Inremarknadsguide för myndigheter

Inremarknadsguide
för myndigheter
Augusti 2014
Kommerskollegium är den myndighet i Sverige som ansvarar
för frågor som rör utrikeshandel, EU:s inre marknad och handelspolitik. Vår främsta uppgift är att främja frihandel och klara spelregler för den internationella handeln. Vi arbetar också för en
effektiv inre marknad och ett öppet, starkt multilateralt handelssystem med fortsatta handelspolitiska liberaliseringar. I vårt uppdrag strävar vi efter goda handelsmöjligheter på tre nivåer: på
EU:s inre marknad, mellan EU och omvärlden samt globalt,
framförallt inom ramen för världshandelsorganisationen WTO.
Som expertmyndighet förser vi regeringen med besluts- och
förhandlingsunderlag inom handelsområdet. Det handlar såväl
om löpande underlag för aktuella handelsförhandlingar som
långsiktiga strukturella analyser. Våra utredningar och rapporter
syftar till att öka kunskapen om handelns betydelse för samhällsekonomin och för en global hållbar utveckling.
Kommerskollegium har också verksamhet som riktar sig mot
företag. Exempelvis finns på kollegiet SOLVIT-center som
hjälper företag och privatpersoner som stöter på handelshinder
på EU:s inre marknad. Kansliet för Sveriges råd för handelsprocedurer, SWEPRO, finns också under vårt paraply.
I vår roll som handelsmyndighet ingår dessutom att ge stöd till
utvecklingsländer genom handelsrelaterat utvecklingssamarbete.
På kollegiet finns också kontaktpunkten Open Trade Gate
Sweden som bistår exportörer från utvecklingsländerna i deras
handel med Sverige och EU.
www.kommers.se
Kommerskollegium, augusti 2014 – första tryckningen. ISBN: 978-91-86575-85-4
Förord
Medlemskapet i Europeiska unionen (EU) innebär att Sverige ingår i rättsgemenskapen för den inre
marknaden. Kommerskollegium arbetar för att den fria rörligheten ska få fullt genomslag i Sverige.
En viktig del i kollegiets uppdrag är att stötta svenska myndigheter i deras tillämpning av EU-rätten på
inremarknadsområdet.
I denna guide tar vi upp de grundläggande rättsprinciper som styr EU:s inre marknad och de bestämmelser som direkt följer av EU-fördraget. Sektorsspecifika regler i EU:s förordningar och direktiv berörs
endast undantagsvis.
Guiden riktar sig i huvudsak till tjänstemän som till exempel utövar tillsyn, utformar föreskrifter eller
arbetar med policyfrågor. Det är vår förhoppning att guiden ska komma till nytta i den fortsatta utvecklingen av myndigheternas tillämpning av EU-rätten. Med guiden som grund står Kommerskollegium
gärna till förfogande i detta arbete.
Anna Stellinger
Generaldirektör
Hjälp i EU-rättsfrågor? Kontakta Kommerskollegiums EU-helpdesk
Kommerskollegium har inrättat en särskild helpdesk för myndigheter och kommuner,
där vi är tillgängliga på telefon 08-690 49 80 eller e-post [email protected].
1
Inremarknadsguide för myndigheter – i korthet
Denna guide tar upp ett antal EU-regler som berör
myndigheternas verksamhet. De viktigaste principerna sammanfattas här nedan. För mer detaljerade
resonemang hänvisas till respektive kapitel i
guiden. Myndigheter är också välkomna att vända
sig till Kommerskollegiums helpdesk (se sid 1) för
att få mer information om de olika reglerna och
begreppen som förekommer i guiden.
• Principen om ömsesidigt erkännande: Myndigheterna ska i princip inte ställa krav på varor som
tillverkas eller säljs lagligen i ett annat EU-land.
På motsvarande sätt ska myndigheterna i princip
inte ställa krav på tjänster som tillhandahålls
lagligen i andra EU-länder. Det finns dock ett
stort utrymme för myndigheter att ställa krav om
dessa kan motiveras objektivt, se nästa punkt om
undantagsmöjligheter.
Myndigheternas förhållande till
EU-rätten (kapitel 2 och 3)
• Undantagsmöjligheter: Diskrimineringsförbudet
och principen om ömsesidigt erkännande är
inte absoluta enligt EU-rätten. Myndigheter kan
ställa krav på utländska produkter, tjänster eller
personer om det är nödvändigt för att skydda
vissa allmänna intressen, som skydd för hälsa,
konsumenter eller miljön.
• Myndigheterna, som en del av staten, är bundna
av EU-rätten.
• Myndigheterna ska se till att egna åtgärder inte
strider mot EU-rätten. Detta gäller alla typer av
åtgärder: föreskrifter, beslut i enskilda fall,
policydokument eller informationsåtgärder.
• Myndigheterna är skyldiga att åsidosätta svenska
högre normer (lagar och förordningar) om de
strider mot EU-rätten.
Myndigheternas tillämpning av
reglerna om fri rörlighet (kapitel 4)
• Diskrimineringsförbudet: Myndigheterna ska
behandla varor, tjänster, företag och enskilda
personer lika, oavsett om de kommer från Sverige
eller från andra EU-länder. Svenska intressenter
får alltså inte ges någon fördel – oavsett vilken –
i förhållande till intressenter från andra
medlemsländer.
2
Myndigheternas kommunikationsoch anmälningsskyldigheter
(kapitel 5)
• Om en myndighet avser att vidta åtgärder som
kan hindra den fria rörligheten måste myndigheten följa vissa rutiner. Det kan handla om att
kommunicera med berörda företag eller att
anmäla nya krav till EU-kommissionen. Det gäller
särskilt krav på varuområdet, exempelvis beslut
om att stoppa en produkt eller en myndighets
föreskrift som innehåller tekniska krav, och i
tjänstesektorn.
Innehållsförteckning
Förord................................................................................................................................................................. 1
Inremarknadsguide för myndigheter – i korthet............................................................................................ 2
Myndigheternas förhållande till EU-rätten (kapitel 2 och 3)..................................................................................... 2
Myndigheternas tillämpning av reglerna om fri rörlighet (kapitel 4)...................................................................... 2
Myndigheternas kommunikations- och anmälningsskyldigheter (kapitel 5)...................................................... 2
1. EU:s inre marknad – en rättsgemenskap................................................................................................... 4
2. Sveriges skyldighet att beakta unionsrätten – myndigheternas ansvar.................................................. 6
3. Alla myndighetsåtgärder kan beröras........................................................................................................ 10
4. Tillämpningen av inremarknadsreglerna – alltid samma tvåstegsresonemang..................................... 12
4.1 Att identifiera relevanta EU-rättsakter......................................................................................................................... 12
4.2Principen om fri rörlighet i EU:s fördrag och undantagsmöjligheten............................................................. 13
4.3Fri rörlighet för varor........................................................................................................................................................... 16
4.4Fri rörlighet för tjänster...................................................................................................................................................... 20
4.5Fri rörlighet för personer................................................................................................................................................... 23
4.6Fri rörlighet för kapital........................................................................................................................................................ 25
4.7EU-rättslig prövning steg för steg................................................................................................................................... 26
5. Myndigheternas kommunikations- och anmälningsskyldigheter............................................................ 27
5.1 Administrativt samarbete mellan EU:s nationella myndigheter.......................................................................... 27
5.2Kommunikation med berörda parter när en produkt ska hindras.................................................................... 27
5.3Anmälan av tekniska regler för varor............................................................................................................................ 28
5.4Anmälan av krav på tjänsteverksamhet........................................................................................................................ 30
5.5EU-rättsprövning i konsekvensutredningar............................................................................................................... 30
Bilaga: Bestämmelser i EU:s fördrag............................................................................................................... 31
Noter................................................................................................................................................................... 32
3
1. EU:s inre marknad – en rättsgemenskap
Kärnan i dagens EU
Ett tillväxtprojekt
EU:s inre marknad är själva kärnan i dagens EU.
Här ska varor, tjänster, personer och kapital kunna
cirkulera fritt. Den inre marknaden förverkligades
1993 efter omfattande förberedelser, inte minst hos
de nationella myndigheterna runt om i EU. Hundratals EU-direktiv hade tagits fram och åtskilliga hinder för den fria rörligheten hade röjts undan. Samtidigt klargjordes att den fria rörligheten inte skulle
fungera på bekostnad av viktiga allmänna intressen
som skydd för konsumenter, miljö, liv och hälsa.
I dag, tjugo år senare, framstår denna marknad
som en självklarhet för de allra flesta. Man ska
kunna röra sig lika enkelt inom EU som i Sverige;
kunna bosätta sig, arbeta och studera i vilket land
som helst inom unionen. Det ska inte vara så
mycket administrativt krångel för företagen. EU:s
inre marknad ska fungera som en hemmamarknad
för tillverkning och försäljning av varor, leveranser
av tjänster och investeringar.
Genom att rörligheten ökar mellan EU:s länder
skapas tillväxt i den europeiska ekonomin. Utbudet
av varor och tjänster ökar, liksom konkurrensen
och därmed pressen på konsumentpriserna.
För företag kan den inre marknaden också
fungera som språngbräda mot affärer utanför EU.
En väl fungerande inre marknad gör EU mer
konkurrenskraftig i den globala konkurrensen.
4
En rättsgemenskap
Den inre marknaden är gemensam för alla
medlemsländer i EU1 och till stora delar även för
Island, Liechtenstein och Norge. De tre senare
länderna ingår i samarbetet genom EES-avtalet
(avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde).
För att marknaden ska fungera krävs att länderna
har ett gemensamt regelverk. Denna EU:s rättsgemenskap omfattar bland annat regler om tullfrihet, fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och
personer samt konkurrensregler.
Faktaruta
Så regleras den inre marknaden
EU, EG och EES
Sverige är sedan 1995 medlem i Europeiska unionen (EU) som omfattar 28 länder.
EU-arbetet bedrevs tidigare inom tre så kallade pelare: Europeiska gemenskapen (EG) som innehöll
tullunionen, den inre marknaden och den gemensamma handelspolitiken mot tredje land, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och rättsliga frågor och inrikesfrågor (RIF). Denna
pelarstruktur upphörde när Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009. Den Europeiska
Unionen (EU) ersatte då Europeiska gemenskapen och täcker alla tre pelarna.
EES är ett så kallat associeringsavtal mellan EU och de tre EFTA-länderna Island, Liechtenstein och
Norge. Avtalet ger dessa EFTA-länder tillträde till EU:s inre marknad där varor, tjänster, personer och
kapital ska kunna cirkulera fritt.
EU-rätt
Svensk rätt består av ett antal olika typer av rättsakter: grundlagarna, lagar, förordningar, föreskrifter,
beslut, domar, med flera. På samma sätt inbegriper EU-rätten, också kallad unionsrätten, olika typer av
rättsakter. Man brukar skilja mellan primärrätt och sekundärrätt.
Primärrätten är EU:s fördrag. Dessa har utvecklats sedan 1957 då det ursprungliga Romfördraget
undertecknades. Utvecklingen har skett genom ett antal fördrag, till exempel Enhetsakten, Maastrichtfördraget, Amsterdamfördraget, Nicefördraget och Lissabonfördraget samt medlemsländernas anslutningsfördrag. EU-samarbetet bygger nu på två grundfördrag: Fördraget om Europeiska unionen (EUfördraget) och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).
EU-fördraget reglerar EU:s övergripande och konstitutionella funktion. I EU-fördraget finns exempelvis den så kallade lojalitetsprincipen som beskrivs närmare i avsnitt 2. EUF-fördraget innehåller mer
detaljerade regler och funktionella bestämmelser. Där finns bland annat reglerna om EU:s inre marknad.
Tillsammans slår dessa båda fördrag fast huvudprinciperna för unionsrätten.
Sekundärrätten bygger på primärrätten och specificerar dess innehåll genom EU:s institutioners rättsakter. De är huvudsakligen EU-förordningar och EU-direktiv,2 men även Europeiska kommissionens beslut
i enskilda ärenden räknas till sekundärrätten. Huvudsyftet med EU-direktiv och -förordningar är att harmonisera medlemsländernas regler på ett visst område. All sekundärrätt måste ha rättslig grund i EU:s
fördrag och kan sägas vara följdregler till dessa fördrag. Se närmare om olika EU-rättsakter i avsnitt 4.1.
