Svensk bedömning
av multilaterala organisationer
200
8
EU-kommissionens
utvecklingssamarbete
Inledande kommentar om bedömningen
EU:s bistånd motsvarar nära 60% av världens bistånd,
det vill säga EU:s medlemsstaters bilaterala bistånd
och EU-kommissionens bistånd tillsammans. Det
EU-gemensamma biståndet som EU-kommissionen
hanterar står idag för cirka 10 procent av världens
bistånd.
EU är en regional samarbetsorganisation med tydliga
politiska mål och ambitioner. I det sammanhanget
har EU-kommissionen som utvecklingsaktör en speciell och delvis annorlunda roll jämfört med andra
multilaterala utvecklingsaktörer. EU-kommissionen,
som genomförare av EU:s gemensamma bistånd, är
delvis en utvecklingsaktör men även en politisk aktör
som representant för EU. Till bilden hör även att den
policy som skapas på utvecklingsområdet inom EU
inte bara gäller EU-kommissionens utvecklingssamarbete, utan även får konsekvenser för hela EU:s bistånd, det vill säga även medlemsstaternas bilaterala
utvecklingssamarbete. Påverkan på EU:s utvecklingspolitik kan därmed få stora effekter.
Nedanstående bedömning gäller EU-kommissionens utvecklingssamarbete. Syfte har varit att göra
en övergripande översyn av verksamheten inom EUkommissionens samtliga biståndsinstrument, med
undantag för det humanitära området. Bedömningen
spänner således över utvecklingssamarbete i ett väl-
digt brett geografiskt område samt över instrument
som har olika juridisk och politisk grund och funktion.
Instrumenten hanteras också av olika direktorat inom
EU-kommissionen som har delvis olika kultur och arbetssätt. Givet komplexiteten inom EU-systemet och
den tidsram som funnits för bedömningen måste förbehåll göras för varierande djup i bedömningen vad
gäller vissa frågor, regioner och instrument.
Fakta om organisationen
Mandat och verksamhetens inriktning
EU-kommissionens utvecklingssamarbete har sin
grund i Romfördraget. Där framgår att det EUgemensamma utvecklingssamarbetet, som ska vara ett
komplement till medlemsländernas, ska främja varaktig ekonomisk och social utveckling i utvecklingsländerna, särskilt i de mest missgynnade länderna.
Det ska också bidra till en harmonisk och successiv
integration av utvecklingsländerna i världsekonomin
och kampen mot fattigdom.
EU-kommissionens utvecklingssamarbete styrs
dessutom av EU:s gemensamma och omfattande
policy ”EU Development Policy Statement: The
European Consensus” som antogs 2005. Det övergripande målet i policyn är fattigdomsminskning
Bakgrund till de svenska bedömningarna
I april 2007 antog Sverige för första gången en Strategi för multilateralt utvecklingssamarbete. En av
strategins rekommendationer är att strukturerade bedömningar regelbundet ska göras av de multilaterala organisationer som får svenskt stöd. Strategins nyckelbegrepp, relevans och effektivitet, ska vara
vägledande i bedömningen av varje organisation.
Under våren 2008 genomfördes bedömningar av multilaterala organisationer gemensamt av regeringskansliet, Sida och svenska ambassader i utvecklingsländer. Bedömningarna kommer att användas
som ett av flera underlag inför beslut om budget, för framtagande av organisationsstrategier och för
policydialog. Avsikten är att de i första hand ska ge ökad kunskap om respektive organisation och vara
underlag för att följa organisationens utveckling. Bedömningarna gör dock inte anspråk på att vara heltäckande. Jämförelser mellan organisationer ska heller inte göras på basis av detta underlag. Formerna
för bedömningarna är under utveckling och rutiner prövas fortsättningsvis för vilken information som
ska inhämtas, bedömas och rapporteras.
inom hållbar utveckling, inklusive att bidra till millenniemålen. Utvecklingspolicyn är tillämplig på
samtliga utvecklingsländer, oavsett region. Områden
som bland annat pekas ut som viktiga är handel och
regional integration, miljö och hållbart nyttjande av
naturresurser, samt infrastruktur, kommunikation och
transport. Men även horisontella områden såsom god
samhällsstyrning, mänskliga rättigheter, jämställdhet,
konfliktförebyggande och sviktande stater ingår i
mandatet. Det framhålls i policyn att grundläggande
principer som ägarskap, partnerskap, harmonisering
och anpassning till partnerskapslandets system är
centralt.
