Inremarknadsguide för kommuner

Inremarknadsguide
för kommuner
2011
Kommerskollegiums EU-helpdesk
Telefon:08-690 49 80
E-post: [email protected]
Kommerskollegium är den myndighet i Sverige som ansvarar för frågor som rör utrikeshandel och handelspolitik. Vår
främsta uppgift är att främja frihandel och klara spelregler för
den internationella handeln. Vi arbetar också för en effektiv inre
marknad och ett öppet, starkt multilateralt handelssystem med
fortsatta handelspolitiska liberaliseringar. I vårt uppdrag strävar
vi efter goda handelsmöjligheter på tre nivåer: på EU:s inre
marknad, mellan EU och omvärlden samt globalt, framförallt
inom ramen för världshandelsorganisationen WTO.
Som expertmyndighet förser vi regeringen med besluts- och
förhandlingsunderlag inom handelsområdet. Det handlar såväl
om löpande underlag för aktuella handelsförhandlingar som
långsiktiga strukturella analyser. Våra utredningar och rapporter
syftar till att öka kunskapen om handelns betydelse för samhällsekonomin och för en global hållbar utveckling.
Kommerskollegium har också verksamhet som riktar sig mot
företag. Exempelvis finns på kollegiet SOLVIT-center som
hjälper företag och privatpersoner som stöter på handelshinder
på EU:s inre marknad. Kansliet för Sveriges råd för handelsprocedurer, SWEPRO, finns också under vårt paraply.
I vår roll som handelsmyndighet ingår dessutom att ge stöd till
utvecklingsländer genom handelsrelaterat utvecklingssamarbete. På kollegiet finns också kontaktpunkten Open Trade
Gate Sweden som bistår exportörer från utvecklingsländerna i
deras handel med Sverige och EU.
www.kommers.se
Kommerskollegium, november 2011 – första tryckningen. ISBN: 978-91-86575-23-6
Förord
Sverige är genom EU-medlemskapet en del av en gemensam EU-marknad – en marknad utan hinder för
handeln med varor och tjänster. Den gemensamma inre marknaden innebär också att personer kan röra sig
fritt mellan länder, liksom att kapital ska kunna föras fritt över nationsgränser. Det har stor betydelse för
olika aktörer att EU fungerar som en enda gemensam marknad. Vi medborgare kan flytta mellan EUländer. Företag kan expandera sin verksamhet utan att bry sig om nationsgränser – och konsumenter får
ett större utbud. Arbetstagare och arbetsgivare får bättre matchningsmöjligheter på en gemensam arbetsmarknad.
Fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital – det är de fyra friheterna på EU:s inre marknad.
Det gagnar givetvis det svenska samhället att Sverige är en del av denna marknad.
För att denna inre marknad ska fungera finns det vissa grundläggande EU-rättsliga principer samt
gemensamma regler som beslutas på EU-nivå av medlemsländerna. Varje medlemsland har ett ansvar för
att principerna respekteras och för att reglerna tillämpas korrekt; nationellt och lokalt. Sveriges kommuner
fyller här en betydelsefull funktion och behöver därför ha god kännedom om EU-reglerna.
Kommerskollegium har regeringens uppdrag att bidra till att kunskapen om den inre marknaden
förstärks, bland annat hos Sveriges kommuner. Vi har därför tagit fram en guide till inre marknaden, särskilt
riktad till kommuner. I guiden behandlar vi både grundläggande rättsprinciper för EU:s inre marknad och
områden inom den kommunala verksamheten där EU-rätten har särskild betydelse – miljö, livsmedel samt
plan- och byggfrågor. Vi ägnar också var sitt avsnitt åt offentlig upphandling och statsstöd. Slutligen går vi
igenom olika verktyg som kan underlätta för kommunerna att tillämpa EU-rätten på ett korrekt sätt.
Guiden har tagits fram i diskussion med andra berörda myndigheter, med Sveriges Kommuner och
Landsting samt med ett antal kommuner. Det är vår förhoppning att den ska vara till nytta i kommunernas
tillämpning av EU-rätten. Kommerskollegium står givetvis till förfogande i detta arbete. Vi har inrättat en
särskild helpdesk där du som kommunal tjänsteman kan ställa EU-rättsliga frågor. Den är tillgänglig på
telefon 08-690 49 80 eller genom e-post till [email protected].
Lena Johansson
Generaldirektör
1
Inremarknadsguide för kommuner – i korthet
Denna guide tar upp ett antal EU-regler som berör kommunernas verksamhet. De viktigaste principerna
sammanfattas här nedan. För mer detaljerade resonemang hänvisas till respektive kapitel i guiden.
Kommunen kan också alltid vända sig till samordnande tillsynsmyndighet eller till Kommerskollegiums
helpdesk för att få mer information om de olika regler och begrepp som förekommer i guiden.
Kommunernas förhållande till EU-rätten (kapitel 1 och 2)
-Kommunerna, som en del av det allmänna, är bundna av EU-rätten.
-Kommunerna ska se till att egna åtgärder inte strider mot EU-rätten. Detta gäller alla typer av
kommunala åtgärder: föreskrifter, beslut i enskilda fall, policydokument, informationskampanjer
eller konsumentrådgivning.
-Kommunerna kan utgå ifrån att de nationella regler som de tillämpar (lagar, förordningar, myndigheters
föreskrifter, osv.) är i linje med EU-rätten. För det fall en kommun upptäcker att en nationell regel
strider mot EU-rätten måste kommunen bortse från den nationella regeln.
Kommunernas tillämpning av reglerna om fri rörlighet (kapitel 3 och 4)
-Diskrimineringsförbudet: Kommunerna ska behandla varor, tjänster, företag och enskilda personer lika,
oavsett om dessa kommer från Sverige eller från andra EU-länder. Svenska intressenter får alltså inte
ges någon fördel – oavsett vilken – i förhållande till intressenter från andra EU-medlemsstater.
-Principen om ömsesidigt erkännande: Kommunerna ska i princip inte ställa krav på varor som tillverkas
eller säljs lagligen i ett annat EU-land. På motsvarande sätt ska kommunerna i princip inte ställa krav
på tjänster som tillhandahålls lagligen i andra EU-länder. Det finns dock ett stort utrymme för kommuner att ställa krav om dessa kan motiveras objektivt, se nästa punkt om undantagsmöjligheter.
-Undantagsmöjligheter: Diskrimineringsförbudet och principen om ömsesidigt erkännande är inte
absoluta. EU-rätten ger kommunerna visst utrymme att ställa krav på utländska produkter, tjänster
eller personer om det är nödvändigt för att skydda vissa allmänna intressen som skydd för hälsa,
konsumenter eller miljön.
Offentlig upphandling (kapitel 5)
-Kommunernas upphandlingar ska beakta principerna om icke-diskriminering, likabehandling, ömsesidigt erkännande, öppenhet/transparens och proportionalitet. Kommunerna får exempelvis inte ge
någon fördel till nationella eller lokala anbudsgivare eller produkter om det inte föreligger objektiva skäl.
EU:s regler om offentligt stöd (kapitel 6)
-Kommunerna får i princip inte ge stöd till näringsidkare som kan snedvrida konkurrensen. Det gäller
oavsett formen för stödåtgärden: direkta subventioner, avgiftsrabatter, försäljning av offentlig mark till
ett lägre pris än marknadspriset, osv.
-Förbudet mot statligt stöd är inte absolut. Vissa stödåtgärder kan vara förenliga med EU-rätten,
exempelvis stöd som inte överstiger 200 000 euro under en treårsperiod eller visst stöd som syftar
till att främja ekonomisk utveckling.
-I de flesta fall måste stödet anmälas i förväg till EU-kommissionen.
Stöd och hjälp vid EU-rättsliga frågor
-Det är inte alltid lätt att identifiera och tolka relevanta EU-regler i ett enskilt ärende.
Kommunen kan vända sig till samordnande tillsynsmyndighet eller till Kommerskollegiums
helpdesk ([email protected] eller på 08-690 49 80) för att få vägledning i dessa frågor.
2
Innehållsförteckning
Förord.................................................................................................................................................................... 1
Inremarknadsguide för kommuner – i korthet................................................................................................... 2
1. Kommunen är en del av EU:s inre marknad................................................................................................... 4
1.1 Ett tillväxtprojekt........................................................................................................................................................................4
1.2 En rättsgemenskap....................................................................................................................................................................4
2 Skyldigheten att beakta EU-rätten.................................................................................................................. 6
2.1 Kommunen har ett eget ansvar............................................................................................................................................7
2.2 Alla typer av kommunala åtgärder kan beröras............................................................................................................8
3 En marknad utan gränser – reglerna om fri rörlighet................................................................................. 10
3.1 Att identifiera relevanta EU-rättsakter........................................................................................................................... 10
3.2 Det EU-rättsliga testet...........................................................................................................................................................12
3.3 Principen om fri rörlighet....................................................................................................................................................12
3.4 Undantagen från huvudregeln...........................................................................................................................................14
3.5 Checklista................................................................................................................................................................................... 15
4 Sektorsspecifika frågor.................................................................................................................................. 16
4.1 Miljö.............................................................................................................................................................................................16
4.2 Livsmedel.................................................................................................................................................................................. 20
4.3 Plan- och byggområdet........................................................................................................................................................ 22
5 Offentlig upphandling...................................................................................................................................... 24
5.1 EU-rättsliga principer som styr offentlig upphandling............................................................................................25
5.2 Upphandlingsreglernas omfattning................................................................................................................................ 26
5.3 Även till synes objektiva krav kan strida mot EU-rätten.........................................................................................27
5.4 Kommunala koncessioner.................................................................................................................................................. 28
5.5 Lagen om valfrihetssystem................................................................................................................................................. 28
6 EU:s regler om offentligt stöd........................................................................................................................ 30
6.1 Stöd som snedvrider konkurrensen är förbjudet....................................................................................................... 31
6.2 Stöd som är tillåtet..................................................................................................................................................................32
6.3 Anmälningsskyldighet...........................................................................................................................................................33
7 Kommunernas kommunikations- och anmälningsskyldigheter................................................................... 34
Bilaga: Bestämmelser i EU:s fördrag................................................................................................................ 37
3
1. Kommunen är en del av EU:s inre marknad
1.1 Ett tillväxtprojekt
EU:s inre marknad är själva kärnan i dagens EU.
Här ska varor, tjänster, personer och kapital kunna
cirkulera fritt. Den inre marknaden förverkligades
1993 efter omfattande förberedelser. Hundratals
EU-direktiv hade tagits fram och åtskilliga hinder
för den fria rörligheten hade röjts undan. Samtidigt
klargjordes att den fria rörligheten inte skulle främjas på bekostnad av viktiga allmänna intressen som
skydd för konsumenter, miljö, liv och hälsa.
I dag, nästan tjugo år senare, framstår denna
marknad som en självklarhet för de allra flesta.
Man ska kunna röra sig lika fritt inom EU som i
Sverige; kunna bosätta sig, arbeta och studera i
vilket land som helst inom unionen. För företagen
ska det administrativa krånglet minimeras. Produkter ska kunna tillverkas och säljas, tjänster levereras
och investeringar göras överallt på EU:s inre
marknad.
Den fria rörligheten och den gränsöverskridande handeln inom EU syftar till att öka mångfalden
och konkurrensen vilket leder till att konsumentpriserna pressas och att näringslivet berikas. Syftet
med rörligheten mellan EU:s länder är att tillväxt
skapas i den europeiska ekonomin.
Kommunen är en del av det tillväxtprojekt som
den inre marknaden är. Kommunerna påverkas av
1
4
den inre marknaden på många sätt. Kommunens
medborgare och företag kan nyttja den fria rörligheten. På samma sätt kan tjänster och varor cirkulera fritt mellan kommunen och marknader utanför
Sveriges gränser. EU deltar även i finansieringen av
vissa regionala projekt genom strukturfondsprogrammen. Kommunens egen verksamhet präglas också till stor del av EU:s regelverk. Enligt SKL
påverkas ungefär 60 procent av de ärenden som
behandlas på kommunernas och landstingens fullmäktigesammanträden direkt eller indirekt av medfinansiering eller beslut i EU.1 Det gäller kommunala tillsynsfrågor samt upphandlingar och
entreprenad såväl som rådgivningsverksamhet.
Kommunernas roll är central för förverkligandet
av den inre marknaden. Det är viktigt att nationella
lagar, förordningar och föreskrifter som antas på
central nivå följer EU-rätten. Lika viktigt är det att
dessa regler i varje enskilt fall tillämpas i enlighet
med EU:s regler. Kommunerna, som är i direkt
kontakt med medborgare och företag, fyller här en
betydande funktion.
1.2 En rättsgemenskap
Det som kännetecknar EU:s inre marknad är de
öppna gränserna mellan länderna. Detta kräver i
sin tur ett gemensamt regelverk. EU:s rättsgemenskap omfattar bland annat regler om tullunionen,
fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer
samt konkurrensregler. Regelverket utvecklas
fortlöpande, exempelvis genom EU-domstolens
praxis.
Rättssystemet bygger på att EU-rätten har
företräde framför nationell rätt. Syftet är att EUrätten, så långt som möjligt, ska tillämpas lika i alla
medlemsländer. De grundläggande principerna
bakom EU-reglerna kan sägas vara likabehandling
och att myndigheterna i medlemsstaterna, såväl
statliga som lokala, ska ha förtroende för varandra.
Ytterligare ett kännetecken för EU:s gemensamma
rättssystem är att det alltid ska finnas möjlighet att
få sin sak prövad i domstol.
En undersökning av dagordningar från kommuner, landsting och regioner. Sveriges Kommuner och Landsting, 2010.
Så här regleras den inre marknaden
EU och EES
Sverige är sedan 1995 medlem i Europeiska unionen (EU) som består av 27 länder.2
EES är ett s.k. associeringsavtal mellan EU och de tre EFTA-länderna Island, Liechtenstein och Norge.
Avtalet ger EFTA-länderna tillträde till EU:s inre marknad.
EU-rätt
EU-rätten – också kallad unionsrätten – omfattar olika typer av rättsakter. Man brukar skilja mellan
primärrätt och sekundärrätt.
Primärrätten är EU:s fördrag. Dessa har ändrats sedan 1957 då det ursprungliga Romfördraget
undertecknades. Ändringarna har skett genom ett antal fördrag som Enhetsakten, Maastrichtfördraget,
Amsterdamfördraget, Nicefördraget och Lissabonfördraget samt medlemsländernas anslutningsfördrag.
Idag bygger EU-samarbetet på två grundfördrag - Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget)
och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). I EU-fördraget regleras EU:s
övergripande och konstitutionella funktion. EU-fördraget utgör grunden och slår fast huvudprinciperna
för unionsrätten. I EUF-fördraget finns reglerna om EU:s inre marknad.
Sekundärrätten utgörs av rättsakter från EU:s institutioner. Här finns EU-förordningar och
EU-direktiv3, men även Europeiska kommissionens beslut i enskilda ärenden. Förhållandet mellan
primärrätten och sekundärrätten behandlas närmare under avsnitt 3.1.
Nationella införlivandeåtgärder
Nationella införlivandeåtgärder är de nationella åtgärder (i Sverige främst lagar, förordningar och
myndigheters föreskrifter) som överför bestämmelser i EU:s direktiv till nationell rätt.
EU-domstolen
EU-domstolen i Luxemburg tolkar primär- och sekundärrätten. Domstolens avgöranden har stor
betydelse. För att förstå EU-rätten är det minst lika viktigt att ha kunskap om EU-domstolens praxis
som om EU:s fördrag och övriga EU-rättsakter. EU-domstolen assisteras av en lägre domstol,
Tribunalen, som prövar talan mot EU:s institutioner, exempelvis EU-kommissionens beslut inom
statsstöd. Tribunalens avgörande kan överklagas till EU-domstolen.
