Klas Eklund 94-05-02
EFTERORD
Till andra utökade upplagan av
”Hur farligt är budgetunderskottet”
SNS Förlag, 1994
Första upplagan av denna bok författades vintern 1992-93 under brinnande
valutakris och med ett budgetunderskott på snabb uppgång. Fortfarande var
dock medvetenheten om underskottets underliggande storlek och dess
långsiktiga konsekvenser ganska låg. Syftet med boken var just att reda ut vad
de stora underskotten betydde på sikt; de resonemang som fördes om
underskottens långsiktiga "hållbarhet", den offentliga sektorns balansräkning
och de strukturella underskotten framstod för många som relativt nya. De
farhågor som i boken framfördes beträffande den långsiktiga utvecklingen av
statsskulden var inte accepterade på alla håll.
När nu den andra upplagan skall ges ut, sommaren 1994, är situationen
annorlunda. Budgetunderskottet har visserligen nått toppen och visat tecken på
att börja sjunka tillbaka, men från nivåer som för bara några år sedan skulle
skrämt vettet ur de allra flesta. Statsskuldens explosiva tillväxt har observerats
av alla och blivit till stenstilsrubriker i kvällspressen. Diskussionen om hur
strukturella underskott skall analyseras och mätas har avancerat långt jämfört
med för ett par år sedan.
En rad böcker och analyser av underskottens utveckling och effekter har
publicerats. Regeringens ekonomikommission (den s.k Lindbeckkommissionen) fäste i sin rapport våren 1993 vikt vid analysen av det
strukturella underskottet och av statsskulden. Såväl riksbanken som
finansdepartementet har publicerat kalkyler över underskottets och
statsskuldens utveckling framöver, under olika förutsättningar. ESO
(expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) har publicerat en antologi i
ämnet, med bidrag från bl.a valutafonden och OECD. En rad privata bedömare
- banker, fondkommissionärsfirmor - har gjort egna beräkningar. Frågan är
alltså numera uppe på bordet till allmän debatt, skärskådad och genomlyst på
ett helt annat sätt än när den första upplagan gavs ut.
Underskottet har också präglat den ekonomiska politiken - direkt och explicit,
men också indirekt genom det tryck det satt på såväl finanspolitiken som
penningpolitiken. Den svenska obligationsräntan ligger i skrivande stund mer
än två procentenheter över den tyska, trots att Sverige just nu har lägre
inflation än Tyskland och över en halv miljon människor är arbetslösa. Det
stora budgetunderskottet och den snabbt växande statsskulden - och
marknadens farhågor att de skall medföra ökad inflation - bidrar till att hålla
uppe räntorna.
Detta efterord syftar till att uppdatera den tidigare texten. Det beskriver dels
hur underskotten och statsskulden i sig själva har utvecklats sedan den första
2
upplagan gavs ut, dels hur analysen av dem har avancerat. En central fråga är
vad som sker med underskott och skulder framöver under olika förutsättningar.
Underskottets utveckling
Den snabba försämring av de offentliga finanserna som tecknats i de tidigare
kapitlen fortsatte under 1993, men tycks ha upphört under 1994. År 1993 blev
ett "annus horribilis" för svensk ekonomi. Den samlade produktionen, BNP,
föll med över två procent och arbetslösheten fortsatte att stiga. Hushållens
köpkraft minskade och den privata konsumtionen föll med nästan fyra procent.
Vid ingången av 1994 var antalet sysselsatta 600.000 färre än 1990.
Krympande skattebaser - minskande produktion, konsumtion och
sysselsättning - gjorde att de offentliga inkomsterna föll. Samtidigt ökade
belastningen på de offentliga utgifterna, framför allt via stigande arbetslöshet
och social utslagning. Kostnaderna för arbetslöshetsförsäkring och
socialbidrag steg. Växande utgifter och fallande produktion gjorde att de
offentliga utgifterna ökade kraftigt som andel av BNP. Två år efter det att den
borgerliga fyrpartiregeringen tillträtt med den övergripande ambitionen att
sänka skatter och minska den offentliga sektorns andel av svensk ekonomi,
hade den offentliga utgiftsandelen ökat med närmare 10 procentenheter, till 74
procent av BNP, och Sverige ståtade med det högsta offentliga utgiftstryck
som något demokratiskt land någonsin haft.
