[PAREUR]

EUROPAPARLAMENTET
1999
 






 
2004
Utskottet för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor
PRELIMINÄRT FÖRSLAG
1 september 2000
FÖRSLAG TILL YTTRANDE
från utskottet för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor
till utskottet för ekonomi och valutafrågor
om kommissionens meddelande till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och
sociala kommittén och regionkommittén om beskattning av bränsle för
luftfartyg
(KOM(2000) 110 – C5-0207/2000 – 2000/2114 (COS))
Föredragande: Karl-Erik Olsson
PA\417115SV.doc
SV
PE 293.669
SV
PE 293.669
SV
2/9
PA\417115SV.doc
ÄRENDETS GÅNG
Vid utskottssammanträdet den 19 juni 2000 utsåg utskottet för miljö, folkhälsa och
konsumentfrågor Karl-Erik Olsson till föredragande.
Vid utskottssammanträdet/utskottssammanträdena den ... behandlade utskottet förslaget till
yttrande.
Vid detta sammanträde/det sistnämnda sammanträdet godkände utskottet (enhälligt)
nedanstående slutsatser med ... röster för, ... röster emot och ... nedlagda röster.
Följande ledamöter var närvarande vid omröstningen: ...(ordförande/ordförande för
sammanträdet), ... (vice ordförande), ... (vice ordförande), ... (föredragande), ..., ... (suppleant
för ...), ... (suppleant för ... i enlighet med artikel 153.2 i arbetsordningen), ... och ... .
PA\417115SV.doc
3/9
PE 293.669
SV
KORTFATTAD MOTIVERING
Bakgrund
Kommissionens meddelande (KOM(2000) 110) är föranlett av rådets begäran den 9 juni 1997
om att kommissionen skulle tillhandahålla ytterligare information om alla aspekter på
beskattning av bränsle för luftfartyg. Som svar på denna begäran har kommissionen utfört en
omfattande undersökning med hjälp av ett - enligt kommissionen - oberoende konsultbolag.
Meddelandet utgörs i stort av resultatet av denna undersökning, samt kommissionens
slutsatser av detta.
Föredragandens avsikt med detta yttrande är att för miljöutskottets räkning ge generella
kommentarer till kommissionens meddelande, att föreslå hur den fortsatta hanteringen av
flygbränsleskatter kan ske på gemenskapsnivå och hur andra metoder kan användas för att
minska luftfartens växthusgasutsläpp i EU.
Allmänna synpunkter
Enligt IPCC:s1 speciella rapport Aviation and the Global Atmosphere2 , vars syfte var att
studera utsläppen av de viktigaste växthusgaserna samt vattenånga och sotpartiklar och deras
beräknade effekt på klimatet utifrån olika flygtrafiktillväxtscenarier, står utsläppen från
luftfarten för ungefär 3,5 % av den av människan orsakade globala uppvärmningen. En
grundorsak till detta är det faktum att flygresor utgör världens snabbast växande källa till
växthusgaser såsom koldioxid. Världens kommersiella jetflygplan genererar mer än 600
miljoner ton koldioxid per år. Därtill bidrar luftfarten till den globala uppvärmningen genom
utsläpp av kväveoxider och så kallade kondensationsstrimmor, det vill säga ispartiklar som
uppstår då flygplan släpper ut vattenånga i atmosfären vid temperaturer kring -40 °C. Då
antalet flygpassagerare enligt beräkningar kommer att fördubblas under de kommande 15 åren
skulle luftfartens bidrag till växthuseffekten med nuvarande teknik att öka i motsvarande grad.
Rapportens slutsats är att trots en antagen minskning av bränsleförbrukningen genom teknisk
utveckling och effektivare flygtrafiktjänst kommer koldioxidutsläppen (men även andra gaser)
att öka från flyget.