2
3
Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Malta, Polen, Portugal,
Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike.
De förordningar och direktiv som antogs före Lissabonfördragets ikraftträdande (1 december 2009) kallas EG-förordningar respektive EG-direktiv (och för
äldre rättsakter EEG-förordningar och EEG-direktiv). För enkelhets skull hänvisas i denna guide allmänt till EU-förordningar och EU-direktiv oavsett om dessa
antogs före eller efter den 1 december 2009.
5
2. Skyldigheten att beakta EU-rätten
Genom EU-anslutningslagen (1994:1500) har
Sveriges riksdag beslutat att EU-rätten ska vara en
del av den svenska rättsordningen.
De krav som EU-rätten ställer riktar sig i huvudsak till EU:s medlemsländer. Exempelvis förbjuder
EU-rätten medlemsländerna att diskriminera andra
EU-medborgare på grund av nationalitet. Dessa
krav riktar sig inte bara till regeringar och statliga
myndigheter utan även till lokala och regionala
myndigheter inklusive kommunerna. EU-domstolen har i ett flertal fall slagit fast att begreppet
medlemsstat ska tolkas brett och att kommunerna
som utgör en del av staten omfattas av EU-rätten på
samma sätt som en regional eller statlig myndighet.
I de flesta ärenden tillämpar kommunerna regler
som har beslutats på nationell nivå. Det gäller svenska lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter. Faktum är att en kommun sällan behöver
komma i direkt kontakt med EU-rättsakter.
Därmed inte sagt att dessa EU-regler inte påverkar
kommunernas verksamhet. I många fall har de
nationella regler som kommunerna tillämpar utformats i enlighet med EU-reglerna. Ansvaret för att
det nationella regelverket överensstämmer med
EU-rätten ligger hos riksdagen, regeringen och de
statliga myndigheterna. Dessa organ gör därmed en
EU-rättslig prövning vid antagandet av nya rättsakter. Kommunerna, som är bundna av dessa rättsakter, ska kunna lita på att dessa överensstämmer
med EU-rätten. I undantagsfall kan det dock uppkomma situationer där exempelvis ett EU-direktiv
genomförts på felaktigt sätt i svensk rätt eller där en
svensk förordning inte beaktat det EU-rättsliga perspektivet. I dessa situationer kan det ställas krav på
att kommunerna ska bortse från den svenska regeln
(se avsnitt 2.1).
Kommunernas ansvar
Kommunernas ansvar att beakta EU-rätten
framgår tydligt i förarbetena till lagen om
vissa kommunala befogenheter (2009:47):
”I egenskap av offentliga rättssubjekt är kommuner och landsting bundna av EG-rätten och
har därmed skyldighet att självmant beakta att
verksamheten utövas i enlighet med EG-rätten. I den mån EG-rätten strider mot svensk rätt har
EG-rätten företräde. Kommuner och landsting är
således skyldiga att efterleva EU:s grundläggande regelverk för den inre marknaden, det vill
säga att varor, tjänster, personer och kapital ska
kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna. EGrätten innefattar också ett detaljerat regelverk för
offentlig upphandling, vilket kommuner och landsting har att beakta i fråga om entreprenader och
upphandlingar. Vidare bygger EG:s regelverk om
statsstöd på en förbudsprincip där statsstöd som
utgångspunkt är otillåtet, vilket alltså kommunerna
och landstingen har att åtfölja.” 4
4
6
Proposition 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m., avsnitt 4.1.5.
2.1 Kommunen har ett eget ansvar
Svenska kommuner har, oberoende av lagstiftaren,
regeringen eller andra myndigheter, ett eget ansvar
för att EU-rätten följs och tillämpas på ett korrekt sätt.
Detta ansvar att beakta EU-rätten innebär följande:
• En kommun måste se till att egna åtgärder inte
strider mot EU-rätten. Detta gäller för alla typer
av kommunala åtgärder (se avsnitt 2.2) och oavsett
om en överordnad regel överensstämmer med
unionsrätten eller inte.
• I vissa fall måste kommunen bortse från en svensk
regel som strider mot EU-rätten. De svenska regler
som en kommun har att tillämpa kan antas vara i
enlighet med de krav som EU ställer och en kommun ska kunna förlita sig på den EU-rättsliga
prövning som görs av riksdagen, regeringen och
de statliga myndigheterna. Det är dock viktigt att
notera att en kommun, för det fall den upptäcker
att en svensk rättsregel står i strid med EU-rätten
är skyldig att bortse från denna regel. Detta kan
illustreras med följande exempel:
En kommun vill anta ett beslut om saluförbud av
en produkt. Detta förbud grundar sig i en myndighetsföreskrift och beslutet i sig borde därför kunna
anses överensstämma med EU-rätten. Importören
av produkten i fråga påpekar emellertid för kommunen att föreskriften kan strida mot EU-rätten.
I detta fall bör kommunen göra en bedömning om
detta stämmer och om så är fallet åsidosätta denna
föreskrift. Vid behov kan kommunen göra denna
5
bedömning efter samråd med samordnande
myndighet eller Kommerskollegium.
EU-ländernas gemensamma rättssystem bygger på
att EU-rätten har företräde framför nationell rätt, att
dess regler kan åberopas direkt inför nationella domstolar, myndigheter och kommuner och att länderna
iklätt sig en lojalitetsplikt gentemot EU:s fördrag.
EU-rätten har företräde
Om en nationell regel strider mot en EU-rättslig
regel ska EU-rätten tillämpas och den nationella
bestämmelsen (lag, förordning, föreskrift m.m.)
åsidosättas. Denna princip om EU-rättens företräde
har slagits fast och utvecklats av EU-domstolen.
Principen syftar till att EU-rätten ska tillämpas lika
i alla medlemsländer. EU-rätten har formellt
företräde även framför de svenska grundlagarna.
Exempel
Milano kommun ville bygga ut sin fotbollsarena
Milano kommun planerade att bygga ut sin fotbollsarena inför fotbolls-VM 1990. Byggarbetet upphandlades i enlighet med en nationell lag som slog fast att
mycket låga bud automatiskt skulle uteslutas. Ett byggföretag, vars bud uteslöts av den anledningen, gjorde
gällande att bestämmelsen stred mot EU:s upphandlingsdirektiv som säger att företagen i sådana fall ska
få möjlighet att visa att dessa bud är seriösa. EU-domstolen delade företagets bedömning och konstaterade
att kommunen var skyldig att åsidosätta den nationella
lagen som stred mot EU:s upphandlingsdirektiv.5
Mål 103/88 Fratelli Costanzo SpA v Comune di Milano.
7
Enligt principen om EU-rättens företräde får en
kommunal åtgärd som strider mot EU-rätten inte
genomföras. Är den redan genomförd kan den
ogiltigförklaras i domstol. Under vissa förutsättningar kan staten dessutom bli skyldig att betala
skadestånd till enskilda för brott mot EU-rätten.
Regler kan åberopas direkt
Att en EU-rättslig bestämmelse har direkt effekt
innebär att enskilda och företag kan stödja sig på
den inför en nationell domstol, en statlig myndighet eller en kommun.
För att en regel ska ha direkt effekt krävs att
• den är ovillkorlig, dvs. att den kan tillämpas utan
att några kompletterande åtgärder behöver vidtas,
påverka konsumenter att köpa lokala produkter
istället för importerade varor så måste kommunen
beakta EU-rättens princip om icke-diskriminering.
EU-rätten kan alltså tillämpas på olika typer
av kommunala åtgärder: lokala föreskrifter, beslut
i enskilda ärenden, upphandling av varor och
tjänster, stödåtgärder och mer informella åtgärder
såsom konsumentrådgivning, pressmeddelanden
eller information på kommunens webbplats.
En viktig aspekt är att EU-rätten ska beaktas
utan att någon behöver ha hänvisat till den. Det är
alltså kommunens ansvar att uppmärksamma en
eventuell EU-dimension i ett ärende.
Nedan ger vi några exempel på åtgärder som kan
påverkas av EU:s regler.
• dess innebörd är klar och precis, och att
Beslut i enskilda ärenden
• dess införlivandefrist (EU-direktiv) ska ha gått ut.
Frågan om en nationell regel är förenlig med EUrätten ställs ofta på sin spets i ett enskilt myndighetsärende som rör en vara, tjänst eller person från
ett annat EU-land.
De flesta regler om fri rörlighet som finns i EU:s
fördrag har direkt effekt och enskilda och företag
kan hänvisa till dem. EU:s domstol har dessutom i
flera domar angett att vissa bestämmelser i EUförordningar, direktiv och beslut också har direkt
effekt.
Lojalitetsplikten
Kommunens skyldighet att tillämpa EU-rättens
regler framför nationella bestämmelser är långtgående. EU-fördraget ställer krav på att alla lämpliga åtgärder vidtas för att säkerställa att syftet med
EU:s regler nås (artikel 4.3 EU, den s.k. lojalitetsplikten).
I praktiken innebär lojalitetsplikten att kommunen ska avstå från att tillämpa eller införa
bestämmelser som äventyrar syftet med EU:s regler.
2.2 Alla typer av kommunala
åtgärder kan beröras
Konsekvensen av förpliktelsen att följa EU-reglerna
är att alla typer av kommunala åtgärder kan påverkas av EU-rätten. Det är inte formen för dessa
åtgärder som avgör om EU-rätten är tillämplig utan
det är åtgärdernas effekt på den fria rörligheten
som avgör. Om en kommunal åtgärd, exempelvis
ett meddelande på kommunens webbplats, kan
8
Exempel
Beslut om saluförbud mot tvättmedel som
innehåller fosfat
Enligt en svensk kemikalieförordning är tvättmedel som
innehåller fosfat förbjudet i Sverige. En kommun ville
fatta ett beslut om saluförbud mot en näringsidkare som
tillhandahåller sådant tvättmedel. Säljs tvättmedlet
lagligt i ett annat medlemsland måste dock kommunen
tillämpa principen om ömsesidigt erkännande. Detta
innebär att produkten i princip inte får förbjudas eller
på något sätt hindras från att säljas trots det svenska
förbudet i kemikalieförordningen. I undantagsfall får
produkten hindras från saluföring i Sverige, men i
detta fall måste kommunen motivera varför det svenska
förbudet mot fosfat i tvättmedel är nödvändigt för att
skydda miljön och varför det inte finns någon mindre
långtgående åtgärd, exempelvis ett märkningskrav, som
kan säkerställa miljöintresset.
Policy, riktlinjer, information
Även när icke-bindande myndighetsåtgärder ska
vidtas måste, som tidigare framgått, hänsyn tas till
EU:s regler. En bedömning måste göras om till
exempel uppmaningar, rekommendationer och
kampanjer kan påverka den fria rörligheten. När
kommunen informerar om vilka produkter som
kommunens invånare bör använda sig av finns
således anledning att iaktta viss försiktighet.
Exempel
Rekommendation att köpa svensk frukt
Ett exempel på en åtgärd som är otillåten enligt EUrätten är en kommuns broschyr som slår fast att svensk
frukt är att föredra framför utländsk: ”Hellre äpplen
från Sverige än från Frankrike”. I en annan broschyr
framgår att ”Många svenskar betalar gärna lite extra
för att värna öppna hagar och betesmarker. Genom att
välja svenskt lammkött och kött från betande kreatur
så ger vi det öppna landskapet en chans”. Sådana uppmaningar att köpa lokala produkter strider mot EUrätten om de fokuserar på nationalitet snarare än
kvalitet. Att skilja på varor utifrån deras ursprungsland
strider mot EU-rättens likabehandlingsprincip.6
Formella krav på handläggningen
EU-rätten ställer krav på att offentliga åtgärder ska
vara transparenta. Transparensprincipen motverkar
risker för diskriminering då bristen på transparens
ofta gör det svårare för utländska aktörer att ta reda
på vilka regler som gäller i landet. Principen innebär att kommunala åtgärder ska präglas av öppenhet och förutsebarhet. Ett företag som ansöker om
ett kommunalt tillstånd ska veta i förväg vilka
kriterier kommunen tillämpar vid tillståndsgivning.
Transparensprincipen har även formaliserats inom
vissa områden såsom offentlig upphandling. I vissa
fall ställer EU-rätten krav på kommunikation till
EU:s myndigheter. Det gäller särskilt inom de fria
rörligheterna för varor (kapitel 7) och tjänster
(avsnitt 3.3) samt för statsstödsreglerna (kapitel 6).
Den svenska förvaltningslagen ställer krav på
partsinsyn och kommunikation. Här finns också en
motiveringsskyldighet. Enligt EU-rätten kan sådana
krav även gälla åtgärder som inte är myndighetsutövning, till exempel när information lämnas om
att en produkt från annat EU-land är farlig. Om
detta sker så ska informationen föregås av skriftväxling med den utländska producenten eller den
svenska importören, vars EU-rättigheter om fri rörlighet för varor inskränkts genom den aktuella
åtgärden.
6
7
Möjlighet till domstolsprövning
Alla former av åtgärder som vidtas av kommunen
som begränsar den fria rörligheten ska kunna
överklagas till en rättslig instans. Även information
som en myndighet lämnar till allmänheten, och som
kan inskränka ett företags EU-rättigheter om fri
rörlighet, kan prövas av domstol. Det följer av EUdomstolens praxis. Just rätten till rättslig prövning
av beslut eller andra åtgärder från en kommuns sida
är en viktig del av EU-rätten. Detta gäller även om
klagande part inte är kommunmedlem.
Exempel
Den svenska jordbruksförordningens
överklagandeförbud stred mot EU-rätten
Bolaget Lassagård AB hade ansökt om arealstöd hos
länsstyrelsen i Hallands län i enlighet med en EUförordning om jordbruksstöd. Länsstyrelsen avvisade
Lassagårds ansökan på grund av att den var för sent
inkommen. Bolaget överklagade beslutet till Jordbruksverket men fick avslag eftersom det enligt en svensk
jordbruksförordning (1994:1715) inte kunde överklagas.
Lassagård tog då upp frågan i förvaltningsdomstolen.
Regeringsrätten, som dömde i sista instans, konstaterade att Lassagård hade rätt till överprövning av
beslutet enligt den EU-rättsliga principen om domstolsprövning. Den svenska förordningen stred därför mot
EU-rätten. Eftersom EU-rätten har företräde, ska
bestämmelsen om överklagandeförbud i den svenska
jordbruksförordningen inte tillämpas.7
Se Statskontorets rapport Förvaltning för fri rörlighet (2006:16).
Regeringsrättens dom i mål nr 219-97 (RÅ 1997 ref. 65).
9
3. En marknad utan gränser
– reglerna om fri rörlighet
EU:s regler för den inre marknaden innehåller
bestämmelser som ska främja fri rörlighet mellan
medlemsstaterna för varor, personer, tjänster och
kapital, de s.k. fyra friheterna. Det är dock inte
meningen att de öppna gränserna ska finnas på
bekostnad av viktiga allmänna samhällsintressen
som t.ex. skydd för konsumenter, miljö, liv och
hälsa. EU-rätten handlar ofta just om att göra en
avvägning mellan de fyra friheterna och dessa
samhällsintressen. Denna avvägning präglar hela
tankesättet bakom EU-rätten och reglerna om
den fria rörligheten följer samma grundläggande
principer även om de formuleras på lite olika sätt
beroende på vilken EU-rättsakt (primär- eller
sekundärrätt) eller vilken frihet det gäller.
Det här kapitlet inleds med en genomgång av
EU:s olika rättsakter (avsnitt 3.1). De därpå följande
avsnitten (3.2 till 3.4) behandlar de grundläggande
principerna för den fria rörligheten.