Nationella införlivandeåtgärder
Nationella införlivandeåtgärder är de nationella åtgärder (i Sverige främst lagar, förordningar och
myndigheters föreskrifter) som införlivar EU-direktiv.
EU-domstolen
EU-domstolen i Luxemburg tolkar primär- och sekundärrätten. Dess avgöranden i olika tvister har stor
betydelse. För att förstå EU-rätten är det därför minst lika viktigt att ha kunskap om EU-domstolens
praxis som EU:s fördrag och övriga EU-rättsakter.
5
2. Sveriges skyldighet att beakta
unionsrätten – myndigheternas ansvar
EU-rätten är en del av varje medlemslands rättsordning. Det följer av EU-fördraget som Sverige,
liksom de andra EU-länderna, har anslutit sig till.
Sveriges riksdag har genom EU-anslutningslagen
(1994:1500) bekräftat EU-rättens fulla verkan i Sverige, vilket också bekräftats av svenska domstolar.
För svenska myndigheter innebär det att de ska
ta hänsyn, inte bara till nationella lagar och förordningar, utan också till EU-rätten. Varje enskild
myndighet har, oberoende av lagstiftaren, regeringen eller andra myndigheter, ett eget ansvar för att
EU-rätten följs och tillämpas på ett korrekt sätt.
Det är följden av lojalitetsplikten i EU-fördraget.
Som Regeringsrätten (nu Högsta förvaltningsdomstolen) uttrycker det: ”Myndigheter och domstolar
har en skyldighet att beakta gemenskapsrätten”.
Att följa EU-rätten innebär
• att bortse från en svensk regel (lag eller förordning) som strider mot EU-rätten. En myndighet
som upptäcker att en svensk rättsregel står i strid
med EU-rätten är skyldig att åsidosätta den
svenska regeln. Att följa svensk lag kan därför
aldrig användas som motivering för en åtgärd
som strider mot EU-rätten. Det paradoxala är
alltså att det kan vara olagligt att följa svensk lag.
• att se till att myndighetens egna åtgärder inte
strider mot EU-rätten. Detta gäller för alla typer
av myndighetsåtgärder (se kapitel 3) och oavsett
om en överordnad regel strider mot EU-rätten
eller inte.
EU-ländernas gemensamma rättssystem bygger
således på att EU-rätten har företräde framför
nationell rätt, att EU-reglerna kan åberopas i kontakter med nationella domstolar och myndigheter
och att länderna tagit på sig lojalitetsplikten gentemot EU:s fördrag.
Faktaruta
Myndigheternas ansvar
Myndigheternas ansvar framgår av förarbetena
till EU-anslutningslagen och regeringsformen.
Svenska myndigheter ska:
följa EU-rätten: ”svenska […] myndigheter är
skyldiga att tillämpa EG-rättsliga normer.
De är sålunda skyldiga t.ex. att omedelbart
– utan mellankommande nationell rättsbildning – tillämpa gemenskapsfördragen och
av rådet utfärdade rättsakter i den mån
dessa är direkt tillämpliga eller har direkt
effekt […]”.3
ge EU-rätten företräde: ”En […] grundläggande princip är att EG-rätt har företräde
framför nationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett land strider mot en EG-regel är
landets […] myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln framför den inhemska lagen.
Detta gäller i princip även om den inhemska
normen tillhör landets konstitution”.4
åsidosätta nationella regler som strider
mot EU-rätten: ””De svenska myndigheterna skall […] respektera EG-rättens
verkningar och inte tillämpa eventuella
svenska regler som är motstridande”.5
Även i myndighetsförordningen uttrycks myndigheters ansvar (SFS 2007:515) att följa EU-rätten.
6
Principen om EU-rättens företräde
Om en nationell regel står i strid med en EU-rättslig regel ska alltid EU-rätten tillämpas och den
nationella bestämmelsen (exempelvis lag, förordning, föreskrift) åsidosättas.
Principen om EU-rättens företräde ska garantera
att EU-rätten inte undergrävs av nationell rätt och att
den tillämpas lika i alla medlemsländer. I flera domar
har EU-domstolen dessutom förtydligat att EU-rätten
har företräde framför alla former av nationell rätt,
alltså även grundlagar.
Exempel
Förbud mot att överklaga fick
tas bort ur svensk förordning
Bolaget Lassagård AB hade ansökt om arealstöd hos Länsstyrelsen i Hallands län i enlighet
med en EU-förordning om jordbruksstöd6.
Länsstyrelsen avvisade Lassagårds ansökan
på grund av att den var för sent inkommen.
Bolaget överklagade beslutet till Jordbruksverket men fick avslag eftersom beslutet enligt
en svensk jordbruksförordning7 inte kunde
överklagas.
Lassagård tog då upp frågan i förvaltningsdomstol. Regeringsrätten, som dömde i sista
instans, konstaterade att Lassagård hade rätt
att få frågan prövad av domstol enligt den EUrättsliga principen om domstolsprövning. Den
svenska förordningen stred därför mot EUrätten. Eftersom EU-rätten har företräde, kunde
bestämmelsen om överklagandeförbud i den
svenska jordbruksförordningen inte tillämpas.8
Idag är den nämnda svenska jordbruksförordningen upphävd. Efter domen tillkom år
1998 i den svenska förvaltningslagen genom
§ 22 a möjlighet till domstolsprövning av
förvaltningsbeslut genom överklagande hos
förvaltningsrätten.
Om en myndighetsåtgärd strider mot EU-rätten får
den enligt EU:s fördrag inte genomföras. Är den
redan genomförd kan den förklaras ogiltig av domstol. Under vissa förutsättningar kan dessutom
staten bli skyldig att betala skadestånd till enskilda
för att en myndighet har brutit mot EU-rätten.
Exempel
Länsstyrelsen i Norrbottens
län fick betala skadestånd
Ett exempel som tydligt visar på statens skyldighet att betala skadestånd är tvisten mellan
Länsstyrelsen i Norrbottens län och ett antal
företag som tillhandahåller tjänster i samband
med småviltsjakt.
Länsstyrelsen beslutade våren 2006 om
senarelagd jaktpremiär för alla jägare som inte
var folkbokförda i Sverige. Dessutom krävde
länsstyrelsen att den som upplät jakträtt antingen skulle vara bosatt eller folkbokförd i Sverige.
Beslutet drabbade företag som sålde jaktresor
åt utländska jägare. Företagen anmälde länsstyrelsens beslut till Justitiekanslern. JK fann
att beslutet stred mot den fria rörligheten för
tjänster9 och att det var diskriminerande10.
Länsstyrelsen i Norrbottens blev därför tvungen
att betala över 1,5 miljoner kronor i skadestånd
till de drabbade företagen.11
7
De flesta regler om fri rörlighet som finns i EUFfördraget har direkt effekt och kan åberopas av
enskilda och företag. EU-domstolen har dessutom i
flera domar angett att vissa bestämmelser i EU-förordningar, direktiv och beslut också har direkt effekt.
Exempel
Skrotningsavgiften återbetalades
vid återflyttning till Tyskland
En tysk medborgare flyttade till Sverige och tog
sin bil med sig. I samband med flytten måste
han betala skrotningsavgift för bilen i Sverige.
Några år senare skulle han flytta tillbaka till
Tyskland. Då ville han få avgiften återbetald
eftersom bilen inte skulle skrotas i Sverige. Vägverket och en länsrätt sade nej till återbetalning
med hänvisning till svensk lag. Kammarrätten i
Jönköping kom fram till att en vägran att betala
tillbaka avgiften var en diskriminerande intern
avgift, något som är förbjudet enligt EU-rätten12.
Kammarrätten underkände därför Vägverkets
och länsrättens beslut.13
Principen om direkt effekt
Att en EU-rättslig bestämmelse har direkt effekt
innebär att privatpersoner och företag kan åberopa
den inför en nationell domstol eller myndighet.
För att en regel ska ha direkt effekt krävs att
• den är ovillkorlig, det vill säga den kan tillämpas
utan att några kompletterande åtgärder behöver
vidtas av medlemsländerna
• dess innebörd är klar och precis, och att
• dess införlivandefrist (EU-direktiv) ska ha gått ut.
8
Direkt tillämplighet
Vid sidan av direkt effekt talar man ibland om direkt
tillämplighet. Direkt tillämplighet innebär att en EUregel gäller direkt i alla medlemsländer. Den får
därmed inte inkorporeras eller transformeras i
nationell lagstiftning.14 Enligt EUF-fördraget är
exempelvis förordningar direkt tillämpliga.
Alla EU-rättsliga regler som har direkt tillämplighet har däremot inte direkt effekt. Vissa regler är
till exempel riktade till stater eller andra offentliga
organ och ger inga individuella rättigheter till
enskilda.
Lojalitetsplikten
Ibland räcker det inte med att en myndighet tillämpar en EU-rättslig regel på ett korrekt sätt eller
åsidosätter nationella bestämmelser som strider
mot denna regel. Medlemsländerna ska vidta alla
lämpliga åtgärder för att fullgöra skyldigheterna
enligt EU-rätten. Kravet följer av den så kallade
lojalitetsplikten.15
Faktaruta
Lojalitetsplikten i EU-fördraget
”Enligt principen om lojalt samarbete ska unionen
och medlemsstaterna respektera och bistå varandra
när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen.
Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder,
både allmänna och särskilda, för att säkerställa att
de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller
av unionens institutioners akter.
Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra
sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd
som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.”
I praktiken innebär lojalitetsplikten att medlems-
ländernas myndigheter ska avstå från att tillämpa
eller skapa nya bestämmelser som äventyrar den
fria rörligheten. Nationella regler som hindrar en
effektivt fungerande inre marknad ska avskaffas.
Lojalitetsplikten innebär dessutom att nationella
myndigheter ska samarbeta med myndigheter i
andra EU-länder. Det senare innebär till exempel
att en myndighet inte kan avfärda intyg från andra
EU-länder utan att kontrollera deras äkthet med
utfärdande myndighet. På så sätt underlättas en
korrekt tillämpning av EU-reglerna.
9
3. Alla myndighetsåtgärder kan beröras
Medlemsländernas förpliktelse att följa EU-reglerna
innebär i praktiken att alla myndighetsåtgärder ska
gå i linje med EU-rätten. Det kan vara när nya
föreskrifter tas fram eller ändras, andra typer av
beslut fattas eller när myndigheten går ut med ett
pressmeddelande. Hänsyn ska tas till EU:s fördrag
(primärrätten), till förordningar, direktiv och beslut
(sekundärrätten), liksom till EU-domstolens praxis.
Myndighetsföreskrifter
Föreskrifter på det icke-harmoniserade området
När det saknas sekundärrätt på ett visst område står
det medlemsländerna fritt att anta de nationella
regler som de finner lämpliga. Dessa får dock inte
strida mot de grundläggande kraven i EU:s fördrag
eller mot den praxis som skapats av EU-domstolen
när den tolkat fördragens artiklar.
Föreskrifter som införlivar direktiv
Åtgärder som införlivar ett EU-direktiv ska leda till
att direktivets syfte och mål uppnås.
När ett EU-direktiv totalharmoniserar ett område
har medlemsländerna i stort sett ingen möjlighet att
lägga till rent nationella krav. Ett harmoniserande
direktiv ska leda till att gemensamma krav gäller i
samtliga medlemsländer, utan undantag.
Det förekommer att EU-direktiv bara reglerar
vissa delar av ett område, eller ställer vissa minimikrav. När medlemsländerna införlivar denna typ
av direktiv kan de lägga till nationella krav, eller
ställa högre krav än vad som framgår av direktivet.
Men sådana nationella regler får inte strida mot de
grundläggande bestämmelserna i EU-rätten.
10
Myndigheters beslut i enskilda ärenden
Det är ofta i ett enskilt myndighetsärende som rör
en produkt, tjänst eller en person från ett annat
EU-land som frågan om huruvida en nationell
regel är förenlig med EU-rätten ställs på sin spets.
Ett exempel är Bolagsverkets beslut om registrering
av ett aktiebolag.