Mot bakgrund av Kyoto-protokollets skrivningar om att minska utsläppen av växthusgaser,
vilka EU:s medlemsstater ställt sig bakom, är det av högsta vikt att åtgärder vidtas för att
begränsa utsläppen från luftfarten. Användningen av ekonomiska styrmedel är i detta
sammanhang avgörande för att skynda på utvecklingen mot ett renare luftrum. Ett effektivt
utnyttjande av miljöpålagor bidrar till att regeringarna i EU:s medlemsstater och
ansökarländer får lättare att uppnå de miljömål som de satt upp, och är en bättre metod än
administrativa medel som traditionell lagstiftning.
Kommissionen drar slutsatsen att en skatt endast för flygningar inom gemenskapen ger en
väldigt begränsad effekt för miljön, och uppenbarligen är kommissionen inte beredd att
föreslå en sådan åtgärd. Å andra sidan anser kommissionen att en skatt som skulle gälla alla
flygningar från alla flygplatser i gemenskapen skulle få en större effekt, men att denna
1
2
FN:s mellanstatliga expertpanel för klimatförändringar.
Aviation and the Global Atmosphere, specialrapport från IPCC, Cambridge University Press, april 1999.
PE 293.669
SV
4/9
PA\417115SV.doc
förutsätter internationella överenskommelser. När det gäller den viktiga frågan om att minska
växthusgaserna är det angeläget att framhålla att en relativt liten åtgärd aldrig är obetydlig, i
synnerhet om det rör en starkt växande sektor. I detta sammanhang är det direkt felaktigt att
utesluta en skatt som skulle kunna beslutas av gemenskapen själv med hänvisning till den låga
miljöeffekten. Risken med ett sådant synsätt är att ingen gör någonting någonstans, utan
istället inväntar internationella överenskommelser som aldrig realiseras.
Punktskatt på fotogen
Trots att EU sedan rådets direktiv från den 19 oktober 19921 i viss mån går mot en
harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor, undantags flygbränsle för
kommersiell användning från reglerna. Anledningen till detta är den så kallade
Chicagokonventionen från 1944, som fastslår att flygbränsle som transiteras eller
tillhandahålls på de fördragsslutande parternas territorium skall befrias från bränsleskatt.
Denna konvention tar inte hänsyn till om vissa länder går in i en union. En flygning mellan
Stockholm och Köpenhamn klassas därför som en internationell flygning, oaktat om hela EU
har ett gemensamt mål för alla utsläpp av växthusgaser. Att omförhandla dessa befintliga
lufttrafikavtal i syfte att upphäva skattebefrielsen för bränslet är av allt att döma en långvarig
process, men är - precis som kommissionen rekommenderade rådet 19962 - en rimlig slutsats
idag, drygt 50 år efter att Chicagokonventionen undertecknades. Att luftfarten inom EU inte
behöver betala skatt på sitt bränsle går inte att betrakta som något annat än en dold subvention
som gör avsteg från hur övriga transportmedel behandlas på den inre marknaden. Situationen
kan dessutom sägas överstimulera luftfarten, och att skapa likvärdiga konkurrensvillkor inom
transportsektorn ligger i linje med målet att avreglera den europeiska luftfartsmarknaden.
Den av kommissionen beställda undersökningen som meddelandet berör ger en mängd
intressanta upplysningar vad gäller konsekvenserna av en punktskatt på flygbränsle. Bland
annat ges entydiga svar om att en särskild skatt inom gemenskapen, oavsett nivå och
täckningsområde, får positiva effekter för miljön och skapar nettosänkningar av
koldioxidutsläpp. Dessutom fastslås än en gång att luftfarten långt ifrån täcker sina externa
kostnader, inbegripet såväl luftföroreningar som samhällskostnader för olyckor och buller.