Det är inte alltid lätt att identifiera vilka EUregler som ska beaktas i ett enskilt ärende och hur
dessa regler ska tolkas på kommunal nivå. Vidare
är det inte alltid uppenbart hur en EU-regel i EUFfördraget eller ett särskilt EU-direktiv ska tolkas.
Avvägningen mellan fri rörlighet och allmänna
samhällsintressen kan också vara komplicerad.
När sådana problem uppstår kan kommunen vända
sig till samordnande tillsynsmyndighet eller till
Kommerskollegiums helpdesk för att få vägledning.
3.1 Att identifiera relevanta
EU-rättsakter
Om en kommun avser vidta en åtgärd som kan
inverka på den fria rörligheten är det viktigt att
identifiera de relevanta EU-rättsakter som kommunen behöver beakta.
Olika typer av EU-rättsakter
Som nämnts under avsnitt 1.2 skiljer man inom EUrätten mellan primärrätten och sekundärrätten.
De grundläggande principerna om fri rörlighet
10
återfinns i EUF-fördraget (primärrätten). De EUförordningar och EU-direktiv (sekundärrätten) som
finns på många områden utgår från dessa principer.
EU-förordningar gäller direkt i medlemsländerna.
De blir så att säga svensk lag när de träder ikraft
inom EU. Sverige behöver alltså inte införliva
förordningarnas regler i svensk rätt. Det gör att
enskilda och företag kan stödja sig direkt på en
förordningsbestämmelse vid en tvist i en nationell
domstol.
EU-direktiv harmoniserar EU-ländernas lagstiftning, men medger en större flexibilitet för
medlemsländerna än vad förordningar gör.
Medlemsstaterna väljer tillvägagångssätt och form
för införlivandet men direktivets resultat måste
alltid uppnås. I Sverige införlivas direktiv genom
lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter.
Flera EU-rättsakter reglerar en viss typ av
produkt eller tjänst fullt ut. Området är då fullharmoniserat och länderna får då inte införa regler
som går längre än, eller skiljer sig från, EU-rättsaktens bestämmelser. I vissa fall finns en artikel i
bestämmelsen som visar att området är fullharmoniserat. I vissa direktiv står t.ex. ”medlemsstaterna ska
inte förhindra tillträdet till marknaden för produkter som
överensstämmer med detta direktiv…”.
Det finns också EU-rättsakter som lämnar
utrymme för länderna att anta striktare bestämmelser. Detta kallas för minimiharmonisering eller
partiell harmonisering. De nationella regler som i
dessa fall går utöver bestämmelserna i EU-rättsakten måste dock vara förenliga med EU:s generella
regler om fri rörlighet.
Vilka EU-regler ska tillämpas?
I princip ska en kommunal åtgärd först prövas mot
relevant sekundärrättslagstiftning. Det är endast
om EU-direktiv eller EU-förordning saknas för en
viss fråga eller om dessa ger visst utrymme för att
anta mer långtgående regler på nationell nivå
(minimiharmonisering) som åtgärden kan komma
att prövas mot EUF-fördragets regler.
I praktiken innebär detta att en kommun som avser
att anta ett beslut som diskriminerar ett företag från
ett annat land först måste kontrollera om den EUrättsakt som reglerar området tillåter sådan diskriminering. Om det saknas sekundärlagstiftning
måste kommunen istället kontrollera om beslutet
strider mot det generella diskrimineringsförbudet i
EUF-fördraget.
Det är viktigt att identifiera relevanta EU-rättsakter för en viss fråga. Många av de områden som
en kommun ansvarar för är harmoniserade på EUnivå. Det gäller exempelvis miljöfrågor, livsmedelstillsyn, plan- och byggfrågor samt upphandlingar.
En kommunal åtgärd inom dessa områden ska därför beakta relevanta EU-direktiv och förordningar.
Om exempelvis ett EU-direktiv säger att tillstånd
eller beslut för en viss verksamhet ska meddelas
inom tre månader från ansökningen, ska kommunen inte överskrida denna period vid sin tillståndsgivning. I de flesta fall behöver inte kommunen titta på relevanta EU-direktiv då dessa
redan har beaktats genom nationella regler (lagar,
förordningar och myndigheters föreskrifter). För
det fall kommunen uppmärksammar att en svensk
föreskrift införlivat ett direktiv felaktigt, genom att
t.ex. föreskriva en ansökningstid på sex månader i
vårt tidigare exempel, har kommunen dock en
skyldighet att bortse från föreskriften i fråga och
istället följa direktivets krav på tre månader.
Hur hittar man rätt EU-lagstiftning?
Alla EU-rättsakter finns tillgängliga på EU:s
officiella webbplats EUR-lex:
http://eur-lex.europa.eu/sv/index.htm
Där kan man hitta bland annat EUF-fördraget
och samtliga EU-direktiv och -förordningar.
Det finns tiotusentals EU-direktiv och
-förordningar och i denna guide anges några
av de rättsakter som är mest relevanta för kommunernas olika verksamhetsområden (se under
respektive avsnitt i kapitel 4 och 5). Relevant
EU-lagstiftning förtecknas även ofta på samordnande myndigheters webbplatser.
I avsaknad av sekundärlagstiftning bör reglerna
om fri rörlighet i EUF-fördraget tillämpas. Detsamma gäller i frågan om minimiharmonisering.
Följande fiktiva exempel illustrerar hur EUFfördragets regler och lagstiftning om minimiharmonisering förhåller sig till varandra:
Om ett EU-direktiv föreskriver att livsmedel inte
får innehålla mer än 2 procent av ett visst ämne
men ger medlemsländerna möjlighet att anta striktare regler (minimiharmonisering), får Sverige enligt
direktivet besluta om ett lägre tröskelvärde på
exempelvis 1 procent. Det finns dock en risk för att
livsmedel som i andra EU-länder får innehålla upp
till 2 procent av detta ämne inte kan importeras till
11
Sverige. Det svenska förbudet bör därför prövas
mot EUF-fördraget, i detta fall reglerna om fri rörlighet för varor, i den del det avser livsmedel som
innehåller mellan 1 och 2 procent av detta ämne.
Enligt fördragets regler ska Sverige kunna visa varför 1-procentgränsen är nödvändig för att skydda
folkhälsan (se avsnitt 3.3).
När kommunen sedan fattar beslut om saluförbud för en produkt med 1,5% måste även kommunen kunna motivera sitt beslut EU-rättsligt.
I följande avsnitt (3.2 till 3.4) beskrivs hur EUFfördragets regler om fri rörlighet tillämpas. Det är inte
praktiskt möjligt att här gå igenom alla EU-direktiv
och förordningar som kan beröra en kommuns verksamhet. Det kan dock noteras att alla dessa rättsakter
följer samma principer som i EUF-fördraget. Det
gäller exempelvis diskrimineringsförbudet och principen om ömsesidigt erkännande (avsnitt 3.3) samt de
nationella undantagsmöjlig-heterna som baseras på
allmänna skyddsintressen såsom skyddet för hälsan,
konsumenter och miljö (avsnitt 3.4). Det är därför
viktigt att förstå hur de fria rörligheterna för varor,
tjänster, personer och kapital såsom de uttrycks i fördraget är utformade för att kunna tolka och tillämpa
ett visst EU-direktiv eller en viss EU-förordning.
3.2 Det EU-rättsliga testet
Som nämnts i inledningen till detta kapitel handlar
EU-rätten om att göra en avvägning mellan fri
rörlighet å ena sidan och skyddsintressen å den
andra. Denna avvägning präglar alla regler om fri
rörlighet oavsett vilken av friheterna de berör. För
att bedöma om en kommunal åtgärd (föreskrift,
beslut, informationsåtgärd, m.m.) kan strida mot
EU-rätten ska följande två frågor besvaras:
• Utgör åtgärden ett hinder mot fri rörlighet
(principen om fri rörlighet)?
• Om så är fallet, kan åtgärden rättfärdigas
(undantagen från EU-reglerna om fri rörlighet)?
Detta tvåstegsresonemang kallas ibland för det EUrättsliga testet. Första delen av testet, dvs. hur ett hinder mot fri rörlighet identifieras, behandlas i avsnitt
3.3. Andra delen av testet, dvs. hur nationella eller
lokala skyddsintressen kan beaktas med hänsyn bl.a.
till proportionalitetsprincipen, behandlas i avsnitt 3.4.
12
3.3 Principen om fri rörlighet
Principen om fri rörlighet är en grundläggande
EU-rättslig princip. Den innebär att varor, tjänster,
personer och kapital ska kunna cirkulera fritt inom
EU.
Det finns ett generellt förbud mot åtgärder som
till sin effekt, direkt eller indirekt, faktiskt eller
potentiellt, begränsar den fria rörligheten. Sådana
regler är olagliga om de inte kan motiveras med
hänsyn till skäl av allmänt intresse. Det är inte
syftet med eller formen för den hindrande regeln
eller åtgärden som avgör om den strider mot EUFfördraget, utan den effekt den får. Om en regel eller
åtgärd kan leda till att tillträde till marknaden försvåras eller hindras måste det undersökas om
regeln står i strid med EU-rätten eller inte. Principen om fri rörlighet innehåller både ett förbud
mot att diskriminera och ett förbud mot att på
annat sätt hindra eller göra det mindre attraktivt
att utnyttja den fria rörligheten.
Förbud mot diskriminering
Diskrimineringsförbudet innebär att utländska och
svenska varor, tjänster, företag och enskilda personer ska behandlas lika. En kommun får exempelvis inte vägra anställning eller ge sämre lönevillkor
till personer från andra EU-länder av det skälet att
dessa inte är svenska medborgare. På samma sätt
får en kommun vid livsmedelstillsyn i princip inte
behandla svenska och utlandsägda livsmedelsbutiker olika eller tillämpa hårdare krav mot
importerade livsmedel.
Även dold diskriminering är förbjuden. Ett
exempel på dold diskriminering är när kraven för
att meddela ett kommunalt tillstånd är desamma
för aktörer från Sverige och andra EU-länder, men
handläggningstiden för att meddela det i praktiken
är omotiverat längre för företag eller enskilda från
andra EU-länder. Ett annat exempel på dold diskriminering är omotiverade språkkrav som ställs på
vissa tjänsteoperatörer och som i och för sig gäller
oavsett nationalitet men de facto gör det svårare för
utländska aktörer att erhålla ett tillstånd.
Det viktiga är att svenska intressenter inte får
någon fördel – oavsett vilken – i förhållande till
intressenter från andra EU-medlemsstater.
Även icke-diskriminerande hinder kan vara
förbjudna
Även om kommunens åtgärd inte är diskriminerande
kan den ändå vara otillåten. Det gäller åtgärder som
på något omotiverat sätt hindrar, eller gör det mindre attraktivt, att utöva de fyra friheterna (fri rörlighet
för varor, tjänster, personer och kapital) i Sverige.
Ett exempel är om en kommun ställer krav på att
färjor ska ha ett visst avgasreningssystem, utan att
godta likvärdiga system från andra EU-länder.
Kravet i sig behöver inte vara diskriminerande eftersom det gäller såväl svenska som utländska båtar.
Men i praktiken blir det svårare för aktörer från
andra medlemsstater att sälja sina motorbåtar i Sverige om samma krav inte finns i tillverkningslandet.
Därför kan ett sådant krav utgöra en icke-diskriminerande restriktion. En sådan handelsrestriktion kan
dock möjligen motiveras objektivt av miljöskäl, se
avsnitt 3.4.
Exempel
Handläggning av serveringstillstånd
En kommun hade i sina anvisningar för handläggning
av serveringstillstånd ställt krav på att den sökande
hade ett personligt möte med tillståndshandläggaren.
Det skulle inte bara göra det möjligt att få sökandens
underskrift, utan också ge tillfälle till kontakt för att
bedöma den sökandes lämplighet. Tillvägagångssättet
gjorde det svårare för företag med verksamhet längre
bort från kommunen att ansöka om tillstånd. Kommunen insåg att kravet inte stod i proportion till syftet
och tog bort det.
Principen om ömsesidigt erkännande
Nationella krav behöver som nämnts inte nödvändigtvis vara diskriminerande för att vara handelshindrande. Många handelshinder beror på att
företag helt naturligt måste förhålla sig till olika
regler i skilda länder. Nationella särregler kan dock
leda till en dubbel börda för företag som vill sälja
sina varor eller erbjuda sina tjänster i flera länder.
Därför har principen om ömsesidigt erkännande
utvecklats.
Principen utgår från och förutsätter att lagstiftare
och tillsynsmyndigheter i medlemsländerna har
förtroende för varandra och litar på varandras
bedömningar. Detta gäller både varor och tjänster.
8
9
På varuområdet innebär principen om ömsesidigt erkännande att alla produkter som tillverkas
eller lagligen säljs i ett EU-land ska få säljas i alla
andra medlemsländer utan att behöva anpassas till
nationella tekniska regler. Bland de vanligaste
typerna av krav som kan utgöra handelshinder och
där principen ska tillämpas är varors innehåll, tillverkningsprocess, märkning och förpackning.
Exempel
Cassis de Dijon
Ett exempel som illustrerar principen om ömsesidigt
erkännande är Cassis de Dijon-målet från 1979 där
EU-domstolen för första gången tillämpade principen.
Det var ett franskt företag som ville saluföra sin likör
Crème de Cassis i Tyskland. Enligt tyska regler fick
likörer med alkoholhalt under 25 procent inte saluföras
som likör. Crème de Cassis som innehöll mindre än 25
procent alkohol fick således inte saluföras som likör i
Tyskland. EU-domstolen konstaterade att den tyska
lagen hindrade handeln mellan medlemsländerna och
slog fast att en vara som lagligen saluförts i ett EU-land
i princip inte fick vägras tillträde till andra EU-länders
marknader.8
I praktiken har det visat sig vara svårt att acceptera andra länders olika typer av regleringar, riktlinjer, intyg och tester. För att ta itu med dessa
problem har EU antagit varuförordningen
(764/2008/EG) som tydliggör villkoren när ömsesidigt erkännande åsidosätts (se mer specifikt om
varuförordningen under kapitel 7).
På tjänsteområdet innebär principen om ömsesidigt erkännande att det inte är tillåtet att kräva
ytterligare kontroller, godkännanden, m.m., av
gästande tjänsteföretag utöver de som företaget
redan ålagts i sitt ursprungsland. EU-domstolen
har i flera rättsfall pekat på att gästande företag
redan har tillräckliga kvalifikationer med sig från
sitt hemland. Alla nationella krav som ställs på tjänsteutövare, däribland kommunala krav, måste också
vara förenliga med tjänstedirektivet (2006/123/EG).
Kommerskollegium har gett ut en särskild broschyr
som kan hjälpa kommuner att beakta tjänstedirektivets krav på ett korrekt sätt.9
Mål 120/78 Cassis de Dijon.
www.kommers.se/regeloversyn
13
3.4 Undantagen från huvudregeln
Det finns undantag från huvudregeln om fri rörlighet. En åtgärd som vidtas för att tillgodose ett
väsentligt skyddsintresse kan vara tillåten enligt
EU-rätten trots att den fria rörligheten hindras. En
avvägning måste ibland göras mellan EU:s regler
om fri rörlighet och viktiga allmänna intressen som
exempelvis skyddet för liv och hälsa, konsumentskydd eller miljöskydd. Det finns ingen färdig lista
på alla olika samhällsintressen som kan göra att
inskränkningar i den fria rörligheten är befogade,
det är något som måste bedömas från fall till fall.
Kommunen har bevisbördan
Det är den beslutande kommunen som har bevisbördan när ett undantag utnyttjas. Kommunen ska
alltså kunna visa att det är berättigat att exempelvis
förbjuda en produkt, försvåra för en tjänsteleverantör eller fatta ett beslut som gör det mindre lockande för en privatperson att röra sig över gränserna.
