Svensk stadspolitik

Kauko Aronen
Svensk stadspolitik
Granskning enligt innehållet i Sören Häggroths
rapport Svensk Storstadspolitik
Helsingfors 2015
Kauko Aronen
Innehåll
1 Bakgrund – varför stadspolitik?
3
2 Stadspolitikens innehåll enligt
Sören Häggroth
5
3 Kommunal ekonomi och utjämningssystemet
6
4 Trafikinfrastruktur och kollektivtrafik
– finansiering10
Bostadspolitik14
5
6 Hur motarbeta skadliga följder av
segregationen?18
Sammanfattning20
7
ISBN 978-952-293-314-0 (pdf )
© Finlands Kommunförbund
Helsingfors 2015
Finlands Kommunförbund
Andra linjen 14, 00530 Helsingfors
PB 200, 00101 Helsingfors
Tfn 09 7711
www.kommunerna.net
1 Bakgrund – varför stadspolitik?
Den här rapporten har som förebild en gammal rapport som dåvarande finansrådet Sören
Häggroth skrev för finska Inrikesministeriet. Rapporten heter Svensk storstadspolitik
(1996). Redan då hade Sverige samlat erfarenheter av särskilda åtgärder och politik som
hade som målsättning att lösa storstädernas särskilda problem eller utnyttja städernas
möjligheter för den allmänna nyttan (nationalekonomisk tillväxt, sysselsättning), framhåller Sören Häggroth. Den här granskningens syfte är att granska vad som kan sägas om
svensk stadspolitik i dag, inte enbart storstadspolitik. Hur har den utvecklats sedan Sören
Häggroths rapport och vad i rapporten är fortfarande aktuellt och vad är kanske passé?
I det här inledande kapitlet diskuteras motiveringen för storstadspolitik för 30 år sedan
och nu. Hur motiveras stadspolitik då och nu, har den förändrats?
Sören Häggroth (1996) beskriver hur storstädernas särskilda problem har blivit mer
uppmärksammade under det senaste decenniet.
”Det gäller inte minst i samband med 1990-talets ekonomiska tillbakagång då det
också blev mycket tydligt att arbetslösheten inte längre var ett problem endast för de ekonomiskt svagt utvecklade delarna av landet.
Den allmänna recessionen har ansträngt de offentliga finanserna i hela landet, både
inom den statliga och den kommunala sektorn. När inte längre intäkterna till den
offentliga sektorn ökar har det blivit en diskussion om den rättvisa fördelningen av
resurser inom den offentliga sektorn, mellan stat och kommun och mellan kommuner
inbördes.” (1996, 11)
Ny regionalpolitisk situation: ”den fulla sysselsättningen har följts av en snabbt
stigande arbetslöshet. Avgränsade regionala strukturproblem har nu omvandlats till ett
nationellt arbetslöshetsproblem. […] minskade regionala skillnader. […] arbetslösheten
[…] 7-dubblats i Stockholmsregionen, 6-dubblats i Göteborgsregionen och 5-dubblats i
Malmöregionen,” (15)
”Regionalpolitiken ska främja uthållig ekonomisk tillväxt genom att ta vara på befintliga resurser och bygga vidare på naturliga förutsättningar för produktion.” (16)
”Ibland brukar man i Sverige skilja mellan den ’lilla’ och den ’stora’ regionalpolitiken.
Den ’lilla’ regionalpolitiken omfattar Arbetsmarknadsdepartementets anslag för regional
utveckling medan den ’stora’ dessutom inkluderar andra politikområden där den geografiska dimensionen bedöms vara viktig. Om man gör en sammanfattande bedömning av
hur storstadsområdena påverkas av den ’lilla’ respektive den ’stora’ regionalpolitiken finner
man att de i mycket begränsad utsträckning påverkas av den ’lilla’ regionalpolitiken. Om
man däremot utgår från den ’stora’ regionalpolitikens perspektiv på storstadsområdena
blir bilden något annorlunda. […] det sker en betydande regional omfördelning genom
statens budget.” (19–20)
Sammanfattning: motiveringen för stadspolitik var en förändrad regionalpolitisk problembild och syftet var att främja enhållbarekonomisk tillväxt genom att ta vara på befintliga resurser och möjligheter. Städerna har nya problem och samtidigt erbjuder de bättre möjligheter.
Behovet av en nationell stadspolitik diskuteras mycket i Sverige i dag. Två sådana
utlåtanden är ganska nya. Sveriges Kommuner och Landsting godkände positionspapperet
Hållbara städer 2010 och Delegationen för hållbara städer gav sin slutrapport 2012. Har
3
Svensk stadspolitik
motiveringen för stadspolitik fått nya drag?
SKL (2010) ”Sverige behöver en nationell stadspolitik i syfte att främja och ge förutsättningar för en utveckling av hållbara städer,”(3) SKL (2010) konstaterar att ”Städer
spelar en avgörande roll för tillväxten i Sverige. Det är en kommunal och regional uppgift
att skapa förutsättningar för människor att leva ett bra liv.” (4)
Alltså är tillväxten där men så är motiveringen i dag mera baserad på stadsinvånarnas behov av och rätt till hållbara städer. Konceptet hållbarhet har haft en större vikt, och hållbarhet
tillsammans med kommunal självstyrelse skapar en mera bottom-up-motivering jämfört med
den från 90-talet.
Enligt Delegationen för hållbara städer den rådande sektorspolitiken nationellt såväl
som regionalt, riskerar att bli ett hinder för utvecklingen av våra städer. och nu i Sverige
är det viktigt att utveckla en gemensam bild av hur städerna ska utvecklas. Det är viktigt
att även staten gör avvägningar mellan statliga sektorsintressen och har en dialog med
kommunerna om detta. () (Engström 2012)
I dag börjar den på senare år uppdrivna stadstillväxten få nya uttryck. ”En förklaring
ligger i skiftet till informations- och kunskapssamhället. Den kan förklaras utifrån samma kriterier som beskrivits ovan: tillgänglighet, närhet och arbetsdelning – nu även med
stöd av IT. Framtidsjobben i Sverige är serviceverksamheter riktade till andra företag och
individer, vi ser en arbetsdelning nu i tjänstesektorn. Många av dessa företag är kunskapsintensiva med högutbildade medarbetare i specialiserade företag (finansiell rådgivning,
affärsjuridik, design, marknadsföring), andra tillhandahåller låglönetjänster (varuförsäljning, kemtvätt, utskänkning, blomvattning etc). Det essentiella är att båda dessa sidor av
tjänstemarknaden främst återfinns i större städer – endast där finns kundunderlaget och
där blir följaktligen arbetslösheten som lägst.” (Engström 2012, 11)
”stabila platser för innovationer (förutom institutioner som universitet och science
parks) i ökad utsträckning växer fram i innerstäder och i vissa s.k. ’överblivna’ områden –
särskilt väl belägna äldre industriområden som ofta ligger centralt i städerna och med låga
hyror” (Engström 2012, 17).
Social hållbarhet: ”Belagt är att folkhälsan är bättre i städer – bättre ju större staden
(den lokala arbetsmarknaden) är, då sambanden mellan sysselsättningsgrad och folkhälsa
visar att stora lokala arbetsmarknader har lägre arbetslöshet än små. Däremot visar storstäder på negativa folkhälsoegenskaper förknippade med otrygghet, kriminalitet och växande
skillnader mellan rika och fattiga. Sambandet mellan jämlikhet och social och ekonomisk
hållbarhet är väl belyst av de engelska folkhälsoforskarna Wilkinson och Pickett. De har
visat att jämlika samhällen är bättre för folkhälsan och studieresultaten och ger över tiden
en bättre ekonomisk utveckling. ” (Engström 2012, 17)
I den övergripande utvecklingen mot tätare och mer funktionsintegrerade städer ligger
potential för minskade klimatgasutsläpp och ökade möjligheter på arbetsmarknaden samt
– i vissa delar av städerna – ökad attraktivitet. Det är utvecklingstrender där marknadskrafterna kan medverka till en utvecklingsriktning som kan leda till mer hållbara städer än
vad som skett under de gångna decennierna då utglesning och funktionsuppdelning var
helt dominerande trend. Samma krafter kan samtidigt ge upphov till segregation och är
därmed ett hinder för att människor i städerna kan få lika möjligheter att utvecklas samt
få likvärdig tillgång till service, kultur och trygga offentliga miljöer.
