Stadspolitiska utblickar i Europa

Boverket
Rapport
Juni 2004
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadspolitiska utblickar i Europa
Karin Bradley, John Jørgensen och Erik Gløersen
Nordregio – Nordic Centre for Spatial Development
Boverket juni 2004
Titel: Stadspolitiska utblickar i Europa.
Utgivare: Boverket
Upplaga: 1:1
Antal: 50
Tryck: Justnu Tryck, Växjö, 2004
ISBN: 91-7147-820-5
Sökord: Städer, stadspolitik, stadsförnyelse, stadsbyggnad, hållbar stadsutveckling, Danmark, England, Skottland, Finland, Frankrike, Nederländerna,
Norge, Tyskland, Sverige.
Diarienummer: 20132-3361/2003
Omslag/layout: Kjell Warnquist, ateljé WQ
Publikationen kan beställas från:
Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona
Telefon: 0455-35 30 50
Fax: 0455-819 27
E-post: [email protected]
Webbplats: www.boverket.se
© Boverket 2004
Inledning
3
Förord
Regeringen beslutade den 16 oktober 2003 att ge Boverket i uppdrag
att genomföra en jämförande studie av olika länders arbete kring en
sammanhållen stadspolitik samt utarbeta ett förslag till en strategi
för hållbar stadsutveckling (M2003/3102/Hm). Boverket har arbetat
med en integrerad process för hela uppdraget men väljer att redovisa de båda uppdragsdelarna som två rapporter.
De länder som studerats är Danmark, England, Finland, Frankrike,
Holland, Norge, Tyskland och i viss mån Skottland.
För genomförandet av utlandsstudien har Boverket anlitat Nordregio, som utifrån en uppdragsbeskrivning och i kontinuerlig dialog
med Boverkets projektgrupp genomfört studien. Rapporten är
upprättad av Karin Bradley, John Jørgensen och Erik Gløersen vid
Nordregio i samarbete med Gunnel Jonsson, Lars Husberger och
projektledare Olov Schultz från Boverket.
Ett antal studieresor har ingått i arbetet med denna studie. Vid
studiebesöken i England, Frankrike och Holland deltog Boverkets
personal och ett särskilt tack riktas till de personer, institut och
myndigheter som varit värdar vid dessa studiebesök. De intryck
Boverket fick vid dessa besök var att stadspolitiken skiljer sig i väsentliga avseenden från land till land. Detta beror på olika nationella
traditioner, olika nationella fokus och olika administrativa system.
Ett övergripande fokus i de större länderna är stadsförnyelse av stora
nedslitna och starkt segregerade 60- och 70-talsområden. Ett annat
fokus är stadsförnyelse och nyexploatering av bebyggelsen i tunga
trafikknutpunkter i städernas halvperifera delar. Ett tredje fokus är
en allmän upprustning och utrustning av städerna för att göra dessa
attraktiva inte bara för den egna befolkningen utan också för att höja
attraktiviteten för externa investerare av olika slag. Kvaliteten i stadsbyggandet och uttrycket i arkitekturen skiftade väsentligt. Bristen på
lokalt anpassad arkitektur var slående.
Utlandsstudien redovisar huvudsakligen den administrativa uppbyggnaden kring stadspolitiska frågor och endast i mycket begränsad omfattning den praktiska stadsförnyelsen i utlandet. Boverket
anser emellertid att de nedslag i andra länders stadspolitik som görs
4
Stadspolitiska utblickar i Europa
i denna rapport på ett värdefullt sätt kan ge underlag till överväganden i det svenska arbetet kring stadspolitiska frågor och samtalet om
en svensk nationell strategi för en hållbar stadsutveckling.
Ett flertal personer har bistått med värdefulla synpunkter och
kommentarer på delar av rapporten – Janne Antikainen vid finländska inrikesdepartementet, André Müller vid BBR, Kai Böhme, Sara
Ringö, Moa Tunström, Hallgeir Aalbu, Kaisa Lähteenmäki-Smith,
samtliga vid Nordregio. Liselott Happ-Tillberg, Nordregio, har
översatt delar av rapporten från danska och norska till svenska.
Karlskrona, juni 2004
Ines Uusmann
generaldirektör
Inledning
5
Innehåll
Inledning
..........................................................................................................................................................................................................................................................
Bakgrund
Syfte, metod och begreppet stadspolitik
Disposition
..............................................................................................................................................................................................................................................
..............................................................................................................
.......................................................................................................................................................................................................................................
Urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige
Urbanisering i Sverige
Lokala arbetsmarknadsregioner och regionfamiljer
Stadsbyggnadstrender under 1900-talet
...........................................................................................................
11
12
16
.............................................................................................................................................................................................
23
...............................................................
Bakgrund
Stadspolitikens organisation och medel
Stadspolitikens motiv, inriktning och geografiska omfattning
Avslutande kommentar
..............................................................................................................................................................................
23
24
29
35
..................................................................................................................................................................................................
37
........................................................................................................................................................................................................................................
.............................................................................................................
Stadspolitik i England
Bakgrund
Stadspolitikens organisation och medel
Stadspolitikens motiv och inriktning
Stadspolitik i praktiken
Avslutande kommentar
Building Better Cities – Stadspolitiskt program i Skottland
......................
..................................
37
38
40
46
54
55
.....................................................................................................................................................................................................
57
.........................................................................................................................................................................................................................................
............................................................................................................
............................................................................................................................
...................................................................................................................................................................................
..............................................................................................................................................................................
Stadspolitik i Finland
7
8
9
11
.......................
......................................................................................................................................................................................
Stadspolitik i Danmark
7
Bakgrund
Stadspolitikens organisation och medel
Stadspolitikens motiv och inriktning
Stadspolitikens geografiska omfattning
Stadspolitik i praktiken
Avslutande kommentar
...............................................................................................................................................................................
57
61
65
71
74
76
..............................................................................................................................................................................................
77
........................................................................................................................................................................................................................................
.............................................................................................................
............................................................................................................................
..............................................................................................................
....................................................................................................................................................................................
Stadspolitik i Frankrike
Bakgrund
Stadspolitikens organisation och medel
Stadspolitikens motiv och inriktning
Stadspolitikens geografiska omfattning
Stadspolitik i praktiken
Avslutande kommentar
.........................................................................................................................................................................................................................................
.............................................................................................................
............................................................................................................................
.............................................................................................................
...................................................................................................................................................................................
..............................................................................................................................................................................
Stadspolitik i Nederländerna
......................................................................................................................................................................
Bakgrund
Stadspolitikens organisation och medel
Stadspolitikens motiv och inriktning
Stadspolitikens geografiska omfattning
Stadspolitik i praktiken
Avslutande kommentar
91
91
92
96
99
99
103
.........................................................................................................................................................................................................................................
............................................................................................................
............................................................................................................................
.............................................................................................................
...................................................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................................
77
79
84
85
89
89
6
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadspolitik i Norge
.....................................................................................................................................................................................................
Bakgrund
Stadspolitikens organisation och medel
Stadspolitikens motiv och inriktning
Stadspolitikens geografiska omfattning
Stadspolitik i praktiken
Avslutande kommentar
105
...........................................................................................................................................................................
105
108
111
112
113
115
...........................................................................................................................................................................................
117
....................................................................................................................................................................................................................................
........................................................................................................
..........................................................................................................................
..........................................................................................................
................................................................................................................................................................................
Stadspolitik i Tyskland
Bakgrund
Stadspolitikens organisation och medel
Stadspolitikens motiv och inriktning
Stadspolitikens geografiska omfattning
Stadspolitik i praktiken
Kommentar
.....................................................................................................................................................................................................................................
........................................................................................................
........................................................................................................................
.........................................................................................................
...............................................................................................................................................................................
...........................................................................................................................................................................................................................
117
120
123
130
130
130
Jämförelser av och diskussion kring de olika ländernas stadspolitik 131
..
Introduktion och översikt över de olika ländernas stadspolitik
Mål och tematisk inriktning
Instrument, medel och geografisk omfattning
Organisation: vertikal och horisontell samordning
Socialt, ekonomiskt, ekologiskt och kulturellt hållbar stadspolitik
...
131
134
137
137
138
........................................................................................................................................................................................................................................
141
................
...........................................................................................................................................................
..............................................................................
................................................................
Referenser
Sverige
Danmark
England
Finland
Frankrike
Nederländerna
Norge
Tyskland
.............................................................................................................................................................................................................................................
......................................................................................................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................................................................................................
..............................................................................................................................................................................................................................................
......................................................................................................................................................................................................................................
..............................................................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................................................................................................
.......................................................................................................................................................................................................................................
141
142
143
144
145
146
146
147
Inledning
7
Inledning
Bakgrund
Villkoren för de europeiska städerna har förändrats de senaste åren.
Den ekonomiska globaliseringen och övergång till mer service- och
kunskapsorienterad ekonomi har i regel medfört en stadstillväxt. De
traditionella tillverkningsorternas såväl som landsbygdsområdenas
produkter har utsatts för hårdare internationell konkurrens. Detta
har bidragit till att de större städerna med mer varierat näringslivs-,
utbildnings- och kulturutbud tenderar att växa. Det senaste decenniets teknikutveckling och internationalisering har medfört att företag och till viss del människor har blivit mer rörliga. Det brukar sägas
att detta lett till att städer och orter i större utsträckning konkurrerar
med varandra om invånare, investeringar och besökare.
Samtidigt har hållbar utveckling kommit högt upp på de europeiska ländernas politiska agendor. Med Brundtlandrapporten, Agenda
21 och Habitatagendan har hållbar stadsutveckling blivit ett centralt
tema där en stor utmaning är att minska städernas negativa miljöpåverkan i ett lokalt såväl som globalt perspektiv. Det gäller energi- och
vattenanvändning, utsläpp från transporter och markanvändning.
Hållbar utveckling handlar dock inte bara om ekologiska frågor utan
om sambanden mellan ekologiska och ekonomiska, sociala och
kulturella aspekter på utveckling. Klyftorna mellan olika sociala,
ekonomiska och kulturella grupper i de europeiska städerna är med
andra ord ett tema som relaterar till hållbar stadsutveckling. I flera
städer är boendesegregationen utbredd och vissa bostadsområden
karaktäriseras av sociala problem, arbetslöshet, kriminalitet och
fysiskt nedgångna miljöer.
Städerna tenderar att växa i ytterkanterna med ny bostadsbebyggelse, handels- och företagsetableringar. Städernas utglesning i
randzonen innebär i regel att ny mark tas i anspråk, att underlaget
för kollektivtrafik ofta försämras och i vissa fall att stadskärnornas
handel- och serviceutbud utarmas. Detta betraktas ofta som problematiskt ur social såväl som ekologisk synvinkel. Övergången till ett
mer post-industriellt samhälle har dock inneburit att nya markområden blivit tillgängliga för stadsexpansion, dvs. före detta industri- eller hamnområden. Tidigare års funktionsseparering i städerna
uppfattas också som otidsenlig och det finns med andra ord en
strävan att återigen integrera områden för bostäder, arbetsplatser,
service och rekreation i syfte att skapa goda livsmiljöer.
Hanteringen av städernas utveckling och förvaltning är inte enbart
en angelägenhet för offentliga myndigheter. Privata aktörer har i
större utsträckning kommit in på arenan och under senare år har det
blivit vanligt att stadsutveckling och planering bedrivs i partnerskap
med offentliga, privata och frivilliga aktörer. Detta innebär att nya
frågeställningar uppstår om hur stadens service, byggande och
infrastruktur ska finansieras och drivas, vems intressen som tas
tillvara i stadsutvecklingen och förvaltningen etc.
8
Stadspolitiska utblickar i Europa
Förändringarna i städerna har följaktligen strukturella, ekonomiska,
miljömässiga, sociala, fysiska och organisatoriska dimensioner. För
att hantera utvecklingen i städerna bedriver flera europeiska länder
en uttalad nationell stadspolitik i komplement till stadsplaneringen.
Med detta betonas att politiken som riktas mot städerna behöver
samordnas och att städernas utveckling inte bara är en angelägenhet
för de enskilda städerna utan för hela nationen.
Syfte, metod och begreppet stadspolitik
Den svenska regeringen har beslutat att en strategi för hållbar stadsutveckling ska tas fram. Som underlag för detta är det av intresse att
studera hur man i andra länder arbetat med stadspolitik och hållbar
stadsutveckling. Syftet med denna rapport är att ge en kunskapsöversikt över ett antal europeiska länders stadspolitik samt jämföra
och diskutera de olika angreppssätten.
Ett urval av länder har gjorts utifrån en bedömning av hur utpräglad stadspolitiken tycks vara och i vilken mån landets förhållanden
kan relateras till den svenska kontexten. De länder som har valts ut
att ingå i studien är Danmark, England, Finland, Frankrike, Nederländerna, Norge, Tyskland och i viss mån Skottland.
Stadspolitik definieras på skilda sätt i olika länder. Stadspolitik kan
innefatta frågor om städernas transporter, ekonomiska konkurrenskraft, bostadsförhållanden, utemiljö, ekologi, relationer till landsbygden eller till andra städer, segregation och sociala problem, arkitektur, regionalpolitik etc. Man kan dock skilja på explicit och implicit
stadspolitik. Med explicit stadspolitik menas politik som är direkt
riktad mot städerna och deras utveckling i form av nationella program, ekonomiska medel och lagstiftning. Med implicit stadspolitik
avses politik som har indirekt betydelse för städerna och stadsutvecklingen, t.ex. transportpolitik, miljöpolitik och bostadspolitik.
I denna rapport har vi utgått från respektive lands ”officiella”
definition av stadspolitik samt de utmaningar och drivkrafter som
tecknats av de offentliga nationella stadspolitiska aktörerna. Detta
kan innefatta såväl explicit som implicit stadspolitik. Det är dock
sannolikt att den ”officiella” tolkningen av stadspolitik inte alltid
sammanfaller med de uppfattningar som andra samhällsaktörer
runtom i landet har om stadspolitik och vilka de väsentliga stadspolitiska frågorna är. För att illustrera vad den officiella stadspolitiken kan ha för tolkning och praktisk betydelse i en enskild stad
har vi tagit med exempel från ett antal städer. Vi har också valt att
särskilt beskriva hur man från nationellt håll hanterar utbredningen
av handelsverksamheter i städernas ytterkanter, även om detta inte
alltid innefattas i den explicita stadspolitiken.
I beskrivningarna av de utvalda ländernas stadspolitik har följande
frågeställningar varit vägledande:
Inledning
9
• Vilka drivkrafter och mål ligger bakom stadspolitiken?
• Hur är stadspolitiken organiserad? Vilka är de huvudsakliga aktörerna?
• Med hjälp av vilka instrument drivs stadspolitiken? (finansiering,
riktlinjer, program etc.)
• Vilka är de huvudsakliga stadspolitiska sakfrågorna?
• Vilka geografiska områden omfattas av stadspolitiken?
• Hur omsätts stadspolitiken i praktiken?
• Kan stadspolitiken karaktäriseras som sammanhållen? Över administrativa nivåer? Över sektorsgränser? Hur behandlas sociala,
ekonomiska, ekologiska och kulturella aspekter av hållbar utveckling?
En viktig del av arbetsmetoden har varit studieresor till Nederländerna, Frankrike och England där fältbesök och möten arrangerats
med stadspolitikkunniga inom forskning och förvaltning. Redogörelserna av stadspolitiken i dessa länder bygger således inte bara på
dokumentstudier utan också på erfarenheter inhämtade på resorna.
I övrigt har metoden varit sammanställning och analys av policydokument, artiklar, litteratur, PM, utvärderingsrapporter etc. samt
avstämning med stadspolitikkunniga i de länder som inte besökts.
För att kunna relatera de olika ländernas stadspolitik till svenska
förhållanden innehåller också rapporten en översiktlig beskrivning
av urbaniseringsförloppet, den urbana befolkningsstrukturen samt
stadsbyggnadstrender i Sverige. Dock beskrivs inte den svenska
stadspolitiken. Kapitlet om Sverige ska således inte liknas vid de
övriga landskapitlen.
Disposition
Denna inledning följs av ett kapitel om urban befolkningsstruktur
och stadsbyggnadstrender i Sverige under 1990-talet. Nästföljande
kapitel ägnas åt beskrivningar av stadspolitiken i Danmark, Finland,
England, Skottland, Frankrike, Nederländerna, Norge och Tyskland.
Varje landskapitel är strukturerat på liknande sätt med redogörelser
för bakgrund, stadspolitikens organisation och medel, motiv och inriktning, geografiska omfattning, stadspolitik i praktiken samt en avslutande kommentar. I kapitlet ”Jämförelser av och diskussion kring
de olika ländernas stadspolitik” jämförs och diskuteras erfarenheterna från de olika länderna.
10
Stadspolitiska utblickar i Europa
Urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige
11
Urban befolkningsstruktur och
stadsbyggnadstrender i Sverige
Urbanisering i Sverige
Sverige urbaniserades sent och processen gick i europeiska mått
mätt snabbt. Av de nordiska länderna är det bara Finland som har
haft en senare och snabbare urbaniseringsprocess. Först på 1940talet var stadsbefolkningen större än landsbygdsbefolkningen, vilket
innebär att stadskultur är ett förhållandevis nytt fenomen. Den
ökade industrialiseringen medförde att städerna växte, framförallt
hamnstäderna längs kusten. Sedan kom flyttströmmarna att gå huvudsakligen från landets norra delar till Stockholm, Göteborg och
Malmö.1 Under 1970-talet avstannade städernas tillväxt till förmån
för tillväxt i områdena kring städerna. Med hjälp av förbättrad kollektivtrafik och utökad privatbilism blev det möjligt för folk att ta del
av städernas utbud, arbeten och service, men att bo i förorter eller
områden kring städerna. Arbetspendlingen över kommungränser i
Sverige har ökad drastiskt från 0,5 miljoner pendlare 1983 till 1,2 miljoner 1998, något som dock delvis kan förklaras av den större andelen förvärvsarbetande kvinnor.2 År 2000 bodde hela 84 procent av
befolkningen i tätorter.
Tabell 1. Befolkningen i tätorter i Sverige.3
Tätortskategori
Andel av totala befolkningen
Över 1 miljon
Över 150 000
Över 50 000
Över 10 000
Över 2 000
13 %
21 %
35 %
57 %
73 %
1
Mellan 1950 och 1970 ökade storstadsregionernas befolkning (Stockholm,
Göteborg, Malmö) med 40 procent. Nilsson, 1998.
2
Nilsson, 1998.
3
Statistiska Centralbyråns hemsida: www.scb.se
12
Stadspolitiska utblickar i Europa
Lokala arbetsmarknadsregioner och regionfamiljer
Att ange befolkningsmängd är bara ett av flera sätt att beskriva och
definiera städer. Urbana områden kan också definieras utifrån morfologi (områdenas fysiska utsträckning), administrativa gränser eller
det urbana områdets funktionella utsträckning. Administrativt sett
är Sverige indelat i 290 kommuner och 21 län.4 Idag sammanfaller
dessa administrativa gränser sällan med de urbana områdenas funktionella gränser. Av denna anledning har NUTEK delat in landet i 81
s.k. lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner) som består av
grupper av kommuner utifrån graden av arbetspendling.5 Dessa LAregioner kan betecknas som funktionella regioner, dvs. regioner
inom vilka människor bor och arbetar. De lokala arbetsmarknadsregionerna har med åren blivit större och färre; jämfört med år 1970
har antalet mer än halverats.6
Landets urbana regioner har olika förutsättningar, produktionsförhållanden och tillgänglighet och för att på ett relevant sätt kunna
jämföra utvecklingen, sprida goda exempel samt driva en medveten
politik för dessa områden är det nödvändigt att särskilja dem.
NUTEK har gjort en indelning av landets 81 lokala arbetsmarknadsregioner i s.k. regionfamiljer utifrån befolkning, tillgänglighet och
produktionsförhållandena (se bild 1). Dessa benämns:
–
–
–
–
–
–
Storstadsregioner (Stockholm, Göteborg och Malmö)
Universitets- och högskoleregioner
Regionala centra (dessa har i flera fall också regionala högskolor)
Sekundära centra
Småregioner som domineras av privat sysselsättning
Småregioner som domineras av offentlig sysselsättning.
Storstadsregionerna domineras av servicenäringar, i synnerhet
Stockholm, likaså Uppsala, Linköping och Umeå som alla är
universitetsstäder med en stor offentlig sektor och en relativt liten
men dynamisk industrisektor. Denna typ av städer har inte drabbats
lika hårt av de ekonomiska strukturförändringar som pågått sedan
1970-talet som exempelvis i industristäder som Norrköping, Borås,
Gävle, Eskilstuna, Sundsvall, Skellefteå och Örnsköldsvik.7 På samma sätt antas de 30-tal arbetsmarknadsregioner som domineras av
4
Sveriges administrativa struktur håller dock på att förändras och förutom länen
finns två s.k. regionala självstyrelseorgan (Västra Götalandsregionen och Region Skåne) samt åtta kommunala samverkansorgan (vid början av år 2004).
5
Statistiska Centralbyrån har gjort en indelning av landet i 100 LA-regioner baserat på pendlingsstatisk för 1998. NUTEKs indelning är av mer normativ karaktär och används bl.a. att för att definiera regionalpolitiska stödområden.
För information om hur regionerna definierats se OECD (2002) och
www.scb.se om Lokala arbetsmarknader.
6
LU 2003/04, bilaga 3.
7
Nilsson, 1998.
Urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige
13
en eller ett fåtal arbetsplatser, där de anställda har en lägre utbildningsnivå, att vara sårbara i den närmaste framtiden (däribland i
synnerhet Kiruna, Karlshamn, Fagersta och Ljungby).
I detta sammanhang kan nämnas att storstädernas förutspådda
tillväxt delvis kan förklaras av den snabbare framtida befolkningsökningen i landet som helhet. Befolkningsökningen antas delvis
bero på ökade födelsetal men framförallt på ökad inflyttning från
utlandet. År 2001 var drygt 14 procent av landets befolkning födda
utomlands.8 Merparten var bosatta i Storstadsregionerna (20 procent
utlandsfödda) och en betydligt mindre andel i regionfamiljerna
Regionala och Sekundära centra samt Småregionerna. Dessa regionala skillnader antas öka ytterligare i framtiden.9
Bild 1. Lokala arbetsmarknadsregioner och regionfamiljer. (NUTEK, 2003).
1 Stockholm
2 Uppsala
3 Nyköping
4 Katrineholm
5 Eskilstuna
6 Linköping
7 Norrköping
8 Värnamo
9 Jönköping
10 Nässjö
11 Tranås
12 Älmhult
13 Ljungby
14 Växjö
15 Vimmerby
16 Kalmar
17 Oskarshamn
18 Västervik
19 Gotland
20 Karlshamn
21 Karlskrona
22 Simrishamn
23 Helsingborg
24 Kristianstad
25 Malmö
26 Halmstad
27 Varberg
28 Göteborg
29 Trollhättan
30 Strömstad
31 Bengtsfors
32 Borås
33 Lidköping
34 Skövde
35 Torsby
36 Karlstad
37 Årjäng
38 Filipstad
39 Hagfors
40 Arvika
41 Säffle
42 Örebro
43 Karlskoga
44 Västerås
45 Fagersta
46 Köping
47 Vansbro
48 Malung
49 Mora
50 Falun
51 Avesta
52 Ludvika
53 Gävle
54 Ljusdal
55 Söderhamn
56 Bollnäs
57 Hudiksvall
58 Sundsvall
59 Kramfors
60 Örnsköldsvik
61 Strömsund
62 Åre
63 Härjedalen
64 Östersund
65 Storuman
66 Sorsele
8
9
67 Vilhelmina
68 Umeå
69 Lycksele
70 Skellefteå
71 Arvidsjaur
72 Arjeplog
73 Jokkmokk
74 Överkalix
75 Kalix
76 Övertorneå
77 Pajala
78 Gällivare
79 Luleå
80 Haparanda
81 Kiruna
LU 2003/04, bilaga 3.
År 2020 beräknas andelen utlandsfödda i Stockholms och Malmös LA-regioner
att vara 22 procent. LU 2003/04, bilaga 3.
Stadspolitiska utblickar i Europa
Prognoser visar att framförallt Storstadsregionerna kommer att växa
med avseende på Prognoser visar att framförallt Storstadsregionerna
kommer att växa med avseende på såväl befolkning som sysselsättning och ekonomi. Stockholmsregionens tillväxt beräknas dock att
bli något svagare än Göteborgs och Malmös, vilket antas bero på en
avtagande efterfrågan på arbetskraft och problem på bostadsmarknaden. En ansenlig befolkningstillväxt beräknas också i Universitetsoch högskoleregionerna. Befolkningen i Småregionerna förväntas
minska ytterligare, framförallt i Pajala, Överkalix, Strömsund, Mora
och Övertorneå som domineras av offentlig sysselsättning och Hagfors, Bengtsfors, Filipstad, Jokkmokk och Ludvika som domineras av
privat sysselsättning. Som helhet uppskattas befolkningen i Sekundära centra att vara någorlunda stabil fram till år 2020 (se tabell 2),
men även bland dessa beräknas flera att minska i befolkning.10
Likaså förutspås befolkningen i Regionala centra Falun och Sundsvall att minska.
Tabell 2. Befolkningsutveckling i regionfamiljer 1994-2020.
Källa: Långtidsutredningen 2003/04, bilaga 3.
14
10
De Sekunda centra som beräknas minska i befolkning är Avesta, Tranås,
Karlskoga, Skellefteå, Nässjö, Oskarshamn, Älmhult, Karlshamn och Köping.
Urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige
15
Storstadskoncentrationen förväntas således att fortsätta och om
man dessutom ser att LA-regionernas gränser expanderar kommer
storstadsregionernas befolkning att öka ytterligare. Regionförstoring
anses bidra till ekonomisk tillväxt, delvis på grund av att arbetskraften är mer rörlig och lättare kan nå nya tillväxtbranscher jämfört
med i mindre regioner. Utvecklingen uppmuntras därför av såväl
marknadskrafter som av den offentliga politiken på stats- och
regionnivå.11 Regionförstoringen förutspås således att fortsätta och
år 2040 beräknas Sverige att bestå av ca 40 arbetsmarknadsregioner
koncentrerade kring tre storstadsregioner.12 Detta innebär med andra ord att Sveriges urbanisering långt ifrån avstannat; förbättrade
kommunikationer och ökad pendling innebär att fler människor
innefattas av stadsregionernas radier och kan arbeta och nyttja städers faciliteter utan att nödvändigtvis vara bosatta där.
Källa: Långtidsutredningen 2003/04, bilaga 3.
Figur 1. Befolkningsutveckling i regionfamiljer 1950-2020.
11
12
LU 2003/04, bilaga 3.
Nygren & Persson, 2001.
16
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadsbyggnadstrender under 1900-talet
Ovan har de svenska städerna beskrivits utifrån befolkningsmängd,
funktionell utsträckning och ekonomisk inriktning. När det gäller
städernas utveckling är det också intressant att beskriva deras fysiska
skepnad. Olika tider har präglats av olika stadsplaneideal. Hur man
har byggt städerna speglar samhällsförändringar som urbanisering,
industrialisering, nya transportmedel men också varierande arbetsoch familjeförhållanden, estetiska och politiska ideal. Nedan beskrivs översiktligt stadsbyggnadstrender som präglat de svenska
städerna under 1990-talet.
Från rutnätsstad till sitteansk planering och trädgårdsstäder
Den svenska 1800-talsstaden karaktäriseras i huvudsak av rutnätsplaner där bostäder, industrier, handel och andra verksamheter
samsades i täta stadskvarter. Vid sekelskiftet växte en nationalromantisk strömning fram med intresse för ett äldre stadsbyggnadsmönstret, delvis i reaktion mot rutnätsstaden och ”ingenjörernas
linjalestetik”. Dessa stadsplaneidéer var inspirerade av österrikaren
Camillo Sitte och präglas av krökta gator, varierade stadsrum med
öppna och slutna vyer samt hänsyn till den specifika platsens topografi och växtlighet. Detta passade bra för de kuperade områden
som inte hade kunnat bebyggas med rutnätsplaner och som nu blev
föremål för stadsexpansion.13
Vid sekelskiftet växte stadsbefolkningen och trångboddheten och
de sociala klyftorna var påtagliga. Detta ledde till att staten initierade
s.k. egnahemslån som gjorde det möjligt för de mindre bemedlade
att skaffa sig en egen bostad. Familjen sågs som en självklar bas i den
livsstil som uppmuntrades, präglad av ”arbetsamhet, nykterhet och
bofasthet”.14 Under 1920-talet byggdes småhus och villor i städernas
ytterkanter, ofta med den engelska trädgårdsstaden som förebild.
Resultaten i Sverige blev visserligen inte några trädgårdsstäder i
förgrundsfiguren Ebenezer Howards bemärkelse, men införandet av
tomträtten kom att utgöra ett viktigt fundament i linje med Howards
socialreformistiska idéer. Tomträtt innebar att staden ägde marken
och tillsammans med de statliga lånen innebar detta system att
staden fick unika möjligheter att styra stads- och bebyggelseutvecklingen.15 Som helhet kom egnahemsrörelsen att bli en viktig
grund för det svenska folkhemsbygget.
13
Eriksson, 1998.
ibid.
15
ibid.
14
Källa: Arkitekturmuseet, 1980.
Urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige
Bild 2. En affisch som spreds av Stockholm stad under 1940-talet.
17
18
Stadspolitiska utblickar i Europa
Funktionalism och grannskapsplanering
Sekelskiftesstadens täta kvarter innebar dålig luft, buller, trångboddhet och brist på hygien och solljus, framförallt för de mindre bemedlade. Bland annat som en reaktion mot detta uppkom 1930-talets
funktionalistiska planeringsideal med en vilja att skapa ljusa och
praktiska bostäder för förbättrad folkhälsa och bättre levnadsförhållanden, inte minst för kvinnor och barn. I de öppna funktionalistiska
stadsplanerna byggde man hellre högt och glest än lågt och tätt samt
skilde på områden för industrier, bostäder och service. De funktionalistiska idéerna stöddes också av arbetarregeringen och under
1930-talet skapades en politiskt starkt förankrad helhet där arkitekter, ekonomer, ingenjörer och samhällsvetare gjorde gemensam sak i
att förbättra landets bostads- och levnadssituation.16
Den kraftiga urbaniseringen under 1930-60-talen kom således att
gå hand i hand med uppbyggnaden av den svenska välfärdsstaten,
vilket innebar att stadstillväxten möttes av en omfattande planering,
nybyggnad av hyresbostäder, ombyggnation av stadscentra och
utbyggnad av varuhus och offentlig service. Till detta hör också
1950-talets omfattande kommunsammanslagningar vilket gav behov
för nya centrumanläggningar, kommunalhus, sporthallar, bibliotek
och samlingslokaler.17 Införandet av det kommunala planmonopolet
(1948) innebar också att kommunernas ställning i den fysiska planeringen stärktes, en planering som i regel leddes av arkitekter. I den
statliga bostadspolitiken uppmuntrades allmännyttiga bostadsföretag och ett centralt mål under denna tid var att åstadkomma en hög
och jämn bostadsstandard för alla. Detta kan jämföras med andra
länder där man i stället satsade på ”social housing” eller ”low-cost
housing” – billiga bostäder specifikt för mindre bemedlade stadsbor
– vilket ofta medfört segregationsproblem.18
Efterkrigstidens storstadsutbyggnad skedde ofta i form av s.k.
grannskapsplanering där mindre enheter utanför stadskärnorna
byggdes upp. Tanken var att skapa självförsörjande enheter med
bostäder, service och arbetsplatser. Planeringen präglades av sociologiska idéer där man bl.a. ansåg att mindre enheter var gynnsamma
för ökad demokrati och gemenskap, vilket var viktigt för att motverka totalitära strömningar. Grannskapsenheterna kallas i vissa
sammanhang för ABC-städer (Arbete, Boende och Service), däribland det välkända exemplet Vällingby norr om Stockholm. Centralt
för planeringen av Vällingby och andra satellitstäder i Stockholm var
den parallella utbyggnaden av stadens tunnelbana.
16
Svedberg, 1980.
Rudberg, 1998.
18
ibid.
17
Urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige
19
En annan viktig faktor i efterkrigstidens planering var bilismen. En
ökad privatbilism i städerna innebar buller, luftföroreningar, risk för
olyckor och minskad framkomlighet. Detta ledde till att stadsplanerarna i stor utsträckning separerade biltrafiken från gångtrafikanterna. De nya grannskapsenheterna planerades således med
säckgator, särskilda gång- och cykelvägar och bilfria områden för
skolor och lekplatser. Trafiksepareringen befästes senare i den statliga normsamligen ”SCAFT – Riktlinjer för stadsplanering med hänsyn till trafiksäkerhet”.19
Storskalig bebyggelse och Miljonprogrammet
Under 1950-talet och framförallt 1960-talet blev de nyplanerade bostadsområdena mer storskaliga och präglade av tidens industriella
serieproduktion men också av tidens estetiska ideal.20 Byggelementen var i flera fall prefabricerade och begreppet ”produktionsanpassad projektering” kom att användas. Ingenjörskonst och ett tekniskt-rationellt arbetssätt fick mer utrymme och arkitekternas roll i
stadsbyggandet minskade. Nya krav på effektivitet och förhöjd standard resulterade i att mer än 40 procent av det svenska bostadsbeståndet som var byggt före år 1900 revs under årtiondet 19601970.21 De ansenliga flyttströmmarna från glesbygden till industristäderna medförde bostadsbrist i städerna. Detta utgör bakgrunden
till det s.k. Miljonprogrammet då en miljon bostäder byggdes mellan
åren 1965 och 1974. I programmet ingick inte bara de välkända
förortsexemplen som Gårdsten i Göteborg, Rosengård i Malmö eller
Tensta i Stockholm utan också villor, radhus och mindre lamellhus.
Varsam stadsförnyelse
Under 1970-talet minskade den ekonomiska tillväxten och likaså
stadsbyggandet. De storskaliga förortsområdena och den rationalistiska planeringen kritiserades av somliga för att innebära social
exkludering samt politisk och kulturell passivitet.22 Insatser riktades
mot att i fysisk, arkitektonisk och social bemärkelse förbättra situationen i problemtyngda förortsområden. Likaså kritiserades de omfattande ombyggnationerna av stadscentra och begreppen ”varsam
ombyggnad” eller ”varsam stadsförnyelse” blev välanvända under
1970- och 80-talen.23 Mot slutet av 1980-talet infördes Plan- och
bygglagen som medförde att kommunerna fick en ökad självständighet när det gäller planeringsfrågor och att den statliga styrningen
minskade.
19
SCAFT gavs ut Statens planverk i samverkan med Statens vägverk år 1968.
Söderqvist, 1999.
21
Bengs & Ringö, 2004.
22
Caldenby, 1998.
23
ibid.
20
20
Stadspolitiska utblickar i Europa
Den tidigare funktionssepareringen upplevdes också som otidsenlig
och kritiserades för att ha givit upphov till sovstäder utan dynamik.
Under 1980-talet genomfördes flera stadsförnyelseprojekt däribland
Norra Älvstranden i Göteborg där man ville återskapa stadsmiljöer
med en blandning av funktioner och högre exploateringsgrad. Nya
stadsdelsområden byggdes även under denna tid och då gärna med
1800-talets kvartersstad som förebild med bostäder, arbetsplatser
och butiker blandat, dock planerades dessa områden sällan som integrerade delar av den övriga stadsbebyggelsen. Exempel i Stockholm är bl.a. Skarpnäck, Södra stationsområdet och S:t Eriks sjukhusområde som alla är något avskilda från det omkringliggande
gatunätet.24
Den uthålliga staden, blandstaden och ”new urbanism”
Det senaste årtiondets problemställningar har framförallt rört den
sociala och geografiska segregationen, städernas tillväxt och utglesning i randzonen, externhandelsetableringar, den ökade privatbilismen samt hur städerna och samhället som helhet ska kunna ställa
om till en hållbar utveckling och samtidigt hävda sig i den internationella konkurrensen. Sedan mitten av 1990-talet har regeringen,
Boverket och andra myndigheter drivit frågan om hållbar samhällsutveckling. Här kan bl.a. Boverkets visionsarbete Sverige 2009 – förslag till vision (1994) nämnas där bebyggelseutvecklingen tecknas i
form av ett pärlbandsnätverk med ett 20-tal tätbefolkade regionala
centra som knyts samman av snabba kollektiva transportmedel. På
så vis kan landets glesa bebyggelsestruktur kombineras med tät
stadsbebyggelse.
På regional nivå, i exempelvis Stockholmsregionen, förespråkas
också en flerkärnig utveckling där stadstillväxten koncentreras kring
ett antal urbana noder med kompletterande näringslivs-, serviceoch utbildningsinriktningar.25
I den aktuella stadsbyggnadsdebatten framförs ”den måttfulla
staden”, ”new urbanism” eller ”blandstaden” som nya stadsbyggnadsvisioner.26 Dessa visioner går många gånger hand i hand
med visionen om ”den hållbara staden”.27 Gemensamma drag är en
stadsutveckling där man vill främja funktionsblandning för att å ena
sidan få ökat liv i städerna – dag såväl som natt – och därtill ökad
säkerhet och å andra sidan för att minska transportbehovet och
förbättra möjligheterna för de boende att nå stadens nödvändiga
funktioner inom gång- eller cykelavstånd. Visionerna kan ses som en
reaktion mot utglesningen av staden i randzonen och efterkrigstidens separering av funktioner, trafikanter och innerstad-förort.
24
ibid.
Regionplane- och trafikkontoret, 2001.
26
Bellander, 2003.
27
Bradley & Tunström, 2004.
25
21
Foto: Karin Bradley
Urban befolkningsstruktur och stadsbyggnadstrender i Sverige
Bild 3. Järla Sjö utanför Stockholm har planerats med den traditionella småstaden som förebild.
Funktionssepareringen upplevs som otidsenlig i det alltmer postindustriella samhället där arbetsplatserna inte längre är bullriga och
förorenande industrier. Ofta lyfts den täta kvartersstaden fram som
ideal då denna stadsform anses vara mer resurssnål, ge bättre underlag för kollektivtrafik och ett mer livfullt stadsliv. I andra sammanhang betraktas den överblickbara småstaden som ett ideal. I USA
används begreppet ”new urbanism” för senare års initiativ som
syftar till att återskapa traditionella europeiska stadsdelar med
offentliga rum, torg, trottoarer och ett levande handels- och folkliv. I
ett manifest – ”Charter of the New Urbanism” – från 1996 förespråkas stadsdelar med ca 500 meters radie där säckgator tas bort och
gatunätet öppnas upp för genomströmning.28 Områden som planerats enligt ”new urbanism”-konceptet är exempelvis Seaside i Florida som av vissa kritiseras för att vara en stadsenklav primärt anpassad till den vita amerikanska medelklassens livsstil och ideal.29
Begreppet ”new urbanism” har även kommit att användas i Sverige
och Europa och sammanfaller på många sätt med visionen om
blandstaden.
28
29
Se the Congress of New Urbanism: www.cnu.org
Bressi, 2002.
22
Stadspolitiska utblickar i Europa
Reflektioner kring 1900-talets stadsbyggnadstrender och
stadsbyggandets roll i samhället
Genom tiderna har politik, estetik, teknik, sociala visioner och normer samverkat och påverkat stadsbyggandet på olika sätt. Under
vissa tider har de estetiska idealen varit tongivande som t.ex. i den
nationalromantiska strömningen. Under andra tider präglades byggandet av socialreformistiska idéer som i egnahemsrörelsen och
trädgårdsstadsplaneringen. Vidare utmärks vissa tider av ett tekniskt
och industriellt förhållningssätt till stadsbyggande och planering.
Det är dock en förenkling att påstå att ett perspektiv dominerat en
epok, snarare har flera perspektiv och motiv samverkat. Detta är exempelvis tydligt i den tidiga och sena funktionalismen där motiven
gällde såväl ökad välfärd och jämnare fördelning som funktionalitet,
estetik och teknik. Om dessa var de tongivande idealen då kan man
säga att dagens stadsbyggnad präglas av ideal om hållbarhet och livfullhet såväl som säkerhet och stadens konkurrenskraft. Då var målet
att åstadkomma en god och jämn bostadsstandard för alla; idag är
byggandet snarare målgruppsanpassat och nischat.