Fallande statsinkomster och växande utgifter medförde att statens finansiella
underskott under 1993 växte till 251 miljarder kr, vilket motsvarade över 17
procent av BNP. Staten kunde dock täcka en stor del av sitt upplåningsbehov
utomlands; stora utlandslån togs i samband med valutakrisen hösten 1992, och
dessa användes under 1993 till att täcka en betydande del av
budgetunderskottet. Det innebär att den inhemska nyupplåningen inte blev så
stor som det väldiga underskottet i sig gav anledning att befara.
Den offentliga sektorn som helhet - inklusive AP-fonder, kommuner och
landsting - visade något lägre siffror än statsbudgeten. AP-fonderna fick god
avkastning på sitt kapital, vilket något minskade den offentliga sektorns
upplåningbehov, jämfört med statens. Kommunsektorn gick med ett visst
överskott. Totalt blev den konsoliderade offentliga sektorns finansiella
underskott 195 miljarder kr 1993, vilket motsvarade 13 procent av BNP.
Utfallet för 1993 blev således sämre än vad som låg i prognoserna i kapitel 2 som i och för sig var dystra så det förslog.
Den snabba ökningen av underskotten innebär självfallet att statsskulden har
fortsatt att öka snabbt. Sommaren 1994 kan statsskulden brutto uppskattas till
ca 1.200 miljarder kr, motsvarande drygt 80 procent av BNP. Nettoskulden då AP-fondens fordringar på staten räknas bort - kan uppskattas till 36 procent
av BNP.
3
Under 1994 förbättras det svenska konjunkturläget. Exportindustrin vinner
marknadsandelar, tack vare den stora nedskrivningen av kronan och sänkta
arbetsgivaravgifter. Efter hand väntas uppsvinget sprida sig även till
hemmamarknaden. Konsumtionen börjar stiga igen; hög arbetslöshet,
osäkerhet om framtidens socialförsäkringar och ökade egenavgifter kommer
dock att hålla uppe hushållssparandet, varför konsumtionens ökning lär bli
förhållandevis långsam. Arbetslösheten kan därför inte väntas gå ned i någon
snabbare takt.
Att utvecklingen stabiliseras gör att den offentliga sektorns löpande finanser
inte längre försämras. Tvärtom bör en vändning till det bättre kunna ske vad
gäller de årliga underskotten. Regeringens senaste prognoser, från
kompletteringspropositionen i april 1994, landar på ett underskott i statens
finansiella sparandet för 1994 på 195 miljarder, dvs en minskning med 55
miljarder kr. Den offentliga sektorns finansiella underskott beräknas också
förbättras; finansdepartementet räknar med att det skall sjunka med ca 40
miljarder, ned till 157 miljarder kr. Prognoserna är givetvis osäkra - av
erfarenhet vet vi att utfall och prognos aldrig överensstämmer - men
underskotten tycks ändå vara på väg ned. Uppgången har brutits. Det bör dock
noteras, att en stor del av förbättringen är av engångskaraktär; det s.k
"underliggande" underskottet, då tillfälliga förändringar av utgifter och
inkomster räknats bort, minskar bara med 20 miljarder och väntas budgetåret
1994/95 bli 180 miljarder kr.
Lindbeck- kommissionen
Hur långt räcker den nedgång som nu kan urskiljas? Det beror på vad vi tror
om de "strukturella" respektive "konjunkturella" inslagen i underskottet, och
på vad som kan bedömas vara en långsiktigt önskvärd nivå på den offentliga
skuldsättningen. Här har räknandet framskridit långt sedan den första upplagan
av denna bok kom ut. Den främsta metodmässiga lärdomen ansluter till den
slutsats som drogs i kapitel 5, nämligen att analysen mindre bör utgå från vad
som tidigare varit "normalt", utan i stället räkna framåt, på olika
utvecklingsscenarier under olika antaganden. En rad bedömare har under 1993
och 1994 genomfört sådana kalkyler och därvid dragit olika slutsatser om
besparingsbehov och besparingsbeting.
Vintern och våren 1993 arbetade en särskild ekonomikommission, under
ledning av Assar Lindbeck, på regeringens uppdrag för att kartlägga den
svenska ekonomins problem och utmaningar. I deras uppdrag ingick också att
studera det statsfinansiella läget. Våren 1993 presenterade Lindbeckkommissionen sin rapport: "Nya villkor för ekonomi och politik", SOU
1993:16. Där redovisades en kalkyl, enligt vilken den offentliga nettoskulden
(dvs då man dragit bort AP-fondernas fordringar på staten) inte borde tillåtas
stiga till över den genomsnittliga i OECD-länderna. Det betyder att den
offentliga sektorns skuld skulle bringas att plana ut på nivån 45 procent av
BNP senast 1998.
