Ekonomiska styrmedel för miljön ISBN 91-620

Ekon.styrm_sv.qxp
05-10-31
10.03
Sida 1
Ekonomiska styrmedel
för miljöns skull
■ EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
Ekon.styrm_sv.qxp
05-10-31
10.03
Sida 2
ill nästa generation ska vi kunna lämna över ett samhälle, där de
stora miljöproblemen är lösta. Som riktmärke för det svenska
miljöarbetet finns nationella miljökvalitetsmål. Vad som händer
med miljön berör alla, men i många fall räcker det inte med frivillighet
i miljöarbetet. Samhället har därför infört olika styrmedel för att
påverka människor att ändra beteende och livsstil och därmed öka
takten i förändringsarbetet mot hållbar utveckling.
Att föreslå olika styrmedel ingår i Naturvårdsverkets miljöarbete.
En del av detta handlar om att föreslå, utreda och utvärdera ekonomiska styrmedel, men Naturvårdsverket arbetar också med styrmedlen
lagstiftning, information och samhällsplanering.
Skatt på bensin och villaolja. Ingen skatt på biogas. Skatt på el. Skatterabatt på miljöklassad bil. Pant på tomflaskor. Handel med utsläppsrättigheter. Kärnkraftsskatt. Grön skatteväxling. Kväveoxidavgift. Skatt på
handelsgödsel. Elcertifikat. Producentansvar. Avfallsskatt. Skatterabatt
på alkylatbensin och etanol.
Trängselavgift. Svavelskatt. Bidrag till
fiskevård. Bidrag till landskapsvård.
Skatt på naturgrus. Kalkningsbidrag.
Skatt på bekämpningsmedel. Avgift på
batterier.
T
OLIKA TYPER AV STYRMEDEL
Olika styrmedel har olika syften och genomslagskraft och behöver ofta användas parallellt. Förutom ekonomiska styrmedel finns
tre typer av styrmedel som samhället använder för att påverka människor och få dem att
handla mer miljöanpassat:
• Juridiska styrmedel (lagar och regler, förordningar och föreskrifter),
• Information som styrmedel (opinionsbildning, kunskapsförmedling, goda exempel),
• Samhällsplanering.
JURIDISKA STYRMEDEL
Lagar och regler är juridiska miljöpolitiska
styrmedel; här har samhället sanktionsmöjligheter. Den svenska lagstiftning som berör
miljöområdet finns huvudsakligen i Miljöbalken. Balken trädde i kraft 1999 och är
den svenska ramlag som syftar till att främja
en hållbar utveckling och till att modernisera
ISBN 91-620-8215-9.
Tryck: CM Gruppen, Stockholm 2005. Form: Citat AB. Textbearbetning: Britt Hägerhäll Aniansson. Foto: Sidan 1: Bildhuset,
4: Bildhuset, 7: Pressens bild, 9: Maskot, 10: Pressens bild, 12: Etsa, 15: Pressens bild.
EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
■
och uppdatera svensk miljölagstiftning i
enlighet med de förändringar som skett
under de senaste årtiondena. Miljöbalken tar
sin utgångspunkt i ett antal av de grundläggande principer som nu genomsyrar det
internationella arbetet om miljö och naturresursanvändning. Till dessa allmänna hänsynsregler hör bl.a. försiktighetsprincipen,
principen om att förorenaren ska betala,
produktvalsprincipen samt principer om hushållning, kretslopp och lämplig lokalisering
av verksamhet och åtgärder.
Liksom övriga EU:s medlemsstater lyder
Sverige givetvis under EG-rätten och är därmed skyldig att införliva förordningar och
direktiv i svensk lagstiftning. Sverige har
också anslutit sig till ett 40-tal internationella
miljökonventioner, internationella avtal för
att skydda miljön och hushålla med naturresurserna. Några är regionala och täcker en
del av Europa, andra är globala.
■ EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
3
Ekon.styrm_sv.qxp
05-10-31
10.03
Sida 4
En internationell konvention blir juridiskt
bindande för ett land när man ratificerat den
och den trätt i kraft. Ratifikation innebär att
man arbetar in konventionsbesluten i sin
nationella lagstiftning och gör sådana förändringar eller anpassningar av sin lagstiftning
och politik att syftet med konventionen kan
uppnås. Förutom internationella påtryckningar
finns emellertid inga egentliga bestraffningsmöjligheter om man inte uppfyller sina
åtaganden.