Under välfärdsstatens uppbyggnad samverkade industri-, trafik-,
social- och bostadspolitik och det svenska folkhemmet fick framförallt ett fysiskt uttryck.30
1930-60-talens omfattande industrialisering och urbanisering
medverkade till att stadsbyggandet fick en central roll i samhället.
Tidigare års bostadsbrist, fattigdoms- och hälsoproblem medförde
att tilltron till stadsbyggande var stor när det gällde att förändra och
förbättra samhället.
På 1970-talet då urbaniseringen avtagit, oljekrisen var ett faktum,
avindustrialiseringen påbörjats och de stora byggprojekten var avslutade handlade inte problemen längre om brist på materiell välfärd.
Snarare kom problemen att handla om brist på miljömässig hållbarhet, brist på varierade stadsmiljöer och brist på delaktighet, i området
såväl som på arbetsmarknaden. Dessa typer av problem är svårare att
lösa enbart med stadsbyggnadsinsatser jämfört med tidigare års
sanitets- och bostadsbristsproblem. Sentida forskning har också
visat hur uppfattningar om stadsmiljön formas av mediebilder,
politik och estetiska ideal utöver den fysiska utformningen i sig.31
De senaste decenniernas samhällsförändringar och nya perspektiv
har på så vis medfört att stadsbyggandet förlorat något av den
tidigare framskjutna positionen i samhället.
Men stadsbyggandet idag kan i högre grad handla om att justera
och komplettera miljöer, göra dem mer varierade och anpassade till
nya förutsättningar snarare än att bygga nytt och i stor skala. Välfärdssamhället byggdes således i fysisk bemärkelse och frågan är nu i
vilka bemärkelser det hållbara samhället kan byggas och förvaltas
samt hur de ekologiska, sociala, kulturella och ekonomiska aspekterna då ska balanseras.
30
31
Linn, 1998.
Ristilammi, 1999.
Stadspolitik i Danmark
23
Stadspolitik i Danmark
Bakgrund
Danmark har relativt hög urbaniseringsgrad, hög befolkningstäthet,
städer som är omgivna av viktig jordbruksmark och en tradition av
stark offentlig styrning. Mot denna bakgrund är det inte konstigt att
Danmark har utvecklat ett system för fysisk planering för att medvetet styra markutvecklingen och hantera konflikterna i samband med
städernas tillväxt. Som ett komplement till den fysiska planeringen
har Danmark också utvecklat en stadspolitik som framförallt varit inriktad på att hantera bostadsrelaterade sociala problem i nedgångna
bostadsområden och stadsdelar.
Den danska befolkningsstrukturen präglas av huvudstadens dominans. Över en tredjedel av den totala befolkningen om 5,3 miljoner
är bosatt i Hovedstadsregionen, definierad som Köpenhamns och
Frederiksbergs kommuner samt Köpenhamns, Frederiksborgs och
Roskildes amter (län). Samtidigt bor nästan 800 000 människor i
landsbygdsområden (landdistrikter) och över 400 000 är bosatta i
mindre städer med färre än 1000 invånare. Tillsammans utgör dessa
1,2 miljoner människor ca en femtedel av den danska befolkningen.
Bebyggelsestrukturen präglas av en befolkningstäthet om 125 invånare per km2. Landet är således kraftigt urbaniserat. Stadssystemet
tecknas i tabellen nedan.32
Stadskategori
Andel av den totala befolkningen
Över 1 miljon
Över 150 000
Över 50 000
Över 10 000
Över 1000
26 %
33 %
39 %
57 %
80 %
32
Hanell, T. et al, 2000.
24
Stadspolitiska utblickar i Europa
Första och andra generationens invandrare utgör tillsammans omkring åtta procent av den totala befolkningen – mer än hälften av
dessa har sitt ursprung i ett europeiskt land. De största icke-europeiska grupperna kommer från Irak, Libanon, Pakistan, Iran och
Somalia och är i stor utsträckning bosatta i de stora och mellanstora
städerna. Sedan mitten av 1980-talet har det varit en nettoinvandring som år 1986 nådde en höjdpunkt med ca 30 000 personer. Även
om personer med utländsk härkomst inte utgör en större andel av
befolkningen jämfört med andra västeuropeiska länder har integrationspolitiken stramats åt tidigare än i andra länder. Fram till de
sista åren har dock stadspolitiken endast i begränsad omfattning
varit inriktad på den etniska segregationen.
Den kommunala strukturen i Danmark genomgick en kraftig
förändring i början av 1970-talet. Under 1950- och 1960-talen blev
det tydligt att många små sognekommuner inte var rustade för de
utbyggnads- och välfärdsuppgifter som följde med välståndsökningen i landet. Vidare uppfattades det som otidsenligt att hålla kvar
vid den särstatus som de stora stadskommunerna (s.k. købstadskommuner) hade åtnjutit sedan medeltiden. Resultatet av kommunalreformen 1970 blev att 1366 sognekommuner och 86 købstadskommuner blev till 277 kommuner. Principen för indelningen var: en
stad – en kommun. Vid samma tillfälle minskades antalet regioner
(amter) till 14 och samtidigt förstärktes den regionala nivån och
amterna fick direktvalda styrelser, beskattningsrätt och ansvar för
t.ex. sjukhusdrift och regional planering. Vid kommunalreformen
skapades förutsättningarna för den decentraliserade välfärdsstaten.
Amterna och kommunerna hade nu blivit tillräckligt stora för att
hantera service- och välfärdsuppgifter. Amterna och kommunerna
fick efterhand även andra uppgifter. Totalt disponerar amterna och
kommunerna över 35 procent av bruttonationalprodukten (Sverige
har jämförelsevis 25 procent av BNP – vilket gör Danmark och
Sverige till två av de länder som har den högsta decentraliseringsgraden). De stora utgiftsområdena för de danska kommunerna är
barnomsorg, grundskola, äldrevård, vägväsende och administration
– totalt utgör dessa områden 90 procent av kommunernas utgifter
för service.
Stadspolitikens organisation och medel
I likhet med många andra länder handhas stadspolitiken och stadsplaneringen av olika departement. I Danmark handlar stadspolitiska
uppgifter i första hand om bostadssociala (bolig-sociale) frågor och
fram till år 2001 hanterades dessa av Bostadsdepartementet. Stadsplaneringen är underordnad reglerna för fysisk planering som Miljödepartementet ansvarar för.
Under det socialdemokratiska styret under 1990-talet handlade den
officiella danska stadspolitiken främst om bostadssociala problem.
Det var också då Bostadsdepartementet initierade stadspolitik som
ett politikområde. I perioden 1998-2001 kulminerade denna utveck-
Stadspolitik i Danmark
25
ling vilket också markerades i departementets namn: Stads- och
bostadsdepartement (By- og Boligministeriet). Då den liberalkonservativa regeringen tillträdde år 2001 lades By- og Boligministeriet ned och de stadspolitiska uppgifterna spriddes ut på flera
departement. I stora drag överfördes uppgifter som rör bostadsmarknaden och byggbranschen till Erhvervs- og Boligstyrelsen under
Økonomi- og Erhvervsministeriet medan ansvar för stadspolitiska
och bostadssociala frågor flyttades till det nyinrättade Ministerium
for Flygtninge, Indvandrere og Integration.
Under 1940- och 1950 talen handlade de bostadspolitiska uppgifterna i Danmark främst om att bygga bostäder åt alla. Denna målsättning blev på 1960- och 1970-talen kompletterad med en önskan
om att säkerställa byggandet av större bostäder och bostäder med
hög kvalitet. Under denna period, då Bostadsdepartementet snarare
var ett ”byggdepartement”, byggdes 900 000 bostäder i Danmark och
bostadsbristen upphörde. Under loppet av 1980- och 1990-talen
framkom dock att större och bättre bostäder inte nödvändigtvis var
en garanti för ett bra stadsliv. De större städernas uppdelning –
ekonomiskt, socialt och kulturellt – i väl fungerande respektive
utsatta stadsdelar ledde till att Bostadsdepartementet i högre grad
satte fokus på fördelningspolitiska frågor. Kort sagt blev Bostadsdepartementet ett slags ”bostadsmarknadsdepartement”. Saneringsoch stadsförnyelseinsatserna intensifierades, i synnerhet i de större
städernas inre delar. Den allmännyttiga bostadssektorn upprätthöll
sina byggaktiviteter genom gynnsamma finansieringsvillkor och
statliga kvoter för bostadsbyggande. Under loppet av 1990-talet blev
det uppenbart att välfärdsproblemen var så komplexa och sammanflätade att en ny typ av mer samordnade insatser behövde användas.
Detta ledde till mer tvärsektoriella insatser i utsatta bostadsområden
och stadsdelar. De statliga programmen var avsedda att driva på
kommunerna, bostadsorganisationer och frivilligorganisationer att i
högre grad samarbeta för att lösa stadspolitiska problem. Denna
tankegång var central när Stads- och boligministeriet etablerades år
1999. Förväntningar fanns på att detta skulle kunna vidareutvecklas
på så vis att framtidens stads- och bostadspolitik skulle kunna få en
samordnande roll där även social-, arbetsmarknads-, sysselsättnings- och trafikpolitiska uppgifter ingick.33 Som framgår nedan
övergav dock den nytillträdda regeringen 2001 försöket att få till
stånd en stadspolitik som spelar en samordnande och central roll.
Stadspolitiken intar i dag en mindre synlig roll bland Erhvervs- och
Integrationsministeriernas övriga uppgifter.
Miljödepartementet ansvarar som sagt för den fysiska planeringen i
Danmark. Enligt planlagstiftningen ska Miljödepartementet vid varje
33
Jespersen, 1999.
Stadspolitiska utblickar i Europa
regeringsskifte utarbeta en landsplanredegørelse där de överordnade ramarna och principerna för planeringen på regional och
kommunal nivå ska anges. Planeringen utförs i en planhierarki:
landsplan, regionplan, kommunplan och lokalplan, där planer på en
lägre nivå måste överensstämma med planerna på de högre nivåerna. Då Miljödepartementet har en överordnande och godkännande roll garanteras ett tydligt statligt inflytande över planeringen.
Amterna ansvarar för den regionala planeringen. Den s.k. regionplanen innehåller bl.a. riktlinjer för markanvändningen, där t.ex.
överväganden om infrastrukturutbyggnad och planeringen av det
öppna landskapet ingår. Kommunerna ansvarar för kommun- och
lokalplaner. I kommuneplanen anges relativt detaljerade ramar för
kommunens framtida utveckling, markanvändning, stadens tillväxt
och stadsförnyelse. Eftersom huvudprincipen för den kommunala
indelningsreformen på 1970-talet var ”en stad – en kommun” kan
stora delar av kommunplanen ofta jämföras med en stadsplan. I
lokalplanen anges detaljerade bestämmelser som entreprenörer och
fastighetsägare måste rätta sig efter.
Källa: Miljøministeriet 2003a.
26
Bild 4. Vision 2025. Visionen om en balanserad utveckling i
landsplanredegørelsen från 2000. Landsdelcentra, större städer, vägar
och tåglinjer är fördelade på ett balanserat sätt över hela landet.
Stadspolitik i Danmark
27
Källa: Miljøministeriet 2003a.
Landsplanredegørelserna innehåller riktlinjer om stadsstrukturen i
landet. I de första landsplanerna från 1970-talet diskuterades framförallt landets stadshierarki eftersom det ansågs väsentligt att indelnings- och kommunalreformen följdes upp av en ändamålsenlig
fördelning av service- och välfärdsfunktioner i stadshierarkin.
1992 innehöll landsplanredegørelsen överväganden om danska
städers potential i ljuset av den ökade konkurrensen mellan europeiska städer och i planen från 2000 utnämndes två stadsnätverk till
landsdelscentra, vilket var Trekantområdet och Midt-Vestjylland. I
den senaste landsplaneredegørelsen från 2003 diskuteras stadssystemet, t.ex. huruvida de danska städerna har förutsättningar för
att agera som motorer för sina omgivande regioner. Plandokumentet tar upp tre typer av områden: de största städerna (med över
100 000 invånare) med omland, de mellanstora städerna (städer med
mellan 20 000 och 100 000 invånare) och deras omland och slutligen
städer med mindre än 20 000 invånare och deras omland. Detta
grundas i analyser av städernas pendlingsområden och i att det finns
tydlig diskrepans mellan de administrativa gränserna och de funktionella regionerna. Vidare annonseras i landsplaneredegørelsen en
rad så kallade dialogprojekt som är samordnade med regeringens
regionala tillväxtstrategi: särskild insatser för områden som är beroende av fiske, Grenå – ett s.k. egnscenter i omställning från industristad, Sydfyns roll i Fyns utveckling, förnyelse av områden belägna
väster om Köpenhamns centrum – byggande av en ny förort i (i den
storköpenhamnska fingerplanen) samt stadsmönster och stadskvalitet i Nordvestsjælland. Gemensamt för dessa projekt är att de
utförs i ett samarbete mellan statliga myndigheter och/eller kommunala myndigheter.
Bild 5. Karta över de så kallade ”egnscentre”. I regionplanerna pekar
varje region ut en stad till sitt egnscentre som har en rad olika servicefunktioner. Stadsnätverken i Midt-Vestjylland och Trekantområdet
uppfattas fortfarande som landsdelscentre.
28
Stadspolitiska utblickar i Europa
Miljödepartementet har det övergripande ansvaret för planering av
detaljhandeln. Våren 2002 beslutade Folketinget att ändra planlagstiftningens regler på detta område. Det nationella målet för
handelsstruktur är fortfarande att främja ett varierat utbud i mindre
och mellanstora städer. Huvudregeln är att handelsverksamhet ska
placeras i centrala stadsdelar. Lagändringen innebar dock att planeringsansvaret flyttades från amterne till kommunerna. Kommunerna
ska framöver bestämma gränsen för den enskilda stadskärnan samt
om ramarna för utvecklingen. Utanför stads- eller förortscentran är
det endast tillåtet att förlägga handel för särskilt platskrävande varor
som t.ex. bilar, byggmaterial, växter och möbler. Dagligvaruhandel
som är större än 3 000 m2 och detaljhandel som är större än 1 500 m2
kräver fortfarande en särskild planeringsmässig motivering och
måste vara i linje med regionplanens riktlinjer (som godkänns av
Miljödepartement). Syftet är att motverka stora externhandelsetableringar. Detta har dock varit en omdebatterat fråga. Vid mitten
av 1990-talet beslutade den socialdemokratiska regeringen om ett
stopp för uppförandet av nya externt belägna storcentrum. Önskan
var att bevara detaljhandeln i de stora och mellanstora städernas
kärnor och handelsstrukturen i de mindre städerna. Denna politik
genomfördes med en rapporteringsprocedur som infördes i planlagstiftningen 1997. (Eftersom Miljödepartementet markerade att
denna typ av detaljhandelsplanering skulle granskas i samband med
inrapporteringen av regionplaner och sedan komma att stoppas fick
det en starkt reglerande effekt). Vid slutet av 1990-talet hade man på
så vis åstadkommit en begränsad externhandel. I några enstaka fall
har man sedan dess tillåtit undantag från regleringarna. En markant
avvikelse var klartecknet som gavs till etableringen av det 70 000 m2
stora köpcentret Field’s i Ørestaden City, fem km utanför Köpenhamns centrum. Vid flera tillfällen har man tagit fram tillägg till
regionplanen för att utreda konsekvenserna av en eventuell handelsetablering. Miljökonsekvensbedömningar krävs också i samband
med sådana större utbyggnadsprojekt. Fram till slutet av år 2002 har
det inte varit tillåtet att i lokalplaner avsätta områden över 3000 m2
för handelsföretag och denna praxis gäller än idag.34
På infrastrukturområdet försöker Miljödepartementet samordna
planeringen av trafikutbyggnadsplanerna som ges ut av Trafikdepartementet. Ett samarbete mellan Ekonomi- och näringsdepartementet och Miljödepartementet har också etablerats som
framförallt handlar om mark som avsatts för verksamhetsändamål.
I en statlig utredning har de problem uppmärksammats som följer
av kommunernas förkärlek till att avsätta nya verksamhetsområden
vid huvudvägarna, i synnerhet vid motorvägarna.35 Utifrån stads-
34
Miljøministeriet (2003b). Helle Witt, Miljödepartementet upplyser vidare att
denna regel följts också efter detta datum.
35
Erhvervs- og Bypolitisk udvalg, 2001.
Stadspolitik i Danmark
29
och planeringsmässiga hänsyn anses det vara önskvärt att återigen
klassa dessa områden som landsbygdsområden (landzone). I praktiken är dock detta ofta svårt då markägarna i regel redan har tagit de
framtida verksamhetsintäkterna i beräknande. Detta skulle kunna
tala för att framtidens politik kommer att vara mer restriktiv när det
gäller att avsätta ny mark till verksamheter.
I den nuvarande situationen, där den fastslagna formella (bostadssociala) stadspolitiken spelar en mindre synlig roll, kan det tänkas att
de nämnda statliga planeringsåtgärderna skulle innebära ett ökat
intresse för att koordinera stads- och regionplaneringen och därmed
ett ökat fokus på städernas betydelse för omlandet.
Stadspolitikens motiv, inriktning och geografiska
omfattning
Formande av en samordnad stadspolitik
I början av 1990-talet inleddes en process som innebar att problem
som återfanns i nedgångna stadsdelar, dominerade av utsatta grupper, uppfattades som så pass komplexa att de inte skulle kunna angripas med traditionella bostads- och socialpolitiska åtgärder. Ett
Regeringens byudvalg tillsattes med uppgift att diskutera bostadssociala problemställningar. En huvudfråga var den stora koncentrationen av invandrare och flyktingar i en rad bostadsområden som
främst är belägna i de större städernas förstäder. Gruppen tog fram
en 30-punkts handlingsplan och deras arbete, framförallt indikatorbaserade analyser, resulterade 1994 i att 500 stödberättigade bostadsområden utnämndes. Dessa innefattade inte bara bostadsområden med en stor andel etniska minoritetsgrupper utan också
områden med sociala problem bl.a. hög arbetslöshet. Efter en ansökningsomgång ställdes medel till förfogande. Insatserna varierade
med hänsyn till problemens karaktär i respektive bostadsområde,
bland de vanligaste medlen var hyressänkningar, bostadsrenovering,
anställning av socialarbetare och bostadsrådgivare i området samt
etablering av diverse sociala aktiviteter. I en analys av de initiativ
som följde i kölvattnet av det stadspolitiska arbetet tecknades fyra
typer av huvudsakliga insatser: 36
• Etablering av lokala nätverk för att motverka social exkludering.
Syftet med dessa initiativ var att etablera ett mer permanent samarbete mellan t.ex. bostadsbolagen, de lokala myndigheterna och
de boende. Ofta skedde detta genom anställning av socialarbetare
i bostadsområdena.
• Förbättring av bostadsområdenas konkurrenssituation på bostadsmarknaden genom renovering och förbättring av de fysiska
omgivningarna samt initiativ för att förbättra livskvaliteten i
bostadsområdet.
36
Andersen et al, 2000.
30
Stadspolitiska utblickar i Europa
• Minskning av segregationen genom ändrade regler för bostadsanvisning i särskilt utsatta områden. Denna strategi visade sig
vara svår att hålla fast vid genom att den kunde upplevas som diskriminerande för i synnerhet etniska minoritetsgrupper.
• Insatser i de skoldistrikt där det fanns många tvåspråkiga elever,
stödmöjligheter till utbildning och vidareutbildning för etniska
minoriteter.
I Andersen (1999a och b) visade det sig att insatserna i flera fall hade
hjälpt och att de resursstarka invånarna i större grad bodde kvar i
området och att en ökande andel av de nyinflyttade hade kommit in
på arbetsmarknaden.
Kvarterløft-programmet
1996 introducerade Regeringens byudvalg det så kallade kvarterløftprogrammet. Kvarterløft-politiken markerar ytterligare ett avsteg
från den traditionella sanerings- och stadsförnyelsepolitiken som
framförallt varit inriktad på fysiska förbättringar.
Idén med kvarterløft är att ett helt kvarter ska ”lyftas”. Erfarenheterna från den övriga byudvalgs-insatsen är markanta då fokus är på
sociala insatser, men nu med inspiration från erfarenheter i andra
länder där mobilisering av lokala och privata resurser spelar en
större roll. Även EUs tredje fattigdomsprogram – Poverty III – som
byggde på principerna om partnerskap, tvärsektoriell samordning
och deltagande är en tydlig inspirationskälla. Generellt bygger
kvarterløft-idén på tanken om att samarbetet mellan offentliga och
privata aktörer kan garanteras och preciseras genom kontrakt.
Kommunerna som deltar i kvarterløft-programmet har ansvar för
att organisera och leda insatserna via de nätverk och samarbetsallianser som bildas mellan aktörer i kvarteret och kommunens
representanter. Kvarterløft-strategin har en tydlig experimentell
inriktning där partnerskap, medborgardeltagande och helhetsorienterade strategier står i centrum. Det nyskapande inslaget med
kvarterløft-politiken är en kombination av det politiska erkännandet av att olikheterna i stadsrummet behöver bemötas med nationella resurser men att det mer specifika innehållet och strategierna
måste bestämmas och förankras lokalt.
Totalt har tolv bostadsområden mottagit medel inom kvarterløftprogrammet. Den första generationens kvarterløft (1997-2001/2)
omfattade områdena Aalborg Øst, Tøjhushaven i Randers, Sydvest
Kvarteret i Kolding, Avedøre Stationsby i Hvidovre samt i Köpenhamns kommun: Femkanten (på Bispebjerg), Holmbladsgadekvarteret och Kongens Enghave. Den andra generationens kvarterløft (2001-2007) omfattar Brøndby Strand i Brøndby, Vestbyen i
Horsens, Vollsmose i Odense och Nordvestkvarteret och Nørrebro
Park Kvarter (Ydre Nørrebro Syd) i Köpenhamn. Det är anmärkningsvärt att det var först i samband med andragenerationsprojekten som fler områden med hög andel etniska minoriteter
utnämndes.
Stadspolitik i Danmark
31
I de tolv kvarterløft-områden bor ca 120 000 personer. Runt en 1,3
miljoner DKK har avsatts till kvarterløft-programmet och medlen är
fördelade mellan processmedel, försöksmedel och bostadsförbättringar, där bostadsförbättringar har utgjort den allra största delen. Varje område har således tilldelats olika öronmärkta medel för
stadsförnyelse, dock med krav på kommunal medfinansiering. En
speciell kvarterløft-pott har upprättats som Statens Sekretariat for
Kvarterløft ansvarar för. Pengarna används till att finansiera de fyra
s:en: ”små, sikre, synlige succes’er” samt helhetsorienterade projekt i
områdena. Varje kvarterløft-område har formulerat framgångskriterier för processen i sina samarbetsavtal och planer för kvarteret.
I de flesta områden har insatserna framförallt handlat om fysiska
förbättringar i kvarteret (bebyggelse, offentliga rum, grönområden,
trafikförhållanden m.m.), social integration, integration av området i
staden, sociala problem, medborgardeltagande, sysselsättning samt
fritids- och kulturaktiviteter.
Den överordnade ledningen av kvarterløftet sker via samarbetsavtal mellan Statens Sekretariat for Kvarterløft och de respektive deltagande kommunerna. Samarbetsavtalen härrör från kvarterplaner
som utvecklats i en dialog mellan kommun och medborgare i den
inledande fasen av programmet. Samarbetsavtalen innehåller
målsättningar och framgångskriterier för det enskilda området och
revideras årligen i förhandlingar mellan det statliga sekretariatet och
kvarterløft-kommunerna. Planerna för kvarteren har därmed skapat
ramarna för den lokala projektutvecklingen. Med hjälp av planerna
har det formulerats en rad konkreta projekt och målsättningar och
kvarterløft-sekretariaten har haft en dialog med kommunala och
statliga myndigheter om ramarna för projektinnehåll och ekonomi.
Projektupplägg och genomförande har skett i ett samarbete mellan
parterna i kvarterløft-områdena, dvs. invånare, kommun och det
lokala kvarterløft-sekretariatet.
Av en utvärdering av de sju första utnämnda kvarterløft-områdena
framgår att man generellt lyckades vända den negativa utvecklingsspiralen.37 Denna slutsats dras även om det är svårt att isolera effekten av insatsen, vilket beror bl.a. på att de sju första områdena var
sinsemellan mycket olika och omfattade allt från områden med små
fysiska och sociala problem till områden med såväl stora fysiska som
sociala problem. Första generationens kvarterløft organiserades
med avsikten att få till stånd privata investeringar och aktiviteter.
Utvärderarna pekar dock på att denna ansats inte riktigt hade fått
fotfäste i Danmark. Ett bättre samspel mellan marknadskrafterna
och näringslivet skulle därför kunna vara en följdriktig rekommendation till nästa generations kvarterløft. I den del av utvärderingen
som omfattar de kommunala myndigheternas erfarenheter framhävs de utmaningar som den helhetsorienterade tillväxten innebär:
37
Andersen och Kielgast, 2003.
32
Stadspolitiska utblickar i Europa
förändringstryck på tjänstemän som har specialiserat sig inom ett
område; den traditionella förvaltningen motarbetar risktagandet i
försöksaktiviteter; horisontella samarbetsrelationer kan komma i
konflikt med vertikala hierarkier; politisk uppbackning av förvaltningens arbete ger klara ramar för organisationen och samarbetet.
De fem senaste kvarterløft-projekten har ännu inte utvärderats.
Men en sådan kommer att tas emot med intresse eftersom de deltagande kvarteren i högre grad jämfört med första generationens
kvarterløft-områden har de problem som är vanliga i 1970-talets
förortsområden som t.ex. hög arbetslöshet, etnisk boendesegregation, enformiga och nedgångna bostadsområden.
Stadspolitikens glansperiod 1998-2001
I början av 1998 höll den nytillträdde bolig- og byministern en stadspolitisk hearing och därefter sände departementet ut en stadspolitisk debattskrift där det framgick att departementet önskade inta
en samordnande roll i det helhetsorienterade och tvärgående samarbetet om stadspolitiken. Tanken var att stadspolitiken skulle förena
stadsdelar i stället för att splittra dem, göra städerna ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbara genom att samordna de traditionella
sektorslösningarna och investera i både det sociala och fysiska kapitalet. I skriften betraktades stadspolitiken vidare som en del av välfärdspolitiken – en välfärdspolitik som grundas på ett ”nedifrån-ochupp”-perspektiv. Det poängterades att demokrati, inflytande och
medansvar var viktiga förutsättningar för en integrerad och hållbar
stadspolitik. Samtidigt pekades på nödvändigheten av att direkt involvera medborgarna och näringslivet i planeringen av städernas utveckling. Detta skulle dock eventuellt kräva nya eller kompletterande
former av stadsförvaltning och samarbetsformer.38 Vid nästföljande
årsskifte skickade by- og boligministeren ut en stadspolitisk perspektiv- och handlingsplan39 som följer samma linje som den tidigare
debattskriften. I denna definieras stadspolitikens mål som sunda,
vackra och spännande städer. De överordnade målsättningarna är:
• att stödja en utveckling som sätter städernas välfärd, levnadsvillkor och livskvalitet i fokus
• att bryta onda cirklar och förbättra tidigare misstag i utsatta
stadsdelar och samtidigt göra en målinriktad insats med hänsyn
till städernas generella utmaningar
• att främja en hållbar tillväxt i städerna – näringsmässigt,
miljömässigt, kulturellt och socialt
• att främja utvecklingen av mer integrerade stadssamhällen där
privata och offentliga initiativ samspelar och där varje stadsdel
rymmer möjligheter för olika typer av livsformer så att medborgarnas behov livet igenom kan tillgodoses
38
39
Bolig- og Byministeriet, 1998.
By- og Boligministeriet, 1999.
Stadspolitik i Danmark
33
• att skapa goda förutsättningar för ett konstruktivt samspel mellan
de många aktiviteter som gör staden till en bra plats att bo, arbeta
och leva i.
Mot denna bakgrund valdes fem insatsområden ut: gynnsamma
ekonomiska förutsättningar – ökad aktivitet och sysselsättning; ökad
demokrati och medinflytande; bostadssociala insatser – blandade
bostadsformer; stadens fysiska och rumsliga organisation; stadspolitikens grundvalar och organisation. Den sistnämnda punkten
innefattar bl.a. förslag om ”urban governance”. Med detta menas en
struktur där medborgarna och näringslivet involveras aktivt och där
städernas organisation integreras vertikalt – mellan olika beslutsnivåer – och horisontellt – mellan olika sektorer. Förslaget var att
etablera en sådan struktur på försök i de s.k. kommunala stadsråden
(byudvalg). Kostnaderna för de nya initiativen täcks av en ny utgiftspost för 1999-2002 på 96 miljoner DKK – den så kallade Bypuljen.
En av de grundläggande förutsättningarna för det stadspolitiska
angreppssättet i handlingsplanen är viljan att skapa ”den goda
staden” – att städerna ska erbjuda goda arbets- och boendemiljöer.
De fem insatsområdena vilar på denna premiss. Den aktuella stadspolitiken grundar sig på en lång tradition inom dansk stadsplanering
av helhetsorienterade bostadssociala insatser med fokus på stadsförnyelse, kvarterløft och andra integrerade lösningar i problemtyngda bostadsområden. Det är svårt att framhäva enskilda insatser
som på egen hand kan skapa ”den goda staden” – det är en kombination av insatser som behövs. När det gäller stadsbyggnadsinsatser
arbetar man med kulturmiljövård, stadens grönstrukturer, konstnärsverkstäder i offentliga rum och platser med attraktionskraft som
musikställen eller dataverkstäder. Man arbetar även med förbättrad
gatubelysning, lokala planer för att förebygga brott och samordnade
visioner för stadens miljö- och trafikutveckling.
Kommunernes Landsforening, KL, en inflytelserik sammanslutning
av danska kommuner, uttalade sig försiktigt positivt om det stadspolitiska initiativet. Tanken med kommunala stadsråd som täcker ett
större område bemöttes dock med ett förslag om att kommunen
fortsatt ska vara navet i stadspolitiken oavsett stadsstorlek. En annan
invändning var att Bypuljens 96 miljoner DKK är en för liten summa
för att förverkliga de statliga stadspolitiska visionerna. En annan och
mer djupgående kritik framkom i tidskriften Byplan där handlingsplanen kritiserades för att vila på en föreställning om att man kan
planera för ”normaldansker” och att betydelsen av det mångkulturella samhället (gällande såväl etnicitet, livsstil, konsumtionsmönster som andra preferenser) hade utelämnats.40 Denna typ av
kritik har varit ett återkommande tema i debatten om stadspolitiken,
40
Pløger, 1999.
34
Stadspolitiska utblickar i Europa
men eftersom By- og boligministeriet har lagts ned och den offentliga
stadspolitiska insatsen därmed blev relativt kortvarig finns ingen
forskning som kan ge en samlad bedömning av insatsen under den
stadspolitiska ”glansperioden”.
Aktuell stadspolitik
Som nämnts tidigare har Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og
Integration övertagit delar av det tidigare stadspolitiska arbetet, däribland administrationen av kvarterløften. I den officiella retoriken
finns fortfarande en stadspolitik och denna definieras alltjämt i
välfärdstermer och refererar till bostadssociala förhållanden, jfr citat
nedan från regeringens hemsida:
Bypolitik
Den statslige bypolitik skal bidrage til at udvikle den lokale velfærd ved at
skabe rammerne for en lokal områdebaseret indsats. Bypolitikken sætter
især ind i udsatte by- og boligområder, der lider af problemer som f.eks. høj
arbejdsløshed, kriminalitet, stofmisbrug og fysisk nedslidning.
De aktuelle problemer i de udsatte by- og boligområder kan ikke alene løses
ved enkeltstående sociale, boligpolitiske eller beskæftigelsesmæssige
initiativer. For at vende den negative udviklingsspiral, som findes i
disse områder, kræves en helhedsorienteret og tværsektoriel indsats. Således
går bypolitik på tværs af traditionelle sektoropdelte politikområder og
samordner disse i en samlet områdebaseret indsats.
For at styrke det lokale engagement og ansvar lægges stor vægt på
inddragelse af lokale aktører som f.eks. erhvervslivet, lokale foreninger, institutioner, borgere mv.41
Som komplement till det bostadssociala arbetet, dvs. kvarterløft, har
regeringen instiftat ett program som kallas Byer for alle. Detta program fokuserar särskilt på bindande lokala partnerskap, sysselsättning och en insats för förbättrad integration. Programmet ska uppmuntra till nya sätt att involvera privata verksamheter och civilsamhället i syfte att lösa problem i utsatta bostadsområden.
Särskilda medel har avsatts för att förbättra den lokala sysselsättningen och integrationen i bostadsområdena genom en helhetsorienterad och tvärsektoriell insats. Medel har dock inte avsatts till
fysisk stadsförnyelse. Den ekonomiska ramen för programmet uppgår till 70 miljoner DKK under åren 2002-2005 och fem projekt har
satts igång. I motsats till kvarterløft-projekten där kommunerna endast betalade 35 procent av utgifterna ska kommunerna själva finansiera hälften av utgifterna till dessa integrationsprojekt.
Regeringen har nyligen beslutat att göra en insats mot ”ghettoiseringen” – ytterligare en insats för att motverka etnisk segregation. För
detta har 64 miljoner DKK avsatts för perioden 2004-08. Denna
insats leds av representanter från allmännyttiga bostadsföretag,
näringslivet och kommunerna.
41
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, hemsida, 2004-04-07
(senast uppdaterad mars 2003).
Stadspolitik i Danmark
35
Avslutande kommentar
Generellt kan man urskilja två typer av stadspolitiska angreppssätt.
Det ena angreppssättet är inriktat på städer och deras inre förhållanden, särskilt bostadssociala frågor, medan det andra angreppssättet
är inriktat på stadssystemet och dess balans, framförallt samordningen mellan städerna och deras omland. För närvarande är det
förstnämnda angreppssättet nedmonterat – åtminstone som samordnande instrument. De socialdemokratiska regeringarna försökte
under 1990-talet att etablera, fasthålla och vidareutveckla en stadspolitisk insats som var mer än bara bostadssociala insatser. Detta
tydliggjordes i flera regeringsrapporter och propositioner och i det
faktum att departementet fick beteckningen By- og boligministeriet.
Denna uppgradering av stadspolitiken ändrades emellertid plötsligt
vid regeringsskiftet 2001 då By- og boligministeriet lades ned. Departementets ansvarsområden delades nu upp mellan flera olika departement, vilket sannolikt innebär att en samlad nationell stadspolitisk
ansats uteblir.
Man kan med viss rätt hävda, att den etniska segregationen har
behandlats som ett underordnat eller snarare separat tema i formuleringen av den danska stadspolitiken. I praktiken var det också
relativt få av initiativen som finansierades efter Byudvalgets
handlingsplan där den första generationens kvarterløft-projekt
ingick och som var riktade mot stadsdelar med stor andel etniska
minoriteter. Som framgår av citatet ovan från Integrationsministeriets hemsida nämns inte integrationsfrågan explicit. Om man
däremot ser till stadspolitiken i praktiken – andra generationens
kvarterløft-projekt, Byer for alle och insatsen mot ”ghettoiseringen”,
kan man konstatera att en relativt stor andel av de stadspolitiska
medlen kanaliserats till bostadsområden med en hög andel etniska
minoritetsgrupper.
36
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadspolitik i England
37
Stadspolitik i England
Bakgrund
England har en lång tradition av urbana strukturer och stadsliv. Närmare 90 procent av befolkningen bor i urbana områden och närmare en tredjedel i städer med över en miljon invånare (se tabell
nedan).
Tabell 3. Stadsbefolkning i England.42
Stadskategori
Andel av den totala befolkningen
Över 1 miljon
Över 100 000
Över 50 000
Över 10 000
Över 10 000
Över 2 000
27 %
56 %
65 %
79 %
79 %
87 %
De engelska städerna har genomgått kraftiga förändringar under
loppet av de senaste 30-40 åren. Framförallt städerna i norra och
mellersta England har drabbats hårt av en snabb avindustrialisering.
Under efterkrigstiden då det engelska imperiet avvecklades gick
många av den engelska industrins försörjningskanaler och marknader förlorade. Då många av de engelska storstäderna präglats av traditionell industristruktur innebar detta att flera stadssamhällens
ekonomiska grundval försvann under loppet av några få årtionden
med massarbetslöshet och sociala problem som följd. Problemen
drabbade framförallt de inre delarna av städerna där de engelska industriarbetarna i stor utsträckning bodde och arbetade. Detta föranledde redan på 1960-talet behov av stadspolitiska program för att avhjälpa problemen.
42
Uppgifterna gäller England och Wales, Office for National Statistics, 1998.
38
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadspolitikens organisation och medel
Storbritannien är en enhetsstat med en traditionellt stark central
styrning. Fortfarande finansieras exempelvis många lokala utvecklingsprojekt huvudsakligen genom nationellt styrda ekonomiska
medel där nationella ombud fördelar och kontrollerar användningen
av medlen. Den brittiska enhetsstaten är emellertid i förvandling, vilket bl.a. visar sig i att Skottland fått ökat självbestämmande. I England som är ämnet för detta kapitel finns en blandning av en tvådelad (nationell och lokal) och tredelad (nationell, regional och lokal)
politiskt-administrativ struktur. Jämfört med andra länder kan dock
den engelska strukturen i praktiken närmast beskrivas som tvådelad,
vilket beror på den starka nationella styrningen men också på att
den regionala nivån inte spelar någon stor roll i storstadsregionerna.
Den administrativa strukturen är baserad på ett kommunalt system
som utvecklades genom en lång process och som en konsekvens av
de förändringar som följde i kölvattnet av industrialiseringen. När
det gäller de engelska storstäderna finns det, med undantag av
London, inte några särskilda politiska organ som omfattar det större
stadsområdet. Den regionala nivån (counties) går tillbaka till det
förindustriella samhället och har inte anpassats till storstädernas
behov av samordning och planering.
Först 1974, efter 15 års diskussioner, genomfördes en kommunalreform varvid antalet engelska kommuner (shire district councils,
metropolitan district councils, unitary authorities, London bouroughs och City of London) fastställdes till ca 350, vilket täcker ett
område med knappt 50 miljoner invånare. Även om man inte räknar
med City of London där det endast bor ca 5000 personer är variationen på kommunernas storlek stor: från ungefär 100 000 upp till ca en
miljon invånare (Birmingham City Council). I London genomfördes
redan 1963 en reform varvid Greater London Council (GLC) med
knappt sju miljoner invånare etablerades. Medan resten av landet
fick en lokal nivå (kommunen) blev Londons lösning en modell med
två administrativa nivåer: 32 boroughs och City samt det överordnade GLC.
Syftet med 1974 års reform var framförallt teknokratiskt, nämligen
att säkra den offentliga sektorns stordriftsfördelar och att tydliggöra
ansvaret för den offentliga servicen. Reformen föregicks av en lång
debatt, talrika rapporter och analyser. Reformen blev en kompromiss med en förvaltningsstruktur i tre delar bestående av kommuner
och counties (länsstyrelser) som i storstadsområdena (conurbations)
kallades metropolitan city councils. Dessa metropolitan city councils
fick besynnerligt nog mindre befogenheter jämfört med övriga
counties. Sex metropolitan regions upprättades omkring Manchester
(Greater Manchester), Liverpool (Merseyside), Sheffield (South
Yorkshire), Leeds (West Yorkshire), Birmingham (West Midlands)
och Newcastle (Tyne and Wear). Den konservativa regeringen försökte begränsa de nya storstadsregionerna så mycket som möjligt
bl.a. genom att de fick snäva geografiska gränser. Dessutom blev
centralkommunernas organisation olika. I Manchesters fall är det
Stadspolitik i England
39
bara några av de äldsta förstäderna som ingår i centralkommunen.
Salford kommun ligger som en ö mitt i centralkommunen endast
fem minuters gångavstånd från centrum. Det omvända gäller West
Midland Metropolitan Council som rymde stora delar av förstäderna
samtidigt som Birmingham är en mycket stor centralkommun.