Möjligheterna att skapa mer konsistenta strategier i riktning mot hållbar stadsutveckling ligger i att vinsterna av den positiva utvecklingen kan användas i syfte att bryta
4
negativa utvecklingsspiraler. En strategi som också lyfter också den sociala hållbarheten
från retorisk nivå till handlingsmöjligheter står det idag mycket litet om i de visioner som
dominerar på såväl kommunal och regional nivå som på nationell och EU-nivå.Sammanfattning: I motiveringen för stadspolitik gör man i dag inte hänvisningar till regionalpolitiska
aspekter. Det förefaller att räcka att tala om stadsutveckling i sig. Det är positivt. Tillväxt och
arbetsplatser är alltid en viktig del av motiveringen. Men om omständigheterna är ordnade
finns en stor tilltro till att städerna, stadsborna och deras kommunala självstyrelse kan lösa
hållbarhetsproblemen. Statens uppgift är att skapa dessa förutsättningar för kommunerna i
stadsområdena, vilket också betyder att städerna kan utnyttja sina resurser för att själva lösa
eventuella ”negativa spiraler”, resurser som växer som en följd av deras egen urbana potential.
2 Stadspolitikens innehåll enligt
Sören Häggroth
Stadspolitik definieras på skilda sätt i olika länder. Stadspolitiken kan innefatta frågor om
städernas transporter, ekonomiska konkurrenskraft, bostadsförhållanden, utemiljö, ekologi, relationer till landsbygden eller andra städer, segregation och sociala problem, arkitektur, regionalpolitik etc. Man kan dock skilja mellan explicit och implicit stadspolitik. Med
explicit stadspolitika avses politik som är direkt riktad mot städerna och deras utveckling i
form av nationella program, ekonomiska medel och lagstiftning. Med implicit stadspolitik
avses politik som har indirekt betydelse för städerna och stadsutvecklingen. Som det framgår ovan inkluderar Sören Häggroth i begreppet (stor)stadspolitik alla statliga medel som
har betydande effekt på stadsutvecklingen (bl.a. omfördelningar i statsbudgeten). Enligt
hans rapport inkluderar stadspolitiken åtminstone:
•
•
•
•
Kommunal ekonomi (statsandelssystemet/utjämningssystemet)
Kollektivtrafik och trafikinfrastruktur, finansieringen av dem
Bostadspolitik, nya utmaningar för bostadspolitiken
Skadliga följder av segregationen (hur motarbeta dem)
I Sören Häggroths rapport diskuteras också demokratifrågor och behovet av decentralisering inom storstäderna, men i det här sammanhanget förbigås dessa frågor.
5
Svensk stadspolitik
3 Kommunal ekonomi och
utjämningssystemet
En viktig fråga är om den kommunala ekonomin och utjämningssystemet också är dimensioner av stadspolitiken. Om man tar som utgångspunkt den så kallade stora stadspolitiken så räknas de definitivt med. Sveriges Kommuner och Landsting är inte så tydlig i
den här frågan. Men om man tar på allvar kraven att olika statliga sektorers politik måste
samordnas, så är utjämningssystemet också med.
Sören Häggroth (1996): ”Det allra mest påtagliga som staten har gjort under senare år
för att förbättra storstadskommunernas ekonomiska situation är att förändra grunderna
för statens bidrag till den kommunala verksamheten. […] storstadskommunernas speciella
situation, främst på kostnadssidan.” (44)
Delegationen för hållbara städer konstaterar att möjligheterna att skapa mer
konsistenta strategier i riktning mot hållbar stadsutveckling ligger i att vinsterna av den
positiva utvecklingen kan användas i syfte att bryta negativa utvecklingsspiraler. (Engström 2012, 28). Alltså en mer jämn spelplan för stadsutvecklingen. Det här är ett krav
som också tas fram av den världsberömda forskaren av städernas ekonomisk betydelse Edward Glaeser i sin hyllad bok Triumph of the City – How Our Greatest Invention Makes
Us Richer, Smarter, Greener, Healthier and Happier, 2011.
”Även skatteutjämningssystemet kan ha en ’stadsdimension’ då behovet av stads­
om­vandling är störst i kommuner som växer snabbt och där nuvarande system bedöms
innebära svårigheter för snabbt växande kommuner att investera i ny infrastruktur,
offentliga rum och välfärdens anläggningar.” (46–47)
Effekterna av reformeringen av utjämningssystemet 1996 beskrivs av Häggroth som
följer.
Tabell: Tillägg och avdrag för sex storstadskommuner i det nya (1996) bidrags- och
utjämningssystemet (Häggroth1996)
Tillägg/avdrag kr/invånare
Inkomstutj.
Individ- och
familjeomsorg
Stockholm
Botkyrka
Huddinge
Göteborg
Partille
Malmö
-3 545
-350
-2 239
-650
-1 417
850
2 178
1 505
739
1 627
-297
1 769
Alltså det har uttryckligen varit kostnadsutjämningsfaktorerna, som tar mera hänsyn till
storstadsproblematiken, som har påverkat slutresultatet.
Senast reformerades utjämningssystemet år 2011. Reformens syfte och planerade effekter har beskrivits i rapporten Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala
utjämningen (Betänkande av utjämningskommittén, SOU 2011:39).
6
När man jämför systemen i Sverige och Finland är det viktigt att veta att i Sverige,
men inte i Finland, bär staten huvudansvaret för utjämningen av skattekraften, eller
inkomstutjämningen som den kallas. Inkomstutjämningen utgör också den proportionellt
överlägsna andelen av hela utjämningen, hela 84 mdkr för tillsammans kommuner och
landsting. Utjämningsnivån (garantinivån) är 115 % av den uträknade medelskattekraften, och endast om kommunens skattekraft är större än garantinivån, behöver kommunen betala avgift till staten (inkomstutjämningsavgift). Det här betyder att endast några
få kommuner måste betala inkomstavgift till statens utjämningssystem (2011: 4 mdkr
totalt).
I kommittébetänkandet motiveras inkomstavgiften i liten utsträckning stadspolitiskt
och med avgiften minskar man incitamenten för de mest förmögna stadsdelarna att söka
splittring kommun från stadshelheten. Alltså man minskar incitamenten för att skumma
grädden från mjölken.
I jämförelse med inkomstutjämningen, som betalas av staten, är kostnadsutjämningen,
som tar hänsyn till strukturella olikheter inom serviceproduktionens kostnader och legitima olikheter inom behovet av service, ganska moderat. Emellan kommuner och landsting
är kostnadsutjämningen tillsammans inte mera än 8 mdkr, vilket betyder att hela summanär ungefär en tiondedel av inkomstutjämningen. Kommuner och landsting betalar
kostnadsutjämningen själva så att de kommuner och landsting som har bättre strukturella utgångspunkter betalar till dem som har det värre. Inom kostnadsutjämningen (den
nuvarande) finns det några stadspolitiskt intressanta punkter. Kommittébetänkandet
har granskat att den modell enligt vilken kostnadsutjämningen tar hänsyn till olikheter
i individens och familjeomsorgens behov har över tiden blivit för gynnsam för de största
städerna (när man jämför med aktuella kostnader). Förslaget är (förverkligats 2011) att
förändra och förenkla modellen litet. Det förnyade systemet tar hänsyn till följande faktorer i kostnadsutjämningen
•
•
•
•
•
Andel arbetslösa utan ersättning av befolkningen
Andel lågutbildade svenskar 20–40 år
Kvadratroten ur tätortsbefolkningen i kommunen
Andel invånare som bor i flerfamiljhus byggda 1965–1975 (Miljonprojekthus)
Andel invånare med ekonomiskt bistånd längre än sex månader.
Den nya modellen gynnar särskilt de förortskommuner där det byggdes stora mängder
nya bostäder under miljonprogrammet. I Sverige inverkar de nya faktorerna minskande
på den ersättning som de största städerna har fått.
Enligt kommittébetänkandet är förändringarna jämfört med den föregående modellen
följande:
Tabell: Förändringar i kostnadsutjämningen för individ och barnomsorg, år 2011, kr/inv.
