Sociala risker, civilsamhällets omvandling och strategisk riskhantering

Sociala risker, civilsamhällets
omvandling och strategisk
riskhantering – slutsatser från ett
forskningsprojekt
2
MSB:s kontaktpersoner:
Rainar All, 010-240 5662
Mona Pütsep, 010-240 5679
Författare: Per-Olof Hallin
Publikationsnummer MSB 829-15
ISBN 978-91-7383-552-7
3
Förord
Denna rapport sammanfattar slutsatser från flera års forskning inom projektet
Sociala risker, civilsamhällets omvandling och strategisk riskhantering - för
en beredskap inför 2000-talets kriser finansierat av Myndigheten för
samhällsskydd och beredskap.
Många har på ett inspirerande sätt varit involverade i projektets genomförande
och särskilt vill vi tacka de närmare femtio deltagarna i forskningscirklarna i
Helsingborg, Landskrona och Malmö.
4
Innehållsförteckning
1. Inledning ................................................................................ 6
1.1 Bakgrund och syfte ............................................................... 6
2. Vad är en social risk? Sociala händelser som ett nytt
riskområde. ................................................................................ 8
2.1 Social risk............................................................................ 8
2.2 Skyddsvärt och sociala risker ................................................. 9
2.3 Sociala risk- och skyddsfaktorer ........................................... 10
2.4 Exempel på sociala risker .................................................... 12
2.5 Vem arbetar med sociala risker?........................................... 13
3. Sociala risk- och sårbarhetsanalyser .................................... 15
3.1 Varför social risk- och sårbarhetsanalys? ............................... 15
3.2 Vem skall genomföra sociala risk- och sårbarhetsanalyser?...... 15
3.3 Användningsområden ......................................................... 16
3.4 Dialogisk arbetsmetod ......................................................... 16
3.5 Indikatorer ........................................................................ 17
3.6 Steg i social risk- och sårbarhetsanalys ................................. 18
3.7 Sociala risk- och sårbarhetsanalyser i relation till det sociala
vardagsarbetet ......................................................................... 20
4. Att laga revor i samhällsväven .............................................. 21
4.1 Forskningsfrågor och fortsatt arbete ..................................... 21
4.2 Slutord .............................................................................. 25
5
Sammanfattning
Denna rapport sammanfattar slutsatser från forskningsprojektet Sociala
risker, civilsamhällets omvandling och strategisk riskhantering - för en
beredskap inför 2000-talets kriser finansierat av Myndigheten för
samhällsskydd och beredskap. Projektets syfte har varit att identifiera och
analysera sociala risker och deras bakomliggande orsaker, men också att
utveckla metoder för social risk- 0ch sårbarhetsanalys samt ge förslag på hur
samhället i vid mening skall kunna stärka sin förmåga att motverka och
hantera dem.
Rapporten inleds med en diskussion och problematisering av begreppet sociala
risker och hur det kan ingå i olika diskurser inom trygghets- och
säkerhetsområdet. Därefter presenteras förslag på ett dialogiskt arbetssätt där
olika perspektiv kan mötas för att komma fram till en gemensam lägesbild eller
tydliggöra skillnader i bedömningar och synsätt.
Rapporten avslutas med en diskussion kring forskningsprojektets centrala
forskningsfrågor:

Hur kan sociala risker bestämda av långsamma och underliggande
samhälleliga förändringsprocesser identifieras och analyseras?

Hur kan lokalt förankrade nätverk för risk- och krishantering utvecklas
och stödjas, och vilken roll kan myndigheter som räddningstjänst, polis
och socialtjänst ha i detta arbete?

Är vissa bostadsområden med likartade förhållanden mer
motståndskraftiga (resilienta) mot socialt oönskade händelser än andra
och i så fall varför?

Hur kan en gemensam och gränsöverskridande kunskapsutveckling och
kunskapspraktik kring sociala risker och krishantering mellan aktörer
som räddningstjänst, polis, socialtjänst, andra kommunala
förvaltningar, fastighetsföretag, forskning m.fl. utvecklas och
tillämpas?
6
1. Inledning
1.1 Bakgrund och syfte1
Under de senaste trettio åren har Sverige och Europa genomgått en dramatisk
omvandling. Geopolitiska förändringar i kombination med globalisering har
förändrat näringsliv och politik i grunden. Därmed har efterkrigstidens hot
ersatts av andra och i vissa fall mer diffusa samhällsrisker. Även sociala frågor
har kommit att diskuteras och betraktas som hot och risker. Denna rapport
sammanfattar slutsatser kring synsätt och arbetsmetoder avseende sociala
risker och bygger på forskningsprojektet Sociala risker, civilsamhällets
omvandling och strategisk riskhantering. För en beredskap inför 2000-talets
kriser. Projektet har pågått under tre och ett halvt år och finansierats av
Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB). Bakgrunden till
forskningsprojektet är den framväxt eller snarare återkomst av socialt orsakade
risker, händelser och kriser som inträffat i slutet av 1900- och i början av 2000talet men som historiskt sett inte är nya.
Forskningsprojektets syfte har varit att identifiera och analysera sociala risker
och deras bakomliggande orsaker, men också att utveckla metoder för social
risk- 0ch sårbarhetsanalys samt ge förslag på hur samhället i vid mening skall
kunna stärka sin förmåga att motverka och hantera dem.
Projektet har behandlat ett antal forskningsfrågor där de centrala varit:
1
•
Hur kan sociala risker bestämda av långsamma och
underliggande samhälleliga förändringsprocesser identifieras och
analyseras?
•
Hur kan lokalt förankrade nätverk för risk- och krishantering
utvecklas och stödjas, och vilken roll kan myndigheter som
räddningstjänst, polis och socialtjänst ha i detta arbete?
•
Är vissa bostadsområden med likartade förhållanden mer
motståndskraftiga (resilienta) mot socialt oönskade händelser än
andra och i så fall varför?
•
Hur kan en gemensam och gränsöverskridande
kunskapsutveckling och kunskapspraktik kring sociala risker och
krishantering mellan aktörer som räddningstjänst, polis,
socialtjänst, andra kommunala förvaltningar, fastighetsföretag,
forskning m.fl. utvecklas och tillämpas?
Delar av denna text finns även publicerad i Hallin (2014a, b, c).
7
Som i alla andra forskningsprojekt utvecklas och förändras forskningsfrågorna
under projektets gång. De perspektiv som presenteras i rapporten förhåller sig
till de ursprungliga frågorna på olika sätt. Gemensamt är att de försöker ge en
fördjupad förståelse av den problematik som ligger till grund för de senaste
årens utveckling avseende sociala risker.
8
2. Vad är en social risk? Sociala
händelser som ett nytt
riskområde.
2.1 Social risk
Vad är en social risk? Är det relevant att se socialt orsakade händelser som
möjliga risker på samma sätt som olyckor, naturkatastrofer eller bränder? Och i
så fall, vad kännetecknar dem och hur skiljer de sig från andra typer av risker?
Ett första svar på dessa frågor är att riskbegreppet redan under lång tid använts
på olika sätt inom forskningsområden som socialt utvecklingsarbete,
folkhälsovetenskap och kriminologi. På så sätt är det inget nytt. Men dessa har
främst fokuserat på att identifiera faktorer som påverkar individer eller
grupper vad gäller personlig utveckling, hälsa eller brottslighet. Det som är nytt
är ambitionen att lyfta in dessa frågor i ett bredare sammanhang och
tillsammans med andra oönskade händelser behandla dem som möjliga
samhällsrisker. De senaste trettio årens samhällsutveckling har lett till att både
individer och myndigheter tvingats till att identifiera och hantera risker på
andra sätt än vad som var fallet under perioden efter andra världskriget. Många
av dessa risker är historiskt sett inte nya.