Exempel
Bolagsverket tillämpade
EU-rätten istället för den
svenska aktiebolagslagen
En svensk företagare hade ett aktiebolag som
en finsk leverantör ville köpa in sig i. Upplägget
blev att den finske leverantören köpte 20
procent av aktierna i bolaget (samtidigt höjdes
aktiekapitalet).
Problemet var att pengarna för köpet sattes
in i en bank i Finland. Enligt det svenska regelverket krävdes dock en helt svensk bank för att
denna typ av omstuvning i ett aktiebolag skulle
kunna registreras hos Bolagsverket. Bolagsverket valde då att stödja sig direkt på EUrätten, eftersom den svenska aktiebolagslagen
stred mot EU-rätten. Den svenska aktiebolagslagen har sedan ändrats.
Pressmeddelanden, kampanjer och andra icke-bindande åtgärder
När en myndighet går ut med riktlinjer, allmänna
råd, uppmaningar, rekommendationer och kampanjer som skulle kunna påverka den fria rörligheten ska inremarknadsreglerna respekteras.16
Detta trots att åtgärderna är icke-bindande, det vill
säga inte är i form av bindande regler. Om en
myndighet informerar om hälsofarliga produkter
i ett pressmeddelande kan det negativt påverka
försäljningen av produkter som lagligen säljs i
andra EU-länder. I sådana fall får rekommendationer endast ges om myndigheten kan visa att det
finns ett objektivt intresse av informationen och att
åtgärden är proportionerlig (se avsnitt 4.2).
Exempel
EU-domstolen gick emot den
irländska statens reklamkampanj
I ”Köp irländskt-målet” klargjorde EU-domstolen att även icke-bindande åtgärder omfattas av
EU-rätten.17
Den irländska staten hade i en reklamkampanj
uppmuntrat konsumenter att köpa inhemska
produkter. Irland ansåg att EU-rättens förbud
mot restriktioner av den fria rörligheten för varor
inte gällde eftersom det, argumenterade Irland,
endast omfattar bindande rättsakter.
Detta höll inte EU-domstolen med om.
Domstolen gjorde i stället följande uttalande:
”Även icke bindande åtgärder som vidtas av en
medlemsstats regering kan påverka näringsidkares och konsumenters handlande i den
staten och på så sätt försvåra uppnåendet av
gemenskapens mål…”
Eftersom kampanjen kunde ha en handelsbegränsande effekt på utländska varor tvingades Irland att sluta med den.
Formella krav på handläggningen
Rätten att överklaga, utredningsskyldighet m.m.
De administrativa rutiner som myndigheter måste
följa i sin verksamhet, det så kallade förvaltningsförfarandet, regleras i svensk rätt, huvudsakligen i
förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen.
Men i vissa fall kan även EU-reglerna ställa krav på
förfarandet. Det gäller exempelvis krav på kommunikation med berörda parter, begränsade handläggningstider, rättskraft, berörda parters rätt att
överklaga och utredningsskyldighet.
Icke myndighetsutövning – information m.m.
Myndigeter är skyldiga att ge berörda parter insyn i
handläggningen och ska kommunicera med dem
under ärendets gång enligt förvaltningslagen.
Dessutom måste myndigheter motivera sina beslut.
Enligt EU-rätten kan sådana skyldigheter även gälla
åtgärder som inte är myndighetsutövning, till
exempel när en myndighet informerar allmänheten
om att en viss produkt är farlig. Men innan en
myndighet agerar ska myndigheten skriftligen ha
kommunicerat med den utländska producenten
eller svenska importören, vars EU-rättigheter om
fri rörlighet för varor begränsas av åtgärden.
Hänsyn till EU-rätten även när det inte är påtalat
Myndigheten ska ta hänsyn till EU-rätten, även om
ingen part hänvisar till den. En myndighet måste
alltså uppmärksamma en eventuell gemenskapsdimension även om parterna inte nämnt den.
Exempel
Regeringsrätten underkände
besked från Skatterättsnämnden
En person som fått personaloptioner i Ericsson
vände sig till Skatterättsnämnden för att få
besked om hur en flytt från Sverige påverkar
beskattningen av optionerna. Då flytten skulle
ske till ett annat EU-land, aktualiserades EU:s
regler om fri rörlighet.
Skatterättsnämnden svarade dock utan att
uppmärksamma EU-rätten.
Fallet prövades av Regeringsrätten som
klargjorde att myndigheter måste följa EUrätten även när den sökande inte uttryckligen
tagit upp någon EU-rättslig aspekt. Regeringsrätten underkände därför Skatterättsnämndens
beslut.18
Möjlighet till domstolsprövning
Alla åtgärder som vidtas av en nationell myndighet,
och som kan begränsa den fria rörligheten, ska
kunna överklagas i domstol. Det innebär att även
information som en myndighet lämnar till allmänheten, och som kan inskränka ett företags fria rörlighet, ska kunna prövas av domstol. Flera rättsfall i
EU-domstolen illustrerar hur EU-rätten ställer
strängare krav än den svenska lagstiftningen på
detta område. Se även Lassagårdsfallet i avsnitt 2.
11
4. Tillämpningen av inremarknadsreglerna
– alltid samma tvåstegsresonemang
Den inre marknadens regler ger inte alltid företräde
åt fri rörlighet. En avvägning ska göras mellan de
fyra friheterna och viktiga allmänna intressen såsom
konsumentskydd, miljöskydd eller skyddet för liv
och hälsa. Denna avvägning återspeglas i det EUrättsliga testet som syftar till att bedöma huruvida en
nationell åtgärd är förenlig med EU:s regler om fri
rörlighet. Som visas i detta kapitel innebär EU-rättstestet ett tvåstegsresonemang som går ut på att först
identifiera ett hinder för den fria rörligheten och
sedan bedöma huruvida detta hinder kan motiveras
med hänsyn till nationella skyddsintressen.
Reglerna om den fria rörligheten och EU-rättstestet följer samma grundläggande principer även
om de formuleras på lite olika sätt beroende på
vilken frihet och vilken EU-rättsakt det gäller.
Det här kapitlet inleds med en genomgång av EU:s
olika rättsakter (avsnitt 4.1). De därpå följande avsnitten behandlar de grundläggande principerna för den
fria rörligheten i EU:s fördrag (avsnitt 4.2) och dess
tillämpning på de fyra friheterna (avsnitt 4.3 till 4.6).
4.1 Att identifiera relevanta
EU-rättsakter
En myndighet som ska vidta en åtgärd som kan hindra den fria rörligheten ska identifiera de relevanta
EU-rättsakter som myndigheten behöver beakta.
Olika typer av EU-rättsakter
Som nämnts under avsnitt 1.2 skiljer man inom
EU-rätten mellan primärrätten och sekundärrätten.
De grundläggande principerna om fri rörlighet
återfinns i EUF-fördraget (primärrätten). De EUförordningar och EU-direktiv (sekundärrätten) som
finns på många områden utgår från dessa principer.
EU-förordningar gäller direkt i medlemsländerna.
De blir så att säga svensk lag när de träder ikraft
inom EU. Sverige behöver alltså inte införliva förordningarnas regler i svensk rätt. Det gör att privatpersoner och företag kan stödja sig direkt på en
förordningsbestämmelse när de överklagar ett
myndighetsbeslut vid en nationell domstol.
EU-direktiv harmoniserar EU-ländernas lagstiftning, men medger en större flexibilitet för medlemsländerna än vad EU-förordningar gör. Medlemsländerna väljer tillvägagångssätt och form för införlivandet men direktivets syfte måste alltid uppnås.
Flera EU-rättsakter reglerar en viss typ av produkt
eller tjänst fullt ut. Området är då fullharmoniserat
och länderna får inte ha regler som går längre än, eller
skiljer sig från, EU-rättsaktens bestämmelser. I vissa
fall finns en artikel i bestämmelsen som visar att området är fullharmoniserat. Det uttrycks till exempel
”medlemsstaterna ska inte förhindra tillträdet till marknaden
för produkter som överensstämmer med detta direktiv…”.
Det finns också EU-rättsakter som lämnar utrymme för länderna att ha striktare bestämmelser.
Detta kallas för minimiharmonisering eller partiell
harmonisering. De nationella regler som i dessa fall
går utöver bestämmelserna i EU-rättsakten måste
dock vara förenliga med EU:s generella regler om
fri rörlighet.
Vilka EU-regler ska tillämpas?
I princip ska en myndighetsåtgärd först prövas mot
relevant sekundärrättslagstiftning. Det är endast
om EU-direktiv eller EU-förordning saknas för en
viss fråga eller om dessa ger visst utrymme för mer
långtgående regler på nationell nivå (minimiharmonisering) som åtgärden behöver prövas mot EUFfördragets regler.
12
I praktiken innebär detta att en myndighet, som
avser att anta en åtgärd som exempelvis kan diskriminera ett företag från ett annat land, först
måste kontrollera om den EU-rättsakt som reglerar
området tillåter sådan diskriminering. Om det saknas sekundärlagstiftning måste myndigheten istället kontrollera om beslutet strider mot det generella
diskrimineringsförbudet i EUF-fördraget.
I avsaknad av sekundärlagstiftning bör alltså
reglerna om fri rörlighet i EUF-fördraget tillämpas.
Detsamma gäller i frågan om minimiharmonisering. Följande fiktiva exempel illustrerar hur EUFfördragets regler och lagstiftning om minimiharmonisering förhåller sig till varandra:
Ett EU-direktiv föreskriver att livsmedel inte får
innehålla mer än 2 procent av ett visst ämne. Men
det ger medlemsländerna möjlighet att anta striktare regler (minimiharmonisering). Sverige får då ha
strängare regler, exempelvis en maxgräns på 1 procent av ämnet. Men då finns det en risk för att livsmedel som i andra EU-länder får innehålla upp till
2 procent av ämnet inte kan importeras till Sverige.
De svenska hårdare kraven bör därför prövas mot
EUF-fördraget, i detta fall reglerna om fri rörlighet
för varor. Enligt fördragets regler ska Sverige kunna
visa varför 1-procentgränsen är nödvändig för att
skydda folkhälsan (se avsnitt 4.3).
I följande avsnitt (4.2 till 4.6) beskrivs hur EUFfördragets regler om fri rörlighet tillämpas. Det är
inte praktiskt möjligt att här gå igenom alla EU-
direktiv och förordningar som kan beröra en myndighets verksamhet. Det kan dock noteras att alla
dessa rättsakter följer samma principer som i EUFfördraget. Det gäller exempelvis diskrimineringsförbudet och principen om ömsesidigt erkännande
samt de nationella undantagsmöjligheterna som
baseras på allmänna skyddsintressen såsom skyddet för hälsan, konsumenter och miljö. Det är därför
viktigt att förstå hur de fria rörligheterna för varor,
tjänster, personer och kapital, såsom de uttrycks i
fördraget, är utformade för att kunna tolka och
tillämpa ett visst EU-direktiv eller en viss EUförordning.
4.2 Principen om fri rörlighet i
EU:s fördrag och undantagsmöjligheten
När man ska kontrollera om en nationell åtgärd
(exempelvis lag, förordning, föreskrift och beslut) är
förenlig med inremarknadsreglerna kan dessa två
frågor ställas:
1. Utgör åtgärden ett hinder mot fri rörlighet
(principen om fri rörlighet)?
2. Om så är fallet, kan åtgärden rättfärdigas
(undantagsmöjligheten)?
En hindrande åtgärd som inte kan rättfärdigas är
inte tillåten. Detta tvåstegsresonemang utgör
grunden för det EU-rättsliga testet.
13
Exempel
Registreringsskyldighet för
kemiska produkter prövades mot
både EU-förordning och -fördrag
Hovrätten tog 2013 ställning till om skyldigheten att registrera kemiska produkter som förs
in till Sverige i det svenska produktregistret
strider mot EU-rätten.19 Hovrättens bedömning visar de olika steg som en EU-rättslig
prövning innebär. Rätten prövade först reglerna
om registreringsskyldigheten mot sekundärrätten, här Reach-förordningen.20 Hovrätten
ansåg i den delen att registreringsskyldigheten
inte stred mot förordningen. Därefter prövade
Hovrätten registreringsskyldighetens förenlighet med primärrätten, närmare bestämt
artiklarna 34 och 36 i bestämmelserna i EUFfördraget om fri varurörlighet. Domstolens
slutsats blev att registreringsskyldigheten
visserligen var handelshindrande men att den
kunde motiveras av hänsyn till miljön.