Åtgärden ska vara objektivt motiverad och nödvändig. Kommunen ska kunna visa och motivera
varför den vidtagna åtgärden leder till att allmänintresset skyddas. Åtgärden ska också vara proportionerlig. Den ska med andra ord vara skälig i
förhållande till syftet (se nedan under proportionalitetstestet).
För vissa nationella produktregler krävs i varuförordningen att kommunen kommunicerar med
berörda ekonomiska aktörer när den avser att neka
ömsesidigt erkännande eller vägrar marknadstillträde för en produkt som säljs lagligt i ett annat
EU-land (se kapitel 7 om varuförordningen).
Objektiva grunder
Flera objektiva grunder eller allmänintressen följer
direkt av EUF-fördraget. Främst rör det sig om
skyddet av människors hälsa, allmän ordning och
allmän säkerhet. Andra objektiva grunder följer av
EU-domstolens praxis. Exempel på sådana är:
10 Mål 178/84 Kommissionen mot Tyskland.
14
• Miljöskydd; exempelvis om en kommun vill
stoppa en miljöfarlig produkt från ett annat EUland. Detta förutsätter att kommunen kan påvisa
miljöfarligheten i produkten samt att beslutet är
proportionerligt.
• Konsumentskydd; exempelvis om en kommun
vägrar att ge tillstånd till oseriösa tjänsteföretag
från andra EU-länder.
• Skydd av minderåriga; exempelvis om en
kommun inför åldersgräns för vissa importerade
produkter.
• Yrkesetiska regler
•Trafiksäkerhet
• Skydd för arbetstagare (både den fysiska miljön
och anställningsvillkor)
• Skydd av kulturell mångfald
• Stabiliteten i socialförsäkringssystemet
Proportionalitetstestet
Även om åtgärden anses vara nödvändig för att
uppnå målet att skydda ett visst samhällsintresse,
så krävs att åtgärden är proportionerlig. Om en
kommun har möjlighet att välja mellan olika
åtgärder för att uppnå samma mål ska den åtgärd
väljas som begränsar den fria rörligheten minst.
Exempel
Tyskt krav på öltillverkning
Ett känt exempel från EU-domstolen är ett tyskt krav på
att endast öl tillverkat av kornmalt, humle, jäst och
vatten fick säljas under benämningen ”öl”. Utländska
ölsorter som innehöll något utöver dessa fyra ingredienser
fick inte kallas öl i Tyskland, vilket försämrade möjligheten
till försäljning. Från tysk sida menade man att kravet var
nödvändigt för att tyska konsumenter inte skulle vilseledas. EU-domstolen ansåg emellertid att samma syfte
skulle kunna nås med mindre restriktiva åtgärder,
exempelvis genom en tydlig innehållsförteckning.10
3.5 Checklista
välkommen att kontakta EU-rättsjuristerna vid
Kommerskollegiums helpdesk om du behöver
fråga om råd ([email protected];
08-690 49 80).
När en EU-rättslig bedömning ska göras bör
följande frågor ställas i tur och ordning. Du är
CHECKLISTA
Är en kommunåtgärd
förenlig med EU-rätten?
Finns det ett
harmoniseringsdirektiv
på området?
NEJ
JA
Är åtgärden förenlig
med direktivet?
JA
NEJ
Ger direktivet utrymme
för olika lösningar?*
NEJ
JA
Är åtgärden
diskriminerande?
NEJ
JA
Begränsar åtgärden
den fria rörligheten?
NEJ
JA
Kan åtgärden
motiveras på
objektiva grunder?
JA
NEJ
Är åtgärden
proportionerlig?
JA
Åtgärden är förenlig
med EU-rätten
NEJ
Åtgärden är inte
förenlig med
EU-rätten
* T.ex. ger direktivet möjlighet att anta striktare krav (s.k. minimiharmonisering)? Frågor som inte regleras
på ett uttömmande sätt av direktivet ska prövas mot EUF-fördraget.
15
4. Sektorsspecifika frågor
Som nämnts i avsnitt 1.1 berör EU-rätten merparten
av en kommuns verksamhet. Avsikten med denna
guide är inte att ge en heltäckande bild av EU-rättens påverkan på alla områden där en kommun har
behörighet. I detta kapitel fokuserar guiden istället
på tre områden där EU-rätten är särskilt relevant för
en kommuns verksamhet. Dessa är miljöfrågor, inkl.
avfall och kemikalier (avsnitt 4.1), livsmedelstillsyn
(avsnitt 4.2) och plan- och byggfrågor (avsnitt 4.3).
I följande kapitel behandlas upphandlingsreglerna
(kapitel 5) och statsstödsreglerna (kapitel 6).
4.1 Miljö
EU:s regler beaktar miljörelaterade faktorer i allt
högre utsträckning, inte minst ökar antalet rent
miljöorienterade EU-rättsakter. I vissa fall kan det
bli fråga om komplicerade intresseavvägningar
mellan behovet av att skydda miljön och EU:s
regler för fri rörlighet på den inre marknaden.
På miljöområdet är flertalet EU-rättsakter antagna i
form av direktiv, vilket kräver att medlemsstaterna
själva införlivar reglerna. Det innebär att medlemsstaterna väljer tillvägagångssätt och form för införlivandet men att direktivets resultat alltid måste uppnås.
I miljöavsnittet i denna skrift fokuserar vi på
kemikalie- och avfallsområdet även om kommunala miljönämnder också tillämpar annan EUrättslig miljölagstiftning.
EU:s lagstiftning på kemikalieområdet
Det finns ett flertal relevanta EU-direktiv och EUförordningar som rör kemikalier. De täcker frågor
om registrering, godkännande, förpackning och
märkning av kemikalier. De EU-rättsakter som är
mest relevanta för kommunerna är:
Förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning
av kemikalier (REACH-förordningen).
Direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar
och andra författningar om klassificering,
förpackning och märkning av farliga ämnen.
16
Kemikalier
En stor del av miljöbalkens regler om kemiska
produkter härrör från EU:s rättsakter (se faktarutan nedan).
Kommunerna har en viktig roll när det gäller
kontrollen av kemikalier i Sverige. Denna roll
påverkas till stor del av EU-rätten och i synnerhet
av EU:s förordning om registrering, utvärdering,
godkännande och begränsning av kemikalier, den
s.k. REACH-förordningen. EU-rätten bör beaktas
vid kontroll av hanteringen av kemikalier, kontroll
av att egenanvändare anmäler sina produkter och
kontroll av kemikalier och varor som grossister och
detaljister säljer.
När en kommun utför inspektioner eller beslutar
om saluförbud, hanteringsåtgärder eller om
miljösanktionsavgift måste självfallet REACHförordningen beaktas. Om en situation uppkommer
där de svenska miljöreglerna avviker från förordningens kontrollsystem, ska REACH-förordningen
tillämpas framför de svenska reglerna.
Det är också viktigt att ta hänsyn till EU:s
grundläggande principer om icke-diskriminering
och ömsesidigt erkännande som beskrivs i avsnitt
3.3 vid gränsöverskridande situationer, dvs. när det
gäller produkter eller operatörer från andra EUländer. Exempelvis får en kommun vid sin tillsyn
inte utan sakliga skäl ställa högre krav för kemikalieprodukter från andra EU-länder jämfört med
Direktiv 1999/45/EG om tillnärmning av
medlemsstaternas lagar och andra författningar
om klassificering, förpackning och märkning av
farliga preparat.
En komplett förteckning över relevanta
EU-rättsakter på kemikalieområdet finns på
Kemikalieinspektionens webbplats:
www.kemi.se/templates/Page____2901.aspx
Som nämnts i kapitel 2 kan dessa EU-rättsakter
antas ha beaktats i de nationella regler som
kommunerna tillämpar.
svenska kemikalieprodukter om de båda produkterna har likvärdig kemisk sammansättning och
uppnår samma effekt.
Även REACH-förordningen har sin grund i
dessa grundläggande principer om icke-diskriminering och är alltså ett harmoniserande frihandelsregelverk. Målsättningen med REACH är bland
annat att garantera varors fria rörlighet på den inre
marknaden och därför måste även den fria rörligheten för varor ligga till grund för eventuella tolkningar av förordningen. Detta är också något
kommunen måste ta hänsyn till vid tolkning och
tillämpning av lokala föreskrifter, och särskilt då
man tillämpar produktvalsprincipen i miljöbalken
(MB). Produktvalsprincipen innebär att en kommun kan kräva att farliga kemikalier ska ersättas
med mindre farliga, men likvärdiga kemikalier.
I den mån kommunens tillämpning av produktvalsprincipen leder till att kemikalier som tillverkas
eller lagligen säljs i andra EU-länder utesluts från
marknaden kan detta strida mot EU:s regler om fri
rörlighet. Om en kommun vill ålägga eller uppmuntra marknadens aktörer att byta ut kemikalier
som regleras i REACH-förordningen måste kommunen kunna motivera detta beslut med hänsyn
till principen om fri rörlighet. Kommunen måste
dessutom visa att tillämpningen av produktvalsprincipen i miljöbalken vid en jämförelse mellan
två produkter faktiskt ger en högre skyddsnivå i
ett konkret fall samt att det inte finns någon mindre
ingripande åtgärd som kan uppnå samma skydd
för miljön.
EU:s grundläggande principer har genomslag
även när kommunen inte fattar beslut utan endast
arbetar med information och rådgivning. Kommunen måste vara försiktig exempelvis när den går
ut med rekommendationer om att bara handla med
produkter som har en viss nationell miljömärkning
eller liknande. Om kommunen lägger upp information på sin webbplats som uppmanar konsumenter
att bara köpa kemiska produkter som är märkta med
Bra miljöval eller Svanen, innebär detta att utländska
produkter som är märkta enligt likvärdiga märkningssystem i tillverkningslandet diskrimineras. Detta kan
strida mot EU:s regler om fri rörlighet för varor.
Avfall
Kommunens roll inom avfallsområdet berör olika
typer av EU-regler. Upphandling av avfallshanteringstjänster regleras i lagen om offentlig upphandling som till stor del införlivar EU:s upphandlingslagstiftning. Upphandlingsregler behandlas i
kapitel 5. Vid sidan av upphandlingsförfarandet
utövar kommunen tillsyn inom avfallssektorn i
enlighet med miljöbalkens regler (främst 15 kap.
MB och avfallsförordningen). Dessa regler genomsyras av EU-rätten. Exempelvis har avfallsdefinitionen sitt ursprung i EU-lagstiftning och EU har
antagit regler om klassificering, hantering och
kontroll av avfall som införlivats i miljöbalken.
17
EU:s lagstiftning på avfallsområdet
Det finns ett flertal relevanta EU-direktiv och
EU-förordningar som rör avfallsområdet. De
täcker frågor om transport och hantering av
avfall samt kontroll av farligt avfall. De EU-rättsakter som är mest relevanta för kommunerna är:
Direktiv 2008/98/EG om avfall som ersätter
tre gamla direktiv: ramdirektivet (2006/12/EG)
om avfall, direktiv (91/689/EEG) om farligt
avfall och direktiv (75/439/EEG) om spillolja.
Förordning 1013/2006/EG om transport
av avfall.
En komplett förteckning över relevanta EUrättsakter på avfallsområdet finns på Tillsynsoch föreskriftsrådets webbplats:
varor i EUF-fördraget och sekundär lagstiftning.
Detta innebär i princip att en kommun inte får
förhindra transport av avfall till eller från en annan
medlemsstat. Exempelvis kan nämnas att EU-domstolen i ett tidigare fall funnit att kommunala regler
i Danmark, som indirekt förhindrade vidareförsäljning av avfall till andra länder, bröt mot den fria
rörligheten för varor.11 I vissa fall kan dock miljöskyddshänsyn motivera restriktioner i transport
av avfall. Till viss del regleras denna fråga på EUnivå (se faktarutan ”EU:s lagstiftning på avfallsområdet”).
Nedan ges ett exempel som visar att kommunala
åtgärder på avfallsområdet, som begränsar den fria
rörligheten för varor, i vissa fall kan tillåtas om de
motiveras av objektiva skäl, här miljöskyddet.
www.tofr.info/Huvudingangar1/EU-register/Avfall/
Som nämnts i kapitel 2 kan dessa EU-rättsakter
antas ha beaktats i de nationella regler som
kommunerna tillämpar.
När en kommun utfärdar tillstånd för anläggningar
för omhändertagande av avfall ska den se till att
tillståndsvillkoren och hanteringen av tillståndsförfarandet inte strider mot relevanta EU-direktiv.
Detsamma gäller för tillstånd som avser lokala
avfallsproducenters ansvar i miljöhänseende.
I praktiken bör detta inte vara något problem då
dessa direktiv redan införlivats i svensk rätt och
det får därför antas att de svenska regler som
kommunen tillämpar är i enlighet med EU:s lagstiftning.
Utöver de krav som ställs i EU-direktiv och EUförordningar ska kommunen beakta de grundläggande principerna om fri rörlighet i EUF-fördraget (se avsnitt 3.2-3.4). Det innebär exempelvis att
en kommun ska behandla svenska och utländska
aktörer lika vid ett tillståndsförfarande. Samma
krav och handläggningsförfarande bör gälla oavsett
nationalitet eller etableringsort. Detsamma gäller
när en kommun beslutar om miljösanktionsavgifter
på avfallsområdet.
Avfall klassificeras som varor enligt EU-rätten
och regler och kontroller av avfall ska i de flesta fall
bedömas i ljuset av EU:s regler om fri rörlighet för
Exempel
Förbud mot avfallskvarnar
Ett företag som importerade avfallskvarnar till Sverige
från ett annat EU-land fick, på grund av att en kommun
infört förbud mot att installera och använda avfallskvarnar, inte tillträde till kommunens marknad. Förbudet anmäldes till Sveriges Solvit-center12 och ansågs
som handelshindrande.
Kommunen motiverade dock förbudet med att avfall
från matavfallskvarnar skulle kontamineras av annat
avfall i avloppsnätet och göra det biologiska avfallet
odugligt att återföras i kretslopp för användning i jordbruk. Ett partiellt förbud var inte möjligt av samma
anledning. Det fanns således ingen mindre handelshindrande åtgärd som kunde skydda återanvändningen
av kommunens avfall. Solvit-centret ansåg därför att
det kommunala förbudet var förenligt med EU:s regler
om fri rörlighet för varor.
Övriga miljöfrågor
En stor del av den svenska miljölagstiftningen
baseras på EU-rätten, se faktarutan på nästa sida.
Denna guide har inte för avsikt att ge en heltäckande bild av dessa regler utan vill i denna del
endast uppmärksamma på att många av de åtgärder
som vidtas på kommunal nivå för att skydda miljön
kan påverkas av EU-rätten.
11 Mål C-209/98 Köpenhamns kommun.
12 Solvit är ett nätverk i kommissionens regi som verkar för att lösa handelshinder som uppstått på grund av nationella myndigheters tillämpning av EU-rätten,
se kapitel 7.
18
Kommunens åtgärder på miljöområdet kan påverkas av EU-rätten på olika sätt. Först och främst
kan en viss fråga vara harmoniserad på EU-nivå.
I detta fall får det antas att de svenska regler som
införlivar ett visst EU-direktiv är förenliga med EUrätten. Det förekommer dock fall där ett EU-direktiv inte genomförs i tid eller genomförs på ett felaktigt sätt i svensk rätt. I dessa fall måste kommunen i
princip åsidosätta de svenska regler som kan strida
mot direktivet. Även om direktivet införlivats på ett
korrekt sätt kan den svenska genomföranderegeln
ge kommunen ett visst tolkningsutrymme. Kommunen bör i dessa fall hänvisa till direktivtexten
för att tolka det utrymme som den svenska genomföranderegeln lämnar. Det är viktigt att poängtera
att en kommunal åtgärd ska beakta EU-direktivet
även i de fall ärendet inte rör en gränsöverskridande situation.