Vad som skall ses som en risk, och särskilt de med sociala orsaker, är beroende
av bedömarens position och de perspektiv som denne har. I denna rapport
definieras social risk som:
Möjligheten (sannolikheten) för oönskade händelser, beteenden eller
tillstånd med ursprung i människors relationer, livsvillkor och
levnadsförhållanden och med negativa konsekvenser på det som en
grupp människor ser som skyddsvärt (Hallin 2013:24).
Det som skiljer sociala risker från andra typer av risker är att de har sina rötter
i sociala förhållanden.2
Vad som skall ses som något oönskat respektive skyddsvärt är beroende av vem
som gör bedömningen. Att något uppfattas som skyddsvärt har att göra med att
det ses som värdefullt för en individ, grupp eller samhälle. För den enskilde kan
det vara försörjningsmöjligheter, förhållanden i bostadsområdet, relationer till
andra eller de livsvillkor man lever under. För en social grupp kan det vara
gemensamma resurser, identitet och sammanhållning. Slutligen kan det för en
2
Utifrån ett mer maktkritiskt perspektiv kan social risk definieras som händelser som vissa
samhällsaktörer i ett historiskt, socialt och kulturellt sammanhang identifierar och
begreppsliggör som oönskade och som ingår i en diskurs och metodik för samhällsstyrning
(Hallin 2013:24).
9
myndighet handla om funktioner som har stor betydelse för att samhället skall
fungera och hålla samman.
Både det som ses som oönskat och det som betraktas som skyddsvärt präglas
av intresserelativitet, dvs. det bestäms utifrån ett specifikt perspektiv och en
social position. I grunden finns moraliska ställningstaganden som starkt
påverkar vad någon ser som skyddsvärt och vad som skall betraktas som en
social risk. Med andra ord bygger de på subjektiva bedömningar och kan därför
i förhållande till andra ståndpunkter leda till samstämmighet eller till konflikt.
Värdebaserade ställningstaganden blir därför aktuella i
riskhanteringsprocessens alla steg (riskidentifiering, riskuppskattning,
riskbedömning, riskhantering). Det gäller även för bedömningen av det
skyddsvärda.
2.2 Skyddsvärt och sociala risker
Centralt i all riskbedömning är vad som skall ses som skyddsvärt. Ofta är inte
detta klart uttalat utan snarare betraktas det som något förgivettaget och
självklart. Därför måste det lyftas fram och diskuteras. Inte minst är det viktigt
när det handlar om olika former av beslut som påverkar människors
levnadsförhållanden. Dessa beslut kan mer eller mindre medvetet påverka
sociala faktorer som ökar eller minskar sannolikheten för att vissa typer av
händelser kan inträffa och vem som påverkas.
Inom detta projekt har ett antal fokusområden för det skyddsvärda
identifierats och till dem relaterade sociala risker (se Hallin 2013 och tabell
2.1).

Samhällsvärden och värdesystem - Risker som springer ur
konflikter mellan politiska, kulturella eller religiösa värdesystem och
som hotar demokrati och mänskliga rättigheter.

Samhällssystem och samhällsfunktioner - Risker som uppstår
genom brister i samhällsbärande institutioner och som drabbar
centrala samhällsfunktioner.

Miljö och omgivande säkerhet och trygghet - Risker som uppstår i
människors livsmiljö och som mer allmänt påverkar deras säkerhet
och trygghet.

Personlig säkerhet och trygghet – Risker som uppstår i människors
livsmiljö och direkt påverkar individens fysiska och psykiska trygghet
och säkerhet.

Försörjning - Risker som uppstår i försörjningssystem och som
påverkar människors möjligheter att försörja sig.

Hälsa - Risker som finns i människors levnadsförhållanden och
livsvillkor och som negativt påverkar individers hälsa och livskvalitet.
10
Tabell 2.1. Relationer mellan skyddsvärt, sociala riskområden och exempel på
sociala risker.
SKYDDSVÄRT
Fokusområde
Mål
Samhällsvärden och
värdesystem
Demokrati och mänskliga
rättigheter
Samhällssystem och
samhällsfunktioner
Väl fungerande samhällsinstitutioner och
samhällsfunktioner
Miljö och omgivande
säkerhet och
trygghet
Personlig säkerhet
och trygghet
Försörjning
Hälsa
Fysiskt och socialt trygg
miljö
Fysisk och psykisk säkerhet
och trygghet
Ekonomisk trygghet
Fysisk och psykisk hälsa
SOCIALA RISKER
Riskområden
Sociala konflikter och brister i tillit
 Politiska, religiösa eller kulturella
konflikter som hotar demokrati och
mänskliga rättigheter
 Politiska, kulturella eller religiösa
konflikter med våldsinslag
 Bristande tilltro och minskat
deltagande i demokratiska processer
Brister i och hot mot samhällsfunktioner
 Ej fungerande samhällsfunktioner
 Korruption
 Systemhotande och organiserad
brottslighet
Brister i omgivande säkerhet och
trygghet
 Brottslighet
 Bränder
 Hot i närmiljön
Brister i personlig säkerhet och trygghet
 Utsatthet för våld
 Personlig otrygghet
 Fysisk och psykisk stress
Brister i försörjning
 Långtidsarbetslöshet
 Fattigdom
 Skuldfällor
Brister i hälsa
 Fysisk ohälsa
 Psykisk ohälsa
 Missbruk
2.3 Sociala risk- och skyddsfaktorer
För att oönskade händelser eller tillstånd skall inträffa måste det finnas
orsakande och påverkande riskfaktorer. De kan definieras som (Hallin
2013:36):
En social riskfaktor är omständigheter eller egenskaper hos människor,
deras livsvillkor eller levnadsförhållanden som kan öka möjligheterna
(sannolikheten) för att oönskade händelser, beteenden eller tillstånd
skall inträffa.
Utöver riskfaktorer finns det också skyddsfaktorer som minskar sannolikheten
för att en risk skall utvecklas eller manifesteras. De kan definieras som (Hallin
2013:40):
En social skyddsfaktor är egenskaper hos människor, deras livsvillkor
och levnadsförhållanden som givet ett antal riskfaktorer minskar
möjligheten (sannolikheten) för att oönskade händelser, beteenden eller
tillstånd skall inträffa.
Risk- och skyddsfaktorer kan finnas på olika nivåer i samhället (se tabell 2.2.).