INFORMATION SOM
STYRMEDEL
Information används i miljöpolitiken såväl
för att direkt påverka människors beteende
som för att bereda vägen för andra och mer
styrande styrmedel. Det är ett nödvändigt
men inte i sig själv tillräckligt styrmedel för
att lösa miljöproblem – det krävs en kombination av styrmedel för att nå resultat.
Informationsmottagaren är inte tvingad att
göra någonting av det som informationen
handlar om. Även om informationen inte
direkt leder till ändrade beteenden kan det
ändå öka kunskaper och påverka attityder så
att människor lättare accepterar samhälleliga beslut om t.ex. ökade kostnader eller
inskränkningar i friheten att välja. Det är
också svårt att avgöra till exempel hur effektiv just en informationskampanj har varit för
att påverka beteenden och attityder. Information anses vara mest effektiv som styrmedel om mottagarna är direkt berörda och kan
4
tala om för avsändaren vilken sorts information man vill ha och behöver. Att visa upp
goda exempel är ett sätt att använda information som styrmedel.
SAMHÄLLSPLANERING
Samhällsplanering är ett slags styrmedel för
att ändra faktorer i samhället och vår
omvärld i syfte att skapa bättre förutsättningar för bland annat ett miljövänligt beteende. Senast år 2010 ska, enligt miljömålet
God bebyggd miljö, fysisk planering och
samhällsbyggande grundas på program och
strategier för planering av bostäder, arbetsplatser, service och kultur. Målet är bl.a. att
minska bilanvändningen och skapa bättre
förutsättningar för miljöanpassade och
resurssnåla transporter. Detta ska även innefatta effektivare energianvändning och att ta
till vara förnybara energiresurser och främja
utbyggnad av produktionsanläggningar för
fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft. Boverket och Naturvårdsverket har
kartlagt metoder och verktyg för att planera
och arbeta med miljömål i den fysiska
planeringen.
EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
■
Ekonomiska styrmedel och miljömål
Varken som företag eller privatpersoner handlar vi alltid konsekvent
och logiskt till skydd för miljön. En förklaring är att det sällan har
satts ett klart pris på vare sig miljövärden eller miljöskador, vilket gör
att man inte ser i priset på varan eller tjänsten vad det verkligen kostar
att konsumera dem – det som brukar kallas internalisering av miljökostnader. Följaktligen blir det inte så attraktivt som det borde vara att
välja miljövänligt. Dessutom är det många som inte alls känner något
ansvar för gemensamma nyttigheter som luft, vatten eller biologisk
mångfald och därför knappast på frivillig väg kommer att ändra sitt
beteende.
Det finns många sätt att sätta ett pris på miljön för att dämpa eller
hindra skadlig miljöpåverkan. Vi möter därför ett stort antal ekonomiska styrmedel i olika sammanhang i vardagen, både i arbetslivet och
som privatpersoner och konsumenter. Miljöekonomi är inte bara teori,
utan i högsta grad en praktisk verklighet som rör oss alla.
När miljön får ett pris framgår det klarare vad det kostar att förbruka knappa, gemensamma resurser. Med hjälp av ekonomiska styrmedel, som direkt och indirekt påverkar företagens och hushållens
beslut och handlande på kort och lång sikt, kan man använda marknadens egna mekanismer för att minska skadlig miljöpåverkan.
Ytterst handlar arbetet med ekonomiska styrmedel om att Sverige
ska kunna nå de 15 nationella miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat om. Sverige måste också kunna genomföra åtagandena i internationella miljöavtal, t.ex. om klimat och biologisk mångfald.
För att nå de nationella målen följer man tre åtgärdsstrategier för
Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla
kretslopp, samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.
De svenska miljökvalitetsmålen är högt satta och för att nå flera av
dem kommer det att krävas stora förändringar av våra produktionsmönster och konsumtionsmönster. Om inte samhället driver på den
utvecklingen kommer vi sannolikt inte att nå målen inom rimlig tid.