Vidare kan ett kommunalt ärende röra en gränsöverskridande situation. Det gäller alla ärenden
som berör aktörer eller produkter från andra EUländer. I den mån frågan inte är harmoniserad på
EU-nivå, ska kommunen i sådana situationer
beakta de grundläggande principerna om fri rörlighet i EUF-fördraget. Enligt dessa principer har
EU:s lagstiftning på miljöområdet
Utöver reglerna om kemikalier och avfall finns ett
flertal relevanta EU-direktiv och EU-förordningar
som rör miljöområdet. Nedan anges några exempel på EU-rättsakter som berör olika miljöfrågor,
från miljökonsekvensbeskrivning till bullernivåer,
utsläpp och luft- och vattenkvalitet.
Direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder
för att förebygga och begränsa föroreningar
(IPPC-direktivet) som 2014 kommer att ersättas
med direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp.
Direktiv 85/337/EEG om bedömning av
inverkan på miljön av vissa offentliga och
privata projekt (MKB-direktivet).
Direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång
till miljöinformation (miljöinformation och samråd).
Direktiv 2002/49/EG om bedömning och
hantering av omgivningsbuller (bullernivåer).
kommunen viss möjlighet att vidta åtgärder som
begränsar den fria rörligheten för varor och tjänster
om detta kan motiveras av miljöhänsyn. Förutsättningen för att sådana åtgärder ska vara förenliga
med EU-rätten är att de är nödvändiga för att
uppnå det önskade skyddssyftet och att de är
proportionerligt utformade (se avsnitt 3.4).
Direktiv 2008/50/EG om luftkvalitet och renare
luft i Europa.
Direktiv 2008/105/EG om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område (MKN
för luft och vatten).
Direktiv 2000/60/EG om upprättande av en
ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område m.m (ramvattendirektivet).
Tillsyns- och föreskriftsrådet som är ett samrådsoch samverkansorgan för myndigheternas arbete
i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt
miljöbalken har upprättat ett särskilt EU-register
som innehåller en förteckning över gällande EUrättsakter på miljöområdet:
www.tofr.info/Huvudingangar1/EU-register/
Som nämnts i kapitel 2 kan dessa EU-rättsakter
antas ha beaktats i de nationella regler som
kommunerna tillämpar.
19
4.2 Livsmedel
Så gott som hela den svenska lagstiftningen på livsmedelsområdet baseras på EU-rätten. När en kommun exempelvis godkänner en livsmedelsanläggning eller kontrollerar livsmedel som saluförs i
kommunen tillämpar den regler som mycket ofta
har sitt ursprung i EU-rätten. De EU-regler som är
relevanta på området utgör därför grunden såväl
för svensk lag som för Livsmedelsverkets
föreskrifter och olika riktlinjer av andra slag. EU:s
regler för den fria rörligheten genomsyrar alltså de
svenska reglerna som berör kommunens tillsyn på
livsmedelsområdet.
EU:s lagstiftning på livsmedelsområdet
Det finns ett flertal relevanta EU-direktiv och
EU-förordningar som rör livsmedelsområdet.
De täcker frågor om kontroll av livsmedel och
livsmedelsanläggningar, innehållet i livsmedel,
märkning av livsmedel osv. De EU-rättsakter
som är mest relevanta för kommunerna är:
Förordning 178/2002/EG om allmänna
principer och krav för livsmedelslagstiftning.
Förordning 882/2004/EG om offentlig
kontroll för livsmedel och livsmedelsanläggningar (kontrollförordningen).
Förordning 854/2004/EG om offentlig
kontroll av produkter av animaliskt ursprung
avsedda att användas som livsmedel.
Direktiv 2000/13/EG om märkning och
presentation av livsmedel.
Förordning 1881/2006 om gränsvärden för
vissa främmande ämnen i livsmedel.
Utöver dessa rättsakter har EU antagit
särskilda regler för vissa livsmedel (olivolja,
choklad, osv.) och sjukdomar (salmonella, trikiner, osv.). En komplett förteckning av relevanta
EU-rättsakter finns på Livsmedelsverkets
webbplats:
www.slv.se/sv/grupp2/Lagstiftning/Gallande-lagstiftning/
Som nämnts i kapitel 2 kan dessa EU-rättsakter
antas ha beaktats i de nationella regler som
kommunerna tillämpar.
20
Det är därför viktigt att kommunernas egen
tolkning och tillämpning av exempelvis livsmedelslagen och de svenska förordningar och föreskrifter
som rör livsmedel också överensstämmer med EU:s
regler om fri rörlighet. När en kommun vidtar
åtgärder på livsmedelsområdet ska kommunen
alltså se till att åtgärderna inte strider mot EU:s
livsmedelslagstiftning och de allmänna principerna
om fri rörlighet. De kommunala åtgärder som
aktualiseras i och med detta är många, exempelvis
kan det röra sig om att anta en ny föreskrift om
kontrollen av livsmedelsanläggningar eller att
besluta om att ta vissa varor i beslag eller allmän
rådgivning om livsmedel till konsumenter.
I detta avsnitt tittar vi närmare på tre typer av
verksamheter som kommuner utför på livsmedelsområdet:
• Kontroll av livsmedelsanläggningar
• Kontroll av livsmedel
• Rådgivning om livsmedel
Kontroll av livsmedelsanläggningar
Kommunerna ska beakta EU:s lagstiftning vid godkännande, registrering och kontroll av anläggningar
för dricksvattenförsörjning och andra livsmedelsanläggningar. Som nämnts ovan utgör EU:s lagstiftning grunden för de svenska reglerna som kommunen tillämpar. Dessa regler får därför inte bryta
mot EU:s regler om kontroll av livsmedelsanläggningar. Vid oklarheter om innebörden av exempelvis en svensk förordning eller föreskrift bör kommunen tolka dessa i förhållande till relevanta EUdirektiv och EU:s grundprinciper om förbud mot
hinder för den fria rörligheten.
Utöver EU:s lagstiftning om kontroll av livsmedelsanläggningar ska kommunerna beakta EU:s
principer om fri rörlighet vid sådana kontroller.
Det innebär att en kommun inte får ställa diskriminerande krav på utrustning vid en sådan
anläggning. Exempelvis får inte högre krav ställas
eller strängare kontroller genomföras på kylar som
importeras från ett annat EU-land. Enligt principen
om ömsesidigt erkännande ska, som nämnts ovan i
avsnitt 3.3, produkter från andra EU-länder som
utgångspunkt få säljas och användas i Sverige utan
hinder.
Godkännandeprocessen ska inte heller skilja
mellan lokala och importerade utrustningar från
andra EU-länder. Det får exempelvis inte ta längre
tid att godkänna anläggningar av det enda skälet att
dessa rymmer utländska maskiner.
Om en åtgärd begränsar den fria rörligheten för
utländska produkter eller för EU-medborgare, ska
kommunen objektivt kunna motivera varför en
sådan åtgärd är befogad, exempelvis om kommunen vill skydda ett viktigt allmänintresse såsom
skyddet för hälsa eller arbetsmiljö (se avsnitt 3.4).
Kontroll av livsmedel
Även vid kontroll av livsmedel ska kommunerna
beakta EU:s lagstiftning. Som nämnts i avsnitt 2.1
överensstämmer i regel de svenska reglerna med
EU:s lagstiftning på livsmedelsområdet. Som visas i
exemplet här intill (Kommunens märkningskrav
hindrade handeln mer än nödvändigt) kan det dock
förekomma skillnader mellan ett EU-direktiv och
en nationell genomförandeåtgärd.
Vid oklarheter om innebörden av en svensk regel
ska kommunen tolka regeln i förhållande till relevanta EU-direktiv och EU:s principer om fri rörlighet. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att
livsmedel som tillverkas eller säljs i ett EU-land normalt ska få säljas fritt i Sverige. En kommun får t.ex.
inte ställa krav på provning och kontroller på
importerade livsmedel om sådana redan genomförts
i ursprungslandet.
I de fall en kommun avser att vidta en åtgärd
som begränsar den fria rörligheten för livsmedel
från andra EU-länder, såsom ett föreläggande eller
ett förbud mot att sälja vissa produkter, ska kommunen objektivt motivera åtgärden. Om en kommun exempelvis tar en importerad hälsofarlig vara
i beslag, så ska kommunen kunna visa att produkten i fråga verkligen utgör en fara.
Exempel
Kommunens märkningskrav hindrade handeln
mer än nödvändigt
En svensk kommun ansåg att märkningen av flaskvatten med de danska och norska orden ”vand” och
”vann” inte uppfyllde kravet på märkning enligt Livsmedelsverkets föreskrift (2004:27) om märkning och
presentation av livsmedel. Enligt föreskriften godtas
märkning på ett annat språk än svenska endast då
denna märkning bara obetydligt avviker från stavningen av motsvarande ord på svenska. Ett sådant
krav ligger inte i linje med andemeningen i direktiv
2000/13/EG om märkning av livsmedel, som betonar
att märkning ska ske på ett språk som lätt kan förstås
av konsumenten. Efter Kommerskollegiums kontakter
med Livsmedelsverket och kommunen, beslutade
kommunen att godta märkningen med ord på danska
och norska.
21
Rådgivning
Som nämnts i avsnitt 2.2 gäller EU-rätten inte bara
när kommunen vidtar rättsligt bindande åtgärder,
utan även vid exempelvis allmän konsumentrådgivning. De råd och andra rekommendationer som
kommuner ger om livsmedel ska alltså beakta EU:s
princip om fri rörlighet. Det innebär bland annat
att dessa rekommendationer inte får utformas på
ett diskriminerande sätt, se exemplet om uppmaning att köpa svensk frukt i avsnitt 2.2.
De råd och rekommendationer som kommunerna ger till konsumenterna ska vara objektiva och får
inte ta hänsyn till produktens ursprung. Kommuner
får självklart skilja på olika produktionsmetoder och
exempelvis uppmana konsumenter att köpa frukter
som odlats utan bekämpningsmedel, men sådana
råd ska inte utformas på ett godtyckligt sätt som
utan saklig grund utesluter alla importerade frukter.
Ett annat exempel rör så kallade klimatsmarta
råd. Att rekommendera lokala produkter endast av
skälet att korta transportsträckor leder till lägre
koldioxidutsläpp kan anses godtyckligt då även
andra faktorer som transportsätt eller tillverkningsmetod bör beaktas. Sådana råd bör övervägas noga
eftersom de kan vara missvisande för konsumenten
och diskriminerande mot utländska produkter och
därför strida mot EU-rätten.
4.3 Plan- och byggområdet
Inom plan- och byggområdet finns det förhållandevis stora skillnader mellan olika regler beroende på
vilket moment det är fråga om. De EU-regler som
är relevanta på området utgör grunden för de svenska regler som kommuner har att tillämpa.
Det är viktigt att kommunens egen tolkning och
tillämpning av den svenska lagstiftningen också
stämmer överens med EU:s regler om fri rörlighet.
När kommunen vidtar åtgärder inom plan- och
byggområdet måste hänsyn tas både till EU:s miljöoch produktlagstiftning och till de allmänna principerna om fri rörlighet. Det gäller allt från hur markanvisning sker till förbud mot eldning i kamin.
Inom planområdet är det främst EU:s miljöregler
som aktualiseras och då i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. Om planläggningsarbetet kan
påverka lovgivning till aktörer i andra medlemsländer måste den fria rörligheten respekteras.
22
I detta avsnitt tar vi upp kommunala frågor som rör:
•Markanvisningar
•Etablering
•Produkter
Exempel på EU:s lagstiftning på byggområdet
Det finns fyra produktdirektiv på byggområdet
där Boverket har marknadskontrollansvar.
Direktiv 89/106/EEG byggprodukter.
Direktiv 92/42/EEG nya värmepannor som
eldas med flytande eller gasformigt bränsle.
Direktiv 2000/9/EG komponenter till linbaneanläggningar för persontransport.
Direktiv 95/16/EG hissar för persontransport
och säkerhetskomponenter till sådana.
Förutom dessa produktdirektiv måste t.ex.
tjänstedirektivet 2006/123/EG, regler för offentlig upphandling och för statsstöd beaktas.
Som nämnts i kapitel 2 kan dessa EU-rättsakter antas ha beaktats i de nationella regler
som kommunerna tillämpar.
Markanvisningar
I processen då kommunen anvisar mark måste EUrätten vägas in. Det är viktigt att inte bara ta konkurrenshänsyn eller t.ex. uppfylla en ambition att
hjälpa fram mindre företag, utan också att se till att
kraven på fri rörlighet för tjänster och etableringar
uppfylls.
Om företag inte tydligt bjuds in att delta i
processen blir det svårt för framför allt utländska
företag att vara med och konkurrera om kontrakt.
Offentliggörs inte kontraktet blir rättssäkerheten
sämre för företag som inte kan överklaga ett beslut
(där överklagande endast är möjligt genom kommunalbesvär).
Etablering
Kopplingen till EU-rätten är också påtaglig när det
gäller etableringsrätt. Det är inte tillåtet att ställa
krav som är diskriminerande, direkt eller indirekt,
(t.ex. krav som grundar sig på nationalitet), för att
utöva tjänsteverksamhet.
De krav som ställs ska vara:
• motiverade av sakliga skäl som har att göra med
ett viktigt samhällsintresse,
•proportionella,
• offentliggjorda i förväg, och
• öppna för insyn och tillgängliga.
Det är inte tillåtet att göra rätten till etablering i enskilda fall beroende av en bedömning av om det finns
ett samhällsekonomiskt behov eller en efterfrågan på
marknaden för en viss etablering i ett område.
Produkter
På byggproduktområdet finns flera EU-direktiv och
förordningar. Krav på byggnader och anläggningar
regleras inte på EU-nivå utan i nationella byggregler. Av svenska byggregler framgår indirekt vilka
egenskaper som är lämpliga hos de byggprodukter
som ska användas här i landet. Byggherren ansvarar
för att byggnaden eller anläggningen uppfyller
svenska krav och därmed för att ingående byggprodukter har lämpliga egenskaper. Kommunens
(byggnadsnämndens) tillsynsroll vid byggande handlar främst om tekniskt samråd och kontrollplan
enligt plan- och bygglagen.
EU-reglerna13 på produktområdet syftar till att
underlätta handel genom harmoniserade bedömnings- och provningsmetoder av byggprodukters
egenskaper. Egenskaperna deklareras vid CE-märkningen enligt den aktuella standarden för produktfamiljen eller enligt den specifikation som utfärdats
för produkten. EU-länderna (inbegripet kommuner) ska ha tilltro till de på så sätt uppgivna
produktegenskaperna. Vid misstanke om att de
deklarerade egenskaperna inte stämmer med de
faktiska ska Boverket kontaktas.
Boverket ansvarar enligt plan- och byggförordningen (2011:338) för marknadskontroll av byggprodukter
enligt de fyra direktiven i faktarutan på föregående
sida och enligt produktsäkerhetsförordningen.
Kommuner saknar behörighet att utöva
marknadskontroll av byggprodukter. Däremot får
en kommun med stöd av miljöbalksregler
inskränka rätten att under byggnaders driftsskede
bruka vissa byggprodukter genom tillfälliga eldningsförbud i på förhand angivna områden.