Den konservativa regeringen utvecklade på 1980-talet en tilltro till
ett system med en tvådelad decentraliserad förvaltning. Efter en strid
med radikala labour-styrda metropolitan councils (i London med
Ken Livingstone i spetsen) resulterade detta i en nedläggning av
metropolitan governments 1986. De flesta funktioner fördes över till
kommunerna eller till gemensamma – kommunala organisationer,
framförallt de mer tekniskt betonade uppgifterna som kollektivtrafik,
polisväsen, civil beredskap, brandväsen och t.ex. Manchesters
flygplats. Vid andra tillfällen flyttades de tidigare regionala ansvarsområdena delvis från councils till den kommunala nivån. Idag
präglas England av en komplex blandning av tvådelad och tredelad
förvaltningsstruktur. Medan storstadsområdena numera domineras
av den kommunala nivån så är förvaltningen tredelad i många
kranskommuner. Denna förvaltningsmässiga asymmetri gör det
ibland svårt att hantera suburbaniseringsprocessen och koordinera
regionala insatser.
Labour-regeringen har under Tony Blairs ledning i princip följt
denna linje som innebär tonvikt på den kommunala nivån, dock
med två viktiga undantag. Det första undantaget är bildandet av en
strategisk planmyndighet för Storlondon och den första direktvalda
borgmästaren i London (Ken Livingstone). Anledningen till detta är
att London uppfattas som en region snarare än som en storstad. Det
andra undantaget är införandet av Regional Development Agencies
(RDA) år 1999 som fått ansvar för den regionala närings- och
sysselsättningsutvecklingen, bl.a. genom att utarbeta strategiska
utvecklingsplaner. De totalt nio RDA leds av ett råd som tillsatts av
handels- och industridepartementet (Department of Trade and
Industry, DTI) och det finns tecken på att RDA kan komma att spela
en större stadspolitisk roll framöver. Dessutom etablerades Regional
Assemblies som består av intresserade icke-folkvalda aktörer på den
regionala nivån: politiker, näringsrepresentanter, olika organisationer och andra intresserade, t.ex. större investerare. Dessa grupper
har fått ansvar för att utarbeta riktlinjer för regional planering,
regional planning guidance – strategiska plandokument för markanvändningen.
I ett ”white paper” – Your Region, your Choice – från 2002 redogörs
för olika sätt att utveckla en regionalisering i England. Enligt dokumentet ska en del funktioner överföras till regeringens decentraliserade förvaltning, men det framförs också argument för att etablera
demokratiskt valda regionala myndigheter. För att kunna införa
folkvalda regionala råd inväntar man först regionala folkomröstningar. Man kan dock fråga sig hur stark lokal prägel de nio engelska
regionerna kommer att få som vardera omfattar mellan fem och tio
miljoner invånare. I vilket fall är England således på väg att utveckla
en mer genomförd tredelad administrativ struktur.
40
Stadspolitiska utblickar i Europa
Blair-regeringen har också genomfört reformer på lokal nivå.
Reformtankarna följer ett ”white paper” från 1998 – Modern Local
Government: In Touch with the People. I motsättning till de konservativa regeringarna fokuserar Blair-regeringen inte bara på serviceförsörjning och de som i störst grad mottar offentlig service utan på
hur man kan mobilisera resurser för att skapa ett gott liv och god
serviceförsörjning i civilsamhället i stort. Bland de genomförda reformerna är flaggskeppet Best Value som är ett verktyg för att välja ut
de lokala myndigheter som bedöms ge bästa effektivitet och kvalitet i
tillhandahållande av offentlig service. Beacon Councils bör också
framhållas, vilket är utvalda lokala myndigheter som ingår samarbete med nationella myndigheter om att ytterligare förbättra deras i
förväg goda system. De s.k. Public Service Agreements som innefattar
förvaltning och utveckling av offentliga rum och andra allmänna
platser har också genomgått en modernisering. Här handlar det om
att etablera utvecklingskontrakt mellan centrala och lokala myndigheter i syfte att åstadkomma förbättringar och ökad effektivitet inom
utvalda serviceområden. Trots denna retorik för starkare och förbättrad lokal förvaltning kan man konstatera att de lokala myndigheterna endast i begränsad omfattning fått ökat självstyre.
Stadspolitikens motiv och inriktning
Den engelska stadspolitikens kan beskrivas utifrån fem perioder 43:
1. 1945-1969: Fysisk återuppbyggnad
Fram till slutet av 1960-talet betraktades de stadspolitiska problemen
i hög grad som ”fysiska”. Politiska målsättningar om att garantera
tillräckligt många och bra bostäder, infrastrukturutbyggnad och ekonomisk omställning uppnåddes bl.a. genom omfattande saneringar
och en planerad decentralisering av befolkningsstrukturen med
hjälp av regionalpolitik och etableringen av s.k. New Towns.
2. 1969-1979: Områdesbaserade välfärdsprojekt (primärt riktade mot
den inre staden)
En ökande medvetenhet om att fattigdomsproblemet också var av
geografisk karaktär ledde till insatser i områden dominerade av särskilt utsatta grupper. Dessa ”stadsprogram” omfattade i första hand
initiativ som skulle hjälpa människor till att bryta fattigdomsmönster, t.ex. med hjälp av undervisningsprogram (t.ex. Urban Programme och Educational Priority Areas från 1969). Men i takt med att arbetslösheten steg under 1970-talet riktades fokus i stället mot bredare och mer samordnade områdesbaserade välfärdsprojekt (t.ex.
Comprehensive Community Programmes 1974 och Enhanced Urban
Programme 1978). Utbyggnaden av ”New Towns” upphörde och
43
Här efter Oatley, 1998 och Pacione, 2001.
Stadspolitik i England
41
stadsförnyelse (urban regeneration) fick istället högre prioritet mot
slutet av perioden, bl.a. i form av partnerskap, dock partnerskap där
de lokala myndigheterna spelade en central roll. De första engelska
erfarenheterna av partnerskap i stadsutvecklingsprojekt är således
mer än 25 år gamla!
3. 1979-1991: Entreprenörskap / nyliberalism
Efter att Thatcher-regeringen kommit till makten 1979 flyttades fokus generellt från välfärd till privat företagsamhet, bl.a. genom att
privata aktörer skulle garanteras en plats i partnerskapen. I linje med
denna utbudsorienterade politik som präglades av avreglering och
privatisering genomgick stadspolitiken en kursändring. Detta fick
sitt kanske tydligaste uttryck i införandet av s.k. ekonomiska frizoner
(enterprise zones, EZ) och stadsutvecklingsbolag (urban development
corporations, UDC). Etableringen av enterprise zones blev möjlig genom att de lokala myndigheternas kontrollmöjligheter på planområdet inskränktes och genom att property-led regeneration (ung.
egendomsbaserad utveckling där man har försökt mobilisera privata
investeringar) främjades. Etableringen av UDC och den ökade användning av s.k. quangos (quasi non-governmental organisations)
samt utkontraktering innebar en försvagning av de lokala myndigheternas inflytande över stadspolitiken.
4. 1991-1997: Konkurrens om stadspolitiska medel
Då stadspolitiken, karaktäriserad av egendomsbaserad, avreglerad
och privatiserad verksamhet inte visade sig vara särskilt framgångsrik, valde den konservativa regeringen i början av 1990-talet att
övergå till en ny modell. Denna modell innebar att lokala myndigheter skulle lämna anbud på stadspolitiska program och projekt i konkurrens med andra lokala myndigheter. Det så kallade City Challenge-initiativet från 1991 markerade början på denna nya stadspolitiska modell. De lokala myndigheterna ingick i partnerskap med
privata aktörer eftersom detta var en förutsättning för att få del av de
medel som regeringen utlyst i den så kallade Challenge Fund. Flera
av initiativen från perioden har beteckningen ”Challenge”. Andra
kända program från denna tid är Urban Partnership (1993), City
Pride (1993) och Single Regeneration Budget (1994). Det senare är en
områdesbaserad stadsförnyelseinsats. Gemensamt för dessa initiativ
är att de nationella myndigheterna och de lokala partnerskapen
utarbetar utvecklingskontrakt efter det vinnande anbudet.
5. 1997-: Stadsrenässans / ”New Labour”
Med valet av Blair 1997 bröt man med det nyliberala angreppssättet
som präglat de två tidigare faserna. Nu har fokus flyttats återigen till
att i högre grad riktas mot välfärdsorienterade frågor. Regeringen vill
också säkerställa att de lokala myndigheterna och medborgarna får
en större roll i stadsförnyelsen. Samtidigt introduceras hållbarhetsperspektivet tydligare. Denna fas beskrivs mer ingående nedan.
42
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadsrenässansen
Redan under Blair-regeringens första regeringsår tillsattes en kommission (Urban Task Force) med uppgift att analysera städernas problem. Kommissionen la fram sin slutrapport med titeln Towards an
Urban Renaissance år 1999. Rapporten har inspirerat Blair-regeringens senare stadspolitiska åtgärder och ”stadsrenässansen” används
fortfarande som en förkortning för regeringens överordnade stadspolitiska perspektiv. Detta perspektiv blev också tydligt i och med att
rapportens tankegångar arbetades in i ett ”White Paper” som i sin
undertitel refererar till Urban Task Force-arbetet: Our towns and
cities: the future. Delivering an urban renaissance. Detta urbana
”white paper” gavs ut av Department of Environment, Transport,
and the Regions (DETR) 2000, men ansvaret för införandet av
dokumentets åtgärder har flyttats till Office of Deputy Prime Minister
(ODPM), något som talar för att området har fått ökad prioritet.
I ”Urban Task Force” (1999) lämnades förslag på initiativ inom fem
huvudområden:
1. Den hållbara staden
Inom detta område är fokus på att främja kompakta städer i form av
goda exempel, integrerade fysiska översiktsplaner (masterplans), lokala transportplaner, en ökad satsning på kollektivtrafik och genom
att verka för etablering av så kallade Home Zones – bostadsområden
med trafikreglering.
2. Städer som fungerar och arbetar (”Cities that work”)
Lokala myndigheter åläggs en strategisk roll när det gäller att förbättra ledningen av stadsförnyelseprojekt. Samtidigt markeras områden där särskilda förnyelseinsatser behövs, t.ex. genom att samordna olika myndigheters planeringsprocesser. Vidare föreslås att
regionala resurscentra upprättas som kan tillhandahålla kunskap
och nytänkande till nytta för stadsförnyelseprojekt.
3. Nyanvändning av industrimark och skydd av naturmark
Detta område handlar om att förnya och bebygga f.d. industriområden (brownfields) snarare än att ta nya grönområden i anspråk för
stadstillväxt. Medel som används är nya riktlinjer, att öka användningen av uppföljningsplaner (sequential approach), att dra tillbaka
tidigare tillstånd för stadsutveckling på grön mark, att minska bestånden av tomma byggnader samt att öka insatserna för att rena
förorenad mark.
4. Investeringsplaner
Detta område omfattar förslag om att den finansiella infrastrukturen
kontrolleras i syfte att garantera att offentliga och privata medel
samverkar, t.ex. genom upprättande av nya fonder.
Stadspolitik i England
43
5. Upprätthållande av stadsrenässansen
Här återfinns förslag om att påbörja ett utredningsarbete i syfte att
formulera en mer helhetsorienterad stadspolitik där olika nationella
myndigheters ansträngningar länkas samman. Likaså finns förslag
om att stadsutvecklingen såväl som effekten av de stadspolitiska initiativen ska övervakas i större utsträckning.
Den nya inriktningen tar sig bl.a. uttryck i tydligare fokus på hållbar
utveckling, det civila samhället och aktiva samhällsmedborgare, snarare än på det privata näringslivet. Frågan om tillväxt betraktas mer i
relation till regionala olikheter och sociala frågor och i mindre grad
endast i relation till näringslivstillväxt som var fallet i de två föregående faserna. När det gäller organisatoriska förhållanden har man
däremot inte brutit med partnerskapstanken som introducerades i
period 2. Det finns fortfarande ett otal ”multi-purpose”-organisationer som handhar olika stadspolitiska uppgifter på lokal och regional
nivå. En del av dessa går de nationella önskemålen till mötes om finansiell öppenhet och kontroll medan andra verkar för att de lokala
myndigheterna ska få ökat inflytande. Eftersom det finns många
olika organisationer parallellt med myndigheternas sektorspolitiker
och dessa inte alltid är särskilt väl samordnade har krav ställts på
bättre samarbete och koordinering inom stadspolitiken. ”Joint-up”
har blivit slagorden för dessa strävanden.
Ett tydligt tecken på att tanken om en ”stadsrenässans” har fått
fotfäste är den s.k. Core Cities Group som består av en sammanslutning av lokala myndigheter och RDA kring Birmingham, Bristol,
Leeds, Liverpool, Manchester, Newcastle, Nottingham och Sheffield.
I dessa städer har man tagit initiativ till att förnya stadskärnorna. I
Manchester har befolkningen i stadskärnan ökat från 1000 personer
år 1991 till 15000 personer år 2004 och under 1990-talet har arbetslösheten minskat och tillväxten i den regionala ekonomin är den
högsta utanför London. Var och en av dessa Core Cities har tagit
fram så kallade prospectus där det anges hur stadsområdet kan
förnyas till nytta inte bara för den regionala utan även för den nationella ekonomin. Detta tillväxtargument har kraftigt stöd i rapporten
Cities, Regions and Competitiveness som Core Cities utarbetade år
2002 tillsammans med ODPM, DTI, HM Treasury och sammanslutningen av RDA. I rapporten kopplas argumentet för en stadsrenässans ihop med argumentet om att större regionala städer
genom en ökad satsning på sin konkurrenskraft skulle kunna vara
motorer för en ökad nationell tillväxt. Det senare argumentet styrks
också genom exempel från andra europeiska länder. Parkinson
(2004) har i en jämförande studie visat att även om de engelska Core
Cities uppvisar en förbättrad konkurrenskraft så har de sämre konkurrenskraft jämfört med många andra europeiska stadsregioner
bl.a. därför att de saknar en internationell profil.
I OPDMs senaste stadspolitiska redogörelser understryks att lokala
myndigheter och andra lokala aktörer bör involveras kraftigare
utöver näringslivet och dess organisationer (ODPM, 2003a och
Stadspolitiska utblickar i Europa
2004). Skillnaden mellan de två dokumenten beror främst på att det
förstnämnda behandlar London och sydvästra England där ekonomin är på kraftig uppgång. Av denna anledning är ett av de stora
problemen i sydvästra England bristen på billiga bostäder. I OPDM
(2003a) anges därför möjligheten att bygga 100 000 bostadsenheter i
det så kallade Thames Gateway-området öster om London. OPDM
(2003a) innehåller också nationalekonomiska argument för att satsa
ytterligare på utvecklingen av universitetsområdena kring London,
framförallt Cambridge-området. Denna redogörelse och rekommendationer kritiserades följaktligen för att ha en slagsida mot London.
Den andra redogörelsen (ODPM, 2004) handlar därför inte överraskande om möjligheterna att skapa konkurrenskraft och hållbarhet i
norra England (se bild 6).
Källa: Office of the Deputy Prime Minister, 2004.
44
Bild 6. På omslaget av ODPM (2004) har de norra
tillväxtkorridorerna markerats (de streckade områdena) samt
områden där det finns ”New Deal for Communities” (gröna prickar)
och ”Market Renewal Pathfinders” (gula prickar). Lägg märke till att
publikationen utöver ODPMs namn också bär departementets
slogan: ”Creating sustainable communities”.
Stadspolitik i England
45
ODPM (2004) beskriver flera olika initiativ som genomförts i norra
England. Flera av dessa som t.ex. New Deals for Communities (NDC)
och Market Renewal Pathfinders (MRP) har satts i verket av Blairregeringen. NDC är regeringens huvudprogram för stadsförnyelse.
NDC bygger med andra ord vidare på traditionen av områdesbaserade insatser från tidigare stadspolitiska perioder (se t.ex. Single
Regeneration Budget ovan). Detta manifesteras i att de 39 mest
utsatta områdena i England är föremål för insatsen som sträcker sig
över 10 år med början år 1999. Arbetet är organiserat som partnerskap – NDC. I den första utvärderingen av NDC påpekades att NDC
har varit bättre på att involvera lokala aktörer än vad som har varit
fallet i tidigare program.44 Samtidigt pekar utvärderingen på att NDC
bör kunna arbeta snabbare och att de bör integreras mer med andra
offentliga myndigheter.
MRP är rustade till att hantera de problem som uppstår i bostadsområden med en låg efterfrågan och ett stort antal tomma bostäder.
Insatsen utgår från tanken om att den låga efterfrågan på bostäder
inte enbart beror på förhållanden som kan hanteras genom bostadspolitik. Andra insatser, framförallt samordnade arbetsmarknadsoch sysselsättningspolitiska insatser betraktas som minst lika viktiga.
Själva begreppet ”pathfinders” markerar att man under den treåriga
programperioden ska peka ut nödvändiga områden i ett 10–15årsperspektiv. MRP arbetar tillsammans med RDA för att säkra att
strategin anpassas till de regionalekonomiska utvecklingsperspektiven. MRP tecknades i ODPMs så kallade Sustainable Communities
Plan, SCP.45 I detta dokument läggs tonvikt på tvärsektoriella insatser i lokalområdena och involvering av lokala aktörer. Det är inte lika
inriktat på de större städernas problemställningar och fokuset på
stadsrenässans är också nedtonat jämfört med de två tidigare stadspolitiska redogörelserna (DETR, 2000 och ODPM, 2003a).
Kortfattat kan man säga att SCP innebär att tankarna om den
urbana renässansen som framförallt uttrycks i Core Cities (med
renoveringar av stadscentrum och tillväxtfrågor i fokus) har fått en
motbild. Sustainable Communities betonar mobilisering och involvering av lokalsamhällen samt nödvändigheten av regional samordning genom RDA och har en starkare förankring i norra England.
Även det faktum att det i SCP har lagts större vikt vid välfärdsförhållanden, sociala förhållanden och stadscentrum markerar en
kursändring i politiken – något som verkat motiverande för lokala
stadspolitiska aktörer.
44
45
NAO, 2004.
ODPM, 2003b.
46
Stadspolitiska utblickar i Europa
Att ”joint up” blivit ett uttryck för strävan efter att koordinera såväl
de centrala myndigheternas aktiviteter som samarbetet mellan den
centrala administrationen och de lokala myndigheterna betonar att
bristen på samordningen är ett markant problem. Inom det stadsoch regionalpolitiska fältet finns det exempelvis samordningsproblem mellan ODPM och DTI, t.ex. när det gäller regionala
tillväxtmål och forskning för att stödja regional ekonomisk tillväxt.
Business Improvement District (BID) är ett förslag som tagits fram
av ODPM för att främja ekonomisk utveckling i ett antal stadsområden. En försöksverksamhet pågår i olika typer av stadsområden
i England och Wales. Om och hur försöksverksamheten kommer att
fortgå är ännu oklart då prövotiden går ut i slutet av maj 2004.
England har sedan 1980-talet haft restriktioner för att motverka
etablering av externhandel. Sedan 1988 har restriktionerna verkställts genom Policy and Planning Guidance 6, PPG 6.46 Riktlinjerna
har successivt skärpts och ålägger de lokala myndigheterna att
planera i en viss ordningsföljd (sequential approach) där de mest
centrala lokaliseringarna ska värderas innan de mer perifera kan
beaktas. Beslut om större köpcentrum (över 20 000 m2) måste godkännas av de centrala myndigheterna.47 Sedan 1994 finns det krav på
att alla större etableringar ska vara försörjda med kollektivtrafik.
Regeringen har också föreslagit andra typer av insatser för att förbättra tillgängligheten till handel och service, framförallt i stadsdelar
med hög arbetslöshet. Till exempel avser regeringen att bistå med
fördelaktiga lån till personer som vill etablera ny småskalig handel.
Överlag har åtgärderna visat sig vara effektiva för att förhindra
utbredning av större handelsetableringar.
Stadspolitik i praktiken
Städerna i norra respektive södra England står inför olika typer av
utmaningar. I Londonregionen och i hela sydvästra England är ekonomin stark. Detta gör att boendekostnaderna är höga och för att se
till att viktiga yrkesgrupper i offentlig sektor inte tvingas bort från
sydvästra England har man valt att ge billigare bostadslån till t.ex. lärare och socialarbetare. I norra England har man andra typer av problem och som framgår av texten nedan har man också anpassat
stadspolitiken efter de skilda förhållandena i Nord- och Sydengland.
46
47
Sedan 1994, Planning Policy Guideline 13.
Baar, 2002.
Stadspolitik i England
47
London
London är Europas mest globala storstad med världens största koncentration av bank- och försäkringsverksamhet. Staden har också en
dominerande position på snart sagt alla områden i Europa och Storbritannien. Storlondon – som avgränsades genom ett beslut i Local
Government Act från 1963 – har idag omkring 7,5 miljoner invånare.
Det är det område som de flesta uppfattar som London. Om man i
stället utgår från arbetsmarknadsregionen (travel to work area) så
sträcker sig denna omkring 60 miles ut från City. I Londons arbetsmarknadsregion bor hela 18,1 miljoner invånare, dvs. omkring 11
miljoner bor utanför Storlondon.
Vid nedläggningen av GLC år 1986 övertog Londons 32 boroughs
och City en rad funktioner, andra funktioner fördes över till den
nationella nivån och ytterligare andra funktioner togs över av skolsystemet eller särskilda bolag, t.ex. London Transport. År 1993 fanns
inte mindre än 272 quangos i London. Slutligen privatiserades vissa
funktioner helt. Regeringen stöttade upprättandet av LPAC (London
Planning Advisory Committee) som bestod av representanter för
Londons 32 bororughs och City. LPACs syfte var att utarbeta strategisk planering som inspel till centralregeringens Strategic Plan Guide
där de överordnade ramarna för storstadens utveckling angavs.
Modellen resulterade dock i en kraftig minskning av den strategiska
planeringen och därför växte det under slutet av 1980-talet fram en
betydande kritik av modellen. Kritiken kom bl.a. från företagsledare
som ansåg att regeringen inte agerade på ett sätt som krävdes i en
situation då Europas framtid formades och förberedelserna för en
växande konkurrens på den inre marknaden var i full gång.
I början av 1990-talet tog regeringen till sig kritiken och tog initiativ
till etableringen av London Forum i syfte att främja investeringar i
staden. Redan året efter slogs London Forum ihop med den privata
näringslivsorganisation London First. På så vis fick näringslivet en
direkt och privilegierad tillgång till att delta i regeringens politikutformning för London. Året efter annonserade regeringen att de
ville etablera och delfinansiera ett nytt initiativ (City Pride) i de
största städerna med syfte att utveckla insatser för att öka städernas
konkurrenskraft. Tanken var att City Pride skulle utveckla en visionär
strategi, i London kallat London Pride Prospectus. Planen skulle
säkerställa Londons särställning som den enda globala storstaden i
Europa genom insatser på tre områden: en robust och säker ekonomi med global arbetskraft, större social sammanhållning och hög
kvalitet på service, miljö samt infrastruktur.
Regeringen etablerade också en särskild kommitté för London,
utnämnde en minister för London och upprättade ett särskilt kontor
för London (i likhet med Nordirland). London Pride Prospectus
offentliggjordes 1995 och fokus var primärt på näringslivsutveckling,
transport och arbetskraftens kvalifikationer även om problem beträffande bostäder, miljöförhållanden m.m. också nämndes.
Londons affärsvärld stödde upprättandet av en myndighet för
storstaden, kanske särskilt eftersom folk från näringslivet fick möjlig-
48
Stadspolitiska utblickar i Europa
het att påverka vilken inriktning myndigheten skulle ha. Näringsrepresentanter hade blivit väl insatta och förberedda genom nätverken London Forum och London First (1992). Anmärkningsvärt är
att idéen om att utveckla en ny London-regering (Greater London
Authority) kom från The Corporation of London, London Docklands
Development Corporation, The City of Westminster, regeringen och
näringslivet – framförallt den inflytelserika banksektorn. Syftet var
att säkra samordning, prioritering och strategiutveckling samt lösa
regionala problemställningar och säkra Londons konkurrenskraft
som Europas finans- och bankcentrum. London Chamber of
Commerce and Industry (LCCI) utvecklade sitt eget förslag och ville
att stadens borgmästare skulle vara en välkänd affärsman. LCCI
föreslog att bilda ett London Business Board och fick stöd av Londonavdelningen av Congress of British Industry och London First. London Business Board publicerade en rapport som kallades The Manifesto for the Mayor and the GLA där de slog fast att en sund och
konkurrenskraftig ekonomi skulle vara högsta prioritet för den nya
borgmästaren.
I valet 1997 lovade Labour-regeringen att en borgmästare skulle
tillsättas i London och om detta visade sig vara framgångsrikt skulle
modellen överföras till andra storstäder i landet. Inspiration kom
från Barcelona, amerikanska städer och Rom där borgmästarna har
en stark roll. Det ansågs dock viktigt att organisationen skulle vara
liten och effektiv till skillnad från GLC-organisationen där byråkratin
var omfattande. Blair gjorde stora ansträngningar för att undvika
Ken Livingstone som borgmästarkandidat och led ett markant
nederlag då Livingstone blev vald till kandidat. Ken Livingstone har
därefter ansträngt sig för att få alla partier och intresseorganisationer
med i beslutsprocessen genom att etablera en särskild rådgivande
panel.
GLA är i stor utsträckning finansierad genom de bidrag och intäkter
som quangos hittills haft samt i mindre omfattning av direkta bidrag
från regeringen och Londons 32 boroughs. GLA har dock inte beskattningsrätt. Överlag är borgmästarens roll relativt begränsad,
ekonomiskt såväl som legalt. Livingstone har dock från början
försökt få en bra kontakt med näringslivet för att kunna säkra framgång och få manöverutrymme.
Det nya Greater London Authority fick som huvuduppgift att fortsätta arbetet med främjande av näringslivet, ekonomisk tillväxt och
sysselsättning, men också uppgiften att samordna transportsektorn
samt driva kollektivtrafiken. För den senare uppgiften krävs en
överordnad trafik- och regionplan – kallad Spatial Development
Strategy som GLA ska samordna med omgivande regioner. Samtidigt
ska de enskilda boroughs-planerna i London överensstämma med
den överordnade trafik- och regionplanen. Utöver detta ska borgmästaren ta fram en fyraårig miljöplan, främja kulturen och ta fram
en kulturell utvecklingsstrategi. En viktig instans är också London
Development Agency som har till uppgift att säkra sysselsättning,
investeringar och konkurrenskraft. Dessa prioriteringar beskrivs bl.a.
i dokumentet Economic Development Strategy från december 2000.
Stadspolitik i England
49
Foto: John Jørgensen
Ken Livingstone har särskilt uppmärksammat trafikpolitiken och
utmärkt sig genom att införa trängselavgifter i London. Däremot har
den ursprungliga planen att utveckla ett strategidokument för London – London Prospectus – som skulle ha varit klar i november 2000
aldrig realiserats. I slutet av år 2000 publicerades en överordnad
trafik- och regionplan men dokumentet blev aldrig politiskt accepterat och i stället tillkom ett icke-bindande dokument – Towards the
London Plan – i februari 2001.
I hela taget har reformen, vars syfte var att trygga en överordnad
samordning av planering, polis- och brandväsen etc. i Storlondon,
samtidigt försvårat ett regionalt samarbete i hela storstadsregionen
genom att regeringen har upprättat nya utvecklingsbolag som RDA
för delar av sydöstra England, olika decentraliserade regeringskontor
och s.k. ”single purpose”– organisationer. Dessutom har området
kring Themsens utlopp bildat en särskild organisation och ingår i det
tidigare omnämnda Thames Gateway som i övrigt täcker delar av två
RDA! Administrativt och politiskt är ansvaret för storstadens utveckling fortfarande splittrat. Slutligen innefattar GLAs territorium bara
de centrala delarna av storstadsregionen och det finns därför fortfarande ingen myndighet som ansvarar för hela regionens samordning. Exempelvis är varken Gatwicks eller Stansteds flygplatser delar
av GLAs territorium men båda är viktiga för storstadens trafik och
omvänt är deras förbindelser och utbyggnad avgörande för stadens
vidare utveckling.
Bild 7. Ett sätt att hävda sig i den internationella konkurrensen
mellan städer är nya storslagna byggnader. På bilden ett kottliknande
kontorshus, ”Swiss Re Tower”, ritat av Norman Foster, som utmärker
sig bland de andra mer anonyma kontorshusen längs Themsen.
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadspolitisk insats på lokalnivå – Haringey
På lokal nivå tampas myndigheterna i de minst bemedlade boroughs
fortfarande med utbredda välfärdsproblem. Ett exempel på detta är
Haringey, beläget i norra Londons andra ring av boroughs. Hela östra
delen av Haringey är sedan länge ett område som präglats av ekonomiska och sociala problem. De mer välsituerade bor i den västra delen. Huvuddelen av de lokala utvecklingsprogrammen och välfärdsprojekten är inriktade på den östra delen (jämför bild 8).
Som framgår av bild 8 är det en utmaning att samordna många
olika program med varierande geografisk räckvidd och varierande
organisationsform. Ofta överlappar programmen varandra i tid och
geografi men administreras av olika myndigheter och enfrågeorganisationer. Detta virrvarr av stadspolitiska program är symptomatiskt för engelsk stadspolitik. På så vis blir insatsen för ”joint-up”
förståelig. Programmodellerna, dvs. upphandlings- och kontraktsmodeller, accentuerar behovet av samordning för att stadspolitiken
inte ska bli fragmenterad och ineffektiv.
Källa: Haringey, 2000: Haringey Regeneration Partnership Strategy. London.
50
Bild 8. Haringeys programområden har varierande geometri och
tidsperspektiv. Det krävs en extraordinär insats från lokala aktörer
för att motverka det stadspolitiska ”lapptäcket”.
Stadspolitik i England
51
Nordengland
Sedan metropolitan councils lades ned 1986 har det pågått flera försök i Nordengland att få till stånd nätverksbaserade samarbeten över
kommungränserna. EU har medverkat till att ”informella” institutioner har bildats på regional nivå. Strukturfonderna (Liverpool mottar
medel under Mål 1 och Manchester under Mål 2) kräver målområden som är större än de brittiska kommunerna. Den regionala
utvecklingsmyndigheten (RDA) har också försökt att främja utvecklingen av större och mer långtgående regionala samarbeten för
strategiarbete och tillhandahållande av service. Å ena sidan anses
större regionala samarbeten göra det lättare att reglera och utveckla
näringspolitik och större infrastruktur-projekt, å andra sidan anses
det mer effektivt att ta utgångspunkt i mer lokala behov och förutsättningar. Det senare kan t.ex. gälla arbetsmarknadsutbildning och
näringspolitik. Samtidigt finns det ett ökat intresse för städernas
centrala delar som stöds av den engelska ”stadsrenässanstrenden”.
För första gången på trettio år ökar både sysselsättning och befolkning i de engelska storstäderna vilket innerstäderna i Liverpool,
Manchester och Sheffield vittnar om.
Nya nätverk har gjort sig gällande i Liverpool-området. Merseyside
är ett av dessa nya nätverk och förutsättningar för att motta EU-stöd
har varit utgångspunkten för Mersey Partnership som består av fem
kommuner och som har stöd från centralregeringen och privata
verksamheter. Tanken är att partnerskapet ska främja det inhemska
intresset för att investera i storstäder, marknadsföra staden utåt och
utveckla turismen. Detta nätverk har följt den subregionala modell
som främjas av RDA.
I Manchester finns två typer av nya nätverkssamarbeten. Det första
är en PR- och marknadsorganisation (Marketing Manchester) som
stöds av alla tio kommuner i storstadsregionen och delvis finansieras
av inkomsterna från den kommunalt ägda flygplatsen. Det andra nya
nätverkssamarbetet utgörs av organisationen MIDAS som bildats av
Manchesters fyra centralkommuner och länen Lancashire och
Cheshire. Tillsammans utgör dessa partnerskapet för regionens Mål
2-program. MIDAS syfte är att säkra nationella investeringar och
Marketing Manchesters syfte är att marknadsföra regionen. Båda
bildades på initiativ av Manchester City Pride, en frivilligorganisation
utan formell makt som förenar lokala myndigheter, organisationer
och företag m.m. och har som syfte att ta fram mål och strategier för
regionen. Manchester City Pride har presenterat planer och prioriteringar vid två tillfällen (1994 och 1997) och dessa har fungerat som
strategier för regionens ekonomiska utveckling och för utveckling i
de centrala delarna av Manchester.
Det har emellertid varken i Liverpools eller i Manchesters fall varit
möjligt att skapa nätverkssamarbete med en storregional myndighet
som har kraft att hantera kommunala oenigheter och överordnade
ekonomiska prioriteringar. Detta är dock inte överraskande eftersom
både den formella och informella makten koncentreras till den
kommunala nivån och resurserna till mellankommunala sam-
52
Stadspolitiska utblickar i Europa
arbeten måste hämtas hos kommunerna. Det finns med andra ord
inget initiativ ”uppifrån” till att etablera en myndighet som kan
arbeta för hela storstadsregionens intressen. Detta bristande intresse
för mellankommunal samordning är förödande för storstäderna,
inte minst eftersom stadsprogrammen vanligtvis inte tar hänsyn till
vare sig funktionella eller administrativa förhållanden. I stället
utvecklas en mängd ad hoc-organisationer som sköter serviceuppgifter utan hänsyn till helheten eller inbördes samordning.
Lokala myndigheter organiserar sig frivilligt i nätverk för att kompensera för de bristande regionala institutionerna. Här utgör kommunerna kärnan i de ”tillväxtkoalitioner” vars inriktning beror på
deltagarnas skiftande engagemang och intressen. Tvärsektoriella
koalitioner har således fått en viktig och växande betydelse i relation
till lokal politik. De lokala politikernas vilja att bilda informella
nätverk med företagsledare som deltagare har därför fått ökad
betydelse. I Manchester har politikerna förmått utveckla sådana
nätverk, vilket delvis kan förklaras av kvaliteten och stabiliteten i det
lokala politiska ledarskapet. Under mitten av 1980-talet då motsättningen mellan den nationella regeringen och de lokala myndigheterna var störst dominerades Manchester av vänsterorienterade
labour-politiker. Dessa lade grunden till en brett accepterad målsättning för staden som kunde förena såväl de politiska partierna som
det lokala näringslivet. I Liverpool fortsatte motsättningarna i stället
och resulterade i en splittring inom Labour men också mellan stadsstyrelsen och näringslivet. Detta innebar att politiken förlamades, att
initiativ stoppades och att motsättningar blottlades.
Manchester City genomförde flera stora satsningar i slutet av 1980talet som gav staden ett rykte om initiativrikedom och förändringsvilja. Här kan nämnas två försök att få de olympiska spelen till
staden, nya sport- och kultursatsningar, byggandet av landets första
moderna spårväg och slutligen en renovering av city efter ett IRAbombdåd 1996. Manchester City Council har fortsättningsvis arbetat
för att främja trenden att arbeta och bo nära city och arrangera
större sportarrangemang. Detta har givit Manchester gott rykte,
framförallt i förhållande till den nationella regeringen och näringslivet, och det har underlättat försök att få externt stöd till stora projekt. Dessutom har tillväxten inom företagstjänster och IT-sektorn
bidragit till att ge staden ett brett utbud av arbetsplatser, vilket drar
till sig ytterligare nya ekonomiska verksamheter.
Dock finns det fortfarande stora sociala och ekonomiska problem i
de två städerna. Liverpool har Englands högsta arbetslöshet och flest
antal personer under den officiella fattigdomsgränsen. Det finns
således ett klart behov av nya arbetstillfällen och investeringar vilket
medför att tillväxtpolitiken har mött förhållandevis lite motstånd.
Det har dock funnits motstånd mot enskilda konkreta projekt och i
bägge städerna har tillväxtpolitiken kritiserats för att inte tillgodose
de fattigaste medborgarnas behov. Samtidigt ska det påpekas att
insatsen har inneburit en markant investering i stadskärnan (se
exemplet från Sheffield på nästa sida).
Stadspolitik i England
53
I Sheffield har förnyelsen av innerstaden letts
av Sheffield one – ett av de 15 stadsförnyelsebolag som har etablerats i England under programmet för en stadsrenässans, Sheffield
one ingår i partnerskapet Sheffield First
Partnership som startats av privata och offentliga aktörer i staden. Sheffield First
Partnership bildades 1998 och har idag status
som Local Strategic Partnership, dvs. att
partnerskapet har rätt att förhandla med internationella myndigheter, i praktiken framförallt
Bryssel. Bland aktörerna bakom Sheffield one
finns Sheffield City Council och Yorksire Forward (RDA för Yorkshire and Humber). Sheffield one har tagit fram en översiktsplan för innerstaden som innefattar sju strategiska utvecklingsprojekt. Bland dessa kan nämnas
förnyelser av stationsområdet, det närliggande universitetet (e-campus) och flaggskeppet Heart of the City. Det sistnämnda
innefattar det spektakulära Winter Garden, en
övertäckt passage som täcker två delar av innerstaden. Den första fasen i projektet är bl.a.
finansierat genom ett större nationellt bidrag
om 12,7 miljoner pund.
Källa: Sheffield One (u.å.): Sheffield City Centre Renaissance. Sheffield.
Stadsförnyelse i Sheffield
Foton: John Jørgensen
Bild 9. Sheffields Winter Garden.
Bild 10 och 11. Förnyelse av Sheffields innerstad. Gammalt och nytt möts i e-campusområdet – ett
av de strategiska områdena i stadsförnyelseprojektet.
Stadspolitiska utblickar i Europa
Källa: Office of the Deputy Prime Minister, 2004.
54
Bild 12. De olika nationella programmen har olika geografisk
omfattning. Från vänster till höger: ”New Deals for Communities”,
”Neighbourhood Management Pathfinders” och ”Urban Regeneration
Companies”. Det är upp till de lokala aktörerna att samordna sig och
ansöka om stöd från de olika programmen.
Genomförandet av stadspolitiken är förknippat med samordningsproblem. Detta illustreras i bild 8 där man kan förstå att de lokala aktörerna måste arbeta aktivt för att samordna insatserna då de finansieras genom flera olika program. De problem som tidigare visat sig
gälla Haringey gäller såldes även på en större regional skala.
Avslutande kommentar
De stadspolitiska problemställningar som följer av sociala och ekonomiska förändringar i industrisamhället drabbade England relativt
tidigt och med en våldsam kraft. Detta har i sin tur inneburit att England varit tidigt ute med nya stadspolitiska instrument. England har
varit något av ett föregångsland när det gäller stadspolitik och inspirerat insatser i andra länder. Om man studerar den engelska stadspolitiken och dess erfarenheter lite närmare framstår det dock klart
att de stadspolitiska instrumenten som använts i England inte okritiskt och utan vidare kan överföras till andra länder med annorlunda
traditioner, strukturer och problemställningar. Programmodellerna,
de olika generationerna av stadspolitisk lagstiftning och de relativt
svaga offentliga myndigheterna ger upphov till svåra samordningsproblem som i många andra samhällen har fått eller skulle kunna få
en annan lösning.
Stadspolitik i England
55
Building Better Cities – Stadspolitiskt program i
Skottland
1998 antogs ”Scotland Act” av det brittiska parlamentet. Lagen innebar bland annat inrättande av det Skotska Parlamentet och den
Skotska regeringen, som ett led i en politik att decentralisera makten
till regionerna. Denna decentralisering har gått mycket längre i
Skottland i jämförelse med andra regioner i Storbritannien.
Det finns både likheter och olikheter mellan Skottland och England. Planlagstiftningen är ännu så länge i huvudsak densamma.
Skottland har en tvådelad (nationell och lokal) politiskt-administrativ struktur. Självbestämmanderätten hos de skotska kommunerna
är lika begränsad som hos de engelska. I Skottland finns det 32
kommuner. De är stora, dock inte så stora som de engelska. Mediankommunen i Skottland har drygt 100 000 invånare. Glasgow är störst
med ca 620.000 invånare. Skottland befolkning på ca 5 miljoner
invånare är koncentrerad till sex cities (Glasgow, Edinburgh,
Aberdeen, Dundee, Stirling och Inverness) och flera mellanstora och
mindre towns. En stor del av den skotska landsbygden är glest
befolkad.
Building Better cities
Det kom två viktiga stadspolitiska dokument från den skotska regeringen 2003 - ”Review of Scotland’s Cities” och ”Building Better
Cities: Delivering Growth and Opportunities”.
”Review of Scotland’s cities” är en analys av fem städer. Rapporten
behandlar bland annat betydelsen av städerna ur tillväxtsynpunkt,
städernas demografiska förhållanden, städerna som platser för
boende och arbete, städernas betydelse för kultur och turism, trafik
och miljöförhållandena i städerna samt förslag till åtgärder för att
utveckla städerna.
