EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 24.4.2013
SWD(2013) 145 final
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN
Följedokument till
Förslag till
förordning om främjande av medborgares och företags fria rörlighet genom förenkling
av godtagandet av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen och om ändring av
förordning (EU) nr 1024/2012
{COM(2013) 228 final}
{SWD(2013) 144 final}
SV
SV
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN
Följedokument till
Förslag till
förordning om främjande av medborgares och företags fria rörlighet genom förenkling
av godtagandet av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen och om ändring av
förordning (EU) nr 1024/2012
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
SV
1.
Problemformulering ..................................................................................................... 3
2.
Subsidiaritetsanalys ...................................................................................................... 4
3.
Politiska huvudmål ....................................................................................................... 5
4.
Alternativ...................................................................................................................... 5
5.
Bedömning av alternativens konsekvenser .................................................................. 6
6.
Föredraget alternativ .................................................................................................... 8
7.
Övervakning och utvärdering ....................................................................................... 8
2
SV
1.
PROBLEMFORMULERING
Om EU-medborgare och EU-företag vill utöva sin rätt till fri rörlighet eller utnyttja den inre
marknadens friheter genom att välja att uppehålla sig eller bedriva verksamhet i en annan
medlemsstat ställs de inför svårigheter med att få fram de officiella handlingar som krävs och
få dem godtagna av den medlemsstaten. De måste ta sig igenom oproportionerliga och
besvärliga administrativa formaliteter för att bevisa att olika officiella handlingar är äkta och
kämpa mot rättslig osäkerhet. Formaliteterna i fråga är legalisering, apostill samt bestyrkta
kopior och auktoriserade översättningar.
Denna åtgärd har de dubbla syftena att
(1)
minska den rättsliga osäkerhet, de kostnader och de långdragna förfaranden som
orsakas av de ovannämnda formaliteterna och som gör det svårare för EUmedborgarna att utöva sin rätt till fri rörlighet och för EU-företagen att utnyttja den
inre marknadens rättigheter, och
(2)
tillhandhålla tillräckliga säkerhetsåtgärder för att förhindra användning av
förfalskade officiella handlingar inom EU.
Offentliga handlingars primära funktion är att ge konkreta bevis för de myndighetsåtgärder
som finns registrerade i handlingarna. Inhemska officiella handlingar antas vara äkta utan
ytterligare bevis, men officiella handlingar som har sitt ursprung i andra medlemsstater godtas
i den medlemsstat där de läggs fram endast på villkor att deras äkthet visas genom apostill
eller legalisering eller genom ett särskilt format, dvs. bestyrkta kopior och auktoriserade
översättningar.
Typiska handlingar som rör EU-medborgares och EU-företags EU-rättigheter och är föremål
för identifierade administrativa formaliteter är
civilståndshandlingar (t.ex. handlingar som gäller födelse, dödsfall och
äktenskap),
handlingar som gäller bosättning, medborgarskap och nationalitet,
handlingar som gäller fast egendom,
handlingar som gäller rättslig status och företrädarskap för ett bolag eller annan
form av företag,
handlingar som gäller immateriella rättigheter,
handlingar som visar frånvaro av noteringar i kriminalregister.
Formaliteterna när det gäller legalisering, apostill, bestyrkta kopior och auktoriserade
översättningar är omoderna och oproportionerliga metoder för att fastställa officiella
handlingars äkthet, och effektivare metoder skulle kunna utformas för fall av rimligt tvivel
som skulle stärka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna på den inre marknaden.
De befintliga EU-rättsakterna och internationella rättsliga instrumenten ger inte
tillfredsställande lösningar som kan göra att officiella handlingar godtas lättare i
medlemsstaterna.
SV
3
SV
EU-lagstiftningen tar upp problemet med bestyrkande av officiella handlingars äkthet på
sektoriell grund, ibland uttryckligen men i allmänhet på ett inkonsekvent sätt. Generellt kan
tre strategier urskiljas:
(1)
Den relevanta EU-rättsakten undantar uttryckligen handlingar från krav på
bestyrkande (t.ex. rättsakter på det civilrättsliga området när det gäller handlingar i
mål och ärenden).
(2)
Den relevanta EU-rättsakten innehåller ingen uttrycklig hänvisning till bestyrkande
utan erbjuder andra medel för att kontrollera officiella handlingars äkthet med
ursprung i
andra
medlemsstater (t.ex. ömsesidigt
erkännande av
yrkeskvalifikationer).
(3)
Rättsakten innehåller ingen uttrycklig hänvisning till avskaffande av bestyrkande och
erbjuder inte heller någon alternativ metod för detta ändamål (t.ex. fri rörlighet för
personer).
När det gäller bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar finns det exempel i befintlig
EU-lagstiftning (t.ex. direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden) som innebär
att medlemsstaterna inte får kräva att en handling ska läggas fram i sin ursprungliga form,
eller som en bestyrkt kopia eller auktoriserad översättning.
Dessutom finns en stor mängd internationella rättsliga instrument som tillämpar olika
strategier när det gäller dessa aspekter av officiella handlingar, inbegripet konvention om
slopande av kravet på legalisering av utländska allmänna handlingar, Brysselkonventionen om
avskaffande av legalisering av handlingar i medlemsstaterna och olika konventioner från
Internationella civilståndskommissionen.
Dessa rättsakter har likväl inte räckt till för att uppnå målet att minska den administrativa
bördan för EU-medborgare och EU-företag och begränsar därmed fortfarande utövandet av
grundläggande rättigheter. På grund av ovannämnda brister ställs EU-medborgare och EUföretag i många fall fortfarande inför tidskrävande och kostsamma förfaranden.
Det uppskattas att kostnaden för EU-medborgare och EU-företag för att erhålla apostill för
användning inom EU uppgår till över 25 miljoner euro under ett år. Den årliga kostnaden för
legalisering av officiella handlingar kan uppskattas till mellan 2,3 och 4,6 miljoner euro.
Dessutom tillkommer årliga kostnader för bestyrkta kopior för EU-medborgare och EUföretag som kan uppskattas till i storleksordningen 75 till 100 miljoner euro. Den
sammanlagda kostnaden för auktoriserade översättningar för EU-medborgare och EU-företag
kan uppgå till 100–200 miljoner euro per år.
Av alla dessa skäl krävs en övergripande strategi för att underlätta och stärka utövandet av
EU-medborgarnas rätt till fri rörlighet och EU-företagens rätt till etableringsfrihet och frihet
att tillhandahålla tjänster på den inre marknaden.
2.
SUBSIDIARITETSANALYS
EU har bättre möjligheter än medlemsstaterna att vidta åtgärder för att avskaffa
legalisering och apostill och förenkla kraven på bestyrkta kopior och auktoriserade
översättningar och att samtidigt säkerställa en mer effektiv gränsöverskridande och
sektorsövergripande ram för att upptäcka bedrägerier och förfalskning som rör officiella
handlingar.
SV
4
SV
En åtgärd på EU-nivå skulle hjälpa EU-medborgarna och EU-företagen att utnyttja olika
kategorier av officiella handlingar i gränsöverskridande situationer utan oproportionerliga,
besvärliga och kostsamma administrativa formaliteter. Av dessa skäl skulle en EU-åtgärd
säkra större effektivitet.
Antagandet av en direkt tillämplig förenklande åtgärd som innefattar övergripande principer
för fri rörlighet för officiella handlingar mellan medlemsstaterna visar det uppenbara
mervärdet av en åtgärd på EU-nivå.
En åtgärd på EU-nivå innebär att proportionalitetsprincipen uppfylls genom att fokus enbart
ligger på avskaffande och förenkling av identifierade administrativa formaliteter.
3.