Principen om fri rörlighet
Principen om fri rörlighet är en grundläggande EUrättslig princip. Varor, tjänster, personer och kapital
ska kunna cirkulera inom EU på samma sätt som
inom Sverige.
14
Det finns ett generellt förbud mot regler som till sin
effekt, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt,
begränsar den fria rörligheten. Sådana regler kan
vara olagliga även om de skulle vara formulerade i
svensk lag – se avsnitt 2.
Det är inte syftet med den hindrande regeln eller
åtgärden som avgör om den strider mot EUFfördraget, utan den effekt regeln eller åtgärden får.
Om en föreslagen regel eller åtgärd – potentiellt
eller faktiskt – kan leda till att tillträde till
marknaden försvåras eller hindras, måste det
undersökas om den står i strid med EU-rätten.
Principen om fri rörlighet rymmer både ett
diskrimineringsförbud och ett restriktionsförbud.
Diskrimineringsförbud
Diskrimineringsförbudet innebär att utländska och
svenska varor, tjänster, företag och enskilda personer
ska behandlas lika. Det får till exempel inte ställas
andra krav på produkter från andra EU-länder, än på
de som ställs på liknande inhemska produkter.
Förbudet gäller även dold diskriminering, så
kallad indirekt diskriminering. Ett exempel på det
är att kraven för att meddela ett tillstånd är desamma för aktörer från Sverige och andra EUländer, men handläggningstiden för att meddela
det i praktiken är längre för företag och enskilda
från andra EU-länder.
Diskriminering handlar inte bara om situationer
där det ställs krav på en viss nationalitet. Det kan
till exempel gälla språkkrav eller krav på att en
person är bosatt i landet enligt lagens definition.
Det viktiga är att svenska intressenter inte får
någon fördel – oavsett vilken – i förhållande till
övriga EU-intressenter. Diskriminering av svenska
intressenter, så kallad omvänd diskriminering är
däremot tillåten enligt EU-rätten.
Restriktionsförbud
Myndighetsåtgärder som inte är diskriminerande
kan ändå vara förbjudna i vissa situationer. Det
gäller åtgärder som på något sätt hindrar, eller gör
det mindre attraktivt, att utöva de fyra friheterna
i Sverige. Ett exempel är om en myndighet ställer
krav på att lastbilar i Sverige ska ha en slagprovstestad hytt. Kravet i sig är inte diskriminerande
eftersom det gäller för alla lastbilstillverkare oavsett
nationalitet. Men det kan göra det svårare för
utländska aktörer att sälja sina lastbilar i Sverige,
särskilt om samma krav inte finns i tillverkningslandet. Därför kan ett sådant krav utgöra en ickediskriminerande restriktion. En sådan handelsrestriktion kan dock möjligen motiveras objektivt
(se nedan under undantagsmöjligheter).
Principen om ömsesidigt erkännande
Restriktionsförbudet tar alltså hänsyn till problematiken om dubbla bördor. Det innebär att
nationella krav som formellt tillämpas på ett ickediskriminerande sätt ofta drabbar utländska varor,
tjänster eller företag hårdare eftersom dessa måste
uppfylla kraven i både värdlandet (mottagarlandet)
och hemlandet. För att se till att företag inte drabbas av dessa dubbla bördor har principen om
ömsesidigt erkännande utvecklats.
Principen utgår från att lagstiftare och tillsynsmyndigheter i medlemsländerna har förtroende
för varandra och litar på varandras bedömningar.
En myndighet i värdlandet förväntas acceptera de
krav som ställs på en utländsk aktör i hans eller
hennes hemland, utan att andra krav ställs. En
fransk ost som kontrollerats och visat sig uppfylla
alla krav för marknadsföring i Frankrike får inte
kontrolleras ytterligare i Sverige. På samma sätt ska
en sjuksköterskas spanska yrkeskvalifikationer
förutsättas vara tillräckliga för arbete som sjuksköterska i Sverige.21
Undantagen från huvudregeln om fri rörlighet
Det finns undantag från diskriminerings- och
restriktionsförbuden. I vissa situationer måste den
fria rörligheten hindras. De undantag som kan
åberopas finns både i EUF-fördraget och i EUdomstolens rättspraxis.
Innan en myndighet använder ett undantag är
det viktigt att känna till att det är myndigheten som
har bevisbördan. Det är alltså myndigheten som
ska kunna visa att det var berättigat att exempelvis
förbjuda en produkt, försvåra för en tjänsteleverantör eller göra det mindre lockande för en privatperson att röra sig över gränserna.
En myndighetsåtgärd som tillgodoser ett väsentligt samhällsintresse/skyddsintresse kan vara
tillåten enligt EU-rätten, trots att den fria rörligheten hindras.22
För att en myndighet ska få hindra den fria
rörligheten ska följande villkor vara uppfyllda.
• Åtgärden ska vara objektivt motiverad och nöd-
vändig. Myndigheten ska kunna visa att åtgärden
leder till att allmänintresset skyddas.
• Åtgärden ska också vara proportionerlig. Det innebär att den ska vara skälig i förhållande till syftet.
Om det finns möjlighet att välja mellan olika
åtgärder för att uppnå samma mål, ska den åtgärd
väljas som minst begränsar den fria rörligheten.
Vilka är de objektiva grunderna?
De objektiva grunder eller allmänintressen som
myndigheter får hänvisa till när de begränsar den
fria rörligheten rör främst skyddet av människors
hälsa, allmän ordning och allmän säkerhet. Andra
allmänintressen som följer av EU-domstolens
praxis är
•miljöskydd
•konsumentskydd
• skydd av minderåriga
15
• yrkesetiska regler
•trafiksäkerhet
• skydd för arbetstagare (både den fysiska miljön
och anställningsvillkor)
• krav på språkkunskaper inom vissa yrkesgrupper
• stabiliteten i socialförsäkringssystemet.
En hänvisning till allmänintressen får inte användas
som en förevändning för godtycklig diskriminering
eller som en förtäckt begränsning av den fria rörligheten mellan medlemsländerna. Åtgärder med
protektionistiskt syfte är därför aldrig tillåtna.
Vad är ett proportionerligt hinder?
Även om åtgärden är motiverad för att uppnå det
tvingande skyddsintresset, måste den enligt EUrätten också vara proportionerlig. Om en myndighet har möjlighet att välja mellan olika åtgärder för
att uppnå samma mål ska den åtgärd väljas som
begränsar den fria rörligheten minst.
Ett känt exempel är ett tyskt krav på att endast
öl tillverkat av kornmalt, humle, jäst och vatten fick
säljas under benämningen öl. Utländska ölsorter
som inte innehöll dessa fyra ingredienser fick inte
kallas öl i Tyskland, vilket försämrade möjligheten
till försäljning. Från tysk sida menade man att
kravet var nödvändigt för att tyska konsumenter
inte skulle vilseledas. EU-domstolen ansåg emellertid att samma syfte skulle kunna nås genom mindre
restriktiva åtgärder, exempelvis genom en tydlig
innehållsförteckning.23
4.3 Fri rörlighet för varor
Reglerna om fri rörlighet för varor ska följas exempelvis när innehållet i konsumentvaror ska kontrolleras, beslut fattas om vilka material som får
användas till ett visst byggprojekt, eller när krav
ställs på en varas tillverkningsprocess. Dessa regler
finns på flera ställen i EUF-fördraget, bland annat i
artiklarna 30, 34, 35, 36 och 110 (se sid 31). Innebörden av reglerna är att alla åtgärder som inskränker den fria rörligheten för varor är förbjudna,
16
om de inte kan motiveras av objektiva skäl och är
proportionerliga.
Vilka åtgärder kan vara förbjudna?
Medlemsländerna får inte införa restriktioner sinsemellan på importerade och exporterade varor.
Förbudet avser både fiskala och kvantitativa
restriktioner.
Förbud mot fiskala restriktioner
Med fiskala restriktioner avses i huvudsak tullar,
skatter och övriga avgifter som endast tas ut på
importerade och exporterade produkter (diskrimineringsförbudet). Även när det kostar lika mycket
att exempelvis få ett tillstånd för både inhemska
och utländska varor, kan en avgift betraktas som
diskriminerande om de nationella produkterna får
någon slags fördel. Det kan till exempel vara om
endast nationella, och inte utländska, producenter
får möjlighet att skjuta upp betalningen av en avgift.
Förbud mot kvantitativa restriktioner
Med kvantitativa restriktioner och åtgärder med
motsvarande verkan avses bland annat kvoter för
en viss importerad vara samt krav på en varas storlek, förpackning och innehåll.
Exempel på åtgärder som kan drabba
importerade produkter är:
•gränsformaliteter
• inspektioner och administrativa rutiner
• försäljnings- och marknadsföringsförbud
• tekniska krav, exempelvis krav på varors samman-
sättning, märkning, storlek, paketering, benämning
eller krav på provning och kontroll mot sådana krav
•prisreglering
• uppmuntran till diskriminering
• ingripande användningsbegränsningar
Tekniska krav på varor är exempel på vanligt förekommande regler som omfattas av förbudet mot
kvantitativa restriktioner. Kraven innebär att
importerade produkter måste anpassas för att
kunna saluföras på den nationella marknaden.
Exempel
Det svenska förbudet mot
alkoholreklam stred mot EU-rätten
Ett exempel på regler som vid en första anblick
inte såg ut att påverka den gränsöverskridande
handeln var det svenska förbudet mot alkoholreklam. EU-domstolen ansåg emellertid att det
stred mot EU-rätten eftersom förbudet riskerade
att drabba försäljningen av varor från andra
medlemsländer extra hårt. Det, menade domstolen, berodde på att konsumtionen av alkohol
styrs av sociala sedvänjor och lokala vanor.
Reklamförbudet försvårade marknadstillträdet
för varor från andra medlemsländer i större
utsträckning än för inhemska varor. Detta eftersom konsumenterna av naturliga skäl är mer
förtrogna med de inhemska varorna.24
Marknadsdomstolen, som dömde i sista instans
i denna fråga, ansåg därför att det svenska förbudet stred mot EU-rätten.25 Som en följd av
domen ändrades den svenska lagen.
Eftersom det innebär merkostnader för producenter
eller importörer anses tekniska regler hindra handeln på ett sätt som motsvarar en kvantitativ
importrestriktion.
En annan typ av handelshinder som på senare
år uppmärksammats i EU-domstolens praxis rör
begränsningar för användning av produkter. En
användningsbegränsning uppstår då ett medlemsland har bestämmelser som inskränker hur en vara
får användas. Ett exempel är när en produkt inte
får användas på en viss plats eller under en viss tid.
Detta skiljer sig alltså från situationer där det ställs
tekniska krav på en vara innan den överhuvudtaget
får säljas.
Användningsbegränsningar eller ett totalt
användningsförbud kan utgöra ett handelshinder i
EU-rättslig mening, även om bestämmelsen inte gör
någon åtskillnad mellan inhemska och utländska
varor. Användningsbegränsningar, eller ett nästintill
totalförbud, gör att varorna blir svåra att sälja. Det
kan handla om att konsumenter generellt sett blir
avskräckta från att köpa varan för att de inte får
använda den på det sätt som den är utformad för.
Det kan också handla om att varan i sin helhet inte
får användas. Resultatet blir då att efterfrågan sviktar och tillträdet till medlemslandets marknad försvåras. Sådana åtgärder är förbjudna om de inte kan
motiveras på objektiva grunder och är proportionerliga.26
EU-domstolen ser användningsbegränsningar
som en åtgärd motsvarande kvantitativa importrestriktioner.
17
Exempel
Restriktioner för användning
av vattenskoter kan strida mot
EU-rätten
Ett exempel på när en användningsbegränsning
varit föremål för EU-domstolens bedömning är
målet Mickelsson & Roos. Målet avsåg begränsningar i användandet av vattenskotrar utanför
allmänna eller särskilt anvisade farleder i Sverige.
EU-domstolen ansåg att en åtgärd som innebär att en vara hindras från att användas på det
sätt som avses, eller då användningen kraftigt
begränsas, är ett handelshinder om åtgärden
hindrar varornas tillträde till den aktuella marknaden. Detta handelshinder kunde rättfärdigas
med hänsyn till människors och djurs hälsa och
liv samt miljöhänsyn. Men åtgärden måste också
vara proportionerlig till det eftersträvade målet.
Denna sista bedömning lämnades åt den
nationella domstolen att avgöra.
I den nationella processen ansåg den svenska domstolen att då det inte hade meddelats
några föreskrifter om att det var förbjudet att
framföra vattenskotrarna i det aktuella området,
friades de åtalade. Den nationella domstolen
kom därför inte att pröva målet utifrån EUdomstolens resonemang om proportionalitet
utan istället om legalitetsprincipen.
18
Utöver förbudet mot kvantitativa importrestriktioner är alla myndighetsåtgärder som begränsar
export förbjudna enligt EUF-fördraget. Dessa
förekommer dock inte lika ofta som importrestriktioner.
Vilka är undantagen från huvudregeln om fri rörlighet?
Även på varuområdet får medlemsländerna ha
regler och ta beslut för att skydda viktiga samhällsintressen som exempelvis folkhälsa eller miljö, även
om dessa åtgärder hindrar den fria rörligheten
(se sidan 10).
Ett exempel på handelshinder som är rättfärdigat med hänsyn till skyddet för människors
hälsa och liv är det svenska förbudet mot trikloretylen.
Exempel
Det svenska förbudet mot
trikloretylen är tillåtet
Sedan den 1 januari 1996 är det förbjudet att
använda trikloretylen i Sverige. Ämnet är en
organisk förening som används som lösningsmedel i yrkesmässig verksamhet. Det går dock
att ansöka om dispens för att få använda
ämnet. Man ansöker om dispensen hos Kemikalieinspektionen.
Ett företag som använde trikloretylen för tillverkning av verktyg hade ansökt om dispens,
men fick avslag av Kemikalieinspektionen.
Företaget överklagade inspektionens beslut till
Kammarrätten i Stockholm som i sin tur inhämtade EU-domstolens bedömning av om det
svenska förbudet var förenligt med EU-rätten.
EU-domstolen ansåg att trikloretylenförbudet utgjorde ett hinder mot den fria rörligheten för varor. Handelshindret kunde dock
objektivt motiveras eftersom det hade som
syfte att skydda människors hälsa och liv. EUdomstolen hänvisade särskilt till den senaste
medicinska forskningen inom området, bland
annat studier från USA och från Världshälsoorganisationens internationella cancerforskningsinstitut. Enligt dessa finns starka bevis för
att trikloretylen är cancerframkallande. Vidare
ansåg domstolen att det svenska förbudet var
proportionerligt eftersom det gav möjlighet till
individuella och villkorade dispenser som tog
hänsyn till både skyddet för arbetstagare och
företagens behov. Det svenska förbudet kunde
därför rättfärdigas.27
För kvantitativa restriktioner och åtgärder med
motsvarande verkan finns alltså vissa möjligheter
till undantag. Däremot saknas undantag nästan helt
för fiskala restriktioner. Å andra sidan är EU:s regler
om fiskala restriktioner i princip begränsade till ett
diskrimineringsförbud medan både diskriminerings- och restriktionsförbud gäller för kvantitativa
restriktioner.
Principen om ömsesidigt erkännande på varuområdet
På varuområdet innebär principen om ömsesidigt
erkännande att alla produkter som lagligen är tillverkade eller satta på marknaden i ett medlemsland28 ska få säljas i alla andra länder utan att
behöva anpassas. Fri rörlighet ska gälla som regel.
När principen om ömsesidigt erkännande fast-
ställdes, formulerades även kriterierna för när ett
medlemsland får göra undantag från den fria rörligheten.
Anta att en svensk myndighet kan visa att det, för
att skydda folkhälsan, är nödvändigt att ställa särskilda krav på ett visst livsmedel. Det får inte innehålla för höga halter av ett skadligt ämne och ska
genomgå provningar. Här är kravet på provning en
handelshindrande åtgärd, men det skulle kunna
rättfärdigas med hänsyn till hälsoskyddet.
Det innebär dock inte att myndigheten kan ställa
krav på att livsmedlet ska testas av ett laboratorium
som ackrediterats för uppgiften av det svenska
ackrediteringsorganet Swedac. Enligt principen om
ömsesidigt erkännande måste myndigheten godta
att livsmedlet genomgått ett liknande test i ett annat
land. En nationell myndighet kan alltså besluta om
att en vara måste leva upp till en viss skyddsnivå,
men den kan aldrig ställa krav på hur skyddsnivån
ska uppnås.
En utländsk vara som är tillverkad enligt hemmalandets regler kan därför inte stoppas bara på grund
av att den inte följer de svenska tekniska kraven.
Myndigheterna måste dessutom i varje enskilt fall
bedöma om produkten ändå når upp till den svenska skyddsnivån.
Principen om ömsesidigt erkännande gäller på
grund av EU-rättens företräde. Europeiska kommis-
Faktaruta
Klausul om ömsesidigt
erkännande
Nedan är ett exempel på hur en klausul om ömsesidigt erkännande har formulerats i en föreskrift:
Bestämmelserna i denna föreskrift gäller inte för
varor som
- antingen är lagligen tillverkade eller saluförda
i en annan medlemsstat inom EU eller i Turkiet
- eller är lagligen tillverkade i ett EFTA-land, som har
undertecknat EES-avtalet.
Bestämmelserna ska däremot gälla i de fall då
[myndigheten] kan visa att produkten i fråga inte
uppnår en säkerhetsnivå som är likvärdig med den
som garanteras genom denna föreskrift.
19
sionen har därför krävt att en klausul om ömsesidigt
erkännande skrivs in direkt i myndigheters föreskrifter. På så sätt får marknadens parter information
om principen och myndigheternas tillämpning av
föreskrifterna underlättas.
Ett annat sätt att säkra att en föreskrift är förenlig med EU-rätten är att skriva in att föreskriften
inte gäller produkter från andra EU/EES-länder. Ett
exempel på ett sådant undantag är Livsmedelsverkets föreskrifter om cider. Skillnaden mellan en
undantagsklausul, som i exemplet nedan, och en
klausul om ömsesidigt erkännande, är att den sistnämnda förutsätter att produkterna i fråga i all
väsentlighet uppfyller en kravnivå som motsvarar
de nationella tekniska kraven i den reglerande
staten dit produkterna exporteras. Genom en
undantagsklausul, däremot, måste berörda
importerade produkter inte uppfylla vissa tekniska
krav i den reglerande staten dit produkterna
exporteras.
Exempel
Livsmedelsverkets föreskrifter
om cider gäller inte för EU-cider
Livsmedelsverket antog nya föreskrifter om
cider år 2005. I dessa definieras vad som får
betecknas som cider. Föreskrifterna hänvisar
bland annat till innehållet av fruktjuice, tillåtna
livsmedelstillsatser och jäsningen.
För att undvika att föreskrifterna skulle
strida mot EU-rätten skrev Livsmedelsverket
in en undantagsklausul i dem. Den talar om
att föreskrifterna inte gäller ”produkter som
lagligen produceras eller saluhålls i en annan
medlemsstat i Europeiska unionen eller i
Turkiet, eller som produceras lagligen i ett
annat land som har undertecknat avtalet
om Europeiska samarbetsområdet
(EES-avtalet)”.29
EU:s varuförordning
För att se till att principen om ömsesidigt erkännande fungerar bättre i praktiken kompletteras
principen av en EU-förordning.30 I förordningen
fastställs de administrativa rutiner som myn-
20
digheter ska följa om de beslutar att förbjuda
försäljning av en viss produkt som lagligen säljs i
ett annat medlemsland, det vill säga beslut där
principen om ömsesidigt erkännande är aktuell.
Myndigheter är skyldiga att se till att sådana förbudsbeslut är motiverade av hänsyn till miljö- eller
hälsoskäl. Myndigheter ska också underrätta tillverkare och andra berörda aktörer om sådana
beslut inom vissa tidsramar. Dessutom ska myndigheter informera Kommerskollegium om sådana
planerade beslut, se avsnitt 5.2.
Om en myndighet inte underrättar en berörd
aktör i rätt tid ska varan automatiskt ses som lagligen saluförd i landet.
4.4 Fri rörlighet för tjänster
EU-bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster blir
aktuella då till exempel ett EU-land kräver tillstånd
för tjänsteleverantörer från andra EU-länder, då
marknadsföringen av tjänster regleras eller då krav
ställs på utländska tjänsteutövares kvalifikationer.
Bestämmelserna finns på olika ställen i EUFfördraget, bland annat i artiklarna 52, 56 och 62
(se sid 31). De innebär att alla inskränkningar av den
fria rörligheten för tjänster är förbjudna, om de inte
kan motiveras på objektiva grunder och är proportionerliga.
Vilka åtgärder kan vara förbjudna?
Som tidigare framgått (sidan 8-9) innebär principen
om fri rörlighet såväl ett diskrimineringsförbud
som ett restriktionsförbud.31 En myndighet får till
exempel inte
• ställa krav på att ett utländskt företag ska vara
etablerat eller registrerat i Sverige
• hindra ett utländskt företag från att marknadsföra tjänster i Sverige
• ställa krav på ett utländskt företag att det ska ha
en särskild legitimation utfärdad av värdlandets
behöriga myndigheter för att få utöva en viss
tjänsteverksamhet
• ställa krav på viss juridisk form (till exempel
aktiebolag) på ett tjänsteföretag
• begränsa ett utländskt tjänsteföretags rätt att
bedriva sidoverksamhet.
Exempel
Svenskt krav på bosättning för
biluthyrningsansvarig togs bort
Fram till mitten av 2013 fanns i den svenska
lagen om biluthyrning ett krav på att den eller
de som ansågs som ansvarig, bland annat för
att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande regler, skulle vara bosatt i Sverige.
Biluthyrning är en tjänsteverksamhet som
omfattas av tjänstedirektivet och i direktivet
finns ett uttryckligt förbud mot krav på att
exempelvis tjänsteleverantören eller dess
anställda måste vara bosatta i landet där tjänsten tillhandahålls. Det svenska kravet stred mot
tjänstedirektivet och ändrades under 2013.
Nu räcker det att den ansvariga personen är
bosatt inom EES-området.
Vilka är undantagen från huvudregeln om fri rörlighet?
Även på tjänsteområdet får myndigheter i vissa fall
hänvisa till objektiva skyddsintressen för att motivera en inskränkning i den fria rörligheten.
Myndigheten måste dock kunna visa att den handelshindrande åtgärden är nödvändig för att uppnå
ett visst skyddsintresse och att den är proportionerlig.
Exempel
Kan krav på viss bolagsform motiveras
för att skydda konsumentintresset?
En svensk begravningsentreprenör ville bedriva
sin verksamhet, innefattande juridisk rådgivning, genom en ekonomisk förening i Danmark.
Men enligt den danska myndigheten fick
endast advokater vid ett advokatkontor ge
juridisk rådgivning. Argumentet var att konsumenter ska kunna lita på den rådgivning som
ges. Kvaliteten, menade myndigheten, garanteras genom att verksamheten bedrevs i form
av en advokatbyrå. Ett sådant krav kan emellertid hindra utländska aktörer, som bedriver sin
verksamhet i annan form, från att ta sig in på
den danska marknaden. Danmark har beslutat
sig för att avskaffa kravet på att juridisk rådgivning måste ges genom en advokatbyrå.
Principen om ömsesidigt erkännande på tjänsteområdet
Principen om ömsesidigt erkännande gäller även på
tjänsteområdet. Den blir exempelvis relevant när
gästande företag har nödvändiga kvalifikationer
med sig från sitt hemland. EU-domstolen har i flera
avgöranden slagit fast att medlemsländerna ska
erkänna gästande tjänsteföretags kvalifikationer
som de har med sig från sitt hemland.
Myndigheten får alltså inte utan vidare kräva
ytterligare kontroller eller godkännanden av
gästande företag.
Exempel
Belgiska myndigheter fick
inte kräva inhemsk id-kort
Belgiska myndigheter ställde krav på att ett
gästande tjänsteföretag skulle ansöka om ett
identitetskort som utfärdades av det belgiska
inrikesdepartementet. Detta trots att företaget
redan hade identitetshandlingar från sitt hemland. Kravet på ytterligare ett id-kort, utöver
det från hemlandet, var inte tillåtet enligt EUdomstolen.32
Ömsesidigt erkännande av kvalifikationskrav för tyska installatörer
En tysk installatör av byggställningar arbetade
tillfälligt på Irland. Den irländska myndigheten
krävde en kompletterande teoretisk vidareutbildning och två års irländsk yrkespraktik.
Annars fick inte installatören bygga ställningar
som var högre än sju meter. Den irländska
myndigheten värderade inte de tyska kvalifikationer som tjänsteutövaren redan hade.
När det gjorts klart för den irländska myndigheten att den hade en skyldighet att värdera
utbildningen som installatören genomgått i
Tyskland, gjordes bedömningen att de tyska
kraven mer än väl uppfyllde kraven på Irland.
Installatören fick därför tillstånd att utföra sitt
arbete på Irland. För att undvika liknande handelshinder i framtiden har den ansvariga irländska myndigheten upprättat en databas över
olika länders kvalifikationskrav.
21
Etableringsfriheten
Medlemsländerna får inte begränsa möjligheterna
för företag (inklusive personer som är egenföretagare) att fritt etablera sig i ett annat medlemsland
än det egna. Det framgår av EUF-fördraget. Detta
innebär att medlemsländerna inte får ha regler som
diskriminerar medborgare och företag från andra
medlemsländer, eller regler som på annat sätt försvårar eller gör etableringen mindre attraktiv.
Exempel på restriktioner som begränsar etableringsfriheten är:
• krav på viss bolagsform för att få rätt att bedriva
verksamhet
• diskriminerande ekonomisk behovsprövning
Exempel
Behovsprövning av möbelföretag
inskränker etableringsfriheten
Möbelföretag fick bara etablera sig i Tyskland
om företagen kunde visa att det fanns ett
ekonomiskt utrymme eller efterfrågan på den
lokala marknaden av ett möbelföretag. Eftersom
sådana bestämmelser försvårar för utländska
möbelföretag att etablera sig i Tyskland strider
de mot etableringsfriheten. Detta, bland andra
hinder, ligger till grund för tjänstedirektivet
(direktiv 2006/123/EG, artikel 14.5).
Skillnad mellan etablering och tillfälligt
tjänsteutövande
Medlemsländerna har olika stora möjligheter att
ställa krav på verksamheten beroende på om ett
företag planerar att etablera sig eller endast verka i
landet tillfälligt. Myndigheterna i värdlandet får inte
ställa lika höga krav på tjänsteföretaget som tillfälligt säljer tjänster i landet, som på tjänsteföretaget
22
som etablerar sig. När en myndighet ska bedöma
om ett företag är etablerat eller inte, ska hänsyn tas
till hur länge och hur ofta företaget är verksamt i
landet. Det har också betydelse om företaget har en
infrastruktur i värdlandet som gör det möjligt att
kontakta potentiella kunder där.
Tjänstedirektivet
Genom tjänstedirektivet, som trädde i kraft vid
årsskiftet 2009/2010, har bestämmelserna om fri
rörlighet för tjänster förtydligats och kraven på
medlemsländerna skärpts. I Sverige har direktivet
genomförts genom en horisontell lag (SFS
2009:1079) och en förordning (SFS 2009:1078)
om tjänster på den inre marknaden tillsammans
med ändringar i en rad sektorsspecifika regler.
Till de viktigaste delarna i tjänstedirektivet hör:
• En princip om frihet att tillhandahålla tjänster.
• Vissa regler för myndigheters och kommuners
handläggning av tillstånd för tjänsteverksamhet.
• Kontaktpunkter för att underlätta företagens
myndighetskontakter (se avsnitt 5.4 om kontaktpunkten i Sverige).
• Strängare krav på nationella myndigheter att
motivera åtgärden när de ingriper mot ett
tjänsteföretag från ett annat EU- eller EES-land.
Om ingripandet rör tjänsters säkerhet är myndigheterna skyldiga att följa en så kallad ingripandeprocedur. Denna procedur omfattar administrativt samarbete med myndigheterna i det gästande
tjänsteföretagets etableringsland och ska anmälas
till kommissionen.
• Skyldigheter för tjänsteföretag att lämna infor-
mation om innehållet i sina tjänster och om
vilka krav företaget omfattas av i det land det är
etablerat.
• En anmälningsprocedur som innebär att krav
som ställs på tjänsteleverantörer ska anmälas till
Europeiska kommissionen (se avsnitt 5.4 om
anmälningsproceduren).
4.5 Fri rörlighet för personer
Exempel
Alla unionsmedborgare och personer som har
uppehållsrätt i ett EU/EES-land har rätt att bosätta
sig, studera och arbeta i vilket annat land som helst
inom EU/EES-området. Bestämmelserna om personers fria rörlighet finns särskilt i EUF-fördragets
artiklar 21 och 45, samt regleras närmare i det så
kallade rörlighetsdirektivet.33 För egenföretagare
gäller reglerna om fri rörlighet för tjänster och
etableringsrätten, se avsnitt 4.3.
Inom sekundärrätten finns mer detaljerade
bestämmelser om exempelvis familjemedlemmars,
pensionärers och studenters rättigheter.
Studiestödslagen stred mot den
fria rörligheten för personer
Vilka åtgärder kan vara förbjudna?
Rätten att bosätta sig i ett annat medlemsland får
inte inskränkas genom särskilda regler för flytt eller
bosättning. Medlemsländerna får inte heller tillämpa
särskilda arbetsvillkor, villkor för sociala förmåner
eller skattemässiga villkor för arbetstagare från andra
EU/EES-länder. Dessa arbetstagare ska ha samma
rättigheter som medborgarna i värdlandet.
Både studiestödslagen och skattelagstiftningen har
tidigare innehållit otillåtna svenska bestämmelser.
Vilka är undantagen från huvudregeln om fri rörlighet?
EUF-fördraget ger medlemsländerna flera möjligheter att hindra medborgare från andra länder från
En kvinna var tvungen att göra avbetalningar
på sina studielån, trots att hon inte tjänade så
mycket att hon nådde upp till den stadgade
årsinkomsten för när avbetalningar måste
göras. Anledningen var att hon inte bodde i
Sverige. Bestämmelsen om att man måste nå
upp till en viss årsinkomst innan man behöver
betala av på lånet gällde nämligen enbart för
personer bosatta i Sverige, enligt Centrala
studiestödsnämnden. Regeringsrätten konstaterade att den aktuella bestämmelsen i studiestödslagen kunde verka hindrande eller avskräckande för personer som ville utöva sin rätt
till fri rörlighet.34
Skattereglerna stred mot den
fria rörligheten för arbetstagare
En tysk medborgare som arbetade och bodde i
Sverige kortare tid än sex månader hade enligt
svenska skatteregler inte rätt till det svenska
grundavdraget på inkomstskatten. Han hade
inte heller någon skattepliktig inkomst i Tyskland. Eftersom det enbart var arbetstagare som
var bosatta i Sverige längre tid än sex månader
som beviljades grundavdrag stred de svenska
reglerna mot artikel 45 i EUF-fördraget.35
23
att resa in i eller bosätta sig i landet. Orsaker till
detta kan vara hänsyn till allmän ordning, säkerhet
och hälsa. Ett exempel är den grekiske medborgare
som utvisades från Tyskland (se exemplet nedan).
På samma sätt som när det gäller den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital har medlemsländerna möjlighet att begränsa den fria rörligheten för personer med hänsyn till ett tvingande
allmänintresse. En sådan åtgärd måste dock vara
objektiv och proportionerlig.
Exempel
Person utvisades med hänsyn
till allmän ordning och säkerhet
En person från ett land utanför EU levde tillsammans med sin danska maka i Sverige.
Detta innebär i vanliga fall att personen har
uppehållsrätt i egenskap av familjemedlem till
en EU-medborgare. Men eftersom personen i
det här fallet tidigare dömts för grovt narkotikabrott till livstids utvisning och inreseförbud i
Danmark, beslutade Migrationsöverdomstolen
att utvisa honom med hänvisning till att han
utgjorde ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Detta eftersom brottet mannen var dömd
för var mycket allvarligt och hade utgjort ett
direkt hot mot människors liv och hälsa.36
Faktaruta
Solvit
Solvit hjälper företag och privatpersoner att
lösa hinder för den fria rörligheten på EU:s inre
marknad. Det är ett informellt nätverk i Europeiska kommissionens regi. Nätverket tar sig an
problem som beror på att en myndighet har
tillämpat EU-rätten på ett felaktigt sätt. I dialog
med berörd myndighet söker Solvit lösa hindret
inom tio veckor. Det svenska Solvit-centret
finns vid Kommerskollegium.
Erkännande av examina och yrkeskompetens
Ett hinder för den fria rörligheten kan vara att ett
yrke är reglerat och att det ställs krav på någon
form av auktorisation eller legitimation. Läkare och
advokater är exempel på reglerade yrken i Sverige.
Enligt de sekundärrättsliga reglerna om erkännande av examina och yrkeskompetens37 ska en
person som är kvalificerad att utöva ett yrke i sitt
hemland i princip kunna utöva det även i andra
medlemsländer. I vissa fall kan värdlandet emellertid kräva kompletteringar.
Också här har EU-domstolen uttalat sig i flera
domar. Se följande exempel om en svensk läkarstudent med läkarutbildning från Polen som inte
fick praktisera i Sverige.
Personnummer
Exempel
Många EU-medborgare och deras familjemedlemmar har svårt att få personnummer i Sverige. Det
avspeglar sig i de senaste årens anmälningar som
kommit in till Solvit Sverige (se faktaruta).
Ett personnummer är utgångspunkten för en
mängd tjänster och funktioner i det svenska samhället. Utan det är det mycket svårt att föra en fullt
fungerande vardagstillvaro i Sverige. Problematiken
utgör därför ett betydande hinder för personer som
vill flytta till Sverige och därmed för den fria rörligheten för personer.
Många av de aktörer som kräver personnummer
är svenska myndigheter. Om ett krav på ett svenskt
personnummer från en svensk myndighet innebär
att en EU-medborgare hamnar i en sämre situation
än en svensk medborgare och därmed diskrimineras kan ett sådant krav stå i strid med EU-rätten.
Socialstyrelsens föreskrifter stred mot
den fria rörligheten för arbetstagare
24
En svensk medborgare, som läste sin läkarutbildning i Polen, fick inte tillstånd för att arbeta
en sommar vid ett svenskt sjukhus. Tillståndet
gavs endast till studenter med svensk eller
exakt motsvarande utbildning. Föreskriftens
syfte är att se till att studenten under sin utbildning haft tillräcklig patientkontakt för att tillfälligt
få arbeta som läkare. Själva tillståndsprövningen
bedömde Kammarrätten som förenlig med EUrätten. Men kravet på att den utländska utbildningen exakt måste överensstämma med den
svenska utbildningen för att studenten skulle få
tillstånd, ansåg Kammarrätten var ett alltför
långtgående krav.38
Språkkrav stred inte mot EU-rätten
En italiensk tandläkare fick inte komma in i det
tyska tandläkarregistret på grund av bristande
kunskaper i det tyska språket. Ett språkkrav som
hindrar den fria rörligheten kan vara tillåtet om
det används på ett icke-diskriminerande sätt,
motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset och inte är mer långtgående än nödvändigt. Domstolen ansåg att språkkravet kunde
motiveras utifrån tvingande hänsyn till allmänintresset. Detta eftersom tandläkaren dels
måste kunna kommunicera med sina patienter,
dels måste kunna förstå de tyska reglerna för
verksamheten. Dessutom måste tandläkaren ha
rimliga kunskaper i tyska för att kunna sköta de
administrativa uppgifterna som krävdes för verksamheten, fastslog EU-domstolen.39
Samordning av socialförsäkringsförmåner
För att förhindra att en person som flyttar från ett
medlemsland till ett annat förlorar sina sociala
förmåner finns det regler om samordning av
medlemsländernas socialförsäkringssystem.
Grundprincipen är att man omfattas av socialförsäkringen i det land där man arbetar.
Därutöver finns andra allmänna principer som
sammanläggningsprincipen och exportabilitetsprincipen. Sammanläggningsprincipen innebär att
man ska få intjänade socialförsäkringsförmåner
från ett medlemsland tillgodoräknade vid flytt till
ett annat medlemsland. Exportabilitetsprincipen
innebär att förmåner från ett medlemsland ska
kunna utbetalas i ett annat.
Exempel
Arbete i annat EU/EES-land
ger svensk föräldrapenning
En svensk medborgare arbetade ett par år i
Schweiz. Hon återvände sedan till Sverige där
hon födde barn. Kvinnan ansökte om svensk
föräldrapenning.
Om man är bosatt i Sverige och inte har
arbetat får man föräldrapenning enligt en lägsta
nivå. Har man arbetat baseras föräldrapenningen
på inkomsten och blir då i regel högre.
Försäkringskassan beviljade kvinnan den
lägre föräldrapenningen eftersom hon inte hade
arbetat i Sverige. Myndigheten ansåg att EUreglerna om sammanläggning krävde att hon
hade arbetat i två länder för att få lägga samman perioder.
Men EU-domstolen slog fast att EU-rätten inte
kräver sammanläggning i egentlig bemärkelse.
Försäkringskassan ska ta hänsyn till likvärdiga
inkomstperioder från andra medlemsländer.
Efter EU-domstolens dom fick kvinnan föräldrapenning baserad på inkomsten i Schweiz.40
4.6 Fri rörlighet för kapital
Frågorna om investeringar i andra länder och
gränsöverskridande finansiella transaktioner faller
under reglerna om fri rörlighet för kapital.
Principen om kapitalets fria rörlighet slås fast i
artikel 63 i EUF-fördraget.
Vilka åtgärder kan vara förbjudna?
Fri rörlighet för kapital innebär att alla begränsningar av kapitalrörelser och betalningar mellan
EU:s medlemsländer samt mellan dessa och länder
utanför EU ska vara förbjudna. Exempel på åtgärder
som kan vara förbjudna är
• krav på etablering när utländska företag eller
privatpersoner avser att investera i ett land
• lagstiftning som förbehåller staten en så kallad
golden share (aktier med ägarmässig särställning)
i samband med privatiseringar
krav
på att inteckningar i fastigheter sker i den
•
nationella valutan
inskränkningar
i aktieägandet på grund av
•
nationalitet.
Vilka är undantagen från huvudregeln om fri rörlighet?
I vissa fall kan nationell lagstiftning vara tillåten
trots att en handelshindrande effekt föreligger.
Men hindret måste då vara motiverat utifrån ett
tvingande samhällsintresse. Dessutom ska inga
andra, mindre restriktiva åtgärder vara möjliga.
I EU-domstolens praxis har säkerställandet av
kongruens i det nationella skattesystemet samt
effektiv skattekontroll ansetts vara uttryck för det
tvingande samhällsintresse som kan motivera godtagbara undantag. Men sådana undantag har endast
i ett fåtal fall accepterats av EU-domstolen.
25
4.7 EU-rättslig prövning steg för steg
Är åtgärden förenlig med EU-rätten? Ta reda på det
genom att i tur och ordning svara på frågorna i flödes-
schemat nedan. Du är också välkommen att kontakta
oss på [email protected] eller 08-690 49 80.
Finns det ett harmoniseringsdirektiv på området? (s. 12)
JA
NEJ
DIREKTIV
Är åtgärden förenlig
med direktivet?
(s. 12)
NEJ
JA
Ger direktivet utrymme
för olika lösningar?* (s. 12)
NEJ
FÖRDRAG
JA
Är åtgärden
diskriminerande?
NEJ
(s. 14)
JA
Begränsar åtgärden
den fria rörligheten?
(s. 14)
NEJ
JA
NEJ
Kan åtgärden motiveras
på objektiva grunder? (s. 15)
JA
Åtgärden är
inte förenlig
med EU-rätten
Är åtgärden
proportionerlig?
NEJ
JA
(s. 16)
Åtgärden är
förenlig med
EU-rätten
* T.ex. ger direktivet möjlighet att anta striktare krav (s.k. minimiharmonisering)?
Frågor som inte regleras på ett uttömmande sätt av direktivet ska prövas mot EUF-fördraget
26
5. Myndigheternas kommunikations
och anmälningsskyldigheter
EU-samarbetet rymmer en rad procedurer för att
länderna lättare ska kunna informera och samråda
med varandra. Syftet med sådant administrativt
samarbete är att få till stånd bästa möjliga samordning och utveckling av den inre marknaden och det
gemensamma regelverket.
Merparten av anmälnings-, informations-,
och samrådsförfarandena berör centrala statliga
myndigheter. De presenteras i detta kapitel.
5.1 Administrativt samarbete
mellan EU:s nationella myndigheter
Internal Market Information System (IMI) ska göra
det enkelt för EU-ländernas förvaltningar att kommunicera med varandra. Det är ett webbaserat
system för informationsutbyte mellan myndigheter
i ärenden som rör den fria rörligheten inom EU.
IMI ska underlätta för tjänstemän att ha kontakt
med varandra över gränserna, trots skillnader i
förvaltnings- och arbetskultur, olika språk och det
faktum att man inte alltid vet vem man ska vända
sig till i andra medlemsländer. Samarbetet mellan
myndigheterna ska också minska den administrativa bördan för privatpersoner och företag genom
att de slipper vara mellanhand mellan myndigheterna i det nya landet och i hemlandet – myndigheterna ska hantera ärenden i IMI direkt med
varandra.
IMI ska användas för administrativt samarbete
för tillämpning av de rättsakter som räknas upp i
bilagan till EU-förordningen om IMI41. För närvarande är det tjänstedirektivet, yrkeskvalifikationsdirektivet, patientrörlighetsdirektivet, direktivet
som reglerar transport av kontanter och Solvit.
Systemet utvecklas kontinuerligt för att kunna
användas vid tillämpningen av ytterligare lagstiftning på inremarknadsområdet.
I varje medlemsland finns det en nationell
samordnare för IMI-samarbetet. I Sverige är det
Kommerskollegium som är nationell samordnare.
Det innebär att Kommerskollegium genomför
utbildnings- och informationsinsatser för myndigheter som använder IMI. I ansvaret ingår också att
registrera behöriga myndigheter i IMI-systemet
och övervaka att frågor som ställs från både
svenska myndigheter och myndigheter i andra
medlemsländer blir besvarade i tid.
5.2 Kommunikation med berörda
parter när en produkt ska hindras
Syftet med EU:s varuförordning42 är att förtydliga
myndigheters skyldigheter och företags rättigheter
när ett medlemsland vill stoppa en vara som lagligen säljs i ett annat medlemsland men som inte lever
upp till nationella krav. När myndigheter står i begrepp att hindra en vara ska de följa vissa administrativa rutiner som finns reglerade i den svenska
tillämpningsförordningen43. Bland annat ska myndigheten kommunicera med de berörda ekonomiska aktörerna under vissa steg i handläggningen.
För det första ska myndigheten informera den
berörda ekonomiska aktören om sina planer på att
hindra en vara från att säljas. Myndigheten ska
skriftligen underrätta aktören om varför produkten
i fråga ska förbjudas. Det skriftliga meddelandet
gör det möjligt för den ekonomiska aktören att
kommentera beslutet innan det träder i kraft. Om
myndigheten inte har tagit ett beslut, eller vid ett
beslut inte underrättat den ekonomiska aktören
inom 20 arbetsdagar, ska produkten få säljas.
För det andra ska myndigheten rapportera om
den planerade åtgärden till Kommerskollegium.
Skyldigheten följer av den svenska tillämpningsförordningen enligt vilken ”[e]n behörig statlig myndighet ska lämna information till Kommerskollegium om de
meddelanden och underrättelser som den har lämnat till
berörda ekonomiska aktörer enligt [EU:s varuförordning]. ” Tanken bakom detta förfarande är att ge
myndigheten möjlighet att diskutera med Kommerskollegium om förutsättningarna för att avvika från
principen om ömsesidigt erkännande innan ett
beslut träder i kraft i ett enskilt fall.44
27
När myndigheten har tagit ett slutligt beslut ska
även EU-kommissionen underrättas om detta.
Myndigheten meddelar Kommerskollegium som
vidarebefordrar underrättelsen.
Faktaruta
EU:s varuförordning 764/2008
Syftet med varuförordningen är att förtydliga
myndigheters och företags skyldigheter och
rättigheter som uppkommer när ett medlemsland vill avvika från principen om ömsesidigt
erkännande och hindra försäljningen av en vara.
Förordningen gäller när myndigheten vill fatta
ett beslut som
- rör en produkt som lagligen säljs i ett annat
EU-land
- inte omfattas av harmoniserad EU-lagstiftning
- riktas till en ekonomisk aktör, alltså inte
slutanvändaren
- fattas på grundval av en teknisk regel
(till exempel tekniska krav i en svensk föreskrift
om hur en produkt ska vara utformad)
-utgör ett förbud mot varan eller hindrar den
från att säljas.
Uppgifter om tekniska regler till
kontaktpunkten för varor
I alla medlemsländer finns så kallade kontaktpunkter där företag får reda på vilka tekniska regler som
gäller i det aktuella landet. Detta regleras i EU:s
varuförordning. Kontaktpunkten ger också information om principen om ömsesidigt erkännande.
I Sverige är det Kommerskollegium som är kontaktpunkt och tar emot frågor angående olika produkter. Kommerskollegium vänder sig då till den ansvariga myndigheten för att ta reda på vilka regler
som gäller för den aktuella produkten. I detta avseende är myndigheterna skyldiga att lämna den
information som behövs för att företaget ska kunna
få svar på sin fråga.
28
Exempel
Svenska och finska
regler för bränsletillsatser
Ett företag som marknadsför en bränsletillsats
baserad på enzymer för sjöfart, transport, industri
och lantbruk vände sig till kontaktpunkten för
varor vid Kommerskollegium. Företaget ville ta
reda på vilka regler som gällde för produkten
inför en expansion i Sverige och Finland.
Kommerskollegium tog reda på reglerna genom
att kontakta Kemikalieinspektionen och den
finska kontaktpunkten för varor och kunde sedan
informera företaget om reglerna.
5.3 Anmälan av tekniska
regler för varor
Myndigheter är skyldiga att anmäla alla förslag till
nya föreskrifter som innehåller någon typ av krav
på en produkts egenskaper. Detta är ett slags europeiskt remissförfarande som ska motverka att nya
nationella författningar skapar handelshinder. Förfarandet regleras i direktiv 98/34/EG, som omfattar
tekniska standarder och föreskrifter samt informationssamhällets tjänster.
Anmälan om förslag till nya föreskrifter görs till
Europeiska kommissionen via Kommerskollegium,
som är så kallad kontaktpunkt för proceduren i
Sverige. Efter det att kommissionen översatt förslaget skickas det till alla medlemsländer. De har
tre månader på sig att lämna synpunkter. Under
dessa tre månader får förslaget inte antas.
Alla anmälda förslag finns tillgängliga i en offentlig och sökbar databas, TRIS.45 Det går att prenumerera på anmälda förslag inom specifika sektorer
vilket innebär att förslagen automatiskt skickas till
prenumerantens mejlbox.
Om kommissionen eller ett medlemsland skulle ha
allvarliga anmärkningar på den anmälda författningen förlängs remisstiden från tre till sex
månader. Myndigheten ska tala om vad den planerar att göra med anledning av anmärkningarna.
Därefter är det regeringen som beslutar vad som
meddelas kommissionen.
Det finns dock flera undantag från anmälningsplikten. Det viktigaste är att man inte behöver
anmäla nationella åtgärder som endast införlivar
bindande EU-rättsakter.
Remissförfarandet, som skapades 1983, har lett
till att en rad nationella regleringar anpassats innan
de antagits. Detta därför att andra medlemsländer
eller kommissionen påtalat att reglerna riskerat
skapa handelshinder i strid mot EU-rätten.
En utebliven anmälan får till följd att de tekniska
reglerna i föreskriften saknar rättslig verkan46.
Myndigheten kan därmed inte tillämpa dem gentemot en enskild person eller ett enskilt företag i
nationell domstol. Det finns flera exempel på när
svenska domstolar förklarat att tekniska regler inte
fått tillämpas därför att de inte har anmälts enligt
direktiv 98/34/EG.
Exempel
Ändringar i den svenska
lotterilagen borde ha anmälts
Genom en ändring av lotterilagen år 1996 förbjöds en viss typ av spelautomater. Med stöd
av den ändrade lagen beslagtog och förverkade
polisen flera automater. Personerna som var
ansvariga för spelautomaterna åtalades för
dobbleri.
Lagändringarna hade dock inte anmälts
enligt proceduren i direktiv 98/34/EG. Därför
hävde flera hovrätter polisens beslag och
frikände de åtalade.
Ett hovrättsbeslut överklagades till Högsta
domstolen som begärde ett förhandsavgörande
från EU-domstolen. Som en följd av förhandsavgörandet47 ansåg Högsta domstolen att de
ändrade bestämmelserna inte fick tillämpas mot
en enskild, eftersom de inte hade anmälts enligt
direktivets föreskrifter.48 Åtalet för dobbleri och
brott mot lotterilagen fick därför läggas ner.
29
5.4 Anmälan av krav på
tjänsteverksamhet
När myndigheter ställer krav på tillträde till eller
utövande av tjänsteverksamhet ska detta anmälas
till Europeiska kommissionen. Anmälningsproceduren beskrivs i EU:s tjänstedirektiv och den gäller
för tjänster som omfattas av direktivet. Krav definieras i direktivet som ”skyldighet, förbud, villkor
eller begränsning”. De kan finnas i alla typer av
författningar, till exempel lagar, förordningar,
föreskrifter eller allmänna råd med bindande
verkan.
Alla krav som ställs på tjänsteleverantörer som
är etablerade i ett annat land, men som tillfälligt
utövar sin tjänsteverksamhet i Sverige, ska anmälas.
Däremot ska endast vissa krav som ställs på tjänsteleverantörer som vill etablera sig i Sverige anmälas.
Exempel på sådana krav är skyldighet att ha en viss
juridisk form, krav på minst antal anställda eller
krav på fasta minimi- och/eller maximiavgifter.
Exakt vilka krav som ska anmälas när en tjänsteleverantör vill etablera sig framgår av artikel 15.2 i
direktivet.
Myndigheterna anmäler kraven på webben i
IMI (se avsnitt 5.1). När en anmälan görs ska kraven
motiveras utifrån de villkor som direktivet ställer
upp. Det är Kommerskollegium som slut-ligen
skickar anmälan till kommissionen via IMI.
Kontaktpunkten för tjänster
I alla medlemsländer ska det finnas en så kallad
kontaktpunkt för tjänster. Det är i huvudsak
webbplatser där man kan hitta information om
vilka krav som ställs på tjänsteverksamhet, kontaktuppgifter till behöriga myndigheter och information om möjligheter till rättslig prövning vid tvister.
Via kontaktpunkten ska företaget kunna fullgöra
alla de förfaranden och formaliteter som krävs för
tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet (till
exempel söka ett tillstånd).
Den svenska kontaktpunkten sköts i samarbete
mellan Kommerskollegium, Konsumentverket och
Tillväxtverket. Den finns i verksamt.se, en webbplats för företag och som drivs av Tillväxtverket.
Genom funktionen Hitta tillstånd på verksamt.se
kan företag ansöka om de tillstånd som behövs för
30
sin verksamhet. Funktionen leder besökaren vidare
till respektive myndighets eller kommuns mer
detaljerade uppgifter om tillståndet.49
Företag kan också få svar på frågor om tjänstedirektivet genom att ringa eller e-posta till en helpdesk vid Kommerskollegium. Detta gäller både
företag som utför eller köper en tjänst. Om det är
privatpersoner som behöver information är det
Konsumentverket som hjälper till.
Myndigheter ska kommunicera med tjänsteföretag via kontaktpunkten om det var där kontakten initierades. Detta regleras i den svenska lagen
om tjänster på den inre marknaden. Myndigheter
ska dessutom förse kontaktpunkten (Tillväxtverket)
med information om regler för tjänsteverksamhet,
enligt förordningen om tjänster på den inre
marknaden. Tillväxtverkets föreskrifter och allmänna råd om kontaktpunkten preciserar vilken
information det rör sig om.50
5.5 EU-rättsprövning i
konsekvensutredningar
När myndigheter tar fram nya regler finns det,
utöver EU-regler, också nationella krav för hur de
ska ta hänsyn till EU-rätten. Myndigheter ska göra
en bedömning av om regleringen överensstämmer
med eller går utöver de skyldigheter som följer av
Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Detta
framgår av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Det finns flera hjälpmedel för myndigheterna i
detta arbete. På Tillväxtverkets hemsida finns
exempelvis en vägledning som tagits fram i samarbete med Kommerskollegium. Den listar de
frågor som föreskrivande myndigheter ska belysa i
sin konsekvensutredning.51
Frågorna ska underlätta för myndigheterna att
få fram en allsidig och objektiv bedömning av om
ett författningsförslag är förenligt med EU-rätten
och andra internationella handelsöverenskommelser. Om föreskriften är konsekvensutredd undviker myndigheten att eventuellt behöva upphäva
eller ändra regeln. Dessutom minimeras risken för
att Sverige råkar ut för ett överträdelseförfarande på
grund av brott mot EU-rätten.
Bilaga: Bestämmelser i EU:s fördrag
Här anges de nuvarande artiklarna i EU-fördraget och EUF-fördraget med referens till gamla numreringar
som gällde fram till den 1 december 2009, då Lissabonfördraget trädde i kraft.
Allmänna EU-rättsliga principer
• Artikel 4.3 EU (tidigare artikel 10 EG): lojalitetsplikten.
• Artikel 18 EUF (tidigare artikel 12 EG): icke-diskrimineringsprincipen.
Fri rörlighet för varor
• Artikel 30 EUF (tidigare artikel 25 EG): förbud mot tullar och avgifter med motsvarande verkan.
• Artikel 34 EUF (tidigare artikel 28 EG): förbud mot importrestriktioner.
• Artikel 35 EUF (tidigare artikel 29 EG): förbud mot exportrestriktioner.
• Artikel 36 EUF (tidigare artikel 30 EG): undantag från förbuden mot import- och exportrestriktioner.
• Artikel 110 EUF (tidigare artikel 90 EG): förbud mot diskriminerande skatter och avgifter på varor.
Fri rörlighet för tjänster
• Artikel 49 EUF (tidigare artikel 43 EG): förbud mot restriktioner vid etablering.
• Artikel 56 EUF (tidigare artikel 49 EG): förbud mot restriktioner för gränsöverskridande tjänster.
• Artiklarna 51, 52 och 62 EUF (tidigare artiklarna 45, 46 och 55 EG): undantagen från förbuden mot
etableringsfriheten och den fria rörlighet för tjänster.
Fri rörlighet för personer
• Artikel 21 EUF (tidigare artikel 18 EG): unionsmedborgarskapet.
• Artikel 45 EUF (tidigare artikel 39 EG): förbud mot restriktioner för arbetstagares fria rörlighet.
Fri rörlighet för kapital
• Artikel 63 EUF (tidigare artikel 56 EG): förbud mot restriktioner för kapitalets fria rörlighet.
31
Noter
1
2
3
EU:s 28 medlemsländer: Belgien, Bulgarien, Cypern,
Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Irland,
Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta,
Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien,
Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien,
Tyskland, Ungern och Österrike.
De förordningar och direktiv som antogs före Lissabonfördragets ikraftträdande kallas EG-förordning respektive
EG-direktiv (och för äldre rättsakter EEG-förordningar och
EEG-direktiv). För enkelhets skull hänvisas i denna guide
allmänt till EU-förordningar och EU-direktiv oavsett om
dessa antogs före eller efter den 1 december 2009.
Prop. 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt
medlemskap i Europeiska unionen, s.32.
4
Prop. 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt
medlemskap i Europeiska unionen, s.13.
5
Prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen, s.529-530.
6
EEG nr 3887/92
7
1994:1715
8
Regeringsrättens dom i mål nr 219-97 (RÅ 1997 ref. 65).
9
Artikel 56 EUF
22 I EU-språk kan olika termer med samma innehåll användas:
väsentligt samhällsintresse/skyddsintresse, objektiva
grunder eller allmänintressen, tvingande skyddsintresse,
objektiva skäl.
23 EU-domstolens dom i mål 178/84, kommissionen mot
Tyskland.
24 EU-domstolens dom i mål C-405/98, Konsumentombudsmannen (KO) mot Gourmet International Products AB
(GIP), punkt 21.
25 Marknadsdomstolens dom i mål MD 2003:5, Konsumentombudsmannen (KO) mot Gourmet International Products
AB (GIP).
26 EU-domstolens dom i mål C-110/05, kommissionen mot
Italien, punkt 59 och C-142/05, Mickelsson och Roos,
punkt 32.
27 EU-domstolens dom i mål C-473/98, Kemikalieinspektionen mot Toolex Alpha.
28 Förutom EU:s 28 medlemsländer omfattar den inre
marknaden för produkter även de tre EFTA-länder som
undertecknat EES-avtalet samt Turkiet. Principen om
ömsesidigt erkännande omfattar dock, för produkter från
EFTA-länderna, endast produkter som är tillverkade i dessa
länder.
10 Artikel 18 EUF
29 LIVSFS 2005:11.
11 JK:s beslut den 15 januari 2008 (dnr. 5003-07-40 Arctic
Air Aktiebolaget), 4 mars 2009 (dnr. 1608-08-40 Heli i
Arjeplog Aktiebolaget) och 5 mars 2009 (dnr. 2294-0840).
30 Förordning 764/2008/EG av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på
produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat
och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG.
12 Art 110 i EUF-fördraget
31 Se EU-domstolens dom i mål C-76/90 Säger.
13 Dom i mål nr 2622-05, Kammarrätten i Jönköping.
32 Mål C-355/98, kommissionen mot Belgien.
14 EU-domstolens dom i mål C-39/72, kommissionen mot
Italien.
33 Direktiv 2004/38/EG.
15 Artikel 4.3 i EU-fördraget
16 Se Kommerskollegiums rapport Icke-bindande myndighetsåtgärder måste följa EU-rätten - Konsekvenser för
myndigheter och kommuner (2012).
17 EU-domstolens dom, i mål 249/81, kommissionen mot
Irland.
18 RÅ 2004 not 135.
19 Mål B 458-12.
20 Förordning (EG) nr 1907/2006
21 Erkännande av yrkeskvalifikationer regleras i ett särskilt
EU-direktiv, 2005/36/EG, se avsnitt 4.5.
32
34 Regeringsrättens dom i Rå 2002 ref. 32.
35 EU-domstolens dom i mål C-169/03, Florian Wallentin mot
Riksskatteverket.
36 MIG 2009:21.
37 Direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer.
38 Beslut i mål T-4744-12.
39 EU-domstolens dom i mål C-424/97, Haim.
40 C-257/10
41 Förordning (EU) nr 1024/2012.
42 Förordning (EG) nr 764/2008.
43 SFS 2009:52
44 Se Kommerskollegiums vägledning EU:s varuförordning.
När myndigheter och kommuner fattar beslut som hindrar
försäljningen av varor.
45 http://ec.europa.eu/enterprise/tris/index_sv.htm.
46 EU-domstolens dom i mål C-194/94, CIA Security
International.
47 EU-domstolens dom i mål C-267/03, Lindberg.
48 Högsta domstolens dom den 20 april 2006 i mål
nr B 4461-00.
49 www.verksamt.se/alla-e-tjanster/hitta-tillstand
50 TVFS 2009:1
51 Artikel: www.enklareregler.se/verktygforenklareregler/
vagledningforkonsekvensutredning/hjalpartiklar/hjalpartikel
overensstammelsemedeu.4.e8f46b8140a162b4feb47.
html
Vägledning: www.enklareregler.se/verktyg-for-enklareregler/vagledning-for-konsekvensutredning.html
2014 08
Box 6803, S-113 86 Stockholm, Sweden
Phone +46 8 690 48 00 Fax +46 8 690 48 20
E-mail [email protected] www.kommers.se