11
Tabell 2.2 Sociala risk- och skyddsfaktorer
Samhällsnivå
Riskfaktorer
Skyddsfaktorer
Strukturella förhållanden och
livsvillkor
Ekonomiska skillnader/
klyftor i samhället
God ekonomi
Klasstillhörighet
Genusordningar
Etnicitet
Social, ekonomisk och
politisk inkludering
God samhälls- och
offentlig ekonomi
Segregation
Social, ekonomisk och
politisk marginalisering
Brist på finansiella,
materiella eller personella
resurser hos myndigheter
eller samhälle
Levnadsförhållanden
Social stigmatisering –
utpekande av sociala
grupper
Trygga uppväxtförhållanden
Territoriell stigmatisering
- utpekande av bostadsområden
God levnadsstandard
Otrygga uppväxtförhållanden
Trygg boendemiljö
Trygga relationer och
nätverk
Otrygg boendemiljö
Trångboddhet
Bristande resurser
Personbundna faktorer
Kön
Personliga egenskaper
och förutsättningar
Bristande utbildning och
kompetens
Alienation - känsla av att
inte tillhöra samhället
Ohälsosamma
levnadsvanor
Hälsostillstånd
Social kompetens och
problemlösningsförmåga
Emotionell stabilitet och
positiv självuppfattning
Initiativförmåga och
intellektuell kapacitet
God utbildning
Känsla av inkludering
Hälsosamma
levnadsvanor
Om sociala risker är de möjliga händelser, beteenden eller tillstånd som kan
inträffa utgör riskfaktorerna de omständigheter som gör dem möjliga. I vissa
fall kan en social risk också utgöra en riskfaktor då den kan leda till nya
oönskade händelser. Forskning har visat att det oftast behövs flera
samverkande riskfaktorer och att det är svårt att hitta en enskild faktor som
ensam är bestämmande om något oönskat skall inträffa. Oftast handlar det om
kombinationer av olika riskfaktorer som kan ligga på individ-, familje-, kamrat, grannskaps- eller samhällsnivå. Riskfaktorerna är inte heller jämnt fördelade
över en befolkning utan skiljer sig åt beroende på kön, utbildning,
klasstillhörighet, boende m.m. Under vissa omständigheter kan risker
manifesteras i oönskade händelser eller tillstånd först efter en längre tids
påverkan av olika riskfaktorer.
12
2.4 Exempel på sociala risker
Sociala risker
I två av de forskningscirklar (Helsingborg och Malmö) som varit verksamma
inom forskningsprojektet har flera sessioner handlat om att identifiera sociala
risker kopplat till tre bostadsområden i Helsingborg och två i Malmö.
Grupperna har dessutom bedömt samhällets förmåga att hantera dem. I figur
2.1 redovisas de sociala risker som grupperna identifierat samt hur de bedömer
att samhällets förmåga att hantera dem ser ut. Intressant är att endast för
bränder anses samhällets hanteringförmåga i huvudsak vara god. Det skall
noteras att de som gjort bedömningarna är verksamma och väl insatta i de
verksamheter som berörs.
Konflikter med myndigheter
Konflikter mellan befolkningsgrupper
Besparingar
Svårt rekrytera lärare
Kraftigt minskat elevantal/elevflykt
Kraftigt ökat elevantal
Dåliga skolresultat
Låg utbildningsnivå
Resursstarka flyttar/eldsjälar försvinner
Inga politiska företrädare
Maktlösa föräldrar
Stigmatisering/negativ mediabild
Trångboddhet
Barnfattigdom
Långvarigt bidragsberoende
Segregation
Arbetslöshet yngre
Arbetslöshet äldre
Större brand inomhus/bostadshus
Mindre brand inomhus
Brand utomhus
Alkohol
Tyngre droger
Cannabis eller liknande
”Stökiga” ungdomar
Stenkastning
Kraftig nedklottring
Skadegörelse
Inbrott
Hot och våld
Skjutning/personskada
Grovt rån/åldringsrån
Gängbildning
0,00
1,00
2,00
Hanteringsförmåga
Figur 2.1 Exempel på sociala risker identifierade av två forskningscirklar i
Helsingborg respektive Malmö samt bedömning av samhällets förmåga att
hantera dem. Hanteringsförmåga: 0 = Ingen/bristfällig förmåga, 1 = Viss
förmåga men bristfällig, 2 = God förmåga men vissa brister, 3 = God
förmåga.
3,00
13
2.5 Vem arbetar med sociala risker?
Flera olika aktörsgrupper arbetar med sociala risker (se figur 2.2). Inom varje
grupp utvecklas det begrepp, sätt att prata om och arbeta mer risker. Detta
kallas för olika diskurser. Traditionellt har arbetet med risk- och
sårbarhetsanalyser utvecklats inom en diskurs med fokus på olyckor,
naturkatastrofer och i vissa fall fara för krig. Ledord är skydd, beredskap och
säkerhet och där utgångspunkten är att skydda människor, egendom, miljö och
samhälle. Säkerhet innebär i detta sammanhang att inte vara utsatt för fara
eller hot. Centralt för de organisationer som verkar inom detta fält är att hålla
en god beredskap inför olyckor och samhällskriser. Det handlar om att bedöma
och hantera samhällsrisker. Om de på ett allvarligt sätt påverkar samhället
betecknas de som extraordinära. Risk och sårbarhetsanalyser har här en lång
tradition. Sociala frågor ses i detta sammanhang mer som effekter av oönskade
händelser som t.ex. naturkatastrofer och inte som själva utgångspunkten för
arbetet. Denna tradition kan kallas för en Beredskaps- och säkerhetsdiskurs.
När sociala frågor har uppmärksammats, då sett som hot mot skyddsvärda
samhällsförhållanden, har behovet att inkludera dessa i krisberedskapsarbetet
blivit aktuellt och då under beteckningen sociala risker. Att inkludera socialt
oönskade händelser i en sådan riskhanteringstradition har inneburit att nya
aktörer börjat närma sig ett område där andra yrkesgrupper under en längre
tid bedrivit ett omfattande arbete. Socialt arbete har exempelvis en lång
tradition och är en viktig beståndsdel i välfärdssamhället. Det gäller även
många organisationer i civilsamhället. De arbetar för att främja människors
ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktiva
deltagande i samhällslivet. Utgångspunkten är här individens eller en grupps
utveckling. Samhället skall på olika sätt ge stöd för att detta skall bli möjligt.
Denna diskurs kan kallas för en Omsorgs- och trygghetsdiskurs. Inom denna
tradition används även begreppet risk, inte minst i relation till barns och unga
vuxnas utveckling, och har ett tydligare fokus på individer eller sociala grupper.
Det handlar mer om individorienterade risker jämfört med den föregående
diskursens inriktning mot samhällsrisker. Omsorgs- och trygghetsdiskursen
kan även sägas ha ett uttalat underifrånperspektiv och vara mer
utvecklingsinriktad. Det handlar om att fånga upp och stötta individer och
grupper innan de begår handlingar som kan uppfattas som socialt oönskade.
En tredje aktör som berörs av sociala risker är polis och rättsväsende. Sociala
risker kan utifrån dessa myndigheters perspektiv dels omfatta händelser som
samhället ser som olagliga och som de skall hantera, dels att arbeta i riskfyllda
miljöer och ses då mer ur ett arbetsmiljöperspektiv. Denna diskurs kan ses som
en Ordningsskapande diskurs.
Ett fjärde perspektiv inom detta fält har växt fram inom det som kallas social
hållbarhet. Här ingår frågor kring demokrati, mänskliga rättigheter,
antidiskriminering, integration, folkhälsa, jämställdhet, våld i nära relationer
samt alkohol- och narkotikaförebyggande arbete. Denna diskurs kan betecknas
som Social hållbarhetsdiskurs.
Som framgår ingår riskbegreppet i flera olika diskurser och får därmed olika
innebörder och används på olika sätt. Inom vissa diskurser är begreppet
14
okontroversiellt medan det i andra områden kan uppfattas som avvikande och
kontroversiellt. På liknande sätt kan det uppstå oklarheter om vem som skall
ansvara för vad vid sammanställning, analys och hantering av sociala risker.
Riskbegreppet kan på så sätt få olika innebörd i olika sammanhang och i vissa
fall kan det uppstå vad som kan kallas en diskursiv dissonans där begrepp inte
”passar in” i den givna diskursen. Sociala risker verkar vara ett sådant exempel.