4
Genom att ställa en förväntad underskotts- och skuldutveckling mot detta krav,
kunde kommissionen härleda det önskade besparingsbehovet under kommande
år. Kommissionens metod var alltså att "baklänges" räkna fram ett beting för
politikerna. Man utgick från en - medgivet osäker - uppfattning om en rimlig
skuldsättningsnivå. Därefter antog man en rimlig tillväxt- och inflationsbana
för den svenska ekonomin under de närmaste åren, och uppskattade hur
underskottet och statsskulden allt annat lika skulle utvecklas om denna
tillväxtbana förverkligades. Mellanskillnaden mellan den målsatta skuldnivån
och den som föll ut i tillväxtkalkylen blev (efter det att man tagit hänsyn till
hur olika åtgärder påverkar ekonomin) besparingsbetinget.
Det framgår att kalkylen vilar på skakig grund. Många av de ingående
parametrarna är osäkra. Kommissionen drog likväl slutsatsen att ytterligare 7080 miljarder kr. måste skäras bort ur de offentliga utgifterna under perioden
1993-98, med aktiva politiska beslut.
Lindbeck-kommissionens rekommendationer för hur detta besparingsbeting
skulle uppfyllas liknade mycket de policyförslag som återfinns i denna bok:
En bindande plan för hur offentliga utgifter skall reduceras med uppåt
80 miljarder kr de närmaste fem åren (med början 1993). Helst bör den
antas av alla de stora partierna i riksdagen, över blockgränserna, så att den
är trovärdig och kan uppfyllas även om riksdagsmajoriteten skulle växla
under tiden.
### En stor reform av socialförsäkringssystemet, innebärande att
ersättningsnivåerna i de olika delsystemen sänks och harmoniseras. Staten
skall bara ta ansvar för ett basskydd, medan skydd utöver denna nivå bör
lyftas ut till de privata försäkringsmarknaderna och bli de enskilda
människornas ansvar.
### Reformer av de politiska beslutsmekanismerna, i syfte att göra dem
mer lämpade att bedriva en långsiktigt stringent ekonomisk politik. Här
återfanns bl.a förslag om att förlänga mandatperioderna, stärka
finansutskottet, reformera budgetprocessen, etc.
###
Allt i allt var det ett program för långtgående systemförändringar, såväl vad
gällde utgiftsnivåer och försäkringssystem som det politiska systemets sätt att
fungera och fatta beslut.
Förslagen var uppenbarligen alltför långtgående för att accepteras av det
system som kommissionen ifrågasatte. Beslut om att förlänga
mandatperioderna har visserligen satts på dagordningen, och steg har tagits
mot ett mer rationellt socialförsäkringsssystem. Men omfattningen av
förslagen har varit mindre och tempot betydligt lägre än vad Lindbeckkommissionen rekommenderade.
Nathalie-planen
5
Detta är inte minst tydligt vad gäller den långsiktiga utgiftsstrategin. I
regeringens kompletteringsproposition våren 1993 presenterade visserligen
finansministern en sparplan, kallad Nathalie-planen efter hennes eget barnbarn,
som därmed skulle slippa betala mormors skulder. Enligt Nathalieplanen
skulle utgifter skäras ned och skatter höjas med drygt 80 miljarder under den
kommande femårsperioden - vilket låter som om det låg väl i linje med
Lindbecks förslag. Men en närmare granskning av regeringens plan visar att
den är långt ifrån tillräcklig.
Den föreslog att 35 miljarder skulle sparas i den offentliga
verksamheten. Detta är dock mest att betrakta som en ambition och inte
något bindande beslut; få konkreta åtgärder har hittills föreslagis, och det
är oklart hur de eventuellt inbesparade pengarna skall tillföras statskassan.
### 46 miljarder skulle plockas in från transfereringar och skatter. Men det
är -hittills - mest skatte- och avgiftshöjningar, inte alls de stora
systemskiften på utgiftssidan som Lindbeck föreslog. Även en borgerlig
regering har således lagt det mesta av åtgärderna på att öka statsintäkterna
snarare än att sänka utgifterna - i motsats till vad såväl denna bok som
Lindbeck-kommissionen rekommenderade.