”Building Better Cities” är Skottlands stadspolitiska program.
Programmet omfattar de sex s.k. ”cities” till skillnad mot ”towns”. De
sex städerna som får tillgång till de resurser som anslås i programmet är Glasgow, Edinburgh, Aberdeen, Dundee, Inverness och
Stirling. En viktig utgångspunkt i programmet är städernas betydelse
för den ekonomiska tillväxten. Städerna anses vara motorer för
stadsregionerna och har betydelse för hela Skottlands konkurrenskraft. Programmet innehåller bland annat följande åtgärder:
• 90 miljoner pund (ca 1,2 miljarder SEK) anvisas städerna under
tre år (City Growth Fund). För att få del av dessa pengar måste
städerna i samverkan med bland andra kommunerna i stadsregionerna, andra offentliga organ och näringslivet ta fram en vision för staden och precisera projekt som de vill genomföra. Exempel på projekt som Edinburgh har identifierat är åtgärder för
att förbättra kollektivtrafiken och minska biltrafiken, ombyggnad
av ett konserthus, stöd för genomförande av årlig festival, förbättringar av gator och allmänna platser i stadskärnan.
56
Stadspolitiska utblickar i Europa
• Förutom City Growt Fund så har staten avsatt 20 miljoner pund
(ca 265 miljoner SEK) för ett särskilt stöd till de städer som har
mycket stora problem med mer eller mindre övergivna, förslummade områden.
• Stöd till nya former för genomförande av stadsutvecklingsprojekt
som Urban Regeneration Companies (stadsutvecklingsbolag).
Det är företag som drivs i partnerskap mellan offentliga och privata aktörer med syfte att planera och genomföra utvecklingsprojekt i städerna.
• Förslag om att införa BID (Business Improvement District) i
Skottland, med inspiration från USA. BID är ett verktyg för att finansiera och förvalta områden i städer t.ex. en stadskärna med
syftet att stödja och utveckla företagsverksamhet som exempelvis
handel och annan service. BID är ett partnerskap mellan kommunen och företagen inom ett geografiskt område. Tillsammans tar
de fram en åtgärdsplan för att stärka det lokala näringslivet. Det
kan handla om åtgärder för marknadsföring, skötsel av stadens
offentliga miljö, investeringar i stadsmiljön dvs. åtgärder för att
öka områdets attraktivitet. Avsikten, i Skottland, är att den service
som genomförs inom ramen för BID ska vara ett komplement till
kommunens grundservice avseende exempelvis skötsel av allmänna platser. BID kan komma tillstånd om majoriteten av företagen inom ett område är överens. BID i Skottland avses att delvis
finansieras med en lokal företagsskatt.
Stadspolitik i Finland
57
Stadspolitik i Finland
Bakgrund
Befolknings- och bebyggelsestruktur48
I ett europeiskt perspektiv urbaniserades Finland förhållandevis sent
och processen fortgår än idag. De stora flyttvågorna från land till
stad började på 1950-talet. År 1940 var två tredjedelar av befolkningen sysselsatt med landsbygdsproduktion, fyrtio år senare hade
endast 13 procent motsvarande sysslor. Migrationsvågorna går i
huvudsak från norr till söder, från inland till kust och inomregionalt
från landsbygd till de största regioncentra. Under 1980- och 1990talen växte framförallt befolkningen i städernas förorter och kranskommuner. Vid millennieskiftet var det huvudsakligen till de större
stadsregionerna med kunskapsinriktad produktion som flyttströmmarna riktades. Framförallt är det den yngre generationen som dras
till dessa tillväxtcentra. Som helhet innebär utvecklingen en ökad
regional polarisering. Mellan 1995 och 2000 minskade befolkningen i
uppemot 90 procent av det finländska territoriet.49
År 2000 bodde närmare 60 procent av befolkningen i städer och 83
procent i tätorter med över 200 invånare. 50 De huvudsakliga tillväxtcentra i Finland är Helsingfors, Tammerfors och Uleåborg samt
deras angränsande kommuner. Även universitetsstäder som Åbo,
Jyväskylä och Joensuu förlorar högutbildade invånare. Huvudstadsregionens dominans är påfallande och Helsingfors förutspås att bli
en av de snabbast växande städerna i Europa. Det ska dock påpekas
att de medelstora städerna vuxit i befolkningsantal de senaste två
åren.
48
Stycket är i huvudsak baserat på ESPON 1.1.2 Urban-rural relations in Europe,
3rd interim report (Heikkilä & Järvinen, 2002) om ej annat anges.
49
Mätt på kommunnivå, Hanell et al, 2002.
50
UN, 2002.
Stadspolitiska utblickar i Europa
Tabell 4. Befolkning i finländska städer 51
Stadskategori
Andel av den totala befolkningen
Över 1 miljon
Över 500 000
Över 150 000
Över 50 000
Över 10 000
–
19 %
27 %
39 %
57 %
Begreppet funktionella regioner eller funktionella stadsregioner används allt mer för statistik såväl som stadspolitik. Inrikesministeriet
har delat in landet i 82 ”funktionella regioner” baserade på graden av
pendling och samarbete mellan kommuner.52 Dessa omfattar i genomsnitt fem kommuner (se bild 12 nedan).
Källa: Inrikesministeriet.
58
Bild 12. Arbetspendling till och från kommuner i Finland.
51
52
Hanell et al, 2000.
Indelningens grunder kommer ur Lag om regional utveckling 7 § (1135/1993
och ändring 232/1997) och Inrikesministeriets beslut (utan Åland)
(26.1.2002). Tunström, 2003.
Stadspolitik i Finland
59
Under 1900-talet har utflyttningen över nationsgränserna varit
betydande (framförallt från Finland till Sverige), men inflyttningen
mycket begränsad. I denna bemärkelse är Finlands befolkning
homogen. Endast 0,7 procent av befolkningen är utländska medborgare, vilket kan jämföras med Sverige där andelen är 14 procent.53
1990-talets ekonomiska kris
Innan järnridåns fall 1989 vilade en stor del av den finländska ekonomin på handel med östblocket och Sovjetunionens kollaps innebar
en dramatisk förändring för ekonomin. Den betydelsefulla handeln
med Sovjetunionen minskade drastiskt vilket innebar att Finland nu
behövde söka nya handelspartners, framförallt inom EU. Förändringarna var inte smärtfria; handelsförlusten, lågkonjunkturen och
den finansiella krisen under 1990-talet innebar att arbetslösheten
sköt i höjden. År 1990 var 3,5 procent arbetslösa, tre år senare var arbetslösheten uppe i hela 18 procent.54 Den ekonomiska krisen drabbade framförallt landsbygden och de mindre tätorterna då befolkning, investeringar och ekonomisk tillväxt koncentrerades till ett fåtal stadsregioner – framförallt Helsingfors, Åbo, Tammerfors,
Jyväskylä och Uleåborg.55 Idag är det ekonomiska läget stabilare men
arbetslösheten är fortfarande hög, 11,4 procent år 2003.56
Stadspolitikens framväxt
Sedan efterkrigstiden har inrikespolitiken framförallt varit inriktad
på att fördela välfärd över landet och stödja svaga områden, framförallt glesbygdsområden. Men 1990-talets kris samt den sena och
kraftiga urbaniseringen medförde en kursändring framförallt i
regionalpolitiken. I mitten av 1990-talet flyttades fokus från fördelning och glesbygd till fokus på tillväxt och urbana regioner. Samtidigt ändrade man de regionalpolitiska arbetsmetoderna och inledde
det som kallats för ”programbaserad” regionalpolitik. Strategin går
ut på att stimulera de urbana områdena för att öka den ekonomiska
tillväxten och konkurrenskraften i landet som helhet. De urbana områdena betraktas som motorer även för utvecklingen i omlandet.57
Miljöministeriet är den nationella myndighet som traditionellt
arbetat med stadsfrågor och i början av 1990-talet tog de ett första
initiativ till ett tvärsektoriellt arbete för hållbar stadsutveckling. I
1995 års regeringsprogram som drar upp riktlinjerna för regeringsarbetet lyftes stadspolitik för första gången fram som en central
fråga. Detta ledde till att en samarbetsgrupp för stadspolitik tillsattes
med representanter från Inrikes-, Miljö-, Närings-, Trafik-, Social-,
53
0,7 % gällde året 1999. LU 2003/04, bilaga 3.
Knudsen, 2002.
55
ibid.
56
Nordiskt Planmyndighetsmöte 2003, Finlands årsrapport.
57
Nordiska Rådet, notat 1 sept 2001.
54
Stadspolitiska utblickar i Europa
Finans-, och Utbildningsministerierna samt ett antal kommuner och
högskolor. Denna arbetsgrupp fick uppgiften att föreslå en inriktning på en nationell stadspolitik.58 Den stadspolitik som senare kom
att bli den officiella har sina grunder i denna samarbetsgrupp, i EUkommissionens riktlinjer för stadspolitik (The European Commission’s Communication Sustainable urban development in the European Union: a framework for action, 1998) och i den utredning som
gjordes om landets städer, dess funktioner, specialisering och samarbeten (se bild 13).59
Källa: Antikainen, Urban Network Study, 2001.
60
Bild 13. Funktionell specialisering i finländska regioner.
58
Kaupunkipolitiikan yhteistyöryhmä (1999): Kaupunkipolitiikan asiakirja.
Kaupunkipolitiikan yhteistyöryhmä. Helsinki, 9.4.1999.
59
Vartiainen & Antikainen 1998, uppdaterad av Antikainen, 2001.
Stadspolitik i Finland
61
Källa: Utdrag från presentation av Antikainen, J. Inrikesministeriet, 2004-02-12.
Den finländska stadspolitiken kan sägas ha två rötter, varav den första som letts av Miljöministeriet har varit inriktad på stadsbyggande,
stadsmiljö och städernas inre förhållanden. Den andra kommer från
ett regionalpolitiskt sammanhang och är inriktad på städers konkurrenskraft och ekonomiska styrka och leds av Inrikesministeriet. Den
senare har sedan hösten 2000 kommit att bli den officiella nationella
stadspolitiken och den som huvudsakligen kommer att beskrivas
här.
Bild 14. Inrikespolitikens fokus mellan 1940 och 2000.
Stadspolitikens organisation och medel
Organisation och instrument
Sedan mitten av 1990-talet bedriver den finländska regeringen en uttalad stadspolitik. Denna politik är tillsammans med landsbygdspolitiken en del av regionalpolitiken. Stadspolitiken bedrivs i programform, vilket betyder att program med olika teman definieras av
regeringen och regionala aktörer kan sedan ansöka om statliga
medel för att delta i dessa och närmare definiera strategier utifrån
egna förutsättningar och behov. Det tydligaste stadspolitiska programmet är Regioncentraprogrammet vars målsättning är att ”utveckla ett nätverk av regioncentra som inkluderar alla landskap och
är baserat på egna styrkor, kunnande och specialisering i städer av
olika storlek”.60 Huvudstadsregionen omfattas inte av detta program
60
Regioncentraprogrammets hemsida: http://www.intermin.fi/intermin/
hankkeet/aky/home.nsf/pages/indexsve, 2004-03-09.
62
Stadspolitiska utblickar i Europa
utan av ett särskilt Program för Helsingforsregionen då man ser att
regionens behov och förutsättningar är annorlunda. Vidare bedrivs
ett Program för kompetenscentra som är inriktat på att utveckla olika
regioners spetskompetens och samarbeten mellan landets kompetenscentra i syfte att stärka regionernas ekonomiska konkurrenskraft. Utöver dessa stadspolitiska program av mer regionalpolitisk
karaktär finns också programmet Förortsförnyelse 2000 vars syfte är
att förbättra förorternas livsförhållanden och miljö.
En redogörelse av den aktuella nationella stadspolitiken blir således en redogörelse för programmen.
Tidsram och finansiering
Programmet för Kompetenscentra har pågått i ett mindre antal regioner mellan 1994 och 1998 och i en utökad form från 1999 fram till
år 2006. Regioncentraprogrammet löper mellan åren 2002 och 2006.
I programmen definierar regionerna projekt som de söker statlig
medfinanisering för. Finansieringsbesluten i Regioncentraprogrammet baseras på hur ”bra” projektet är, om det ligger väl i linje med
programmets mål och hur stort regionens behov av stöd anses vara.
Principen i programmet är att staten beviljar upp till hälften av utvecklingskostnaderna och resten får regionerna själva stå för. Varje
år fördelas ca nio miljoner euro som statliga medel till de deltagande
regionerna.61 När det gäller Programmet för Kompetenscenter fungerar de statliga medlen mer som en sporre och utgör endast ca sex
procent av de totala kostnaderna (som mellan åren 1999 och 2002
uppgick till ca 330 miljoner euro). I detta program är de stora
finansiärerna privata företag (som står för ca 30 procent), Teknologiska utvecklingscentralen Tekes, EUs strukturfonder och kommunerna.62
Förortsprogrammet – Förortsförnyelse 2000 – som pågått mellan
åren 2000 och 2003 bygger också på statlig medfinansiering samt
medel från kommunerna, landskapsförbunden och i vissa fall medel
från EU och lokala bostadsföretag. Den statliga medfinansieringens
andel varierar mellan fem procent upp till närmare tre fjärdedelar av
kostnaderna i ett par kommuner. Under året 2003 uppgick de totala
kostnaderna till ca 1,2 miljoner euro, varav ca 30 procent var statliga
medel.63
61
Regioncentraprogrammets hemsida: http://www.intermin.fi/intermin/
hankkeet/aky/home.nsf/pages/indexsve, 2004-03-09 och Programmet för
kompetenscentra: http://www.oske.net/pa_svenska/aktuellt/?num=11543,
2004-03-12.
62
Lähteenmäki-Smith, 2003.
63
Karjalainen, 2004.
Stadspolitik i Finland
63
Aktörer
Inrikesministeriet är sedan 1995 huvudaktören i finländsk nationell
stadspolitik då de samordnar Regioncentraprogrammet, Program
för Kompetenscentra och Program för Helsingforsregionen. Politiken syftar framförallt till att främja stadsregionernas ekonomiska utveckling, genom specialisering, ökat samarbete mellan stadsregionerna samt samverkan stad-land. Inrikesministeriet ansvarar
också för att ange riktlinjer för regional utveckling generellt, koordinera, implementera, följa och utvärdera utvecklingsprogram.64
Miljöministeriet har inget formellt ansvar för den nationella stadspolitiken men samarbetar med Inrikesministeriet i stadspolitiska
frågor och ansvarar för stadsbyggande, boendekvalitet och hållbar
stadsutveckling.65 Miljöministeriet har de senaste tre åren drivit
förortsprogrammet i samarbete med fyra andra ministerier (Socialoch hälsovårds-, Undervisnings-, Inrikes- och Arbetsministerierna)
samt Statens bostadsfond, Finlands kommunförbund och städerna
Björneborg, Helsingfors och Vanda.
Landskapsförbunden är de regionala aktörerna och utgörs av
kommunala samarbetsorgan. Enligt lag är de 20 landskapsförbunden de viktigaste aktörerna inom regionalpolitiken.66 Dessa
koordinerar finansieringen och genomförandet av stadspolitiken på
regional nivå i samarbete med Inrikesministeriet och statliga regionala myndigheter (se nedan). Landskapsförbunden utarbetar och
följer upp de regionala utvecklingsprogram och landskapsprogram
samt ser till att dessa samordnas sinsemellan. Det är genom landskapsprogrammens mål och åtgärder som den nationella stadspolitiken67 ska genomföras. Landskapsprogrammen är i sin tur
bindande i förhållande till kommunala planer. Varje år tar landskapsförbunden dessutom fram en mer detaljerad genomförandeplan som omfattar projekt och deras finansiering.
De regionala utvecklingsprogrammen tas fram i partnerskap med
olika regionala aktörer, framförallt de Regionala miljöcentralerna (se
nedan), företag, forskningsinstitut, fackföreningar, kommuner etc.
Partnerskapsarbetet fortlöper sedan i form av regionala kommittéer
(Maakunnan yhteistyöryhmä) som följer och utvecklar de årliga
regionala utvecklingsplanerna.
Särskilda förhållanden gäller i Helsingforsregionen där den huvudsakliga stadspolitiska aktören är Huvudstadsregionens samarbetsdelegation (SAD) som omfattar städerna Helsingfors, Esbo, Vanda
och Grankulla. Denna delegation har till uppgift att främja utvecklingen och konkurrenskraften i huvudstadsregionen genom gemensam hantering av trafik, avfall, luftkvalitet och utvecklingsplanering.68
64
Inrikesministeriet: http://www.intermin.fi
Miljöministeriet: http://www.ymparisto.fi
66
Finlands årsrapport, Nordiskt planmyndighetsmöte, 2003.
67
I detta sammanhang främst Regioncentraprogrammet.
68
SADs hemsida: http://www.ytv.fi/svenska/vad/index, 2004-03-15.
65
Stadspolitiska utblickar i Europa
De statliga regionala enheterna, Arbetskrafts- och näringscentralerna
(TE-centralerna) 69 och de Regionala Miljöcentralerna (Alueelliset
ympäristökeskukset)70, har inget direkt ansvar för stadspolitiken.
Däremot samarbetar de med landskapsförbunden i stadspolitiska
frågor och förmedlar kunskap, rådgivning och finansiellt stöd för
näringslivsutveckling (TE-centralerna) samt byggande, stadsplanering och stadsmiljöfrågor (Miljöcentralerna).
Finlands 444 kommuner är inte stadspolitiska aktörer i enskild
bemärkelse men däremot i grupp genom landskapsförbunden eller
via andra mellankommunala samarbeten. Den officiella stadspolitiken är inte riktad till den kommunala nivån utan till den regionala nivån för att främja regionalisering och samverkan över
kommungränser. Kommunerna är dock aktörer i den indirekta
stadspolitiken då de ansvarar för markanvändningsplanering, stadsbyggande, integrations- och miljöfrågor etc.
I varje region finns ett eller flera s.k. Teknologicentra som har till
uppgift att samordna genomförandet av Programmet för kompetenscentra. Dessa är centrala aktörer i samarbetet med näringsliv,
högskolor och forskningsenheter som också spelar viktiga roller i
genomförandet av stadspolitiken (även Regioncentra-programmet).
Källa: Lähteenmäki-Smith, 2003.
64
Bild 15. Partnerskapsmodellen i Programmet för Kompetenscentra.
69
70
TE-centralerna: http://www.te-keskus.fi/
Regionala miljöcentralerna: www.miljo.fi
Stadspolitik i Finland
65
Ett av huvudsyftena med stadspolitiken är att åstadkomma väl
fungerande samarbetsnätverk mellan företag, högskolor och forskningsenheter inom regionen såväl som över regiongränserna.71
Den nationella arbetsgruppen för kompetenscentra är en särskild
grupp med företrädare från näringsliv, forskning, utbildning samt
nationell, regional och lokal förvaltning som följer upp och samordnar Programmet för kompetenscentra. Gruppen utvärderar arbetet
varje år och anger riktlinjer för det fortsatta programarbetet när det
gäller vilka stadsregioner som ska delta och vilka kompetensområden som ska omfattas.
Stadspolitikens motiv och inriktning
Stadspolitikens drivkrafter och syften
Syftena med den nationella stadspolitiken är framförallt att främja
tillväxt i alla delarna av landet och åstadkomma en regional balans,
minska Helsingforsregionens dominans och skapa nationell konkurrenskraft.
Den nationella stadspolitiken ska sörja för:
– att stadsregionerna är konkurrenskraftiga
– att de har förutsättningar för en socialt balanserad utveckling
– att stadsnätet utvecklas på ett helhetsbetonat sätt med olika stora
stadsregioners behov i beaktande
– att ömsesidigt stödjande samverkan mellan stads- och
landsbygdspolitiken ökas.72
Det överordnade målet är regional balans: ”Målet är att minska skillnaderna i regionernas utvecklingsförutsättningar, att uppnå balans i
flyttningsrörelsen och befolkningsstrukturen samt att trygga servicestrukturen i hela landet.”73 Städernas utveckling och välbefinnande
tycks inte primärt vara ett mål i sig utan snarare ett medel för att
trygga en regional balans.
När det gäller Programmet för Helsingforsregionen är drivkrafterna
delvis annorlunda. Här handlar det snarare om hur man hanterar
befolkningstillväxten, stadens utbredning och bostadsbristen. I
regeringens strategidokument från 2003 anges att:
”Det centrala målet för utvecklandet av Helsingforsregionen är att stärka regionens internationella konkurrenskraft. Detta förutsätter ett tillräckligt omfattande och effektivt samarbete inom regionen och att det finns vilja till det.
Dessa behövs i synnerhet inom samhällsplaneringen, trafikpolitiken, bostadspolitiken, näringspolitiken samt forsknings- och utbildningspolitiken
och också inom tillhandahållandet och distribution av offentliga tjänster.
Särskilt ska planläggnings-, bostads- och markpolitiken effektiviseras.”
71
Regeringens strategidokument 2003.
Regeringsprogrammet 2003.
73
Statsrådets kansli, 2003.
72
66
Stadspolitiska utblickar i Europa
Regioncentraprogrammets mål, metod och förväntade resultat
Bakgrund
Regioncentraprogrammet som lanserades år 2000 utgår från att stadsregioner av olika storlek kan utvecklas till att bli mer konkurrenskraftiga regionalt, nationellt och internationellt. I
programmet har man tagit fasta på ett antal faktorer som visat sig vara kännetecknande för
en attraktiv och konkurrenskraftig region: ”starka specialiseringsbranscher, goda förbindelser, know-how på hög nivå, kreativ atmosfär och socialt kapital”. (Programmets hemsida
som hänvisar till resultat från Stadsnätverksutredningen 1998/2001)
Mål och angreppssätt
Regioncentraprogrammets mål är att få till stånd:
– En balanserad regionstruktur
– Ett nätverk av växande centra över hela landet och har långt gående regionala verkningar
– Ett intensivare samarbete mellan regioncentra och de omkringliggande regionerna
– Förbättrad konkurrenskraft för regionerna. (Statsrådets kansli 2003)
I programmet betraktas stadsregioner som tillväxtmotorer. Strategin är att stimulera en
ökad specialisering av regioncentra utifrån orternas egna förutsättningar samt att utveckla
samarbeten mellan centra. Samverkan mellan landsbygd och stad betonas och att städerna
uppmuntras till att tillvarata möjligheterna i den omgivande landsbygden. Avsikten är vidare
att tillväxten och utvecklingen ska komma hela landet till gagn, även de regioner som inte
medverkar i programmet. Meningen är att möjliggöra detta genom bildandet av nätverk
mellan regioncentra och de omkringliggande regionerna. Programmet är baserat på funktionella regioner och man vill uppmuntra en regionalisering där kommunerna gemensamt utvecklar och förverkligar regionala strategier.
Källor: *Programmets hemsida, *Statsrådets kansli 2003, *Inrikesministeriets hemsida, *Antikainen, Inrikesministeriet
presentationsmaterial 040310.
För Helsingforsregionen tycks den internationella konkurrenskraften med andra ord vara huvudmålet och bättre tillhandahållande av
service medlet. Vidare planeras särskilda insatser för att stärka de
stora stadsregionernas internationella konkurrenskraft. Det handlar
om att utveckla de stora städernas ekonomiska specialiseringar och
skapa bättre internationella förbindelser.74
Städernas inre förhållanden betonas med andra ord inte i vad som
officiellt benämns nationell stadspolitik. Dock kan man spåra
implicita stadspolitiska element i Regeringsprogrammet under
följande politikområden:
• bostadspolitik (betoning på bostadsförsörjning för
enpersonshushåll och unga genom nybyggnad i tillväxtcentra.
Häri ingår programmet Förortsförnyelse 2000 vars syfte är att förbättra den fysiska och sociala miljön i förorterna.)
• kommunpolitik (medborgarinflytande, regionalisering, regional
produktion av kommunal service)
• miljöpolitik (betoning på miljöförbättringar i städerna med tanke
på barn och ”andra specialgrupper” genom utsläppsminskningar
och stadsparker)
• trafikpolitik (främjande av utbyggnad och förbättrad service av
kollektivtrafiken, samordnande av persontransporter).75
74
Till de stora stadsregionerna hör Helsingfors, Tammerfors, Åbo, Uleåborg,
Jyväskylä, Kuopio, Lahtis, Villmanstrand, Imatra och Vasa (Inrikesministeriet
2003-12-18).
75
Regeringsprogrammet 2003.
Stadspolitik i Finland
67
Program för kompetenscentra
Bakgrund
Programmet för kompetenscentra har bedrivits sedan 1994 och löper till år 2006. Programmet är i första hand ett instrument för genomförandet av den nationella innovationspolitiken, men är även del av regeringens stadspolitik. Det är stadsregioner som medverkar i
programmet och det är kompetensen i dessa som framförallt står i fokus.
Mål
Programmets mål är:
– Förbättrad internationell konkurrenskraft för regionerna och hela landet
– Starkare kompetens i all verksamhet inom regionerna
– Stöd för verksamhetsbetingelserna för sådana näringar som baserar sig på hög
kompetens, också utanför komptenscentras verksamhetsområden
– Internationaliserade kompetenscentra
– Ett nätverk av komptenscentra. (Statsrådets kansli, 2003).
Metod
Programmets grundläggande idé och strategi är att skapa tillväxt genom att utveckla spetskompetens. Detta görs genom att:
• De medverkande stadsregionerna identifierar sina styrkor och utvecklingsmöjligheter
• Gynna innovationer och att innovationer blir till kommersiella produkter
• Främja projekt som är inriktade på spetskompetens
• Förmedla kunskap
• Stimulera samarbete mellan olika aktörer när det gäller forskning och utveckling av
kunskapsintensiv näringsverksamhet
• Uppmuntra och effektivisera utbildning
Källa: Lähteenmäki-Smith, 2003.
• Stimulera små och medelstora företags forsknings- och utvecklingsverksamhet.
(Regioncentraprogrammets hemsida).
Bild 16. Kompetenscentran och deras respektive inriktningar.
68
Stadspolitiska utblickar i Europa
Metoder och teman i stadspolitiken
De medel som används för att nå de syften som beskrivits ovan kan
sammanfattas i:
– Urbana noder som tillväxtmotorer
Stadspolitiken bygger på idén om städer som noder och motorer för
tillväxt och utveckling – en utveckling som också kan spridas till andra områden. Stadsmiljöer anses kreativa, innovationsfrämjande
och attraktiva i kraft av både folkmängd, utbud och bebyggelse.
Detta gäller såväl mindre som större städer och städer med olika
profil och funktionella inriktningar. Enligt Inrikesministeriet bör det
inom varje landskap åtminstone finnas en stadsregion som kan erbjuda ett varierat näringslivs- och utbildningsutbud.76
– Specialisering och kompetensutveckling
För att en stadsregion ska bli och förbli konkurrenskraftig anses specialisering nödvändigt. Utvecklandet av spetskompetens inom en
rad olika sektorer uppmuntras: livsmedelsindustri i Seinäjoki, kammarmusik i Kajanland, telekommunikation i Uleåborg, upplevelseindustri i Lappland etc. (se bild 16). I de två nationella stadspolitiska
programmen (Regioncentraprogrammet och Programmet för
Kompetenscenter) handlar det framförallt om näringslivs- och FoUspecialisering. I programmen uppmanar man stadsregionerna att
tillvarata sina egna styrkor och främja en specialisering baserad på
dessa.
– Nätverksbyggande
För att specialiseringen och den ekonomiska konkurrenskraften ska
vara hållbar förespråkas nätverksbyggande mellan stadsregionerna.
Sådana nätverk kan inte byggas upp och befolkas endast av företrädare för offentlig förvaltning utan måste primärt utgöras av företag,
högskolor och forskningsenheter. De stadspolitiska programmen
syftar till att stödja nätverk mellan regioncenter och omkringliggande landsbygd, regioncentra emellan och mellan regioncentra internationellt.
– Flerkärnig utveckling
Urbana noder, specialisering och nätverk utgör tillsammans fundamentet i en flerkärnig utveckling. Regioncentraprogrammet och Programmet för Kompetenscentra bygger både på idén om en flerkärnig
struktur framförallt på nationell men även på regional nivå. I programmet för Helsingforsregionen vill man främja en internationellt
polycentrisk utveckling där Helsingfors är en betydande nod och har
ett utvecklat samarbete med andra nordeuropeiska storstadsregioner.77
76
77
Antikainen, Inrikesministeriet, presentationsmaterial 2004-03-10.
Antikainen, Inrikesministeriet, presentationsmaterial 2003-11-20.
Stadspolitik i Finland
69
– Regionalisering
Gemensamt i de tre stadspolitiska programmen är att man vill stödja
en regionalisering. Men detta menas samarbete över administrativa
gränser och inom de funktionella regionerna. I takt med städernas
tillväxt och förbättrade kommunikationsmöjligheter har städerna på
flera håll ”vuxit ur” sina administrativa gränser. För att matcha dessa
förändringar anses således att planering, politik och förvaltning i
större grad bör samordnas regionalt.
– Samverkan stad-land
Framförallt i Regioncentraprogrammet betonas vikten av förnyat
och ökat samarbete mellan stad och land. Programmet innehåller
också ett pilotprojekt för att utveckla metoder för mindre städers
nätverkande med omkringliggande landsbygd.78
– Utveckling av socialt kapital
Ett starkt socialt kapital anses viktigt för att en stadsregion ska vara
robust och konkurrenskraftig i ett längre perspektiv. I Regioncentraprogrammet betraktas social delaktighet, tillit och välutvecklade
samarbeten mellan olika aktörer inte som ett mål i sig utan som ett
medel för regionens ökade konkurrenskraft.
– Tätt och lågt byggande
Miljöministeriet driver ett särskilt projekt om lågt och tätt byggande
som är en form av indirekt stadspolitik. Bakgrunden till detta är att
efterfrågan på småhus med egna tomter är stor samtidigt som energikrävande gles bebyggelse inte anses önskvärt. På så vis är lågt och
tätt byggande en medelväg – ett sätt att skapa mer täta, urbana
strukturer och samtidigt tillgodose marknadens önskemål.
Miljöministeriet samlar och sprider information om energieffektiv
tät och låg bebyggelse, vilket innefattar planer, program, parkeringsarrangemang etc. från kommuner runtom i landet. Den engelska
trädgårdsstaden – med småskaliga och självförsörjande enheter med
ca 10 000 invånare – lyfts fram som förebild.79
– Förbättrad livsmiljö i förorterna
Livsmiljön i många av landets förorter är undermålig och insatser för
att förbättra utomhusmiljöerna, delaktigheten, serviceunderlaget
etc. uppmuntras således. Det kan gälla upprustning av stadsdelstorg,
nya halvoffentliga platser, brottsförebyggande insatser som ökad belysning och överblickbarhet i stadsrummen, inrättande av kvartersstugor och medborgardeltagande i renoveringsprojekt.
78
79
Nätverkspilotprojektet i Kauhajoki
Miljöministeriets hemsida: www.ymparisto.fi, 2004-05-24.
Stadspolitiska utblickar i Europa
Förortsförnyelse 2000 – förbättrad livsmiljö i förorterna
Bakgrund och syfte
Livsmiljön i en del finländska förorter är påver när det gäller de fysiska omgivningarna såväl
som den sociala situationen. Det kan gälla problem med avfolkning, tomma och nedgångna
bostäder, ostimulerande utemiljö, hög arbetslöshet, brott och dåligt serviceunderlag. År
2000 startades ett särskilt program för att förbättra livsförhållandena – de fysiska såväl som
sociala – i ett antal förorter runt om i landet och för att finna goda modeller för förortsförnyelse som även kan överföras till andra platser.
Insatser för förbättrad livsmiljö och delaktighet
Bland de lyckade exemplen från förortsprogrammet som bedöms vara av intresse även för
andra förorter i landet är:
– Etablerande av så kallade kvartersstugor där boende i området kan få samhällsinformation och rådgivning, träffas för sociala evenemang, utöva fritidsaktiviteter
etc. I förorterna Kaukovainio och Höyhtyä har tre sådana etablerats som visat sig vara
mycket välbesökta.
– Förtätning av bebyggelsen för att trygga underlag till lokal handel och service.
– Förnyelse av byggnader och utomhusmiljö med nya former av medborgardeltagande,
exempelvis genom inrättande av informations- och rådgivningsservice för de boende om
kontinuerligt underhåll av byggnader och allmänna platser.
– Upprustning av torg och allmänna platser på sätt som gör att dessa blir mer tilltalande och
trygga under dygnets alla timmar samt anpassade till olika samhällsgrupper såsom barn,
ungdomar, äldre och handikappade. Detta har bl.a. innefattat att koncentrera offentliga
verksamheter till en plats, t.ex. skateboardramper, tennisbanor och grillplatser, istället för
att dessa är utspridda i bostadsområdet och på så vis riskerar att bli mer ödsliga. Insatser
har också innefattat förbättrad belysning och överblickbarhet, inrättande av gågator,
stadsdelstorg nära kollektivtrafiknoder samt allmänna sittplatser.
Källor: Karjalainen, P. (2004) Uudenlaisia otteita ja kertaustyylejä –
Lähiöuudistus 2000 –ohjelman arvioinnin loppuraportti, Helsingfors:
Miljöminisiteriet och Miljöministeriets hemsida: www.ymparisto.fi.
Bild 17 och 18. I förorten Tesoma utanför Tammerfors har man planerat för halvoffentliga uterum såsom trädgårdar utanför portuppgångarna för att skapa mer delaktighet och ansvarskänsla för utemiljön.
Källa: Arkkitehtikonttori Vainio & Ekman.
70
Stadspolitik i Finland
71
Utöver punkterna ovan kan nämnas att detaljhandelsplanering som
tryggar en hållbar stadsutveckling anses viktigt. För att stärka
stadscentrumen som mångsidiga servicecenter och säkerställa god
servicetillgång har man i den nya markanvändnings- och bygglagen
från år 2000 infört restriktioner mot etablering av stora detaljhandelsenheter.80 Dessa definieras som butiker om mer än 2000 m2, dock
med undantag för butiker som säljer skrymmande specialvaror som
bilar och möbler.81 Stora detaljhandelsenheter får inte placeras utanför områden som avsatts för centrumfunktioner i landskaps- eller
generalplanen, om inte marken är särskilt markerad för sådan kommersiell verksamhet i detaljplanen.82 Generellt ska stora detaljhandelsenheter placeras så att de stöder den nuvarande samhällsstrukturen. Undantag kan dock göras ”om man genom undersökningar av behoven och konsekvenserna kan påvisa att byggandet
ligger i linje med en hållbar utveckling”.83
I praktiken betyder detta att om man vill placera en stormarknad
utanför centrum måste en detaljplan och miljökonsekvensbedömning göras. Miljöministeriet har givit ut en handledning om hur
konsekvensbedömning av stora handelsenheter bör göras som
innefattar detaljerade bedömningar om påverkan på stadsbyggnadsstrukturen, kommunekonomi, sysselsättning, trafik, restider,
serviceförsörjning, konsumenternas ekonomi etc.84 Konsekvenserna
för grannkommunerna och regionen som helhet bör också utredas –
en kommun kan inte på egen hand besluta om att etablera en stor
detaljhandelsenhet utan det måste ske samråd med grannkommunerna.
Stadspolitikens geografiska omfattning
Vid Regioncentraprogrammets start utgick Inrikesministeriet från att
det kan finns mellan 30 och 40 regioncentra i landet. Dessa definierades som en centralort med omkringliggande kommuner är en
gemensam marknad för arbete, bostäder och service som sammanfaller – funktionella regioner. Programmet är framförallt riktat till
regioncentran, dock med avsikten att utvecklingen ska komma hela
regionen till gagn. 41 regioner ansökte om att delta i programmet
80
Miljöministeriet, 2001.
Skrymmande specialvaror har ingen exakt definition i lagen men
Miljöministeriet har givit ut en handledning om hur detta bör tolkas, se
Miljöministeriet, 2000.
82
Markanvändnings- och bygglagen 2000, paragraf 58.
83
s. 26, Miljöministeriet, 2001.
84
Miljöministeriet, 2001.
81
72
Stadspolitiska utblickar i Europa
och 34 regioner godkändes (se bild 19).85 Dessa 34 regioner är grupper av kommuner och kan betecknas som funktionella regioner. Tillsammans täcker de 269 kommuner samt 63 procent av landets befolkning. Programmets andra fas som inleddes år 2004 innefattar de
samma 34 regionerna.86
Programmet stödjer också ett försöksprojekt i Kauhajoki – en
mindre stad på Södra Österbottens landsbygd – för utvecklande av
nätverk med andra regioncentra.
Kompetenscentraprogrammets första period (1994-1998) genomfördes på elva platser. Programmet har sedan utvidgats i perioden
1999-2006 till att omfatta 18 regionala centra och fyra nationella
kompetensnätverk (livsmedelsbranschen, turismen, metallbranschen och träprodukter, se bild 19).87 Dessa centra har valts ut
av regeringen efter rekommendation av den nationella styrgruppen.
Styrgruppen baserar i sin tur sina rekommendationer på regionala
programförslag.
Programmet för Helsingforsregionen omfattar städerna Helsingfors,
Esbo, Vanda och Grankulla, men även andra kommuner kan få delta.
Programmet Förortsförnyelse 2000 har genomförts i 18 olika förorter i 15 kommuner runtom i landet. Urvalskriterierna var att förorten
skulle ha mer än 8 000 invånare, ha sociala problem, tomma bostäder, nedgångna bostads- och utemiljöer och krympande servicetillgång.88
85
Följande regioner omfattades av Regioncentraprogrammet fram till slutet av
år 2003: Rovaniemiregionen, Kemi-Torneå området, Nordöstra Finland,
Uleåborgsregionen, Brahestads ekonomiska region, Nivala-Haapajärvis,
Ylivieskas och Siikalatvas ekonomiska regioner tillsammans, Kajana stadsregion, Karleby ekonomiska region, Jakobstadsregionen, Vasaregionen,
Seinäjokiregionen, Jyväskylä stadsregion, Jämsäregionen, Övre Savolax ekonomiska region, Kuopioregionen, Varkaus ekonomiska region, S:t Michelsregionen, Nyslottsregionen, Södra Karelen, Joensuuregionen, Kouvola stadsregion, Kotka-Fredrikshamnregionen, Södra Birkalands ekonomiska region,
Tammerfors ekonomiska region, Lahtisområdet, Tavastehusregionen,
Forssaregionen, Björneborgs stadsregion, Raumoregionen, Åboregionen,
Saloregionen, Nystadstraktens ekonomiska region, Hyvinge-Riihimäki ekonomiska region och Östra Nyland. (Regioncentraprogrammets hemsida,
2004-03-09).
86
Valovirta & Virtanen, 2004.
87
De arton kompetenscentra är: Hyvinge, Tavastland, Jyväskylä, Sydöstra Finland, Kajanaland, Karleby, Kuopio, Lappland, Västra Finland, S:t Michel,
Uleåborg, Norra Karelen, Päijänne-Tavastland, Satakunda, Seinäjoki, Tammerfors, Nyland, Egentliga Finland (=Åbo). Programmet hemsida, 2004-0309 samt Inrikesministeriet 1999, informationsmaterial om Program för
kompetenscentra.
88
Förorterna ligger i följande 15 kommuner: Tammerfors, Björneborg, Kuopio,
Uleåborg, Kajana, Iisalmi, Lappeenranta, Kokkola, Kemi, Forssa, Kotka,
Lahtis, Järvenpää och Tripla.
Källa: Inrikesministeriet.
Stadspolitik i Finland
Bild 19. Kartan visar de regioner och regioncentra som omfattas av
olika stads- och regionalpolitiska program.