Medan riskbegreppet utifrån ett samhällsperspektiv är väl förankrat i
Beredskaps- och säkerhetsdiskursen och utifrån ett individorienterat
perspektiv i Omsorgs- och trygghetsdiskursen förekommer det nästan aldrig
inom diskursen kring social hållbarhet. Denna är i mycket högre grad politisktnormativt inriktad och skiljer sig från de båda andras mer problemorienterade
ansatser. Vidare går det skiljelinjer inom diskurserna mellan vilka frågor
arbetet skall inriktas emot och vem som skall göra vad. Ett vanligt försök att
lösa upp en diskursiv dissonans är att omformulera begrepp eller ”ladda det”
med ny mening. I grunden handlar det dock om samma problem, nämligen att
bedöma hur sannolikt det är att socialt orsakade oönskade händelser inträffar
och vilka konsekvenser de kan leda till. Att skriva om begrepp speglar troligtvis
förhoppningen om att det inte skall uppfattas som politiskt kontroversiellt och
bättre passa in i en given politisk diskurs.
-
-
-
Figur 2.2 Sociala risker och det komplexa trygghets- och säkerhetsområdet.
Bearbetat efter Hermelin 2013.
15
3. Sociala risk- och
sårbarhetsanalyser
3.1 Varför social risk- och sårbarhetsanalys?
Behovet att inkludera sociala frågor i samhällets risk- och sårbarhetsanalyser
har växt fram främst inom verksamheter som traditionellt inte arbetar med
dem som exempelvis räddningstjänst, kommunala trygghets- och
säkerhetssamordnare. Även på länsnivå har det efterfrågats kunskaper,
riktlinjer och arbetssätt kring sociala risker. Händelser som t.ex. upplopp eller
stenkastning mot polis och brandmän påverkar myndigheters verksamheter
där många saknar en samhällsanalys som kan förklara varför de inträffar. Även
centrala myndigheter har också allt mer börjat inkludera socialt orsakade
händelser i sina riktlinjer för risk- och sårbarhetsanalyser. Det har växt fram ett
behov av mer heltäckande samhällsanalyser som även inkluderar sociala
frågor. Lokala professioner såväl som centrala myndigheter kräver mer
övergripande analyser av samhällets utveckling och förekomst av nya sociala
fenomen, dels som ett verktyg för att kunna identifiera risker som traditionellt
inte ligger inom deras ansvarsområde, dels hur de skall arbeta med dem mer
förebyggande. De professioner som traditionellt har arbetat med sociala frågor
har främst varit individ- och familjeinriktade och har dessutom egna
kunskapsarenor som sällan inkluderar räddningstjänst, polis eller mer centralt
placerade säkerhetsansvariga. För dem kan det finnas ett behov av att gå utöver
individperspektivet för att förstå mer kollektiva sociala processer. Flera
aktörsgrupper berörs då stenkastning, anlagda bränder eller ekonomisk
utsatthet blir mer vanligt förekommande. Utifrån ett sådant perspektiv behövs
sociala risk- och sårbarhetsanalyser därför att de öppnar upp en ny arena där
olika professioner, kunskaps- och politikområden kan mötas.
Kunskapsperspektiv och erfarenheter kan ställas mot varandra och skillnader i
synsätt identifieras. Men det kan också leda till en gemensam förståelse där
möjliga åtgärder för att hantera sociala risker kan arbetas fram.
3.2 Vem skall genomföra sociala risk- och
sårbarhetsanalyser?
Vem skall då genomföra sociala risk- och sårbarhetsanalyser? Om syftet är att
analyserna skall leda fram till förslag på åtgärdsprogram samt att de måste
baseras på både teoretisk och praktisk kunskap måste olika professioner finnas
representerade. Företrädare som arbetar inom olika riskområden som hälsa,
brottslighet, individ- och familjeomsorg, trygghet och säkerhet m.fl. är exempel
på sådana kompetenser. Eftersom likartade sociala riskfaktorer visat sig ligga
bakom flera risker är det också värdefullt om en mer generell analytisk förmåga
kan knytas till en sådan grupp och som kan sammanställa och analysera
trender inom olika riskområden. Förutom dessa kompetenser behövs också
någon som kan presentera kunskapsbilder inom relevanta forskningsfält.
16
Förutom skrivna sammanställningar kan det vara viktigt att forskare,
åtminstone vid vissa tillfällen presenterar och diskuterar forskningsresultat.
3.3 Användningsområden
Till vad skall då sociala risk- och sårbarhetsanalyser användas? Ett första svar
är att de lyfter fram sociala förhållanden som ett viktigt analysområde och att
de tillsammans med undersökningar inom andra riskområden kan ge en
gemensam bild av en stadsdels, kommuns eller större geografiska områdens
riskbilder. Den tillför viktig kunskap till de risk- och sårbarhetsanalyser som
kommuner och myndigheter har skyldighet att genomföra. Ett andra svar är att
eftersom många sociala risker också har gemensamma bakomliggande orsaker
och riskfaktorer kan denna typ av risk- och sårbarhetsanalyser leda till bättre
samordnade åtgärdsprogram och insatser. I vissa fall kan det finnas behov av
särskilda sociala risk- och krishanteringsplaner. Ett tredje svar är att många av
de grupper som redan är utsatta på något sätt också kan ha sämre
förutsättningar att hantera andra typer av oönskade händelser som t.ex.
bränder, olyckor eller naturkatastrofer. Därför är det viktigt att på ett tidigt
stadium ha identifierat dessa grupper och deras riskutsatthet genom sociala
risk- och sårbarhetsanalyser.
3.4 Dialogisk arbetsmetod
Arbetet med sociala risk- och sårbarhetsanalyser bör bygga på slutsatser från
forskning, kunskaper hos professioner samt erfarenheter hos dem som berörs.
Utgångspunkten är att samtliga aktörsgrupper är viktiga och att det måste
utvecklas arbetsformer som möjliggör en dialog mellan dem. Nedan följer
några punkter som kan ligga till grund för social risk- och sårbarhetsanalys och
med inriktning mot en arbetsmetod som bygger på dialog:
1. Det krävs flera olika kunskapsperspektiv för att bedöma sociala risker och
riskfaktorer och detta görs bäst i grupper med olika kompetenser.
2. Analyser och förslag på åtgärder avseende sociala risker måste baseras dels
på en mer evidensbaserad kunskap utvecklad inom forskning, dels på den
erfarenhetsbaserade kunskap som olika professioner har. Även civilsamhällets
och medborgares perspektiv är viktiga att inkludera.
3. Det behövs metoder för att kunna bedöma om oönskade händelser,
beteenden eller tillstånd ökar eller minskar i omfattning. I många fall är det
viktigt att kunna ställa mer systematiskt och metodmässigt utvecklade
sammanställningar som kontrast till de bilder som målas upp i medier. Därför
krävs det metoder för mer enhetliga och jämförbara analyser av sociala
förändringsprocesser, risk- och skyddsfaktorer samt risker.
4. Förutom forskning och professioners kunskaper är det viktigt att ta vara på
medborgares erfarenheter och synsätt. Ofta är dessa röster svåra att kanalisera.
I dag görs detta främst genom enkäter eller intervjuundersökningar men kan
också vara i form av trygghetsvandringar, dialogmöten m.m. Det finns ett stort
behov av att utveckla metoder där medborgares erfarenheter och förväntningar
17
mer systematiskt kan bli en del av arbetet med att identifiera och åtgärda
sociala risker.
5. Samtliga ovan aspekter av ett dialogbaserat arbetssätt bygger i grunden på
moraliska ställningstaganden. Vem skall skyddas? Vad skall de skyddas mot?
Det är viktigt att dessa blir synliggjorda inte minst genom att beslutsfattarna
deklarerar vad de ser som skyddsvärt. Men också att de bedömer vem som
gynnas respektive missgynnas vid ett visst beslut.