Ett ekonomiskt styrmedel kan fungera både som en morot och en
piska för att påverka våra handlingar i mer miljövänlig och hållbar
riktning. Det som betecknas som positiva ekonomiska styrmedel ger
uppenbara ekonomiska fördelar i form av t.ex. skatterabatt, återbäring, bidrag och ekonomiskt stöd. Marknadsbaserade styrmedel och
■ EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
MILJÖ OCH MARKNAD
MILJÖVILLKOR FÖR
MARKNADSEKONOMIN
I en perfekt fungerande marknadsekonomi
förvaltar man knappa resurser genom att
sätta pris på dem och köpa och sälja dem
på ett sådant sätt att värdet bevaras eller
ökas. Om tillgången på en vara är begränsad och efterfrågan stor så får varan ett
högt pris.
Luft, vatten och många andra miljö- och
naturvärden saknar ägare. De är gemensamma, kollektiva nyttigheter som tillhör oss
alla och ändå ingen. Alla vill använda dem
(gratis), alla behöver dem, men ingen äger
dem. Eftersom dessa värden inte tillhör
någon kan man inte handla eller hushålla
med dem enligt principerna om knappa
resurser. En fri marknad har inte de verktyg
som behövs för att fånga upp sådana värden och hindra att de slösas bort eller förstörs.
Kostnaderna för miljöproblemen (det
som miljöekonomer kallar "negativa externa
effekter") drabbar ofta andra än dem som
orsakat skadan. De drabbade får ingen
kompensation för de gemensamma värden
som har gått förlorade. Detta händer t.ex.
om utsläpp från ett företag försämrar produktionsvillkoren för andra företag, eller om
några individers privata konsumtion försämrar levnadsstandarden för andra individer.
Förlorarna har inte kunnat hindra missbruket och kan inte heller få ersättning i form
av likvärdiga varor (miljövärden).
Miljöekonomer är därför överens om att
man måste styra marknaden för att komma
till rätta med de miljöproblem som uppkommer när de kollektiva nyttigheterna
överutnyttjas eller förstörs. Staten görs till
ställföreträdande ägare till miljövärden och
ger dem ett pris. Den som vill handla på
marknaden måste betala ett pris för varan,
den är inte längre fritt tillgänglig.
5
Ekon.styrm_sv.qxp
05-10-31
10.03
Sida 6
frivilliga överenskommelser får också allt större utrymme bland de
ekonomiska styrmedlen för en bättre miljö.
Ingen övergödning
Skatt på kväve i handelsgödsel Miljöersättning för åtgärder för
minskat kväveläckage och för
anläggning av skyddszoner
Ett effektivt ekonomiskt styrmedel för miljön kännetecknas av att
• användningen leder till att man snabbast möjligt når det önskade
miljömålet
• styrmedlet är kostnadseffektivt; man når det önskade miljömålet
till lägsta möjliga kostnad
• användningen stimulerar teknisk utveckling och gör det lönsamt
att förbättra produktionsprocesser och ändra konsumtionsmönster
• styrmedlet är enkelt och billigt att administrera och övervaka.
