arbetssökande kan till exempel komma i ett ogynnsamt läge genom att hans ansökan inte
beaktas, därför att han kommer från – som man säger – ”fel stadsdel” eller från en socialt
belastad miljö. Han kan också bli diskriminerad om han tillhör en etnisk minoritet eller öppet
bekänner sig till en ”icke önskvärd” religiös gemenskap. Han kan bli diskriminerad om han
öppet visar att han är homosexuell.
Det finns också andra former av indirekt diskriminering. Till exempel kan man med hänvisning
till kostnadsskäl underlåta att handikappanpassa arbetsplatsen eller att i fråga om den mat som
serveras i personalmatsalen ta hänsyn till religiöst betingade särdrag i matvanorna.
Dessutom kan diskriminering förekomma i beskattningshänseende eller i annat ekonomiskt
hänseende, till exempel vid lönesättning eller erbjudna förmåner. Problematiken är välkänd från
situationer som gäller lika behandling av män och kvinnor, där för det mesta kvinnorna
missgynnas.
Det är inte bara arbetsgivaren som kan bete sig på ett diskriminerande sätt utan även
arbetskamraterna inom företaget. Genom ”mobbning” kan klimatet på arbetsplatsen försämras på
ett sätt som gör det omöjligt för den drabbade att utan bekymmer sköta sitt arbete. Det är en
angelägenhet för arbetsgivaren att så långt det rimligtvis är möjligt följa upp och ta itu med
sådana tecken på diskriminering.
Föredraganden anser att det är glädjande att det i direktivet föreskrivs att man skall förebygga att
det uppstår ett klimat av hot, fientlighet och förolämpningar och att skydd därför skall ges även
mot ofredande.
Ett sådant klimat leder till att de mänskliga resurserna inte kan utnyttjas fullt ut, och följden blir
ur företagsekonomisk synvinkel en nedgång i produktiviteten. En förutseende arbetsgivare är
DT\402957SV.doc
3/9
PE 286.211
Extern översättning
intresserad av att kväva diskrimineringstendenser på arbetsplatsen i sin linda. Arbetsglädjen är en
värdefull tillgång.
Problemet är att en arbetsgivare ofta inte vet något om ”mobbningen” bland de anställda,
eftersom denna inte syns utåt. Därmed löper arbetsgivaren större risk vid ett rättsligt förfarande.
Det är därför nödvändigt att formulera en bestämmelse om att den som känner sig diskriminerad
av sina arbetskamrater skall göra sin arbetsgivare uppmärksam på detta, så att ett administrativt
eller rättsligt förfarande kan inledas.
Föredraganden anser vidare att det är bra att det materiella tillämpningsområdet omfattar även
egna företagare samt tillgången till yrkesrådgivning, yrkesutbildning, fortbildning och
omskolning i alla former och på alla nivåer.
Särskilt detta att det materiella tillämpningsområdet omfattar yrkesrelaterad vidarebildning och
omskolning är av stor betydelse på en arbetsmarknad som är i ständig förändring. Avsaknad av
fortbildning kan ofta leda till arbetslöshet.
Likaså kan det hälsas med tillfredsställelse att direktivet materiellt omfattar även sysselsättningsoch arbetsvillkoren inklusive villkoren vid uppsägning och lönesättningen.
I artikel 7 har tagits med en klausul om att den befintliga skyddsnivån inte får sänkas. Denna
artikel säkerställer att medlemsstaterna kan behålla eller införa mer långtgående bestämmelser än
de som anges i direktivet när det gäller att följa likabehandlingsprincipen. De medlemsstater som
har lagar som skyddar minoriteter på en arbetsplats från diskriminering behöver inte oroa sig för
någon social tillbakagång.
3. Åtgärder mot diskriminering
Det finns många möjligheter att ingripa mot diskriminering i hela Europa.
3.1. Direktiv
Ett sätt att ingripa mot diskriminering är att utfärda direktiv:
-
Flera direktiv har antagits i fråga om missgynnande av kvinnor.
-
Ett direktiv mot rasism har redan antagits av rådet.