Beklagligt nog ägnar kommissionen större möda åt att analysera de socioekonomiska
effekterna av en flygbränsleskatt snarare än de miljömässiga. Helt riktigt dras här slutsatsen
att om enbart EU skulle införa en bränsleskatt skulle konkurrensläget försämras för EGlufttrafikföretag gentemot bolag i länder utanför gemenskapen. Dessutom anser kommissionen
att även den inhemska flygindustrin skulle påverkas negativt om en bränsleskatt togs ut inom
gemenskapen. Dock bedömer kommissionen att effekterna i de stater som får bidrag från
sammanhållningsfonden vid införandet av en bränsleskatt inte skulle stå i motsättning till
sammanhållningsfondens politik, det vill säga att de direkta verkningarna av en skatt inte är
större i dessa stater än i de övriga medlemsstaterna.
En punktskatt på fotogen kan mer än väl anslutas till principen om Gröna skatter, och därmed
bli föremål för en skatteväxling med beskattning av arbetskraft. Såväl arbetskostnader som
kostnader för miljöresurser prissätts för närvarande felaktigt, vilket skapar en ineffektiv
1
2
92/81/EEG
Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, KOM(1996) 549 slutlig.
PA\417115SV.doc
5/9
PE 293.669
SV
ekonomi med överkonsumtion av miljöresurser och underkonsumtion av arbetskraft. Ett
skattesystem på gemenskapsnivå bör utformas så att prissignalerna förbättras på marknaden.
Ökad miljöbeskattning och lägre beskattning på arbete leder på sikt till en bättre välfärd.
Sammantaget visar kommissionens meddelande att rådet bör enas om gemensamma
punktskatter på bränsle för luftfartyg inom unionen. Ett rimligt antagande är att
mineraloljedirektivet från 1992 har haft en återhållande effekt inom EU på de länder som velat
tillåta en beskattning på flygbränsle, vilket diskuterats bland annat i Nederländerna, Sverige
och Tyskland. I och med etablerandet av den inre marknaden strävar unionen efter en likartad
beskattning av transporter över gränserna, och självklart skall denna princip också gälla
flygbränsle. Detta bör även tas i beaktande av rådet inför antagandet av det
kommissionsförslag om beskattning av energiprodukter KOM(1997) 30 som syftar till att
ersätta mineraloljedirektivet. Likaså bör kommissionen inkludera denna princip i det nya
miljöhandlingsprogram som färdigställs under hösten.
För att minimera att de socioekonomiska effekterna av en punktskatt blir negativa bör
gemenskapen förbereda en omförhandling av de bilaterala avtal som styr hanteringen av
flygbränsle, samt göra en översyn av hur transporter såväl inom unionen som till och från
tredje land kan omfattas av denna beskattning. Rådet bör också med kraft verka för att en
kompromiss om detta nås vid ICAO:s1 33:e konferens 2001.
Andra ekonomiska styrmedel och åtgärder
Parallellt med ett införande av en bränsleskatt är det också nödvändigt att se över hur andra
ekonomiska styrmedel kan användas och hur andra åtgärder kan vidtas för att minska
utsläppen från luftfarten. Problemets omfattning gör det nödvändigt att undersöka hur olika
faktorer samverkar med varandra och hur de gemensamt bidrar till ett renare luftrum.
a) Avgifter
Liksom skatter kan även differentierade avgifter ha en styrande inverkan för att stimulera till
miljöförbättringar. Avgifter kan återföras direkt till flygsektorn, och dessutom styras direkt
mot källan och differentieras för att därigenom ge tydligare signaler och incitament till
förändring av ”beteende”. För att öka avgiftsstyrningens effektivitet kan även premiering av
”gott beteende” tillämpas.
En typ av avgift skulle kunna vara en bränsleavgift, som till sin konstruktion påminner om en
bränsleskatt, skulle kunna tas ut för att ha en styrande effekt på bränslehanteringen men också
användas för att stödja forskning och utveckling av bränslesnåla motorer. Luftfartsavgifter är
ett annat exempel, där flygbolag påverkas att använda flygplan med bättre miljöegenskaper
och tillverkare får krav på sig av flygbolagen att tillverka flygplansmotorer med bättre
egenskaper. Det ideala systemet innebär att flygbolag ges möjlighet att anpassa sig. De
flygbolag som satsat på flygplan med goda miljöegenskaper har haft stora investeringsutgifter
och det måste anses rätt att de genom detta beteende få lägre avgifter som kompensation. Ett
sådant synsätt gynnar sektorn i sin helhet.