(SOU 2011:39)
Standardkostnad Förändring
Storstäder 4 938–224
Förortskomm. till st.städerna
2 465 +243
Kommuner i glesbefolkad reg. 2 625
+303
Om man jämför med situationen i Finland skulle motsvarande modell gynna de största städerna i Finland mera, därför att i Finland finns det inte så många tätbebyggda
7
Svensk stadspolitik
höghusförorter utanför stadskommunerna.
Kostnadsutjämningen tar hänsyn till också andra faktorer som är ”stadspolitiska”.
Där finns en delmodell för kostnader för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. I
modellen granskas församlingar (stadsdelar) som har större andel barn och ungdomar med
utländsk bakgrund än riksgenomsnittet och som får mera ersättning (75 kr. per invånare).
En sådan modell kan ses som incitament för att anvisa dessa stadsdelar mera resurser än i
genomsnitt (så kallade positiva särskilda åtgärder). Också investeringsbehov på grund av
hög tillväxt och kostnader som följs av trög anpassning till minskande befolkning tashänsyn till. Kostnadsutjämningens resultat är att de allra minsta kommunerna (under 15 000
inv.) får ersättning och också städer med över 200 000 invånare får ersättning som betalas
av de kommuner som ligger mellan dessa kategorier.
I en rapport utgiven av Ansvarskommittén (Färre Kommuner, SOU, Ansvarskommitténs skriftserie, mars 2006) beskrivs utmaningarna för utjämningssystemet fram till 2030:
”omfördelningen i utjämningssystemet kommer att öka över tiden (demografiska förändringar, urbaniseringen… allt färre ska bidra till allt fler)”.
Rapporten fortsätter: ”utjämningssystemet har goda förutsättningar att överleva på
sikt… kostnadsutjämningen är konstruerad för att fånga upp demografiska och andra
strukturella skillnader (från 2011 också investeringsbehov på grund av växande befolkning och trög anpassning till minskande befolkning), en uppgift som systemet klarar
hyfsat idag och har goda förutsättningar att klara även i framtiden… Men detta är ingen
garanti för att systemet kommer att bestå decennier framöver. … För att ett system ska
uppfattas som legitimt och ha förutsättningar att överleva på sikt krävs att alla kommuner,
oavsett problem, känner sig uppmärksammade och rättvist behandlade. Hur kommer
t.ex. opinionen i Stor-Stockholm att reagera på ett väsentligt sämre utfall i kostnadsutjämningen? Utjämningen tar endast begränsad hänsyn till att det kostar att växa. (Vilket
man efter rapporten tagit mera hänsyn till men storstäderna och städerna i allmänhet har
också andra specifika utmaningar som följd av till exempel segregationen, som inte kanske
är medtagen i kostnadsutjämningen tillräckligt, KA). Sett i ett medborgarperspektiv har
legitimiteten även koppling till andra omfördelande system i samhället, t.ex. skatte-, bidrags- och transfereringssystemen…. En ökande omfördelning kommer att kräva fortsatta
insatser för att stärka systemets legitimitet.” (96–97)
Alltså måste man hela tiden vara vaken och redo att uppdatera utjämningssystemet
enligt förandringarna i de strukturella kostnadsfaktorerna. Diskussionen om systemets
legitimitet är fortlöpande och då och då kommer det att ske förändringar. Viktigt är att
stadsspecifika kostnadsfaktorer har en mycket synlig och legitim roll i dessa utvärderingar.
Den 25 september 2014 publicerades en ny kostnadsutjämningsmodell gällande individoch familjeomsorg (IFO-modellen).
Variabler som föreslås ingå i IFO-modellen:
• Andel arbetslösa utan ersättning av befolkningen (arbetslösa).
• Andel lågutbildade födda i Sverige, 20–40 år (lågutbildade).
• Kvadratroten ur tätortsbefolkningen i kommunen 2010 (tätortsbefolkningen).
• Andel barn i hushåll som lever på en inkomststandard som är lägre än 60 procent av medianinkomsten för disponibel inkomst justerad för försörjningsbörda,
justerad för gränspendling och exklusive inkomst av ekonomiskt bistånd (relativ
barnfattigdom).
8
Tabell: jämförelse mellan den nuvarande modellen och den nya föreslagna modellen
enligt kommuntyp (2014)
Kommungrupp
NuvarandeFöreslagen
Differens
IFO-modell IFO-modell
1 Storstäder
1 564
1 897
333
2 Förortskommuner till storstäderna
-67
-75
-8
3 Större städer
241
87
-154
4 Förortskommuner till större städer
-895
-920
-25
5 Pendlingskommuner
-747
-719
28
-1 119
-998
121
-601
-609
-8
-1 010
-702
308
9 Kommuner i tätbefolkad region
-428
-498
-70
10 Kommuner i glesbefolkad region
-773
-703
70
6 Turism- och besöksnäringskommuner
7 Varuproducerande kommuner
8 Glesbygdskommuner
Slutsats: utjämningssystemet har tagit hänsyn till städernas särskilda behov och kostnader, och
systemet har justerats enligt tidens utmaningar (1996, 2011, 2014). Man kan se att det har
varit ett seriöst försök att bibehålla systemets legitimitet också från de betalande kommunernas
synvinkel. Men i fortsättningen är utmaningarna också stora och samma balanserade arbetsmetod (bibehålla legitimiteten) behövs. Alltså måste den stadspolitiska synvinkeln vara med
när utjämningssystemet reformeras på nytt.
9
Svensk stadspolitik
4 Trafikinfrastruktur och kollektiv trafik – finansiering
Enligt Sören Häggroth (1996) kan svensk stadspolitik karakteriseras så att även om Sverige inte har haft en explicit samordnad stadspolitik i dess egentliga bemärkelse, har Sverige
i vissa avseenden kompletterat sektorspolitiken med åtgärder som är direkt riktade mot
storstadsområdena (8).
Storstadsutredningen (SOU 1990, 36) föreslog att regeringen borde utforma ett
10-årigt handlingsprogram för att utveckla trafiksystemen i storstadsområdena.
Den så kallad Dennisöverenskommelsen som nåddes 1992 kan ses som en sådan stadspolitisk åtgärd. Också Götebors- och Malmöregionen hade motsvarande program.
Dennispaketet slöts i två etapper. Den första överenskommelsen skedde under förre
riksbankschefen Bengt Dennis (därav namnet) ordförandeskap i januari 1991. En slutöverenskommelse nåddes i september 1992 under ledning av trafiklandstingsrådet Elwe
Nilsson från moderaterna.
Bakom Dennispaketet stod socialdemokraterna, moderaterna och folkpartiet i Stockholms län och stad. Överenskommelsen godkändes senare av riksdagen, regeringen, landstingen och de berörda kommunerna.
De projekt som ingick i Dennispaketet skulle genomföras under en femtonårsperiod.
Överenskommelsen utsattes genom åren för omfattande kritik, dels från de partier som
stod utanför själva överenskommelsen, dels från olika organisationer. Kritiken bottnade
framför allt i att de olika projekten som Dennispaketet omfattade inte skulle medföra
någon förbättring av miljön i Stockholm.
Ansvaret för genomförandet av de projekt som ingick i Dennispaketet vilade på
Vägverket, Banverket, landstinget, Stockholms Lokaltrafik och de berörda kommunerna.
Regeringen ansvarade för att den lagstiftning som krävdes kom till stånd (bland annat
avseende vägtullarna) samt för att statliga garantier utfärdades för de lån som krävdes och
för att 3,5 mdkr utbetalades till kollektivtrafikprojekten som ingick i Dennisöverenskommelsen.
Mycket kritik riktades mot Dennispaketet och formellt upplöstes överenskommelsen
1997.
Många projekt i Dennispaketet hann ändå genomföras. Innan Dennispaketet upplöstes hann ändå ett flertal väg- och kollektivtrafikprojekt påbörjas och genomföras. Staten
stod för merparten av de kostnader som projekten var förknippade med.
Nedan listas de projekt som föreslogs i Dennispaketet och hur de har genomförts.