-
Ett direktiv mot diskriminering i arbetslivet, för vilket jag är föredragande, torde inom kort
antas av rådet.
Ett förfarande mot sexuellt ofredande på arbetsplatsen 1, som redan har godkänts av
kommissionen, håller på att utarbetas.
3.2. Information, upplysning och social dialog: mainstreaming
Information, upplysning och social dialog har stor betydelse när det gäller att på ett tidigt
stadium stävja diskriminering. Inte ens den mest förträffliga uppsättning lagar och förordningar
räcker till för att förändra arbetsgivarnas grundläggande attityder. Det finns en risk för att
1
Europeiska kommissionens förslag, presenterat av kommisionären för sociala frågor Anna Diamantopoulou (ännu
inte offentliggjort).
PE 286.211
4/9
DT\402957SV.doc
Extern översättning
arbetsgivare tonar ner sina attityder väsentligt för att slippa utsätta sig för anklagelser för
diskriminering. Förutom jämlikhet i rättsligt hänseende måste man arbeta med att försöka
åstadkomma jämlikhet i praktiken genom att påverka synen hos alla berörda parter. Fördomar
måste bekämpas, och det behövs en intensiv informations- och upplysningsverksamhet, först och
främst i samarbete med arbetsmarknadens parter. Dessa har den närmaste kontakten med
utvecklingen, och de har ett stort inflytande. Genom att synliggöra tendenser till diskriminering
kan allas medvetenhet skärpas.
Detta måste ske inom ramen för s.k. mainstreaming, alltså ett betonande av likabehandling på
politikens alla områden och nivåer. På så sätt kan man komma till rätta med själva orsakerna till
diskrimineringen genom att de bekämpas på bred front. I det sammanhanget är det inte bara
statliga instanser som skall medverka – alla sociala aktörer bör involveras.
3.3. Positiva åtgärder
Positiva åtgärder är metoder som syftar till att stödja eftersatta grupper. Jämställdhet enbart i
rättsligt hänseende leder inte med nödvändighet till att man når målen för bekämpning av
diskriminering.
Tre olika sätt som tillämpas i vissa medlemsstater är tänkbara i detta sammanhang. För det första
kan de drabbade få hjälp med att hävda sina rättigheter genom att man skapar särskilda ställen dit
de kan vända sig för att få hjälp. För det andra kan de underrepresenterade grupperna gynnas
genom kvotering. En tredje möjlighet är att man ger företräde vid lika meriter. Sådana åtgärder
har, i den mån de inte leder till mekanisk tillämpning utan ger utrymme för undantag i det
enskilda fallet, entydigt godkänts av EG-domstolen 1.
Hänsyn måste dock tas till att befogenheterna att vidta sådan positiv särbehandling enligt
artikel 141.4 i fördraget i huvudsak tillkommer medlemsstaterna. I en del av dem - t.ex. i
Frankrike – anses sådan positiv särbehandling vara grundlagsstridig.
3.4. Stadgan om grundläggande rättigheter
Ytterligare en möjlighet vid bekämpandet av diskriminering i hela Europa är den planerade
stadgan om grundläggande rättigheter.
Det är i det sammanhanget ännu en öppen fråga hur det planerade direktivet om bekämpning av
diskriminering, som bygger på artikel 13 i fördraget, skall utformas i förhållande till stadgan om
de grundläggande rättigheterna. Framför allt måste man tänka igenom hur den planerade artikel
skall utformas, där man förbjuder diskriminering på grund av kön, ras, hudfärg eller etniskt eller
socialt ursprung, språk, religion eller övertygelse, tillhörighet till en nationell minoritet,
förmögenhetsförhållanden, härkomst, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.
Planer finns också på att unionen skall verka för att undanröja ojämlikhet och att främja
likabehandling av män och kvinnor.
1
REG 1995 I, s. 3051.
DT\402957SV.doc
Extern översättning
5/9
PE 286.211
3.5. Andra åtgärder
Andra åtgärder mot diskriminering är socialfonden (Equal), från vilken sådana företag som aktivt
ingriper mot orättvis behandling kan få stöd. Man kan också gripa in med aktionsprogram mot
diskriminering 1.