Sverige har som enda medlemsstat infört emissionsavgifter i form av avgasrelaterade
1
International Civil Aviation Organization. FNs fackorgan för internationell civil luftfart.
PE 293.669
SV
6/9
PA\417115SV.doc
landningsavgifter. Systemet tillämpas för flygplan över 9 ton maximal startvikt, är
rikstäckande och tillämpas för flygplatser med fler än 300 000 passagerare eller 30 000 ton
frakt per år. Avgiftssystemet bygger på en klassning av flygplanets avgasutsläpp under den s k
LTO-cykeln1. Uppgifter om flygplanens avgasutsläpp lämnas av flygbolagen och grundas på
statistiskt material från ICAO. Utifrån dessa värden för kolväte och kväveoxid indelas
flygplansmotorerna i det svenska avgiftssystemet i sju klasser. Motorer med minst utsläpp
återfinns i klass 6 och de med mest i klass 0. Allt efter klassindelning belastas flygplanens
landningsavgift med ett procentuellt tillägg för motorernas avgasutsläpp från 0 till 30%.
I Europa är det i övrigt endast Island, Norge och Schweiz - alla utanför EU - som infört
miljörelaterade avgifter/skatter. Utanför Europa är det endast USA, Kanada och Japan som har
infört sådana inom luftfartssektorn, dock bara för inrikes trafik.
I september 1999 lades ett förslag på en europeisk luftfartsavgift fram till den tyska
regeringen2. Denna avgift inkluderar de externa kostnaderna genom att ansvaret för den
mängd föroreningar som släpps ut delas mellan de två stater som binds samman genom en
flygning. En dylik avgift skulle vara förenlig med Chicagokonventionen och bilaterala
flygledningsavtal.
b) Miljöavtal
Miljöstyrande avgifter kan också kopplas till avtal mellan flygbolag och flygplatser. Ett sätt att
överbrygga problematiken kring lång utfasningstid och medge att andra viktiga miljöfrågor än
själva flygplanets prestanda kan omfattas, är att skriva ett s k miljökontrakt eller miljöavtal.
Fördelen med detta är att man får ett större ömsesidigt engagemang från både flygplatshållaren
och flygbolagen. Dessutom kan ett miljökontrakt kommuniceras betydligt bättre med
omgivningen eftersom det kan innehålla fler frågor än själva avgiftskonstruktionen. Ett
exempel på denna konstruktion finns i Schiphol, Amsterdam.
c) Flygledning
En icke oväsentlig del av avgasutsläppen bedöms vara föranledd av störningar och brister i det
europeiska flygtrafikledningssystemet. En effektiv flygtrafikledning och avveckling av trafik
minimerar väntetider i luften och på marken med minskade utsläpp som följd. De så kallade
undervägsavgifterna, det vill säga de avgifter flygbolagen betalar för flugen flygsträcka, skulle
kunna utökas med en miljöparameter. Avgiften baseras idag på flygplanets vikt men skulle
också kunna ta hänsyn till utsläpp av koldioxid. En lösning av CO2-styrningen på detta sätt har
diskuterats på unionsnivå tidigare, och trycket i denna fråga skulle kunna öka om
gemenskapen blir medlem i den europeiska organisation som ansvarar för undervägsavgifter,
Eurocontrol.
SLUTSATSER
Utskottet för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor uppmanar utskottet för ekonomi och
1
Landing and Take Off. Alla flygplanrörelser under 915 meters höjd inklusive tomgång och taxning.
Proposal for a European Aviation Levy to Internalise External Costs of Climate Change, Berlin, september
1999.