Kommuner får aldrig efterfråga andra bestyrkanden av byggprodukters egenskaper än CE-
märkning när produkten omfattas av en harmoniserad standard enligt byggproduktdirektivet eller är
CE-märkt.14 Det är viktigt att känna till att CEmärkning av byggprodukter normalt inte innebär
att produkten automatiskt är lämplig eller godkänd
enligt svenska byggregler. Byggherren måste med
ledning av produktdeklarationen avgöra om
produkten är lämplig för aktuell användning. Exempel
Kommuners krav på pelletskaminer
Ett svenskt företag fick inte marknadsföra pelletskaminer i en svensk kommun. Pelletskaminerna hade
importerats från Ungern. På kommunens webbplats
fanns ett informationsblad från miljöförvaltningen där
ett krav framgick att pelletskaminer ”ska klara samma
utsläppskrav som en Svanen- eller P-märkt pelletspanna”. Företaget (som vänt sig till Solvit på Kommerskollegium) tyckte att kraven var handelshindrande,
eftersom de importerade produkterna, som inte var
Svanen- eller P-märkta, däremot var CE-märkta enligt
en harmoniserad standard under byggproduktdirektivet.
Denna standard innehåller tröskelvärden som sammanfaller med maximalt tillåtna rökgasutsläpp enligt svenska byggregler och därmed för installation av de
aktuella produkterna. Solvit konstaterade att pelletskaminer är en byggprodukt enligt byggproduktdirektivet
(89/106/EG) och att kommunen av detta skäl borde ha
hänvisat till bestyrkande enligt den harmoniserade
standarden, dvs. CE-märkning och inte till P-märkning
eller Svanenmärkning. Det finns skillnader mellan de
metoder som ingår i den harmoniserade standarden å
ena sidan och P-märkning och Svanenmärkning å
andra sidan, vilket medför att importerade kaminer
skulle behöva genomgå nya tester enligt de svenska
märkningssystemen.
Kommunen meddelade under ärendets gång att man i
fortsättningen inte kommer att ställa miljökrav med
hänvisning till Svanen- eller P-märkning och att installationer av kaminer som uppfyller kraven i europastandarden ska vara tillåtna. Kommunen meddelade också
att man kommer att ta bort informationen på sin webbplats och bara ge allmän information kring förutsättningarna för eldning i kommunen.
Med anledning av detta ärende skickade Solvit ut information till samtliga kommuner med en beskrivning av
ärendet ovan som vägledning när det gäller kommunala
krav på pelletskaminer.15
13 Byggproduktdirektivet (89/106/EEG) och byggproduktförordningen (EU) nr 305/2011 som är fullt ut tillämplig den 1 juli 2013.
14 Byggprodukter som omfattas av byggproduktdirektivet kan bara CE-märkas enligt en harmoniserad standard eller ett europeiskt teknisk godkännande under
direktivet, inte mot direktivet. Se avsnitt 1:4–1:42 i BBR (BFS 2011:06) och avd. A, 3-5 §§ EKS (BFS 2011:10) med länkar till harmoniserade standarder
och europeiska tekniska godkännanden.
15 SOLVIT 92052/10HU, Dnr:312-0431-2009
23
5. Offentlig upphandling
Kommunernas upphandlingar regleras huvudsakligen i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling
(LOU) och lagen (2007:1092) om upphandling inom
områdena vatten, energi, transport och posttjänster
(LUF). Dessa regler syftar till en effektiv användning av skattemedel genom att den mest kvalificerade leverantören ska tilldelas kontraktet i
konkurrens på basis av objektivt utformade krav.
LOU och LUF bygger i huvudsak på EU:s upphandlingsdirektiv (se faktarutan nedan). Upphandlingsdirektiven har tillkommit för att säkerställa fri
rörlighet för bl.a. varor och tjänster på EU:s inre
marknad och därigenom öppna upp för så bred
konkurrens som möjligt inom EU i offentliga
upphandlingar. Detta är väsentligt eftersom hänsyn
måste tas till de effekter upphandlingskrav får på
konkurrensen och andra EU-företags möjligheter
att vinna upphandlingar i Sverige.
EU:s lagstiftning på upphandlingsområdet
Det finns flera EU-direktiv på upphandlingsområdet:
Direktiv 2004/17/EG om upphandling inom
områdena vatten, energi, transport och posttjänster (de s.k. försörjningssektorerna) som
införlivats i svensk rätt genom LUF.
Direktiv 2004/18/EG om upphandling av
byggentreprenader, varor och tjänster (de s.k.
klassiska sektorerna) som införlivats genom
LOU.
Direktiv 2009/81/EG om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för
byggentreprenad, varor och tjänster av
upphandlande myndigheter och enheter på
försvars- och säkerhetsområdet. Det utreds f.n.
hur direktivet ska införlivas i svensk rätt.
Utöver dessa direktiv, har EU antagit regler
om prövning av offentlig upphandling inom
försörjningssektorerna (direktiv 92/13/EEG)
24
De regler som finns i LOU och LUF följer i stort
sett EU-reglerna och ska tolkas mot bakgrund av
EU:s upphandlingsdirektiv och mer allmänt de
grundläggande principerna om fri rörlighet i EUFfördraget. Upphandlingsdirektiven gäller över vissa
tröskelvärden, medan LOU och LUF gäller även för
upphandlingar under tröskelvärdena. För all offentlig upphandling, oavsett under eller över direktivens tröskelvärden ska dock några grundläggande
EU-rättsliga principer tillämpas.
I första avsnittet behandlas de EU-rättsliga
principer som styr upphandlingsreglerna (avsnitt
5.1). I följande avsnitt fokuserar vi på olika frågor
där EU-rätten är särskilt relevant vid tolkningen av
de svenska upphandlingsreglerna, dvs. frågan om
vilka kommunala upphandlingar som omfattas av
upphandlingsreglerna (avsnitt 5.2) och frågan om
vilka upphandlingskrav som kan betraktas som
och de klassiska sektorerna (direktiv 89/665/
EEG) samt ett antal förordningar om bl.a. en
gemensam upphandlingsterminologi (förordning 213/2008/EG) och standardformulär vid
annonsering (förordning 1150/2009/EG).
EU-kommissionen har även kommit med
icke-bindande tolkningsmeddelanden om olika
upphandlingsfrågor, exempelvis meddelanden
om upphandlingskontrakt som inte omfattas av
upphandlingsdirektiven (2006) och om offentlig
upphandling och koncessioner på institutionella
offentlig-privata partnerskap (2008).
En komplett förteckning av relevanta EUdirektiv och förordningar finns på Konkurrensverkets webbplats:
www.konkurrensverket.se
På EU-kommissionens webbplats finns även
icke-bindande EU-rättsakter (på engelska):
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/
index_en.htm
diskriminerande (avsnitt 5.3). Detta kapitel avslutas
med en kort genomgång av EU:s regler om tilldelning av kommunala koncessioner och regler om
valfrihetssystem som, trots att de inte omfattas av
EU:s upphandlingsdirektiv, i stort sett följer samma
principer (avsnitt 5.4 och 5.5).
Det är viktigt att notera att denna guide inte har
för avsikt att beskriva i detalj vilka förfaranden som
ska följas och vilka krav som får ställas vid en kommunal upphandling. För en komplett genomgång
av regelverket och upphandlingsförfaranden enligt
LUF respektive LOU hänvisas till Konkurrensverkets webbplats.16 Kammarkollegiet erbjuder
kommunerna stöd i upphandlingsfrågor.17
5.1 EU-rättsliga principer som
styr offentlig upphandling
För att EU-fördragets regler om fri rörlighet ska
kunna fungera vid tilldelningen av offentliga kontrakt måste principerna om icke-diskriminering,
likabehandling, ömsesidigt erkännande, öppenhet
och proportionalitet tillämpas även i offentliga
upphandlingar. Det är dessa EU-rättsliga principer
som genomsyrar de svenska upphandlingsreglerna.
Principen om icke-diskriminering
Principen om icke-diskriminering innebär i detta
sammanhang att det är förbjudet att diskriminera
någon leverantör eller vara p.g.a. nationalitet eller
ursprung. Principen täcker inte bara öppen diskriminering utan även s.k. dold diskriminering
och åtgärder som leder till en diskriminerande
effekt i praktiken. En kommun får enligt denna
princip inte begränsa upphandlingen till endast
lokala, regionala eller nationella leverantörer eller
att gynna dem på andra sätt. Det är inte heller
tillåtet att ge företräde till lokala, regionala eller
nationella varor i en upphandling.18
Principen om likabehandling
För att säkerställa en effektiv konkurrens ska
leverantörer behandlas lika och ges lika förutsättningar. Det innebär bland annat att alla leverantörer ska ha tillgång till samma information och
få del av den samtidigt. Vidare måste kraven i förfrågningsunderlaget gå att följa upp eftersom en
leverantör annars skulle kunna vinna en upphandling utan att nå upp till ställda krav.
Principen om ömsesidigt erkännande
Principen om ömsesidigt erkännande aktualiseras
exempelvis när det krävs bevis på särskilda kvalifikationer i upphandlingar. Vid en upphandling ska
en kommun som regel godta intyg, betyg, certifikat
(t.ex. från kontrollorgan), examens- och behörighetsbevis som har utfärdats av behöriga myndigheter i något annat medlemsland.
16 Se www.kkv.se. bl.a. Upphandling – steg för steg: www.konkurrensverket.se/t/Page____4662.aspx.
17 Se www.upphandlingsstod.se
18 Ett undantag till den sistnämnda principen finns i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten-, energi-, transporter-, och posttjänster,
14 kap. 1-3 §§.
25
Principen om öppenhet
Principen om öppenhet betyder bl.a. att en kommun ska informera om upphandlingen och agera
på ett öppet och förutsebart sätt. Förfrågningsunderlag ska vara tydligt utformade och det får
inte ställas ytterligare krav i upphandlingen som
inte framgått av förfrågningsunderlaget.
Proportionalitetsprincipen
Proportionalitetsprincipen innebär bl.a. att de krav
som ställs ska vara relevanta, lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen.
Om det finns flera alternativ bör det alternativ som
är minst ingripande för leverantörerna väljas.
5.2 Upphandlingsreglernas
omfattning
En kommunal upphandling av byggentreprenader,
varor och tjänster omfattas i princip av de svenska
upphandlingsreglerna i LOU och LUF.
Kommuner, kommunala beslutande församlingar
och vissa offentligt styrda organ (t.ex. flertalet kommunala bolag) är upphandlande myndigheter enligt
dessa regler. Detsamma gäller sammanslutningar av
en eller flera upphandlande myndigheter och sammanslutningar av ett eller flera offentligt styrda
organ. När det gäller försörjningssektorerna innefattas bl.a. kommunala myndigheter och offentligt
ägda bolag samt företag som bedriver verksamhet
inom områdena vatten, energi, transport, eller
posttjänster med så kallat särskilt tillstånd.
Kommunala sammanslutningar kan uppstå när
kommuner går samman, exempelvis i bolag, för att
sköta kommunala angelägenheter på ett effektivt
sätt. Upphandlingsreglerna kan även vara tillämpliga på köp mellan kommuner och kommunala
bolag. Detta avgörs från fall till fall.
Kommuner kan i vissa fall anskaffa varor och
tjänster från egna bolag utan föregående upphandling. Enligt EU-domstolens dom i Teckal-målet och
rättspraxis som kommit därefter är upphandlingsreglerna inte tillämpliga om:19
• den upphandlande myndigheten utövar en kontroll över det levererande bolaget som motsvarar
myndighetens kontroll över den egna verksamheten (det s.k. kontrollkriteriet), och
• bolaget bedriver huvuddelen av sin verksamhet
tillsammans med den upphandlande myndigheten (det s.k.verksamhetskriteriet).
19 Mål C-107/98 Teckal. Att notera är att Teckal-målet har införts i svensk rätt (LOU 2 kap. 10a§) i form av ett tillfälligt undantag som gäller mellan den 15 juli
2010 och 1 januari år 2013. För närvarande utreds om detta undantag ska göras permanent, samt bl.a. huruvida undantaget ska vara generellt eller sektoriellt
utformat, se betänkande från OFUKI-utredningen: Offentlig upphandling från eget företag?!- och vissa andra frågor.
26
Domen om sådana köp från egna bolag har
resulterat i benämningen Teckal-undantaget eftersom det rör sig om ett undantag från upphandlingsskyldigheten när vissa strikt tolkade kriterier
är uppfyllda. Pågående diskussioner mellan EUkommissionen och Sverige kring tillämpningen
av Teckal-undantaget vid kommunal upphandling
visar att Teckal-praxisen från EU-domstolen kan
vara svårtolkad (se faktaruta).
Problem i Sverige kring offentlig upphandling
av avfallstjänster
5.3 Även till synes objektiva krav
kan strida mot EU-rätten
Bakgrunden var att bl.a. kommunerna i Ängelholm och Helsingborg samt Tomelilla och Simrishamn tilldelat kontrakt om avfallshanteringstjänster
till samägda kommunala bolag utan föregående
upphand-ling. Kommissionen anser att kriterierna i
det s.k. Teckal-undantaget som utvecklats i EUdomstolens praxis inte är uppfyllda för bolagen och
att Sverige därför brutit mot EU:s upphandlingsregler. En anledning till att verksamhetskriteriet
inte anses uppfyllt är att de kommunägda bolagens
omsättning delvis kommer från verksamhet på den
privata marknaden. Sveriges svar på det motiverade
yttrandet argumenterar för att kontroll- och verksamhetskriterierna är uppfyllda, efter vissa anpassningar
av bolagens organisation. Det är i dagsläget oklart
om kommissionen kommer att gå vidare till EUdomstolen med detta ärende.
En kommunal myndighet har stor frihet att själv
bestämma vad som ska köpas in utifrån de behov
som finns.20 Det finns också möjlighet att ta hänsyn
till t.ex. miljö-, klimat- och djurskydd. En begränsning är dock (som nämnts i avsnitt 5.1) att en
upphandlande myndighet inte får ställa krav som
riskerar att begränsa konkurrensen genom att
diskriminera utländska varor eller leverantörer.
Exempel på krav som i regel är diskriminerande är
krav som innebär en favorisering av lokala eller
nationella leverantörer. Detta kan vara fallet om en
kommun i upphandlingen efterfrågar lokalproducerade eller närodlade produkter. 21
EU-kommissionen skickade den 28 oktober 2010
ett s.k. motiverat yttrande till Sverige för överträdelse av upphandlingsdirektiv 2004/18/EG i
samband med upphandling av avfallshanteringstjänster. Ett motiverat yttrande ingår i den skriftväxling som sker mellan EU-kommissionen och ett
EU-medlemsland innan en eventuell rättsprocess i
EU-domstolen inleds.
20 Se t.ex. Regeringsrättens dom i mål nr 7957-09. Se även EU-domstolens dom C-513/99 där det anges att en upphandlande myndighet får beakta miljökriterier
under förutsättning att bl.a. kriterierna är objektivt utformade, har ett samband med det som ska upphandlas, stämmer överens med alla grundläggande
EU-rättsliga principer (särskilt icke-diskrimineringsprincipen) och anges i kontraktshandlingarna eller i annonsen om upphandlingen.
21 Det kan finnas många anledningar till varför en kommun vill köpa in närodlade eller lokalproducerade varor. En anledning kan vara att man antar att transporter är
den mest miljöpåverkande faktorn, vilket inte behöver vara fallet. Enligt studier avseende t.ex. livsmedel kan varuproduktionen i sig vara den mest
påverkande faktorn. Se t.ex. Mat och klimat, en sammanfattning om matens klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv, SIK-Rapport nr. 776 2008 samt
Hållbar konsumtion av jordbruksvaror - vad får du som konsumtent när du köper närproducerat? Rapport 2010:19, Jordbruksverket.