Vidare kan man tänka sig workshops där parterna på arbetsmarknaden, företags- och
personalorganisationer och företagsledningar möts för att öka sin medvetenhet.
4. Problemområden i direktivet
Det planerade ramdirektivet kräver på vissa punkter en ingående diskussion.
4.1. Problem rörande rättsskyddet
Syftet med direktivet är att alla personer som känner sig förfördelade till följd av att
likabehandlingsprincipen inte har tillämpats skall kunna framföra sina klagomål på rättslig
och/eller administrativ väg. Frågan om hur detta skall gå till i praktiken får dock inte något
uttömmande svar.
4.1.1. Problem med organisationers rätt att föra talan
Enligt artikel 8.2 skall föreningar, organisationer eller andra juridiska personer på den klagande
personens vägnar och med hans eller hennes tillstånd kunna inleda de rättsliga och/eller
administrativa förfaranden som finns för att se till att skyldigheterna enligt direktivet följs.
Det framgår inte vilka föreningar och organisationer som avses, om det menas sådana som
vinnlägger sig om att värna om en eller flera av de grupper som skyddas genom detta direktiv,
eller om man avser vissa sådana som fått rätt att föra sådan talan. Det krävs en precisering i detta
avseende.
Det är dessutom oklart hur begreppet ”andra juridiska personer” skall uppfattas. Kommissionen
har inte uppmärksammat att företag, som är organiserade som t.ex. aktiebolag och därmed är
juridiska personer, och som konkurrerar med det företag mot vilket talan kan väckas, av
konkurrensskäl kan inleda sådana förfaranden i den förfördelades namn. För att förhindra att
denna rätt missbrukas bör begreppet ”juridisk person” konkretiseras.
4.1.2. Problem med bevisbördan
I artikel 9 regleras bevisbördan på så sätt att personer, som anser sig förfördelade på grund av att
likabehandlingsprincipen inte har tillämpats, inför domstol eller annan behörig myndighet måste
lägga fram sådana fakta som ger anledning att misstänka att det kan ha förekommit direkt eller
indirekt diskriminering. Därvid åligger det svaranden att bevisa att det inte föreligger något brott
mot likabehandlingsprincipen.
Denna bestämmelse medför två svårigheter.
Av ordalydelsen framgår inte vad som är ”behöriga myndigheter”. Detta begrepp bör preciseras
och helst bör ett begrepp som är mindre vagt användas. Ett annat problem är att svaranden (en
1
Femte programmet för likabehandling av män och kvinnor samt aktionsprogram mot diskriminering.
PE 286.211
6/9
DT\402957SV.doc
Extern översättning
tidigare arbetsgivare respektive potentiell arbetsgivare) måste bevisa att någon överträdelse av
likabehandlingsprincipen inte har förelegat. Detta kan ha många negativa konsekvenser.
För det första måste en arbetsgivare arkivera alla ansökningshandlingar under lång tid, eftersom
han inte kan veta om någon sökande som inte anställts kan komma att överklaga beslutet i
domstol eller på administrativ väg. För att minska riskerna vid en eventuell process måste alltså
inte bara storföretagen, som dagligen tar emot mängder av ansökningar, utan även medelstora
företag vidta ekonomiska och logistiska åtgärder.
För det andra tvingas företagen lägga upp en dokumentation över varje anställd för att i händelse
av en uppsägning kunna påvisa att uppsägningen hade saklig grund och inte hade ett
diskriminerande syfte. Även detta leder till en avsevärd ekonomisk och logistisk belastning.
Dessutom uppstår i sammanhanget problem med dataskyddet (särskilt i länder med stränga
regler för dataskydd).