Vägar
• Södra länken – Invigdes 24 oktober 2004
• Österleden – Inga planer på fortsättning
• Norra länken – Projektering påbörjad
• Fors – Jordbro – Färdigbyggd 1996
• Haningeleden – Påbörjat och till vissa delar klart
• Botkyrkaleden – Som ovan
10
•
•
•
•
•
•
•
•
Förbifart Stockholm (inkl. de följande tre) – På diskussionsstadiet
Västerleden (från E4 till E4) – På diskussionsstadiet
Bergslagsplan – Hjulsta – Som ovan
Hjulsta – Häggvik – Som ovan
E18 Söderhall – Rösa – Invigdes 1996
Förbättringar i gatumiljön, bullerskydd m.m. delvis klart
Miljöåtgärder på Nynäsvägen – Delvis klart
Infartsparkeringar – Delvis klart
Kollektivtrafik
• Tredje spåret Mälartunneln – Planeras (utförs nu)
• Årstabron – Arbete pågår, klart för trafik i slutet av 2005
• Dubbelspåret Kallhäll – Kungsängen - Klart
• Nynäsbanan – Upprustades 1994–1995 Klart
• Tunnelbanan – Nytt signalsystem installerat. Nya vagnar levereras successivt.
• T-bana Hjulsta – Barkarby – Struket
• Roslagsbanan – Upprustning genomförd
• Snabbspårvägen, etapp 1, Gullmarsplan – Alvik – Trafiken startade sommaren
2000
• Snabbspårvägen, etapp 2, Gullmarsplan – Slussen – Etapp 2 a är klar (Fram till
Hammarby sjöstad)
• Miljövänliga bussar – Etanolbussar införda i innerstaden. Påbörjat
• Stomnät för bussar i innerstan – Delvis
Sören Häggroths sammanfattning är följande: ”Trafiköverenskommelserna i de tre
storstadsområdena under 1991 var det mest påtagliga resultatet av Storstadsutredningens arbete. […] Det dubbla syftet med statens överenskommelser med de tre storstadsregionerna om trafiken var att stimulera den ekonomiska utvecklingen och att förbättra
miljön. Det är att märka att ungefär hälften av investeringsvolymen gäller investeringar i
förbättrad kollektivtrafik. Det nya när det gäller finansieringen av investeringarna är dels
inrättandet av en särskild statlig investeringsfond, dels användningen av bilavgifter för att
finansiera amorteringar och räntor på de lån som tas upp för att finansiera väginvesteringarna.” (28)
Också Göteborgsregionen och Malmöregionen hade motsvarade projektlistor.
Situationen som beskrivs ovan pågår fortfarande.
I en rapport av Regionplane- och trafikkontoret i Stockholms läns landsting (nr
4:2007) konstateras att ”särskilda förhandlingar har varit en lösning när de ordinarie modellerna … inte lyckats överbrygga meningsskiljaktigheter eller förmått tillföra tillräckliga
resurser för växande behov.” (3)
Av rapporten framgår att på den kommunala och regionala sidan har det kanske
varit för lätt tillvägagångssätt att lösa meningsskiljaktigheterna genom att skjuta dem
till förhandlingarna med statten. Det kommunala beslutsfattandet har blivit kortsiktigare. ”Den så kallade majoritetsparlamentarismen, som införts allmänt i kommunerna
och landstinget, har förstärkt motsättningarna mellan de politiska blocken och försvårat
överenskommelser över blockgränserna.” (15) Och vidare: ”de politiska partierna i regionen [har] inte förmått komma överens om de olika trafikprojekten.” (13) ”Även om de
genomförda förhandlingarna i många avseenden kan betecknas som framgångsrika, måste
11
Svensk stadspolitik
frågan ändå ställas om det är lämpligt att tillämpa denna modell för konfliktlösning [ …]
Det är uppenbart att modellen rymmer en del risker. Trycket på regionens politiker att
komma överens minskar. I stället överlåter man i betydande grad åt statens förhandlare att
agera som katalysator och medlare.” (14)
Också Häggroth (1996) konstaterar att ”Det allra bästa är naturligtvis att kommunala
och regionala beslutsorgan har program för att utveckla infrastrukturen, bostadsområdena och den offentliga servicen och att staten medverkar till att förverkliga dessa program
antingen som finansiär … eller som myndighet.” (59)
Dessa uttalanden kan på sätt och vis anses vara idealistiska. Om man antar en mera realistisk synvinkel, ser man ändå att det här särskilda förhandlingssystemet som är avtalsbaserande och leder till medfinansiering mellan olika parter är framgångsrikt. Även det är en
framgång att överenskommelser som täcker hela tioårsperioden i mycket vid utsträckning
har förverkligats och å andra sidan (miljö) justerats enligt nya poängteringar. Man kan se
både kapacitet att åstadkomma och flexibilitet att anpassa enligt nya förutsättningar.
Enligt rapporten 4:2007 är behoven är så stora och till exempel Stockholms stad intar
en särställning i kraft av sin storlek, sina utredningsresurser och sin finansiella styrka (15).
Det har därför varit möjligt att ”statsmakterna medvetet missgynnat Stockholmsregionen
vid tilldelningen av statsbidrag […] Den etablerade modellen för planering av statliga
trafikinvesteringar har […] inte heller förmått tillföra tillräckliga resurser för att täcka regionens behov. Regeringen har (ändå) inte kunnat acceptera att nödvändig utbyggnad av
transportinfrastrukturen blockerats utan har varit angelägen att medverka till att låsningarna lösts upp.” (13)
Enligt rapporten är förhandlingsmodellen nu på väg att institutionaliseras (14).
Finansiering och avtalsbaserade tillvägagångssätt har nu utvecklats till medfinansieringssystem.
I Stockholmsregionen är det sista skedet i den avtalsbaserade och medfinansierade
utvecklingen den så kallade Stockholmsöverenskommelsen 2013 mellan Stockholms läns
landsting, Stockholms stad, Nacka kommun, Solna stad och Järfälla kommun. Enligt
överenskommelsen skall staten ta del i finansieringen av nya tunnelbaneförbindelser och i
dessa investeringar kanalisera inkomster från trängselskatt (som kommunerna och regionen ser som sina egna, vilket det ursprungliga syftet har varit) och kommunerna skall
göra det möjligt att bygga 78 000 bostäder.
Medfinansieringssystemet utsätts för kritik, se (SOU 2011:39): ”Kommitténs bedömning är att kommunal och regional medfinansiering av statlig infrastruktur utifrån
dagens ansvarsfördelning är principiellt tveksam och endast bör ske i undantagsfall. För
att medfinansiera statlig infrastruktur måste kommuner och landsting ta pengar från sina
huvudsakliga ansvarsuppgifter.” (41)
Alltså även om de största kommunerna som gör de största insatserna i medfinansieringen kan anses ha råd att arbeta så och ändå erbjuda invånarna den service de behöver, betyder medfinansiering i alla fall mindre finansiering av stadens egen infrastruktur,
urbana angelägenheter eller utvecklande av den service städerna särskilt behöver (bl.a.
bekämpande av segregationens skadliga följder, särskilda åtgärder för utsatta områden).
Om staten inte bär tillräckligt ansvar för statlig infrastruktur på stadsområden, och kommunerna på storstadsområdena medfinansierar statlig infrastruktur med medel från sin
reguljära inkomstskatt, betyder det långsammare stadsutveckling och mindre nationalekonomisk tillväxt.
Slutsats: Det är realistiskt (på grund av jättelika behov i storstadsområdena) att den
12
avtalsbaserade utvecklingen som inkluderar kraftig medfinansiering fortsätter. Kommunernas
möjligheter att ta motsvarande nytta av investeringar (exploateringsavtal) borde då förbättras.
I sin analys av bostadsmarknaden i Stockholmsregionen konstaterar Sören Häggroth (2011) att
det bör göras en översyn av den legala grunden för exploateringsavtal och tydliggöras vilka
krav som kommunerna kan ställa på byggherren. Man måste följa hur den ursprungliga och
ändamålsenliga kostnadsfördelningen i medfinansieringsprojekten mellan staten och kommuner
inom stadsområdena utvecklas i tiden: staten måste bära sitt ansvar om stadsområdenas infrastruktur och kollektivtrafik, och det är inte ändamålsenligt att staten drar sig ur sitt ansvar,
det gäller också projekt där det finns exploateringsavtal mellan kommunen och fastighetsägare.
