Statsskulden och befolkningsutvecklingen

Budgetprognos 2004:2
Budgetprognos
2004:2
Tema
Statsskulden och befolkningsutvecklingen - då, nu
och sedan
Ekonomistyrningsverket, 8 juni 2004
Budgetprognos 2004:2
Statsskulden och befolkningsutvecklingen – då, nu och
sedan
Återblick på statsskulden och befolkningsutvecklingen
Statsskuldens storlek i relation till BNP låg på 1960-talet och fram till mitten av
1970-talet relativt konstant kring 20 procent, efter att ha varit något högre under efterkrigstiden. Den växte kraftigt från mitten av 1970-talet i samband med den offentliga
sektorns expansion. Skuldökningen förstärktes av lågkonjunkturen i början av 1980-talet
och skulden nådde en topp 1985 på nästan 70 procent av BNP. Därefter minskade
skuldkvoten snabbt under 1980-talets senare del. En viktig förklaring till detta var en
stigande skattekvot, vilket förbättrade budgetsaldot. Skattekvoten ökade till följd av
tilltagande pris- och löneökningar i kombination med skatteskalor som inte var
inflationsskyddade (”fiscal drag”) samt stora momsinkomster till följd av hög privat
konsumtion (negativ sparkvot). Vidare var realräntorna låga under hela 1980-talet.
I början av 1990-talet ökade återigen skuldkvoten, denna gång ännu snabbare. En
viktig förklaring var den extrema lågkonjunkturen, vilken medförde tre år med negativ
tillväxt. Samtidigt var realräntorna relativt höga. Vidare medförde skatteomläggningen
1991 minskade skatteinkomster genom lägre progressivitet i inkomstbeskattningen
och inflationsskyddade skatteskalor. En försvårande faktor jämfört med den föregående
statsfinansiella krisen var att utgångsläget, i form av skuldkvoten, vid ingången av
1990-talet var betydligt större än i mitten på 1970-talet.
Figur 5. Statsskulden 1968–2007
Procent
av BNP
Procent
av BNP
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
Källa: RGK och ESV
Statsskulden i relation till BNP låg som högst under mitten av 1990-talet. Den har därefter stabiliserats kring 50 procent av BNP med en viss minskning i slutet av prognosperioden.
För att komma till rätta med den dramatiska skuldökningen genomfördes ett
omfattande saneringsprogram för statsbudgeten, med såväl utgiftsminskningar som
skattehöjningar. Skuldkvotens ökning avstannade vid nästan 80 procent i mitten av
1990-talet. Därefter minskade den snabbt igen. En viktig bidragande orsak till detta
var stora positiva engångseffekter för staten, särskilt under perioden 1996–2000 (se
appendix). Budgetsaldot och statsskulden förbättrades genom omfattande försäljningsinkomster, återbetalningar av lån samt betydande effekter av det nya ålderspensionssystemet. En hög tillväxt i slutet av 1990-talet samt lägre realräntor de senaste
åren bidrog också till en minskande skuldkvot. Minskningen har nu upphört. Skulden
2
Ekonomistyrningsverket, 8 juni 2004
Budgetprognos 2004:2
ligger i dag på cirka 50 procent av BNP, med en viss tendens till nedgång i slutet av
prognosperioden.
Befolkningens åldersfördelning karakteriseras av de stora årskullarna födda på
1940-, 1960- och 1990-talen som nu medför en växande andel äldre och en minskande
andel unga människor. Under fyrtioårsperioden 1950–1990 fördubblades antalet
personer 65 år eller äldre, från 721 000 till 1 526 000. Sedan 1990 har dock antalet
ålderspensionärer varit relativt oförändrat kring 1,5 miljoner. Det är en följd av att
1930-talets förhållandevis små årgångar har nått pensionsåldern.
Figur 6. Försörjningsbördan 1968–2007
Antalet personer yngre än 20 och äldre än 65 år i relation till antalet personer 20–64 år
Procent
Procent
90
90
85
85
80
80
75
75
70
70
65
65
60
60
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
Källa: SCB
Försörjningsbördan har sedan början på 1980-talet sjunkit och är som lägst 2006.
Relationen mellan antalet personer i de arbetsföra åldrarna och summan av
befolkningen som ligger utanför detta åldersintervall kan ses som ett mått på
befolkningens försörjningsbörda. Det måttet används ofta när man vill bedöma de
ekonomiska konsekvenserna av befolkningsutvecklingen. Försörjningsbördan ökade
successivt upp till cirka 75 procent i början av 1980-talet. Därefter har den avtagit och
ligger nu kring 70 procent.
Skuldkvoten det senaste decenniet
Skuldekvationen
En skuldekvation ger en förenklad bild av sambanden mellan de viktigaste variablerna
som påverkar skuldens utveckling i förhållande till BNP (skuldkvoten) över tiden.