### Nathalieplanen var inte särskilt konkret. Den åtföljdes - åtminstone till
en början - av mycket få beslut, utan var mest att betrakta som en ram, vars
innehåll återstår att fylla. I en höstproposition 1993 samt i finansplanen
1994 framlades inte åtgärder för mer än 14 miljarder kr, netto, varav mer
än hälften var skatte- och avgiftshöjningar.
###
Men än mer illavarslande är de konsekvenskalkyler som regeringen själv lät
göra för att belysa effekterna av Nathalieplanen. Diagram 11 är hämtad från
kompletteringspropositionen 1993 och visar vad som - enligt regeringen skulle ske om alla de 81 miljarderna kan plockas in (vilket alltså är långt ifrån
klart) och om den ekonomiska tillväxten de kommande fem åren blir god (en
genomsnittlig BNP-tillväxt på 3 procent om året), räntorna faller kraftigt och
inflationen blir låg. I detta "best case"-scenario minskar visserligen den
offentliga sektorns underskott från 13 till 4 procent av BNP mellan 1993 och
1998 - men
under hela perioden växer statsskulden snabbt. I nominella tal skulle
den under dessa förutsättningar öka från ca 1.000 miljarder kr 1993 till ca
2.000 miljarder 1998, vilket innebär att den det sistnämnda året är uppe i
ungefär 110 procent av BNP;
### samtidigt fortsätter arbetslösheten att ligga kvar på hög nivå; den
sjunker i denna kalyl bara gradvis, från 14 till 11 procent fram till 1998.
Det är följden av att det visserligen tillskapas en rad nya jobb, men att det
samtidigt slås ut nästan lika många, framför allt genom rationaliseringar i
den offentliga sektorn.
###
Innebörden är med andra ord att Sverige, efter fem års mycket god ekonomisk
utveckling och efter ett omfattande besparingsprogram någon gång 1998-1999
6
skulle gå in i nästa lågkonjunktur med 11 procents arbetslöshet, 4 procents
offentligt underskott och en statsskuld på 110 procent av BNP - redan i
utgångsläget! Och detta enligt regeringens egna kalkyler...
Katastrofscenarier
Tydligare kan det knappast demonstreras att den galopperande statsskulden är
en tung ryggsäck att släpa på. Trots att kompletteringspropositionen 1993
beskrev de flesta av de långsiktiga problem som denna bok och Lindbeckkommissionen pekade ut och också antog en plan som i alla fall ytligt sett
landade i rätt härad vad gäller besparingarnas storlek, blev resultatet snarast att
KP bjärt pekade ut att problemen var ännu större än vad politikerna ville
erkänna. Det var lätt att se att även en relativt god konjunkturuppgång skulle
vara otillräcklig för att råda bot på den galopperande statsskulden och en
bestående hög arbetslöshet. Recepten framstod som ofullständiga och
otillräckliga.
De politiska implikationerna var uppenbara: oavsett vilken färg en framtida
riksdagsmajoritet skulle få, skulle den aldrig kunna tillgodose sina väljares
krav. I ett scenario med galopperande statsskuld och ständiga statsfinansiella
förtroendekriser - med åtföljade brandkårsutryckningar - är sannolikhetenn stor
att socialdemokratiska väljare blir besvikna när det visar sig att den regering de
röstar fram inte har råd att genomföra några reformer, liksom moderata väljare
skulle bli frustrerade om den regering de röstat fram inte finner utrymme att
sänka skatterna. Det bäddar för svekdebatter, skapar utrymme för
missnöjespolitiker och medför allmän röra.
Det dröjde inte länge förrän de krassa finansmarknaderna genomskådat detta
och börjat räkna på alternativa scenarios, under andra och mindre optimistiska
förutsättningar än dem som kompletteringspropositionen antagit; vad skulle
ske med skuldutvecklingen om politikerna inte orkar genomföra
besparingsprogrammet, eller om den ekonomiska tillväxten blir svagare, eller
om realräntan blir högre, eller...