Statlig och kommunal ansvar, motsvarande avtal och
medfinansiering (Finland)
Statlig infrastruktur
• statlig finansiering
• avtal mellan departement
för trafik och kommunerna
på stadsområden
(initiativsavtal)
• kommunerna engagerar
samarbete, bostadsbyggande
(avtal som incitament för
dessa)
Exploateringsavtal
• mellan kommun och
markägare
• avgift till byggandet av
kommunal
infrastuktur
• särskild fall: staten som
markägare
• enligt Finska PBL
Innehåller båda: statlig finansiering, kommunal
medfinansiering och exploateringsavtal m fl. beträffande utvecklandet
på stationsområden
13
Svensk stadspolitik
5Bostadspolitik
Sveriges Kommuner och Landsting har ett nytt politikpapper om bostadspoltiken, Ökat
bostadsbyggande – delat ansvar (april 2014). Programberedningens uppdrag har varit att
stärka medlemmarnas möjligheter att planera och genomföra en lokal bostadspolitik som
möter framtida utmaningar.
Rapporten ger en beskrivning av problemet: ”Det byggs för få bostäder i Sverige. I
storstadsregionerna råder det bostadsbrist”.
Beredningen konstaterar att bostadsbyggandet är ett delat ansvar mellan kommunerna,
byggbranschen och staten. Slutsatserna riktar sig därför till dessa tre parter. Kommunerna
får tips på hur de kan bidra till ökat byggande, bland annat genom att bli mer aktiva i sin
markpolitik. Tre av kraven har resulterat i förslag till SKL:s styrelse att uppmana regeringen att:
1. Genomlysa de finansiella förutsättningarna för bostadsbyggandet
2. Begränsa länsstyrelsernas möjligheter att yttra sig över detaljplaner och
3. Tillsätta en utredning med uppdrag att se över konkurrenssituationen i
byggbranschen (5).
Tänkandet hur man i dag kan lösa bostadsförsörjningens problem är inriktat på samarbetsprocesser: ökat bostadsbyggande är ett mål som bara kan förverkligas genom att
alla intressenter tar sin del av ansvaret. ”Kommunerna uppmanas att använda sig av de
verktyg de har så väl som möjligt, vara innovativa och lära av varandra. Till staten riktar vi
(beredningen) krav på såväl regelförändringar som förslag till olika statliga initiativ. Med
fastighetsägare, byggherrar och byggbranschens andra aktörer önskar vi en bred dialog och
att alla tar sitt ansvar för att bidra till det gemensamma målet att bygga fler bostäder i alla
delar av Sverige.” (6)
Enligt SKL finns det kanske två klara krav som främjar kommunernas möjligheter att
genomföra en effektiv bostadspolitik: Kraven att begränsa länsstyrelsernas möjligheter att
yttra sig över detaljplaner och utvärdera konsekvenserna av att förköpslagen avskaffats.
Det senare handlar om kommunernas möjligheter att föra en aktiv markpolitik.
I kapitlet Bostäder för alla? gör beredningen viktiga bedömningar. ”Många hushåll har
också svårigheter att ta plats på den ordinarie bostadsmarknaden oavsett hur tillgången
på bostäder ser ut. Unga, studenter, flyktingar, hemlösa, hushåll med en svag ekonomi,
personer med psykiska funktionshinder och personer med olika typer av sociala problem”
(28).
”Många andra länder i Europa med en i huvudsak marknadsorienterad bostadspolitik
har särskilda bostäder för socialt och ekonomiskt svaga grupper, [...] inte i Sverige, något
alla partier är överens om och som var en viktig fråga i lagstiftningsarbetet kring allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.” (28) Kommunernas socialtjänst står som hyresvärdar i en växande så kallad sekundär bostadsmarknad och hyr ut i andra hand till vissa
hushåll. En ökande grupp söker socialtjänster utan andra problem än svag ekonomi. ”Det
finns alltså anledning att särskilt överväga olika riktade åtgärder för att öka möjligheterna
för alla på bostadsmarknaden. Bostadspolitiska stöd kan i första hand vara i form av stöd
14
till konsumtion av bostäder. I vissa situationer kan ett riktat, tidsbegränsat investeringsstöd till särskilda bostäder … bidra till ett ökat nybyggande.
I EU:s regelverk fastläggs att stat eller kommun inte får stödja företag ekonomiskt utan
särskilda skäl. För att kunna t.ex. inrätta stöd till produktion i t.ex. kommunala bostadsföretag måste de tjänster som företagen erbjuder betraktas som tjänster av allmänt intresse.”
(28–29). Beredningen föreslår att en sådan bedömning kunde göras beträffande sådana
delar av landet som har svag bostadsmarknad. Också kommunen kan i samband med
markanvisning ställa krav om att bidra med lägenheter för sociala ändamål (som sedan
hyrs ut i andra hand av socialtjänsten).
Den bostadspolitiska analysen är alltså: marknadskrafterna löser bostadsproblemen,
kommunerna bidrar med en aktiv markpolitik och ställer villkor i samband med markanvisningen. Konkurrens mellan byggherrarna och ett tillräckligt utbud av tomtmark
tillgodoser behovet av nybyggande. Därtill behövs smidigare processer och samarbete. I
särskilda fall borde man bedöma om också investeringsstöd och andra åtgärder på produktionssidan borde vidtas.
Vad som ovan har beskrivits är en marginalisering av bostadspolitiken som en del av
socialpolitiken.
Och på storstadsområden kan man se stora problem som en följd av marginaliseringen av bostadspolitiken. Sören Häggroth (2011) säger i sin analys av bostadsmarknaden
i Stockholmsregionen att ”Med Stockholmsregionens höga markpriser kan det vara
komplicerat att bygga hyresrätter i kommuner som inte upplåter mark med tomträtt.”
Finland
Det pågår en diskussion om huruvida också vi borde fokusera på att stödja bostadskonsumtion i stället för produktion. Man har lyft fram några administrativa misstag (på engelska government failures) i systemet vilka är baserade på stödet och åtgärder på produktionssidan. Exempel på dessa government failures är att när man en gång fått en bostad på
stödda villkor (med pris eller hyresreglering) så bor man där även om behovet av stöd för
länge sen är förbi, alltså inlåsningseffekten, svarta hyresmarknaden osv. Det finska systemet innehåller emellertid bostadspolitiska åtgärder eller interventioner i hela kedjan av
bostadsförsörjningen:
• Kommunerna har rätt att lösa in mark när det är nödvändigt för samhällsbyggandet. Inlösningsersättningen tar inte hänsyn till (oförtjänt) höjning av markpriserna
till följd av stadsutvecklandet, urbaniseringen, infrastrukturbyggandet (tidsbegränsning 7 år).
• Kommunerna har förköpsrätt.
• Finlands Kommunförbund uppmanar kommunerna att utnyttja alla lagliga medel i
sin markpolitik (utnyttjandet av inlösningsrätten har effekt på den övriga markområdesmarknaden, till exempel inlöste staden Järvenpää mark av statliga fastighetsägare för att erbjuda tomtmark för bostadsbyggande).
• Kommunerna kan i sina markanvisningar anvisa mark till kommunala byggherrar
(allmännyttiga) utan förväntningsvärde eller exploateringsvinst (bara direkta kostnader för samhällsbyggande etc. inkluderade), och sedan sätta krav på att bostäderna ska vara hyresreglerade eller prisreglerade (s.k. HITAS i Helsingfors).
• Också i Finland måste kommunen behandla markägarna på jämlika villkor, man
15
Svensk stadspolitik
•
•
•
•
•
får inte gynna enskilda markägare. Därför måste olika metoder att skaffa eller erbjuda tomtmark för bostadsbyggande vara jämförbara sinsemellan. Man kan ta som
utgångspunkt inlösningsvillkor där sju års förväntningsvärde dras av. I frivilliga
markköp borde prisnivån vara på samma nivå (alltså utan förväntningsvärde).
Och på markanvisningssidan kan kommunen också anvisa tomtmark till rimliga
pris (utan förväntningsvärde) också till alla byggherrar, om det bara sker enligt konkurrenslagstiftningen (man gynnar inte enskilda aktörer på marknaden).