27
Exempel
Kommunal upphandling av livsmedel
– diskriminerande krav
I en upphandling av livsmedel som Lunds kommun
gjorde tillsammans med kommunerna Eslöv, Hörby,
Höör, Kävlinge och Svalöv (mål 2216-2221-10), ställdes
krav på att kött-, fågel- och äggprodukter skulle vara
producerade i enlighet med djurskyddsnivån i 2 och 4
§§ djurskyddslagen (1988:534). Kammarrätten ansåg
att vissa krav stod i strid med EU:s regler om fri rörlighet för varor (förbudet mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan). Enligt
Kammarrätten hade kommunerna inte visat att kraven
kunde rättfärdigas med stöd av undantagsmöjligheterna
i EU-rätten gällande, i detta fall, skydd för människors
och djurs liv och hälsa.
Det är inte alltid lätt att avgöra om ett krav är
diskriminerande i EUF-fördragets och upphandlingsdirektivens mening. Ibland kan krav som till
synes är objektiva, och gäller för alla leverantörer
och varor, i praktiken drabba utländska leverantörer
eller varor hårdare och bli diskriminerande. Ett krav
kan bli diskriminerande och därmed strida mot
EU-rätten om varor tillverkade i andra EUmedlemsländer eller leverantörer från andra länder
i praktiken stängs ute. I svensk domstolspraxis finns
exempel där man bedömt att krav med formuleringar tagna från svensk lag22 eller branschpraxis
begränsat utländsk konkurrens på så sätt att det
ansetts strida mot EU-rätten. Frågan har aktualiserats i mål om livsmedelsupphandlingar på områden
där svensk lag har strängare krav än EU:s grundläggande minimikrav (t.ex. vid minimiharmonisering). Svenska domstolars bedömning av detta har
dock varierat och flera domar har överklagats.23
I likhet med vad som gäller för reglerna om fri
rörlighet så kan krav som begränsar den fria rörligheten vara tillåtna om de kan motiveras objektivt
utifrån ett väsentligt samhällsintresse,24 exempelvis
skyddet för människors och djurs liv och hälsa.25
Dessutom måste kravet vara proportionerligt i
förhållande till syftet. Om förutsättningarna för att
åberopa ett sådant undantag finns, tillåts kravet.
5.4 Kommunala koncessioner
För upphandling av tjänstekoncessioner och byggkoncessioner gäller inte samma detaljerade regler
som för övrig upphandling.
En tjänstekoncession är ett kontrakt för en tjänst
där ersättningen helt eller delvis utgörs av rätten för
leverantören att utnyttja tjänsten, t.ex. ta betalt av
kunder. Det kan vara fallet om t.ex. en kommun
utser en viss leverantör att driva restaurang i kommunens anläggningar, till exempel i en simhall.
Trots att tjänstekoncessioner är undantagna från
lagens tillämpningsområde gäller EU:s grundläggande principer om icke-diskriminering, likabehandling, ömsesidigt erkännande, öppenhet och
proportionalitet.26 I praktiken innebär det att en
kommun ska offentliggöra sina planer att genom en
koncession överlåta förvaltningen av en ekonomisk
verksamhet åt tredje man. Vidare får kommunen
relativ stor frihet att utforma ändamålet, särskilt
prestanda och tekniska specifikationer för kontraktet, så länge de krav som ställs på leverantören är
nödvändiga och lämpliga. En kommun får t.ex. inte
ställa krav på teknisk eller finansiell kapacitet av
anbudsgivarna utöver det som står i proportion till
ändamålet för koncessionen.
På motsvarande sätt ska EU:s grundläggande
principer tillämpas vid tilldelning av en byggkoncession, dvs. ett kontrakt för en byggentreprenad
där ersättningen helt eller delvis utgörs av rätten att
utnyttja anläggningen. Vid upphandling av en byggkoncession finns det även särskilda regler om
annonsering och tidsfrister i LOU (dock inte i LUF).
5.5 Lagen om valfrihetssystem
För att öka möjligheterna för kommuner och landsting att införa valfrihetssystem inom vård och
omsorg har lagen (2008:962) om valfrihetssystem
(LOV) antagits. Lagen innebär att vårdtagaren har
rätt att välja den leverantör som en upphandlande
myndighet godkänt och tecknat kontrakt med.
Även för dessa kontrakt gäller EU:s grundläggande
principer om icke-diskriminering, likabehandling,
ömsesidigt erkännande, öppenhet och proportionalitet.
22 I vissa fall har kraven gått längre än svensk lag.
23 Se t.ex. Kammarrätten i Göteborg i mål 2921-2922-10, Förvaltningsrätten i Falun i mål 5694-10 (överklagad och har fått prövningstillstånd till Kammarrätt), Förvaltningsrätten i Stockholm i målen 46844-10 och 46958-10, Förvaltningsrätten i Uppsala i mål 8227-10 (överklagad och har fått prövningstillstånd till Kammarrätt).
24 Ett väsentligt samhällsintresse kan följa av antingen EUF-fördraget, artikel 36, eller av EU-domstolens rättspraxis. Se även ingressen punkt 6 i direktiv 2004/18/EG.
25 Se även Kammarrätten i Göteborg i målen 2216-2221-10 samt 2921-2922-10.
26 Se ovan avsnitt 5.1.
28
29
6. EU:s regler om offentligt stöd
Kommunernas möjligheter att främja det lokala
näringslivet regleras på olika sätt i svensk rätt och i
EU-rätten. Enligt kommunallagen får kommuner
vidta åtgärder för att främja näringslivet i kommunen så länge det inte rör sig om individuellt
riktat stöd till enskilda näringsidkare.27 Inom EU
råder ett mer generellt förbud mot offentligt stöd.
Förbudet gäller för alla typer av offentliga aktörer,
inklusive kommuner. Vissa stödåtgärder är undantagna och andra kan undantas av kommissionen
om vissa villkor är uppfyllda. I de flesta fall måste
stödet ha anmälts i förväg till EU-kommissionen
som därefter ska godkänna den planerade stödåtgärden innan den får genomföras. Kommunalt
stöd som inte har anmälts och godkänts av kommissionen får alltså inte genomföras, vilket regleras
i det s.k. genomförandeförbudet (se faktaruta).
Det faktum att EU-rätten skiljer sig från kommunallagens regler innebär att en kommunal
stödåtgärd som är förenlig med svensk rätt kan
strida mot EU:s regler. Eftersom EU-rätten har
företräde (se avsnitt 2.1) får kommuner inte ge stöd
som är i strid med EU-rätten, även om stödet skulle
vara tillåtet enligt de svenska reglerna. Det
är därför viktigt för kommuner att beakta EU:s
statsstödsregler och inte enbart förlita sig på
kommunallagen.
Statsstödsreglerna täcker många olika frågor och
kan vara svårtolkade. Utöver de rättsakter som
antagits på EU-nivå (se faktarutan här intill) spelar
avgöranden från EU:s olika instanser28 en avgörande roll för förståelsen av dessa regler. En
kommun som planerar att införa en stödåtgärd kan
därför noggrant behöva utreda dess förenlighet
med både kommunallagen och EU-rätten. Detta är
särskilt viktigt med hänsyn till att stöd som visat sig
vara olagligt kan innebära allvarliga konsekvenser
för stödmottagaren då denna blir skyldig att återbetala hela stödbeloppet med ränta.
Avsikten med denna guide är inte att ge en heltäckande bild av statsstödsreglerna och inte heller
av kommuners behörighet att ge statligt stöd enligt
kommunallagen. I detta kapitel fokuserar vi istället
på några av de grundläggande regler som är av
betydelse för kommunerna: innebörden av det
generella förbudet mot statsstöd (avsnitt 6.1),
vissa undantagsmöjligheter som kan beröra
kommunala stödåtgärder (avsnitt 6.2) och själva
anmälningsförfarandet (avsnitt 6.3).
EU:s lagstiftning på statsstödsområdet
Statsstöd regleras primärt i EUF-fördraget,
artiklarna 107-109. Det generella förbudet
mot statsstöd finns i artikel 107.1 EUF.
Undantagen från förbudet regleras i artikel
107.2 och 107.3 EUF och anmälningsskyldighet/genomförandeförbudet framgår
av artikel 108.3 EUF.
Statsstödsreglerna har även utvecklats
genom sekundär lagstiftning:
Anmälningsförfarandet regleras närmare
i bl.a. förordning 794/2004/EG.
Vissa undantag som inte behöver anmälas
i förväg regleras i förordning 1998/2006/EG
(förordning för de minimis-undantag) och i
förordning 800/2008/EG (allmänna gruppundantagsförordningen).
EU-kommissionen har också antagit ett antal
rättsakter i form av beslut, meddelanden och
tillkännagivanden som förtydligar innebörden
av statsstödsreglerna för vissa sektorer (t.ex.
bredband och transport), vissa stödinstrument
(t.ex. offentliga garantier och offentlig försäljning av mark och byggnader) samt för vissa
områden (t.ex. miljöstöd och regionalt stöd).
En komplett förteckning av relevanta
EU-rättsakter finns på EU-kommissionens
webbplats:
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/
legislation.html
27 2 kap. 8§ i kommunallagen (1991:900).
28 Främst Tribunalen och EU-domstolen men även EU-kommissionens beslut i enskilda ärenden.
30
6.1 Stöd som snedvrider
konkurrensen är förbjudet
Offentliga stödåtgärder kan ha stor inverkan på konkurrenssituationen på den inre marknaden. Enligt
EU:s statsstödsregler (artikel 107.1 EUF) får medlemsländerna, inkl. kommunerna, inte ge stöd till företag
om samtliga fyra villkor nedan är uppfyllda.
• Stödet gynnar vissa företag eller en viss produktion, dvs. är selektivt.
• Stödet finansieras genom offentliga medel.
Finansieringen kan vara direkt eller indirekt.
Det kan exempelvis vara fråga om kommunala
subventioner eller uteblivna intäkter för kommunen (avgiftsbefrielse eller försäljning av
kommunal egendom under marknadspris).
• Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida
konkurrensen. Stöd till företag som är verksamma på en konkurrensutsatt marknad snedvrider konkurrensen per definition. Även om
stödet ges till alla företag inom en viss bransch
som är verksamma på kommunens territorium
kan det snedvrida konkurrensen i den mån det
innebär en ekonomisk nackdel för konkurrerande
företag etablerade utanför kommunen.
• Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Det kan vara fallet om kommunen ger stöd
till ett företag som konkurrerar med företag från
andra EU-länder (oavsett om konkurrensen sker
på kommunens territorium).
Det är oväsentligt i vilken form stödet ges. Bidrag,
räntesubventioner, lånegarantier, överavskrivningar,
kapitaltillskott och skattebefrielse är några exempel
på stödåtgärder som ska prövas mot statsstödsreglerna.
För att omfattas av EU:s statsstödsregler ska
stödet utgöra en ekonomisk fördel för mottagaren.
Nedan följer några exempel på otillåtna kommunala stödåtgärder:
• En kommun säljer/hyr ut offentligt ägd mark till
ett företag till ett lägre pris än marknadspriset.
• En kommun köper mark av ett företag för ett
högre pris än marknadspriset.
• En kommun ger ett företag förmånligt tillträde
till en kommunal infrastruktur utan att betala
någon avgift.
• En kommun tillskjuter riskkapital till ett kommunalt bolag till villkor som är förmånligare än
vad en privat investerare normalt skulle erbjuda.
31
Försäljning av kommunal mark
När det gäller försäljning av offentligt ägd mark har
EU-kommissionen gett ut ett särskilt meddelande
(se faktarutan om EU:s lagstiftning på statsstödsområdet, sid. 30). I detta meddelande uttalar kommissionen att en sådan transaktion inte omfattas av
statsstödsförbudet om något av nedanstående två
förfaranden har följts:
• Försäljningen sker efter ett korrekt, offentliggjort,
öppet och villkorslöst anbudsförfarande, där det
bästa eller det enda anbudet antas.
• Försäljningen sker till det marknadspris som fastställts av oberoende värderingsmän.
Exempel
Kommunen sålde mark trots att det fanns högre bud
Åre kommun sålde tomtmark till Konsum för 2 miljoner
kronor när Lidl erbjudit 6,6 miljoner kronor för samma
tomt. Efter ett klagomål till EU-kommissionen konstaterade kommissionen i sitt beslut att Konsum fått en
ekonomisk fördel motsvarande skillnaden mellan Lidls
bud och det faktiska försäljningspriset. Försäljningen utgjorde en snedvridning av konkurrensen genom att den
inverkade på en utländsk konkurrents strategi för att
komma in på marknaden. Kommissionens beslut har
nu överklagats till Tribunalen i Luxemburg.29
29 Mål T-244/08 Konsum Nord mot Kommissionen (pågående).
32
Kommunalt stöd som ges i strid
med statsstödsförbudet
Kommunalt stöd som ges i strid med EU:s förbud
är olagligt och EU-kommissionen kan kräva
att stödet återbetalas till kommunen. Om stödet
ges utan att ha anmälts till kommissionen kan det
stoppas i svensk domstol (se avsnitt 6.3).
6.2 Stöd som är tillåtet
Förbudet mot statsstöd är inte absolut. Det omfattar inte alla typer av kommunala stödåtgärder.
Även de åtgärder som omfattas av förbudet kan vara
tillåtna, antingen för att de uppfyller kraven för gruppundantag (dvs. utan anmälan till EU-kommissionen)
eller för att kommissionen medgett undantag från
förbudet. Nedan ges en översikt av vissa typer av
stöd som kan vara förenliga med EU:s statsstödsregler och som har betydelse för kommuner.
Tillåtna stödåtgärder som inte
behöver anmälas
Exempel på kommunala stöd som är tillåtna och
inte behöver anmälas är:
• Befintligt stöd: Kommunala stödåtgärder som
var i kraft före 1995 då Sverige blev medlem i EU
och som inte förändrats materiellt eller budgetmässigt på ett sådant sätt att det utgör nytt statligt
stöd, behöver inte anmälas till EU-kommissionen.
För det fall dessa åtgärder uppfyller de fyra
villkoren i statsstödsförbudet (se avsnitt 6.1) kan
dock EU-kommissionen besluta från fall till fall
att begränsa eller förbjuda stödet. Förbudet gäller
då inte retroaktivt och kommissionen kan i detta
fall inte kräva att stödet återbetalas.
• Stöd av mindre betydelse: Kommunala stödåtgärder under ett visst belopp, s.k. de minimisstöd, är undantagna från statsstödsförbudet.
Enligt förordningen för de minimis-undantag är
stöd som inte överstiger 200 000 euro under en
period av tre år tillåtna och behöver inte anmälas
till kommissionen. För vägtransportsektorn är
taket dock 100 000 euro. För att omfattas av de
minimis-undantaget måste stödet också vara
transparent, dvs. att det är möjligt att i förväg
räkna ut stödets exakta belopp.
• Främjande av ekonomisk utveckling:
I allmänna gruppundantagsförordningen definieras 26 kategorier av stöd som under vissa givna
förutsättningar kan genomföras utan ett särskilt
beslut från kommissionen. Stödordningen måste
publiceras på internet och anmälas till kommissionen inom 20 arbetsdagar från det att den
träder ikraft för att gruppundantaget ska vara
tillämpligt. Undantaget omfattar bl.a. vissa former
av stöd till förmån för små och medelstora
företag, forskning och utveckling, miljöskydd,
sysselsättning och yrkesutbildning. Det är viktigt
att notera att inte alla stödåtgärder inom dessa
områden är undantagna.