EU-kommissionens bistånd är fördelad på sju huvudsakliga finansiella instrument med följande volymer för perioden 2007-2013:
1.Development Cooperation Instrument (DCI –
17 miljarder euro – Asien, Latinamerika,
Sydafrika och vissa tematiska frågor),
2.European Neighbourhood Policy Instrument
(ENPI – 11 miljarder euro – Nordafrika,
Kaukasus, Ryssland, Mellanöstern),
3.Instrument for Pre-accession assitance (IPA- 12
miljarder euro – kandidatländer och potentiella
kandidatländer),
4.Instrument for Stability (IfS – 2 miljarder euro
– horisontellt),
5.European Inititative for Democracy and Human
Rights (EIDHR – 1 miljard euro – horisontellt),
6.Humanitarian Aid Instrument (HAI – 4 miljarder
euro),
7.European Development Fund (EDF) för perioden
2008-1013. EDF är en fristående fond under det
s.k. Cotonouavtalet till vilken medlemsstaterna
bidrar direkt. (23 miljarder euro - Afrika,
Västindien, Stillahavsregionen (AVS).)
Styrning, organisation och svenskt
deltagande
Det Europeiska rådet, ”EU-toppmöten” där stats- och
regeringschefer träffas, fattar beslut om inriktningen
på politiken och om finansieringsramarna för det EUgemensamma utvecklingssamarbetet. Biståndsministerrådet, bistånds-GAERC, träffas cirka två gånger
per år och fattar beslut om utvecklingspolitiken. Under
ministernivån finns Coreper, ambassadörsnivån, och
rådsarbetsgrupperna. Rådsarbetsgrupperna, där alla
medlemsstater är representerade, har till uppgift att
behandla och förhandla förslag innan ministerrådet
fattar beslut. Biståndet under European Development Fund, EDF, styrs även av de så kallade AVS-EUinstitutionerna när det gäller utvecklingssamarbetet
under Cotonouavtalet.
Förutom att ansvara för genomförandet av det EUgemensamma utvecklingssamarbetet, är EU-kommissionen även initierande inom utvecklingspolicy inom
EU. Inom EU-kommissionen är det framförallt kommissionärerna för utveckling och yttre förbindelser
som ansvarar för att utveckla policyförslag och övergripande strategier. Men även utvidgningskommissionären är med och formulerar policy på området.
EuropeAid är den byrå som ansvarar för genomförandet i fält, uppföljning och kvalitetsgranskning. I det
arbetet spelar EU-kommissionens delegationer i fält
en betydande roll. EU-kommissionens genomförande
av utvecklingssamarbetet övervakas av medlemsstaterna i så kallade genomförandekommittéer. Sveriges
viktade röstandel i genomförandekommittéerna för
utvecklingssamarbetet är ca 2,8 procent, vilket motsvarar Sveriges finansiella andel till det EU-gemensamma biståndet.
Kommissionen har totalt uppskattningsvis över
32 000 anställda varav 3500 jobbar med utvecklingssamarbete i någon utsträckning. Av dessa jobbar cirka
2600 i fält.
Finansiell information
År 2007 uppgick EU-kommissionens medel som
uppfyller OECD/DAC:s kriterier för bistånd till
cirka 8,5 miljarder euro. Sverige betalade drygt 2
miljarder kronor till det EU-gemensamma biståndet
år 2007 och är därmed den åttonde största givaren.
Sveriges bidrag till det EU-gemensamma biståndet,
som kanaliseras via den reguljära EU-budgeten, är en
del av vår avgift för medlemskap i EU. Till den fristående fonden European Development Fund, EDF,
bidrar medlemsstaterna direkt. I båda fallen gäller att
våra bidrag inte är frivilliga utan ingår så att säga i
EU-medlemskapet.
Svenska bidrag
2005
2006
2007
Totalt utbetalt svenskt
bidrag i miljoner SEK
1480
1833
2112
- varav avräkning mot EUbiståndet samt bidrag till
EDF i miljoner SEK
1476
1813
2112
4
20
0
- varav multi-bi stöd från
Sida i miljoner SEK
Bedömning
Relevans i linje med svenska
utvecklingsmål
Den övergripande bedömningen är att EU-kommissionens utvecklingssamarbete är mycket relevant.
EU-kommissionen är en bred utvecklingsaktör som
är verksam inom samtliga huvuddrag inom Sveriges
politik för global utveckling.