Förändringen av skuldkvoten (dS) påverkas av dessa faktorer:
• Skillnaden mellan realränta (r) och tillväxt (y)
• Statsskuldens storlek i utgångsläget i relation till BNP (S)
• Storleken på statens primära budgetsaldo (budgetsaldot exklusive statsskuldsräntor) i relation till BNP (P)
enligt ekvationen: (r – y) S – P = dS
3
Ekonomistyrningsverket, 8 juni 2004
Budgetprognos 2004:2
Ekvationen visar att skuldkvoten växer med en hög realränta, en stor statsskuld eller
ett stort primärt underskott. Åt motsatt håll verkar en hög tillväxt. Om tillväxten är
högre än realräntan minskar skuldkvoten, om inte primärsaldot är alltför negativt och
förhindrar detta. Ekvationen visar också att ju större statsskulden är desto större negativ
effekt har en hög realränta – eller låg tillväxt. Då ställs högre krav på att det primära
saldot skall visa överskott för att inte skuldkvoten ska växa.
Vi tänker oss ett utgångsläge där skuldkvoten är oförändrad (dS = 0) och relationen
mellan variablerna är enligt skuldekvationen ovan ((r – y) S – P = dS). För att hålla
skuldkvoten fortsatt oförändrad ställer det följande krav på storleken på det primära
saldot beroende på hur förhållandet mellan realräntan och tillväxten varieras:
• (r – y) S – P = dS
Sr – Sy – P = dS
inte skuldkvoten skall förändras.
Sr – Sy = P om r > y måste P öka för att
• (r – y) S – P = dS
Sr – Sy – P = dS
Sr – Sy = P om r < y kan P till och med
minska utan att skuldkvoten förändras.
Tillväxten och räntan kan endast påverkas indirekt genom politiska beslut. Däremot
finns det större möjligheter att påverka det primära saldot, det vill säga utgifternas och
inkomsternas storlek. Om vi har ett ursprungsläge där skuldkvoten är oförändrad och
målet är att skuldkvoten ska minska (dS < 0), krävs det att det primära saldot förbättras
eller att tillväxten är större än realräntan (r < y).
Läget för tio år sedan och i dag: Vad säger ekvationen?
Det statsfinansiella läget var mycket bekymmersamt för tio år sedan efter den ekonomiska krisen i början av 1990-talet. Av nedanstående tablå framgår läget 1994 och i år
för de statsfinansiella och makroekonomiska variabler som ingår i skuldekvationen.
Statsskuldens
Tillväxt i
Realränta
ekonomin
storlek i förhållande till
1
BNP utgångsläget
Primära saldot i
r
y
S
P
1994
6,0%
4,2%
71%
-4,9%
2004
3,5%
2,8%
48%
-0,6%
relation till BNP
Skuldekvationen och förändringen av skuldkvoten blir därmed följande för
respektive år:
1994: (0,060 – 0,042) 0,71 – (– 0,049) = 0,0623 (det vill säga 6,23 procentenheter)
2004: (0,035 – 0,028) 0,48 – (– 0,006) = 0,0093 (det vill säga 0,93 procentenheter)
Ekvationerna ger olika resultat som en följd av de skilda lägen som svensk ekonomi
befann sig i 1994 och i dag. Enligt ekvationerna ökar skuldkvoten med drygt
6 procentenheter 1994 och med nästan en procentenhet i dag. Resultatet stämmer
relativt väl med den verkliga förändringen av skuldkvoten för 1994 (+4,8 procentenheter) och mycket väl för den väntade förändringen i år (+0,6 procentenheter).
Resultaten är intressanta mot bakgrund av att ekvationen trots allt är en förenkling av
de verkliga sambanden. För åren däremellan är överensstämmelsen också relativt god.
1
Vi använder här den okonsoliderade statsskulden, och har justerat 2004 till samma statsskuldsbegrepp som 1994 för ökad jämförbarhet. (Se faktaruta i appendix Statsskulden.) Valet av begrepp är
dock av underordnad betydelse för ekvationens resultat eftersom det visar förändringen av skuldkvoten. Förändringen blir i stort sett densamma men från olika nivåer.
4
Ekonomistyrningsverket, 8 juni 2004
Budgetprognos 2004:2
Ekvationens komponenter 1994 och i dag
Reala räntan (r i ekvationen) var betydligt högre för tio år sedan än den är i dag. Det
berodde på en hög nominell ränta (8,3 procent) i kombination med en relativt måttlig
inflation (2,3 procent). Skillnaden däremellan utgör den reala räntan. I dag är den
nominella räntan nästan halverad jämfört med 1994 (4,1 procent). Tillsammans med
en mycket låg inflation (0,6 procent) medför det en real ränta som ligger strax under
den nominella. Nedgången i den reala räntenivån är en viktig förklaring till att
skuldkvoten nu växer långsammare än tidigare. Värt att notera är att vi inte har ”tagit
hjälp” av ökad inflation för att sänka realräntan, då inflationen har växlats ned till en
lägre nivå än tidigare. Å andra sidan hade nedgången av de nominella räntorna inte
varit möjlig utan nedväxlingen av inflationen.
Tillväxten (y) i ekonomin var hög 1994. Vi befann oss då i en högkonjunktur vilket
underlättade läget – skuldkvoten hade annars vuxit ännu snabbare. I år är tillväxten
lägre och kan betraktas som ganska normal. En tillväxt i år lika hög som 1994 räcker
dock inte för att minska skuldkvoten, eftersom det primära saldot är alltför negativt.
Statsskulden i relation till BNP (S) ökade kraftigt under de första åren av 1990-talet
till som mest närmare 80 procent i mitten av årtiondet. Vid ingången av 1994 var
skuldkvoten drygt 70 procent. Läget i dag är betydligt bättre. Skuldkvoten har successivt minskat och uppgick vid ingången av 2004 till knappt 50 procent. Minskningen
har dock upphört och 2004 beräknas en viss ökning. Den lägre skulden jämfört med
för tio år sedan är också en viktig förklaring till att skuldkvoten nu växer långsammare
än tidigare.
Primärsaldot (P), eller budgetsaldot exklusive statsskuldsräntor, var betydligt sämre
1994 än nu. I relation till BNP var det primära underskottet då åtta gånger större än nu
och var därmed kanske den viktigaste förklaringen till skuldkvotens snabba ökning.
Budgetunderskottet uppgick 1994 till 185 miljarder kronor, där räntor ingick med
drygt 100 miljarder kronor. I år beräknas ett underskott på 63 miljarder kronor varav
48 miljarder är räntor. Nedgången av ränteutgifterna avspeglar såväl minskningen av
statsskulden som den lägre räntenivån. Även för i år är det primärsaldot som är den
viktigaste förklaringen till att skuldkvoten ökar. Med ett primärsaldo i balans hade
skuldkvoten endast ökat med 0,3 procentenheter.
Några räkneexempel
Om vi antar att målet är att skuldkvoten skall vara konstant i år får vi följande resultat
för primärsaldot när skuldekvationen används:
(0,035 – 0,028) 0,48 – P = 0
(0,035 – 0,028) 0,48 = P
P = 0,00336
Det primära saldot skulle alltså behöva uppvisa ett överskott på 0,3 procent i relation
till BNP. Det motsvarar 9 miljarder kronor. I dag har vi ett underskott i primärsaldot på
15 miljarder kronor.
Om vi i stället antar att målet är att skuldkvoten skall minska med en procentenhet i
år får vi följande resultat:
(0,035 – 0,028) 0,48 – P = – 0,01
(0,035 – 0,028) 0,48 + 0,01 = P
P = 0,01336
5
Ekonomistyrningsverket, 8 juni 2004
Budgetprognos 2004:2
Det primära saldot skulle i så fall behöva uppvisa ett överskott på 1,3 procent av
BNP, motsvarande 34 miljarder kronor.
Befolkningsstrukturen 1994 och i dag
För tio år sedan var försörjningsbördan något högre än i dag. Det finns alltså fler
personer i yrkesverksam ålder per person i annan ålder nu än det gjorde då. Den period
vi nu befinner oss i (2000–2010) är relativt gynnsam med avseende på försörjningsbördan och perioden framstår som något av ett gyllene decennium. Resultatet av
ekvationerna ovan visar att skuldkvotens ökningstakt var högre under 1994 än i dag.
Med fler personer sysselsatta per försörjd innebär det, allt annat lika, högre inkomster
och ett bättre primärsaldo. Situationen 1994 var utöver detta allvarligare eftersom
arbetslösheten då var mycket hög.
Skuldkvoten och befolkningsutvecklingen – framtida utmaningar
I slutet på detta decennium och under nästa kommer många personer att träda ur
arbetskraften samtidigt som inte lika många börjar förvärvsarbeta. När 1940-talets
stora årgångar når 65-årsåldern ökar antalet ålderspensionärer först långsamt, sedan allt
snabbare. År 2015 när samtliga fyrtiotalister har nått pensionsåldern sker en utplaning
av antalet ålderspensionärer. Andelen personer i de yrkesverksamma åldrarna 20–64 år
beräknas minska kraftigt under de närmaste 30 åren, för att sedan stabilisera sig på en
lägre nivå. År 2002 befann sig 59 procent av den totala befolkningen i yrkesverksam
ålder, medan motsvarande andel 2050 beräknas till 54 procent. Det innebär att försörjningsbördan då ligger på 85 procent, jämfört med dagens 70 procent. Denna befolkningsframskrivning är Statistiska Centralbyråns (SCB) huvudalternativ. SCB gör ett
antal olika befolkningsprognoser som bygger på olika antaganden om fertilitets-,
migrations- och dödstal. Befolkningsprognoser är dock betydligt säkrare än framskrivningar av till exempel ekonomiska variabler såsom inflations-, ränte- och tillväxttal,
även om immigration och fertilitet anges som särskilt svåra att förutsäga. Den allmänna
befolkningstrenden är alltså förhållandevis tydlig för åren framöver.