För allmännyttigt bostadsbyggande finns också statligt finansieringsstöd (nu när
räntorna är låga är det inte så viktigt), och förutsättningen för stödet är att hyrorna
är rimliga.
Kommunala bostadsföretag har nu svårigheter med underhållet av lägenheterna och
därför för vi en diskussion om vi kunde reglera tidsbegränsningarna (hur länge är
pris- eller hyresregleringen i kraft och när kan bostadsföretagen till exempel sälja
lägenheten utan begränsningar).
En justering av tidsbegränsningarna kan ses som ett incitament att bygga sådana
bostäder (med stöd i produktionssidan).
Ett tillräckligt utbud av kommunala och på riktigt allmännyttiga bostadsförtetag
har vidare effekt på den ordinära bostadsmarknaden (rimlig prisutveckling).
I en mycket bra rapport av Göran Cars, Bo Malmsten och Jacob Witzell ( Infrastruktur
med finansiering, Forskningsrapport, Institutionen för Samhällsplanering och miljö,
Stockholm 2011) beskrivs situationen i Sverige enligt följande: ”Under 2010 avskaffades
två markpolitiska instrument som tidigare varit tillgängliga för kommunerna:… presumtionsregeln i expropriationslagstiftningen … och den kommunala förköpsrätten. […] De
båda instrumenten har det gemensamt att de sällan tillämpats i en direkt mening. De kan
dock ha spelat en indirekt roll i den kommunala planeringen – och därmed får kommunen möjlighet att återföra värden av infrastrukturinvesteringar – genom att instrumentens
själva existens stärkt kommunens makt vid förhandlingar med fastighetsägare.”Just så är
situationen också i Finland: kommunerna utnyttjar sällan dessa medel. Men deras existens
är som en grundsten för hela kedjan i bostadspolitiken och har stort inflytande också i
förhandlingar om fördelningen av värde i exploateringsavtal. Finlands Kommunförbund
rekommenderar att kommunerna utnyttjar alla lagliga medel inom markpolitiken.
Sammanfattning: vilket är större, market failure eller
government failure?
Market failure är ett resultat av utnyttjandet av och förväntningsvärdet och i viss mån exploateringsvärdet (i den mån som exploateringsvärdet är skapat av staden eller någon annan
finansiär till exempel till följd av infrastrukturinvesteringar). Alltså om exploateringsvärdet är
ett resultat av externalities av en annan finansiär eller utvecklare. Till följd av dessa market
failures höjs boendets marknadspriser oskäligt och det kan bli utnyttjat av privata markägare/
exploatörer.
Government failure är ett resultat av ett stort konsumentöverskott inom boende med reglerade priser (hyror). Då kan bostadsinnehavaren försöka till exempel hyra ut bostaden vidare
(i andra hand) till marknadspris och sätta marginlen i fickan. Också trögheten på bostadsmarknaden kan ses som government failure. Människor bor kvar i bostäder till reglerat pris
trots att de sociala förutsättningar enligt vilka de har fått bostaden inte längre är aktuella.
16
Enligt Sveriges erfarenhet har government failures vuxit sig stora. Man kan anta att ju
större bostadmarknad och mera mångfald bland invånarna med olika traditioner, desto större
government failures. Förutsättningarna att övervaka den reglerade bostadsmarknaden blir
sämre.
Men också market failures i bostadsförsörjandet är ett svårt hinder för utnyttjandet av
städernas potential fullt ut. Man kan se att oskäligt höga bostadspriser och bostadsbrist orsakar
långsammare urbanisering som annars skulle vara möjligt och som annars skulle vara nyttigt
för ekonomin och sysselsättningen. Också de sociala kostnaderna för bostadsbristen är höga.
Konsumentöverskott
Marknadsvärde
Reglerad pris
Konsumentöverskott
Exploateringsvinst
Entreprenadvinst
Hus – och
anläggningskostnader
Förväntningsvärde
Markpris
Boendevärde
Boendevärde
Källa: Kalbro 2009 Finansiering av infrastruktur.
TRITA-FAT Rapport 4:110, 2009
17
Svensk stadspolitik
6 Hur motarbeta skadliga följder
av segregationen?
Ett av de allra största sociala problemen, enligt Häggroth (1996), gäller konsekvenserna av
boendesegregeringen (41). ”Trots att kunskaperna om segregeringen och dess konsekvenser har funnits redan i många år återstår fortfarande mycket att göra för att bryta de ”onda
cirklar” som har uppstått i många av storstädernas förortsområden. Under 1980-talet
skedde under statlig medverkan en fysisk upprustning av många områden. De åtgärder
som nu (1996) genomförs och förbereds handlar i större utstäckning om insatser för att
lösa områdenas sociala problem. Genom att arbetslösheten har ökat generellt i det svenska
samhället har behovet av åtgärder att återföra människor till arbetsmarknaden givits en
hög prioritet.” (42)
”Det finns också en tydlig tendens, särskilt i det statliga utredningsväsendet, att uppmärksamma storstadsförorternas sociala problem inom ramen för olika översyner av de
generella system som pågår.” (utjämningssystemet m fl. KA; 42). Skolan bör ges en central
roll i de eftersatta områdena. Särskilda pengar skall gå till storstadsområdenas minst attraktiva skolor. (36) .
”Särskilda åtgärdsprogram bör utarbetas för de minst attraktiva bostadsområdena av
de boende tillsammans med dem som arbetar i områdena.” (36). (Tvärsektoriella program
som URBAN, vilket Häggroth noterar, s. 41).
Häggroth sammanfattar (1996): ”Det finns ingen anledning att underskatta värdet av
de försöks- och projektverksamheter som staten har genomfört och genomför i storstädernas förortsområden. Tvärtom kan denna typ av engångsinsatser (särskilda projektpengar)
ge värdefulla erfarenheter av arbetsmetoder som kan användas för att göra mer generella
systemförändringar. (och de kan vara som incitament för kommuner att vidta motsvarande åtgärder, KA). För att de statliga insatserna skall få mer långsiktigt positiva konsekvenser är det emellertid nödvändigt att de kan inordnas i genomarbetade kommunalt förankrade program för förortsområdenas utveckling. […] ”det mesta återstår att göra” (42).
SKL, Hållbar stadsutveckling 2014: ” kan en nedåtgående social spiral där ojämlikheten ökar och det sociala kapitalet eroderar innebära att den sociala sammanhållningen
försvagas med ökade motsättningar, utanförskap och i förlängningen ett samhälle som
faller isär. Det är bland annat kommunernas ansvar att hantera dessa strukturella skillnader och att kompensera negativa konsekvenser.” (11)
Enligt SKL borde man i städerna sträva efter människors likvärdiga livschanser (11).
(På engelska kan det definieras equality of opportunity).
Mycket har genomförts och genomförs i svensk stadspolitik för detta ändamål: i generella samhällspolitiska system har städernas särskilda problem inom dessa områden ingått
och tagits hänsyn till (utjämningssystemets modeller för att utjämna kostnadsskillnader
inom barn- och familjeomsorgen och hänsyntagande till stadsdelar där det finns högre
andel barn och ungdomar än riksgenomsnittet. Därtill finns det olika sektorvisa särskilda
åtgärder (till exempel för skolorna).