6. Det leder till nästa viktiga aspekt och det är vem som gör riskbedömningar
och vem som fattar beslut om åtgärder. I vissa fall är beslutsfattarna desamma
men vid mer omfattande åtgärder, särskilt ekonomiska, är det ofta olika
personer eller olika funktioner. Vid sådana fall kan den utomvetenskapliga
värderingen få en större betydelse genom att beslutsfattarna måste fatta beslut
med begränsade resurser och väga in en mängd aspekter som kan påverka
beslutet. Även beslutshorisonterna kan variera där konsekvenserna först blir
synbara efter en längre tid. Vid politiska beslut kan detta vara problematiskt
där ansvarsgränser i många fall utgörs av mandatperioderna medan effekterna
av besluten kan komma långt senare. Som stöd för denna typ av
beslutsfattande kan scenarioanalys vara en lämplig metod. Beslutfattarna får
helt enkelt ta ställning till ett antal scenarier där en regel kan vara att de skall
kunna försvara ett visst beslut även om det skulle visa sig ge negativa
konsekvenser i framtiden.
7. Slutligen behövs det tillförlitliga metoder för att utvärdera genomförda
åtgärder.
3.5 Indikatorer
För att bedöma utvecklingen av de sociala risker, risk- eller skyddsfaktorer som
man ser som centrala behövs statistiska eller andra uppgifter för att göra
bedömningar av nuläge och utvecklingsmöjligheter. I vissa fall finns inte
nödvändig statistik eller andra tillförlitliga uppgifter. Vid sådana situationer
måste indirekta bedömningar göras med stöd av indikatorer. En indikator
definieras som omständighet som tyder på något. Med andra ord är det en
indirekt metod för att bedöma ett visst förhållande eller tillstånd. Krav på en
indikator är att den skall vara:
•
Enkel och lätt att samla in
•
Gå att följa över tid
•
Ha en konstant definition över tid
•
Kunna följas genom långa (uthålliga) tidsserier
•
Vara vetenskapligt förankrad
•
Ha validitet, dvs. mäta/bedöma det som avses att mäta/bedömas
•
Ha reliabilitet dvs. vara tillförlitlig i själva mätningen/
bedömningen
18
Vilka indikatorer som skall användas vid en social riskanalys är beroende av de
risk- och skyddsfaktorer samt risker som skall bedömas. En bra indikator skall
ge underlag för att bedöma tillståndet eller utvecklingen av olika risk- och
skyddsfaktorer respektive risker. Häri ingår även att identifiera särskilt kritiska
indikatorer, risker eller riskfaktorer. Inom den så kallade Västra
Götalandsmodellen finns en uppsättning indikatorer att välja ur och som kan
användas som underlag för diskussioner och bedömningar.
3.6 Steg i social risk- och sårbarhetsanalys
I figur 3.1 presenteras förslag på steg i en social risk- och sårbarhetsanalys. En
viktig förutsättning är att det finns kunskapssammanställningar som visar på
forskningsläget inom relevanta riskområden.
I själva risk- och sårbarhetsanalysen är ett första steg att slå fast vad som anses
vara skyddsvärt. Detta görs lämpligast av en bred bedömargrupp med olika
kompetenser. Ofta måste dessa diskussioner kopplas till de mål som finns för
verksamheterna såväl som aktuell lagstiftning och riktlinjer på mer
övergripande nivå. I ett andra steg identifieras och bestäms vilka
ämnesmässiga men också geografiska områden som skall behandlas och vilka
risker som kan vara aktuella. I detta steg avgörs också med stöd av
kunskapssammanställningar vilka risk- och skyddsfaktorer som är aktuella och
som skall bedömas. Därefter genomförs datainsamling genom att
sammanställa relevant statistik avseende inträffade händelser, beteenden och
tillstånd men också för risk- och skyddsfaktorer. I många fall sker detta med
hjälp av indikatorer. Dessa uppgifter ligger sedan till grund för bedömningar av
nuläge men också för utveckling över tid. Denna insamling kan lämpligast
genomföras eller koordineras av enskilda analytiker med stöd av centrala
databaser. Utöver detta bör insamling av lokal kunskap och kartläggning av
händelser i mindre skala, ske i samverkan mellan lokala aktörer. Genom enkla
interaktiva system kan lokala aktörer, så som fastighetsbolag, polis, skola och
fritidsverksamheter, kartera eller på annat vis delge sin kunskap, bidra till en
gemensam lägesbild. Exempel på sådana system är interaktiva karttjänster där
information om platser och händelser enkelt kan föras in och delas. I ett femte
steg sker en riskuppskattning genom att risker, risk- och skyddsfaktorer
avseende olika riskområden vägs samman och där utvecklingstrender,
sannolikheter och möjliga konsekvenser bedöms. Resultatet sammanställs
lämpligast i en riskmatris som i sin tur leder till förslag på åtgärder för att
minska effekten av vissa riskfaktorer samt öka potentialen för lämpliga
skyddsfaktorer. I Bilaga 1 presenteras en enkel matris för att identifiera och
bedöma sociala risker.
Därefter kan förmågan att hantera kriser, oönskade händer, beteenden eller
tillstånd bedömas genom att konstruera och analysera olika scenarier. Syftet
med dessa är att utifrån ett antal möjliga utvecklingsriktningar bedöma
krishanteringsförmågan. Med utgångspunkt i dessa scenarioanalyser
sammanställs slutligen förslag på åtgärder för att hantera analyserade risker
och samlas i en åtgärdsplan. I vissa fall kan det också krävas särskilda sociala
risk- och krishanteringsplaner för att ha en beredskap för mer akuta händelser.
19
Figur 3.1. Steg i social risk- och sårbarhetsanalys.
Figur 3.2 Länsstyrelsen i Dalarna har tagit fram en metodhandbok för hur
arbetet med sociala risker kan bedrivas och som i sin tur bygger på den s.k.
Västra Götalandsmodellen.
20
3.7 Sociala risk- och sårbarhetsanalyser i
relation till det sociala vardagsarbetet
Hur kan en social risk- och sårbarhetsanalys knyta an till det vardagsarbete
som bedrivs inom socialtjänst, polis, räddningstjänst, andra
myndighetsgrupper och civilsamhälle? På en mer övergripande nivå kan de
utgöra underlag för mer strategiska målformuleringar och beslut både på
politisk och på förvaltningsnivå. Vilka utvecklingstendenser kan man se och
hur skall utvecklingen följas upp? På så sätt skulle de kunna knyta an till så
kallade välfärdsbokslut, trygghetsundersökningar eller liknande
sammanställningar. På en mer vardaglig nivå skulle risk- och
sårbarhetsanalyserna kunna visa på hur situationen ser ut både mer
övergripande i en kommun och lokalt. Arbetssättet att skapa lokala arenor för
samverkan finns i många fall redan i många kommuner genom SSPF-grupper
(Skola, socialtjänst, polis, fritid), trygghets- och säkerhetsgrupper, ”örat mot
marken-grupper”, BRÅ osv. men arbetet kan kanske utvecklas genom att bli
mer strukturerat, bättre rapporterat och därmed lättare att sammanställa och
ge input till kommande risk- och sårbarhetsanalyser. Därmed skulle
förhoppningsvis broar kunna byggas mellan de olika diskurser inom trygghetsoch säkerhetsområdet och som diskuterades i början av kapitlet.
21
4. Att laga revor i
samhällsväven
4.1 Forskningsfrågor och fortsatt arbete
Syftet med forskningsprojektet Sociala risker, civilsamhällets omvandling och
strategisk riskhantering - för en beredskap inför 2000-talets kriser har varit
att identifiera och analysera sociala risker och deras bakomliggande orsaker,
utveckla metoder och synsätt för social riskanalys samt ge förslag på hur
samhället i vid mening skall kunna förbättra sin förmåga att motverka och
hantera sociala risker. Till en början skall de forskningsfrågor som stått i
centrum för projektet kortfattat besvaras men också följas upp med förslag på
fortsatt arbete.