Dessa kalkyler har varit av olika slag. Några har helt enkelt summerat
förväntade beslut och adderat dem till kända åtaganden. Andra, mer
sofistikerade, utgår från teorierna om vad som i kapitel 4 kallades "hållbara"
underskott. Det man då speciellt intresserat sig för är relationen mellan
realränta och real tillväxt. Givet storleken på den initiala skulden och
budgetsaldot exklusive räntebetalningar (kallat det "primära saldot") är det
nämligen denna relation som avgör dynamiken i skuldutvecklingen.
Statsskuldens tillväxt är ju definitionsmässigt lika med summan av det primära
saldot och räntekostnaden för statsskulden. Skuldens tillväxttakt blir därför
beroende av det primära saldot i förhållande till BNP samt den reala räntan.
Mer specifikt: Om det primära budgetsaldot är i balans, måste ekonomins
7
tillväxttakt vara högre än den genomsnittliga räntan på statsskulden för att
skuldvoten inte skall stiga.
Eftersom Sverige under 1993 och 1994 haft mycket stora primära underskott
samtidigt som realräntan varit långt högre än ekonomins tillväxttakt, har
skuldkvoten exploderat. Resultatet är att vi har hamnat i en ond cirkel. Den
snabbt stigande upplåningen skapar osäkerhet om framtiden, vilket driver upp
räntenivån, bromsar investeringarna och därmed gör utvecklingen ännu mer
ohållbar.
Matas höga realräntor, svag ekonomisk tillväxt och negativa primära
budgetsaldon in i modellerna, blir resultatet oundvikligen en ohållbar
statsskuldsutveckling. Under 1993 och 1994 har den ena larmrapporten på
detta tema avlösts av den andra. Här finns ingen anledning att referera dessa
rapporter. Men flera fondkommissionärsfirmor och banker har gjort prognoser
och framskrivningar, enligt vilka upplåningsbehovet ligger betydligt över
regeringens prognoser och statsskulden ökar än mer okontrollerat. De största
pessimisterna har menat att den önskade utplaningen av bruttoskulden mot
slutet av decenniet skulle ske först på nivån 150 procent av BNP.
Känslighetsanalyser
Ingen vet i dag vad som kommer att ske. Orsakerna har berörts i de tidigare
kapitlen. När ekonomin går igenom så stora svängningar som den svenska har
gjort under senare år, håller inte längre gamla samband. Ingen vet längre hur en
"normal" konjunkturcykel ser ut eller vad som är "strukturellt" eller
"konjunkturellt" i underskottet utifrån historiska data. Vad vi däremot kan vara
ganska säkra på, är att en rad faktorer, tidigare berörda i denna bok, kommer
att försvåra en snabb nedgång av underskottet:
Statsskulden är betydligt större nu än tidigare, vilket drar upp
räntekostnaderna.
### Arbetslösheten är fem-sex gånger högre än på 80-talet, vilket belastar
de offentliga budgeterna. Erfarenheterna från andra länder visar dessutom
att det finns en betydande risk att hög arbetslöshet blir bestående.
### Skatteskalorna har ändrats på ett sätt som minskar de automatiska
skatteintäktsökningar som följer av inflation och nominella lönepåslag.
### Kommuner och landsting måste börja sätta av resurser för att täcka de
hittills dolda pensionsskulderna.
### Alla lätta besparingar är redan gjorda.
###
Därför lär underskottet sjunka tillbaka betydligt långsammare än i tidigare
konjunkturuppgångar. Hur mycket långsammare vet vi inte.
Det statliga konjunkturinstitutet har på ESOs uppdrag gjort en rad
känslighetskalkyler över underskotts- och skuldutveckling under kommande
år, under olika antaganden (de finns publicerade i Ds 1994:xx). Likartade
8
kalkyler har gjorts av finansdepartementet, i kompletteringspropositionen
1994. De bekräftar bilden av svåra skuldproblem.
Tabell 4 visar KIs grundantaganden för kalkylen. De kan naturligtvis
diskuteras, men går knappast att avfärda som huvudlösa. Resultatet av
körningarna framgår av diagram 12. Där ser vi att den offentliga sektorns
nettoskuld, under givna antaganden och under förutsättning att Nathalieplanen
förverkligas fullt ut, i bästa fall planar ut på nivån 50 procent av BNP, dvs 5
procentenheter över den av Lindbeck-kommissionen önskade nivån. Men det
krävs rätt små förändringar av realränta och tillväxttakt i pessimistisk riktning
för att utplaningen skall ske på betydligt högre nivåer. Och skulle
besparingsprogrammet naggas i kanten, gäller naturligtvis detta än mer.
I bilagorna till kompletteringspropositionen våren 1994 räknades flera olika
alternativa scenarier igenom. Det finns ingen anledning att redovisa dem här.
De liknar KIs, och det får räcka med att konstatera, att de inskärper problemet.
I dag rimliga antaganden om tillväxt och realränta medför att skulden fortsätter
att växa snabbt, oavsett hur den definieras.
Vad händer i nästa lågkonjunktur?
Man kan naturligtvis diskutera vad som är en optimal skuldsättningsgrad; den
här boken har tydligt demonstrerat hur svårt det är att fastställa någon sådan.
Men det är inte detta som är huvudresultatet av KIs räkneövningar - eller av
KPs eller Lindbeck-kommissionens. Det är en helt annan.
Nämligen att den "utplaning" av skulden - oavsett på vilken nivå den sker som vi här talar om, uppnås (i bästa fall) först efter flera års god ekonomisk
tillväxt och omfattande besparingar - och knappast före den tidpunkt då svensk
ekonomi går in i nästa lågkonjunktur.
Men av erfarenhet vet vi att lågkonjunktur medför högre arbetslöshet, svagare
budget - och ökning av statsskulden. Poängen är att den eftersträvade
"utplaningen" sannolikt bara blir en kort paus innan skuldkvoten tar ett nytt
skutt uppåt, från denna högre nivå.
Vi kan med andra ord inte se någon "utplaning" alls framför oss.
Vidare: Skulle vi gå in i nästa lågkonjunktur med en så tung skuldbörda redan
i utgångsläget, försvåras möjligheterna att via stabiliseringspolitik motverka
nedgången. Detta inte minst för att statsskuldräntornas tillväxt tränger ut andra
insatser, som skulle kunna vara mer verkningsfulla för att stabilisera
ekonomin. Detta framgår på ett dramatiskt sätt av diagram 13, som visar en
kalkyl på de svenska statsskuldräntornas utveckling från OECDs ekonomiska
sekretariat. Där framgår att statsskuldräntorna tidigare under efterkrigstiden
brukade ta i anspråk omkring 5 procent av skatteintäkterna. Den andelen har
stigit drastiskt, och OECD-ekonomerna förutspår nu att den om några år är
9
uppe i närmare 30 procent. Nästan en tredjedel av våra skattemedel skulle med
andra ord snart gå åt för att betala räntor på gamla skulder.
I detta ligger dels ett politiskt problem - det är svårare att motivera människor
att betala höga skatter om de bara går till räntor - dels ett ekonomiskt-politiskt
problem, nämligen just att den höga ränteandelen minskar utrymmet för andra
insatser med nyttigare samhällsekonomiska effekter. Möjligheterna att bedriva
en effektiv krisbekämpning minskar naturligtvis, ju högre andel av
inkomsterna som är låsta till räntebetalningar.
Osäkerhet och höga räntor
Men också på vägen dit - redan under den konjunkturuppgång som kan
förväntas komma de närmaste åren - riskerar den växande statsskulden att
orsaka problem. De är av två slag, och har belysts tidigare i boken.
Det ena är undanträngning av investeringar. Statlig upplåning kan i
konjunkturuppgång riskera att tränga undan investeringar i näringslivet.
Risken för detta minskar naturligtvis i en öppen ekonomi, där man kan
finansiera sig på de internationella marknaderna, men den kan likväl inte
negligeras. Det gäller i synnerhet för mindre företag, som har sämre
tillgång till internationell finansiering.
###
Det andra risken är att statsskulden medför inflation. Detta kan ske
på två sätt. Den löpande finansieringen av budgetunderskottet (som hålls
uppe av höga statsskuldräntor) kan ske via sedelpressarna, vilket efter hand
ger inflation. Dessutom finns risken att politikerna kan frestas sätta fart på
sedelpressarna för att reducera realvärdet av statsskulden i sig.
###
Dessa risker är svåra att värdera. Det är numera inte så enkelt att inflatera bort
statsskulden. Till att börja med är en tredjedel av den tagen i utländsk valuta;
den delen kan den svenska riksbanken aldrig inflatera bort, även om den skulle
vilja. De återstående två tredjedelarna är visserligen denominerade i kronor,
men den genomsnittliga löptiden på skulden är ganska kort (i skrivande stund
drygt tre år), även om den förlängts de senaste åren. Det gör att inflationen
måste upp rejält för att "hinna" urholka skulden. Vid varje tecken på att
riksbanken skulle vilja övergå till sådan inflationsdrivande sedelfinansiering
skulle naturligtvis räntorna dra iväg - vilket skulle hålla uppe räntekostnaderna
för skulden. Dessutom har riksgäldskontoret börjat emittera
realränteobligationer, dvs sådana skuldsedlar vilkas värde är skyddade mot
inflation.