73
74
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadspolitik i praktiken
Övergripande resultat av stadspolitiken
I stora drag verkar de stadspolitiska programmen ha givit goda effekter.89 I Programmet för Kompetenscentra förefaller den förhållandevis lilla andelen statlig finansiering ha fungerat som en hävstång för
utvecklande av innovationsfrämjande och konkurrenskraftiga miljöer.90 Hittills har resultaten framförallt varit en höjd kompetensnivå,
särskilt när det gäller tekniskt kunnande. Framgången förklaras
bland annat av de breda regionala partnerskap som skapats i ett flertal regioner kring programmet – partnerskap som består av företrädare för offentlig sektor, företag, statliga myndigheter och FoU-sektorn.91
En utvärdering av Regioncentraprogrammets resultat under perioden 2001-2003 gavs ut i februari 2004.92 Enligt utvärderingen har
programmet bidragit till ökat samarbete inom stadsregionerna och
främjat en starkare specialisering inom regionerna.93 Samtidigt pekar
utvärderarna på ett behov av bättre tvärsektoriell koordinering på
nationell nivå där flera ministerier bör ingå såväl som förbättrad
regional samordning. Utvärderingen visar också att de små kommunerna bitvis känner sig överkörda: ”En utmaning i framtiden kommer att vara att också mindre kommuner i högre grad måste få sin
röst hörd. Trots att kommunerna i regionerna i de flesta fall har gått
med i utvecklingsarbetet tillsammans, anser de små kommunerna
att det finns risk för att deras roll endast blir att vara tysta bolagsmän.”94
Stadspolitik i Jyväskylä
Jyväskylä deltar i både Regioncentraprogrammet och Programmet
för Kompetenscentra och lyfts ofta fram som ett exempel där resultaten av de stadspolitiska programmen varit goda. Regionen är traditionellt känd för sin pappersindustri och inom de båda stadspolitiska
programmen har insatser riktats till att utveckla och förstärka denna
specialisering. Programmen omfattar också åtgärder för att stärka
regionens IT- och miljöteknikindustrier.
89
Mellantidsutvärdreing av Programmet för Kompetenscentra har gjorts av
Nordregio 2001-2002; Sisäasiainministeriö (2003): Huippuosaamisesta
alueille kilpailukykyä, Mid-term evaluation of the Finnish Centres of
Expertise, Helsinki: Ministry of the Interior, 4/2003. Mellantidsutvärdering
av Regioncentraprogrammet har gjorts av Net Effect Oy, Valovirta &
Virtanen, 2004.
90
Lähteenmäki-Smith, 2003.
91
ibid.
92
Valovirta & Virtanen, 2004.
93
ibid.
94
Inrikesministeriets hemsida, 2004-03-10: ”Mellanrapport om regioncentraprogrammet: Regioncentraprogrammet har ökat samarbetet inom stadsregionerna” 2004-02-25.
Stadspolitik i Finland
75
Källa: Jyväskylä stad – ”The Network City of Jyväskylä Region”.
De näringslivsprojekt som bedrivits inom ramen för de stadspolitiska programmen har framförallt handlat om stöd till nya företag och FoU-projekt. En teknikpark och ”företagsinkubator” har etablerats där ett tjugotal nya företag har startats.95 FoU-projekten har
bl.a. handlat om tvärindustriellt samarbete där IT- och papperssektorerna tillsammans utvecklat tekniska innovationer till nytta för
båda sektorer. Den största andelen av deltagarna i de stadspolitiska
programmen har varit små- och medelstora företag och i mindre utsträckning högskolor och universitet. Mellan åren 1995 och 2002 var
nettoökningen av arbetstillfällen ca 12 000, vilket bedöms vara en direkt effekt av de stadspolitiska insatserna.96
Regionalisering och mellankommunalt samarbete är centralt i
Jyväskyläs stadspolitiska arbete. Detta sker i form av ett gemensamt
regionalt utvecklingsföretag Jykes AB – ägt av Jyväskylä stad och dess
fyra grannkommuner – som ansvarar för närings- och stadspolitik
samt tillhandahållande av gemensam kommunal service. Denna
kärna av kommuner har ett samarbetskontrakt med ytterligare fem
Bild 20. Mellankommunalt samarbete i Jyväskyläregionen.
95
Pekka Kettunen, borgmästare i Jyväskylä, The Jyväskylä Regiona as Growth
Centre for the ICT Industry, 5-6 November 2001.
96
Detta innebär en ökning om ca en fjärdedel av det totala antalet arbetstillfällen i Jyväskyläregionen. Uppgift från Jouni Juutilainen, direktör för regional
utveckling, Jyväskylä stad, 2004-04-08.
76
Stadspolitiska utblickar i Europa
kommuner och tillsammans utgör dessa tio kommuner en funktionell region. Syftet med samarbetet som går under namnet ”Nätverksstaden” är att effektivisera den offentliga servicen och dra nytta
av skalfördelar.
I Jyväskylä har den Teknologiska utvecklingscentralen (Tekes) stått
för över hälften av finansieringen av Programmet för kompetenscentra, vilket kan jämföras med det nationella genomsnittet om 15
procent. Jyväskylä stad har endast finansierat 3 procent av kostnaderna. Med andra ord har Jyväskylä varit framgångsrikt i att mobilisera finansiering från de två källorna som den nationella arbetsgruppen uppmanat till: regionala företag och teknologicentra.
Avslutande kommentar
I den finländska officiella stadspolitiken – Regioncentraprogrammet
och Programmet för Kompetenscenter – står de ekonomiska aspekterna tydligt i centrum. Sociala aspekter behandlas framförallt som
ett medel för att gynna den ekonomiska konkurrenskraften. Kulturella eller miljömässiga aspekter nämns knappt överhuvudtaget, om
så endast i relation till konkurrenskraft. Det regionalpolitiska och
ekonomiska angreppssättet är sannolikt förknippat med att det är
Inrikesministeriet som driver frågorna mer eller mindre på egen
hand. Samordningen med andra ministerier, t.ex. Miljöministeriet
förefaller inte vara särskilt djupgående.
Att i regionalpolitiken medvetet satsa på att utveckla stadsregioners
konkurrenskraft utanför huvudstadsområdet är Finland ensamma
om i Norden. De bitvis radikala tilltagen och det ekonomiska fokuset
måste tolkas i ljuset av 1990-talets ekonomiska kris och de ökande
regionala skillnaderna. De stadspolitiska insatser som är ämnade att
förbättra situationen i förorterna har dock ett tydligt livsmiljöfokus
framförallt inriktad på de mindre bemedlade samhällsgrupperna.
Man kunde tänka sig att insatser som handlar om förbättrad livsoch stadsmiljö skulle kunna paras med insatser för ökad konkurrenskraft och ekonomisk stabilitet, men dessa områden tycks i regel
vara åtskilda. Den ekonomiskt och regionalpolitiskt motiverade
stadspolitiken framstår som sammanhållen vertikalt med olika
offentliga förvaltningsnivåer och privata aktörer samt väl samordnad
med innovationspolitiska insatser. Men samordningen med
bostads-, stadsbyggnads- och miljöpolitiska frågor förefaller inte
som särskilt långtgående.
Stadspolitik i Frankrike
77
Stadspolitik i Frankrike
Bakgrund
Demografiska trender
I Frankrike bor 82 procent av befolkningen i urbana områden, dvs.
tätorter och områden med stor pendling till tätorterna. Stadsbefolkningen fördelar sig enligt tabellen nedan.
Tabell 4. Befolkning i franska städer
Stadskategori
Andel av den totala befolkningen
Över 1 miljon
Över 150 000
Över 50 000
Över 10 000
26 %
55 %
68 %
77 %
Mellan åren 1990 och 1999 ökade den urbana befolkningen med nästan 3,8 miljoner människor, både genom migration till städerna och
genom att stadsregionerna breder ut sig. Hälften av denna tillväxt är
koncentrerad till elva städer och enbart Paris står för åtta procent av
stadstillväxten.
Utmärkande för det franska stadssystemet är Paris dominerande
roll. Av denna anledning utsåg staten år 1964 åtta stadsområden där
särskilda investeringar skulle göras. Dessa åtta städer eller grupper
av städer kallades métropoles d’équilibres. Av dessa är det idag
endast Lille som inte har en positiv befolkningsutveckling. Ser man
till de mindre städerna (under 50 000 invånare) växer de längs kusten
och i de yttre bergsområdena (Alperna, Pyrenéerna), medan
inlandets befolkning generellt minskar.
Den ekonomiska tillväxten följer inte samma rumsliga mönster
utan här är Paris fortfarande dominerande. Genomsnittligt mervärde per anställd i Paris-regionen (Île-de-France) låg 22 procent
över genomsnittet i landet 1982 och 29 procent över genomsnittet
1999. Däremot blir de regionala skillnaderna allt mindre när det
78
Stadspolitiska utblickar i Europa
gäller inkomstnivåer. De territoriella effekterna av den statliga
omfördelningen visar sig därmed tydligt. Samtidigt finns en politisk
vilja att skapa starkare tillväxtcentra utanför Paris.
I de enskilda städerna finner man en utbredd segregation och
områden med stora sociala problem. Andelen utlandsfödda, dvs.
personer utan franskt medborgarskap vid födelsen, är idag 7,4
procent och andelen har varit stabil sedan 1975. Dock är den etniska
och sociala segregationen ett ökande problem, huvudsakligen på
grund av att den socialt integrerade medelklassen nu har lämnat de
storskaliga förortsområdena från 1950- och 60-talen. Den största
utmaningen i storstäderna är därför att försöka återskapa stadsdelar
med större social och etnisk mångfald.
Stadspolitikens framväxt
Behovet av en stadspolitik riktad mot särskilt utsatta områden uppkom i början av 1980-talet som en följd av stor medial uppmärksamhet kring våldsamma incidenter i dessa stadsdelar, samtidigt som
problem relaterade till urban segregation (bl.a. inom skolväsendet)
blev allt mer uppenbara. Denna del av stadspolitiken framstår med
andra ord som en gradvis institutionalisering av det som från början
var punktinsatser för att avhjälpa akuta problem.
Den mer ekonomiskt inriktade stadspolitiken utgör en del av den
franska ”decentraliseringen” som har pågått med varierande framgång sedan början av 1980. Syftet är i princip att regioner och städer
ska ta större ansvar för sin ekonomiska tillväxt och definiera egna
utvecklingsstrategier. Regionerna har av denna anledning en nyckelroll i stadspolitiken.
Ett första problem i sammanhanget är att de 22 regionerna som
definierades 1964 inte fullt ut motsvarar kulturella eller ekonomiska
enheter samt är för små för att kunna hävda sig i ett europeiskt
sammanhang. Lokala aktörer hävdar dessutom att statens decentraliseringspolitik inte är genomförd fullt ut, utan att staten fortfarande
detaljstyr i flera avseenden. Samtidigt som staten har många önskemål om hur saker bör gå till ges allt mindre medel till stadspolitiska
insatser. Den nya decentraliserade stadspolitiken uppfattas av vissa
som ett alibi för en svagare statlig insats i regioner och städer.
Den franska definitionen av ”stadspolitik”
Stadspolitik (politique de la ville) definieras som ett politikområde
riktat mot särskilt utsatta områden städerna. Berörda områden definieras med andra ord på områdesnivå.
Urbana strategier på nationell nivå ligger under Délégation à
l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR). DATAR
koncentrerar sig på att studera trender inom stadsnätverket och att
formulera generella förslag på nationell urban och regional utveckling. De konkreta stadsutvecklingsstrategierna formuleras av städerna själva, i samråd med statens regionala representanter på
NUTS III-nivå (Département – motsvarande län) och NUTS II-nivå
(région).
Stadspolitik i Frankrike
79
Man har alltså två olika koncept för stadspolitik i Frankrike:
- Politique urbaine fokuserar på ekonomisk utveckling,
- Politique de la ville fokuserar på utsatta urbana områden.
I denna rapport refererar vi till stadspolitik som summan av strategier och åtgärder för främjande av ekonomisk tillväxt, social och territoriell balans och/eller hållbar utveckling i urbana områden. När vi
talar om Politique de la ville, dvs. stadspolitik riktad mot särskilt utsatta områden i städerna anges detta speciellt.
Stadspolitikens organisation och medel
Den nationella stadspolitiken (politique de la ville)
Stadspolitiken riktad mot särskilt utsatta områden är organiserad
enligt figur 2. Den definieras som ett tvärsektoriellt insatsområde,
vilket innebär att departementen själva definierar initiativ inom sina
sektorsområden. Samordningen ansvarar Délégation Interministérielle à la Ville (DIV) för. De respektive departementen får därefter
finansiellt och praktiskt stöd av DIV utifrån en bedömning av
initiativens potentiella effekt i det berörda urbana området. Till exempel har Justitiedepartementet fått stöd för att etablera så kallade
Maison de la Justice i områden med särskilda problem för att föra
domarna närmare befolkningen och för att se till att mindre lagbrott
och konflikter följs upp. Bara i Paris-regionen har 22 sådana lokala
Maison de la Justice etablerats.
Statsministern
President för CIV och CNV
CNV –Städernas nationella råd
Rådgivande församling med 25 folkvalda,
15 föreningsrepresentanter och 15 experter.
Viceministern för stadspolitik
CIV
Conseil Interministeriel
des Villes
DIV
Direction Interministerielle
des Villes
Statens
representanter
Tvärministeriellt
råd för stadspolitik
Tvärministeriellt verk
för stadspolitik
Råd med 20 ministrar,
ministrarna för
utbildning, arbete och
rättsväsende särskilt
aktiva
– verkställer politiken
– koordinerar
– förbereder CIV-möten
– sköter internationella
kontakter
– Préfets de régions
– Préfets de départements
(= landshövding)
–Sous-préfets à la ville
(har, under ledning av
en préfet, ansvar for
stadspolitik i 30 % av
departementen)
Figur 2. Organisationen av den nationella stadspolitiken riktad mot
särskilt utsatta områden (”politique de la ville”).
Stadspolitiska utblickar i Europa
Detta system innebär att Stadsdepartementet (Ministère délégué à la
ville) står för en relativt liten andel av stadspolitikens finansiering.
Under 2004 har man en budget på 356 miljoner euro, medan andra
departement med sektorsansvar finansierar initiativ relaterade till
stadspolitik på totalt 2 296 miljoner euro. Den budgeterade totala
insatsen för särskilt utsatta urbana områden (inklusive kommunal
och regional medfinansiering och bidrag från EU) uppgår till 6 411
miljoner euro.
Staten beslöt därför i augusti 2003 att den stadspolitiska insatsen i
högre grad skulle organiseras runt stadsförnyelseprojekt, bl.a. genom att skapa Agence Nationale de Rénovation Urbaine (ANRU) som
ska samordna all statlig finansiering av stadsförnyelse. Idén med
ANRU är också att sociala och arkitektoniska projekt ska organiseras
runt en större vision om hur staden ska se ut i framtiden som lokala
aktörer ska kunna enas om. En anledning till att ändra fokus från
sociala problem till stadsförnyelse är behovet av att återskapa en
”lokalpatriotism” i särskilt utsatta områden. Man tror att detta kan
bidra till att etablera en tro på den egna förmågan att möta utmaningar. En liknande tankegång fanns när man lokaliserade
fotbolls-VM 1998 till Paris norra förorter.
Foto: Olov Schultz
80
Bild 21. Stadsförnyelse som används i syfte att skapa en form av
lokalpatriotism i särskilt utsatta områden. Här byggs en parkliknande
huvudgata i stadsdelen Franc-Moisins norr om Paris. Denna anläggs
mellan ett nedgånget, näst intill slumartat småhusområde och ett
storskaligt lägenhetsområde från 1960-talet. Syftet är att denna typ
av initiativ ska skapa en ny lokal dynamik.
Stadspolitik i Frankrike
81
Foto: Olov Schultz
Andra aktörer i stadspolitiken
Det finns flera andra viktiga nationella aktörer i stadspolitiken. Organisationer som bedriver socialt bostadsbyggande, såväl föreningar
och statliga institutioner med särskilt utsatta urbana områden som
sitt verksamhetsområde, är naturliga samarbetspartners. Vidare
finns en egen nationell fond som arbetar med att främja integration
och motarbeta diskriminering. Denna fond, kallad FASILD, etablerades 1958 och ger bidrag till flera olika projekt.
Det ska noteras att även företag som tillhandahåller tjänster av
generellt ekonomiskt intresse (SGEI) är knutna till stadspolitiken.
Posten har genom treåriga kontrakt med Näringsdepartementet och
Stadsdepartementet bidragit till stadspolitiken, t.ex. genom att
etablera kontor i utsatta kvarter. Företagen med ansvar för strömoch gasdistribution (EDF och GDF) bidrar enligt kontrakt med
Stadsministeriet till stadsförnyelse (t.ex. förbättrad belysning), men
också genom att anställa och vidareutbilda invånare i utsatta områden. Slutligen stöds stadspolitiken av en statlig bank med särskilt
ansvar för att främja offentliga initiativ kallad Caisse des Dépôts et
Consignations (CDC).
Bild 22. Att riva omodern storskalig bebyggelse är en viktig del av
fransk stadspolitik. Här en bild från ”Cité des 4000” i kommunen La
Courneuve norr om Paris. Under 1960-talet byggdes 4000 bostäder i
området med avsikten att dessa skulle fungera som ”transit”-bostäder
för personer som var nyinflyttade i Paris och väntade på att finna en
permanent bostad.
82
Stadspolitiska utblickar i Europa
Generella principer för stadspolitik på regional och lokal nivå
Den territoriella politiken är mitt i en övergångsfas från stark central
styrning till ökat spelrum för regionala och lokala organ. Denna
övergång sker gradvis genom att nya strukturer skapas på lokal och
regional nivå samtidigt som institutioner baserade på statlig styrning
upprätthålls, något som gör dagens system komplicerat. Man räknar
med att gamla institutioner kommer att försvinna efter hand.
Den nya modellen baseras på kontrakt mellan staten och lokala
aktörer och har etablerats stegvis. Mellan 1982 och 1984 började man
med femårskontrakt mellan staten och regionerna (Contrat de Plan
Etat-Région) som berör 148 stadsdelar runt om i Frankrike. Man
utvecklade också speciella treårskontrakt med städer som ville
utveckla speciella strategier i förhållande till invandring, familjepolitik och utbildning.
Då det snart visade sig att kontraktsskrivningen omöjligt kunde
genomföras med alla 36 000 kommuner blev dessa i slutet av 1990talet tvungna att bilda kommunförbund för att få statligt stöd. Som
resultat av detta är idag 90 procent av de franska kommunerna
organiserade i förbund (se bild 23). Kommunerna bestämmer själva
vilket förbund de vill ingå i.
Det finns tre olika typer av förbund: Communautés Urbaines för
områden med mer än 500 000 invånare, Communautés d’Agglomération för områden med mer än 50 000 invånare och Communautés de Communes för andra områden (se bild 23). I de två förstnämnda går skatteintäkterna från näringsaktiviteter (Taxe Professionelle) obligatoriskt till förbundet i stället för till de enskilda
kommunerna. Detta skapar helt nya förutsättningar för en gemensam ekonomisk utvecklingsstrategi, då kommunerna i princip inte
längre konkurrerar om nyetableringar.
Kontraktsskrivandet sker mellan förbunden och statens representant på regional nivå. De generella förutsättningarna definieras
genom en Contrat de Plan Etat-Region mellan stat och region. Detta
kontrakt är en omfattande finansiell överenskommelse som dels
definierar statens sektorspolitik i regionen och dels pekar ut en
utvecklingsstrategi för det berörda området. Både regionens folkvalda representanter och statens representant bidrar till att formulera strategin. Contrat de Plan definierar en finansiell ram för det
vidare kontraktstecknandet mellan regionen och varje enskilt kommunförbund.
Innanför denna ram kan ett ”agglomerationsförbund” (Communauté d’Agglomération) förhandla fram ett Contrat d’Agglomération.
Detta kontrakt mellan staten och regionen på den ena sidan och
kommunförbundet på den andra innebär att staten och regionen
medfinansierar ett antal strategiska projekt. Kontraktet förhandlas
fram utifrån en utvecklingsplan utarbetad av kommunförbundet i
samarbete med ett lokalt råd med representanter för lokala institutioner, näringslivet och föreningslivet.
Contrat d’Agglomération utgör förutsättningen för en Contrat de
Ville mellan regionen och kommunförbundet. Detta definierar
Stadspolitik i Frankrike
83
regionens bidrag till kommunförbundets åtgärder i det utsatta
området. Här har statens representant på regional nivå frihet att
fördela de medel som har tilldelats av staten genom Contrat de Plan.
Syftet med denna komplexa process är att se till att staten finansierar projekt som har stöd både från regionen och städerna och som
dessa helst ser på som ”sina egna” projekt. Önskan om att få med de
olika administrativa nivåerna förklarar varför kontraktstecknandet är
organiserat som kinesiska askar. Figur 3 illustrerar denna organisationsform och på vilket sätt den samordnas med de centralt definierade åtgärder som beskrivs nedan.
Zonpolitiken
Utbildningssektorn var en föregångare när det gällde att definiera
särskilda geografiska zoner där en offentlig insats behövdes. Mellan
1981 och 1983 definierades 350 Zones d’Education Prioritaire (ZEP),
efter modell av de engelska Educational Priority Areas. Områdena
definierades utifrån kriterier som föräldrarnas ekonomiska situation,
andelen utländska elever och andelen elever som följde specialundervisning. Berörda skolor fick bl.a. fler tjänster per elev. Från och
med 1998 har man prövat att integrera Zones d’Education Prioritaire
i stadspolitiken, något som stött på institutionella svårigheter.
Först 1993 blev zonpolitiken officiellt en del av stadspolitiken, när
546 stadsdelar definierades som ”områden med förfallen boendemiljö och med obalans mellan befolkning och sysselsättning”. 1995
definierades 751 ”utsatta stadszoner” (Zones Urbaines Sensibles –
ZUS) och 416 ”urbana dynamiseringsområden” (Zones de redynamisation Urbaine – ZRU). Efter att ha fått EU-kommissionens godkännande etablerades 1996 44 ”urbana skattebefriade zoner” (Zones
Franches Urbaines – ZFU), sedan 2003 utökade med ytterligare 41 (se
bild 25).
Tema
Namn
Beskrivning
Utbildning
ZEP
Zone d’Education
Prioritaire
Områden med speciella
utmaningar inom
utbildningssektorn.
Näringslivsutveckling
ZUS (Zone
Urbaine Sensible)
ZRU(Zone de
Redynamisation
Urbaine)
ZFU (Zones
Franches Urbaines)
Områden med reducerad skatt
på näringslivsaktiviteter.
Stadsförnyelse
GPV (Grand Projet
de Ville) och ORU
(Opérations de
Renouvellement
Urbain)
Finansiering av rivning/
nybyggande, infrastruktur för att
knyta kvarteren till varandra,
stöd till lokal handel och
ekonomisk aktivitet.
Tabell 5. Centrala element i zonpolitiken.
84
Stadspolitiska utblickar i Europa
I samband med satsningen på stadsförnyelse som beskrivits ovan
skapades också 52 ”stora urbanprojekt” (Grands Projets de Ville –
GPV) och 70 ”stadsförnyelseprojekt” (Opérations de Renouvellement
Urbain – ORU) som också är geografiskt avgränsade. Den totala
statliga finansieringen för dessa projekt är på 1,2 miljarder euro.
STATEN
REGIONALA REPRESENTANTER
Contrat de Plan Etat – Région
– Strategiska regionala perspektiv
– Finansiell ram för statens bidrag inom varje region, fördelat
per sektor
– Många konkreta projekt
ZONPOLITIK
Contrat d’Agglomération
– På grundval av en lokalt definierad utvecklingsplan
– Mellan staten och ett kommunförbund
– Definierar statens bidrag till olika projekt
inom kommunförbund, särskilt ekonomisk
utveckling och infrastruktur
Contrat de Ville
– Utvecklingsstrategi för stadens särskilt
utsatta kvarter
– Normalt mellan staten och ett kommunförbund
– Strukturerar stadens sociala politik runt
den statliga ”zonpolitiken”:
ZEP, ZUS, ZFU, GPV…
(se tabell 5)
Figur 3. Ett kontraktsskrivande organiserat som kinesiska askar.
Stadspolitikens motiv och inriktning
Den generella stadspolitiken bygger å ena sidan på en önskan om
ökad integration mellan olika typer av sektorspolitik (som t.ex. transport- och bostadspolitik). Ansvariga myndigheter inom varje sektor
får därför ekonomiskt stöd för att driva projekt som är en del av ett
integrerat territoriellt perspektiv. Å andra sidan ska stadspolitiken bidra till att ge enskilda städer en mer aktiv roll, med hopp om att lokalt definierade utvecklingsstrategier ska vara mer effektiva. Detta
hör samman med decentraliseringspolitiken. En annan anledning
till denna ansvarsändring är att staten inte har resurser att upprätt-
Stadspolitik i Frankrike
85
hålla lokala offentliga tjänster på samma nivå som tidigare. En del av
den finansiering som städerna får genom kontrakten går därmed till
att kompensera för den svagare direkta statliga insatsen.
Lokala råd för arkitektur, stads- och miljöplanering
I enlighet med den franska ”arkitekturlagen” från 1977 har det etablerats ”lokala råd för
arkitektur, stads- och miljöplanering” (Conseils d’Architecture, d’Urbanisme et de
l’Environnement – CAUE) i 88 av Frankrikes 95 Départements (län).
Råden ger gratis rådgivning till kommuner och lokalbefolkning om planprocesser, lagstiftning och lokala arkitekturtraditioner. De kan också fungera som arktitektkontor för kommunerna och ansvara för utbyggnadsprojekt. Råden är viktiga aktörer, särskilt eftersom den
pågående decentraliseringen innebär ett ökat ansvar för kommunerna utan att dessa nödvändigtvis har hunnit bygga upp tillbörlig kunskap.
Råden bistår vidare med utbildning både för professionella och allmänheten, ger ut informationshäften och organiserar utställningar och seminarier för att främja kunskap om arkitektur och landskapsplanering.
Råden finansieras av en särskild skatt på Départements-nivå, genom stöd från staten och
regionen samt av de uppdrag de får från kommunerna.
Stadspolitikens geografiska omfattning
Kommunerna bestämmer själva vilket kommunförbund de önskar
tillhöra och därmed vilken typ av kontrakt de integreras i. Kommuner som gränsar till en större stad kan på så vis själva bestämma om
de vill vara med i stadspolitiken eller inte.
Detta skapar ett mönster av olika typer av territoriell politik där
stadspolitiken är en komponent (se bild 23). Långt ifrån alla dessa
områden har emellertid klarat av att skapa en utvecklingsplan och
teckna ett kontrakt med staten (se bild 24). Dessutom definierar
zonpolitiken en mängd områden för speciella åtgärder. Bild 25 visar
till exempel de 85 skattebefriade zonerna i Frankrike.
Externhandel: en illustration av Frankrikes institutionella utmaningar
Frankrike är det europeiska land som har störst handelsutbud utanför stadscentrum. Så kallade ”regionala köpcentra” med över 80 olika handlare om 40 000 m2 formar de största städernas utkantsområden. Etableringen av denna typ av verksamheter främjas av stora aktörer inom varuhandel som Carrefour, Promodes och Auchan. Men även kommunala aktörer i
städernas periferier har varit aktiva pådrivare av externhandelsetableringar eftersom
handelsverksamheterna utgör viktiga källor till skatteintäkter.
Kritiken som har riktats mot den utbredda externhandeln handlar framförallt om den ”rudimentära” visuella effekt som de skapar längs infarterna till de större städerna och urholkningen av den småskaliga och varierade handeln i städernas centrala delar. Med ”Royer”lagen från 1973 gjordes ett försök att trygga ett mer balanserat och varierat handelsutbud.
Denna lag kräver att tillstånd ges från en kommission på Departementsnivå (motsvarande
svenska län) för att etablera ett köpcentra över 1 500 m2 (1 000 m2 i kommuner med mindre
än 40 000 invånare). Detta ledde dock till massiv utbyggnad av handelsenheter precis under
dessa ytbegränsningar. Systemet medförde dessutom utbredd korruption. Efter ett antal
misslyckade försök att reformera systemet stoppades utbyggnad av nya köpcentra mellan
åren 1993 och 1996. Men denna insats var också misslyckad då den överlag främjade redan
etablerade externa köpcentra utan att ge detaljhandeln i stadskärnorna en möjlighet att
återfå marknadsandelar.
Från 1996 har man försökt införa särskilda ”planer för kommersiell utveckling” som ska
fungera som ett underlag för kommunala översiktsplaner (”SCOT”). Genom att en större
handelsetablering således måste betänkas i en större handelsstrategi hoppas man kunna
uppnå en mer balanserad och långsiktig utveckling. I städer som ingår i ett kommunförbund
som inhämtar de gemensamma skatteintäkterna från företag finns det också en bättre möjlighet till att skapa en gemensam regional strategi för handelsutvecklingen och således undvika att kommuner konkurrerar om handelsetableringar.
Stadspolitiska utblickar i Europa
Källa: Assemblée des Communautés de France.
86
Bild 23. Olika typer av kommunförbund för mer eller mindre
urbaniserade områden.
Källa: Entreprises Territoires et Développement.
Stadspolitik i Frankrike
Bild 24. Undertecknade ”Contrats d’agglomération” i oktober 2003.
87
Stadspolitiska utblickar i Europa
Urbana skattebefriade zoner
(Zones Franches Urbaines)
Källa: Délégation Interministérielle á la Ville.
88
Bild 25. Ett exempel på områden definierade genom zonpolitiken:
urbana skattebefriade zoner.
Stadspolitik i Frankrike
89
Stadspolitik i praktiken
Mellankommunalt samarbete med positiva resultat – exempel
från Rennes Métro
År 2002 öppnade Rennes 97 sin nya ”Métro”. Det har varit ett kontroversiellt projekt eftersom många menade att staden var för liten för
att en egen tunnelbana skulle kunna bli lönsam. Då befolkningen är
relativt utspridd i stadsregionen ansågs det lämpligare att förbättra
bussförbindelserna. Trots dessa motargument drev Rennes kommunförbund projektet i hamn med stöd av regionen och staten. Projektet har visat sig överträffa alla förväntningar och har visat att satsning på kollektivtrafik i de centrala delarna inte behöver stå i motsättning till periferins behov. Den helautomatiska tunnelbanan körs
med små vagnar med täta mellanrum (ca ett tåg per minut). Detta
har medfört att pendlare som tidigare åkte buss till centrum och
fastnade i köer numera kommer fram snabbare med tunnelbanan.
Busslinjerna har sina ändhållplatser utanför centrum för att få folk
att använda tunnelbana sista biten in till centrum. I Rennes har man
nu börjat planera för en andra tunnelbanelinje.
Framtida utmaningar i förhållande till utarbetandet av kontrakt
Flera kommunförbund har påpekat att den nya formen av
partnerskapsbaserad ”governance” av kontraktsmodell inte fungerar. De upplever en brist på förståelse för stadsregionernas strategiska utmaningar. Vidare har staten inte kapacitet att utarbeta en
egen strategi för berörda städer och dess regionala representanter
har för lite spelrum i förhållande till nationella regler. Förhandlingarna upplevs därför inte som särskilt produktiva och kommunförbundet ser sig självt som den enda förhandlingsparten med en vision för den berörda staden.
Det finns också behov av att förenkla procedurerna genom att
reducera antalet olika kontrakt och zonindelningar. Man hoppas att
detta kommer att ske naturligt allt eftersom kontraktsprocedurerna
inarbetas på nationell, regional och lokal nivå.
Avslutande kommentar
Fransk stadspolitik är inne i en fas där nya lösningar etableras
ovanpå redan existerande strukturer. Detta skapar ett komplext system. Ansvariga på både nationell och lokal nivå säger sig vänta på en
enighet kring de nya lösningarnas effektivitet. En mer omfattande
omorganisation av de administrativa strukturerna i och runt städerna kan då ske.
En nyckelfråga är hur kommunförbunden kan göras mer demokratiska, samtidigt som de måste få större institutionell betydelse.
Många pekar på nödvändigheten av att representanter i kommun-
97
Rennes är huvudort i regionen Bretagne och har 212 000 invånare.
90
Stadspolitiska utblickar i Europa
förbundens styrelser väljs genom direkta val. Samtidigt pekar ämbetsmän på att dagens organisation med representanter valda av
respektive kommunstyrelser har gjort det möjligt att få majoritet för
projekt över traditionella partipolitiska gränser. Representanterna
sägs se mer till sin respektive kommuns bästa än sin partilinje.
Kontraktspolitiken har fått stora effekter i områden där lokala
krafter har haft kapacitet att skapa en samlande vision för staden och
förhandla fram ett bra avtal med staten och regionerna. Hur man ska
agera i förhållande till städer som inte har denna kapacitet förblir
emellertid en öppen fråga.
Stadspolitik i Nederländerna
91
Stadspolitik i Nederländerna
Bakgrund
Nederländerna har med sina kanalbyggen, fördämningsarbeten och
torrläggning av mark en lång tradition av att behandla frågor som
rör markanvändning i politiska fora och i former som innefattar
både offentliga myndigheter, privata företag och organisationer.
Denna bakgrund förklarar delvis varför Nederländerna har betraktats som ett föregångsland när det gäller fysisk och rumslig planering
som karaktäriseras av samarbete över sektorsgränser och myndighetsnivåer samt mellan offentliga och privata institutioner. Vidare
medför den höga befolkningstätheten (478 invånare per km²), den
höga urbaniseringsgraden (med 90 procent urban befolkning)98 och
det faktum att en fjärdedel av landets yta ligger under havsytan att
en rad miljöfrågor är centrala i planeringsarbetet. Avfallshantering,
vattenrening, luftföroreningar, buller, rekreationsområden och transportinfrastruktur är frågor som diskuteras intensivt – i synnerhet i
och omkring de större städerna. Sett utifrån funktionella gränser fördelar sig befolkningen enligt tabellen nedan.99 Om man däremot ser
till de funktionella stadsregionerna täcker dessa in närmare hela landets befolkning.
Tabell 6. Stadsbefolkning i Nederländerna.
Stadskategori Andel av den totala befolkningen
Över 1 miljon 16 %
Över 150 000 56 %
Över 50 000 64 %
98
99
UN, 2002.
ESPON 1.1.1, 2003.
92
Stadspolitiska utblickar i Europa
Den nationellt formulerade stadspolitiken som samordnas av Inrikesdepartementet, handlar framförallt om att skapa sammanhängande städer och stadsrum som är säkra och trevliga att vistas i.
Stadspolitiken kan beskrivas i form av tre pelare bestående av ekonomiska, sociala och fysiska förhållanden. Miljöfrågor och hållbar
utveckling däremot uppfattas framförallt som en angelägenhet för
Miljödepartementet (se nedan). Efter valet 2002 då högerpopulisten
Pim Fortuyn mördades i valkampanjens sista fas har medborgarnas
trygghets- och säkerhetskänsla blivit ett centralt stadspolitiskt tema.
Stadspolitikens organisation och medel
Nederländerna är en decentraliserad enhetsstat med ett tredelat administrativt system bestående av nationalstaten, tolv provinser och
ca 500 kommuner. De nederländska kommunerna är huvudsakligen
finansierade via nationella medel (till 90 procent), dock med vissa
frihetsgrader när det gäller det praktiska införandet. Den fysiska planeringen handhas i första hand av de nämnda tre administrativa
nivåerna. Från och med 1994 introducerades tillfälligt en regional
ledning i sju stadsprovinser (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag,
Utrecht, Eindhoven-Helmond, Arnhem-Nijmegen och EnchedeHengelo). Dessa stadsprovinser skulle bl.a. ansvara för den fysiska
planeringen. Detta försök strandade bl.a. på grund av att de övriga
områdena oroade sig för att de skulle bli mer eller mindre fragmenterade landsbygdsprovinser. Konstitutionellt sett skiljer man
därför inte mellan stads- och landsbygdsområden – alla provinser
och kommuner har, oberoende av storlek och urbaniseringsgrad,
samma rättigheter och skyldigheter.
Som i andra enhetsstater finns regelverk som ska förhindra att
arbetet på de olika administrativa nivåerna motverkar varandra. På
planeringsområdet uttrycks detta bl.a. genom att kommunerna
självständigt utarbetar sina egna markanvändningsplaner (bestemmingsplan) men dessa är inte bindande förrän provinsnivån har
godkänt dem. Vidare är den nederländska politiska kulturen präglad
av konsensus och samarbetstraditioner. Det finns ett uttalat samarbete mellan de administrativa nivåerna som karaktäriseras av flera
ad hoc-präglade konstruktioner med varierande deltagare. Av denna
anledning har partnerskapsmodeller och stadsutvecklingsbolag i viss
utsträckning kunnat etableras inom ramarna för den politiska
kulturen.
I och med att försöket misslyckades med att etablera överordnade
samordnande politiskt-administrativa organ för stadsprovinserna
har de stadspolitiska aktörerna i de mest urbaniserade områdena
byggt vidare på traditionen med co-governance – flexibla samarbetskonstellationer och samarbete mellan offentliga och privata
utvecklingsaktörer.
Som i flera andra länder är det nationella arbetet med planering
och stadspolitik uppdelat på två olika departement: Ministeriet för
planering, bostäder och miljö (Ministerie van Volkshuisvesting,
Stadspolitik i Nederländerna
93
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, VROM) och Inrikesdepartementet (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
Inrikesdepartementet har det formella ansvaret för stadspolitiken.
När det gäller planeringsfrågor är ansvaret vidare uppdelat på flera
olika administrativa nivåer med VROM på toppen. VROM ger ut de
överordnade nationella riktlinjerna för den rumsliga planeringen.
Det första nationella planeringsdokumentet gavs ut 1966 och poängterade vikten av en ”decentraliserad koncentration”, dvs. att urbaniseringen först och främst skulle ske i och omkring de stora städerna i
stället för utspritt över landet. Man har hållit fast vid denna princip
och överlag har Nederländerna varit framgångsrika i att styra stadstillväxten och förhindra en utglesning av stadsbebyggelsen. Detta
har skett med hjälp av en blandning av lagstiftning, statsunderstöd –
bl.a. i förbindelse med etablering av satellitstäder – samt avtals- och
förhandlingsbaserade utvecklingsprojekt.
När det gäller lagstiftning har två principer varit betydelsefulla:
regeln om att endast 25 procent av bostadsbyggandet får ske i rurala
områden och den s.k. ABC-lokaliseringspolitiken som anger var
industri- och servicefunktioner ska lokaliseras. A-lokaliteterna ska
innefatta besöksintensiva funktioner, antingen mätt i antalet anställda per kvadratkilometer eller i antalet tillresande och besökande. A-lokaliteterna koncentreras kring större järnvägsstationer
vilket närmast är en nödvändigt för att upprätthålla den nationella
principen om att det bara får anläggas en parkeringsplats per 10
anställda i dessa A-lokaliteter, något som varit ett mycket omdiskuterat ämne. C-lokaliteterna är belägna vid motorvägarna.
Planeringslagstiftningen stöds av en hierarki av planer. På den
regionala nivån utarbetas en regional plan (Streekplan) och den
kommunala nivån tar fram en markanvändningsplan (Bestemmingsplan), en strukturplan (Structuurplan), en stadsförnyelseplan
(Stadsvernieuwingsplan) samt en förordning om livsvillkoren,
närmare bestämt föreskrifter om boendemiljön (Leefmilieuverordening). Den kommunala planeringen måste således förhålla
sig till livsmiljöfrågor samtidigt som stadspolitiken är inriktad på
möjligheten att skapa sammanhängande städer som grund för ett
säkert och tryggt stadsliv (se nedan). Lagstiftningen sätts i verket
genom utvecklingsavtal och förhandlingar mellan statliga och subnationella myndigheter. Utvecklingsavtalen används bl.a. när principer ska fastställas för framtida utvecklingsprojekt som t.ex. utvecklingen av Ij-aksen i Amsterdam eller vid upprustningarna av stationsområdena i de största nederländska städerna.
År 2001 lade den förra regeringen fram ett förslag till ett femte
nationellt policydokument för den fysiska och rumsliga planeringen.
Detta förslag innefattar ett stadsnätverkskoncept och bryter med
tidigare års policydokument där idén om den täta staden främjats.100
100
van der Burg & Dieleman, 2004.
94
Stadspolitiska utblickar i Europa
Policydokumentet innehåller bl.a. så kallade ”utvecklingsbilder” av
stadsnätverk, stad-land-relationer, ”flow-landskap” samt vattenområden (VROM, 2001). Bakgrunden till det nya stadsnätverkskonceptet är bl.a. regionförstoringen i storstadsområdena som innebär
att de tidigare planeringsenheterna uppfattas som för små. Vidare
har man sedan år 2000 upphört att använda kollektivtrafik som en
organisationsprincip för stadsutvecklingen och dessutom har Clokaliteterna visat sig vara attraktiva i förhållande till A- och Blokaliteterna. Se sidan 95.
Bild 26 och 27. Till vänster: utvecklingsbild av stadsnätverket. Till
höger: utvecklingsbild av stad- och landrelationer. Rektanglarna
markerar de stadsnära landskap där utvecklingen kraftigt skall
begränsas. Stadsnätverken analyseras även i ett transnationellt
perspektiv. Utdrag ur det femte nationella policydokumentet, VROM,
2001.
För närvarande är Balkenende-regeringen (Balkenende II – en koalition mellan kristdemokraterna och de liberala) som kom till makten
efter det så kallade Pim Fortuyn-valet 2002 i färd med att utarbeta ett
kortare, mer överordnat och mindre illustrativt policydokument.
Detta dokument kommer sannolikt att fortsätta på den kursändring
som markerades av utkastet till det femte policydokumentet, bl.a.
brottet med tidigare års fokus på tät stadsbyggnad. Vidare verkar den
nya regeringslinjen innebära mindre medel stadsförnyelse och nya
mer marknadsinriktade strategier för bostadsmarknaden som tidigare varit reglerad och statsunderstödd.
Den kritik som har framförts mot denna nya linje grundas bl.a. i en
oro över att existerande centra kommer att försvagas och att bosättningsmönstret kommer att bli mer utspritt och det blir svårt att
upprätthålla en god service- och välfärdsförsörjning. Samtidigt
påpekar förespråkarna för regeringens linje att den nya mer
Stadspolitik i Nederländerna
95
marknadsorienterade politiken inte kommer att innebära oönskade
folkomflyttningar eftersom Nederländerna inte har s.k. ”doughnut
cities” som karaktäriseras av fattiga innerstäder och rika förstäder.
Samtidigt är det möjligt att miljö- och naturskyddsintresse i lokalpolitiken kommer att förhindra att stadsbebyggelsen glesas ut och
sprids till de nuvarande landsbygdsområdena. 101
När det gäller planering av detaljhandeln har Nederländerna sedan
mer än femtio år haft en relativt restriktiv hållning vilket medfört att
landets stadscentrum än idag har en varierad butiksstruktur. Enligt
nationella bestämmelser ska man i planeringen avgränsa särskilda
områden utanför stadscentrum dit endast butiker med skrymmande
varor kan lokaliseras, s.k. pdv-lokaliteter (perifere detailhandelsvestigingen). 1973 definierades dessa skrymmande varor som brandfarliga och explosiva material, bilar, båtar och campingvagnar. 1984
utvidgades listan till att även innefatta möbler samt bygg- och
trädgårdsmaterial. Pdv-politiken bedöms ha förhindrat en utspridning av detaljhandeln, vilket också inneburit ökad konkurrens för
detaljhandeln i stadscentra. 1993 lättade man dock på den restriktiva
detaljhandelspolitiken genom att införa s.k. gdv-lokaliteter
(grootschalige detailhandelsvestigingen) där det blev tillåtet att
förlägga handelsverksamhet – inklusive livsmedelshandel – med
över 1 500 m² yta. Tillåtelse till att etablera gdv-områden har endast
givits till 13 större städers omland och de lokala myndigheterna
måste även ge sitt godkännande. Denna gdv-politik har som förväntat medfört att handelsetableringar i perifera lägen ökat. I det fjärde
nationella planeringsdokumentet från 1994 angavs att det även blev
tillåtet att etablera externa köpcentra i s.k. VINEX-områden (Vierde
Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra). Detta förutsätter dock att
regionala planer tas fram i samarbete med nationella myndigheter.
Ytterligare ett villkor är att externa köpcentra är försörjda med
kollektivtrafik.
VROMs stadspolitiska insatser stöds genom lagstiftning och hierarkin av markanvändningsplaner medan Inrikesdepartementet i högre
grad förlitar sig på samarbetsavtal samt program- och projektorganisation för att säkra den vertikala och horisontella samordningen. Eftersom VROM har varit drabbat av ekonomiska neddragningar, inte minst på bostadsområdet, har departementet nu färre
möjligheter att stödja en önskad utveckling genom statsunderstöd
och ekonomiska incitament. Inrikesdepartementet har däremot
fortfarande rikligt med ekonomiska medel som dessutom räcker
längre genom att de koordineras med andra departements medel (se
nästa stycke).
Den officiella stadspolitiken utgår från ett samordnat tillvägagångssätt. Detta uppfattas som centralt eftersom städernas problem inte
bara blir mer komplexa utan också mer sammanvävda. Av denna
anledning har man på nationell nivå inrättat en kommitté med
101
van der Burg & Dieleman, 2004.
96
Stadspolitiska utblickar i Europa
representanter från olika departement som fått i uppgift att samordna de stadspolitiska insatserna, bl.a. genom att ta ekonomiska
medel från flera departement och lägga samman dem i en gemensam pott som öronmärks för samordnade stadspolitiska insatser.
Vidare har regeringen tillkännagivit att den kommer att ställa särskilda medel till förfogande för de lokala myndigheterna (broad
special purpose grants). I användningen av dessa medel skall ett
brett och integrerat perspektiv främjas. Samtidigt indikerar namnet
(special purpose) att medlen skall användas för särskilda ändamål
eller projekt där de departement som har bidragit med ekonomiska
medel även i fortsättningen ska kunna utvärdera resultaten av de
programmedel som de ansvarar för. Konkret kommer dessa medel
att ställas till förfogande i form av s.k. ”performance”-avtal. Dessa
avtal ska bl.a. innehålla en ”självutvärdering” där de ansökande
förväntas bedöma sina styrkor, svagheter och möjligheter när det
gäller att genomföra de aktuella projekten. Avtalen skall ingås efter
en ömsesidig konsultation mellan departementet och stadens
styrande organ. Detta betraktas som ett led i ansträngningarna att
decentralisera stadspolitiken och göra den till ett kommunalt ansvarsområde då det är på denna nivå man har möjlighet att mobilisera lokala aktörer. Under den senaste tiden har dessa ansträngningar även understötts genom att en stadspolitisk expertgrupp
etablerats. Denna expertgrupp ska verka fram till slutet av år 2004
och kommer att – på initiativ av en stad – försöka påskynda de
stadspolitiska initiativen som måste tas lokalt.
Stadspolitikens motiv och inriktning
Syftet med den aktuella stadspolitiken är att genom tillväxt skapa
välfungerande och samordnade städer. Med detta menas ekonomiskt starka, vibrerande städer med full sysselsättning och trygga
och trivsamma kvarter. Detta försöker man uppnå genom att förena
ekonomiska, fysiska och sociala insatsområden. Dessa tre områden
beskrivs som stadspolitikens tre pelare (från ”Stadspolitik II-programmet” 1999-2004):
– Sysselsättning och ekonomiska förhållanden
Omfattar åtgärder där det lokala näringslivet involveras i försök
att förbättra städernas ekonomi. Man satsar framförallt på småoch mellanstora företag, särskilt inom IT- och bioteknikbranscherna. Med denna typ av insatser samt jobbträningskurser
stödda av offentliga myndigheter försöker man öka sysselsättningen i städerna. Dessutom satsar man särskilt på att främja
nyföretagande inom olika etniska minoritetsgrupper.
– Fysisk utveckling
Förbättring av den fysiska boende- och närmiljön, t.ex. genom renovering av nedgångna industri- och verksamhetsområden bl.a. i
partnerskap mellan kommuner, privata investerare, exploatörer,
markägare, butiksägare etc.
Stadspolitik i Nederländerna
97
– Sociala förhållanden
Förbättring av sociala förhållanden, folkhälsa, friskvård, säkerhet,
livskvalitet, social mobilisering och medborgardeltagande, särskilt för utsatta grupper och etniska minoriteter.
För närvarande introduceras den tredje omgången av stadspolitiska
riktlinjer ”Stadspolitik III” som gäller för perioden 2004-2008. Syftet
med dessa riktlinjer är att föra arbetet vidare med de tre stadspolitiska pelarna. Följande insatser prioriteras:
• Förbättring av säkerhet och förebyggande av kriminalitet
• Förbättring av den fysiska och sociala miljön
• Förstärkning av integration, deltagande och självförsörjning
• Bevarande av hög- och mellaninkomstgrupper i städerna
• Stärkande av den ekonomiska tillväxten.
Foto: John Jørgensen
I förhållande till den förra programperioden har säkerhetsfrågor blivit högprioriterade, medan social jämlikhet och sammanhållning
blivit nedtonat. Detta kan ses som en följd av Pim Fortuyn-valet och
avspeglar dessutom den ”nedifrån-och-upp”-process som har använts i framtagandet av ”Stadspolitik III”. Här har framförallt de
större städerna där Pim Fortuyn-partiet har störst uppbackning haft
stort inflytande på målformuleringarna. Anmärkningsvärt är också
att integrationsfrågorna finns med på prioriteringslistan – även om
de omnämns i samband med deltagande och självförsörjning – med
tanke på att integrationsstyrelsen har flyttats från Inrikesdepartementet till Justitiedepartementet.
Bild 28 och 29. I Biljmermeer-området strax utanför Amsterdam har man gjort radikala
stadsbyggnadsinsatser. Här har bikupemönstret från 1970-talet (överst till höger) som
ursprungligen omfattade 13 000 av områdets 18 000 lägenheter ersatts med ett mer varierat
bebyggelsemönster (se foto). Projektet har bl.a. finansierats av EUs URBAN- och Mål 2-medel.
Stadspolitiska utblickar i Europa
Det anses viktigt att relevant stadspolitisk kunskap når fram till de
lokala aktörerna, vilket bl.a. manifesteras i bildandet av Dutch Urban
Expert Centre. Centret bildades av 25 av de största städerna samt nio
olika myndigheter. Centrets syfte är att sprida kunskap om stadspolitiska åtgärder gällande följande ämnen:
• Säkerhet och trygghet
• Integration av minoritetsgrupper
• Social sammanhållning och livskvalitet
• Ungdom och utbildning
• Stadsomvandling och hållbar stadsutveckling
• Innovation och konkurrenskraft
• Organisering av medborgarinflytande
Frågorna känns igen från ”Stadspolitik III”. Samtidigt innebär den
tvärsektoriella uppbackningen en möjlighet till att miljö-, innovations- och arbetsmarknadspolitik får en större betydelse i samband
med stadspolitiska initiativ.
Foto: John Jørgensen
98
Bild 30. ”Dienst landelijk gebied ”(DLG) utgör en del av jordbruksdepartementet. DLG är aktiva i den ”röd-gröna” planeringen, dvs. utvecklingen i stadsregioner mellan noderna Utrecht och Amsfoort
samt i ett förortsområde kring en konstgjord sjö utanför Groningen.
Trots att DLG är en statlig instans medverkar de aktivt i utvecklingsprojekt genom att köpa upp mark. Denna aktiva markpolitik samordnas med markanvändningsplaneringen. DLG ingår också i samarbete
med statliga, regionala och lokala myndigheter samt privata aktörer –
ett bra exempel på både vertikal och horisontell samordning.
Stadspolitik i Nederländerna
99
Genom de sistnämnda initiativen säkras att kunskap om olika stadspolitiska insatser och instrument sprids på ett effektivt sätt. Man vill
med andra ord att den vertikala och horisontella koordineringen till
viss grad samordnas till att verka diagonalt genom att departementen och de subnationella myndigheterna närvarar i flera olika
aktörskonstellationer.
Stadspolitikens geografiska omfattning
Stadspolitiken är framförallt riktad mot de 30 största nederländska
städerna med över 60 000 invånare. Även om den nederländska
stadspolitiken i praktiken riktas mot Amsterdam, Den Haag, Rotterdam och Utrecht (Randstadsområdet) och ca 25 andra storstadsområden påverkas stadspolitiken framförallt av de problem som städerna i Randstadområdet försöker hantera. I detta innefattas bl.a.
Amsterdams samordningsproblem som har att göra med de särskilda villkoren för stadsregional samordning (se nedan).
Stadspolitik i praktiken
Amsterdam
I takt med stadsutvecklingen och etableringen av satellitstäder uppstod behovet av en regional enhet i Amsterdamområdet redan under
1960-talet. 1963 föreslog rådet (Provinciale Staten) för provinsen
Noord-Holland att det skulle utformas en lämplig administrativ nivå
för Amsterdams storstadsområde. Efter ett misslyckat försök att förverkliga denna idé togs i början av 1970-talet ett nytt initiativ till att
etablera ett regionalt samarbete, Informeel Agglomeratie Overleg,
IAO. Detta mellankommuala samarbete var frivilligt och informellt
och var avsett för samråd i gemensamma angelägenheter, ömsesidigt informationsutbyte och justering av politiken för kommunernas
gränsområden.
Mot bakgrund av erfarenheterna från IAO ingick 23 kommuner år
1986 ett avtal om att ge samarbetet en formell status och bildade
Regionaal Overleg Amsterdam (ROA). ROA styrdes av ett råd bestående av kommunala representanter i form av en styrgrupp under
ledning av Amsterdams borgmästare och med representanter från
andra subregionala organisationer däribland regionerna Zaanstreek
och Amstelland en Meerlanden samt Intergemeentelijk Samenwerkingsorgan Waterland (ISW). Nytt var också bildandet av regioberaden
– konferenser för de ansvariga politikerna inom olika politiska
sakområden. Det första sakområde som fick ett regioberaad var
företagsekonomi med fokus på lokaliseringsfrågor. År 1987 gjordes
en undersökning av ROAs aktiviteter där rekommendationen var att
följande fem områden skulle prioriteras: transport och infrastruktur,
bostadsbyggande, näringlivsorienterad lokalisering, forskning och
statistik samt demografisk struktur och serviceförsörjning. Dessa
rekommendationer följdes och inarbetades i ROA-rådets rapport De
grenzen verlegd från 1990 som bland annat innehöll en struktur-
100
Stadspolitiska utblickar i Europa
vision (structuurvisie). I ROA-rapporten poängterades betydelsen av
områdets funktionella enhet och behovet av att bilda en administrativ enhet som överensstämmer med den funktionella regionen. I
rapportens visionsdel framfördes argument för att en regional
instans med vissa befogenheter skulle bildas. Förslaget var att denna
instans skulle kunna ge ut bindande dokument med ”regional
status” som skulle vara vägledande för kommunernas agerande
framförallt inom planering, samordning och överordnad ledning.
Serviceförsörjning däremot skulle fortsatt vara en kommunal uppgift. Tanken var att planeringen, samordningen och ledningen först
och främst skulle ske inom bostadsbyggande (t.ex. vid utpekande av
större nyexploateringsområden, drift av större bostadsområden),
ekonomisk utveckling (t.ex. främjande av industri- och verksamhetsområden av regional betydelse), mobilitet och transport (t.ex. planering av offentliga transporter över administrativa gränser) och miljö
(t.ex. regionala reningsverk och utpekande av grönområden). Trots
att man i rapporten försökte skissera hur ett sådant samarbete skulle
kunna etableras utan att det underminerar provinsernas roller var
det i praktiken fråga om roll- och ansvarsfördelningen mellan storstadsrådet och de andra provinserna som blev huvudorsaken till att
planen hamnade i politisk motvind. Vid en folkomröstning 1995 fick
också den generella frågan om en storstadsprovinsiell nivå (stadsprovincie) skulle etableras svagt folkligt stöd. Tillsammans utgör
detta bakgrunden till att ROA sedan mitten av 1990-talet arbetar
under mer flexibla och provisoriska förhållanden.
År 1996 gav ROAs styrgrupp ut ett dokument med titeln Samverken
met perspec-tief där de argumenterar för ett flexibelt samarbete
mellan olika organisationer som alla arbetar med regionala frågor.
Vis av de tidigare erfarenheterna uppmanar styrgruppen till att:
• Nya administrativa samarbetsformer ska ta utgångspunkt i konkreta politiska frågor snarare än abstrakta (administrativa)
reformmodeller;
• Förändring av administrationsorganisation ska förankras socialt
genom utökat medborgarinflytande;
• Demokratisk förankring ska säkras genom klart och tydligt
ansvarsvarstagande;
• Införandet av olika initiativ ska utgå från avtal om processen såväl
som om ledarroller.
I förhållande till det tidigare förslaget övergav man således tanken
om införandet av en ny administrativ nivå och en styrningsgrupp. I
stället etablerades Regionale Samenwerking Amsterdam (RSA) som
snarare kan betraktas som en samordnande administrativ instans
vars uppgift är att genom rådgivning, uppföljning och utvärdering
tillvarata regionens gemensamma angelägenheter. RSA ska alltså betraktas som en fortsättning och förstärkning av det informella samarbetet som har karaktäriserat regionen sedan början av1960-talet i
Stadspolitik i Nederländerna
101
riktning mot ett mer projektbaserat samarbete utifrån följande kriterier:
• Att relevanta administrativa enheter och nivåer är involverade
• Att relevanta ekonomiska och sociala aktörer deltar aktivt
• Att avtal om avgränsning av frågeställningar, problemlösning, ansvar och befogenheter, finansiella medel, arbetsplaner, beslutsprocesser och legitimering, projektorganisering samt utvärdering
är tydliga.
I den första arbetsplanen har RSA definierat en rad initiativ samt
angivit de deltagande parternas roller och ansvar inom följande åtta
områden:
• Regional tillgänglighet
• Utveckling av luftfart och relaterade aktiviteter
• Utveckling av Nordsjökanalen
• Regional grönstruktur
• Rumslig utvecklingsstrategi efter 2010
• Regional arbetsmarknad
• Regionalt informationssamarbete
• Regionalekonomisk utvecklingsstrategi.
I Amsterdamområdet har flera organisationer som arbetar med
utvecklingsorienterade uppgifter etablerats, varav två är värda att
omtala här:
Schiphol Area Development Company (SADC) etablerades 1987 i ett
samarbete mellan Amsterdams kommun, Haarlemmermeers kommun, flygplatsen och Noord-Holland-provinsen i form av ett partnerskap. Syftet är att förstärka och utveckla Schipholflygplatsen och
de omkringliggande områdena genom utveckling av flygplatsrelaterade aktiviteter och stöd till infrastrukturprojekt. Aktiviteterna omfattar näringsfrämjande åtgärder som internationell marknadsföring
av områdets ”företagspark”, stöd till nyföretagande och utveckling
av IT-infrastruktur.
Amsterdam Science Park (ASP) tillkom på initiativ av Amsterdam
kommun, Amsterdams Universitet, Rabobank och den nationella organisationen för vetenskap och forskning. ASP drivs av ett privat företag som också på kommersiell basis investerar i nystartade teknikföretag. På så vis kan riskkapitel och finansiering till serviceverksamheter samordnas.
102
Stadspolitiska utblickar i Europa
Regionalt samarbete i Randstaden
ROA och RSA är inte de enda samarbetsorgan som Amsterdamområdet verkar inom. Framförallt finns det ett uttalad politiskt samarbete i Randstaden – det c-formade nästan sammanhängande
stadsområde som sträcker sig från Amsterdam över Den Haag till
Rotterdam och Utrecht med över sex miljoner invånare. Randstaden
omfattar tolv myndigheter (de fyra provinserna Flevoland, NoordHolland, Zuid-Holland och Utrecht, de fyra städerna ovan samt städernas regionala samarbetsorganisationer). Förhandlingar och
utvecklingsstrategiska överväganden om Randstaden sker i ett samarbete – Bestuurlijke Commissie Randstad – mellan de tolv myndigheterna och den nationella nivån som representeras av VROM. Dessutom samarbetar de fyra provinserna i ett forum kallat Region Randstad. I Randstaden finns det utöver de två ovan nämnda fyra, som
uteslutande berör offentliga myndigheter, två ytterligare informella
arenor som har diverse samordnande administrativa funktioner för
Randstadens norra del (Noordvleugeloverleg) och södra del (Bestuurlijk Platform Zuidvleugel). Slutligen kan också sammanslutningen
Vereniging Deltametropol nämnas. Denna sammanslutning etablerades år 2000 som följd av en deklaration som utfärdades 1998 av de
politiker som ansvarar för den fysiska planeringen i Randstadens
fyra stora städer. Deklarationens huvudsakliga idé var att det är nödvändigt för utvecklingsorienterade aktörer i Randstaden att samarbeta så att detta stadssystem kan upprätthålla sin konkurrenskraft i
den allt hårdare europeiska storstadskonkurrensen. Sammanslutningen backas dessutom upp av åtta andra städer (med över 100 000
invånare) och fyra handelskammare. Vidare har ytterligare 19 organisationer anslutit sig, däribland fyra miljöorganisationer, tre bostadsorganisationer, det nederländska LO och den nederländska
sammanslutningen av bilägare. Tre departement (VROM, och
departementen för transport och lantbruk) samt Region Randstad
har nu också anammat tankegångarna om Deltametropol. I förslaget
till det femte policydokumentet för den fysiska och rumsliga planeringen används beteckningen Deltametropol i stället för Stor-Randstaden.
Det är intressant att Deltametropol-initiativet har lett till ett samarbete mellan myndigheter, näringsliv och civilsamhälle, något som
återigen vittnar om den konsensusorienterade politiska kulturen i
Nederländerna. Vad resultaten av Vereniging Deltametropol kommer
att bli får kommande år visa, men initiativet kan troligtvis innebära
bättre konsensus jämfört med situationen kring 1980- och 1990talens ”tillväxtkoalition” som hade som huvudsyfte att utveckla
Rotterdams hamn och Schiphols flygplats. När det gällde den tillväxtorienterade utvecklingsstrategin, i synnerhet för Schipholflygplatsen, medförde detta motstånd från miljöorganisationer och lokala
boendegrupper. Utvecklingsfrågorna i Deltametropol-initiativet är
dock inte heller utan konflikter, t.ex. vill flera av de lokala myndigheterna förstärka de radiella stråken, trafiklederna mellan städernas inre
och yttre områden, medan provinsnivåerna i stället pekar på ett
Stadspolitik i Nederländerna
103
behov av att förstärka ”tangenterna” genom att etablera vägstråk
som leder trafiken utanför stadscentra.102 Det senare synsättet stöds
också av förespråkarna för Rondje Randstad – en utbyggnad av en
större ringled med snabbtåg och flera motorvägsleder.
Avslutande kommentar
Foto: John Jørgensen
Tidigare har man med viss rätt kunnat hävda att det nederländska
plansystemet var ett solitt institutionaliserat system grundat på en
konsensusorienterad politisk kultur. Idag framstår det som baserat
på en betydligt svagare allians. På samma sätt är det svårare att stå
fast vid uppfattningen om den nederländska stadspolitiken som
stark och väl samordnad. Dock är arvet från tidigare år tydlig och
stadspolitiken bedrivs fortfarande i ett samarbete över de geografiskt
administrativa och sektoriella gränserna, något man kan kalla diagonal samordning. Eftersom både Inrikesdepartementet och Miljödepartementet samarbetar i den officiella nationella stadspolitiken
sker också en viss samordning av fysiska, sociala, ekonomiska och
ekologiska aspekter av stadspolitiken.
Bild 31. Söder om Amsterdam, i den s.k. sydaxeln där tåg- och motorvägslinjer möts och där Randstadens radiella stråk möter tangenterna byggs ett nytt område för forskning, administration och serviceföretag (på bilden World Trade Center, Amsterdam). Från början var
området inte klassat som en A-lokalitet, men det har blivit uppgraderat till en A-lokalitet i takt med att bygget tagit fart. Utvecklingstrycket beräknas bli hårt de närmsta tio åren i detta område som är
en trafikknutpunkt för Rondje Randstad.
102
Kommentar av Willem Salet, AME, möte 23 februari 2004.
104
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadspolitik i Norge
105
Stadspolitik i Norge
Bakgrund
Demografiska trender
Av Norges befolkning bor cirka 77 procent i tätorter, varav 66 procent
i tätorter med över 2000 invånare. Tätortsbefolkningen fördelar sig
som visas i tabell 7. Ur stadspolitisk synpunkt är det emellertid mer
relevant att påpeka att 50 procent av den norska befolkningen bor i
de sex ”storstadsregionerna” (se tabell 9). Dessa regioner är avgränsade utifrån funktionella kriterier och är betydligt större än bara tätorterna. Enbart i Stor-Oslo storstadsregion bor mer än en fjärdedel
av Norges befolkning (1 260 000 invånare) mot 17,5 procent i Oslo
tätort.
Tabell 7. Befolkning i tätorter i Norge.103
Tätortskategori
Andel av totala befolkningen
Över 1 miljon
Över 150 000
Över 50 000
Över 10 000
Över 2 000
0%
25,8 %
37,4 %
52 %
66 %
En allt större andel av befolkning och aktiviteter koncentreras till
Oslo-regionen, även om befolkningsökningen har varit stark i alla
sex norska storstadsregioner. Tabell 8 visar emellertid att denna ökning fördelas olika i varje stadsregion. Dessa geografiska mönster i
befolkningsutvecklingen tyder på att förutsättningarna för att etablera en stadspolitik anpassad för funktionella stadsregioner, och
inte bara innerstadskommunerna, är olika i runtom i landet.
103
SSB, uppgifter gäller 2003-01-01.
106
Stadspolitiska utblickar i Europa
Tabell 8. Befolkningsutveckling i storstadsregionerna i Norge.104
Stadsregion
Oslo
Bergen
Stavanger/Sandnes
Trondheim
Kristiansand
Tromsø
Befolkningsutveckling (1995-2000)
Innerstadskommuner
Förortskommuner
Kranskommuner
++
++
+++
++
+++
+++
++++
++++
++++
+++
++
––
++
–
+
–
+
Stadspolitikens framväxt
Norsk regionalpolitik (distriktspolitikken) har traditionellt prioriterat
balans i den nationella befolkningsutvecklingen. Under efterkrigstiden strävade man efter att tätorter i utkantsregionerna skulle fungera som motorer och skapa nya arbetsplatser och därigenom säkra
en fortsatt balanserad befolkningsstruktur. Detta starka fokus på
distriktspolitikk gjorde att den politiska medvetenheten var begränsad när det gäller de planerings- och förvaltningsmässiga konsekvenserna av stadens ökade geografiska utbredning – genom satellitstäder och annan suburbanisering.105
I Oslo och Bergen noterades från och med mitten av 1970-talet en
ökande obalans mellan befolkningen och skatteunderlaget å ena
sidan och kostnaden för de uppgifter som måste lösas å den andra.
Kommunerna vände sig till Kommunaldepartementet men utan att
få någon särskild respons, eftersom de problem man pekade på inte
tillhörde departementets traditionella ansvarsområden. De kunde
förvänta sig att få mer förståelse från departement med relevant
sektorsansvar, t.ex. för sociala frågor, undervisning, transporter eller
miljövård. Däremot fanns det inga förutsättningar för dessa departement att samordna arbetet med urbana problem tillsammans med
kommunerna.106
1977 utnämnde Stortinget Storbyutvalget, med uppgift att ”klarlegge i hvilken grad behovet for kommunale tjenester er større i
større byer enn i landet ellers”, främst för Oslos och Bergens räkning,
men också andra större stadskommuner. Arbetet ledde till att Stortingets Kommunal- og miljøvernskomité 1980 slog fast att ”de såkalte
urbaniseringsproblemer for enkelte bykommuner medfører en
betydelig utgiftsbelastning, og at dette til en viss grad ikke har fått
samme oppmerksomhet som utkantsproblemene”. De politiska
konsekvenserna blev emellertid mycket begränsade – ingen omorganisation av städernas förvaltningssystem och endast små förändringar av statens bidrag till stadskommunerna.
104
Fosse et al, 2003.
Baldersheim, 1983.
106
Lund, 1983.
105
Stadspolitik i Norge
107
Fokus på storstadspolitik
Som beskrivits ovan har den norska distriktspolitikken länge fokuserat på att upprätthålla ett nätverk av mindre städer i utkantsregionerna för att säkra en spridd befolkningsstruktur. Som en konsekvens av detta är stadspolitiken i stället nästan uteslutande inriktad på förmodade urbana problem såsom bosättningsmönster,
sociala problem och etnisk segregation och behandlar inte regional
tillväxt – utöver de generella intentioner som beskrivs i avsnitt Stadspolitikens organisation och medel.
I den så kallade Storbymeldingen (se även avsnitt Stadspolitikens
organisation och medel) identifieras ett antal ”storstadsregioner”
som geografiska insatsområden. Det är med andra ord inte enskilda
stadskommuner som står i fokus utan funktionella bostads- och
arbetsmarknadsregioner definierade utifrån ett forskningsperspektiv. Dessa regioner går i flera fall över fylkesgränserna. Från Kommunaldepartementets sida är avgränsningen av dessa storstadsregioner
inte avsedd att vara normativ. Med andra ord behöver lokala myndigheter inte ta hänsyn till denna avgränsning i utformningen av en
regional strategi för stadsutveckling.
Stadspolitikens geografiska omfattning begränsar sig till sex av
landets största städer, dvs. Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim,
Kristiansand och Tromsø. Bodø, Ålesund och Haugesund nämns
som städer med särskilt stor regional betydelse, men de behandlas
inte vidare i meldingen. Drammen, Fredrikstad och andra större
regionala centra i Oslos influensområde sägs däremot ha deltagit i
departementets dialog om storstadspolitik.
Tabell 9. Norges storstadsregioner.
Storstadsregion
Stor-Oslo
Bergen
Stavanger
Trondheim
Kristiansand
Tromsø
Antal kommuner
Befolkning (per 2002-01-01)
46
14
13
10
10
2
1 260 000
339 000
262 000
226 000
136 000
62 988
Tabell 10. Tätorter över 50 000 invånare.
Tätort
Oslo
Bergen
Stavanger/Sandnes
Trondheim
Fredrikstad/Sarpsborg
Drammen
Porsgrunn/Skien
Kristiansand
Tromsø
Befolkning (per 2003-01-01)
794 356
211 326
169 455
144 434
95 994
89 500
84 657
63 020
51 352
108
Stadspolitiska utblickar i Europa
Om man jämför de sex storstadsregionerna med listan över tätorter
med över 50 000 invånare finner man två stadsregioner som trots sin
befolkningsmängd inte utnämnts till storstadsregioner. Dessa två,
Fredrikstad/Sarpsborg och Porsgrunn/Skien, ligger sydost respektive
sydväst om Oslofjorden och kan sägas ha en mindre framträdande
regional betydelse än Kristiansand och Tromsø som ju annars är
mindre ur befolkningssynpunkt. Detta är orsaken till att Fredriksstad/Sarpsborg och Porsgrunn/Skien inte tas med i Storbymeldingen.
Selstad (2003) menar apropå detta att det är obegripligt att dessa
”gamle industriregionene som er eller har vært inne i tunge
omstillingsprosesser […] ikke er tatt med, […] fordi de samler opp
spesielle storbyproblemer som de andre storbyene ikke lenger har i
samme grad”. Drammen som syns i tabell 10 är en del av Stor-Oslo.
Stadspolitikens organisation och medel
Kommunaldepartementet samordnar definitionen av nationella strategiska mål för storstäderna och det centrala dokumentet i detta
sammanhang är Storbymeldingen. Miljøverndepartementet ansvarar
för samordningen av kommunplanerna och har i detta sammanhang
blivit en naturlig aktör vid utformningen av en stadspolitik. Andra
departements medverkan i stadspolitiken är mindre definierad.
Det finns dessutom ett ”Samarbetsforum för Storstäder”, etablerat
1998 och med representanter från nio departement och från de
största städerna, bland annat Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger,
Tromsø, Kristiansand, Fredrikstad och Drammen.
Storbymeldingen
Storbymeldingen som lades fram i maj 2003 pekar ut fyra huvudmål
för en nationell stadspolitik:
–
–
–
–
Attraktiva, funktionella och miljövänliga storstäder
Regioner med stark tillväxt
Samordnad statlig politik för storstäderna
Större ansvar och handlingsutrymme på kommunal nivå
– Attraktiva, funktionella och miljövänliga storstäder
Storbymeldingen pekar på att staten måste bidra till en god stadsplanering. Detta kan ske genom att uppmuntra att Samordnede miljø-,
areal og transportplaner (SMAT) utvecklas i flera storstadsregioner.
Staten bör också som egendomsförvaltare och exploatör ha en mer
medveten strategi i storstäderna. Men den centrala utmaningen är
att utveckla kommunernas kompetens och förhandlingsförmåga för
planering med flera olika samarbetspartners (både privata och offentliga) för bättre markanvändning. Det blir då nödvändigt att se till
både projektets interna lönsamhet och den kommunalekonomiska
och samhällsekonomiska lönsamheten.
Samarbete över kommungränserna anses också vara en viktig
aspekt för att komma fram till hållbara strategier även om man inte
direkt pekar ut någon överordnad strategi för hur ett sådant samarbete ska utvecklas.
Stadspolitik i Norge
109
– Regioner med stark tillväxt
I Storbymeldingen läggs stor vikt på att gynna tillväxt i alla landets
regioner. Tillväxt i storstadsregioner ska med andra ord inte ske på
bekostnad av andra delar av landet och storstadspolitiken ska följaktligen inte stå i motsatsställning till regionalpolitiken. Tvärtemot
integreras storstäderna i regionalpolitiken. En central aspekt av detta
synsätt är vikten av internationellt konkurrenskraftiga regioner. Storstäderna ska här fungera som internationella ”gateways” och som
centra för kunskap, kapital och innovation.
Polycentriska urbana regioner som Mjøsbyen och Vestfoldbyene
tas upp som exempel på hur internationell konkurrenskraft kan
utvecklas utan att skapa negativa konsekvenser på det regionala
planet. Däremot går Storbymeldingen inte närmare in på vad som
menas med tillväxt eller några närmare beskrivningar av norska
storstäders internationella betydelse. Däremot läggs stor vikt på att
storstadsregionerna själva måste utveckla tillväxtstrategier.
– Samordnad statlig politik för storstäderna
Storbymeldingen betonar att ”storbyregionene i særlig grad [er] utsatt for de negative konsekvensene av manglende koordinering av
statlig politikk” genom att trycket på infrastruktur, bostäder och socialtjänst är större i dessa områden. Vidare är storstäderna i egenskap av regionala centra viktiga aktörer för genomförandet av den
nationella politiken.
Denna generella beskrivning av miljömässiga, sociala och ekonomiska utmaningar i storstadsregionerna leder emellertid inte till
något konkret förslag på hur en bättre samordning kan ske. Kommunaldepartementet preciserar dock i sin rekommendation att de olika
åtgärder som nämns ska genomföras i regi av respektive ansvarigt
departement och inom det berörda departementets budgetramar.
En eventuell samordnad statlig storstadspolitik ska med andra ord
inte leda till att det skapas en överordnad statlig myndighet, eller till
ökade offentliga utgifter.
– Större ansvar och handlingsutrymme på kommunal nivå
Detta mål är den generella strategin för en modernisering av den offentliga förvaltningen. Målet för staten är att skapa bättre ramvillkor
och öka den lokala handlingsfriheten när det gäller att tillhandahålla
offentlig service. Sett i förhållande till det generella målet om att
skapa goda livsvillkor i alla delar av landet är det påfallande att Storbymeldingen inte föreslår styrningsinstrument som skulle kunna garantera att alla kommuner erbjuder likvärdiga offentliga tjänster.
Vidare förutsätter lokal handlingsfrihet att förvaltningsregionerna
överensstämmer med de funktionella regionerna. Meldingen går inte
in på hur lokala myndigheter skulle kunna skapa denna typ av organ.
Stadspolitiska utblickar i Europa
Politik för förbättringar av miljön i städerna
Stortingsmeldingen Bedre miljø i byer og tettsteder beskriver i detalj
miljömässiga problemställningar i norska städer och anger en rad
möjliga lösningar på de utmaningar städerna står inför. Förtätning
anses vara en viktig strategi för att möjliggöra en bättre stadsmiljö
och bidra till att öka kollektivtrafikens andel i den totala transporten.
Fortsatt förtätning är i alla avseenden redan integrerat i alla större
städers utvecklingsstrategier. Bild 32 illustrerar den polycentriska
modell som ligger till grund för idén om koncentrerad utbyggnad av
städerna.
Källa: Miljøbyprogrammet.
110
Bild 32. En modell för koncentrerad urban struktur.
Stadspolitik i Norge
111
Restriktioner mot externhandel och förtäting av stadsstrukturer
Eftter ett initiativ från Stortinget 1997 beslöt regeringen att införa ett tillfälligt etableringsstopp för nya köpcentrum över 3000 m2 i fem år med början 1999. Syftet var att bevara
stadsstrukturen och minska bilberoende. Etableringsstoppet upphörde 2004 och nu gäller
endast den allmänna plan- och bygglagen.
För perioden 2004-2008 har man dock infört en princip om att regionala planer för centrumstruktur och handelsverksamhet ska göras (Fylkesdelplaner for senterstruktur og
handelsvirksomhet). Dessa planer är inte juridiskt bindande men de ska ge riktlinjer för lokalisering av köpcentra som ersätter det nationella etableringsstoppet. I fylkesdelplanen för
Akershus anges t.ex. ”først dersom det er dokumentert at planmessige forhold ikke gjør det
mulig med en utbygging i sentrum, kan en eventuell utbygging vurderes i randsonen til
sentrum”. Denna restriktiva hållning återfinns i flera andra fylkesdelplaner.
Detta hänger också samman med det överordnade målet om stadsförtätning. I Møre och
Romsdals Fylkesdelplan for Senterstruktur motiverar man detta mål med att kompakta städer upplevs som tryggare, mer innehållsrika, mer turistvänliga och mer tillgängliga för olika
samhällsgrupper. Bra förhållande för fotgängare anses också som viktigt, vilket markeras i
det uttalade målet om att ytterpunkterna i de största städerna maximalt bör vara 800 meter
från varandra.
På ett organisatoriskt plan kräver de miljömässiga utmaningarna
ökad samordning från lokala myndigheters sida, bl.a. när det gäller
markanvändnings- och transportplaner. I Stortingsmeldingen Bedre
miljø i byer og tettsteder utlovar man att kommuner som genomför
en sådan samordning ska ”stå sentralt i nasjonal transportplans
prioriteringer av prosjekter i byområder”. Med andra ord skapas ett
system där integrerade lokala strategier ökar möjligheten till statlig
medfinansiering av infrastrukturprojekt. I Stortingsmeldingen Bedre
kollektivtransport beskrivs en liknande inställning till statligt stöd i
kommunerna när det hävdas att ”et økt statlig engasjement i kollektivtransporten vil være avhengig av at lokale myndigheter i større
grad forplikter seg til å legge opp til en arealpolitikk som tilrettelegger for kollektivtransport, i tillegg til at virkemidler som kan
dempe behovet for personbilbruk, tas i bruk”.
Samtidigt står det i Stortingsmeldingen Bedre miljø i byer og
tettsteder att ”den geografiske avgrensningen av planarbeidet må
tilpasses byområdets funksjonelle avgrensning – uavhengig av
administrative grenser”. På samma sätt som när det gäller Storbymeldingen är det emellertid oklart hur denna anpassning till funktionella områden konkret ska organiseras.
Stadspolitikens motiv och inriktning
Det är kombinationen av balanserad befolkningsspridning på nationell nivå, hållbar utveckling och förbättrade levnadsvillkor i urbana
områden som ligger till grund för stadspolitiken. Røed at al (2002)
påpekar i en rapport framtagen på uppdrag av de fem storstäderna
Bergen, Kristiansand, Stavanger, Tromsø och Trondheim att det är
nödvändigt med ett vidare perspektiv för att utveckla dynamiska och
konkurrenskraftiga urbana regioner utanför Oslo. Dessa storstäder
önskar bland annat en ökad satsning på internationellt konkurrenskraft och en infrastrukturpolitik som bidrar aktivt till regionförstoringen i storstadsområdena. Det finns dock inte någon nationell
Stadspolitiska utblickar i Europa
myndighet som ser det som sin uppgift att utforma en generell strategi för de största städerna som integrerar flera relevanta sektorer,
enligt Røed et al (2002), t.ex. kultur-, näringsutvecklings-, transportoch utbildningssektorerna.
Stadspolitikens geografiska omfattning
Källa: Storbymeldingen.
112
Bild 33. Norska storstadsregioner.
Stadspolitik i Norge
113
Stadspolitik i praktiken
Den nationella stadspolitiken som presenterades i Storbymeldingen
kan inte sägas ha lett till konkreta projekt på lokal nivå. Arbetet med
att skapa institutionella strukturer, som gör det möjligt att möta de
utmaningar som beskrivits, återstår.
En central dimension i den norska stadspolitiken är miljöfrågor.
Miljøbyprogrammet har haft stor effekt i de städer där den genomfördes och motsvarande initiativ kan förväntas få en nyckelroll
framöver. Ett annat viktigt initiativ är SATS-reformen, även om den
ursprungligen inte är direkt knuten till en stadspolitisk strategi utan
till en önskan om effektivisering och samordning inom social-,
arbets- och välfärdssektorerna.
År 1999 lanserade Kulturdepartementet initiativet ”millenniumplatser” (tusenårssteder). Enligt den ursprungliga planen skulle varje
kommun ”i samråd med sine innbyggere” välja ut en offentlig plats
som skulle bli deras milllenniumplats.
Tanken var att Kulturdepartementet skulle ge bidrag till ӌ etablere
gode møteplasser for kulturaktiviteter, samvær og utfoldelse i byer
og tettsteder”. Det beviljade bidraget var dock endast 119 500 NOK
per kommun. Efter millennieskiftet har initiativet förts vidare på
regionnivå och då inte längre med inriktning på städer eller urbana
mötesplatser. De flesta regioners millenniumplatser är friluftsmuséer eller minnesmärken. Idéen om att varje kommun uppmuntras till att definiera ett centralt offentligt rum som gemensam mötesplats för befolkningen är dock intressant i ett stadspolitiskt sammanhang.
Miljøbyprogrammet
Miljøbyprogrammet som startades 1993 och avslutades i september
2000 genomfördes i de fem städerna, Kristiansand, Bergen, Tromsø
och Fredrikstad samt i stadsdelen Gamle Oslo. I alla dessa städer genomfördes projekt inom sex olika insatsområden, och med representanter både från städerna och från relevanta myndigheter och
departement. Insatsområdena var:
1. Areal- och transportplanering, lett av Miljödepartementet.
2. Centrumutveckling, lett av Miljödepartementet.
3. Bostäder och lokalsamhälle, lett av Kommunal- och regionaldepartementet.
4. Grönstruktur, natur och friluftsliv, lett av Direktoratet för naturförvaltning.
5. Avfall och återvinning, lett av Statens Forurensningstilsyn (Statlig
myndighet med ansvar för kontroll av föroreningar).
6. Stadsutformning och kulturminnesvård, lett av Riksantikvarien.
114
Stadspolitiska utblickar i Europa
Som en del av Miljøbyprogrammet har man försökt att förankra planeringen bättre både administrativt och politiskt, antingen genom
utvecklat medborgarinflytande (i Kristiansand, Tromsø och Fredrikstad) eller med hjälp av en stadsdelsreform (i Bergen). I enstaka städer, som Fredrikstad och Tromsø, har man utvecklat ett närmare
samarbete med grannkommuner eller regionala strukturer som en
del av den kollektiva transportstrategin.
SATS-reformen
Den mest omfattande samordningen och integreringen av offentlig
service i stadsområden initierades av Socialdepartementet 2002. Den
så kallade SATS-reformen går ut på att slå samman försäkringskassa,
socialkontor och arbetsförmedling till ett gemensamt servicekontor.
Det pågår för närvarande 16 olika pilotprojekt, både i utvalda kvarter
i storstadsregioner som Oslo, Bergen, Trondheim och Kristiansand
och i mindre städer som Løten och Narvik samt i områden utan
större tätorter som Orkdalsregionen. Om det etableras och integreras servicecentra i dessa städer skulle möjligheterna att samarbeta
med kommunerna öka och servicecentrumen skulle möjligen kunna
bli aktiva partners vid utformningen av en lokal utvecklingsstrategi.
Storstäderna har signalerat att de är beredda att arbeta vidare med
en vertikal integration mellan stat och kommun med denna horisontella integration på lokal nivå som grund.107
Mellankommunala utvecklingsstrategier
Som tidigare beskrivits framhäver Storbymeldingen betydelsen av att
se på storstadsregionen som en helhet vid utformningen av strategier, men utan att föreslå några administrativa strukturer som skulle
kunna ta till vara allmänna intressen på denna geografiska nivå.
Dessutom är framtiden för fylkeskommunen som institution oklar,
något som inte gör arbetet med att skapa nya samarbetsorgan lättare. I Osloregionen har man trots detta valt att skapa ett samarbetsorgan som innefattar alla 46 kommuner som i Storbymeldingen räknas som en del av Stor-Osloregionen. Det är i ögonblicket oklart vilken roll den nya samarbetsorganisationen, kallad Oslo46, kommer
att spela.
Østlandssamarbetet
Østlandssamarbetet är ett samarbete mellan åtta fylken som försöker främja en polycentrisk urban struktur som man anser mer fördelaktig både när det gäller miljö, arbetsmarknad, utbildning, service
och samhällsekonomi. Målet är att större stadsregioner eller grupperingar av städer i utkanten av Oslos pendlingsområde, som Vestfoldstäderna, Nedre Glomma, Grenland och Mjøsbyen, ska kunna komplettera och till en viss grad konkurrera med Oslo. Projektet refererar
explicit till EUs planeringsperspektiv ESDP som inspirationskälla
107
Røed et al, 2002.
Stadspolitik i Norge
115
men baserar sig också på en rad initiativ som under de senaste 50
åren har handlat om att försöka uppnå ett mer balanserat bosättningsmönster i Osloregionen.
För att skapa förutsättningar för en ökad integration i regionen är
utvecklingen av en gemensam strategi för kollektivtrafik och kommunikationer central i samarbetsprojektet. Processen drivs emellertid av fylkeskommunerna och inte av städerna själva.
Avslutande kommentar
Målen för den norska stadspolitiken har beskrivits med hjälp av generella principer som regional balans, tät bebyggelse, ökad kollektivtrafik och större lokal handlingsfrihet. Vidare har behovet av mellankommunala samarbeten när det gäller markanvändning och regional utveckling tagits upp.
Det finns dock ingen konkret strategi som kan bidra till att kommuner i närheten av stadscentra inte motverkar målet om att bevara
och förtäta centrumstrukturerna. Med dagens system har dessa
kommuner intresse av att dra till sig en större andel av stadsregionens befolkning, trots att detta kan motverka det överordnade målet
om en mer koncentrerad befolkningsstruktur.
På samma sätt har man inte utrett hur man bäst skulle kunna bidra
till att strategiska planer utformas över kommungränserna, i enlighet
med de funktionella urbana regionerna. Motsättningarna mellan
stadstillväxt och regional balans samt mellan ökad lokal handlingsfrihet och likvärdigt tjänsteutbud är inte behandlade i någon vidare
bemärkelse.
Storbymeldingen bygger på att stadspolitiken bör drivas av städerna själva och att det är upp till dem att definiera de metoder och
verktyg de vill använda. Problemet är dock att det inte finns beslutsfattande organ som har storstadsregionernas funktionella område
som sitt geografiska ansvarsområde:
– Den största av kommunerna i en storstadsregion är för liten i
förhållande till storstadsregionen för att kunna ta det ansvaret.
– Fylkeskommunerna innefattar i flera fall bara delar av en hel storstadsregion (i Oslo, Trondheim och Kristiansand). Dessutom är
ofta samarbetsklimatet mellan fylkeskommunen och kommunen
ansträngt, huvudsakligen på grund av att städerna inte vill låta
fylkeskommunen spela en framträdande roll.
– Mellankommunalt samarbete är inte en trovärdig lösning, så
länge det kommunala intäktssystemet skapar intressekonflikter
mellan centrala inpendlingskommuner och mer perifera utpendlingskommuner när det gäller bosättningsmönster och
infrastruktur.
Med andra ord finns det i dag inga aktörer som kan definiera och
genomföra en effektiv stadspolitik.
116
Stadspolitiska utblickar i Europa
En reform av den lokala förvaltningsnivån är därför den stora utmaningen för både stadspolitiken och regionalpolitiken. Denna reform
kan innebära en ändring av regionsindelningen, till exempel med en
ny typ av regioner som ersätter fylkeskommunerna. Det viktigaste är
emellertid att det skapas förutsättningar för samarbete mellan
kommuner å ena sidan och samarbete mellan kommuner och
regioner å andra sidan. En sådan tydlig nationell strategi är nödvändig för att ”storstadsregionen” ska bli en aktiv politisk aktör och inte
förbli den teoretiska enhet som den är i dag.
Stadspolitik i Tyskland
117
Stadspolitik i Tyskland
Bakgrund
Befolknings- och bebyggelsestruktur
I Tyskland är stadsbebyggelse och stadsliv en 2000-årig företeelse.
Under 1990-talet minskade de stora städernas befolkning till förmån
för områdena kring städerna samt de mellanstora och mindre städerna. Denna tendens har varit mest utbredd i forna Västtyskland
där stadsregionerna är vidsträckta och gränserna mellan land och
stad är otydliga. Stadssystemet beskrivs i tabellen nedan.
Tabell 11. Stadsbefolkning i Tyskland.108
Stadskategori
Andel av den totala befolkningen
Över 1 miljon
Över 150 000
Över 50 000
Över 10 000
8%
26 %
37 %
64 %
På senare år har dock denna suburbaniseringsprocess också blivit ett
faktum i öst. Välbemedlade grupper tenderar att bosätta sig i städernas kranskommuner och det är framförallt i innerstäderna och i efterkrigstidens storskaliga bostadsområden man finner sociala problem, nedgångna byggnader etc. Flera mindre städer minskar dock i
såväl befolkning som fysiskt omfång.
Tysklands stadssystem är relativt polycentriskt i bemärkelsen att
det inte är en stad som dominerar landet utan det finns flera betydande stadsregioner med utvecklade funktionsspecialiseringar.
Berlin är det administrativa sätet, Frankfurt är finansiellt centrum,
Hamburg har betydande handels-, transport- och mediaverksamhet
och Münchens ekonomi är inriktad på högteknologi- och medienäringar osv.
108
Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden, Ausgabe, 2002.
Stadspolitiska utblickar i Europa
De stora och ekonomiskt betydande stadsregionerna i Tyskland är
dock koncentrerade till forna Västtyskland, framförallt de sydvästra
delarna, och under 1990-talet flyttade folk framförallt från öst till
väst, med undantag för Berlin med omnejd där befolkningen ökade.
Generellt är också de regionala skillnaderna mellan landsbygdsområden och stadsregioner större i öst; det är framförallt de gamla
industriorterna och landsbygdsområden som avfolkas.109 Prognoser
visar vidare på att de demografiska skillnaderna mellan öst och väst
kommer att öka ytterligare i framtiden.
Som helhet växer befolkningen i Tyskland och sedan mitten av
1980-talet står invandringen framförallt för tillväxten.110 Av den totala
befolkningen i storstäderna är drygt tio procent utländska medborgare medan andelen varierar mellan två och fem procent i de mindre
städerna och på landsbygden.
Källa: BBR, 2001.
118
Bild 34. Stadssystemet i Tyskland.
109
110
ESPON 1.1.2 Urban-rural relations, 2003.
BBR, 2003a.
Stadspolitik i Tyskland
119
Öst och väst återförenas
Vid Tysklands återförening 1990 möttes två skilda system, sociala,
ekonomiska såväl som stadspolitiska. I väst rådde social marknadsekonomi, en federal struktur och kommunal stadsplanering; städerna var vidsträckta, med välutbyggd väginfrastruktur och präglade
av privatbilism. I öst rådde planekonomi och ett centralistiskt planeringssystem; markägandet var statskontrollerat och bostäder tilldelades efter behov. Städerna hade i regel väl utbyggt kollektivtrafiksystem och suburbaniseringen var inte lika utbredd som i väst.
Gemensamt för de båda staterna var dock den starka präglingen av
kriget och den återuppbyggnad som följde. På en del håll byggdes
hela stadskärnor upp på nytt (t.ex. Dortmund) och överlag präglades
byggandet av storskalighet och funktionsseparering. Idag rymmer
efterkrigstidens storskaliga bostadsområden ca 2,3 miljoner lägenheter, vilket står för ca sju procent av landets bostadsbestånd och hela
22 procent i forna Östtyskland. På en del platser bildar dessa bostadsområden hela städer, t.ex. Schwedt eller Hoyerswerda där 80-90
procent av bostäderna är av denna typ.
Övergången från ett utpräglat industrisamhälle till ett mer serviceorienterat och högteknologiskt samhälle har pågått sedan 1970-talet
i västra Tyskland. Strukturförändringarna har varit kraftiga och
resulterat i en hög arbetslöshet framförallt i gamla industristäder
som Duisburg och Dortmund. Efter murens fall har också avindustrialiseringen skett snabbt i forna Östtyskland, tillsammans med en
utglesning av städerna och en privatbilism i nivå med väst.
Stadspolitikens framväxt
Översiktligt kan man sammanfatta stadspolitiken i efterkrigstyskland
med återuppbyggandet under 1950-talet, stadstillväxt (Stadterweiterung) under 1960-talet, stadsförnyelse under 1970-talet och stadsombyggnad under 1980-talet. Inriktningen skiljer sig dock mellan öst
och väst. I forna Östtyskland handlade stadspolitiken framförallt om
bostadsfrågor samt lokalisering av industri. Senare, under 1980-talet,
reducerades stadspolitiken till att framförallt tillhandahålla basservice när det gäller infrastruktur och bostäder. I 1980-talets Västtyskland rörde stadspolitiken främst stadsförnyelse, kulturmiljövård,
utbyggnad av nya bostadsområden, förnyelse av storskaliga bostadsområden, ekologiskt byggande, motverkande av städernas utglesning och nyanvändning av f.d. industri- och militärområden.
I 1990-talets återförenade Tyskland dominerades stadspolitiken av
insatser för tvärsektoriell stadsutveckling ofta i form av pilotprojekt
och med ”multi-level governance”.
120
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadspolitikens organisation och medel
Organisation och instrument
Tyskland är en förbundsstat med 16 delstater, olika typer av regioner
och ca 14 000 kommuner. Ansvarsfördelningen mellan de olika politiska, administrativa och lagstiftande nivåerna fördelas enligt
subsidaritetsprincipen.111
Stadspolitik är inget enskilt politikområde utan är en del av den
nationella planerings- och utvecklingspolitiken. Politikområdena
fysisk planering och regional utveckling är nära besläktade och
bildar tillsammans det som kallas Raumordnung112. Stadspolitiska
befogenheter är fördelade på minst fem olika administrativa nivåer
som samverkar enligt den s.k. principen om ömsesidig påverkan
(Gegenstromprinzip). Detta innebär att lokal, regional och överregional planering påverkar varandra både ”uppströms” och ”nedströms”. Inom Raumordnung är förbundsstaten relativ svag. De
huvudsakliga befogenheterna har å ena sidan delstaterna då dessa
tar fram, påverkar och godkänner de statliga ”Raumordnungsriktlinjerna” samt har rätt att stifta ramlagar och å andra sidan
kommunerna genom sin rätt till och ansvar för lokal fysisk planering.
I praktiken är det delstaternas planering och politik som har störst
betydelse för städerna. I detta kapitel beskrivs dock inte stadspolitiken eller planeringen i de enskilda delstaterna utan endast den
nationella politiken. Förbundsstatens roll i stadspolitiken är snarare
vägledande och informerande än direkt styrande. Dock samverkar
ofta förbundsstaten med delstaterna i stadspolitiska frågor och
uppmuntrar utvecklingen i form av särskilda pilotprojekt.
När det gäller stadspolitik på nationell nivå finns två centrala
vägledande dokument: Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen och Raumordnungsberichte. Det första är riktlinjer för statlig
territoriell planering som anger de territoriella målen och en rumslig
strategi för hela landet i ett europeiskt perspektiv. Dessa riktlinjer ges
ut relativt sällan till skillnad från de redogörelser av den statliga
territoriella planeringen (Raumordnungsberichte) som ges ut regelbundet.113 Syftet med dessa redogörelser som tas fram åt regeringen
111
Subsidaritetsprincipen går ut på att samhället byggs nedifrån och uppåt och
att beslut ska fattas så nära de som berörs som är möjligt utan att
ändamålsenligheten drabbas. Samtidigt har högre nivåer i samhällsgemenskapen ett ansvar att stödja de lägre nivåerna.
112
Raumordnung kan betecknas som statlig territoriell planering och är den
överordnade planeringen för markområdenas organisation och utveckling.
Raumordnung innebär samordning av sektorsplaneringen för territorier som
är större än enskilda orter. All offentlig planering på delstats-, regional och
kommunal nivå är vidare underordnad den statliga Raumordnungen. ARL &
Nordregio, 2001.
113
De senaste Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen är från 1993 och
den senaste Raumordnungsberichte är från 2000.
Stadspolitik i Tyskland
121
är att informera parlamentet och allmänheten om tillståndet i
landet, framförallt när det gäller uppfyllelsen av de uppsatta målen
för den statliga territoriella planeringen.114
De nationella instrumenten är med andra ord inte särskilt styrande, vilket är en förklaring till att tysk stadspolitik präglas av
samordning och ett ”governance”-perspektiv. Den rumsliga planeringen på förbunds-, delstats- och regional nivå karaktäriseras i allt
större utsträckning av en innovativ, samordnande och projektorienterad verksamhet snarare än program- och planstyrd verksamhet. På så vis är det också symptomatiskt att de nationella stadspolitiska programmen framförallt drivs i form av pilotprojekt.
Finansiering
De två huvudsakliga stadspolitiska programmen – Soziale Stadt och
Stadtumbau Ost – drivs med statlig medfinansiering från Departementet för transport, byggande och bostäder (BMVBW). I Soziale
Stadt-programmet står BMVBW för en tredjedel av kostnaderna, delstaterna för en tredjedel och kommunerna för den resterande tredjedelen. De totala kostnaderna för programmet uppgår till ca 330 miljoner euro mellan åren 1999 och 2003. I Stadtumbau Ost-programmet bidrar förbundsstaten generellt med hälften av medlen och
delstaterna med resterande hälft. För vissa stadsförnyelseinsatser
inom programmet krävs dock att de deltagande kommunerna går in
med delfinansiering.115 Till Stadtumbau Ost-programmet har 2,7 miljarder euro avsatts mellan åren 2002 och 2009.
De stadspolitiska programmen som har mer av pilotprojektskaraktär (se avsnitt Stadspolitikens motiv och inriktning) finansieras
av respektive utlysande myndighet och i dessa finns inget generellt
krav om medfinansiering. Dessa program och medel är mer avsedda
till att inspirera till nytänkande snarare än att bekosta ”ordinarie”
lokala och regionala stadsplaneringsinsatser. Kommunernas ”ordinarie” verksamhet finansieras genom kommunalskatt, bidrag från
delstaten och staten, avgifter för kommunal service samt andra
bidrag.116
114
Den senaste rapporten behandlar de rumsliga strukturerna (stadssystem,
trafik, landsbygd), transport, pendling, näringsliv, regionala kvaliteter och
utmaningar (sociala strukturer, ekonomiska utvecklingsmöjligheter, infrastruktur, bostadsförhållanden och jordbruk). Dessutom beskrivs utvecklingstrender, europeiskt samarbete och samarbete mellan olika sektorer.
115
De insatser som handlar om att ta bort överflödigt bostadsbestånd kräver
ingen kommunal medfinansiering. Insatser som däremot handlar om att förbättra och förfina stadsmiljön kräver att kommunerna täcker en tredjedel av
kostnaderna. Uppgift av Silke Haack, BBR, April 2004.
116
Kunzmann, 1998.
Stadspolitiska utblickar i Europa
Källa: BBR, 2001.
122
Bild 35. Fördelning av statliga medel till stadsutveckling per invånare
mellan åren 1991 och 1998.
Aktörer i den nationella stadspolitiken
På federal departementsnivå är den stadspolitiska huvudaktören Departementet för transport, byggande och bostäder (Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, BMVBW 117) som efter samordning med delstaterna ger ut de nationella riktlinjerna för
rumslig planering och som innehåller principer för:
– bosättningsstrukturen
– miljö och markanvändning
– transport
– förhållande till övriga Europa
– planering och utveckling.
Departementet har främst en informerande och vägledande roll. De
initierar och finansierar också en rad stora pilotprogram som beskrivs i nästa avsnitt.
En annan central aktör är Verket för byggande och statlig territoriell planering (Bundesamt för Bauwesen und Raumordnung, BBR)118
som är direkt underordnat BMVBW-departementet. BBRs uppgifter
rör framförallt nationella byggnadsfrågor, främjande av byggforskning och framtagande av kunskapsunderlag för den nationella
117
118
www.bmvbw.de
www.bund.bbr.de
Stadspolitik i Tyskland
123
Raumordnungs-, stadsbyggnads- och bostadspolitiken. I realiteten
utför BBR mycket av den nationella politiken genom att de producerar vägledande dokument, koordinerar program etc.
Ytterligare viktiga aktörer är sammanslutningar av de större städerna (Deutscher Städtetag 119) och de mindre städerna och kommunerna (Deutscher Städte und Gemeindebund 120). Dessa organisationer bevakar städernas gemensamma intressen och lyfter fram
frågeställningar bland annat inom stadspolitiken som medlemmarna betraktar som angelägna.
När det gäller kunskapsunderlag och forskning kring stadsfrågor
har ett särskilt nationellt institut instiftats av de tyska städerna –
Deutsches Institut für Urbanistik, förkortat Difu. Difu tillhandahåller
främst kunskapsunderlag för kommunal stadsplanering och förvaltning men utvärderar och kommenterar också nationell politik.
Stadspolitikens motiv och inriktning
De övergripande målen för den nationella rumsliga utvecklingen är
att främja:
• hållbar rumslig utveckling i hela landet (där sociala, ekonomiska
och ekologiska aspekter väger lika)
• jämlika levnadsstandarder i hela landet (jämlika förutsättningar
för arbete, utbildning, bostäder, miljöförhållanden, serviceutbud
och rekreationsmöjligheter)
• stärkande av regionala resurser (regionalt självbestämmande,
dock med stöd från staten, och tillvaratagande av respektive
regions kvaliteter)
• bevarande och utvecklande av den polycentriska urbana strukturen samt skydd av miljön och naturresurser
• europeisk integration mellan öst och väst samt utvidgning av den
inre marknaden.121
För närvarande drivs två huvudsakliga stadspolitiska programmen
Soziale Stadt och Stadtumbau Ost. Utöver dessa finns en rad nationellt initierade program som har mer av pilotprojektskaraktär. Programmen beskrivs i rutorna nedan.
119
www.staedtetag.de
www.dstgb.de
121
Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen från 1993.
120
124
Stadspolitiska utblickar i Europa
Bund-Länder Programm
Soziale Stadt
De sociala problemen i städerna växer och därför har ett särskilt program inrättats – Soziale Stadt – riktad till stadsdelar med ”särskilda utvecklingsbehov”.
Programmet som är ett samarbete mellan förbunds- och delstatsnivån syftar till
att förbättra:
– Fysiska boendemiljöer- Socialt samhällsdeltagande genom utbildning, träning till att ta sig fram på arbets- och bostadsmarknaden och ”hjälp till självhjälp”
– Områdenas identitet och ”image”. Under 2003 ingick ca 330 stadsdelar i 230
av landets kommuner i programmet.
DifU, BMVBW, BBR
www.sozialestadt.de
Stadtumbau Ost
BMVBW & BBR
www.stadtumbau-ost.info
Stadtumbau West
BMVBW & BBR
www.stadtumbauwest.de
Programmet ”Stadsförnyelse öst” (Stadtumbau Ost) handlar om just förnyelse
av städerna i östra Tyskland i synnerhet de med strukturella problem, tomma
och nedgångna bostadsområden. Programmet handlar om främst om att förnya
innerstäderna, förnya storskaliga bostadsområden och ta bort överflödigt bostadsbestånd. År 2002 genomfördes en tävling om nya stadsutvecklingskoncept
där 260 kommuner deltog.
Stadsförnyelse i väst (Stadtumbau West) är ämnet för ett pilotprogram som
kommer att bli till ett fullskaligt program i likhet med Stadtumbau Ost under
2005. Elva städer deltar i pilotstadiet. Grunden är hållbar utveckling i dess alla
tre dimensioner och programmet riktas framförallt till städer som inte längre
växer och där f.d. industriområden eller hårdgjord mark kan användas till nya
ändamål. Insatserna handlar bl.a. om:
– Fortsatt markanvändning genom modernisering av verksamheterna
– Ny användning av marken genom t.ex. nybyggande
– Framtidsscenarier för outnyttjad mark
– Återförande av hårdgjorda ytor till naturmark (Renaturäring)
Modellvorhaben der
Raumordnung
BMVBW
www.bbr.bund.de/
raumordnung/moro/
moro.htm
I ”Pilotprojektet inom den statliga rumsliga planeringen” (Modellvorhaben der
Raumordnung) främjas utveckling av innovativa ansatser och instrument inom
områdena hållbar regional utveckling och transnationellt samarbete. Inom området hållbar regional utveckling handlar projekten främst om resurssnål regional markhantering. Därutöver är ett 20-tal projekt inriktade på regional flerkärnighet, i detta sammanhang utvecklande av samarbeten mellan städer inom
en region (Städtenetze).
ExWoSt
”Forskningsprogrammet om experimentellt bostads- och stadsbyggande” (Experimentella Wohnungs- und Städtebau ExWoSt) är ett stort och långvarigt program där förbundsstaten främjar forskning, pilotprojekt, utredningar och
”events” som handlar om boende och stadsutveckling. Frågor som berörs är offentliga rum, stadsutveckling och trafik, samarbetsformer kring stadsutveckling,
förbättring av storskaliga bostadsområden, äldre människors boendemiljöer,
framtidsscenarier, stadsnätverk etc. Ett särskilt program (Werkstadt Stadt 122) har
vidare inrättats för att sammanställa goda exempel och resultat från ExWoSt och
andra innovativa stadsbyggnadsprojekt. Det handlar främst om användbara lösningar för planeringsvardagen bl.a. inom följande teman:
– hushållning med markresurser
– strategisk stads- och samhällsbyggnad
– förebyggande miljöskydd
– socialt rättvis bostadsförsörjning
– hållbara transportsystem
– lokal näringslivsutveckling.
BBR www.exwost.de
122
www.werkstatt-stadt.de, koordineras av BMVBW & BBR.
Stadspolitik i Tyskland
Stadt 2030
BMBF, DifU
Källa: BBR, 2001.
www.stadt2030.de
125
Det Federala forsknings- och utbildningsdepartement (Bundesministerium für
Bildung und Forschung, BMBF) utlyste år 2000 idétävlingen Stadt 2030. Detta är
ett forskningsprogram som handlar om 2100-talets byggande och boende. 100
kommuner deltog i tävlingen och de 21 vinnarna arbetar nu med att vidareutveckla sina framtidsscenarier och utvecklingsstrategier. Ämnen som behandlas
är bl.a.:
– Nya former av stadsutveckling för städer i stagnation
– Regionalisering – nya former av mellankommunalt samarbete
– Integration och social rättvisa
– Identitet – strukturomvandlingsprocessers inverkan på en stads karaktär,
identitet och ”image”
– Prognosmodeller för befolknings- och stadsutvecklingen
– Nya former av tvärsektoriellt samarbete.
Sammanfattningsvis kan följande teman betecknas som aktuella i
den tyska stadspolitiken:
• Avvecklingsplanering
Framförallt i östra Tyskland är befolkningsminskningen ett faktum,
vilket medfört att avvecklingsplanering (Schrumpfungsplanung) är
ett centralt stadspolitiskt tema. Det handlar om att planera för en avveckling med ”äran i behåll” och att förhindra negativa spiraler.
• Utveckling av innerstäder och offentliga rum
Fysiskt och estetiskt attraktiva städer anses viktigt inte bara för de
boende utan också för att attrahera nya investeringar och behålla lokala företag. I linje med detta har stadspolitiska initiativ innefattat
kulturmiljövård, marknadsföring av städer och stadsplanering för
ökad säkerhet och funktionsblandning. I detta sammanhang har
även uppmärksamhet riktats åt det offentliga rummet, dess utformning såväl som dess förvaltning av olika aktörer.
Bild 36. Förnyelse av innerstaden i Erfurt.
126
Stadspolitiska utblickar i Europa
• Internationell positionering
Tysk stadspolitik präglas av internationella ambitioner som bl.a.
kommer till uttryck i organisering av världskonferensen URBAN
21123, projekt om europeiska metropolregioner124 samt insatser inom
Interreg. Den internationella dimensionen är tydlig inte minst i
långtidsprojektet IBA Emscherpark125 där man visar hur gamla industriområden kan få ny användning. Med internationell kompetens
och profil har man genomfört konkreta stadsutvecklingsåtgärder
och projekt på 120 olika orter runtom i Ruhrområdet.
• Goda bostäder för alla och förnyelse av storskaliga bostadsområden
Till stadsområden med nedgångna bostadshus och växande sociala
problem riktas stadspolitiska initiativ för att stärka lokal mobilisering
och tillhandahålla privatägda bostäder till rimliga kostnader. Under
hela 1990-talet har också förnyelse av efterkrigstidens storskaliga bostadsområden varit ett centralt tema. Förnyelseprojekt pågår fortfarande men det har visat sig att de sociala problemen och de tomma
lägenheterna tenderar att bestå. Nu arbetar man med övergripande
stadsplanestrategier för att få områdena integrerade i den övriga staden, göra dem mer mångfunktionella och stärka den lokala sammanhållningen och solidariteten.
• Nyanvändning av mark
Att finna nya användningar av f.d. industri- och militärområden har
varit ett centralt tema i östra såväl som västra Tyskland. Dessa områden, bitvis märkta av tung industri och markgifter, har på en del håll
gjorts om till rekreationsområden eller platser för nya bostäder etc. I
allt större utsträckning rör dock nyanvändningen inte bara industrioch militärmark utan även andra typer av hårdgjorda ytor i områden
där befolkningen och behovet för den tidigare markanvändningen
minskar. I vissa sammanhang handlar det därför om att transformera dessa hårdgjorda ytor till ”naturmark”.
• Hållbara städer och transportsystem
Ökade person- och godstransporter utgör bakgrunden till de projekt
som drevs under 1990-talet om bl.a. bilfria städer och ökad funktionsintegrering. En nyckelbegrepp var ”de korta avståndens stad”
(Stadt der kurzen Wege). Dagens politik är mindre radikal och mer
inriktad på att styra trafikutvecklingen genom att främja multimodala lösningar där systemen för bil-, kollektiv- och cykeltrafik samordnas eller att minska trafiken genom funktionsblandning, förbättring av kollektivtrafiken eller nya lösningar för individuell transport.
123
www.urban21.de
www.bbr.bund.de/index.html?/staedtebau/staedtebaupolitik/urban21.htm
125
Internationale Bauausstellung Emscherpark: www.iba.nrw.de
124
127
Källa: BBR, 2001.
Stadspolitik i Tyskland
Bild 37. Planering enligt principen ”Stadt der kurzen Wege”.
• Sociala problem i städerna
I socialt problemtyngda stadsdelar har insatser för att förbättra situationen handlat om fysisk upprustning av boendemiljöer, insatser
för att stärka en gemensam identitet, förbättring av områdes
”image” och insatser för att öka sysselsättningen och olika typer av
”hjälp till självhjälp”.
Källa: BBR, 2000.
• Nätverk av städer
I den tyska stadspolitiken uppmuntras ett flerkärnigt stadssystem på
nationell nivå såväl som inom regionerna. Man vill med andra ord
hellre se flerkärniga regioner som Ruhrområdet än monocentriska
stadsregioner som Berlin. Viktigt är inte bara en flerkärnig fysisk
struktur och befolkningsfördelning utan också en utvecklad
funktionsuppdelning och samarbeten mellan städerna.
Bild 38. Det flerkärniga Ruhr-området och den mer enkärniga
Berlinregionen.
Stadspolitiska utblickar i Europa
• Tvärsektoriellt samarbete
Förbättrat samarbete mellan olika sektorer och aktörer anses allmänt som viktigt. Det gäller partnerskap, samarbeten mellan offentliga sektorn, privata aktörer och högskolor samt samarbete mellan
olika politiska och administrativa sektorer och nivåer.
• Städernas ekonomiska situation
En aktuell fråga i stadspolitiska sammanhang är de finansiella svårigheter som flertalet tyska städer befinner sig i. De stora kommunala budgetunderskotten har på en del håll inneburit att renoveringsprojekt avstannat och den offentliga servicen försämrats avsevärt. Hur dessa problem ska hanteras är politiska frågor där det inte
finns någon samstämmig strategi.
Källa: BBR, 2000.
128
Bild 39. Köpcentra i Tyskland. Sammanlagd yta som upptas av köpcentra med butiksareal över 10 000 m2. Färgerna visar lokalisering:
grå färg = innerstad, orange färg = stadsdelscentrum, grön färg =
grönområden. Av kartan framgår att externhandelsetableringar –
köpcentra i grönområden – är betydligt vanligare i östra Tyskland
och att köpcentra i väst i större utsträckning är lokaliserade till innerstäderna.
Stadspolitik i Tyskland
129
När det gäller detaljhandelsplanering styrs detta till dels av den
nationella plan- och bygglagstiftningen.126 Men uttolkningen av
denna och mer specifika regleringar står delstaterna för. Enligt planoch bygglagstiftningen ska ny storskalig bebyggelse – där stormarknader, köpcentra etc. innefattas – lokaliseras till centrumområden
(kernegebiete) eller särskilda områden (sondergebiete) och etableringarna måste vara i linje med de översiktliga regionala planerna.
Enligt lag får inte butiksarealer över 1 200 m2 byggas utanför
centrumområdena eller de särskilda områdena.127 Vidare får s.k.
särskilda områden för handel endast etableras om grannkommunerna godkänt detta. Enligt delstaternas regler måste etableringar
utanför stadscentra som inte är i linje med den översiktliga regionala
planeringens mål föregås av en regional planeringsprocess. Dessutom krävs att miljökonsekvensbedömningar görs av projekt utanför
städerna som är större än 5 000 m2.128
Utöver dessa nationella regleringar har delstaterna sina egna
kriterier för externhandel och nivåerna under har dessutom infört
olika typer av regleringar när det gäller den typ av skrymmande
varor som tillåts utanför centrumområden.129
I praktiken görs dock många undantag från de nationella och
regionala regleringarna.130 Detta kan delvis förklaras av det ekonomiska incitament som etablering av ett köpcentra innebär för kommunerna. Eftersom tyska kommuner till dels finansieras av skatter
från företag i kommunerna är det lockande för förortskommunerna
att etablera ett köpcentrum. I praktiken konkurrerar kommunerna
ofta om att få köpcentrumen till sin ort och handelsföretagen kan
utnyttja kommunernas situation för att få bra villkor och snabba
beslut.131
Detaljhandelsplaneringen har i praktiken också skilt sig mellan öst
och väst. Efter återföreningen utnyttjades de oklara markägarförhållanden i öst, tillgången på jungfrulig mark och det faktum att
många östkommuner var angelägna om att dra till sig investeringar
och skatteunderlag.132 På så vis är externhandelsanläggningar mer
utbredda i öst och mer kontrollerade i väst (se bild 39).133
126
Baugesetzbuch 1998 och Baunutzungsverordnung 1990.
Baunutzungsverodnung 1990, paragraf 11. Péron, 2001.
128
Enligt Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung 1990.
129
Baar, 2002.
130
Péron, 2001.
131
Baar, 2002.
132
ibid.
133
Péron, 2001.
127
130
Stadspolitiska utblickar i Europa
Stadspolitikens geografiska omfattning
Då den tyska stadspolitiken består av nationell, delstats- och regional territoriell planering såväl som lokal och regional stadsutvecklingsplanering kan hela landets stadsregioner och tätorter sägas omfattas av politiken. När det gäller de nationella stadspolitiska pilotprogrammen riktar sig dessa till specifika geografiska områden. Vissa
program är specifikt riktade till öst eller väst, andra program som
handlar om avvecklingsplanering vänder sig till områden med befolkningsminskning, program med social inriktning till problemtyngda stadsdelar etc.
Stadspolitik i praktiken
Avvecklingsplanering i Leipzig
I Leipzig har man insett att den åldrande och minskande befolkningen kommer att innebära nya utmaningar för stadsutvecklingen.
Inom ramen för det nationella programmet Stadt 2030 har Leipzig
arbetad under devisen ”minskning som utmaning och chans”. Projektet omfattar hela staden och man har utrönt olika möjligheter att
hantera befolkningsminskningen och tomma bostäder såväl som
hela kvarter.
Inom stadsbyggande har man satsat på arbetsmetoder för att på en
stadsdels- och kvartersnivå ”styra minskning på ett meningsfullt
sätt”. Detta har innefattat framtagandet av kvantitativa prognosmodeller, planeringskoncept för exempelområden samt utvärdering
av olika styrinstrument som ekonomiska incitament, rättsliga instrument och förvaltningsmodeller. När det gäller förvaltning och upprustning av offentliga rum har de lokala myndigheterna visat handlingskraft och samordnat förvaltning och ansvar med flera olika
aktörer. Arbetet med politisk förankring och framtagande av en
handlingsstrategi med brett stöd har också varit centralt för att få
förändringar till stånd.
Kommentar
De stadspolitiska insatserna på nationell nivå i Tyskland uppvisar en
stor bredd. Om man dessutom skulle ta in den delstatliga stadspolitiken skulle bredden vara än större. Sociala, kulturella, ekologiska och ekonomiska aspekter av hållbar stadsutveckling är säkerligen täckta åtminstone av något program eller projekt. Frågan är
dock om denna bredd också betyder en helhetssyn. Sett ur ett nationellt perspektiv förefaller de stadspolitiska programmen och projekten som relativt disparata, ibland med ”jippo”-karaktär och inte som
särskilt väl samordnade. Samtidigt är den nationella stadspolitiken
inte tänkt att fungera som ett sammanhållet politikområde utan mer
som en plattform för olika aktörer. Tanken bakom framförallt pilotprogrammen är att uppmuntra goda exempel, utveckla nya metoder
och fungera inspirerande snarare än att styra.
Jämförelser av och diskussion kring de olika ländernas stadspolitik
131
Jämförelser av och diskussion kring
de olika ländernas stadspolitik
Introduktion och översikt över de olika ländernas
stadspolitik
I detta kapitel summeras och diskuteras erfarenheterna från de olika
ländernas stadspolitik. Länderna har olika förutsättningar, problematik, historia och administrativa system och låter sig därför inte lätt
jämföras. Med detta i minne kan man dock diskutera och lyfta fram
intressanta drag och erfarenheter. I kapitlet återknyter vi till de frågeställningar som varit vägledande i studierna av respektive lands
stadspolitik och diskuterar gemensamma och särskiljande drag utifrån stadspolitikens:
• organisation (ansvarsförhållanden, samordning över sektorsgränser och över administrativa nivåer, partnerskapsmodeller)
• instrument och medel
• geografiska omfattning
• tematiska inriktningar
• om och hur sociala, ekonomiska, ekologiska och kulturella aspekter av hållbar utveckling behandlas i stadspolitiken.