Hur kan sociala risker bestämda av långsamma och underliggande
samhälleliga förändringsprocesser identifieras och analyseras?
Denna fråga har i projektet dels belysts genom en mer övergripande
samhällsanalys med fokus på städers utveckling (Ek & Nilsson 2014) och hur
de utsatta och fattigas situation i urbana miljöer förändrats i historiskt
avseende (Nieminen Kristofersson 2014 a), dels genom att utveckla teoretiskt
förankrade metoder för att följa indikatorer för människors levnadsvillkor och
social utsatthet (Guldåker och Tykesson 2014). En viktig slutsats från detta
arbete, och de många presentationer och samtal som projektet genomfört runt
om i Sverige, är att det finns ett stort behov av att tolka och förstå vår samtid,
och i vilken riktning samhällsutvecklingen går. Vad är det som händer i Sverige
och i vår omvärld samt vilka effekter kan det få på samhället och dess olika
sociala grupper? Hur påverkas människors levnadsförhållanden och inte minst
vad innebär det för de grupper i samhället som redan idag upplever sin
livssituation som utsatt? Kommer de tendenser till marginalisering,
fragmentering och enklavisering som vi kan se i vissa bostadsområden och
städer att växa sig än starkare och vad får det i sin tur för betydelse för
samhället och dess olika tillitsformer?
Förslag till fortsatt arbete: Det behövs mer sammanfattande och
samhällsvetenskapligt förankrade analyser och tolkningar av samhällets
utveckling med fokus på möjliga sociala samhällsrisker och kriser. Dessa
studier bör dels vara historiskt inriktade på de senaste 40-50 årens utveckling
för att förstå de viktigaste drivkrafterna bakom samhällets förändring, dels
nutidsinriktade för att få en bild av hur de senaste åren ekonomiska kriser,
strukturomvandlingar och migrationsströmmar påverkat det svenska
samhället. Särskilt fokus bör läggas på de samhällsprocesser som leder till
marginalisering av befolkningsgrupper och bostadsområden och vilka
konsekvenser det får på samhällets sammanhållning och tillitsformer.
22
Är vissa bostadsområden med likartade förhållanden mer motståndskraftiga
(resilienta) mot socialt oönskade händelser än andra och i så fall varför?
Inom ramen för forskningsprojektet har ett antal fördjupningsstudier i
Helsingborg, Landskrona och Malmö genomförts i områden där många i
befolkningen lever under social och ekonomisk utsatthet. En av de viktigaste
slutsatserna är att den ofta generaliserande och negativa bild som ges av dessa
områden inte återspeglar den sammansatthet, mångsidighet och initiativkraft
som finns. Samtidigt som det i högre utsträckning förekommer socialt
oönskade händelser och otrygghet finns det också ett livaktigt civilsamhälle
med många föreningar och sociala nätverk med många engagerade boende.
Förhållandena kännetecknas snarare av fragmentering där det kan vara stora
skillnader mellan gårdar och gator inom ett och samma bostadsområde. En
trend som även tar sig uttryck genom enklavisering där främst
bostadsrättsföreningar hägnar in sig i försök att stänga ute det som upplevs
som störande. Detta är särskilt märkbart i Malmö (Herbert 2013). Ett centralt
begrepp för att fånga dessa sociala processer är kollektiv förmåga där de
boende samarbetar för att hantera gemensamma problem (Gerell 2013, 2014).
I de flesta bostadsområden fungerar detta bara då det också finns ett
institutionellt stöd genom samverkan med fastighetsföretag, kommun, polis
och andra statliga myndigheter.
Ett problem som allt fler bostadsområden har drabbats av de senaste tio åren
är den otrygghet som framväxten av lokala kriminella nätverk skapar i
bostadsområden. I dag uppskattas det finnas närmare 60 sådana områden i
svenska städer (Rikskriminalpolisen 2014). Ett annat problem är den
normalisering som sker kring vad som förväntas hända i form av negativa
händelser i ett bostadsområde. Situationen kan drastiskt skilja sig från vad som
skulle ses som acceptabelt i vilket annat område som helst. Detta gäller många
gånger både för boende och de yrkesgrupper som arbetar där. Problemnivåerna
”accepteras” eller ses som så komplexa och svårlösta att problemen inte
uppmärksammas i tillräcklig grad eller ges den prioritet som krävs. Samtidigt
lyckas få av de goda exempel som ändå finns tränga in i kommunernas
åtgärdsprogram, linjeorganisationer, budget- och beslutsprocesser. På så sätt
sker en mental distansering som påverkar tilliten mellan boende i ett
bostadsområde och mellan boende och offentliga aktörer. En känsla av
övergivenhet växer fram som kan leda till frustration, och i vissa fall passivitet
eller att boende som har möjlighet lämnar området (Gerell & Hallin 2014). Den
bristande förmågan att hantera situationen handlar inte främst om pengar.
Snarare är det brist på gemensamma mål, långsiktiga strategier och
samverkansformer mellan centrala aktörer som är problemet. Det är först när
omfattande akuta konflikter uppstår som situationen uppmärksammas och då
blir de personliga och ekonomiska kostnaderna desto högre.
De satsningar som görs inom områdesutveckling i många städer har ofta haft
positiv påverkan på bostadsmiljö, offentlig service och civilsamhälle. Det arbete
som bedrivs för att minska antalet otrygga platser och utemiljöer, skapa fler
mötesplatser och aktiviteter i områdena bedöms av många inblandade som
framgångsrikt. I vissa bostadsområden som t.ex. Drottninghög i Helsingborg
uppvisar också skolan mycket goda resultat och omflyttningen har minskat. Att
23
tala om en ökad motståndskraft mot socialt oönskade händelser kan vara
förhastat, men tydligt är att samverkan mellan flera aktörer och gemensamt
fokus på att lyfta området har gett resultat. För att bedöma åtgärdernas
betydelse för områdenas utveckling på lång sikt och för intilliggande
bostadsområden krävs dock mer omfattande utvärderingar. Men viktigaste av
allt att satsningarna är långsiktiga och uthålliga.
Trots alla de projekt och åtgärder som vidtagits under årens lopp, och de
många enskilda exempel som gett positiva resultat, finns det inga utvecklade
och utvärderade utvecklingsmodeller för områdesutveckling som visat sig
fungera. Istället kännetecknas insatserna många gånger av kortsiktiga ad hoclösningar som i de flesta fall upphör när de externa projektpengarna tar slut. I
många fall saknar också främst den kommunala verksamheten förmåga att
inkludera nya innovativa tankesätt och lösningar, initiera organisatoriskt
lärande och förändra arbetssätt utifrån de erfarenheter som dragits genom de
många projekt som fortgått under årens lopp. Det finns en stor potential till att
utveckla och förstärka civilsamhälle och den kollektiva förmågan i många
bostadsområden. Men det kräver ett genomtänkt stöd från alla aktörer i ett
område och det krävs ett samhällskontrakt som tydligt formulerar vad
medborgaren kan förvänta sig av stat och kommun och vice versa.
Förslag till fortsatt arbete: Trots alla de omfattande satsningar som gjorts
under årens lopp vad gäller områdesutveckling finns det få sammanställningar
av positiva och negativa erfarenheter från dem. Vad har visat sig fungera? Vad
fungerar inte? Vilka är hindren och vilka är framgångsfaktorerna? Det saknas
ett systematiskt lärande. Samtidigt finns det en enorm kunskapsmängd bland
alla dem som varit engagerade i de många projekten. En viktig uppgift är därför
att ställa samman exempel på lyckade och misslyckade projekt och arbetssätt
samt vilka lärdomar som kan dras av dem.