Det måste ändå hälsas med tillfredsställelse att det inte är den klagande, som känner sig
diskriminerad, som uttryckligen måste bevisa att han varit föremål för diskriminering. Man vet
av erfarenhet att minoriteter drar sig för att aktivt agera mot dagligen förekommande
diskriminering. Detta så mycket mer som de ofta av egen bitter erfarenhet fruktar att inte bli
trodda inför en domstol med domare som inte själva tillhör någon minoritet. Om det räcker med
att de kan framlägga sådana fakta som ger rimlig anledning att misstänka att diskriminering kan
ha förelegat, leder detta till att faktiskt diskriminerade arbetstagare vågar vända sig till en
domstol eller åtminstone till ett förlikningsorgan. På inte alltför lång sikt kommer detta sannolikt
att leda till att diskrimineringen på arbetsplatserna minskar.
Under alla omständigheter måste man försöka finna en balans mellan arbetstagarnas och
arbetsgivarnas berättigade intressen. Som föredragande föreslår jag att det införs en
preskriptionstid efter vilken den drabbades rätt att väcka talan eller inlämna klagomål är
förverkad. Detta skulle medföra att arbetsgivare bara behöver arkivera ansökningshandlingar
resp. omdömen under en begränsad tid. Arbetstagarna skulle kunna dra fördel av de för dem
gynnsamma reglerna om bevisbördan och på så sätt i framtiden vara bättre skyddade mot
diskriminering på arbetsplatsen.
4.2. Invändningar från personer med funktionshinder
Man frågar sig vad som menas med uttrycket ”rimlig anpassning” i artikel 2.4 vid tillämpningen
av likabehandlingsprincipen på personer med funktionshinder. Framför allt blir arbetsgivarens
skyldighet att göra en ”rimlig anpassning” ofrånkomligen relativ genom tillägget att denna
skyldighet inte får medföra ”orimliga svårigheter”.
Kommissionen påpekar i sin motivering att punkten 3 inte medför några skyldigheter gentemot
dem som inte kan utföra vissa arbetsuppgifter ens med rimlig anpassning. Genom direktivet skall
den skyldighet för arbetsgivaren att anpassa arbetsplatsen till funktionshindrade arbetstagares
behov som redan nu finns enligt ramdirektiv 89/391/EEG kompletteras och underbyggas 1. Det
kommer emellertid inte att krävas mer än vad som är lämpligt och möjligt att genomföra.
Skyldigheterna skall för det andra bara föreligga om de inte medför orimliga svårigheter.
1
Rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 maj 1989 om genomförandet av åtgärder för att främja förbättringar av
arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, EGT L 183, 29.6.1989, s. 1.
DT\402957SV.doc
Extern översättning
7/9
PE 286.211
Handikapporganisationerna fruktar att arbetsgivarna ofta kommer att åberopa sig på ”orimliga
svårigheter” för att slippa ur deras synvinkel ”onödiga kostnader” när det gäller att skapa
handikappanpassade arbetsplatser.
Erfarenheterna från USA visar att ett företags kostnader för handikappanpassning av
arbetsplatsen i genomsnitt inte uppgår till mer än $500 fyra år efter ”Disabilities Act”. Enligt
uppgifter från de funktionshindrades företrädare är dessa kostnader lönsamma. Även
funktionshindrade är nämligen kunder. Handikappanpassade resp. handikappvänliga företag kan
uppvisa ökad omsättning. Potentialen i Europa är stor: uppskattningsvis är 12% av EU:s
befolkning funktionshindrad. Enligt en studie som turistnäringen har gjort förlorar
turistbranschen i Europa c:a 45 miljarder euro om året på grund av att infrastrukturen inte är
handikappanpassad.
Dessa exempel visar att arbetsgivarnas farhågor beträffande de kostnader som uppstår måste
anses vara alltför kortsynta. Man bortser då helt från att integrationen av de funktionshindrade på
arbetsmarknaden medför ekonomiska fördelar.
Begreppet ”orimliga svårigheter” borde definieras närmare. Handikapporganisationerna påtalar
med rätta att man måste utforma direktivet så att det närmare behandlar de funktionshindrades
helt olika problem. Den som är rörelsehindrad har helt andra problem än den som är psykiskt
störd. Ett direktiv bör därför antas som närmare går in på de olika arterna av funktionshinder.
Ett annat problem för sysselsättningen av de funktionshindrade är att företagen ofta hellre betalar
en månatlig straffavgift än anställer en funktionshindrad 1. Bestämmelser som fastställer en
minimistandard för hela Europa vore önskvärda. Sådan positiv särbehandling kommer sedan
primärt att genomföras av medlemsstaterna.
4.3. Problem med pensionärers och äldre personers skydd
Organisationer som är inriktade på att tillvarata äldre människors och pensionärers intressen
fruktar att artikel 5 kommer att få ogynnsamma konsekvenser för dessa befolkningsgrupper.
I artikel 5 utgår man från att olika behandling i och för sig inte behöver innebära en
diskriminering av åldersskäl, nämligen om den är befogad, lämplig eller nödvändig för att ett
visst legitimt mål skall kunna uppnås. I detta sammanhang kritiseras särskilt att det inte skulle
innebära någon diskriminering att fastställa en lägsta ålder som en förutsättning för att få
ålderspension eller invaliditetsersättning
De äldre arbetstagarnas, företagens och de yngre arbetstagarnas intressen bör avvägas på ett
lämpligt sätt. Solidaritetsprincipen måste iakttas konsekvent mellan yngre och äldre arbetstagare.
4.4. Problem med avtalsfriheten
Arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna är rädda för att direktivet undergräver parternas
avtalsfrihet. Man frågar sig vad som händer med redan slutna avtal, vilkas innehåll eventuellt
står i konflikt med direktivet. Vid genomförandet av direktivet måste man ta hänsyn till dessa
farhågor.
1
I Tyskland måste företag som vägrar anställa funktionshindrade betala 200 DM per månad och icke anställd
handikappad (§11 II SchwbG).
PE 286.211
8/9
DT\402957SV.doc
Extern översättning
4.5. Problem med skyddet av religiösa trossamfund
Företrädare för religiösa trossamfund uttrycker farhågor för att det planerade direktivet skulle
kunna ha konsekvenser för samfundens grundlagsenliga ställning i många länder. Särskilt skulle
särbehandlingen enligt artikel 4.2 inte omfatta institutioner och organisationer som ägnar sig åt
sociala tjänster och hälsovård. Alltså skulle personalen vid sjukhus respektive daghem som drivs
av dessa organisationer inte längre kunna anställas utifrån religiösa hänsyn. Detta skulle innebära
diskriminering av dem som drabbas.
Man bör överväga om det finns några möjligheter att ta med även sådana inrättningar i det skydd
som artikel 4.2 erbjuder. Däremot är hotet från vissa trossamfund att hellre än att kompromissa
lägga ner sin verksamhet med sådana sociala tjänster helt och hållet oacceptabelt.
4.6. Diskriminering på grund av sexuell läggning
De homosexuellas organisationer hoppas att genomförandet av direktivet om bekämpning av
diskriminering kommer göra homosexuella partnerskap delaktiga i de förmåner som hittills varit
förbehållna heterosexuella äktenskap. Man måste tänka på att de kulturella skillnaderna mellan
medlemsstaterna är påtagliga när det gäller toleransen i fråga om homosexuella förhållanden.
Den modell som praktiserats i vissa länder 1, nämligen att homosexuella förhållanden på ett eller
annat sätt ges ett rättsligt erkännande, är i vissa andra länder otänkbar av kulturella och religiösa
skäl.
4.7. Direktivets tillämplighet på medborgare från tredje land
Det är tveksamt om direktivet – i synnerhet artikel 3 a – är tillämpligt på medborgare från tredje
land 2, särskilt med tanke på att dessa personers tillgång till arbetsmarknaden bygger på
arbetstillstånd.
Direktivet bör tillämpas på medborgare från tredje land. Eftersom artikel 13 inte avser
diskriminering på grund av medborgarskap berörs inte de nationella bestämmelserna om inresa,
uppehåll och tillträde till arbetsmarknaden för medborgare från tredje land.
Till exempel i Danmark, Holland och nu senast i Frankrike genom införandet av ”PACS” (Pacte civil de
solidarité).
2
Cirka 10 miljoner inom hela EU.
1
DT\402957SV.doc
Extern översättning
9/9
PE 286.211