Grundvatten av god
kvalitet
–
–
Hav i balans samt
levande kust och
skärgård
Vattenföroreningsavgift
Bidrag för omhändertagande
av oljeavfall från fartyg
Levande sjöar och
vattendrag
Bygde- och fiskeavgift
Bidrag till åtgärder för fiskevård
Myllrande våtmarker
–
Miljöersättning för anläggning
och skötsel av våtmarker i odlingslandskapet
Levande skogar
–
Stöd till investeringar i skog för att
höja skogens ekologiska värde
Ett rikt odlingslandskap
–
Miljöersättning för bevarande av
betesmarker och slåtterängar,
värdefulla natur- och kulturmiljöer
i odlingslandskapet, utrotningshotade
husdjursraser, öppet och varierat
odlingslandskap, ekologiska produktionsformer, miljövänlig odling av
bruna bönor på Öland, miljövänlig
odling av sockerbetor på Gotland
Investeringsstöd till jordbruksträdgårds- och renskötselföretag
Anpassning och utveckling av
landsbygden
Storslagen fjällmiljö
–
Bidrag till förebyggande åtgärder
och ersättning för skada på ren
Bidrag till förebyggande åtgärder
och ersättning för skada på annat
än ren
Stöd för skötsel av renvallar och
renhägn
God bebyggd miljö
Skatt på naturgrus
Deponiskatt
Kommunala renhållningsavgifter
Producentansvar för förpackningar, returpapper och bilar
Bilskrotningsavgift
Bidrag till åtgärder mot radon
i egnahem
Investeringsbidrag till ekologiskt
byggande
Bilskrotningspremie
Pant på dryckesförpackningar (konsumentfördel av producentansvaret)
Lokala Klimatinvesteringsprogram
(Klimp)
EXEMPEL PÅ EKONOMISKA STYRMEDEL
FÖR ATT UPPNÅ MILJÖMÅL
Miljömål
Styrmedlet innebär utgifter
för den som berörs
Styrmedlet innebär utgiftslättnader
eller bidrag för den som berörs
Begränsad
klimatpåverkan
Energiskatt
Koldioxidskatt
Skatteväxling (högre skatt
på energi och bilåkande)
Koldioxiddifferentierad
fordonsskatt
Vägavgift för tunga fordon
Banavgifter
Elcertifikat
Utsläppshandel
Koldioxiddifferentierad fordonsskatt
Ingen skatt på biodrivmedel.
Omställningsprogram för energisystem
Lokala klimatinvesteringsprogram
(KLIMP)
Lokala investeringsprogram för
ekologiskt hållbar utveckling (LIP)
Elcertifikat
Frisk luft
Parkeringsavgifter
Miljöklassning av bensin och
dieselolja
Differentierad bensinskatt
och dieselskatt
Miljöklassning av bensin och dieselolja
Differentierad bensin- och dieselskatt
Subventionerad kollektivtrafik
Lägre skatt på alkylatbensin
Svavelskatt
Avgift på kväveoxidutsläpp
Bidrag till kalkning av sjöar och
vattendrag
Miljödifferentiering av flygets avgifter
och farleds- och hamnavgifter
Bara naturlig
försurning
Giftfri miljö
6
Skatt på bekämpningsmedel
Avgift på batterier
Skatt på kadmium i handelsgödsel
Producentansvar för bildäck
Producentansvar för elektriska
och elektroniska produkter
Differentierad bensinskatt
Skyddande ozonskikt
Miljösanktionsavgift
–
Säker strålmiljö
Skatt på termisk effekt
i kärnkraftsreaktorer
Avgift på hantering av visst
radioaktivt avfall
Finansiering av framtida
avgifter för använt kärnbränsle
EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
■
■ EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
Ingen skatt på biodrivmedel är exempel på ett ekonomiskt
styrmedel som används för att uppnå miljömålet
Begränsad klimatpåverkan.
7
Ekon.styrm_sv.qxp
05-10-31
10.03
Sida 8
OLIKA EKONOMISKA
STYRMEDEL
UTGIFTER FÖR FÖRETAG
OCH INDIVIDER
Skatter och avgifter är traditionella pålagor, som innebär extra utgifter för verksamheten eller den enskilde och gör miljöskadlig
produktion eller konsumtion dyrare. Begreppen ”skatt” och ”avgift” blandas ofta ihop.
En skatt är en allmän inkomst till statskassan. Det som betalas in som avgift ger medel
som är öronmärkta för viss användning och i
någon form ska återföras till dem som har
betalt. Det är en väsentlig skillnad om en
pålaga ses som en allmän inkomst för staten
eller som något som går tillbaka till dem som
betalar. En annan stor skillnad är att skatter
inte får införas eller ändras utan beslut av
riksdagen, medan avgifter kan bestämmas
av regeringen eller myndigheter.
Miljöskatter och miljöavgifter tas ut för
att styra resursanvändningen i önskvärd riktning. Tanken är att kostnaden för t.ex. en
miljöskada ska synas i priset och därmed
påverka de val som konsumenter och producenter gör. Då har skatten eller avgiften en
direkt styreffekt. De skattepengar som kommer in kan användas för vissa miljöinsatser,
t.ex. information eller åtgärder för insamling
och återvinning. Då är det fråga om en indirekt styreffekt (effekten av det som skattepengarna används till).