Figur 7. Försörjningsbördan 1968–2050
Procent
Antal personer under 20 och över 65 år i relation till antalet 20–64 år
Procent
90
90
85
85
80
80
75
75
70
70
65
65
60
60
1968
1978
1988
1998
2008
2018
2028
2038
2048
Källa: SCB
Den period vi nu befinner oss i (2000–2010) är relativt gynnsam med avseende på försörjningsbördan.
Därefter ökar försörjningsbördan under 30 år och stabiliseras på en högre nivå.
6
Ekonomistyrningsverket, 8 juni 2004
Budgetprognos 2004:2
Förändringar i befolkningsstrukturen ger stora ekonomiska konsekvenser för de
offentliga finanserna. För den offentliga sektorn innebär till exempel en stigande
försörjningsbörda relativt sett lägre skatteinkomster och högre utgifter, det vill säga ett
försämrat saldo. Detta påverkar inte minst den kommunala sektorn, men indirekt antas
detta ha stora återverkningar på staten. Inte överraskande kan man generellt sett hävda
att de genomsnittliga utgifterna är relativt höga för personer upp till 20 år. Sedan
kommer en period då individer kostar relativt mindre, och genererar mer skatteinkomster, upp till cirka 60-årsåldern. Därefter ökar kostnaderna successivt för att bli
väldigt höga för de allra äldsta.
I termer av skuldekvationens komponenter innebär troligtvis den framtida befolkningsutvecklingen att BNP-tillväxten hämmas något. Detta då tillväxten gynnas av en
stor och aktiv befolkning, men minskar med en stor beroendeandel. En faktor som
möjligtvis kan påverka inflationen är andelen unga pensionärer. Yrkesverksamma personer i medelåldern tenderar att spara mer. Då de pensioneras är det troligt att
sparandet minskar medan konsumtionen ökar. Därmed finns en risk för att inflationen
ökar, men detta samband är relativt osäkert. Effekterna på skuldkvoten antas dock vara
små. Om inflationen skulle öka är det sannolikt att den nominella räntan ökar i samma
grad varför den reala räntan förblir oförändrad. Mer säkert är, som nämnts ovan, att det
framtida primärsaldot kommer att påverkas då färre yrkesverksamma ger lägre skatteinkomster samtidigt som utgifterna ökar med antalet äldre. Detta innebär förenklat att
tillväxten blir lägre (y ) och att primärsaldot försämras (P ), det vill säga:
(r – y
)S–P
= dS
Enligt skuldekvationen bidrar, förenklat uttryckt, den framtida ökade försörjningsbördan till att tillväxten blir lägre, primärsaldot försämras och skuldkvoten ökar.
Frågan blir då vad som kan göras åt detta, hur det ska göras och i så fall när det ska
göras. Av skuldekvationens komponenter är det framför allt primärsaldot som kan
påverkas med politiska medel. Förändringar för att förbättra primärsaldot åstadkoms
genom att utgiftsnivån sänks och/eller att skattetrycket höjs. Tillväxten är sannolikt
också påverkbar, men inte lika direkt. Däremot är räntan inte direkt påverkbar.
Prognosen för i år visar på ett stort budgetunderskott, även om det förbättras under
prognosperioden. Med tanke på de ekonomiska konsekvenser som en större försörjningsbörda för med sig, skulle statsfinanserna vara bättre förberedda om den
gynnsamma period vi befinner oss i de kommande åren utnyttjades för att minska
skuldbördan. Ett sätt att åstadkomma en sådan utveckling vore att införa ett mål för
det statliga budgetsaldot (eller primärsaldot), vilket ESV redan föreslagit (se Budgetprognos 2003:4). Sedan tidigare finns mål för det offentliga överskottet och den
maximala utgiftsnivån i staten. Erfarenheterna av dessa mål visar att tidsatta och
konkreta mål för den ekonomiska politiken fungerar väl. En målformulering för det
statliga budgetsaldot kan innefatta en önskvärd skuldkvot, en tidpunkt när denna skall
uppnås samt i vilken takt denna skuldkvot skall nås. I vilken takt skuldkvoten därefter
kommer att utvecklas beror förstås också på utvecklingen av de övriga komponenterna
i skuldekvationen.
7
Ekonomistyrningsverket, 8 juni 2004