En andra viktig uppgift är att inventera vilka utvecklingsprojekt som pågår i
bostadsområden idag och utveckla en enhetlig utvärderingsmodell för att
kunna analysera och utvärdera dem.
En tredje uppgift är att starta ett antal långsiktiga områdesbaserade
utvecklingsarbeten där det sker jämförande och kontinuerliga utvärderingar.
Dessa satsningar måste ställa de boende och civilsamhället i centrum, både vad
gäller inflytande och behov. De måste baseras på aktuell och relevant forskning,
utvecklas genom samverkan mellan boende, civilsamhälle och deltagande
organisationers befintliga linjeorganisering och inkluderas i deras ordinarie
verksamhet. Det är först så ett nytt samhällskontrakt kan växa fram på lokal
nivå. Att starta projekt vid sidan om de ordinarie verksamheterna har sällan
visat sig vara lyckosamma utan arbetet dör ut och kunskaperna skingras vid
projektperiodens slut.
24
Hur kan lokalt förankrade nätverk för risk- och krishantering utvecklas och
stödjas, och vilken roll kan myndigheter som räddningstjänst och polis ha i
detta arbete?
I ovanstående avsnitt diskuterades kollektiv förmåga som ett sätt där
civilsamhälle och boende går samman för att lösa gemensamma uppgifter i ett
bostadsområde. Samtidigt betonades det stöd som krävs av myndigheter,
fastighetsföretag m.fl. för att det skall bli möjligt men också överleva på sikt.
Utifrån ett trygghetsperspektiv kan boende, civilsamhälle, polis,
räddningstjänst, socialtjänst och fastighetsföretag arbeta tillsammans för att
utveckla områdesbaserade trygghets- och brottsförebyggande
handlingsprogram och arbetssätt. Även försäkringsbolag borde ha intresse av
detta. Redan idag finns de flesta metoderna utvecklade i form av
trygghetsbesiktningar, trygghets- och nattvandrare, grannsamverkan mot
brott, hembesök från räddningstjänst osv. Det handlar snarare om att
systematisera arbetet och utveckla metoder för utvärdering och lärande.
Räddningstjänsten arbetar redan idag med ett omfattande förebyggande
arbete. I den nya polisorganisation som nu införs i Sverige med
lokalpolisområden skall det brottsförebyggande och tillitsskapande arbetet få
en högre prioritet. Tankar kring medborgarlöften, där polisen tillsammans med
medborgare och andra aktörer identifierar problembilder samt tar fram förslag
till åtgärder som kommuniceras tillbaka till kommunens invånare, kan också
ses som en viktig beståndsdel i arbetet med att utveckla ett nytt
samhällskontrakt.
Förslag på fortsatt arbete: En viktig åtgärd för att stimulera och stödja nätverk
för lokal risk- och krishantering är att prioritera arbetet med att utveckla
områdesbaserade trygghets- och brottsförebyggande program där boende och
civilsamhälle ingår som centrala aktörer. Här ingår att satsa på samverkan i
praktiken genom konkreta åtgärder och gemensamma arbetssätt och metoder.
Dessa samverkansformer bör slås fast i lokala samverkansavtal där varje part
förbinder sig att genomföra bestämda åtgärder och där arbetet utvärderas
löpande. Intressanta exempel utgörs här av arbetet inom Trygga Angered i
Göteborg och Lokala samverkansavtal mellan polis och stadsdelen Spånga
Tensta i Stockholm. Vidare kan det vara viktigt att se över behovet av sociala
krishanteringsplaner för att kunna hantera akuta sociala krissituationer och
händelser i kommuner.
Hur kan en gemensam kunskapsutveckling och kunskapspraktik kring sociala
risker och krishantering utvecklas och tillämpas mellan räddningstjänst,
polis, kommunala förvaltningar, fastighetsföretag, forskning och andra
aktörer?
Arbetet med risker och sårbarheter fördelas på flera aktörer i samhället på både
kommunal och statlig nivå. Riskbegreppet sätts in i olika sammanhang och det
finns olika sätt att förstå och arbeta med det. I kapitel 2 beskrevs diskurser som
på olika sätt arbetar med social riskhantering. Till Omsorgs- och
25
trygghetsdiskursen samt Beredskaps- och säkerhetsdiskursen kan läggas de
diskurser kring social hållbarhet som växt fram de senaste 10 åren. Fortfarande
är innebörden otydlig om vad detta begrepp egentligen innebär, vissa forskare
menar att det hittills har varit en ”flytande signifikant” som passat in i olika
diskursiva sammanhang (Abrahamsson 2013). I fokus står dock frågor kring
samhällets sammanhållning, tillit och trygghet. Inom varje diskurs utvecklas en
begreppsapparat och ett sätt att prata om och förstå sociala frågor. Även om det
förekommer samlade bedömningar kring hälsa och välfärd i många kommuner
som exempelvis välfärdsbokslut behandlas dessa avskilt från kommunala riskoch sårbarhetsanalyser. Men egentligen verkar inte skillnaderna vara större än
att det skulle vara möjligt att samlas och göra gemensamma analyser.
Problemet tenderar snarare att vara att förvaltningarna varken mentalt eller
praktiskt ser att de kan och bör arbeta tillsammans för att ta fram
gemensamma kommunövergripande eller områdesbaserade analyser och
handlingsprogram. Sådana bör även kunna inkludera bedömningar från polis
och räddningstjänst.
Förslag på fortsatt arbete: För att få en samlad bild av en kommuns nuläge
och utveckling vad gäller välfärdsfrågor, risker, sårbarheter, trygghet och
säkerhet skulle de olika dokument som redan finns idag kunna ställas samman
i en årlig redovisning. Det skulle exempelvis kunna ske genom en utvidgad
välfärdsredovisning eller ett liknande dokument där även bedömningar av
kommunens risker och sårbarheter presenteras tillsammans med olika
åtgärdsprogram.
För att stimulera kunskapsutbyten kring gemensamma problemområden kan
nya arbetsformer prövas. En sådan är forskningscirkeln (Nieminen
Kristofersson 2014 b,c, Hallin 2014d). Genom att utgå från konkreta fall eller
uppgifter som måste lösas gemensamt kan olika perspektiv mötas, kunskaper
utbytas och nya synsätt utvecklas. Forskningscirkeln kan vara en sådan arena
men den måste ha ett tydligt uppdrag och en tydlig uppdragsgivare som
gruppen kan rapportera till.
För att tydliggöra skillnader men också likheter kring att analysera och hantera
oönskade händelser, beteenden och tillstånd med socialt ursprung kan en viktig
uppgift för forskningen vara att analysera befintliga diskurser inom risk-,
säkerhets- och trygghetsområdet. På så sätt skulle det förhoppningsvis kunna
utvecklas en större förståelse för varför det uppstår svårigheter att utveckla
fungerande samverkansformer i praktiken.
Slutligen måste det dialogiska arbetssätt som presenterades i kapitel 3 betonas
och där olika kommunala förvaltningar i samverkan med andra myndigheter
och medborgare utvecklar gemensamma risk- och sårbarhetsanalyser samt ger
förslag på åtgärder. Dialog och öppenhet måste vara ledord i detta arbete.
4.2 Slutord
Håller Sverige på att glida isär, fragmenteras eller är sprickorna i välfärden få
och begränsade? Det är svårt att bortse från att de senaste 30 årens utveckling
har inneburit stora förändringar i den välfärdsstat som utvecklades främst efter
andra världskriget. I vissa avseenden har skyddsnäten blivit glesare.
26
Utvecklingen har varit särskilt markant efter den ekonomiska krisen i början av
1990-talet. Samtidigt har stora delar av befolkningen fått en högre
levnadsstandard och större valfrihet än tidigare. Att göra riskbedömningar
ingår numera i de flesta familjers vardagsliv, om det så gäller val av bostad,
boendeort, yrkesval, mat, skola, bank, lån, vårdcentral, försäkrings- eller
elbolag för att bara nämna några av alla de valsituationer som uppstått. Värre
är det för de grupper som har mer utsatta livssituationer och som inte kan eller
har begränsade möjligheter att välja. Dessa grupper finns både på landsbygden
och i städerna. Strukturförändringar inom näringsliv, utvecklingen i omvärlden
och förändringar i den traditionella välfärdsstaten leder till osäkerheter för
många människor och deras livssituationer och framtidsutsikter. I många delar
av Europa återvänder en politiskt aggressiv nationalism som utnyttjar den oro
som växt fram i bl.a. eurokrisens spår. Om sociala risker hittills främst handlat
om social utsatthet för vissa individer, sociala grupper och bostadsområden
kommer framtiden kanske att innebära en breddad riskbild med ökad
ekonomisk, politisk och etnisk polarisering, men också ifrågasättande och
angrepp på demokratiska institutioner. Att i förtid göra relevanta bedömningar
av sociala risker kan utifrån ett sådant perspektiv vara en god försäkring för att
så tidigt som möjligt vidta nödvändiga åtgärder. Att upprätthålla den
demokrati och de starka tillitsformer som kännetecknat Sverige under många
år är utan tvekan det mest skyddsvärda vi har att upprätthålla och försvara.
27
Referenser
Abrahamsson, H (2013) Makt och Dialog i rättvisa och socialt hållbara
svenska städer, manuskript Version 12.10.2013., School of Global Studies,
Göteborgs universitet
Ek, R, Gerell, M, Guldåker, N, Hallin, P-O, Herbert, M, Nilsson, A, Nieminen
Kristofersson, T & Tykesson, M (2014) Att laga revor i samhällsväven – om
social utsatthet och sociala risker i den postindustriella staden, Malmö
University Publications in Urban Studies (MAPIUS) 18
Ek, R, & Nilsson, A (2014) Urbana förändringsprocesser, sociala risker och
social utsatthet i Ek m.fl. i Att laga revor i samhällsväven – om social
utsatthet och sociala risker i den postindustriella staden, Malmö University
Publications in Urban Studies (MAPIUS) 18
Gerell, M (2013) Bränder, skadegörelse, grannskap och socialt kapital. Malmö
University Publications in Urban Studies (MAPIUS) 11
Gerell, M (2014) Grannskap och social kapital i Att laga revor i samhällsväven
– om social utsatthet och sociala risker i den postindustriella staden,
Malmö University Publications in Urban Studies (MAPIUS) 18
Gerell, M & Hallin, P-O (2014) Att arbeta med grannskapsutveckling och
sociala risker i Att laga revor i samhällsväven – om social utsatthet och
sociala risker i den postindustriella staden, Malmö University Publications
in Urban Studies (MAPIUS) 18
Guldåker, N & Tykesson, M (2014) Social stress och sociala risker i två städer ett analysexempel i Ek m.fl. i Att laga revor i samhällsväven – om social
utsatthet och sociala risker i den postindustriella staden, Malmö University
Publications in Urban Studies (MAPIUS) 18
Hallin, P-O (2013) Sociala risker - En begrepps- och metoddiskussion, Malmö
University Publications in Urban Studies (MAPIUS) 15
Hallin, P-O (2014a) Vad är en social risk? i Ek m.fl. i Att laga revor i
samhällsväven – om social utsatthet och sociala risker i den
postindustriella staden, Malmö University Publications in Urban Studies
(MAPIUS) 18
Hallin, P-O (2014b) Att arbeta med social riskanalys på övergripande nivå i Ek
m.fl. Att laga revor i samhällsväven – om social utsatthet och sociala
risker i den postindustriella staden, Malmö University Publications in
Urban Studies (MAPIUS) 18
Hallin, P-O (2014c) Att laga revor i samhällsväven i Ek m.fl. Att laga revor i
samhällsväven – om social utsatthet och sociala risker i den
postindustriella staden, Malmö University Publications in Urban Studies
(MAPIUS) 18
Hallin, P-O (2014d) Att arbeta med forskningscirklar och områdesutveckling –
gemensam kunskapsutveckling och lärande i Ek m.fl. Att laga revor i
samhällsväven – om social utsatthet och sociala risker i den
28
postindustriella staden, Malmö University Publications in Urban Studies
(MAPIUS) 18
Herbert, M (2013) ) Stadens skavsår. Inhägnade flerbostadshus i den
polariserade staden. Malmö University Publications in Urban Studies
(MAPIUS) 12.
Hermelin, J (2013) Ta ett samlat grepp. Om trygghet och säkerhet.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Sveriges kommuner
och landsting.
Länsstyrelsen Skåne (2014) Beredskap för social kris. Slutrapport om sociala
risker i Skåne län.
Nieminen Kristofersson, T (2014a) Fattigdom som social risk – historik och
symbolik i Ek m.fl. Att laga revor i samhällsväven – om social utsatthet och
sociala risker i den postindustriella staden, Malmö University Publications
in Urban Studies (MAPIUS) 18
Nieminen Kristofersson, T (2014b) Vad är en forskningscirkel? i Ek m.fl. Att
laga revor i samhällsväven – om social utsatthet och sociala risker i den
postindustriella staden, Malmö University Publications in Urban Studies
(MAPIUS) 18
Nieminen Kristofersson, T (2014c) När man lyckas – om tillit och delaktighet
på en fritidsgård i Ek m.fl. Att laga revor i samhällsväven – om social
utsatthet och sociala risker i den postindustriella staden, Malmö University
Publications in Urban Studies (MAPIUS) 18
Rikskriminalpolisen (2014) En nationell översikt av kriminella nätverk med
stor påverkan i lokalsamhället, Rikskriminalpolisen,
Underrättelsesektionen
29
Bilaga 1. Enkel bedömningsmall för sociala risker.
Sannolikhet
Riskområde
Nuläge
Möjliga hot
(Mycket låg, låg,
medelhög, hög,
mycket hög)
Sociala konflikter och
brister i tillit
 Politiska, religiösa eller
kulturella konflikter som
hotar demokrati och
mänskliga rättigheter
 Politiska, kulturella eller
religiösa konflikter med
våldsinslag
 Bristande tilltro till och
minskat deltagande i
demokratiska processer
Brister i och hot mot
samhällsfunktioner
 Ej fungerande
samhällsfunktioner
 Korruption
 Systemhotande och
organiserad brottslighet
Brister i omgivande
säkerhet och trygghet
 Brottslighet
 Bränder
 Hot i närmiljön
Brister i personlig
säkerhet och trygghet
 Utsatthet för våld
 Personlig otrygghet
 Fysisk och psykisk stress
Brister i försörjning
 Långtidsarbetslöshet
 Fattigdom
Brister i hälsa
 Fysisk ohälsa
 Psykisk ohälsa
 Missbruk
Konsekvenser
(Mycket begränsade,
begränsade, allvarliga,
mycket allvarliga,
katastrofala)
Åtgärder
30
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
651 81 Karlstad Tel 0771-240 240 www.msb.se
Publ.nr MSB XXXX-ÅÅ ISBN 978-91-7383-XXX-X