Som sagt (Häggroth 1996) vore det allra bästa om kommunala och regionala beslutsorgan har program för att utveckla infrastrukturer, bostadsområden och den of-
18
fentliga servicen och att staten medverkar till att förverkliga dessa program antingen
som finansiär eller som myndighet. Ännu 20 år senare ser vi samma sak som då (1996):
särskilda samordnade tvärsektoriella åtgärdsprogram (som URBAN) bör utarbetas för de
minst attraktiva bostadsområdena av de boende tillsammans med dem som arbetar i områdena. För att de statliga insatserna skall få mer långsiktigt positiva konsekvenser borde
de vara inordnade i genomarbetade kommunalt förankrade program för förortsområdenas
utveckling. Dessa program och deras finansiering kan genomföras genom avtal mellan
staten och kommunerna på stadsområdena. Dessa avtal för social hållbarhet kunde vara
en del av mer heltäckande stadspolitiska initiativsavtal mellan staten och kommunerna på
stadsområden. (se bilden)
Sammanfattning: Inte mycket nytt har hänt i motarbetandet av segregationens skadliga
följder (Se Boverket , 2009). I rapporten konstateras att det behövs både hela-staden-perspektiv
och områdesbaserade insatser, det behövs både åtgärder av social karaktär och fysisk upprustning och förnyelse. 30 år av erfarenhet visar att
1. De utsatta bostadsområdenas attraktivitet måste höjas genom grundläggande
fysiska förbättringar, goda kontakter med övriga staden och stadskärnan är viktiga
(bryta fysisk isolation)
2. Inom dessa områden på kvarters- och husnivå behövs det trivselhöjande fysiska
åtgärder i boendemiljön
3. Socialt områdesarbete för att minska sociala problem, stödjande insatser för
utsatta grupper och föreningsaktiviteter m.m. behövs
4. Förbättring och ökning av servicen i bostadsområdet är nödvändigt.
Städerna borde själva ha ansvar för sådana program, men statlig stadspolitik borde ställa till
förfogande nödvändiga resurser för sådana åtgärder (inom utjämningssystemet). Särskilda
program på statlig nivå (och EU) borde införas för att bygga incitament för kommunerna i
stadsområden att vidta sådana genomgripande åtgärder och reservera nödvändiga resurser för
dem.
19
Svensk stadspolitik
7 Sammanfattning
SKL (2010) har konstaterat att Sverige behöver en nationell stadspolitik i syfte att främja
och ge förutsättningar för en utveckling av hållbara städer. Hållbarheten har tre aspekter,
den ekonomiska, ekologiska och sociala. I hållbarhetsdiskussionen är det en allmän uppfattning att dessa aspekter måste förverkligas samtidigt.
Ekonomisk hållbarhet i stadsnätverket
Här antas en mera stegvis bedömning av hållbar stadsutveckling. För det första måste
utvecklingen vara ekonomiskt hållbar, vilket betyder att utveckling och investeringar som nu förverkligas inte får belasta kommande genrationer. Alltså de måste vara
självförsörjande på lång sikt när alla externa kostnaderna tagits hänsyn till.
Staden har visat sig unikt stabil – där städer tillkom under medeltiden finns de ännu
kvar. Där städer så gott som utplånats av krig eller naturkatastrofer har de återuppbyggts.
Staden är samtidigt flexibel – varje tidsepok har tillfört staden nya delar och samtidigt har
de befintliga delarna omvandlats. Städerna har kapacitet att förnya sig. Alltså är urbaniseringen sannolikt ekonomiskt hållbart.
Men också urbaniseringssättet måste vara hållbart.
Remy Prud´homme (1994) skriver:
”An urban economy is a concentration of specialized human skills and of enterprises organized in networks. Each benefits from the presence of all others. A local economy is a bundle of
externalities. When large enterprises, or most of the enterprises of a sector disappear, many
if not all nearby enterprises suffer. A vicious circle can easily be started that ends in the economic collapse of the entire local economy, with high unemployment, human skills wasted,
infrastructures under–utilized. Too slow an adjustment at an urban level is bad, but too
rapid an adjustment is equally bad. In other words there is an optimal rate of adjustment.
A 10% cut in all cities is better than 30% cut in one third of the cities. This justifies some
intervention in the prevention or in the cushioning of dramatic local and regional shocks”
(1994, 735).
Alltså borde den hållbara stadspolitiken kunna se hela stadsnätverket så att enstaka
städers förmåga att inom sin egen förnyelsekraft och flexibilitet ta emot och återhämta
sig efter strukturella slag inte överskrids. Därefter återhämtar sig städerna nog självmant,
vilket ju är ett bevis på ekonomisk hållbarhet.
Ekologisk hållbarhet
Ekologisk hållbarhet inom stadsutvecklingen är nästan självklart. Alla positiva skaleffekter som gynnar urbaniseringen i övrigt är också fungerande inom miljötjänsterna. Det är
möjligt att organisera effektiv sophantering, effektiv energiförsörjning, effektiva transporter etc. (verksamhetskostnader/invånare) när människorna bor tätt nära varandra. Och
även marginalkostnaderna för en ny stadsinvånare minskar. Urbanisering, större täthet
20
m. m. betyder också miljömässig effektivitet. Naturligtvis finns det särskilt lokalt i urbana
områden stora utmaningar att säkra en hållbar luftkvalitet, hållbara bullernivåer och
tillräckliga gröna ytor. Naturligtvis måste urbaniseringen göras på ett hållbart sätt så att
alla externa kostnader (avloppshantering, återvinnig) tas hänsyn till. Nödvändiga insatser
för klimatanpassningen (flödvatten, översvämningar) måste göras och också obebyggda
regioner och ytor ska lämnas inom stadsområdena. Alltså måste urbaniseringssättet vara
ekologiskt hållbart.
Social hållbarhet
Social hållbarhet är av samma slag, men mera utmanande. Utmaningen är att urbaniseringen och tätheten betyder större marknad, globala stadsnätverk och globala marknader.
Och inom större marknader tenderar inkomstklyftorna växa. Sällsynta förmågor kan
få gigantisk lön och samtidigt ökar också låglönejobben. Det här betyder utmaningar
för bostadspolitiken (alla måsta ha möjlighet att bo på en tillfredställande nivå) och en
stadspolitik som motarbetar segregationens skadliga följder. I sammanhanget har övergripande samhällspolitiska medel (beskattning m.m.) en mycket viktig roll, men också
sådana särskilda stadspolitiska medel behövs som främjar målsättningen att urbaniseringen (stadsutvecklingen) sker på ett socialt hållbart sätt. I städerna borde man sträva
efter människors likvärdiga livschanser. För att skapa likvärdiga livschanser behövs
åtgärder i bred skala. Bostadsområdena får inte vara stigmatiserande utan bostäderna och
bostadsområdena måste vara fysiskt i skick. De måste vara trivsamma och i synnerhet får
de inte vara fysiskt isolerade stigmatiserande öar i stadsstrukturen (”dom andra”). Människorna måste känna delaktighet i bostadsområdenas och stadens utveckling. Och främst
barn och ungdomar som växer i de utsatta områdena måste få särskilt stöd så att deras
utgångspunkter utjämnas och mera likvärdiga livschanser skapas för dem. Skolorna och
annan service är viktiga.
En fortsatt urbanisering i stadsnätverket är alltså ekonomiskt hållbar och stadspolitiken måste medverka till att det sker på ett ekologiskt och socialt hållbart sätt.
Nationell stadspolitik i Sverige och i Finland
Stadspolitik på statlig nivå definieras av Delegationen för hållbara städer (2012) som
ett strukturellt ansvar och ett insatsområde i den statliga budgeten. ”Staten behöver en
samlad strategi som främjar hållbar stadsomvandling. Den bör bl.a. innehålla nödvändiga
medel för den infrastrukturella omställningen, tydliga och tidsatta mål för avgifter och
skatteväxling, miljö- och naturresurshushållningspolitik också för städer, en avvägningsmekanism mellan lokala miljökvalitetsnormer och klimatmål, samt skärpta spelregler för
aktörer inom området energianvändning och energitillförsel. Även skatteutjämningssystemet kan ha en ’stadsdimension’ då behovet av stadsomvandling är störst i kommuner som
växer snabbt och där nuvarande system bedöms innebära svårigheter för snabbt växande
kommuner att investera i ny infrastruktur, offentliga rum och välfärdens anläggningar.”
(46–47).
Statlig stadspolitik kan vara explicit eller implicit. Särskilda åtgärder och en politik
som har som målsättning att lösa städernas särskilda problem eller utnyttja deras möjligheter är explicit stadspolitik. Men statliga åtgärder och en statlig politik som har helt
andra definierade målsättningar kan ha betydande effekter på stadsutvecklingen. Sådana
21
Svensk stadspolitik
åtgärder och en sådan politik hör till den implicita stadspolitikens sfär. I Finland har man
också diskuterat stor och liten regionalpolitik på nästan samma vis. Liten regionalpolitik
har omfattat åtgärder och pengar (projektpengar närmast) i statsbudgeten som har haft
uttalade regionalpolitiska målsättningar. Men i statsbudgeten finns också åtgärder, omfördelningar av resurser, som inte har uttalade regionalpolitiska målsättningar men ändå stor
betydelse för den regionala utvecklingen. Dessa är inkluderade i den stora regionalpolitiken. På motsvarande sätt kan man tala om dels liten stadspolitik som består av särskilda
stadspolitiska projekt och deras finansiering, dels stor stadspolitik som också består av
andra omfördelningar av resurser som har effekter på stadsutvecklingen.