Det förefaller därför vara svårt för en öppen, utrikesberoende ekonomi med
avreglerad valuta att inflatera bort statsskuldproblemen. Det skulle antagligen
kräva hyperinflation - efter vilken brukar följa en brutal real krasch och
vidhängande svårigheter att någonsin få låna på rimliga villkor igen.
10
Men även om det är svårt att i siffror värdera dessa risker - för inflation och
utträngning - är det alldeles uppenbart att de finansiella marknaderna är rädda
för dem. De kalkyler som här har redovisats är, tillsammans med osäkerheten
om det politiska systemets beslutsförmåga, fullt tillräckliga för att redan i dag
hålla de svenska långräntorna på en betydligt högre nivå än i grannländerna trots att de svenska inflationen för närvarande är minst lika låg som där.
Att det svenska ränteläget är så högt avspeglar alltså en misstro mot Sverige
som nation och i synnerhet mot politikernas förmåga att hantera
budgetunderskott och statsskuld utan att de skall medföra inflation. Den
misstron är särskilt utbredd bland utländska betraktare. Såväl utländska
analytiker som långivare är bekymrade över att så lite görs mot
statsskuldsexplosionen. Vid ett seminarium i december 1993 (dokumenterat i
Ds 94:xx) uttryckte en representant för Internationella Valutafonden förvåning
över det lättsinne - ja, t.o.m självbelåtenhet ("complacency") - som svenska
politiker ofta ger uttryck för, i ett läge som borde i stället borde föranleda både
självkritik och stark aktivitet.
Utvecklingen vårvintern 1994, då de svenska obligationsräntorna steg kraftigt,
visar också att marknaderns skepsis mot Sverige hela tiden utgör ett latent hot.
Varje störning på de internationella finansmarknaderna kan utlösa en stark
svensk ränteuppgång, långt värre än i andra europeiska länder. Därför är de
professionella ekonomernas trätan om hur överföringsmekanismen mellan
statsskuld, inflation och räntor rätteligen bör modelleras i den ekonomiska
teorin mest av akademiskt intresse. Otvetydigt är att den som i dag vill placera
i Sverige de facto kräver en särskild riskpremie, och att denna håller på att bli
mycket dyrbar för det svenska folkhushållet.
Avgörande år
När detta skrives - i maj 1994 - kan vi se de första tecknen på att
budgetunderskottet börjat minska. Men av vad som här framgått är nedgången
alls icke av den storlek eller sker i den takt som krävs för att skapa stabilitet.
Den kompletteringsproposition som lades våren 1994 föreslog bara
"tidigareläggning" av en del av Nathalie-planens förslag - men utan att
kritisera vilka, och utan att redovisa när eller hur de skulle kunna lotsas genom
riksdagen.
1994 är dessutom ett år med valrörelse och en folkomröstning om EUmedlemskap. Osäkerhet om utfallen skapar självfallet osäkerhet om hur den
framtida budgetpolitiken kommer att se ut. Och osäkerheten ger i sig en extra
hög riskpremie.
År 1995 finns en möjlighet att reducera osäkerheten. Det är det första året av
en fyraårig mandatperiod, och samtidigt det år då budgetåret - eftersom det
läggs om - är hela 18 månader. Den svenska ekonomin kommer att vara inne i
en konjunkturuppgång, och vi kommer att ha en ny regering, som (oavsett
11
färg) har större handlingsfrihet än den kommer att ha någon gång senare under
mandatperioden. Det är också då nedskärningar måste vidtas, om de skall
hinna få effekt under uppgångsperioden - medan det fortfarande kan ske
relativt smärtfritt och om de skall hinna få effekt innan nästa
konjunkturnedgång och därmedgöra det möjligt att undvika de
katastrofscenarier som skisserats ovan.
Om ingrepp skall göras mot underskottet är 1995 således ett idealiskt tillfälle
att göra dem.
Det återstår att se om de också kommer att göras.