• Finansiering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse: Kommunalt stöd som avser
ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse är under vissa villkor tillåtna. Det kan till
exempel vara fallet för kommunal finansiering
av den lokala kollektivtrafiken, allmännyttiga
bostäder, vatten, avlopp eller fjärrvärme. Det finns
ingen heltäckande definition av vad som utgör
tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
utan detta är beroende av verksamhetens
marknadskompletterande roll. EU-kommissionen
antog 2005 ett antal rättsakter om tjänster av
allmänt ekonomiskt intresse. I dessa fastställs bl.a.
under vilka förutsättningar ersättning till företag
som är skyldiga att tillhandahålla offentliga tjänster
inte behöver anmälas till kommissionen och i vilka
fall ersättning som behöver anmälas kan anses vara
förenliga med reglerna för statligt stöd.30
Stödåtgärder som efter anmälan
kan godkännas av EU-kommissionen
EU-kommissionen kan i vissa fall godkänna
stödåtgärder om stödet har vissa positiva effekter,
exempelvis om det utfärdats av miljö- eller regionalpolitiska skäl. Detta förutsätter att stödet har
anmälts i förväg (se avsnitt 6.3). EU-kommissionen
har i ett antal rättsakter definierat under vilka
förutsättningar stödet kan undantas från det generella statsstödsförbudet. EU-kommissionen har en
viss handlingsfrihet att bedöma anmälda stödåtgärder och kan förena sitt godkännande med
villkor, exempelvis att stödet begränsas i tid.
6.3 Anmälningsskyldighet
Alla kommunala stödåtgärder som inte undantas
per automatik (se avsnitt 6.2) måste anmälas till EUkommissionen i förväg. Anmälningsskyldighet
gäller för kommunala åtgärder, antingen som individuella stöd eller som en stödordning som inte är
kopplad till ett specifikt projekt.
I Sverige är det regeringen som ansvarar för
anmälningsförfarandet och som tar kontakt med
EU-kommissionen. En kommun som planerar att
genomföra en stödåtgärd måste alltså informera
regeringen (Näringsdepartementet) om detta.31
Kommunalt stöd som inte har anmälts i förväg
kan överklagas i domstol. Enskilda och företag kan
överklaga stödbeslutet i förvaltningsrätten som då
kan upphäva kommunens beslut att ge stödet.
Detta gäller även om det kan antas att stödet hade
godkänts av kommissionen ifall det hade anmälts.
30 Kommissionens rättsakter om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse finns på kommissionens webbplats (se faktaruta om EU:s lagstiftning på
statsstödsområdet, sid 30). Kommissionen håller på att revidera dessa rättsakter.
31 Lag (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler, 6§.
33
7. Kommunernas kommunikations
och anmälningsskyldigheter
EU-samarbetet rymmer en rad procedurer för att
länderna lättare ska kunna informera och samråda
med varandra. Syftet med sådant administrativt
samarbete är att få till stånd bästa möjliga samordning och utveckling av den inre marknaden och
det gemensamma regelverket.
Merparten av anmälnings-, informations-, och
samrådsförfarandena utnyttjas enbart av centrala
statliga myndigheter, men det finns ett antal procedurer som har bäring på kommuner. De presenteras
i det följande.
Informationsutbyte i IMI
Informationsutbytet mellan de nationella administrationerna spelar en central roll i EU-samarbetet.
För att länderna ska kunna kommunicera med varandra på ett enkelt sätt har informationssystemet
IMI (Internal Market Information System) tagits
fram. IMI riktar sig till de nationella, regionala och
lokala myndigheter i EU, Island, Liechtenstein och
Norge som handlägger den lagstiftning som omfattas av systemet. Dessa myndigheter kan registreras i
IMI efter att ha godkänts av en IMI-samordnare
(se nedan).
IMI söker avhjälpa framför allt språkliga problem som försvårar samarbetet mellan EU-ländernas förvaltningar. Genom IMI går det i regel enkelt
att få reda på vart man ska vända sig i det andra
landet.
IMI är till för att:
• hitta rätt myndighet i det land som du vill
kontakta,
• kommunicera med myndigheter med hjälp av
färdigöversatta standardfrågor och standardsvar.
IMI har tagits fram gemensamt av EU-länderna.
I systemet har man samlat de vanligaste frågorna,
orsakerna till att de behöver ställas liksom de
vanligaste svaren. På så sätt har frågor kunnat
formuleras i förväg och på EU-ländernas samtliga
språk. Det går även att ställa frågor i form av fritext.
Dessa översätts genom en automatisk webbfunktion.
Än så länge är systemet fullt utbyggt på yrkeskvalifikations-, tjänste- och utstationeringsdirektivens områden.32 I framtiden kommer det att
användas även på andra områden.
IMI kan exempelvis användas när en handläggare
i en svensk kommun behöver kontrollera något i en
tillståndsansökan från en person eller ett företag
från ett annat EU-land.
Vid eventuella meningsskiljaktigheter kan
IMI-samordnarna hjälpa till att lösa problemen.
Kommerskollegium är samordnare i Sverige.
Kommissionen tillhandahåller en IMI-hjälpcentral.
Registrering i IMI
I varje medlemsland finns det en nationell
samordnare för IMI-samarbetet. Kommerskollegium är samordnare i Sverige. Det är
också Kommerskollegium som registrerar
svenska kommuner och andra myndigheter
i IMI-systemet.
www.kommers.se/IMI
Kommunens anmälningsskyldighet
på varuområdet
För varor och tjänster gäller principen om ömsesidigt erkännande (se avsnitt 3.3). Principen innebär
att en produkt som lagligen säljs i en medlemsstat
ska kunna säljas i samtliga medlemsstater.
Det kan dock förekomma situationer där en kommun stoppar en produkt från en annan medlemsstat.
I vissa fall måste då kommunen anmäla åtgärden, t.ex.
när kommunen vill fatta ett beslut som rör en vara
som inte omfattas av harmoniserad lagstiftning. I detta
fall regleras kommunernas skyldigheter i EU:s varuförordning och i svensk lagstiftning genom den
svenska tillämpningsförordningen.33 Det kan också
vara fallet för kommunala beslut som rör farliga
produkter där särskilda anmälningsförfaranden inrättats på EU-nivå.
32 Direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer (2005/36), tjänstedirektivet (2006/123) och direktiv om utstationering av arbetstagare (96/71).
33 SFS 2009:52
34
Kommunikationskrav enligt
varuförordningen34
Syftet med varuförordningen är att förtydliga de
skyldigheter och rättigheter som uppkommer när
en medlemsstat avviker från principen om ömsesidigt erkännande. Varuförordningen gäller för
kommunala beslut som kan hindra marknadstillträdet för produkter som lagligen säljs i andra
EU-länder. Det kan vara svårt för en kommun att
bedöma huruvida den får avvika från principen om
ömsesidigt erkännande. För att förebygga konflikter
med denna princip ställer varuförordningen och
den svenska tillämpningsförordningen krav på en
dialog mellan kommunen, de berörda ekonomiska
aktörerna och myndigheter.
För det första ska kommunen, som avser att
vidta en åtgärd som kan hindra marknadstillträdet
för en vara, informera den berörda ekonomiska
aktören. Kommunen ska skriftligen underrätta
aktören om varför produkten i fråga ska förbjudas.
Det skriftliga meddelandet bör göra det möjligt för
den ekonomiska aktören att kommentera beslutet
innan det träder i kraft. Om kommunen inte fattat
ett beslut, eller vid ett beslut inte underrättat den
ekonomiska aktören inom tjugo arbetsdagar, ska
produkten anses vara laglig.
För det andra ska kommunen rapportera sin
avsikt att avvika från principen om ömsesidigt
erkännande till den samordnande myndigheten för
den aktuella frågan. Skyldigheten följer uttryckligen av den svenska tillämpningsförordningen
enligt vilken ”[e]n behörig kommunal myndighet ska
lämna information till den samordnande myndigheten om
de meddelanden och underrättelser som den har lämnat till
berörda ekonomiska aktörer enligt [EU:s varuförordning].” Med samordnande myndighet avses den
statliga myndighet som har det centrala ansvaret
för tillsynsvägledning eller samordning inom det
område som åtgärden berör, exempelvis Livsmedelsverket och Kemikalieinspektionen för livsmedels- respektive kemikalieprodukter. Den
samordnande myndigheten ska i sin tur kommunicera med Kommerskollegium. Tanken bakom
detta förfarande är att ge kommunen möjlighet
att diskutera med ansvariga myndigheter om
förutsättningarna för att avvika från principen
om ömsesidigt erkännande innan ett beslut träder
i kraft i ett enskilt fall.
När kommunen fattat ett slutligt beslut ska även
EU-kommissionen underrättas.
EU:s varuförordning 764/2008
Syftet med varuförordningen är att förtydliga de
skyldigheter och rättigheter som uppkommer
när en medlemsstat avviker från principen om
ömsesidigt erkännande.
Förordningen gäller när kommunen vill fatta ett
beslut som
-rör en produkt som lagligen får säljas i
ett annat EU-land,
-inte omfattas av harmoniserad EU-lagstiftning,
-riktas till en ekonomisk aktör, alltså inte slut användaren,
- fattas på grundval av en teknisk regel
(t.ex. tekniska krav i en svensk föreskrift
avseende en produkts egenskap), samt
-utgör ett förbud eller hindrar tillträde till
marknaden.
34 Förordning (EG) nr 764/2008
35
Fosfat är exempelvis förbjudet enligt en svensk
kemikalieförordning (se exempel i avsnitt 2.2).
Exempel: En kommun vill, med grund i denna
förordning, fatta ett beslut om saluförbud av tvättmedel som innehåller fosfat. Om detta tvättmedel
lagligen säljs i en annan medlemsstat måste kommunen dock tillämpa principen om ömsesidigt
erkännande. Detta skulle innebära att produkten får
säljas i Sverige. Om kommunen ändå vill förbjuda
produkten måste kommunen därför tillämpa varuförordningen. Detta innebär rent konkret att kommunen inte kan förbjuda produkten utan att först:
• Skriftligen motivera varför det svenska förbudet
mot fosfat i tvättmedel är nödvändigt för att
skydda miljön och varför det inte finns någon
mindre långtgående åtgärd, exempelvis ett
märkningskrav, som kan säkerställa miljöintresset. Det skriftliga meddelandet bör göra
det möjligt för den berörde näringsidkaren att
kommentera det planerade beslutet. Varuförordningen innehåller också vissa tidsfrister
som kommunen måste beakta.
• Lämna information till den samordnande myndigheten, i det här fallet Kemikalieinspektionen, om
de meddelanden och underrättelser som kommunen har lämnat till näringsidkaren.
Anmälan av farliga produkter och tjänster
På varuområdet finns systemet RAPEX35 för att
informera om och varna för farliga produkter.36
Typiska exempel på produktrelaterade allvarliga
hälsorisker som rapporteras i systemet är kvävning,
kemisk risk, brännskador, elektriska stötar, skador på
ögon, hörselskador och andra risker för dödsfall.
På tjänsteområdet har en varningsfunktion införts
i IMI (se avsnittet om IMI). Även här är det Konsumentverket som är den svenska kontaktpunkten:
www.konsumentverket.se
RAPEX-systemet används av centrala tillsynsmyndigheter. I de fall tillsynsuppgifter delegerats
till kommunen bör dock information om farliga
produkter som upptäckts i den kommunala tillsynen vidarebefordras till den centrala tillsynsmyndigheten.
Konsumentverket är Sveriges kontaktpunkt för
RAPEX. Det innebär att Konsumentverket har som
uppgift att samla in information om produkter med
allvarliga risker som finns på marknaden och sedan
förmedla informationen vidare till RAPEX.
Kommunernas och länsstyrelsernas roller när
det gäller kemiska produkter preciseras i en svensk
förordning.37
Mer information
Kommerskollegium fungerar som central
inremarknadsmyndighet i Sverige.
På Kommerskollegium finns till exempel det
svenska Solvit-centret som står för avgiftsfri
problemlösning för företag och enskilda som
kommit i kläm i EU-regelverket: www.solvit.se.
Vidare fungerar Kommerskollegium som
nationell kontaktpunkt för varor och tjänster.
Genom kontaktpunkterna för varor hos EU:s
medlemsländer kan myndigheter och företag få
reda på vilka tekniska regler38 som är tillämpliga för
en viss vara i ett visst EU-land. Den svenska kontaktpunkten vid Kommerskollegium tillhandahåller
information om svenska varuregler liksom information om hur man kommer i kontakt med andra
länders kontaktpunkter.
Kommerskollegium svarar också för en kontaktfunktion för tjänster. Kontaktpunkter för tjänster
finns i alla medlemsländer för att underlätta för
tjänsteföretag att expandera inom EU.
Se www.verksamt.se/eugo
Kommerskollegium tillhandahåller också information om inre marknaden i olika former. Här kan
nämnas kollegiets olika publikationer och faktablad.
www.kommers.se/publikationer
35 RAPEX står för EU rapid alert system for all dangerous consumer products
36 Tre produktkategorier är helt undantagna från RAPEX: farmaceutiska produkter, medicintekniska produkter och livsmedel/foder.
Dessa omfattas av sektorsspecifika anmälningsprocedurer.
37 Förordning (2004:473) om ändring i förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror.
38 Tekniska föreskrifter är bindande myndighetsregler om bl.a. vilka egenskaper varor ska ha och hur de ska provas och märkas för att få säljas och användas.
36
Bilaga: Bestämmelser i EU:s fördrag
Här anges den nuvarande artikeln i EU-fördraget och EUF-fördraget med referens till gamla numreringar
som gällde t.o.m. Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009.
Allmänna EU-rättsliga principer
•Artikel 4 . 3 EU (tidigare artikel 10 EG): lojalitetsplikten.
• Artikel 18 EUF (tidigare artikel 12 EG): icke-diskrimineringsprincipen.
Fri rörlighet för varor
• Artikel 30 (tidigare artikel 25 EG): förbud mot tullar och avgifter med motsvarande verkan.
• Artikel 34 EUF (tidigare artikel 28 EG): förbud mot importrestriktioner.
• Artikel 35 EUF (tidigare artikel 29 EG): förbud mot exportrestriktioner.
• Artikel 36 EUF (tidigare artikel 30 EG): undantag från förbuden mot import- och exportrestriktioner.
• Artikel 110 EUF (tidigare artikel 90 EG): förbud mot diskriminerande skatter och avgifter på varor.
Fri rörlighet för tjänster
• Artikel 49 EUF (tidigare artikel 43 EG): förbud mot restriktioner vid etablering.
• Artikel 56 EUF (tidigare artikel 49 EG): förbud mot restriktioner i samband med gränsöverskridande
tjänster.
• Artiklarna 51, 52 och 62 EUF (tidigare artiklarna 45, 46 och 55 EG): undantagen från förbuden mot
etableringsfriheten och den fria rörlighet för tjänster.
Fri rörlighet för personer
• Artikel 21 EUF (tidigare artikel 18 EG): unionsmedborgarskapet.
• Artikel 45 EUF (tidigare artikel 39 EG): förbud mot restriktioner i samband med fri rörlighet för
arbetstagare.
Fri rörlighet för kapital
• Artikel 63 EUF (tidigare artikel 56 EG): förbud mot restriktioner i samband med fri rörlighet för kapital.
Statsstöd
• Artikel 107.1 EUF (tidigare artikel 87.1 EG): förbud mot statsstöd.
• Artikel 107.2 och 107.3 EUF (tidigare artikel 87.2 och 87.3 EG): undantag från statsstödsförbudet.
• Artikel 108.3 EUF (tidigare artikel 88.3 EG): skyldighet att anmäla stödåtgärder till EU-kommissionen
samt genomförandeförbudet.
Kommerskollegiums EU-helpdesk
Telefon:08-690 49 80
E-post: [email protected]
2011 11
Box 6803, S-113 86 Stockholm, Sweden
Phone +46 8 690 48 00 Fax +46 8 690 48 20
E-mail [email protected] www.kommers.se