I Sverige tar staten ut den allra största
delen av miljöskatterna och miljöavgifterna
inom områdena energi och trafik. Det finns
t.ex. energiskatt och koldioxidskatt på bränslen, svavelskatt och energiskatt som tas ut
på förbrukningen av elkraft. Vidare finns det
drivmedelsskatter, fordonsskatt och vägavgifter.
BIDRAG OCH UTGIFTSLÄTTNADER
FÖR FÖRETAG OCH INDIVIDER
• Skatterabatt (lägre skatt, avdrag)
• Skattebefrielse (ingen skatt alls)
• Återbäring (pant)
• Subventioner i form av statliga eller kommunala bidrag och stöd.
Miljöskatter och miljöavgifter ska uppmuntra till ett mer miljöanpassat beteende.
Många andra skatter och olika typer av subventioner (bidrag och stöd) har också införts
för att stimulera verksamheter och individer
att välja "rätt" produktion och konsumtion.
Man kan få uppmuntran i form av lägre eller
ingen skatt på vissa varor och tjänster. Uppmuntran kan också komma i form av statligt
8
eller kommunalt stöd till investeringar (byggnader, utrustning, strukturer, system) eller
betalning för visst arbete att förebygga eller
återställa (t.ex. naturvård, åtgärder för att
minska kväveläckage eller kalkning av försurade vatten).
Omställningsprogram- och investeringsstöd är andra former av stöd och bidrag för
att underlätta övergången till ett mer hållbart samhälle. Exempel på detta är omställningsprogram för energisystem, lokala klimatinvesteringsprogram (Klimp) och lokala
investeringsprogram för ekologiskt hållbar
utveckling (LIP), liksom investeringsbidrag
till ekologiskt byggande.
Lägre eller ingen skatt kan sänka priset
eller göra så att varan eller tjänsten i alla fall
inte blir dyrare än motsvarande mer miljöskadlig vara eller tjänst. Exempel på detta är
att det inte kostar någon koldioxidskatt att
bränna biobränslen, inte finns någon skatt
på biodrivmedel och att det är lägre skatt på
alkylatbensin i båtmotorer.
Återbäring är inget vanligt ekonomiskt
styrmedel, men pant på dryckesförpackningar (plastflaskor och aluminiumburkar) och de
pengar man får tillbaka när man skrotar sin
bil är exempel på återbäring. Både förpackningspanten och skrotningspremien ingår i
producentansvaret och skrotningspremien är
kopplad till den bilskrotningsavgift man
betalar när man köper bilen.
Ibland blir det emellertid fel. Det finns
subventioner som leder till att miljöproblemen ökar. Att ta bort eller förändra miljöskadliga subventioner är därför också ett
sätt att styra mot ett mer miljöanpassat
beteende.
Det är således en reglering som genomförs
med hjälp av marknadshandel. Ett ”tak”
sätts för den mängd koldioxidutsläpp som
blir tillåten från en anläggning eller ett antal
anläggningar. Varje anläggning tilldelas en
viss mängd utsläppsrätter, som var och en är
värd rätten att släppa ut ett ton koldioxid.
Om ett företag släpper ut mer koldioxid än
vad det har fått utsläppsrätter för måste
företaget köpa ytterligare rätter från ett
annat företag (med överskott på sådana rätter). Med hjälp av handeln kan utsläppen
minska på ett kostnadseffektivt sätt. Företag
med höga kostnader för att minska sina
utsläpp köper utsläppsrätter från företag
som kan minska sina utsläpp till låga kostnader. Den som släpper ut mindre koldioxid
än vad som motsvarar det antal utsläppsrätter som företaget förfogar över kan spara
rätterna till senare eller alltså sälja överskottet till andra företag.