POLITISKA HUVUDMÅL
Baserat på problemformuleringen kan följande allmänna och specifika mål fastställas:
Allmänt mål:
Underlätta och stärka det fulla utövandet av EU-medborgares och EU-företags
rätt till fri rörlighet inom EU.
Specifika mål:
4.
Minska de svårigheter som orsakas av administrativa formaliteter för
godtagande av officiella handlingar med ursprung i andra medlemsstater.
Förenkla den oenhetliga rättsliga ram som reglerar officiella handlingars
rörlighet mellan medlemsstater.
Se till att effektivare metoder tillämpas för att upptäcka bedrägeri och
förfalskning som rör officiella handlingar.
Undanröja risken för diskriminering av EU-medborgare och EU-företag.
ALTERNATIV
Fem alternativ och sju delalternativ under alternativ 4 har övervägts i detalj.
Alternativ 1: Ingen förändring (referensscenario)
Alternativ 2: En icke-lagstiftningsåtgärd för att främja bästa metoder mellan
medlemsstaterna med syfte att underlätta gränsöverskridande rörlighet för officiella
handlingar.
Alternativ 3: Ratificering av 1987 års Brysselkonvention av alla medlemsstater
uppmuntras av kommissionen, dvs. avskaffande av legalisering och apostill för ett brett urval
av offentliga handlingar och användning av administrativt samarbete i enlighet med
konventionen.
Alternativ 4: En lagstiftningsåtgärd som främjar medborgares och företags fria rörlighet
genom att förenkla administrativa formaliteter i samband med användning och
SV
5
SV
godtagande av vissa officiella handlingar i EU, kompletterad med förbättrat
administrativt samarbete mellan medlemsstaterna och utfärdande av flerspråkiga
standardformulär.
Denna rättsakt skulle avskaffa legalisering och apostill, och initiativets räckvidd skulle
utsträckas ytterligare genom tillägg av bestämmelser som förenklar den gränsöverskridande
användningen av bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar.
Det förbättrade administrativa samarbetet kan behandlas genom tre delalternativ:
Delalternativ 4A: Administrativt samarbete enligt alternativ 3.
Delalternativ 4B: Administrativt samarbete som bygger på informationssystemet för den inre
marknaden (IMI-systemet) vid rimligt tvivel på officiella handlingars äkthet.
Delalternativ 4C: Ett nätverk av folkbokföringsregister som bygger på det europeiska
nätverket för folkbokföringsregister (ECRN).
De flerspråkiga standardformulären kan behandlas genom fyra delalternativ:
Delalternativ 4D: Ingen förändring, vilket innebär att inga standardformulär införs.
Delalternativ 4E: Obligatoriska standardformulär införs för användning i konkreta
gränsöverskridande ärenden.
Delalternativ 4F: Frivilliga standardformulär införs som bilagor till nationella officiella
handlingar i syfte att användas i andra medlemsstater.
Delalternativ 4G: Frivilliga standardformulär införs för oberoende användning i
gränsöverskridande ärenden. Motsvarande nationella officiella handlingar finns kvar på
nationell nivå.
Alternativ 5: Fullständig harmonisering av officiella dokument och bestämmelser som styr
deras rörlighet inom EU.
5.
BEDÖMNING AV ALTERNATIVENS KONSEKVENSER
Alternativ 1: Inga konsekvenser förväntas av detta alternativ när det gäller effektiv
måluppfyllelse.
Alternativ 2: Detta alternativ bedöms få mycket små konsekvenser. Trots en indirekt positiv
effekt på grund av de kortare dröjsmålen vid kontroll av officiella handlingar med ursprung i
andra medlemsstater och bättre informationsutbyte skulle de befintliga administrativa
formaliteterna finnas kvar och den rättsliga ramen fortfarande vara osammanhängande. Vidare
förväntas den positiva inverkan på upptäckten av bedrägeri vara mycket låg.
Alternativ 3: Detta alternativ skulle inte garantera någon förbättring av det aktuella läget
eftersom medlemsstaterna inte har någon rättslig skyldighet att ratificera konventionen. Först
om och när konventionen ratificerats av alla medlemsstater skulle någon positiv inverkan
föreligga på det fulla utnyttjandet från EU-medborgarnas sida av den fria rörligheten och från
EU-företagens sida av den inre marknadens friheter på grund av avskaffande av legalisering
och apostill vid gränsöverskridande rörlighet för officiella handlingar. Detta alternativs totala
SV
6
SV
mervärde när det gäller att underlätta det fulla utnyttjandet av EU:s rättigheter till fri rörlighet
är mycket begränsat, eftersom bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar fortfarande
skulle kunna begäras utan undantag.
Alternativ 4: Detta alternativ förväntas ha stora positiva konsekvenser med tanke på
effektiviteten av att avskaffa legalisering och apostill och den ytterligare förenklingen
avseende bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar. Som en följd av detta skulle
rörligheten för officiella handlingar mellan medlemsstaterna främjas påtagligt och effektivt
och rörligheten inom EU för EU-medborgare och EU-företag skulle förbättras. Detta skulle ge
årliga besparingar för EU-medborgare och EU-företag på mellan 25,8 miljoner och 26,2
miljoner euro på apostiller och mellan 2,3 och 4,6 miljoner euro på legalisering. Till detta
kommer ytterligare besparingar genom förenkling avseende bestyrkta kopior i
storleksordningen 100–200 miljoner euro per år. Vidare skulle även avskaffandet av
auktoriserade översättningar spara mellan 75 och 100 miljoner euro per år för EU-medborgare
och EU-företag, med tanke på att kostnaden för översättning av en sida är 30 euro. Den årliga
nettokostnadsbesparingen för medlemsstaternas förvaltningar skulle kunna uppskattas till
mellan 5 miljoner och 7 miljoner euro på apostiller och mellan 500 000 och 1 miljon euro på
legaliseringar.
Förbättrat administrativt samarbete
Delalternativ 4A: Detta delalternativs effektivitet skulle vara låg eftersom det inte finns något
elektroniskt stöd för denna typ av administrativt samarbete, vilket innebär att effektiviteten
skulle vara beroende av medlemsstaternas gottfinnande.
Delalternativ 4B: Detta delalternativ har en positiv inverkan på effektiviteten i fall av rimligt
tvivel på äktheten av officiella handlingar med ursprung i en annan medlemsstat. Det
befintliga IMI-systemet erbjuder snabba och säkra kommunikationskanaler för
gränsöverskridande informationsutbyte och elektroniska versioner av officiella handlingar.
Genom det administrativa samarbetet och det säkra informationsutbytet via IMI-systemet
förväntas dessutom en positiv inverkan när det gäller bedrägeri. Vidare skulle myndigheterna
ha samma mekanism till sitt förfogande för att ge säkerhet när det gäller bestyrkta kopior.
Delalternativ 4C: Den positiva effekten för folkbokföringsmyndigheter, som skulle kunna
kommunicera med varandra direkt vid tvekan om en officiell handlings äkthet, skulle vara
begränsad till en kategori av officiella handlingar, nämligen civilståndshandlingar. Stora
negativa ekonomiska konsekvenser och höga efterlevnadskostnader på EU-nivå och
medlemsstatsnivå genom upprättande och drift av ett nytt IT-system.
Flerspråkiga standardformulär
Delalternativ 4D: Inga konsekvenser när det gäller effektiv måluppfyllelse.
Delalternativ 4E:s effektivitet bedöms vara medelhög eftersom vissa svårigheter och
kostnader i samband med översättning och förståelse av officiella handlingar med ursprung i
andra medlemsstater skulle kvarstå.
Effektiviteten av delalternativ 4F anses vara lika hög som för 4E. Dock skulle användning av
dessa standardformulär bero på användarnas gottfinnande och systemet kan verka för
komplext. Dessutom kan kostnader uppkomma för att kopior behöver tillhandahållas av
nationella officiella handlingar till vilka formulären skulle bifogas.
SV
7
SV
Delalternativ 4G förväntas ha en stor positiv inverkan för EU-medborgare och EU-företag när
det gäller ökad praktisk nytta och mindre svårigheter vid uppvisande av officiella handlingar i
gränsöverskridande scenarier.
Alternativ 5: De förväntade konsekvenserna av detta ”extrema” alternativ skulle vara
begränsade när det gäller måluppfyllelse, främst på grund av att alternativet skulle ha en
alltför stor och störande inverkan på de nationella rättssystemen och förvaltningsmetoderna.
Trots möjliga fördelar för EU-medborgare och EU-företag när det gäller kostnader, tid,
rättslig säkerhet och underlättande av deras rättigheter enligt fördrag och stadga skulle det
tveklöst uppstå svårigheter med godtagandet av helt harmoniserade officiella handlingar i
medlemsstaterna. En annan nackdel med detta alternativ skulle vara den höga
efterlevnadskostnaden både på nationell nivå och på EU-nivå.
6.
FÖREDRAGET ALTERNATIV
En jämförande konsekvensbedömning tyder på att den lagstiftningsåtgärd som avskaffar
legalisering och apostill och förenklar användningen av bestyrkta kopior och auktoriserade
översättningar (alternativ 4) i kombination med ett förbättrat administrativt samarbete mellan
medlemsstaterna via ett modernt kommunikationsnätverk baserat på det befintliga
informationssystemet för den inre marknaden (delalternativ 4B) och utveckling av
flerspråkiga standardformulär som används oberoende i gränsöverskridande ärenden
(delalternativ 4G) skulle ge den mest effektiva uppfyllelsen av fastställda mål.
Det föredragna alternativet 4 är den lämpligaste metoden för att uppnå målen utan höga
genomförandekostnader, inbegripet en betydande minskning av oproportionerliga och
besvärliga administrativa formaliteter för EU-medborgare och EU-företag. Särskilt kan stora
besparingar förväntas för EU-medborgare och EU-företag genom avskaffandet av legalisering
eller apostill samt förenklingen avseende bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar,
och inget av de övriga alternativen skulle ge motsvarande besparingar.
Det föredragna delalternativet 4B, som innebär att befintlig IT-infrastruktur används med
minimala budgetkonsekvenser, skulle vara ett säkert och effektivt sätt att bedöma äktheten av
officiella dokument och deras bestyrkta kopior, förhindra bedrägeri och förfalskning och
samtidigt minska den administrativa bördan för EU-medborgare och EU-företag. Tack vare
säkra elektroniska medel och minskade språkbarriärer skulle det vara lätt att identifiera
relevanta samtalspartner i andra medlemsstater. Det föredragna delalternativet 4G skulle spara
tid och kostnader för EU-medborgare, EU-företag och nationella myndigheter, gynna en
ömsesidig förståelse av officiella handlingar mellan medlemsstaterna, minska de återstående
översättningskraven eftersom det skulle finna flerspråkiga formulär samt tillåta parallella
underliggande nationella officiella handlingar på medlemsstatsnivå.
När det gäller formen för akten förefaller en förordning vara lämpligast med tanke på både de
problem och de mål som fastställts.
7.
ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING
En tillförlitlig mekanism för övervakning och utvärdering är viktig för att säkerställa att
rättsaktens bestämmelser följs i praktiken. En övergångsperiod kommer att föreskrivas i
rättsakten så att medlemsstaterna får möjlighet att förbereda införandet och lämna begärda
uppgifter till kommissionen. En översynsklausul kommer att införas i rättsakten för
SV
8
SV
utvärdering av medlemsstaternas tillämpning och för att ge underlag för uppföljande
ändringar.
SV
9
SV