2
PA\417115SV.doc
7/9
PE 293.669
SV
valutafrågor att som ansvarigt utskott infoga följande i sitt resolutionsförslag
1. oroas av luftfartens växande andel av de globala växthusgasutsläppen; anser att det är av
högsta vikt att åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen från luftfarten,
2. betonar att användningen av ekonomiska styrmedel i detta sammanhang är avgörande för
att skynda på utvecklingen mot ett renare luftrum såväl i EU:s medlemsstater som i
ansökarländerna och i övriga världen; ser detta som en effektivare metod traditionell
lagstiftning,
3. anser att den nuvarande situationen med att luftfarten inom EU inte behöver betala skatt på
sitt bränsle är att betrakta som en dold subvention som gör avsteg från hur övriga
transportmedel behandlas på den inre marknaden; fastslår att tillskapandet av likvärdiga
konkurrensvillkor inom denna sektor ligger i linje med målet att avreglera den europeiska
lufttransportmarknaden,
4. noterar att kommissionen i sitt meddelande betonar det faktum att luftfarten långt ifrån
täcker sina externa kostnader inbegripet såväl luftföroreningar som samhällskostnader för
olyckor och buller; delar kommissionens tolkning av undersökningsresultaten om att en
särskild skatt inom gemenskapen oavsett nivå och täckningsområde får positiva effekter för
miljön och skapar nettosänkningar av koldioxidutsläpp,
5. beklagar att kommissionen i sitt meddelande ägnar större möda åt att analysera de
socioekonomiska effekterna av en flygbränsleskatt snarare än de miljömässiga,
6. anser att när det gäller den viktiga frågan om att minska växthusgaserna kan aldrig en
relativt liten åtgärd ses som obetydlig - i synnerhet om det rör en starkt växande sektor och att det i detta sammanhang är direkt felaktigt att som kommissionen i sitt meddelande
avfärda en skatt som skulle kunna beslutas av gemenskapen själv med hänvisning till den
låga miljöeffekten; anser att kommissionens meddelande visar att rådet bör enas om
gemensamma punktskatter på bränsle för luftfartyg inom unionen,
7. anser att EG:s mineraloljedirektiv från 1992 haft en återhållande effekt inom de
medlemsländer som velat tillåta en beskattning på flygbränsle; erinrar om unionens strävan
efter en likartad beskattning av transporter över gränserna i och med etablerandet av den
inre marknaden; anser att denna princip självklart också skall gälla flygbränsle och att detta
bör beaktas av rådet inför antagandet av det kommissionsförslag om beskattning av
energiprodukter KOM (1997) 30 som syftar till att ersätta mineraloljedirektivet; uppmanar
kommissionen att inkludera denna princip i det nya miljöhandlingsprogram som
färdigställs under hösten,
8. framhåller att en punktskatt på flygbränsle mer än väl kan anslutas till principen om Gröna
skatter och därmed bli föremål för en skatteväxling med beskattning av arbetskraft,
9. betonar att de negativa socioekonomiska effekterna av en punktskatt på flygbränsle måste
minimeras; uppmanar därför rådet att förbereda en omförhandling av de bilaterala avtal
PE 293.669
SV
8/9
PA\417115SV.doc
som styr hanteringen av flygbränsle samt göra en översyn av hur transporter såväl inom
unionen som till och från tredje land kan omfattas av denna beskattning; uppmanar också
rådet att med kraft verka för att en kompromiss om flygbränslehanteringen nås vid ICAO:s
33:e konferens 2001,
10. uppmanar såväl rådet som kommissionen att se över hur andra ekonomiska styrmedel kan
användas och hur andra åtgärder kan vidtas för att minska utsläppen från luftfarten;
påpekar att faktorer som differentierade miljöavgifter, upprättandet av miljökontrakt och
ökad effektiviserad flygledning också kan bidra till att minska växhusgasutsläppen.
PA\417115SV.doc
9/9
PE 293.669
SV