När man jämför Sverige med Finland kan man se att Sverige redan har beaktat det
mesta av innehållet i den implicita stadspolitiken, men Sverige har inte haft ett explicit
samordnat arbetssätt. I Finland har man haft ett bättre samordnat arbetssätt men närmast
bara med ett smalt och otillräckligt innehåll (se bilden).
Några jämförelser
Sverige








Omfattar också ”stora politiken”,
Utjämningssystem (1)
Finansiering av infrastruktur för
kollektivtrafik, medfinansieringsavtal (2)
Social hållbarhet (3)
1-3 alla o-koordinerade, 1 och 2 av och
an, stadspolitiska aspekterna implicita
men närvarende
3 explicit, men ändå ad-hoc program och
inte samordning med 1 och 2
Avskaffade markpolitiska medel och krav
på tydliggörande av kommunernas
möjligheter i utnyttjandet av
exploateringsavtal
Regionalt mera fokuserad
-
22
Finland






Närmast den ”lilla politiken”
Initiativsavtal (4), som gäller
markanvändning, bostadpolitik, och
social hållbarhet, mellan
stadsområden och statsmakten
Fokus mest i näringspolitiska,
teknologipolitikska program
Problem med dessa avtal: saknar
kraft som incitament
Markpolitiska medel,
exploateringsavtal och utnyttjandet
av dessa i försörjningen av bostäder
med rimlig pirsnivå (5)
Regionalt bredare
svensk synsätt på den ”stora politiken” från städernas synvinkel,
svenska muskler proportionellt till resurser i allmänhet
finska heltäckande initiativsavtal i utvecklad, samordnad och effektiv
form som arbetssätt
Krav på samordning
• Social hållbarhet i städerna (3) borde bättre beaktas i utjämningssystemet (1). Det
finns redan (i Sverige) medel och faktorer som tar hänsyn till städernas specifika
kostnader och särskilda behov av service.
• Alltså i allmänna samhällspolitiska system borde man bättre ta hänsyn till att
kommunerna i stadsregionerna ska ha tillräckliga resurser för en socialt hållbar
stadsutveckling. Med ändå behövs också särskild statlig (och på EU-nivå) projektfinansiering för att skapa incitament för kommunerna att t.ex. vidta särskilda
positiva åtgärder i de mest utsatta områdena. Dessa statliga särskilda projektpengar
bör inkluderas i avtalsbaserade arbetssätt mellan staten och stadsområdena (initiativsavtal 4).
• Avtal och medfinansieringssystem mellan stadsområden och statliga myndigheter
om infrastukturinvesteringar och kollektivtrafik (2) borde också bättre samordnas
med andra stadspolitiska åtgärder (1 och 3) samt med initiativsavtal (4) och deras
bostadspolitiska åtgärder (5).
• Andra o-koordinerade politikområden: bullerregler, beskattning på tjänstebilar,
bensinskatt och reseavdrag, alla motarbetar förtätning av städerna och bjuder på
incitament till ohållbar regionförstoring inom stadsområdena.
Samordnad nationell stadspolitik på nationell nivå
Som det redan sagts vore det allra bästa om kommunala och regionala beslutsorgan har
program för att utveckla infrastrukturer, bostadsområden och den offentliga servicen och
att staten medverkar till att förverkliga dessa program antingen som finansiär eller som
myndighet. Kommunerna och stadsområdena ansvarar för samordningen på lokal nivå
och är innehållsmässigt initiativtagare till hur staden borde utvecklas. Den statliga nivån
med en nationell stadspolitik bör med tillräckliga resurser, rådighet och samordnade verktyg sörja för att det byggs hållbara städer. Nationell stadspolitik med avtal och projektpengar utformar också incitament för kommunerna på stadsområden att samarbeta på ett
hållbart sätt.
Hur kan man åstadkomma en tillräcklig stadspolitisk samordning på statlig nivå? När
man i stadspolitiken inkluderar också den stora samhällspolitiken med sina effekter på
stadsutvecklingen, blir det klart att en tillräcklig samordning kan åstadkommas endast på
statsrådets nivå.
På statlig nivå är ett sätt att åstadkomma en sådan samordning redan en gång utarbetad i Danmark (kanske också i Frankrike). Under den danska stadspolitikens gyllene
år 1998–2001 fanns en egen ”bolig- och byminister, som koordinerade förutsättningar
för en integrerad och hållbar stadspolitik”. (Boverket 2004). En egen minister behövs,
men det räcker ensam inte. Ministern måste också ha mandat att få till stånd samordning
inom åtgärder som är utförda av olika departement och sektorer. Insatserna måste kunna
samordnas i fråga om åtminstone finanser, trafik, infrastruktur, bostäder, miljö, individer
och familjeomsorg samt undervisning och kultur.
23
Svensk stadspolitik
Källor
Cars, Göran & Malmsten, B & Witzell, Jacob 2011, Infrastruktur med finansiering. Institutionen
för Samhällsplanering och miljö. Stockholm.
Engström, Carl‐Johan 2012, Hållbar stadsutveckling – hinder och möjligheter Underlagsrapport
till Delegationen för hållbara städer.
Från Hörjel till Cederschiöld – 40 års förhandlingar mellan staten och regionen
Regionplane- och trafikkontoret i Stockholms läns landsting (nr 4:2007)
Färre Kommuner, SOU, Ansvarskommitténs skriftserie, mars 2006
Glaeser, Edward (2011) Triumph of the City - How Our Greatest Invention Makes Us Richer,
Smarter, Greener, Healthier and Happier. Macmillan, London.
Häggroth, Sören 2011, Bostadsförsörjningen i Stockholms län – Analys och Åtgärder.
Häggroth, Sören 1996, Svensk storstadspolitik. Inrikesministerit 1/1996. Helsingfors.
Kalbro, Thomas 2009, Finansiering av infrastruktur. TRITA-FAT Rapport 4:110. Avdelningen
för fastighetsvetenskap, Institutionen för fastigheter och byggande. Kungliga Tekniska Högskolan.
Stockholm.
Kommunal utjämning för individ- och familjeomsorg (IFO) – förslag till justeringar 2014.
Statskontoret 2014:20
Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen, 2011, Betänkande av
utjämningskommittén. SOU 2011:39.
Prud’homme, Remy 1994, On The Economic Role of Cites. OECD, Conference Proceedings
Volume 3.
Regionplane- och trafikkontoret i Stockholms läns landsting (nr 4:2007)
Socialt hållbar stadsutveckling – en kunskapsöversikt 2010. Boverket.
Stadspolitiska utblickar i Europa 2004. Boverket.
Sundström, Björn & Tingvall, Lennart 2006, Färre kommuner? Om små kommuners problem
och utmaningar. Ansvarskommitténs skriftserie SOU
Sveriges Kommuner och Landsting 2014, Ökat bostadsbyggande – delat ansvar. Slutrapport.
Sveriges Kommuner och Landsting 2010, Hållbar stadsutveckling. Positionspapper.
http://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1999/19990132?search%5Btype%5D=pika&search%5
Bpika%5D=byggnads
http://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1977/19770603?search%5Btype%5D=pika&search%5
Bpika%5D=inl%C3%B6sning
24
Intervjuer
Anna-Bie Agerberg, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Derk de Beer, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Kerstin Blom Bokliden, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Elisabet Bremberg, Stockholms stad
Ann-Sofie Eriksson, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Jonas Frykman, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Gunnar Gidenstam, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Helena Gidlöf, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Andreas Hagnell, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Eva Hägglund, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Johanna Löfvenius, Stockholms stad
Olof Moberg, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Filippa Myrbäck, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Cecilia Mårtensson, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Sara Rhudin, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
Helen Slättman, Stockholms stad
Anton Västerberg, Stockholms stad
Patrik Wirsenius, Sveriges Kommuner och Landsting SKL
25