Syftet med elcertifikat är att öka andelen
förnybara energikällor som sol, vind, vatten
och biobränsle för produktion av el. Det kos-
tar oftast mer att producera elektricitet från
förnybara energikällor än att använda fossila
bränslen. Anläggningar för produktion av el
från förnybara energikällor har tidigare fått
statliga bidrag, men 2003 infördes ett elcertifikatsystem i Sverige som bygger på
kvotplikt och handel med elcertifikat. Elproducenterna får certifikat för den el som
produceras med förnybara energislag och
elanvändarna måste köpa ett visst antal
elcertifikat i förhållande till sin årliga elanvändning. För varje år fram till år 2010 ökar
kvoten elcertifikat som användarna måste
köpa. Den inkomst som producenten får av
att sälja certifikat ska täcka den extra produktionskostnaden. Ju billigare producenten
kan producera el, desto större blir vinsten.
Tanken är att detta ska stimulera till ökad
effektivitet vid produktion av el från förnybara energikällor. Ju effektivare produktionen
kan bli på längre sikt, desto bättre kan
sådan el hävda sig i konkurrensen med mer
traditionell elproduktion.
MARKNADSBASERADE
EKONOMISKA STYRMEDEL
– AVGIFTER MED VINSTMÖJLIGHET
• Utsläppshandel
• Elcertifikat
Utsläppshandel (handel med utsläppsrätter) är ett av EU-ländernas sätt att försöka
klara EU:s åtagande att minska utsläppen
av växthusgaser, enligt Kyotoprotokollet till
Klimatkonventionen. Handeln kommer till
en början att ske under perioden 2005–
2007 och bara gälla utsläpp av koldioxid
från vissa energianläggningar och energiintensiva industribranscher (t.ex. oljeraffinaderier, koksverk, järn-, stål-, glas- och glasfibersamt pappers-, papp- eller pappersmassabruk).
Tanken med utsläppshandel är att minska
utsläppen så kostnadseffektivt som möjligt.
EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
■
■ EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
9
Ekon.styrm_sv.qxp
05-10-31
10.03
Sida 10
Styrning för hållbar utveckling
Ekonomiska styrmedel är en internationellt uppmärksammad fråga.
I Agenda 21 (1992) uppmanas världens länder att öka användningen av
ekonomiska styrmedel. Tio år senare, i Genomförandeplanen från FN:s
Världskonferens för hållbar utveckling (2002), skriver världens länder
att man ska ”fortsätta att främja en internalisering av miljökostnader
och användning av ekonomiska styrmedel, med beaktande av att förorenaren i princip ska bära kostnaderna för föroreningarna, med vederbörlig hänsyn till allmänintresset samt utan att snedvrida internationell
handel och internationella investeringar”. Även OECD har visat hur
medlemsländerna ska kunna öka användningen av miljöskatter och miljöavgifter. Att använda ekonomiska styrmedel är också en del av miljöpolitiken inom EU och framhävs i det sjätte miljöhandlingsprogrammet.
Likaså har EU-parlamentet krävt att miljöskatter ska kunna införas på
gemensam EU-nivå.
10
EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
■
EKONOMISKA STYRMEDEL
UR ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV
Agenda 21, FN:s globala handlingsprogram
för hållbar utveckling, antogs 1992. I kapitel 4, om förändringar av konsumtionsmönster, står om ”miljömässigt sund prissättning" att "utan stimulans i form av priser och
marknadssignaler som för producenter och
konsumenter klargör de miljökostnader som
energiförbrukning, materialförbrukning och
förbrukning av naturresurser och avfallsproduktion medför, är det tveksamt om på kort
sikt några större förändringar av konsumtionsmönster och produktionsmönster kommer att ske". Det har medfört framsteg att
använda "lämpliga ekonomiska instrument
för att påverka konsumentbeteendet" (bl.a.
miljöavgifter, miljöskatter och pantsystem)
och "denna process bör främjas". I texten om
miljö och utveckling i förhållande till
beslutsfattandet understryks att det behövs
lagar och regler, men tyngdpunkten i rekommendationerna ligger på behovet av att
använda ekonomiska styrmedel. Om nya
finansieringsformer för att driva en hållbar
utveckling sägs att länderna bör finna nya
vägar för att hitta pengar till hållbarhetsarbetet, däribland "tillämpning av ekonomiska
och skattemässiga styrmedel och möjligheter till handel med tillstånd". Tio år senare, i
Genomförandeplanen från FN:s Världskonferens för hållbar utveckling, understryks
behovet av ekonomiska styrmedel igen.