132
Stadspolitiska utblickar i Europa
Mål
Teman
Instrument och medel
Danmark
– Helhetsorienterad stadsutveckling
(fram till 2001)
– Minskade bostadssociala problem
– Bostadssociala frågor
– Stadsförnyelse
– Stad-land relationer
– Stadssystemet
– Kvarterløft-program med fokus på
förbättrade fysiska och sociala förhållanden i särskilda bostadsområden
– Byer for alle: bindande lokala partnerskap gällande helhetsorienterade tvärsektoriella insatser
för sysselsättning och integration
England
–Ökad välfärd genom avtal om
tillhandahållande av ”offentlig”
service
– Hållbar stadsutveckling
– Aktiva samhällsmedborgare
– Ekonomisk tillväxt
– Lokal medverkan
– Hållbar stadsutveckling
– Sysselsättningsskapande insatser
– Attraktiva och välskötta städer
– Tillhandahållande av service
– Nationellt program med tillhörande
finansiella medel som kan sökas av
regionala myndigheter och
partnerskapskonstellationer
Finland
– Regional balans
– Konkurrenskraftigastadsregioner
– Urbana noder som tillväxtmotorerSpecialisering och kompetensutveckling
– Nätverk mellan städer
– Samverkan stad-land
– Regionalisering
– Nationella program med statlig
medfinansiering: Regioncentraprogrammet, Programmet för
Kompetenscentra och Program för
Helsingforsregionen
Frankrike
– Minskade sociala problem som boendesegregation, våld, skillnader i
utbildnings- och sysselsättningsnivåer
– Decentraliserat ansvar för stadsutveckling och ekonomisk tillväxt
– Stadsförnyelse
– Integration
– Utbildning
– Näringslivsutveckling
– Decentralisering
– Flera alternativa institutionella
ramar för frivillig etablering av
kommunförbund så att samarbetsformerna kan anpassas till lokala
förutsättningar- Gemensam företagsskatt som skapar förutsättningar för samarbete
– Stadspolitiska kontrakt mellan stat
och kommunförbund som grund
för statlig och regional medfinansiering
– Insatser för utbildning i utsatta
kvarter
– Skattebefrielse för företag i utsatta
kvarter
Nederländerna – Ekonomiskt starka städer
– Full sysselsättning
– Säkra och goda boendemiljöer
– Lokalt företagande, jobbskapande
insatser, nyföretagande
– Renovering av bostads- och
industriområden
– Social utveckling, folkhälsa,
säkerhet, social mobilisering bland
särskilt utsatta grupper
– Nationell policy för den rumsliga utvecklingen (tidigare relativt detaljerad, numera mer strategisk)
– Nationella programmedel som
lagts ihop och samordnats av flera
departement
– Särskilda nationella bidrag till de
lokala myndigheterna
Norge
– Attraktiva, funktionella och
miljövänliga storstäder
– Konkurrenskraftiga regioner
– Nationell sektorssamordning i
storstadsfrågor
– Decentralisering till kommunal nivå
– Samordning av miljö-,
markanvändnings- och
transportplanering
– Mellankommunalt samarbete
– Storstäderna som ”gateways” och
som tillväxtmotorer
– Miljövänliga transportsystem och
stadsstrukturer
– Miljøbyprogrammet där olika statliga myndigheter samarbetat med
sex stadskommuner
– SATS-reformen där olika sociala
tjänster integreras i ett gemensamt
servicekontor i 16 städer.
Tyskland
– Hållbar rumslig utveckling
– Jämlika levnadsstandarder i landet
– Stärkta regionala resurser
– Polycentrisk urban struktur
– Avvecklingsplanering
– Stadsutveckling i innerstäderna
och offentliga rum
– Förnyelse av storskaliga bostadsområden
– Riktlinjer för statlig territoriell
planering
– Pilotprogram med statlig medfinansiering
Jämförelser av och diskussion kring de olika ländernas stadspolitik
133
Organisation och aktörer
Geografisk omfattning
– By- og boligministeriet (t.o.m. 2002) därefter hanterar Erhvervs- og
boligstyrelsen bostadsfrågor medan integrationsfrågor hanteras av
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. Miljøministeriet är
fortsatt ansvarigt för fysisk och rumslig planering, däribland stadssystemet.
– Kvarterløft-programmen omfattar ett urval av
bostadsområden (fem områden under 2004)
– Byer for alle innefattar fem bostadsområden
– Nationell nivå: Office of the Deputy Prime Minister har lanserat en Urban
Renaissance genom policydokument och nationella ekonomiska medel Regional nivå: Regional Development Agencies (RDA) formulerar regionala utvecklingsstrategier allt mer inriktade på ekonomi och sysselsättning
– Lokal nivå: I Local strategic partnerships formuleras lokala strategier som
är tänkta att innefatta, ekonomiska, sociala och kulturella aspekter. I praktiken
är de dock framförallt inriktade på att stödja RDA:s mer ekonomiska fokus.
– De olika stadspolitiska programmen omfattar
olika stödområden. Dessa varierar, men omfattar i synnerhet norra och mellersta England.
– Nationell nivå: Inrikesministeriet ansvarigt
– Regional nivå: landskapsförbunden i partnerskap med kommuner, företag,
högskolor, statliga regional enheter etc.
– Ett 30-tal regioncentra samt Helsingforsregionen
– Tvärsektoriella verket för stadspolitik (DIV) koordinerar stadspolitiken inriktad på enskilda områdens utveckling
– Regional nivå: Statens representanter förhandlar de stadspolitiska kontrakten med kommunförbunden
– Stadsregioner: olika typer av frivilligt formade kommunförbund. Dessa definierar den lokala utvecklingsstrategin i samråd med flera olika privata och
offentliga aktörer vilka tillsammans utgör stadens ”Utvecklingsråd”.
– Stadspolitiska medel tillgängliga för hela landet.
Dock endast ett 15-tal kommunförbund som
tecknat den senaste typen kontrakt (contrats
d’agglomération)
– Vissa stadspolitiska medel endast tillgängliga
för särskilt utsatta kvarter som avgränsas av
nationella myndigheter.
- Nationell nivå: ansvar delat mellan Inrikesdepartementet och Departementet för planering, bostäder och miljö
– Kommunerna spelar avgörande roller i den politiska och administrativa
miljön som präglas av konsensus och förhandlingsprocesser
– Provinserna har en begränsad samordnande roll, försök att etablera stadsprovinser har avstannat
– Alla städer med över 60 000 invånare kan
ansöka om medel, dvs. ett 30-tal städer runtom
i landet
– Nationell nivå: Kommunaldepartementet samordnar stadspolitiken och
Miljöverndepartementet ansvarar för städernas arealplaner.
Samferdseldepartementet utarbetar transportstrategier för stadsregionerna
– Regional nivå: nystartat mellankommunalt samarbete i Storosloregionen
(Oslo46)
– Landets sex storstadsregioner samt två
betydande regionala centra.
– Nationell nivå vägledande: Departementet för transport, byggande och
bostäder, Verket för byggande och statlig territoriell planering, städernas
intresseorganisationer
– Delstaterna och kommunerna viktiga aktörer i beslutande om och genomförande av stadspolitiken
– Hela landet Pilotprogram dock riktade till specifika regioner (öst, väst, städer med befolkningsminskning eller socialt problemtyngda städer
etc.)
134
Stadspolitiska utblickar i Europa
Mål och tematisk inriktning
Från tabellöversikten framgår att stadspolitiken i de olika länderna
har olika mål, teman och insatsområden. En del utmaningar är dock
återkommande t.ex. storstädernas tillväxt och ökade regionala skillnader, suburbanisering, segregation, behov för mer hållbara transportsystem och stadsstrukturer samt stadsförnyelse av innerstäder
och socialt problemtyngda bostadsområden.
Överlag ligger fokus mer på sociala frågor i Frankrike, Tyskland,
England, Nederländerna och Danmark jämfört med Finland och
Norge. Det kan handla om stadspolitiska frågor om bl.a. social
utslagning, segregation, undervisning, social mobilisering och ”hjälp
till självhjälp”. Anledningar till detta är sannolikt att de socio-ekonomiska skillnaderna är större i dessa länder. Likaså är de sedan länge
utpräglade mångkulturella samhällen i jämförelse med Norge och i
synnerhet Finland. De nordiska länderna, framförallt Finland och
Norge, har också urbaniserats senare och snabbare jämfört med det
mer kontinentala Europa. Detta kan troligtvis också bidra till att de
regionalpolitiska motiven väger tyngre i Finlands och Norges stadspolitik.
Återkommande teman är också stadsförnyelse för att minska sociala problem. Insatser är ofta riktade mot socialt problemtyngda
stadsdelar eller förortsområden, inte sällan storskaliga bostadsområden byggda under efterkrigstiden. Detta tema är tydligt i Tyskland
och Frankrike men också i Nederländerna, Danmark och England.
Frankrike framstår som det land som framförallt använder stadsbyggande och arkitektur som stadspolitiska grepp för att minska
sociala problem. Ibland är insatserna radikala som att riva hela
bostadsområden, t.ex. i Paris norra förorter (”Cité des 4000”) eller
Biljmermeer i Nederländerna (där det även pågår omfattande
återuppbyggnadsprogram). Även i Tyskland har mycket kraft ägnats
åt förnyelse av nedgångna och socialt problemtyngda storskaliga
bostadsområden. Erfarenheter i Tyskland, England och Danmark
har dock varit att trots omfattande renoveringar tenderar de sociala
problemen att kvarstå. Detta har medfört att man nu satsar mer på
övergripande sociala strategier som inkluderar social mobilisering,
språkundervisning, identitetsskapande, jobbskapande och integration på arbetsmarknaden. I flera länder är strategierna dessutom
målgruppsanpassade främst i förhållande till särskilt utsatta grupper
som äldre, bidrags- eller låginkomsttagare, barn eller etniska minoriteter. Här kan framförallt Nederländerna och England nämnas.
Ett särskilt tema som förefaller vara på frammarsch är stadsplanering som främjar trygghet och säkerhet. Detta tema har de senaste
åren blivit högprioriterat i Nederländerna, men också förekommande i Tyskland. Det kan tolkas som en reaktion på ökad social
fragmentering och uppmärksamhet kring kriminalitet i städerna
eller som en följd av generella politiska strömningar och världssituationen efter 11 september, 2001.
Ett annat tema som tas upp i alla länder utom Finland är stadsförnyelse i innerstäderna. Detta tema skiljer sig delvis från de förra då
Jämförelser av och diskussion kring de olika ländernas stadspolitik
135
syftet inte är primärt att minska sociala problem genom renovering
av bostadsområden. Syftet är snarare att göra städerna mer attraktiva för investeringar och besökare såväl som boende. Insatserna
sammanfaller också ofta med försök att göra stadsstrukturerna och
transportsystemen mer hållbara. Det kan handla om förbättrad
kollektivtrafik, funktionsintegrering och förnyelse av offentliga rum
som stadsparker och torg. Ofta står de europeiska sekelskiftesstäderna som förebilder. Insatserna kan ses som reaktioner mot
städernas utglesning, ökad privatbilism och tidigare års funktionsseparering som medfört minskad dynamik och folkliv under dygnets
alla timmar. Fokus på förnyelse av innerstäderna är också relaterade
till de allt mer service- och kunskapsorienterade ekonomierna där
hamn- och industriområden kan användas för andra ändamål.
Likaså förknippas ett vibrerande storstadsliv gärna med kreativitet
och kunskapsintensiv produktion som blivit viktigare i städernas
ekonomier och strategier för att konkurrera med varandra.
I långt ifrån alla städer har dock avindustrialisering och den nya
ekonomin inneburit ökad inflyttning till och fokus på stadens centrala delar. På flera håll har det i stället inneburit en avfolkning från
staden som helhet, t.ex. i Finlands norra och östra delar och forna
Östtyskland. I denna typ av städer har stadspolitiska insatser handlat
om avvecklingsplanering (framförallt i utpräglade f.d. industristäder
i östra Tyskland) eller att finna en nyorientering i ekonomin genom
näringslivsspecialisering och nätverksbyggande (Finland).
Norge och i synnerhet Finland utmärker sig från de övriga länderna
genom att deras stadspolitik framförallt är inriktad på att skapa
stadssystem av ekonomiskt konkurrenskraftiga stadsregioner. Städerna betraktas som delar av ett nationellt och till viss del internationellt stadssystem. Nätverkande, funktionsuppdelning och samarbeten stimuleras mellan stad och omland och städerna emellan.
De urbana områdena ses som motorer för tillväxt och utvecklingen
av nationen som helhet. I Finland präglas stadspolitiken av regionalpolitiska motiv genom att målet är att skapa en bättre regional
balans tillsammans med stärkt internationell konkurrenskraft. Detta
makroekonomiska och bitvis internationella perspektiv återfinns
även i Tyskland.
Även den danska stadspolitiken innefattar stadssystemperspektiv
och på senare år framförallt med tonvikt på att skapa nationell
regional balans.
I en del länder återfinns stadspolitiska insatser för att förbättra
städernas ekonomi och företagande av mer småskalig natur. I Nederländerna, England och Danmark kan det t.ex. handla om att stimulera nyföretagande inom etniska minoritetsgrupper och ”jobbträningskurser” för arbetslösa.
I ett flertal länder är också hållbar stadsutveckling ett stadspolitiskt
tema. Som nämnts tidigare går detta i flera sammanhang ihop med
strävan att göra städerna mer attraktiva, livfulla och funktionella. I
t.ex. Norge har särskilda insatser och program riktats mot att göra
städerna mer miljövänliga genom att koncentrera utbyggnad till
kollektivtrafikknutpunkter, förbättra förhållanden för gång- och
136
Stadspolitiska utblickar i Europa
cykeltrafikanter, förbättra samordningen av markanvändnings-,
miljö- och transportplanering etc. Även i Tyskland har detta varit ett
centralt stadspolitiskt tema framförallt under 1990-talet med satsningar på bilfria städer och planering för minskat transportbehov
(”Stadt der Kurzen Wege”). Samtliga länder har också infört restriktioner mot externhandelsetableringar. Detta motiveras av att man vill
begränsa stadens utbredning, behålla ett varierat och småskaligt
handelsutbud i städernas inre delar och förhindra ett ökat bilberoende. Flera länder har till och med infört stopp mot etableringar
av större detaljhandelsenheter i städernas ytterkanter (Danmark,
Norge, Frankrike). Dessa etableringsstopp har dock varit mer eller
mindre rigida och i flera länder har de upphävts på senare år. Andra
strategier är yt- och varubegränsningar för externhandel i planlagstiftningen samt ökade krav på regional planering eller mellankommunal samordning i frågor som rör handelsstrukturen (det senare
gäller Norge, Finland, Nederländerna, Tyskland och Frankrike).
Instrument, medel och geografisk omfattning
De geografiska områden som omfattas av stadspolitiken varierar
från att täcka hela landet som i Frankrike, landets ”alla” större städer
som i England, Nederländerna och Finland till ett fåtal som i Norge.
De olika förutsättningarna i norra respektive södra Englands städer
gör att man där driver två olika former av stadspolitik för att på så vis
bättre kunna möta de olika behoven. I flera länder är stadspolitiska
insatser och program riktade mot särskilt utsatta och socialt problemtyngda områden. (Resonemang om hur de geografiska enheterna definieras och samverkar med olika administrativa nivåer förs i nästföljande avsnitt (Organisation: vertikal och horisontell samordning).
Det finns flera typer av stadspolitiska instrument: kontrakt mellan
kommunförbund och stat som i Frankrike, tematiska eller geografiska program med statlig medfinansiering som i Finland, Danmark,
Tyskland, England och Nederländerna eller nationella riktlinjer som
i Tyskland, Danmark och Nederländerna. Därtill kommer genomförandeinstrument i form av olika typer av regionala och lokala
planer eller program. En del av instrumenten är av mer styrande
karaktär och omfattar samtliga betydande stadsregioner i landet
som t.ex. i Finland. I de finländska programmen uppfordrades
landets stadsregioner att delta och även de som i första stund inte
var intresserad har slutligen innefattats i programmen. Den finländska politiken kan således karaktäriseras som relativt toppstyrd då
staten bestämmer teman på de stadspolitiska programmen och till
del styr stadsregioners val av näringslivsstrategier i syfte att få till en
fungerande funktionsuppdelning i det nationella stadssystemet som
helhet. En fördel med detta är dock att stadssystemets utveckling ses
i ett större perspektiv och att stadsregionerna inte dras in i en ”negativ” konkurrens där de tävlar om samma typ av investeringar etc.
Den mer toppstyrda stadspolitiken kan jämföras med det nya
franska systemet där kommuner fritt kan söka medel för de teman
och insatser som de själva definierat och ser som angelägna. Med
Jämförelser av och diskussion kring de olika ländernas stadspolitik
137
kontraktsmodellen kan man säga att man skapar en marknadsliknande situation för regionerna där de som inte klarar av att teckna
ett kontrakt med staten helt enkelt blir utan stadspolitiska medel. I
detta finns dock en risk att de kommuner som är dåligt organiserade
och har stora sociala problem inte lyckas samordna sig, formulera
projekt och förhandla sig till ett kontrakt med staten. Samtidigt
innebär kontraktssystemet en möjlighet för lokalsamhällena och
regionerna att bli engagerade och finna strategier som är förankrade
och anpassade till den specifika lokala situationen.
Organisation: vertikal och horisontell samordning
Ansvaret för den nationella stadspolitiken är i flera länder delat mellan flera nationella aktörer som Inrikesdepartement, Departement
för planering, bostäder och miljö, Miljödepartement, Stads- och bostadsdepartement, Kommunikationsdepartement eller Departement
för flyktingar, invandrare och integration. I vissa länder har också
statliga verk särskilt ansvar som det franska Tvärsektoriella verket för
stadspolitik (DIV) eller tyska Verket för byggande och statlig territoriell planering (BBR). I samtliga länder förutom Finland är ansvaret för
de nationella stadspolitiska frågorna delade mellan flera departement. I Finland driver och samordnar Inrikesministeriet stadspolitiken och samarbetet med andra ministerier förefaller inte vara
särskilt djupgående. På nationell nivå framstår den horisontella
stadspolitiska samordningen som relativt välutvecklad i Nederländerna där den politiska kulturen präglas av konsensus och samordning. Ett exempel är att nationella medel från olika sektorer läggs
ihop till en gemensam stadspolitisk pott för att säkra en samordning
på nationell nivå.
När det gäller vertikal samordning av stadspolitiken kan det tyska
systemet sägas vara det som tydligast involverar alla geografiska och
administrativa nivåer, dock i olika grad i olika delar av landet. De
nationella, delstatliga, regionala och kommunala aktörerna påverkar
varandra både ”uppströms” och ”nedströms” enligt den tyska
”Gegenstromsprinzip”. Detta gäller såväl definierandet och genomförandet av planering som stadspolitik. Detta till skillnad från Frankrike och Finland där framförallt den regionala nivån är föremål för
genomförandet av de nationella stadspolitiska insatserna. Med det
inte sagt att stadspolitik inte bedrivs även på lokal nivå. Men
regionaliseringen i dessa tre länder är inte bara en medveten strategi
för genomförande av stadspolitiken utan ett mål i sig. De traditionella administrativa gränserna anses delvis otidsenliga då städernas
och regionernas funktionella utsträckning har förändrats och kommer att fortsätta att förändras. Tanken i Frankrike och Finland är att
de nya och mer funktionella stadsregionerna ska formas ”nedifrån”
med kommuner eller lokala arbetsmarknadsregioner som byggstenar. Dock är staten med och uppmuntrar denna process samt
delvis styr storleken och sammansättningen av regionerna. Det
faktum att en regionalisering uppmuntras antyder också att man ser
städerna som del av en större region och i relation till omlandet,
138
Stadspolitiska utblickar i Europa
snarare än som självförsörjande enheter. Det stadspolitiska samarbetet mellan stat och regional nivå i Frankrike och Finland framstår
som genomtänkt och välutvecklat. Dock finns en risk, kanske framförallt i Finland, att stadspolitiken – som bedrivs på regional nivå –
inte samordnas och heller inte samverkar med stadsplaneringen
som bedrivs på kommunal nivå.
Regionaliseringstrenden gäller dock inte alla länder. I Nederländerna och Danmark är tendensen snarare en decentralisering där
den lokala nivån får större ansvar för genomförande av stadspolitiken. Det är en politik där lokalt självbestämmande värderas
högt. Motiven handlar bl.a. om att välfärds- och sociala frågor ses
som lokalpolitiska frågor som bör hanteras nära invånarna.
När det gäller stadspolitikens organisation är det också tydligt att
det blivit allt vanligare att denna genomförs och definieras i partnerskap med offentliga, privata och frivilliga aktörer. Detta är tydligt i
England som sedan 1970-talet varit ett föregångsland när det gäller
partnerskap inom stadspolitik. Partnerskapen utgjorde grunden till
utvecklingskontrakten och den privatisering av städernas välfärdstjänster som följde under 1980-talet. Andra länder har inspirerats av
England och infört en ”governance”-inriktad stadspolitik med
partnerskap och samarbetskontrakt mellan offentliga myndigheter
och privata företag. Partnerskapen och kontrakten utformas dock
olika i olika länder. I de nordiska länderna har partnerskapsmodeller
framförallt införts inom regional utveckling men i mindre utsträckning när det gäller tillhandahållande av välfärdstjänster.
Socialt, ekonomiskt, ekologiskt och kulturellt hållbar
stadspolitik
De olika länderna har olika tyngdpunkter på sociala, ekonomiska,
ekologiska och kulturella frågor i stadspolitiken. Översiktligt kan
man säga att alla fyra dimensionerna är tydliga i den tyska stadspolitiken. Med det inte sagt att den kan betecknas som sammanhållen och hållbar. Snarare liknar stadspolitiken ett smörgåsbord där
alla kan hitta något men där helhetsbilden riskerar att gå förlorad.
I England finns alla dimensionerna med i de nationella policydokumenten men det är de regionala utvecklingsrådens ekonomiska
inriktning (Regional Development Agencies) som framförallt sätter
prägel på de lokala strategiska planerna.
I Nederländerna bygger stadspolitiken på tre ben: ekonomiska,
fysiska och sociala insatser. Dessa tre ben framstår som väl sammanflätade. Ekologiska aspekter betraktas dock inte som ett särskilt
område utan ses som en del av det ”fysiska”. I både Frankrike och
Danmark är sociala eller socio-ekonomiska dimensioner framförallt
i fokus där utbildning och småskalig näringslivsutveckling bl.a.
kopplas till social mobilisering. Detta till skillnad från den finländska
stadspolitiken där de mer övergripande ekonomiska aspekterna står
i fokus. Anmärkningsvärt är att städernas inre fysiska, sociala eller
ekologiska förhållanden inte behandlas över huvudtaget i den
Jämförelser av och diskussion kring de olika ländernas stadspolitik
139
nationella stadspolitiken (med undantag för Helsingforsregionen). I
Norge till sist är de ekologiska aspekterna mest framträdande vid
sidan av de strategiska ekonomiska aspekterna.
Det är avslutningsvis slående att ingen av de studerade länderna
tycks lyckas integrera sociala, ekologiska, ekonomiska och kulturella
aspekter av hållbar stadsutveckling. I tidigare år har framförallt den
danska och nederländska stadspolitiken och stadsplaneringen haft
en samordnande funktion där sociala, ekologiska och ekonomiska
frågor har hanterats med fysiska insatser. Men under senare år
tenderar de fysiska insatserna att betraktas som ett eget fält, vid
sidan av de sociala, ekologiska och ekonomiska problemställningarna
och lösningarna. Det finns dock exempel på insatser bl.a. i Tyskland,
England och Danmark där sociala, fysiska och ekonomiska problem
betraktas som sammanlänkade och såldes har adresserats gemensamt. Den ekologiska dimensionen verkar dock inte särskilt närvarande i dessa mer ”helhetsorienterade” angreppssätt.
140
Stadspolitiska utblickar i Europa
Referenser
141
Referenser
Sverige
Publikationer
Arkitekturmuseet (1980) Funktionalismens genombrott och kris:
svenskt bostadsbyggande 1930-80, Stockholm: Arkitekturmuseet.
Bradley, K. & Tunström, M. (2004) ”Stadsutveckling – för vem och i
vilka syften?” i PLAN 2004/1, Stockholm: Föreningen för Samhällsplanering.
Bressi, T. (2002) The Seaside debates: a critique of the new urbanism,
New York: Rizzoli
Caldenby, C. (red) (1998) Att bygga ett land, Stockholm:
Byggforskningsrådet.
Caldenby, C. (1998) ”Vid medelvägens slut? 1975-1998” i Caldenby,
C. (red) (1998) Att bygga ett land, Stockholm: Byggforskningsrådet.
Eriksson, E. (1998) ”Rationalism och klassicism 1915-1930” i
Caldenby, C. (red) (1998) Att bygga ett land, Stockholm:
Byggforskningsrådet.
Hanell, T. (et al) (2000) The Baltic Sea Region Yesterday, Today and
Tomorrow – Main Spatial Trends, Stockholm: Nordregio.
Linn, B. (1998) ”Att bygga ett land” i Caldenby, C. (red) (1998) Att
bygga ett land, Stockholm: Byggforskningsrådet.
Nilsson, J.E. (1998) ”Sweden” i van den Berg, L., Braun, E. & van der
Meer, J. (eds) (1998) National Urban Pol icies in the European
Union – Responses to urban issues in the fifteen member states,
London: Ashgate.
NUTEK och INREGIA ”Regional utveckling – utsikter till 2020” bilaga
3 till Långtidsutredningen 2003/04.
Nygren, O. & Persson, L. O. (2001) Det enkelriktade Sverige –Tjänstesektorn och den framtida regionala befolkningsutvecklingen,
Stockholm: TCO.
OECD (2002) Redefining territories – The functional regions, Paris:
Organisation for Economic Co-operation and Development.
142
Stadspolitiska utblickar i Europa
Regionplane- och trafikkontoret (2001) Stockholmsregionen 2030:
RUFS 2001 – regional utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen, Stockholm: Regionplane- och trafikkontoret.
Ristilammi, P-M. (1999) Rosengård och den svarta poesin: en studie i
modern annorlundahet, Stockholm: Brutus Östlings bokförlag.
Rudberg, E. (1980) ”1940-1960 Bostadspolitik med förändrade förutsättningar” i Arkitekturmuseet (1980) Funktionalismens genombrott och kris: svenskt bostadsbyggande 1930-80, Stockholm:
Arkitekturmuseet.
Rudberg, E. (1998) ”Folkhemmets välfärdsbygge 1940-1960” i
Caldenby, C. (red) (1998) Att bygga ett land, Stockholm:
Byggforskningsrådet.
Svedberg, O. (1980) ”Funktionalismens bostadsprogram – en
bakgrundsskiss” i Arkitekturmuseet (1980) Funktionalismens genombrott och kris: svenskt bostadsbyggande 1930-80, Stockholm:
Arkitekturmuseet.
Söderqvist, L. (1999) Rekordår och miljonprogram: flerfamiljshus i
stor skala: en fallstudiebaserad undersökning av politik, planläggning och estetik. Stockholm: egen utgivning.
Övriga dokument
Bellander, G. (2003) ”Blandstaden – ett planeringskoncept för en
hållbar bebyggelseutveckling?” i Boverket, Nationalkommittén för
Habitat och Agenda 21 och Formas (publiceras under 2004) Stadsbygd i förändring – mot en hållbar utveckling?
Bengs, C. (2003) ”Stad och land – Europa och Sverige” i Boverket,
Nationalkommittén för Habitat och Agenda 21 och Formas (publiceras under 2004) Stadsbygd i förändring – mot en hållbar utveckling?
Bengs. C & Ringö, S (publiceras under 2004) Stadsforskning – ett försök till översikt, Riksantikvarieämbetet, Stockholm.
Lindblad, S. Nutek, PM Angående NUTEKs 81 LA-regioner och 6
Regionfamiljer, daterat 2003-06-19.
Danmark
Andersen, H.S. et al. (2000) Danish report on national trends, urban
policies and cities and neighbourhoods selected for the UGIS
project. Hørsholm: Danish Building Research Institute.
Andersen, H.S. (1999a) Byudvalgets indsats 1993-98: Sammenfattende evaluering (SBI-rapport 320). Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.
Andersen, H.S. (1999b) Virkninger af Byudvalgets indsats i almene
boligområder (SBI-rapport 321). Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.
Andersen, H.S. og Kielgast, L. (2003) De syv første kvarterløft.
Sammenfattede evaluering af udviklingen 1997-2002. By og Byg
Resultater 028. Hørsholm: Statens Byggeforskningsinstitut.
Bolig- og Byministeriet (1998) Byernes udvikling. Et bypolitisk
debatoplæg. København: Bolig- og Byministeriet.
Referenser
143
By- og Boligministeriet (1999) Fremtidens by: Bypolitisk perspektivog handlingsplan. København: Bolig- og Byministeriet.
Erhvervs- og Bypolitisk Udvalg (2001) Betænkning fra Erhvervs- og
Bypolitisk Udvalg. Betænkning, nr. 1397, København: Erhvervsog Bypolitisk Udvalg.
Hanell, T. (et al) (2000) The Baltic Sea Region Yesterday, Today and
Tomorrow – Main Spatial Trends, Stockholm: Nordregio.
Miljøministeriet (2003a) Et Danmark i balance. Hvad skal der gøres?
Landsplanredegørelse, 2003. København: Miljøministeriet.
Miljøministeriet (2003b) Udviklingen i region-, kommune og
lokalplanlægningen for detailhandelsstrukturen.
Miljøministeriets detailhandelsundersøgelse 2003 til Folketingets
Miljø- og planlægningsudvalg. København: Miljøministeriet.
Pløger, J. (1999) ”Fremtidens by – byplanlægningens fremtid?” i
Byplan, nr.5, pp.166-171.
England
Baar, K. (2002) Legislative Tools for Preserving Town Centres and Halting the Spread of Hypermarkets and Malls Outside of Cities,
paper, New York: Insitute for Transport and Development Policy.
Core Cities m.fl. (1993) Cities, Regions and Competitiveness. London.
Department of Environment, Transport, and the Regions, DETR
(2000) Our Towns and Cities: The Future. Delivering an urban
renaissance, HMSO, London.
Haringey (2000). Haringey Regeneration Partnership Strategy.
London.
Imrie, R. & Raco, M. (2003) Urban renaissance? New Labour,
community and urban policy. Paper presented at Regional
Studies Association Conference Reinventing the Regions, Pisa.
National Audit Office, NAO (2004) English Regions. An early progress
report on the New Deal for Communities programme. London.
Oatley, N. (1998) Cities, Economic Competition and Urban Policy.
Paul Chapman Publishing.
Office of the Deputy Prime Minister (2002) Your Regions, Your
Choice: Revitalising the English Regions. London.
Office of the Deputy Prime Minister (2003a) Making it Happen: The
Thames Gateway and the Growth Areas, London.
Office of the Deputy Prime Minister (2003b) The Sustainable
Communities Plan, London.
Office of the Deputy Prime Minister (2004) Making it Happen: The
Northern Way, London.
Pacione, M. (2001) Urban Geography – a global perspective. London:
Routledge.
Parkinson, M. (2004) Competitive European Cities: Where do the Core
Cities Stand? ODPM Research Report, London.
Social Exclusion Unit (2001) A New Commitment to Neighbourhood
Renewal. National Strategy Action Plan. London.
Urban Task Force (1999) Towards an Urban Renaissance. Department of Environment, Transport, and the Regions, London.
144
Stadspolitiska utblickar i Europa
Finland
Publikationer
Hanell, T., Aalbu, H. & Neubauer, J. (2002) Regional Development in
the Nordic Countries 2002. Nordregio Report 2002:2, Stockholm:
Nordregio.
Hanell, T. (et al) (2000) The Baltic Sea Region Yesterday, Today and
Tomorrow – Main Spatial Trends, Stockholm: Nordregio.
Karjalainen, P. (2004) Uudenlaisia otteita ja kertaustyylejä –
Lähiöuudistus 2000 –ohjelman arvioinnin loppuraportti, Helsingfors: Miljöminisiteriet.
Lähteenmäki-Smith (2003) ”Nya utmaningar för regionalt baserade
innovationssystem” i PLAN 2003/4, Stockholm: Föreningen för
Samhällsplanering.
Miljödepartementen i de fem nordiska länderna (2003) Stadspolitik i
Norden – mot en hållbar utveckling av städer. Köpenhamn, ISBN
82-457-0379-6.
Miljöministeriet (1993) Mot staden, Helsingfors: Miljöministeriet.
Miljöministeriet (2000) Rekommendation om tolkningen av affärer
för specialvaror som kräver mycket utrymme. Markanvändningsoch bygglagen 2000. Handledning 3. Helsingfors: Miljöministeriet.
Miljöministeriet (2001) Utredning och bedömning av konsekvenserna
av stora handelsenheter, Markanvändnings- och bygglagen 2000.
Handledning 4. Helsingfors: Miljöministeriet
Schulman, M. (2000) Stadspolitik och urbanforskning i Norden,
Nordregio WP 2000:4. Stockholm: Nordregio.
Statsrådets kansli (2003) Regeringsprogrammet för statsminister
Matti Vanhanens regering 24.6.2003, Helsingfors.
Statsrådets kansli (2003) Regeringens strategidokument 2003 – Regeringens tväradministrativa politikprogram och politikområden,
Publikation 15/2003, Helsingfors.
United Nations (2002) World Urbanization Prospects, New York:
United Nations
Valovirta, V. & Virtanen, P. (2004) Kohti elinvoimaisia
kaupunkiseutuja – Aluekeskusohjelman väliarviointi, (Utvärdering av Regioncentraprogrammet), Net Effect, Helsingfors:
Inrikesministeriet.
Vartiainen, P. & Antikainen, J. (1998) Kaupunkiverkko, Helsingfors:
Inrikesministeriet (uppdaterad av Antikainen 2001)
Hemsidor
Inrikesministeriet: http://www.intermin.fi
– Regeringen beslutade om rikstäckande mål för regionutvecklingen
enligt regionutvecklingslagen. Information: 15.01.2004
– Samarbetet inom Helsingforsregionen behöver en laglig grund. Information: 02.03.2004
– Mellanrapport om regioncentraprogrammet: Regioncentraprogrammet har ökat samarbetet inom stadsregionerna. Information: 25.02.2004
Referenser
145
Miljöministeriet: http://www.ymparisto.fi/
Program för kompetenscentra: http://www.oske.net/pa_svenska/
Regioncentraprogrammet: http://www.intermin.fi/intermin/
hankkeet/aky/home.nsf/pages/indexsve
TE-centralerna: http://www.te-keskus.fi/
Regionala miljöcentralerna: www.miljo.fi
Huvudstadsregionens samarbetsdelegation (SAD): http://
www.ytv.fi/svenska/index.html
Övriga dokument
Antikainen, Janne, Inrikesministeriet, Presentationsmaterial: ”Helsinkiregionen presenteras” 2003-11-20, ”Regional centre
programme”, 2004-03-10, ”Regional utveckling och Finlands regionalpolitik”, 2004-02-12.
ESPON (2003) ESPON 1.1.2 Urban-rural relations in Europe, 3rd interim report, editors Christer Bengs & Kaisa Schmidt-Thomé.
Knudsen, J.P.(2002) Fem grep for regional utvikling – Nordisk
regionalpolitikk i endring, Sluttrapport fra prosjektet ”Verksted
for nordisk regionalpolitikk”, Nordregio, 2002.
Inrikesministeriet, m.fl. (odaterat) Program för kompetenscentra. Informationsbroschyr.
Inrikesministeriet Statsrådets beslut om rikstäckande mål för regionutveckling i enlighet med regionutvecklingslagen. 2003-12-18.
Miljöministeriet, Nordiskt Planmyndighetsmöte 2003, Finlands årsrapport, Akureyri, Island 27-29 augusti, 2003.
Tunström, M. (2003) Funktionella regioner i Norden, Nordregio
(arbetsdokument)
Frankrike
Anderson, A. & Veillard-Baron, H. (2003) La Politique de la ville –
histoire et organisation, Paris: Editions ASH.
Conseil National des Villes (2003) Les finances locales, un enjeu
majeur de la politique de la ville.
National Forum Urban Affairs Professionals (2000) Social mediation
and new methods of conflict resolution in daily life, Paris: Les
Editions de la DIV.
Interministrial Delegation for Urban Affairs (2000) 2000-2006 – The
French Urban Regenarion Programme, Collection Repères, Paris:
Les Editions de la DIV.
Interministrial Delegation for Urban Affairs (2000) The Urban
Community Initiative, Colection Villes, Paris: Les Editions de la
DIV.
Péron, R. (2001) ”The Political Management of Change in Urban
Retailing” in International Journal of Urban and Regional Research, Volume 25.4, December 2001. Malden MA: Blackwell
Publishers.
146
Stadspolitiska utblickar i Europa
Nederländerna
Baar, K. (2002) Legislative Tools for Preserving Town Centres and Halting the Spread of Hypermarkets and Malls Outside of Cities,
paper, New York: Institute for Transport and Development Policy.
ESPON (2003) ESPON 1.1.1 The role, specific situation and potentials
of urban areas as nodes in a polycentric development, 3rd interim
report.
Ministerium van Volkshhuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer (2001): Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening
2000/2020. Den Haag.
Weltevreden, J. et al. (2004) Evolution in city centre retailing: the case
of Utrecht. Mimeo, Urban and Regional research centre, Utrecht:
University of Utrecht.
United Nations (2002) World Urbanization Prospects. The 2001 Revision. New York: United Nations.
Van der Burg A.J. & Dieleman, F.M. (2004) ”Dutch Urbanisation
Policies: From ’Compact City’ to ’Urban Network’” i Tijdschrift
voor Economische en Sociale Geografie, vol.95, No.1, pp.108-116.
Norge
Baldersheim, H. (1983) ”Byutviklingens politiske økonomi i Norge” i
Baldersheim, H. (1983) Bypolitikk i Norge, Oslo: Gyldendal norsk
forlag.
Fosse, J. K. Karlsen, J. Magnussen, M-L. & Cruickshank, J. (2003) Norske byregioner, En drøfting av byenes geografiske utbredelse,
Prosjektrapport nr. 6/2003, Agderforskning.
Lund, B. H. (1983) ”Bykommunen og dens omverden: Om å baute
seg fram uten regionale styringsorganer” i Baldersheim, H. (1983)
Bypolitikk i Norge, Oslo: Gyldendal norsk forlag.
Miljödepartementen i de fem nordiska länderna (2000) Planlægning
for detailhandel i Norden, Köpenhamn.
Røed, H., Knudsen, J. P., Fosse, H. (2002) Storbypolitikk – Robuste regioner, Prosjektrapport 45/2002, Agderforskning.
Selstad, T. (2003) Framtid for Østfold – Nye scenarier 2020, ØF-rapport nr. 13/2003, Østlandsforskning.
Schulman, M. (2000) Stadspolitik och urbanforskning i Norden,
Working Paper 2000:4, Stockholm: Nordregio.
St.meld. nr. 33 (1992-1993) By og land hand i hand, Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet.
St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport, Oslo;
Samferdselsdepartementet.
St.meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder, Oslo;
Miljøverndepartementet .
St.meld. nr. 31 (2002-2003) Storbymeldingen – om utvikling av
storbypolitikk, Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet.
Referenser
147
Tyskland
Agglomerationspolitik des Bundes. Bericht des Bundesrates vom 19.
Dezember 2001
ARL & Nordregio (2001) Deutsch-Schwedisches Handbuch der
Planungsbegriffe. Tysk-svensk handbok för planeringsbegrepp.
Hannover: ARL.
Baar, K. (2002) Legislative Tools for Preserving Town Centres and Halting the Spread of Hypermarkets and Malls Outside of Cities,
paper, New York: Insitute for Transport and Development Policy.
Baugesetzbuch 1998 och Baunutzungsverordnung 1990.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (1999) Spatial
Characteristics and Spatial Planning in Germany, 4/1999,
Arbeitspapiere. Bonn: BBR.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (2000a) Urban
Development and Urban Policy in Germany – An Overview, Band
6. Bonn: BBR.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000b) Europäische
Metropolregionen. Informationen zur Raumentwicklung. Heft 11/
12.200. Bonn: BBR.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000c). Information
zur Raumentwicklung Heft 3/4 – Das Europäische Raumentwicklungskonzept und die Raumentordnung in Deutschland. Bonn:
BBR.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000d).
Raumordnungsbericht 2000. Bonn: BBR.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2001) Spatial
Development and Spatial Planning in Germany. Bonn: BBR.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2003a) Research
News, No 2 / December 2003. Bonn: BBR.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2003b) Zukunft findet
Stadt. Werkstatt Praxis Nr. 6/2003. Bonn: BBR.
Böhme, K. (20031) Nationella rumsliga planer i fem länder. Nationell
horisontal och vertikal integration och europeisk samordning.
Nordregio EP 2003:3 www.nordregio.se/Files/ep0303.pdf.
ESPON 1.1.2 Urban-rural relations, 2003.
Federal Ministry of Transport Building and Housing, Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (2001) Towards
Sustainable Human Settlements Development – National Report
of the Federal Republic of Germany, Berlin.
Kunzmann, K. R. (1998) ”Germany” i van den Berg, L., Braun, E. &
van der Meer, J. (eds) (1998) National Urban Policies in the European Union – Responses to urban issues in the fifteen member states, London: Ashgate.
Mäding, H. (Hrsg) (1999) Zwischen Überforderung und
Selbstbehauptung. Städte unter dem Primat der Ökonomie. Berlin:
Difu.
148
Stadspolitiska utblickar i Europa
Péron, R. (2001) ”The Political Management of Change in Urban
Retailing” in International Journal of Urban and Regional Research, Volume 25.4, December 2001. Malden MA: Blackwell
Publishers.
Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen från 1993.
Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden, Ausgabe, 2002.
Boverket
Box 534, 371 23 Karlskrona
Tel: 0455-35 30 00. Fax: 0455-35 31 00
Webbplats: www.boverket.se