De brister som kan identifieras inom EU-kommissionens utvecklingssamarbete berör bland annat så
kallade mainstreaming-frågor, framförallt jämställdhet men även demokratisk samhällsstyrning och i viss
mån även miljö och klimat. De sistnämnda områdena
är även Sveriges regerings tematiska prioriteringar
Intern effektivitet
Den interna effektiviteten bedöms vara god. En förklaring är, vilket bekräftas av externa utredningar, att
Kommissionen har genomgått en förändringsprocess
med inriktning mot stärkt integrering av beslutsprocesser och ett mer solitt system för resultatbaserad
styrning. Systemet för resultatstyrning används sedan
2002. Systematiskt och med samma metod genomförs uppföljningen av 1 400 projekt i över 140 länder som tillsammans omfattar uppemot 10 miljarder
euro. Oberoende experter gör varje år bedömning
utifrån DAC:s centrala kriterier. Generellt har Kommissionen gått framåt.
Det finns dock utrymme för att fokusera och integrera resultat, utvärderingar och visibilitet, på högsta
och lägsta nivå, i det löpande arbetet. Det understryks
bland annat i OECD/DAC:s rapport om Kommissionens bistånd. Reformprocesserna är inte att betrakta
som avslutade och mycket behöver fortfarande göras
som till exempel vidare decentralisering och effektivisering av förvaltningen, vilket OECD/DAC och
andra rapporter framhäver.
Extern effektivitet
Den externa effektiviteten bedöms vara relativt god.
De senaste åren har präglats av tydliga förbättringar
när det gäller extern effektivitet. En viktig förklaring,
som lyfts fram av såväl OECD-DAC:s rapport som
i andra utvärderingar är den övergripande reform
som påbörjades i början av 2000-talet och som innebar en förskjutning av ansvar för genomförande från
Bryssel till delegationerna. Det finns dock brister på
nyckelområden som till exempel genomslaget för
frågor som jämställdhet, Demokrati och mänskliga
rättigheter, miljö och Hiv/Aids, som ska genomsyra
verksamheten. Det finns också behov av fortsatta
reformer för att ytterligare stärka delegationernas
befogenheter och kompetens, för att därigenom förenkla beslutsstrukturen och öka effektiviteten.Hållbarheten ifrågasätts dock i nästan alla sektorsutvärderingar. Det förklaras med att det finns ett lågt medvetande om vilka globala mål som ska uppnås eller
hur det bredare policyramverket ska sättas in i ett
sammanhang.
Storbritanniens biståndsorgan DFID, kritiserar i en
studie Kommissionen för att byråkrati och komplicerade kontrollsystem ofta hindrar en snabb respons på
utvecklingen i utvecklingsländerna. Men de påpekar
också att EU har tagit en ledarroll för att förmå andra
medlemsstater att genomföra sina åtaganden i Parisdeklarationen. EU är angelägen om att uppfylla sina
egna åtaganden men tyngs fortfarande av brister i sin
organisations struktur och begränsade administrativa
resurser.
Utvecklingstrender
Kommissionens utvecklingssamarbete har genomgått
en långtgående och långvarig reformprocess sedan år
2000. Den inkluderar bland annat en renodling av
de finansiella instrumenten från 35 till 10, förbättrad samordning med andra givare, decentralisering av
kompetens och resurser till fält, samt förstärkning av
kvalitetskontroll och förbättrad resultatuppföljning.
EU-kommissionen har aktivt deltagit i uppföljningen av Parisdeklarationen om biståndseffektivitet.
Potentiellt har EU-kommissionen en stor roll att spela
inom till exempel givarsamordning, arbetsdelning
och komplementaritet, det vill säga hur länderna
inom EU kan komplettera varandra inom det internationella utvecklingssamarbetet.
Produktion: Press-, informations- och kommunikationsenheten • Oktober 2008 • Tel: 08-405 10 00 • Webbplats: www.ud.se • Artikelnr: UD 08.046
inom utvecklingssamarbetet under mandatperioden.
Analysen bekräftas även av OECD/DAC:s rapport,
”peer review”, av EU-kommissionens utvecklingssamarbete 2007. I kraft av sin breda verksamhet så bidrar
EU-kommissionens utvecklingssamarbete till fattigdomsminskning och till millenniemålens uppfyllande. Vissa geografiska biståndsinstrument innehåller
dock andra mål som är mer riktade mot anslutningen
till EU. OECD/DAC har riktat viss kritik mot att en
relativt stor andel av EU-kommissionens bistånd går
till medelinkomstländer. Turkiet är t.ex. den största
mottagaren av EU-kommissionens bistånd.