I den strategi för en hållbar utveckling
som antagits av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)
sägs att hållbar utveckling är det övergripande målet för OECD och dess medlemmar, att ekonomiska styrmedel bör användas
i ökad utsträckning och att miljökostnaderna
ska finnas med i priset på naturtillgångar.
I sin utvärdering 2004 av svensk miljöpolitik
påpekar OECD att Sverige under det senaste
årtiondet har utökat användningen av ekonomiska styrmedel och att Sverige därför ses
som världsledande på området. OECD ser
emellertid ett problem i att skatterna anses
vara för låga för att ha tillräckligt styrande
effekt. Den gröna skatteväxlingen anses också vara intressant, även om OECD också här
anser att flera av skatterna är för låga för
ändamålet.
Europeiska unionen (EU) framhåller i det
sjätte miljöhandlingsprogrammet att EU-länderna behöver räkna in både miljöproblem
och miljövinster för att främja hållbara produktions- och konsumtionsmönster. Det ska
man göra "genom att utnyttja en kombination av styrmedel, inklusive marknadsbaserade och ekonomiska styrmedel". Länderna
bör t.ex. reformera och stegvis avveckla
"sådana subventioner som har avsevärda
negativa miljökonsekvenser och är oförenliga
med en hållbar utveckling". Likaså bör EUländerna "analysera miljöeffektiviteten av
överlåtbara miljötillstånd som ett allmänt
styrmedel och handel med utsläppsrätter i
syfte att främja och genomföra användningen av dessa när det är möjligt". Trots den
lovvärda ambitionen att använda ekonomiska styrmedel har emellertid EU hittills haft
begränsad framgång på området.
OECD och Europeiska miljöbyrån (EEA) har i
samarbete med EU-kommissionen skapat en
databas över användningen av marknadsbaserade styrmedel för miljön och förvaltningen av naturresurser. Databasen innehåller de
miljöskatter och miljöavgifter, subventioner,
handel med utsläppsrätter och pantsystem
som används i länderna i hela Europa. Där
finns också exempel på frivilliga miljöekonomiska avtal och överenskommelser.
■ EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
11
Ekon.styrm_sv.qxp
05-10-31
10.03
Sida 12
Från punktskatter till målstyrning
Dyrare miljö, billigare arbete
I Sverige har ekonomiska styrmedel för miljön ända sedan 1970-talet
varit nästan entydigt med skatter och avgifter. Den allra största delen av
de svenska miljöskatterna och miljöavgifterna tas ut inom områdena
energi och trafik.
En förändring håller emellertid på att ske, med en förskjutning från
skatter och avgifter till marknadsbaserade styrmedel som ger marknaden större eget spelrum. Principen för marknadsbaserade styrmedel –
t.ex. elcertifikat och utsläppshandel – är densamma som för många av
EU:s nyare direktiv. Man sätter ett visst mål som alla ska uppnå, men
överlåter åt aktörerna på marknaden att bestämma hur de vill gå till
väga för att åstadkomma detta resultat. På en fri marknad leder det till
att aktörerna genomför nödvändiga åtgärder på ett mer kostnadseffektivt sätt. Det stimulerar också producenter att utveckla ny teknik eller
nya processer, som i längden kan bli lönsamma för dem själva.
12
EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
■
Grön skatteväxling är ett annat begrepp bland de ekonomiska styrmedlen för miljön. Med skatteväxling menas att en ökad intäkt från miljöskatter används för att kunna sänka skatten på arbete eller andra snedvridande skatter i ekonomin. Det är en omfördelning av skattepengar
inom en given ram, en ökad miljöstyrning via skattesystemet, inte en
generell skattehöjning. Syftet med denna omfördelning är att uppmuntra handlingar som är bättre för miljön. De höjda miljöskatterna leder
till att miljön blir bättre (miljövinster). Dessutom kan de leda till en
samhällelig vinst i form av ökad sysselsättning (effektivitetsvinst).
Det är tänkt att 30 miljarder kronor ska skatteväxlas i Sverige
under perioden 2001–2010 och att denna skatteväxling ska utgå från de
nationella miljömålen och åtgärdsstrategierna. Till att börja med var det
främst på energi (el och uppvärmning) som man höjde miljöskatterna,
men nu riktas skattehöjningarna främst in på de produkter och verksamheter som ökar trafikens koldioxidutsläpp. Naturvårdsverket har
framhållit att en stor del av de höjda eller nya miljöskatterna inom
ramen för skatteväxlingen bör kopplas till åtgärdsstrategin för Effektivare energianvändning och transporter. I praktiken innebär det bl.a.
högre skatter på drivmedel och att man inför kilometerskatt för tunga
lastbilar.
Ekonomiska styrmedel inriktade på hur produkter framställs och
används är ett annat möjligt område för framtida skatteväxling, eftersom det är nödvändigt att ta fasta på miljöpåverkan under en produkts
hela livscykel. Vi kommer i framtiden kanske att få se skatter och avgifter som styrmedel även för att begränsa användningen av farliga ämnen
och kemikalier.
■ EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
13
Ekon.styrm_sv.qxp
05-10-31
10.03
Sida 14
Hur kan man se om miljön blivit bättre?
Ekonomiska styrmedel har i stort fungerat som ett effektivt sätt att
genomföra svensk miljöpolitik. Flertalet miljöskatter och miljöavgifter
har haft avsedd effekt och i flera fall också främjat teknisk utveckling.
Svavelskatten har bidragit till att Sverige klarar sitt utsläppsmål för
svavel. Kväveoxidavgiften har gjort att utsläppen från fasta förbränningsanläggningar har minskat kraftigt. Differentieringen av skatten
på bensin och diesel har lett till en snabb övergång till mer miljöanpassade bränslen.
Det kan finnas en viss motsättning mellan olika motiv för att införa miljöskatter i traditionell mening. Man måste vara klar över om
huvudskälet är att tillförsäkra staten en stabil, långsiktig skatteinkomst
eller om skälet främst är att styra användningen av en vara eller verksamhet så att belastningen på miljön minskar. Om en miljöskatt styr
mycket kraftigt så motverkar den nämligen inkomstsyftet – ju effektivare den fungerar, desto mindre gör medborgarna ”fel” och desto mindre inkomster får staten.
Men hur mycket bättre har miljön blivit? Det är en fråga som det
inte är helt lätt att få svar på, eftersom det kan vara svårt att mäta
effekterna av enskilda styrmedel. I många fall kan däremot effekterna
av ett ekonomiskt styrmedel för miljön uppfattas som personligt lönsamma. Skatterabatter, pantsystem och olika former av subventioner
kan fungera som en drivkraft för att ändra det egna beteendet och
behålla de nya vanorna. Genom att ändra det egna beteendet kan man
också undvika miljöskatter och på det sättet minska sina utgifter.
Utan ekonomiska styrmedel hade kanske dessa tomburkar hamnat i soporna eller i naturen.
14
EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
■
■ EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MILJÖNS SKULL
15
Ekon.styrm_sv.qxp
05-10-31
10.03
Sida 16
Naturvårdsverket har till uppgift att utveckla, genomföra, följa upp och
utvärdera arbetet för en bättre miljö och de miljöpolitiska beslut som
bestämmer arbetet. Att ge förslag till olika styrmedel är ett led i verkets
långsiktiga miljöarbete. En del av detta handlar om att föreslå, utreda
och utvärdera ekonomiska styrmedel, men Naturvårdsverket arbetar också
med styrmedlen lagstiftning, information och samhällsplanering. I den
här broschyren ligger tyngdpunkten på att presentera de ekonomiska
styrmedel som används i svenskt miljöarbete.
Läs mer om arbetet med ekonomiska styrmedel på Naturvårdsverkets
webbplats www.naturvardsverket.se
106 48 Stockholm
Besöksadress: Blekholmsterrassen 36
Tel: 08-698 10 00 Fax: 08-20 29 25
E-post: [email protected]
Beställningar:
Tel: 08-505 933 40 Fax: 08-505 933 99
E-post: [email protected]
Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln